«LAS MUNICIPALIDADES RURALES: PROBLEMÁTICA Y PROPUESTAS»

HILDEBRANDO CASTRO POZO DIAZ

Julio, 2005

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 1. La Planificación en el marco constitucional Capítulo I. ESPACIO RURAL Capítulo II. DEMARCACION TERRITORIAL 2.1. Antecedentes 2.2. Demarcación actual 2.3. Conflictos territoriales 2.4. Diversidad geográfica y cultural Capítulo III. POBREZA RURAL 3.1. Dimensiones de la pobreza rural 3.2. Contaminación minera Capítulo IV. PROPUESTAS, POLÍTICAS Y PLANES CONTRA LA POBREZA Y HACIA EL DESARROLLO RURAL 4.1. Acuerdo Nacional 4.2. Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004-2006 4.3. Estrategia Nacional de Desarrollo Rural 4.4. Estrategia Nacional de seguridad alimentaria Capítulo V. COMPETENCIA EN MATERIA AGRARIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 5.1. 5.2. os casos reginales Capítulo VI. REGULACION E INSTITUCIONALIDAD MUNICIPAL 6.1. Reforma Constitucional 6.2. El asunto del Uniformismo y la Ley Orgánica 6.3. El «uniformismo» legal 6.4. Reforma Municipal y Ley de Bases de Municipalidades

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Capítulo VII. MARCO NORMATIVO VIGENTE DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES 3. Marco normativo general sobre competencias 7.1. Constitución y competencias municipales 7.2. Tratamiento de las competencias municipales en la Ley Orgánica de Municipalidades 7.3. Competencias de las Municipalidades rurales en Ley Orgánica de Municipalidades 7.4. Legislación Comparada Capítulo VIII. TIPOS Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE MUNICIPALIDADES RURALES 8.1. Estructuras administrativas 8.2. Encuesta a municipalidades 8.3. Comunidades campesinas y nativas Capítulo IX. DEBILIDAD TRIBUTARIA Y FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES 9.1. El sistema tributario municipal 9.2. Presupuesto Público Capítulo X. CONCLUSIONES Capítulo XI. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS BIBLIOGRAFÍA ANEXOS:

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Proyecto de Ley de Reforma Constitucional: Descentralización para Perfeccionar e Impulsar la Democracia Local Proyecto de Ley: Financiamiento de las Municipalidades Rurales Propuesta de Decreto Supremo: Determinación de Municipalidades Rurales Propuesta de Decreto Supremo: Normas Especiales para Municipalidades Rurales

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo es analizar la problemática de las municipalidades rurales y proponer las medidas normativas, institucionales e instrumentales para su fortalecimiento institucional municipal, a fin de que estos gobiernos locales cumplan eficiente y eficazmente su rol de liderazgo en la promoción y gestión del desarrollo rural sostenible, especialmente en la lucha descentralizada contra la pobreza y exclusión. En el área rural del Perú los niveles de pobreza son severos y mayores que en el resto del país. En no pocos casos, esos niveles llegan alcanzar cifras superiores al 80% del total de la población. Por lo mismo, ninguna política ni estrategia nacional que pretenda combatir la pobreza, puede estar desligada de la problemática rural: productividad, créditos, manejo de suelos, infraestructuras, comercialización de los productos agropecuarios, sequías y desastres naturales, entre otros. Pese a ello, en nuestro país el modelo neoliberal desmanteló el rol de Estado promotor, desactivó la banca de promoción agraria, derogó las regulaciones sociales sobre tenencia de la tierra, alentó la parcelación y el minifundio, liberalizó masivamente las importaciones de alimentos y, además, abandonó radicalmente el uso de cualquier mecanismo de concertación para el diseño de políticas agrarias. En la década de los 90 los organismos internacionales y la cooperación internacional construyeron un consenso que vendieron a los países en desarrollo, en términos de que la solución al problema de la pobreza rural vendría por la vía de atraer a su población hacia las ciudades intermedias. Hoy resulta evidente el fracaso de esa propuesta y es tiempo de que se retome el hilo del desarrollo rural, sin evadir al reto de construir condiciones de sostenibilidad en las mismas zonas rurales, confiando en las capacidades de sus pobladores. Diversos estudiosos del Derecho Municipal peruano, desde la década del 60 han criticado el tradicional uniformismo de la legislación municipal que

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estableció las mismas normas de gobierno para todas las ciudades del Perú en la Ley Orgánica, pese a las diferencias de sus características y de sus problemas.1 Así, Juan Zegarra Russo disintió del modelo uniformista municipal. Por eso, en el proyecto de Ley de Municipalidades que formuló –publicado en Arequipa, en el Libro de Derecho Municipal de Humberto Núñez Borja- planteó que las municipalidades fueran de cuatro clases: a) Distritales Rurales; b) Distritales Urbanas o Municipios; c) Provinciales; y d) Ayuntamientos. Zegarra Russo postuló que el Régimen de Ayuntamiento correspondería a Lima y sus distritos, Callao, las ciudades de Arequipa, Chiclayo, Trujillo, Cusco, Huancayo e Iquitos y las ciudades con más de 30,000 habitantes. El debate contra este uniformismo recorrió -hace muchos años –los espacios y el derrotero del Derecho Municipal Iberoamericano. Así, en España, el Estatuto municipal de marzo de 1925, íntimamente conectado con el ideario local maurista, participó de la convicción de que el saneamiento de la vida local dependía, en buena parte, del previo abandono de la directrices uniformistas y centralizadoras, mostrando ya cierta atención a los municipios rurales y a las entidades locales menores, suprimiendo por ello algunas de las manifestaciones más rigurosas de la subordinación municipal a la administración central del Estado y, lógicamente, ampliando el ámbito de las competencias municipales. Pese al tiempo transcurrido, el debate en España continúa2. Tratadistas como Iglesias Martín y Ortega Álvarez, afirman que «hay que superar los problemas del uniformismo sin que la diversidad se convierta en una suerte de límites a la libertad, (...), y que, debe eliminarse el límite que el uniformismo impone a un desarrollo propio y más adecuado de circunstancias concretas.3 1

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Véase, entre otros: -NUÑEZ BORJA, Humberto. Anteproyectos de Ley Orgánica de Municipalidades y la Institución Municipal del Perú, Arequipa, p. 383. –COLEGIO DE ABOGADOS DE LIMA. El Vecino y el Gobierno Local. Bases para una legislación municipal. Editorial Universitaria. Lima, 1966. -DEL PRADO PAREDES, Luis. Necesidad de una Ley de Bases para las Municipalidades de la República. CAL. 1966, p. 57.-GOTUZZO ROMERO, Mario. La Autonomía Municipal. Revista del Foro. Lima, Enero-junio de 1981. En la exposición de motivos de la Ley 57/2003, de diciembre del 2003 por la cual en España se aprobaron medidas para la «modernización del gobierno local», expresamente se reconoce que «el régimen local español se ha caracterizado tradicionalmente, como ya se ha destacado, por un excesivo uniformismo, heredero del modelo continental de Administración local en el que se inserta de manera evidente. Esta tendencia ha supuesto que, con la salvedad del denominado régimen de Concejo abierto, propio de los municipios de muy escasa población, haya existido y exista esencialmente un régimen común, que, con escasas singularidades que tienen en cuenta la dimensión demográfica, configura un modelo orgánico-funcional sustancialmente similar para todos los municipios, siendo prácticamente igual para los que apenas superan los 5 000 habitantes como para los que tienen varios cientos de miles e incluso millones». Iglesias Martín, Antonio. Autonomía municipal, descentralización política e integración europea de las entidades locales, p. 365-366.

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Marco Velasco4 refiere que el centralismo se reproduce, caricaturizado, en el microcosmos local, concentrando en el área urbana del municipio todas las preocupaciones e inversiones municipales, «en franca abstracción tanto de la naturaleza agropecuaria del territorio, como de la población mayoritariamente concentrada en el sector rural [...]» En nuestro país, durante el debate sobre descentralización en la Asamblea Constituyente de 1979, en dictamen de minoría de los asambleístas constituyentes Mateu Moya y Diez Canseco se sostiene, entre otros, que la descentralización debía darle paso político al campo, y al efecto plantearon el reconocimiento y existencia no sólo de distritos en la zona urbana, «sino de distritos rurales asentados prioritariamente sobre las comunidades campesinas»5. Carlos Monge propuso, en 1991, una nueva institucionalidad estatal en las zonas rurales6, «traspasando a las propias organizaciones sociales de la sociedad civil rural un número importante de atribuciones estatales, recomendando tener en cuenta y apoyar el proceso de regionalización que en esos tiempos todavía estaba en marcha» En 1993, cuando nos tocó comentar la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 23853, anotamos como una de sus deficiencias, el uniformismo «que hace abstracción de las zonas rurales y de los centros poblados menores». Señalamos que esa ley parecía haberse hecho teniendo como referencia a las municipalidades de grandes ciudades, con grandes intercambios viales, terminales terrestres, zonas industriales, comercio ambulatorio y altos edificios, en tanto que cientos de municipios rurales fueron olvidados.7 La legislación uniformista municipal primó en nuestro país porque no existía conciencia de la diversidad de nuestros municipios. Esta legislación uniformista, sin duda, impactó negativamente sobre el asunto de las competencias, las rentas y la estructura organizativa de la diversidad de municipios, incluidos los rurales. Para nosotros estuvo claro que correspondía al legislador reconocer esa diversidad como fuente principal de edificación y fortalecimiento de la descentralización y de la autonomía local. El uniformismo del conjunto del Estado no se compadece con la diversidad. Así lo sostuvimos también en 1997, cuando volvimos a sustentar la necesidad de

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Velasco, Marco. Navegando contra la Corriente. Rev. Democracia Local Nº 4 31-Abril/ junio 1991, Quito-Ecuador, p. 34. DESCO. Municipalidad y Gobierno Local. El D.L. 22250 en el tapete. Lima, 1979, p. 56. En: Desarrollo y democracia desde la pequeña producción agropecuaria. Revista RURALTER Nº 8, Lima, 1991, p. 35. Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades. Concordada y Comentada. IPADEL, Lima, 1993, p. 12.

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una Ley de Bases de Municipalidades.8 Al uniformismo le basta y sobra con diseñar y aplicar fórmulas generales que no funcionan ni operan frente a la innumerable cantidad de situaciones que presenta la realidad y la diversidad de nuestro territorio. En la obra citada indicamos que nuestro actual desarrollo, por lo menos, presenta ciudades grandes o metropolitanas, ciudades intermedias, ciudades históricas y miles de pueblos abandonados con municipios pequeños y carentes de recursos. En mayo del 2003 se aprobó la última Ley Orgánica de Municipalidades que, básicamente, sigue el tradicional sistema uniformista para las municipalidades de la República. Aunque en el Título I, Disposiciones generales y «Clases de Municipalidades» -concretamente en el Art. 2º- establece la tipología clásica uniformista de las municipalidades en «provinciales y distritales», de forma «semisubpreticia» o como quiera llamársele, en el Título XI, denominado «La promoción del desarrollo municipal en zonas rurales» (Arts. 139º a 147º) se reconoce, define y regula respecto a las que denomina como «municipalidades ubicadas en zonas rurales». Pese a nuestra conocida posición crítica respecto al conjunto de esa nueva Ley Orgánica de Municipalidades, hemos señalado que constituye un valioso aporte el tratamiento especial para las municipalidades rurales «que tendrán a su cargo el desarrollo rural sostenible y que al efecto asegura transferencias especiales y prioritarias del fondo de compensación municipal, canon y otros recursos».9 Por eso, cuando el Programa Fortalece nos encargó este trabajo sobre la normatividad aplicable a las municipalidades rurales, acepté gustosamente este viejo reto, al cual espero poder contribuir a fin de concretizar una real y efectiva descentralización y autonomía local de nuestros municipios rurales.

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Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley de Bases de Municipalidades. En: Temas Municipales, pp. 13-41, Lima, 1997, Edit. Gaceta Jurídica-Colegio de Abogados de Lima. Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (Comentada, concordada, jurisprudencia). Edit. RAO Jurídica. Lima, Octubre del 2003, p. 30.

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CAPÍTULO I ESPACIO RURAL El espacio rural es heterogéneo, pues no solamente comprende y acoge las distintas actividades agraria y agroalimentarias, sino a las áreas naturales protegidas y zonas de protección, los desiertos, las áreas con despoblamiento rural y también las áreas de terrenos agrícolas adyacentes a las ciudades. Hoy, igualmente, se entiende que lo rural comprende también a la artesanía, la piscicultura, el turismo rural o ecológico y otros servicios. La caracterización del espacio rural o zona rural, por ello, no debe determinarse únicamente de manera negativa bajo el criterio de prevalencia de la población urbana o rural10. Entendemos que dicha caracterización debe ser el resultado de una combinación apropiada de ciertas características o referencias, tales como actividad económica predominante, superficie territorial, etnicidad, geografía, densidad poblacional, presupuestos y servicios, existencia de espacios o áreas naturales, dificultades de accesibilidad, etc.11 Respecto a la calificación de un municipio como rural, hemos dicho que no es suficiente «decidir por descarte y que el concepto de espacio o de zona rural no puede únicamente definirse con el criterio demográfico».12 En todo caso, resulta mucho más acertado identificar el carácter de un municipio en función del predominio de las actividades productivas que en él se realizan. El criterio demográfico, sin embargo, tiñe diversas caracterizaciones. Así el Art. 3º del Reglamento de Administración y Funcionamiento del Fondo de Inversión 10

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El Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades define como «municipalidades ubicadas en zonas rurales» a las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuya población urbana no es mayor que el 50% de su población total. En el Proyecto de Ley de Municipalidades de la Junta Militar de Gobierno, preparado por la comisión nombrada por Resolución Suprema del 17 de octubre de 1962, se definía a la municipalidad como persona jurídica de derecho público interno (Art. 2). Habría Concejos Municipales en las capitales de provincia, capitales de distrito y en los pueblos, núcleos rurales y comunidades indígenas. Para que un pueblo, núcleo rural o comunidad indígena fuera reconocido como Municipio, se exigía que su territorio no estuviese comprendido dentro de los límites de una ciudad, que contará con más de 50 familias y los medios económicos suficientes para organizar y sostener los servicios comunes obligatorios, y que la petición se formule por la mayoría de los vecinos. El reconocimiento de estos municipios estaría a cargo del respectivo Consejo Departamental. Castro Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (comentada, concordada, jurisprudencia) Edit. RAO, Lima, octubre del 2003, p. 750.

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de Telecomunicaciones (FITEL) aprobado por la Resolución de Consejo Directivo Nº 048-2000-CD/OSIPTEL del 28 de septiembre del 2000, entiende por áreas rurales a «los territorios integrados por centros poblados rurales, considerando como tales: a) Los calificados como rurales por el INEI, y b) Las capitales de distrito con 3,000 habitantes o menos, aun cuando hayan sido consideradas como urbanas por el INEI».13 En un Informe del problema habitacional realizado en Venezuela14, se sostiene que: «Las tipificaciones basadas en magnitudes o densidades demográficas no son, en general, buenos criterios de clasificación y que parece más acertado identificar el carácter de un asentamiento en función del predominio de las actividades productivas que en él se realizan. Así, cuando la mayor parte de su población económicamente activa se dedica a labores del sector primario (extracción directa de riquezas del medio natural, silvicultura, agricultura, cría, pesca, minería) estaríamos en presencia de un asentamiento de carácter rural. En cambio, en un núcleo urbano predomina la población económicamente activa dedicada a labores de los sectores secundario y terciario (manufacturas, comercio, transporte, servicios, gobierno)». El Dr. Guillermo Figallo Adrianzén apunta que la visión geográfica tradicional considera que el medio rural está integrado por el «ager» (campo cultivado), el «saltus» (espacio inculto) y «silva» (bosques), hábitat (comunidades rurales) y caminos vecinales; pero que esta visión ha sido transformada «por la implantación de nuevas funciones relacionadas con la conservación de la naturaleza, recursos paisajísticos, recreativos, turísticos, patrimonio cultural, entre otros. Por lo que el espacio rural está vinculado al espacio urbano en un doble aspecto: (1) Como hinterland de una ciudad determinada; y (2) Como subsistema interactuante con el de las ciudades tanto a nivel regional como local». Romá Pujadas plantea que se puede definir el espacio rural como un espacio de bajas densidades, donde pueden ponerse de manifiesto diversas variables: bajas densidades de población, bajo nivel del valor añadido por unidad de superficie, baja proporción del suelo urbanizado, etc.15 El concepto de las zonas y espacios rurales resulta vital para determinar si una determinada municipalidad es rural o no. Es por eso que nos pareció importante referir algunas conceptualizaciones al respecto. Sin embargo, advertimos que el asunto no termina allí. Reparemos, por lo pronto, si lo que nuestro ordenamiento jurídico ha establecido sobre las municipalidades 13 14

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El Peruano, 04.10.2000, p. 193632. Ministerio de Desarrollo Urbano. Consejo Nacional de la Vivienda. Revista Enfoques de Vivienda 94. Venezuela. Informe Nacional Hábitat. Ordenación y planificación territorial. Editorial Síntesis, Madrid, 1998, p. 250.

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fronterizas -Art. 198º de la Constitución y los Arts. 2º y 136º de la Ley Orgánica de Municipalidades- constituye en verdad una tipología acertada de nuestras municipalidades y, además, si una municipalidad fronteriza que tiene generalmente más del 50% de su población dedicada a la agricultura no es también, acaso, una municipalidad rural. Ayabaca, por ejemplo, es municipalidad fronteriza porque se localiza en los límites con la república de Ecuador. Pero en esta provincia con 131,310 habitantes, según el censo de 1993, resulta que su población rural alcanza el 89.65% del total. Precisamente por ello la Municipalidad Provincial de Ayabaca, en su Plan Estratégico de Desarrollo Concertado recientemente aprobado, tiene previsto como unos de sus ejes el «desarrollo agropecuario y el mejoramiento de la infraestructura básica para el desarrollo urbano y rural». Para nosotros, Ayabaca es una municipalidad rural que limita con el Ecuador y, por tanto, es merecedora de hasta dos tipologías previstas en la actual Ley Orgánica de Municipalidades: municipalidad fronteriza y municipalidad rural. Lo mismo ocurre respecto a diversas provincias y distritos fronterizos con Bolivia, Brasil y Colombia. Nos parece errada la tipología de municipalidades fronterizas en la Constitución y en la Ley Orgánica de Municipalidades, por cuanto la sola ubicación limítrofe con otros países no es sustento para diseñar modelos, estructuras o competencias especiales. Si era de interés del Estado tener una política apropiada de fronteras, bastaba con el diseño y aplicación de las políticas y programas elaborados a tal efecto. Por lo demás, el Art. 136º de la Ley Orgánica de Municipalidades ha realizado una operación de desarrollo totalmente infeliz del Art. 198º de la Constitución. El texto aprobado dice: «Las municipalidades de frontera son aquellas que funcionan en las provincias o los distritos limítrofes con un país vecino, por lo cual no puede tener la condición de municipio de frontera una provincia o distrito que no tenga esa condición, aun cuando pertenezca a la misma región». Entiendo que las municipalidades, como entidades públicas, corresponden por mandato constitucional a las demarcaciones distritales o provinciales, y por tanto no «funcionan», sino que existen simplemente, porque así lo dispone la norma constitucional. Seguidamente se sostiene que «no puede tener la condición de municipio de frontera una provincia o distrito que no tenga esa condición, aún cuando no pertenezca a la misma región», con lo cual se enuncia lo que resulta de toda evidencia. El Decreto Supremo Nº 019-2003-PCM que reglamenta la Ley Nº 27795 de Demarcación Territorial, es mucho más apropiado al respecto cuando -en el inciso o) del Art. 4º- define como zona de frontera a la circunscripción política administrativa del nivel distrital, localizada en el perímetro fronterizo, cuyos límites coinciden con los límites internacionales de la República, y que, en

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situaciones especiales se considera a la provincia, que se encuentra bajo influencia de la frontera política. Al margen de la calificación correspondiente, la clasificación que tengan los diversos centros poblados rurales debe encontrar estabilidad y un tratamiento técnico en el ordenamiento territorial que, competencialmente, corresponde tanto a las municipalidades provinciales como a los gobiernos regionales. Deberá tenerse presente que las zonas o espacios rurales también cuentan con centros poblados o núcleos urbanos, generalmente dispersos, que sirven de morada a los pobladores rurales, pero que además deben plantearse como núcleos de concentración o asentamientos que desalientan, retrasan o limitan las migraciones hacia las grandes e intermedias aglomeraciones urbanas. Es conveniente que, entre los criterios que sirvan para caracterizar a los municipios rurales, se tenga en cuenta los de etnicidad y las condiciones administrativas y fiscales (monto de presupuestos, rango de ingresos o de recursos propios, número de servidores públicos, equipamiento, etc.). Este tipo de investigación no fue totalmente descuidado, aunque dichas propuestas o criterios no fueron incorporados ni tomados en cuenta por la Ley de Municipalidades o la normatividad territorial. Encontramos interesante, aunque incompleto o parcial, por ejemplo, los indicadores formulados en el estudio «Estrategia de Desarrollo Territorial» de la Secretaría Técnica para el proceso de Descentralización del Ministerio de la Presidencia, referidos al rango de poblaciones con 12 escalas, y al rango de capacidad de gestión (impuesto predial, FONCOMUN, disponibilidad económica municipal, con 5 rangos en total). Ayuda a lograr la conceptualización adecuada de municipios rurales la reciente Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº 28298 del 21 julio del 2004, que define en su Art. 3º al sector rural incluyendo a los sectores agropecuario, forestal, pesca artesanal, acuicultura, turismo rural y ecológico, artesanal y comercial, reconociendo así la diversificación económica en las áreas rurales. Por lo señalado, es recomendable que se proceda a la formulación técnica de los criterios aplicables para la calificación de los municipios como rurales. Entendemos que esta labor debiera ser realizada y aprobada por el Consejo Nacional de Descentralización, el INEI o, en todo caso, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

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CAPÍTULO II DEMARCACIÓN TERRITORIAL 2.1. ANTECEDENTES Durante la colonia, conforme a las Leyes de Indias, el territorio de la América se dividió en provincias mayores y en provincias menores a cargo de virreyes y de gobernadores, respectivamente. Las provincias mayores se componían de varias provincias donde funcionaban las audiencias reales, mientras que en los lugares que no eran cabezas de provincia se establecieron los corregidores y los alcaldes mayores. El Perú, que era una Provincia Mayor, a partir de la publicación de la Recopilación de Leyes de Indias en 1680, quedó dividido en las Reales Audiencias de Panamá (1535), Lima (1542), Santa Fé de Bogotá (1549), Charcas (1559), Quito; (1563), Chile (1609) y Buenos Aires (1661). Posteriormente, a raíz del alzamiento popular de 1780 de Tupac Amaru, para un mejor control del dominio español las provincias mayores se dividieron en Intendencias, confiadas a un intendente. A su vez, cada intendencia se subdividió en partidos encomendados a un subdelegado; y cada partido en gobernaciones, corregimientos, curatos o alcaldías. Bacacorzo16 da cuenta que «…. en 1874 existían las siguientes intendencias: Intendencia de Arequipa (Partidos de Arequipa, Arica, Caylloma, Camaná, Condesuyos, Moquegua, Tarapacá). Intendencia del Cusco (Partidos de Abancay, Aimaraes, Calca y Lares, Cotabambas, Cusco, Chumbivilcas, Paruro o Chilques y Masques, Paucartambo, Quispicanchi, Tinta o Canas y Canchis, Urubamba o Vilcabamba). Intendencia de Huamanga (Partidos de Anco, Andahuaylas, Huamanga, Huanta, Lucanas, Parinacochas y Vilcashuamán o Cangallo). Intendencia de Huancavelica (Partidos de Angaraes, Castrovirreina, Huancavelica y Tayacaja. Intendencia de Lima (Partidos de Canta, Cañete, Chancay, Huarochirí (gobierno), Ica, Lima, Santa y Yauyos). Intendencia de Tarma (Partidos de Cajatambo, Conchucos, Huaylas, Huamalíes, Huanuco, Jauja, Panatahuas y Tarma (gobierno). Intendencia de Trujillo (Partidos de Cajamarca, Cajamarquilla o Pataz, Chachapoyas, Huamachuco, Piura, Lambayeque y Trujillo). Además, en 1796 vuelve a integrar el virreinato peruano la Intendencia de Puno, segregada en 16

Bacacorzo, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Gaceta Jurídica, Lima, 1997, p. 168.

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1776 al crearse el virreinato de Río de La Plata o de Buenos Aires (con los corregimientos de Azángaro, Carabaya, Chucuito, Huancán‚ y Lampa. Mainas comandancia general, y los territorios y pobladores de Quijos, Canelos, Lamas y Moyobamba- retornan también al virreinato del Perú en 1802, del que fueron separados para constituir el nuevo virreinato de Nueva Granada o de Santa Fe de Bogotá en 1739». Al inicio de la República, San Martín reconoció 8 intendencias y las agrupó en 4 departamentos, subdivididos en Partidos. El advenimiento de la República prácticamente heredó la demarcación colonial. Justino Tarazona, estudioso en la materia, sostiene que el nuevo Gobierno «no varió la forma adoptada» y que solamente cambio su nomenclatura.17 Con la Constitución de 1823, el territorio de la República se organizó en departamentos, provincias, distritos y parroquias18. Tarazona, en la obra que hemos citado, explica que así subsistieron los departamentos que ya existían y que «pasaron a ser provincias los partidos, y que las parroquias o curatos formaron por lo común los distritos».19 El Presidente de la República sustituyó al Virrey y los Presidentes de departamento reemplazaron a los intendentes. Por lo demás, consta del propio Reglamento Provisional dictado por San Martín el 12 de febrero de 1821, que la primera demarcación territorial en el Perú se organizó en función de las intendencias virreinales.20

2.2. DEMARCACIÓN ACTUAL Actualmente, el territorio del país se organiza en regiones, departamentos, provincias y distritos. Aunque en verdad, porque así lo dispone el Art. 190º de la Constitución reformada el año 2002, en los 24 departamentos operan fácticamente los denominados «gobiernos regionales». Existen además, 194 provincias, 1 828 distritos y más de 60 000 centros poblados. De acuerdo con

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Tarazona S. Justino. Demarcación Política del Perú. Recopilación de leyes y decretos (1821-1946). Ministerio de Hacienda y Comercio. Dirección Nacional de Estadística. Lima, 1946, p. 17. - Art. 1º.- Todas las provincias del Perú, reunidas en un solo cuerpo forman la nación peruana. - Art. 7º.- Se divide el territorio en departamentos, los departamentos en provincias, las provincias en distritos, y los distritos en parroquias. Ob. Cit. p. 17-28. San Martín unió los partidos para organizar los primeros 4 departamentos, limitándose al territorio bajo la «protección del Ejército Libertador» que fueron: a) Departamento de Trujillo, formado por los partidos del Cercado de Trujillo, Lambayeque, Piura, Cajamarca, Huamachuco, Pataz y Chachapoyas; b) Departamento de Tarma, formado por Tarma, Jauja, Huancayo y Pasco. c) Departamento de Huaylas, formado por los partidos de Huaylas, Cajatambo, Conchucos, Huamalíes y Huanuco; y d) Departamento de la Costa, formado por los partidos de Santa, Chancay y Canta

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cifras oficiales del INEI, al 2002 la población rural representaba el 27.8% de la población total. El levantamiento censal y cartográfico de los centros poblados es aún una tarea pendiente. Precisamente por ello, mediante Resolución Jefatural Nº 273-99-INEI de septiembre 199921, el INEI estableció un nuevo procedimiento para la actualización cartográfica en el área rural con base en la actualización del Mapa Distrital, a fin de verificar o corregir la ubicación geográfica, nombre y categoría de los centros poblados, con la ayuda de las autoridades y personas notables de cada localidad. Esta actualización en curso comprende la recopilación de información de los nombres, categorías, ubicación geográfica, vías de comunicación, viviendas y población, número de profesores, alumnos y centros educativos existentes en cada centro poblado del país. Como consecuencia de las características del desarrollo económico y físicoespacial del país, existe opinión casi unánime en el sentido que «el distrito tiene todavía en el Perú una fisonomía rural dominante; una gran parte de los pueblos viven dispersos en el campo, y escasean los núcleos urbanos medianos o grandes»22. Estudios efectuados por CEPES comparten y avalan esta apreciación, cuando se sostiene que: «En la mayor parte de las municipalidades distritales del Perú, y en buena parte de las provinciales, la mayoría de la población se ocupa en actividades agropecuarias»23; por lo que habría que reparar que lo rural también involucra un apreciable porcentaje de las 194 municipalidades provinciales del país. Consta de los últimos resultados censales a cargo del INEI, que la aplastante mayoría de centros poblados tienen menos de 19 000 habitantes.24 Así, 875 conglomerados tienen menos de 2 000 habitantes, más de 260 un rango poblacional de 2 000 a 4 999 habitantes y más de 80 conglomerados entre 5 000 y 9 999 habitantes. De acuerdo a investigaciones del INEI, el departamento con mayor número de centros poblados es Puno, con 9 793, de los cuales 9 394 son rurales. Le sigue Cusco, con 7 305 centros poblados, de los cuales 6 840 son rurales.25 De manera gruesa, podemos afirmar que más del 80% por ciento de municipalidades (distritales y provinciales) de la República son rurales, dado

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Véase en: Normas legales del Diario El Peruano, 20.09.1999, p. 178331. Alayza Grundy. Diario Debates Asamblea Constituyente. p. 438. Alerta Agrario, Nº 127, Julio agosto de 1998. CEPES, p. 2. INEI. Compendio Estadístico, Lima, agosto de 1996. ONAP. Estudio Sectorial del Sector Saneamiento. Lima, marzo de 1995, p. 7.

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que en ellas más de la mitad de la población se dedica a la actividad económica rural. A esta afirmación se llega revisando los resultados censales. Investigaciones realizadas por el Consejo Nacional de Descentralización igualmente coinciden con esta afirmación. Según esta fuente, de manera muy prudente, se sostiene que existen en el país 1 354 municipalidades rurales. Por nuestra parte, indicamos que existen 961 municipalidades con menos de 5 000 habitantes, conforme se muestra en el siguiente cuadro: Municipalidades hasta 5000 habitantes Población

Municipalidades

3 500 a 5 000 habitantes

215

1 500 a 3 500 habitantes

390

+ 500 a 1 500 habitantes

290

- 500 habitantes

66

TOTAL

961

Fuente: INEI Perú: Proyección de Población por años calendario según departamentos, provincias y distritos (Período 1990-2005). Enero 2002. 1/ Actualización al mes de diciembre del 2003. Elaboración: Propia.

A todo lo ya señalado, habría que agregar que en el Perú existen más 60 000 centros poblados,26 en alguno de los cuales se han creado por las respectivas Municipalidades Provinciales las ahora denominadas «municipalidades de centro poblado», que se regulan en el Título X de la Ley Orgánica de Municipalidades (Arts. 128º a 135º), siendo de naturaleza rural más del 90% de ellas. En el Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centro Poblados (INEI, 2003) se indica que actualmente existen 1 805 municipalidades de centro poblado, distribuidas en diversas provincias y departamentos. En Puno y Chucuito existen 45 de estas municipalidades; 43 en Cajamarca y Huánuco; 42 en la provincia de El Collao (27 de ellas en el distrito de Ilave).

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Según el Reglamento de la Ley Nº 27795 de Demarcación y Organización Territorial (aprobado mediante D.S. Nº 019-2003-PCM del 21.02.03), los centros poblados se definen como todo lugar del territorio nacional identificado con un nombre y habitado con ánimo de permanencia (por una determinada población superior a 150 personas); sus habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico, social, cultural e histórico. Esta misma norma establece cinco categorías de centros poblados: caseríos, pueblos, villas, ciudades y metrópolis, según sus características de volumen de población y dotación de servicios públicos.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

La Constitución, en su Artículo 189º, erradamente reconoce a los centros poblados como uno de los ámbitos territoriales donde se ejerce el nivel local o municipal de gobierno, junto con las provincias y los distritos, aunque seguidamente -en su Artículo 194º- clarifica la situación, cuando define que los órganos de gobierno local son únicamente las municipalidades provinciales y distritales, precisando que las municipalidades de los centros poblados se crean de acuerdo a ley. La Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, en su Artículo 128º establece que las municipalidades de centro poblado se crean mediante ordenanza de la respectiva municipalidad provincial, a diferencia de los distritos y provincias, que se crean por Ley. Asimismo, en su Art. 133º se establece que las municipalidades provinciales y distritales «están obligadas a entregar a las municipalidades de centros poblados» un porcentaje de sus recursos propios y los transferidos por el Gobierno Nacional. Con este tipo de normas se ha generado la dispersión de los escasos recursos locales y un nivel de enfrentamientos y de permanente malestar que se refleja en conflictos sociales, procesos de revocatoria, vacancias de autoridades locales y hasta la ocupación violenta de los locales municipales. En nuestro país las jurisdicciones del nivel municipal se vienen extendiendo irresponsablemente. Con anterioridad a la reforma constitucional del 2002, los niveles municipales eran provinciales y distritales. Ahora se suma el nivel de los centros poblados, cuyo número -de los oficialmente reconocidos- supera actualmente los 1 800. Reparemos que mientras que en la casi totalidad de países iberoamericanos los niveles de gobierno son solamente tres, en nuestro país ahora tenemos hasta cinco niveles de gobierno: Nacional, Regional (departamental), Provincial, Distrital y el de Centro Poblado. Todo ello constituye una seria desventaja para la gobernabilidad del país, y por tanto, es conveniente que este punto se incluya en la agenda del debate nacional para su tratamiento respectivo. Debemos tomar conciencia de los problemas históricos de nuestra actual demarcación política y, a fin de garantizar la gobernabilidad, es importante proceder a una sustancial reforma que pueda instituir y configurar en nuestro país, en el más breve plazo, tres niveles de gobierno: Nacional, Regional (no departamental) y Municipal, terminando con la dispersión de los niveles de gobierno. En el Perú del siglo XXI se impone como imperiosa necesidad una nueva demarcación política con porciones territoriales efectivamente regionales y municipales –económicas, sociales y culturales- que reconozcan expresamente la diversidad y la pluralidad cultural del país y que hagan posible el efectivo fortalecimiento de sus respectivos gobiernos territoriales, distinguiéndolos

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según su naturaleza. La municipalidad rural se mantendrá en este nuevo esquema, por cuanto la mayoría de las ciento ochenta y tantos provincias y la casi totalidad de demarcaciones menores del país, aún son y seguirán siendo rurales.

2.3. CONFLICTOS TERRITORIALES Producto de la azarosa vida política nacional y de la manera antitécnica y defectuosa como se realizó la demarcación territorial en nuestro país, existe un altísimo porcentaje de distritos y provincias que no cuentan con delimitación territorial, conforme consta en el Mapa Político Administrativo del Perú, elaborado por el Departamento de Catastro Minero del Ministerio de Energía y Minas por encargo de la Presidencia del Consejo de Ministros. Esta circunstancia constituye una cantera inagotable de conflictos entre pueblos y municipalidades. Debe tenerse presente que la conversión de parroquias y curatos en distritos a los inicios de la República- se realizó sin registro ni ley de creación alguna, sobre todo durante el Gobierno de Bolívar. Asimismo este desorden, según refiere Mariano Felipe Paz Soldan en sus juicios críticos sobre la demarcación política del Perú, existe porque muchos distritos fueron creados por el Poder Ejecutivo «que carece de autoridad para ello». Jorge Basadre, por su parte, apunta que el poder político creaba provincias para repartir las curules congresales.27 La precariedad en este asunto es incuestionable. Las propuestas y recetarios para afrontar este problema son diversos. Así, en el V Congreso Internacional de Historia de América realizado el año 1971 en Lima, se recomendó tener como fecha de creación de 56 provincias y 431 distritos que no cuentan «con ninguna fuente que contenga la fecha de creación, el 21 de junio de 1825», fecha en la que Hipólito Unánue emitió un decreto convocando al Congreso. Otros proponen suprimir, fusionar o reducir las actuales jurisdicciones distritales. El país debe pensar en organizar política y técnicamente el territorio de la República, abandonando la herencia colonial en la materia. ¿Debemos seguir multiplicando las instancias de gobierno territorial? ¿Es sostenible que existan 5 o más niveles territoriales de gobierno (Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales, Gobierno Provincial, Gobierno Distrital y Gobierno de Centros Poblados)? El país, la ciudadanía y los partidos políticos aún no han dado respuesta a estas interrogantes. Las medidas adoptadas para afrontar los conflictos territoriales son superficiales y, según sus mentores, «de saneamiento»; pero aun así, sin ninguna posibilidad de ser ejecutadas y culminadas. La Ley Nº 27795 de julio del 2002 que aprobó 27

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Basadre, Jorge. Elecciones y centralismo en el Perú. Apuntes para un esquema histórico. Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico. Lima, 1980, pp. 24, 29 y ss.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

la nueva Ley de Demarcación y Organización Territorial, declaró de preferente interés nacional el proceso de demarcación y organización territorial del país, y autorizó al Poder Ejecutivo y a los Gobiernos Regionales a priorizar las «acciones de saneamiento de limites territoriales» de los distritos y provincias, en un plazo de 5 años. De acuerdo con las normas pertinentes sobre demarcación y delimitación territorial, compete a los Gobiernos Regionales conducir este proceso en el ámbito regional conforme al Plan Nacional de Demarcación Territorial. Les corresponde, asimismo, tramitar ante la DNTDT los expedientes de demarcación territorial que se generen en su jurisdicción. De otro lado, conforme al Art. 79º de la nueva Ley de Municipalidades, Ley Nº 27972, corresponde a las municipalidades provinciales emitir opinión y pronunciarse respecto de las acciones de demarcación territorial en su jurisdicción. Ha transcurrido más de la mitad del plazo establecido en la Ley de Demarcación y Organización Territorial para llevar a cabo las acciones de «saneamiento de límites territoriales» de los distritos y provincias, y sin embargo, la problemática en esta materia permanece inalterable y sigue sin resolverse28. Por ello, es recomendable buscar y aplicar nuevas fórmulas y procedimientos encauzadores, democráticos y viables al respecto. A la vez, deben formularse reglas ad hoc y procedimientos viables para llevar a cabo la sustancial reforma que instituya en nuestro país, de manera general, los tres niveles de gobierno: Nacional, Regional (no departamental) y Municipal, con el reconocimiento de nuestra diversidad.

2.4. DIVERSIDAD GEOGRÁFICA Y CULTURAL El territorio peruano se caracteriza por su alta fragmentación física y su gran diversidad ecológica. Tenemos grandes desiertos y también una cordillera que atraviesa el país creando una enorme diversidad de climas, pisos ecológicos y formaciones morfológicas. El Perú posee una gran diversidad biológica en sus diversos ecosistemas. De las 103 zonas de vida a las que se refiere Holdridge, 84 se han hallado en el territorio peruano. En distancias menores a los 400 kilómetros. es posible transitar del desierto costero al páramo alto-andino -a mas de 5 000 msnm, descender a los profundos valles interandinos -1 500 a 3 000 msnm- y llegar luego al llano amazónico. 28

Por Decreto Supremo Nº 086-2002-PCM del 24.08.2002 se aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, como órgano rector del Sistema de Demarcación Territorial. El Art. 4 instituye que la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial tiene por objetivo principal conducir el proceso de la demarcación territorial, así como lograr el saneamiento de límites del territorio nacional y su organización racional, a fin de facilitar el proceso de descentralización y regionalización.

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En el antiguo Perú se sucedieron alternativamente culturas regionales que cohesionaron territorios homogéneos longitudinales, como las culturas Moche y Chimú en la costa norte, con culturas pan-andinas que utilizaron la cordillera de los Andes como columna vertebral, integrando, tanto longitudinalmente como transversalmente, extensos territorios de gran diversidad. La mayor expresión de integración territorial se produjo durante el imperio incaico, con la construcción del gran «camino inca» o Khapaj Ñan. Somos una nación pluri étnica: andina-amazónica-criolla-afroperuana, que cotidianamente habla el Castellano, el Quechua, el Aymara y también las lenguas de los grupos étnicos de la amazonía. A lo largo de nuestro territorio, de modo disperso, se localizan miles de centros poblados rurales donde predominan las actividades agropecuarias, a los cuales la economía y las políticas gubernamentales postergan y abandonan permanentemente. En una publicación de IDEA-PUCP-Ministerio de Educación29 se sostiene que: «La diversidad natural del Perú ha generado una gran variedad cultural. Esta variedad no sólo se expresa en 70 grupos etonolingüísticos distintos, sino en el desarrollo de tecnologías y estrategias apropiadas para la vida en el espacio andino; los andenes, los waru warus y las cochas; las estrategias de conservación como el charqui, el tocosh y el chuño; las estrategias de almacenamiento de alimentos como los silos, las colcas, las pirhuas y los trojes; la distintas formas de reproducción y protección de la diversidad biológica; las diversas estrategias de organización social para el trabajo; y los procedimientos tradicionales para curar o aliviar las enfermedades humanas. Aprovechar este gran acervo cultural es parte importante en el desarrollo futuro de nuestro país». En el Proyecto «Estrategia de Desarrollo Rural» elaborado por un Comité Técnico Social Multisectorial, aprobado por el Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM, se sostiene y reconoce que la diversidad natural, social y cultural, patrimonio del país, tiene como escenario fundamental al espacio rural; pero que, paradójicamente, su importancia es poco reconocida por el conjunto de la sociedad. La descentralización, por eso, debe apuntar a construir una economía y sociedad que brinde oportunidades a todos los peruanos, todo lo cual obliga a que el Estado en su conjunto, incluidas las municipalidades rurales, asuman sus responsabilidades en el ordenamiento territorial, la planificación, la regulación y la acción niveladora correspondiente, para que en dichas zonas se provean los servicios básicos y se democratice el mercado y la comercialización, para que la energía social de productores y empresas rurales sea liberada, potenciada y calificada en beneficio del desarrollo nacional. 29

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IDEA-PUCP-Ministerio de Educación. Nosotros y los andes. Ambiente y Educación. Lima, 1997, p. 111

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

CAPÍTULO III POBREZA RURAL 3.1 DIMENSIONES DE LA POBREZA RURAL En las zonas rurales del país, donde se concentra casi el 30% de la población nacional, se encuentran en situación de pobreza más del 60% de esa población y existe una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de los modelos de desarrollo inequitativos, el centralismo estatal y la ausencia de políticas y estrategias de promoción del desarrollo rural. En el país existen 1 588 distritos calificados como pobres, muy pobres y extremadamente pobres. Por eso se reconoce que la pobreza de la población peruana es de raigambre esencialmente rural y, por ello, su solución depende en gran medida de la posibilidad de generar desarrollo rural. El Proyecto Estrategia Nacional de Desarrollo Rural describe que: «En las áreas rurales del país, donde la pobreza tiene un carácter más estructural, la ENAHO pone de manifiesto que en el 2001, 7 millones 380 mil personas se encuentran en pobreza, de las cuales 4 millones 815 mil están en situación de pobreza extrema. La situación de pobreza y la situación de pobreza extrema son especialmente agudas en las zonas rurales, donde en el 2001 representaban el 78,3% y 51,3% de la población, respectivamente. El 82% de los ancianos de la Sierra viven en pobreza extrema, 19% de los niños en la Costa rural son desnutridos y la situación empeora en el caso de la Selva rural con 35% y 45% en la Sierra rural. Los departamentos que tienen más del 50% de su población en pobreza extrema son Huancavelica (71.6%), Apurímac (55.3%) y Puno (54.8).30 En el Perú, de las 7,6 millones de hectáreas con vocación agrícola, sólo 5 millones están en uso y apenas 1,7 millones bajo riego. El 95% de la superficie agrícola está compuesto por unidades agrícolas menores a 10 ha y el 85% por unidades agrícolas menores a 5 ha, siendo la unidad agropecuaria promedio de 3,1 hectáreas. El mundo rural peruano es marcadamente heterogéneo, confluyendo en él tres tipos de explotaciones agrícolas: el agricultor de subsistencia, el agricultor tradicional y el agricultor moderno. 30

Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros del Ministerio de Economía y Finanzas. «Hacia la búsqueda de un nuevo instrumento de focalización para la asignación de recursos destinados a la inversión social adicional en el marco de la lucha contra la pobreza».

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Interesadamente, algunos sectores empresariales nacionales y extranjeros vienen postulando la necesidad de la reconcentración de la tierra, acusando a la pequeña y mediana propiedad del atraso de la actividad agrícola. Se pretende desconocer que en el mundo, según lo sostiene Fernando Egúren, la agricultura familiar –cuyas fincas en promedio no llegan a 2 hectáreas- sigue siendo la más numerosa y su presencia, aun en países desarrollados, es muy importante. En el Artículo denominado «La pequeña agricultura en el país: ¿es viable?», Fernando Egúren sostiene que «estudios de economistas internacionalmente reconocidos han demostrado que las fincas familiares tienen mayores rendimientos físicos promedio que las grandes explotaciones, lo que se debe a que los trabajadores familiares son menos costosos y más eficientes que los contratados de las grandes fincas por tres razones: a) los trabajadores familiares reciben una parte de los beneficios; b) no hay costos derivados de la búsqueda y contratación de mano de obra y; c) cada miembro de la familia participa en los riesgos».31 Sostiene, además, Egúren que ciertas economías de escala de las que carece la pequeña agricultura pueden ser logradas a través del desarrollo de mercados de maquinaria, de servicios de gestión y de asistencia técnica. Nuestra población rural se asienta en más de 75 000 centros poblados, en su gran mayoría con poblaciones inferiores a los 500 habitantes dedicados fundamentalmente a la agricultura, desempeñándose como trabajador familiar no remunerado que complementa sus ingresos vendiendo su fuerza de trabajo, o como trabajador independiente. La participación de la mujer en la actividad económica es significativa en esta área, pero con una retribución económica bastante menor que la del hombre. En las zonas rurales del país el impacto de la recuperación (así como de la recesión) sobre los niveles de ingresos es menor, y el impacto de los programas antipobreza tiene un lento período de maduración. De allí que, pese a las inversiones sociales dirigidas a esta área en la década de los noventa, no se aprecia una mejora en los niveles de vida de la población. Cabe agregar que la población del medio rural en situación de pobreza extrema enfrenta un entorno de baja calidad ambiental. Los inadecuados servicios de saneamiento y agua potable, mientras que la contaminación minera afectan los cursos del agua y producen muchos tipos de degradación de suelos. Existen evidencias que la situación de subsistencia, incertidumbre y bajo conocimiento que afectan a las personas rurales en situación de pobreza extrema, los obliga a explotar áreas marginales que son particularmente vulnerables a la degradación del medio ambiente, forzados por el imperativo de alimentar a sus familias.

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La República, 20.09.2004.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Parte del campesinado, frente a la inacción del Estado, opta por los cultivos ilegales que, luego de su detección por las autoridades policiales especializadas, son objeto de operativos de erradicación que generan la protesta del campesinado afectado. Las deficiencias nutricionales afectan gravemente a la población infantil en las áreas rurales. Aproximadamente, entre el 40 y el 45% de los niños campesinos peruanos menores de 5 años acusan desnutrición crónica, según el informe de la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria. En la provincia de Andahuaylas, el coordinador de los centros de salud sostiene que un gran porcentaje de niños mueren a consecuencia de la desnutrición. Los altos niveles de exclusión, pobreza, vulnerabilidad y conflictos políticos y la presencia de cultivos ilícitos que se registran en las zonas rurales, reclaman la aplicación de políticas y medidas que trasciendan la temporalidad de un período de gobierno. En materia de cobertura de servicios básicos, si bien se observa algún mejoramiento, el déficit continúa siendo significativo en el área rural. Para el año 2000, la provisión de agua potable se estimó en apenas el 40% y la de alcantarillado no superó el orden de 27%. La tasa de analfabetismo de la población mayor de 15 años, disminuyó de 21% en 1994 a 15.5% en el 2000. Esta cifra, sin embargo, duplica el promedio nacional (7.2%). En las zonas rurales de los departamentos de la Sierra sur, especialmente, las tasas de analfabetismo entre las poblaciones quechua-parlantes ascienden en algunos casos a más del 30%, y las mujeres aparecen con las tasas más elevadas de analfabetismo. El promedio de escolaridad en las zonas rurales fue de 5.6 años, para el año 2000, dos niveles por debajo del promedio nacional (7.7 años) y un nivel por debajo del promedio de 1997, lo que significa que en el campo la población difícilmente logra cursar el nivel primario. Las personas en situación de pobreza extrema carecen de activos productivos y se encuentran aislados geográficamente. Un hogar rural en situación de pobreza posee en promedio sólo media hectárea. Su distancia de los mercados es evidente y las carencias de servicios básicos (vías, aulas, postas de salud, agua, desagüe y energía eléctrica, telecomunicación) constituyen limitaciones de base para el desarrollo integral de sus capacidades. El Estado aplica como indicadores de pobreza básicos la tasa de desnutrición crónica, la tasa de analfabetismo, inasistencia escolar, viviendas inadecuadas, hogares en hacinamiento, servicio de agua potable, desagüe y electricidad. En el cuadro siguiente se grafica los departamentos con extrema pobreza y pobreza. Podrá apreciarse que los mayores niveles de pobreza se dan en aquellos con mayor población rural.

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Muy pobres

Pobres

Regular

Aceptable

Huancavelica

Ucayali

Madre de Dios

Arequipa

Cajamarca

Puno

La Libertad

Moquegua

Loreto

Cusco

Lambayeque

Tacna

Amazonas

San Martín

Tumbes

Callao

Huanuco

Pasco

Ica

Lima

Apurímac

Junín

Ayacucho

Piura

Las condiciones pobreza se agravan aún más, cuando en las zonas rurales se suman de manera permanente las pérdidas de producción por sequías, heladas, granizadas y otros tipos de desastres naturales. En los departamentos y provincias de la sierra donde existe escasez de terrenos agrícolas para la producción de alimentos, la situación ya es mucho más dramática. Custodio Bojorquez32, señala al efecto que: «la mayor parte de los suelos en la sierra, se encuentran en franco proceso de degradación, debido a siglos de mal manejo y monocultivos, que favorecen la pérdida de la fertilidad del suelo y la presencia de la erosión», por lo que, «el contenido de materia orgánica es sólo 1,5 a 2,0 por ciento, la presencia de plagas y enfermedades es alta y la capa arable difícilmente pasa de los 15 cm. En estas condiciones los cultivos requieren de ingentes cantidades de fertilizantes y agroquímicos para asegurar la producción». Las deficiencias y carencias de servicios e infraestructuras son generales. A mediados de octubre del 2004, marcharon hacia Puno 42 comunidades campesinas de la provincia de Lampa, para exigir a las autoridades regionales cumplan con su promesa de electrificar el medio rural. La pobreza y la debilidad del Estado son una cantera permanente de conflictos sociales. La Defensoría del Pueblo, en sus reportes sociales, da cuenta de la existencia de un centenar de conflictos entre la población y las entidades del Estado en el interior del país, 69 de los cuales se iniciaron el 2004. Se estima en 1 314.2 millones dólares la suma que se requiere para atender a dos millones de familias rurales carentes de servicios básicos (agua, desagüe y electricidad) y a los niños y personas que requieren servicios de educación y 32

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Bojorquez R. Custodio. El IVITA y la producción lechera en el valle del Mantaro. Rev. Alma Mater 3, 1992, p. 75.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

salud. Gran parte de los conflictos sociales y los reclamos de los pueblos del interior precisamente se refieren a estos servicios.

3.2 CONTAMINACIÓN MINERA Los productores agrarios y cientos de comunidades campesinas del Perú localizadas básicamente en la Sierra, aparte de los problemas derivados de la pobreza estructural y la desatención del Estado, además tienen que afrontar serios conflictos con las empresas mineras, a quienes acusan de contaminar las aguas y depredar sus tierras cultivo y de pastoreo. Los relaves mineros son una fuente importante y permanente de contaminación de las aguas y de los ríos. Los ríos de la costa y sierra son un claro ejemplo de esta contaminación, aunque el río Rímac llevaría la delantera a todos ellos. Antonio Brack sostiene que tan sólo en la costa, «diferentes estudios han encontrado que 16 ríos están contaminados», y que, el peor es el caso del río Rímac que presenta tasas elevadas de metales pesados, como plomo, manganeso y hierro, todos ellos sumamente peligrosos para la salud»33. Estos últimos tiempos el país ha conocido algunos de estos cotidianos enfrentamientos. Entre ellos, el derivado de la exploración del cerro QuillishCajamarca por Minera Yanacocha, a raíz de la protesta que organizaron e impulsaron básicamente las comunidades campesinas de Cajamarca temiendo que la actividad minera agudice la escasez de agua con la contaminación minera. La actividad minera tiene no solamente el poder económico, sino la legislación y reglamentación apropiada a sus intereses para imponerse a la actividad agrícola y la defensa ambiental, dando curso a la contaminación por relaves mineros, desperdicios, aguas servidas o humos metalúrgicos. Es recomendable que la normatividad y los procedimientos mineros se modernicen en el sentido de ubicarse en el contexto político y social de la época y, además, se impregnen de los derechos, instrumentos y las modernas técnicas ambientales a fin de no perjudicar a los propietarios, poseedores y productores agrícolas. Debieran ser derogadas, entre otras, las normas que imponen «servidumbres mineras» bajo la potestad de las autoridades y funcionarios del Ministerio de Energía y Minas. La poca consistencia que tienen los empresarios mineros y las autoridades gubernamentales al respecto, es francamente lamentable. Mientras en el conjunto de la economía se exige y se impone -por quienes adscriben la teoría neoliberal la desregulación de las actividades e, inclusive, el desmontaje del 33

Véase en: Ecología. Enciclopedia temática del Perú. El Comercio, Lima, 2004, T. VI, p. 127.

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propio Estado- en cuanto a la regulación minera sucede todo lo contrario. Por ejemplo, en el importante asunto del establecimiento de las servidumbres mineras. En este caso, el Decreto Supremo Nº 014-2003-AG de mayo del año 2003 34 regula el establecimiento de ser vidumbres con sorprendente «rigurosidad» -para sacarle la vuelta a la norma constitucional que exige ley de expropiación para cada caso concreto, arrinconando a las comunidades campesinas y a los propietarios campesinos del suelo rústico para que cedan, a la buena o a la mala, a las pretensiones de las empresas mineras sobre sus tierras. Acá, en este caso de apropiación y de uso de terrenos agrícolas o rústicos para fines de explotación por las empresas mineras, no se postula la desregulación ni tampoco el libre mercado y mucho menos la «libertad de contratación», sino todo lo contrario: Imposición disfrazada de legalidad, a favor de la actividad minera. Este tipo de normas ponen en evidencia la inconsistencia del sistema normativo minero y, además, agudizan los conflictos sociales. ¿Por qué no dejar que las partes se pongan libremente de acuerdo o no sobre las servidumbres mineras? El Estado solamente debe intervenir en el caso de darse y aceptarse la servidumbre entre partes a fin de cautelar el medio ambiente, fijando, regulando y estableciendo los necesarios controles ambientales que deben exigirse e imponerse a cada servidumbre minera. Para el empresariado minero, en cambio, la respuesta a nuestra pregunta es obvia. Le es mucho más conveniente que el Estado se imponga, «porque le es más fácil ‘ponerse’ de acuerdo con los funcionarios del Estado. ¡Y vaya uno a saber cómo se ponen de acuerdo! El desarrollo rural y la gobernabilidad del país demandan un cambio al respecto. Algo de ello se avizora en las nuevas normas sobre el fomento del desarrollo rural. Así, por ejemplo, encontramos positiva la formulación que plantea el Art. 12º de la Ley Nº 28298, Ley marco para el desarrollo económico del sector rural, cuando se estipula que las EPC comunales35 «tendrán preferencia para celebrar contratos de colaboración mutua con titulares de explotación minera que operen en las zonas de influencia de las comunidades, con recursos aportados por dichos titulares para manejar problemas ambientales y sociales en forma coordinada». Las municipalidades rurales en el ejercicio de sus competencias para impulsar el desarrollo sostenible de sus jurisdicciones, deben convertirse en referente importante para la formulación de nuevas iniciativas legislativas que configuren procesos democráticos y sostenibles con el medio ambiente, impulsando espacios para la activa e informada participación ciudadana en la solución de los conflictos ambientales, así como en la ejecución de proyectos de 34 35

28

Véase en Normas Legales de el Diario El Peruano del 07.05.2004, p. 243654. Sociedades anónimas conformadas por productores agropecuarios.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

recuperación y saneamiento ambiental. En este sentido, resulta vital que las municipalidades rurales afectadas por la actividad minera incorporen con prioridad en su estructura administrativa la respectiva Comisión que se encargue de estudiar los asuntos ambientales, pudiendo en su caso emitir ordenanzas en materia ambiental. De la misma manera, las municipalidades rurales deben hacer respetar sus áreas agrícolas, luchando contra las presiones inmobiliarias, la especulación urbana y las lotizaciones informales, ejerciendo a cabalidad, para ello, sus facultades normativas y sancionadoras. Sobre este aspecto de las áreas agrícolas deben abordarse con propiedad las formulaciones respectivas en los planes de ordenamiento territoriales de los Gobiernos Regionales y, en su caso, de las Municipalidades Provinciales correspondientes.

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CAPÍTULO IV PROPUESTAS, POLÍTICAS Y PLANES CONTRA LA POBREZA Y HACIA EL DESARROLLO RURAL Héctor Bejar, en 1992, publicó el documento denominado «Hacia un nuevo desarrollo del Perú»36, que en su tiempo constituyó una de las propuestas mas articuladas y completas en la materia. La propuesta comprendía diversos componentes: ordenamiento territorial, redistribución de las inversiones estatales y privadas, descentralización, gestión municipal y participación democrática, industrialización rural de productos agrarios, regulación de las actividades mineras y de otras industrias extractivas, promoción de otras actividades económicas (artesanía, turismo, etc.), vías de comunicación y mecanismos de complementación con el desarrollo urbano, entre otros. Resaltan en dicha propuesta e inclusive mantienen vigencia, a nuestro entender vigencia, los componentes de ordenamiento territorial que aluden al crecimiento armónico e interrelacionado de las áreas rurales y urbanas y al uso adecuado de los recursos naturales. Un tema que a pesar del tiempo transcurrido, en el país aún no se ha abordado ni mucho menos desarrollado. Bejar planteaba para la protección del suelo agrícola- la eliminación de todas las formas de expansión urbana sobre tierras agrícolas y la municipalización del suelo eriazo urbanizable. También sugería el apoyo y fomento de la productividad mediante la formación de entidades de servicios y de cooperativas que articularan miles de pequeñas unidades agrícolas, las comunidades campesinas y la propiedad parcelaría heterogénea, mediante la producción agroindustrial y sistemas de almacenamiento, comercialización y exportación, generando centros demostrativos y de capacitación en nuevas técnicas de cultivo y riego.

4.1. ACUERDO NACIONAL El Acuerdo de julio del 2002 postula diversas políticas de Estado consensuadas sobre equidad y justicia social, competitividad, descentralización, reducción de la pobreza, promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación, seguridad alimentaria y nutrición, que deberían orientar la organización y planes de los gobiernos. La política de equidad y de justicia social plantea, entre otros, los objetivos de reducción de la pobreza y la promoción de la igualdad de oportunidades sin 36

30

Véase en: Hacia un nuevo desarrollo del Perú. Revista Socialismo y Participación Nº 60, p. 60.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

discriminación, acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social, y la promoción de la seguridad alimentaria y nutrición. La política de competitividad comprende el desarrollo agrario y rural. Asimismo, la octava política de Estado, referida a la descentralización política, económica y administrativa para el desarrollo integral, armónico y sostenido del país, se compromete a construir un sistema de autonomías políticas, económicas y administrativas basado en la aplicación del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de fortalecer éstos últimos y propiciar el crecimiento de sus economías. Postula, además, favorecer el asociacionismo intermunicipal e interregional para el tratamiento de temas específicos y fomentar mecanismos de compensación presupuestal para casos de desastre natural y de otra índole, de acuerdo al grado de pobreza de cada región. Este acuerdo, compromete una prioridad efectiva a la lucha contra la pobreza y a la reducción de la desigualdad social, aplicando políticas integrales y mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas. De igual manera, compromete privilegiar la asistencia a los grupos en extrema pobreza, excluidos y vulnerables. Así, demanda asegurar las condiciones para un acceso universal a la salud en forma gratuita, continua, oportuna y de calidad, con prioridad en las zonas de concentración de pobreza y en las poblaciones más vulnerables. Finalmente, la política de promoción de la seguridad alimentaria y nutrición contempla una producción de alimentos sostenible y diversificada que aumente la productividad, luchando contra las plagas y conservando los recursos naturales, tendiendo a disminuir la dependencia de la importación de alimentos. Además, se propone aplicar con las municipalidades y la sociedad organizada, controles de calidad y vigilancia sobre la producción, comercialización, almacenamiento y distribución de alimentos para consumo humano, que aseguren la idoneidad y condiciones sanitarias de los mismos, promoviendo la participación activa de las personas y grupos sociales, a la par que superando prácticas de asistencialismo y paternalismo.

4.2. PLAN NACIONAL PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA 20042006 Este Plan Nacional para la Superación de la Pobreza –PNSP- contiene la visión, los ejes y metas de superación de la pobreza, incluyendo diversos lineamientos y prioridades que involucran al sector rural, tales como el desarrollo de infraestructura en áreas rurales: electricidad; infraestructura vial y servicios de comunicaciones y postales. Propone también, desarrollar cadenas productivas e incorporar al mercado a pequeños agricultores, entre otros.

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Este Plan fija, entre sus objetivos, la promoción de oportunidades y capacidades económica, mediante el mantenimiento preventivo y generación de infraestructura y desarrollo de iniciativas sociales productivas, bajo una estrategia integral de articulación y complementación de programas sociales a nivel local, con protección del medio ambiente. Al efecto, diseña los siguientes ejes: Ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza: 2004-2006 PRIORIDADES ESTRATÉGICAS

ÁREAS DE INTERVENCIÓN

Asegurar el capital humano y social de grupos sociales en situación de riesgo y vulnerabilidad social

Protección integral de todos los niños y niñas, menores de 24 meses, de cualquier daño que afecte su desarrollo y potencial

Servicios sociales básicos: educación, salud, saneamiento, alimentación y nutriciónDerechos básicos: justicia y seguridad ciudadana

PROMOCIÓN DE OPORTUNIDADESY CAPACIDADES ECONÓMICAS

Incrementar sus activos familiares y comunitarios y mejorar los ingresos y el empleo permanente

Mantenimiento preventivo y generación de infraestructura y desarrollo de iniciativas sociales productivas

Activos de las familias y comunidades: vivienda, infraestructura vial, telecomunicaciones y electrificación Capacitación técnica Desarrollo rural Mejoramiento del ingreso

ESTABLECIMIENTO DE UNA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL

Reducir los riegos y proteger a las personas y sus familias

Protección a los grupos más vulnerables, especialmente los niños menores de tres años, mujeres embarazadas y puérperas

EJES

OBJETIVOS

DESARROLLO DE CAPACIDADES HUMANAS Y RESPETO DE DERECHOS FUNDAMENTALES

Fondos sociales

Los ejes, áreas de intervención y sus lineamientos, que abarcan las zonas de extrema pobreza y zonas rurales, se explicitan en el siguiente cuadro:

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Lineamientos y Prioridades de Segundo Nivel: 2004-2006 EJE: DESARROLLO DE CAPACIDADES HUMANAS Y RESPETO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS. Para sustentar el desarrollo social sostenido, con el propósito de no perder el capital humano y social de grupos sociales en situación de riesgo y vulnerabilidad social, como son los de extrema pobreza y pobreza. ÁREA DE INTERVENCIÓN: SALUD BÁSICA Lineamientos

Prioridades

• Garantizar el acceso y la atención de calidad a la población, en particular la que vive en situación de pobreza, mediante acciones de promoción de la salud y prevención de enfermedades y daños (salud colectiva y salud individual), como también acciones curativas, de recuperación y rehabilitación de menor complejidad (salud individual). Implementar un modelo de atención a las familias desde un enfoque de comunidades saludables donde las familias de menores ingresos y de mayores necesidades básicas insatisfechas adquieren prioridad.

• Priorizar la ejecución de las actividades preventivas en general y las relacionadas a madre-niño y familias en riesgo. • Ampliar la cobertura de atención básica a zonas rurales y poblaciones dispersas • Mejorar el registro de nacido vivo (Ministerio de Salud y RENIEC) • Identificar y corregir tempranamente el riesgo en salud utilizando como herramientas el carné prenatal, el de crecimiento y desarrollo, la participación de la comunidad y fichas de riesgo. Esto incluye 6 controles prenatales a cada gestante, parto seguro y 7 controles durante el primer año de vida. • Asegurar un subsidio público en el otorgamiento de un Plan Garantizado de Salud para las familias más pobres. • Ampliar la cobertura del Seguro Integral de Salud y orientar sus recursos a la población que aún no tiene acceso a servicios de salud, preferenciando el componente materno-infantil y las acciones preventivo-promocionales.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN BÁSICA Lineamientos

Prioridades

Priorizar la inversión social en forma de asegurar condiciones de nutrición adecuadas al medio y a las condiciones de vulnerabilidad de grupos prioritarios. Brindar servicios de información, educación, y capacitación en cuanto a higiene y promoción nutricional dirigido a las familias en situación de riesgo y socialmente excluidas. Contribuir a superar la inseguridad alimentaria y nutricional a través de la atención, apoyo, prevención y promoción de una adecuada alimentación y nutrición de los grupos más vulnerables.

• Priorizar la vigilancia y complemento nutricional equilibrado y micronutrientes para los niños hasta los 2 años y sulfato ferroso y ácido fólico para las gestantes. • Promover la formulación y funcionamiento de una Red de Protección Social dirigida a los más pobres, que facilite el incremento de recursos en el hogar y mejore el entorno del hogar y la comunidad en base a los programas que transfieren alimentos. • Monitorear y evaluar el impacto de los programas de nutrición y alimentación, con participación directa de la comunidad. • Promover el crecimiento y desarrollo infantil y proporcionar complemento nutricional a las familias en alto riesgo, sobre todo para niños menores de 5 años, madres gestantes y lactantes. • Prevenir y atender los problemas de deficiencias 33 nutricionales específicas.

Hildebrando Castro Pozo Díaz

ÁREA DE INTERVENCIÓN: EDUCACIÓN BÁSICA Lineamientos

Prioridades

Elevar la calidad del servicio pedagógico y reducir las desigualdades de acceso al servicio educativo y rendimiento estudiantil.

• Elevar la calidad de la enseñanza y aprendizaje en Educación Básica, especialmente en Primaria con énfasis en la formación en valores, así como en las áreas de Comunicación integral y Lógico matemática. • Validar modelos de atención que permitan la ampliación de cobertura en los niveles Inicial y Secundaria y una mayor pertinencia de la educación básica en el ámbito rural. • Iniciar el despliegue de la carrera magisterial y de un sistema de formación continua de docentes. • Validar estrategias de modernización, democratización y descentralización de la gestión educativa.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: SANEAMIENTO BÁSICO Lineamientos

Prioridades

Ampliar el acceso a servicios y asegurar el uso sustentable del suministro de agua segura y el manejo de residuos sólidos y de excretas humanas, en las áreas rurales y pequeñas ciudades del país.

• Mejorar el acceso a servicios de agua potable y saneamiento en zonas rurales. • Asegurar mantenimiento de sistemas instalados y garantizar la calidad del agua. • Capacitar a la comunidad organizada para la administración, operación y mantenimiento de los servicios. • Mejorar las prácticas de higiene de la población.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: JUSTICIA BÁSICA Lineamientos

Prioridades

Asegurar los derechos fundamentales de todos los habitantes del país, y el acceso a toda la población a formas adecuadas de prevenir y solucionar conflictos, principalmente la población de menores recursos y con elevado nivel de exclusión.

• Ampliar el acceso a la justicia, especialmente en zonas aisladas y se pondrá énfasis en la solución de conflictos a nivel de juzgados de paz, mixtos y especializados o mediante módulos básicos que faciliten la resolución de conflictos. • Ampliar los ámbitos de resolución de conflictos extrajudiciales (centros de conciliación), reforzando la asesoría legal gratuita (consultorios jurídicos populares) y facilitando la defensa legal gratuita (defensores de oficio). • Promover una intensa campaña de difusión de la legislación vigente entre la población. • Reconocimiento de niños y niñas, y protección de las victimas de violencia familiar y social, así como de los niños en situación de alto riesgo moral. • Promover la valoración y conocimiento de los derechos ciudadanos.

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

ÁREA DE INTERVENCIÓN: SEGURIDAD CIUDADANA Lineamientos

Prioridades

Combatir la delincuencia y la inseguridad pública, garantizando el orden y la coexistencia pacífica en estrecha vinculación con la justicia. Brindar las condiciones necesarias de seguridad y el libre ejercicio de las libertades ciudadanas que garanticen el desarrollo de programas y proyectos de superación de la pobreza.

• Combatir la delincuencia y la inseguridad pública/. • For talecer el orden interno, combatiendo la inseguridad ciudadana, el tránsito ilícito de drogas y el terrorismo, como estrategia integral de pacificación y desarrollo.

EJE: PROMOCIÓN DE OPORTUNIDADES ECONÓMICAS PARA LAS PERSONAS Y FAMILIAS EN SITUACIÓN DE POBREZA. Mejora del acceso de estas poblaciones a mercados de trabajo, de crédito, de bienes o servicios, incrementando su acceso a infraestructura socio económica básica (vivienda social, caminos rurales, acceso al agua, etc.) o incrementando sus activos productivos, propiciando el desarrollo de sus capacidades laborales, empleabilidad, legalización de títulos de propiedad, capital de trabajo, etc. Asimismo, asegurar un conjunto de condiciones de infraestructura básica para el desarrollo de oportunidades productivas que contribuyan a reducir los niveles de desempleo y mejorar los ingresos, y generar condiciones para la inversión, producción y productividad del sector privado. ÁREA DE INTERVENCIÓN: CAPACITACIÓN TÉCNICA Lineamientos

Prioridades

Garantizar la inserción o reinserción laboral a través de capacitación acorde con las demandas del mercado. Impulsar el desarrollo de las comunidades en zonas de pobreza y extrema pobreza, potenciando sus iniciativas y habilidades empresariales.

• Implementar programas masivos de capacitación en el trabajo de jóvenes que no estudian ni trabajan, con el apoyo del sector privado y de la cooperación internacional. • Identificar las potencialidades y necesidades de las poblaciones de menores ingresos y vulnerables, a fin de proponer e implementar alternativas viables para el emprendimiento económico. • Capacitación y asistencia técnica a proyectos con visión empresarial. • Difusión de experiencia innovadoras en gestión empresarial comunitaria.

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

ÁREA DE INTERVENCIÓN: DESARROLLO RURAL Lineamientos

Prioridades

Promover una economía rural competitiva, diversif icada y sostenible, así como la inclusión y protección social de la población vulnerable o situación de riesgo social y comunidades campesinas y nativas.

• Impulsar al desarrollo de mercados rurales a través de la articulación de los pequeños productores rurales con el sector privado en el ámbito urbano-rural, producir con valor agregado hacia mercados externos e internos y promover la inversión privada con alta capacidad de generación de encadenamientos. • Desarrollar áreas con ventajas comparativas para el desarrollo pecuario, productos de nichos de mercado, circuitos turísticos, transformación agroindustrial, creando alianzas estratégicas con el sector privado, organizaciones de productores y de micro-empresas para el acceso a mercados • Fortalecer instituciones y proveedores de servicios locales, y provisión adecuada y suficiente de infraestructura física y de servicios • Promover el acceso a activos productivos para los productores rurales • Promover y fomentar el manejo sos tenible y conservación de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural. • Impulsar una gestión integral de riesgos para la producción e infraestructura rural.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: MEJORAMIENTO DEL INGRESO Lineamientos

Prioridades

Desarrollar cadenas productivas y de servicios con acceso al mercado y fomentar el acceso a los mercados por parte de las poblaciones especialmente el acceso a la información sobre opor tunidades económicas. Empleo temporal y, sobre todo, aplicación de una política permanente de mantenimiento preventivo de los activos haciendo uso intensivo de mano de obra. Ampliar la cobertura del sistema de previsión social y homogenizar los diferentes regímenes a cargo del Estado, a fin de mejorar la calidad de vida de las capas más pobres de la población de edad avanzada.

Promoción productiva: • Organizar e incorporar al mercado a pequeños agricultores • Promover actividades productivas rurales como la artesanía, pequeña agroindustria, turismo, agricultura, minería artesanal, etc. • Promover que los sectores de producción y de trabajo y promoción del empleo inviertan en la formación de centros de promoción empresarial en las ciudades intermedias de las zonas de menores ingresos • Apoyar a instituciones de micro-finanzas en zonas de menores ingresos· Promoción productiva rural: Organización e incorporación al mercado de los agricultores, así como promoción de la artesanía, pequeña agroindustria, turismo, acuicultura, minería artesanal, entre otras actividades productivas rurales. Derechos laborales: • Ampliar el acceso a los derechos laborales y previsionales, y promover mecanismos de concertación entre empleadores y trabajadores.

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

ÁREA DE INTERVENCIÓN: MEJORAMIENTO DEL INGRESO Lineamientos

Prioridades Empleo temporal: • Ejecutar programas de generación de empleo temporal y otros que mejoren el acceso de las personas en situación de pobreza a mercados de trabajo, dentro de un enfoque contra cíclico de protección social y de mantenimiento preventivo de infraestructura.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: VIVIENDA BÁSICA Lineamientos

Prioridades

Facilitar el acceso habitacional a poblaciones de menores ingresos y mejorar integralmente barrios ubicados en zonas urbano marginales.

• Facilitar la construcción y el financiamiento de módulos básicos de vivienda para las familias de escasos recursos, siguiendo estándares de seguridad y confortabilidad • Promover la creación de un sistema integral de financiamiento habitacional que contemple mecanismos de crédito dirigido a los sectores más pobres del país, evaluando, paralelamente, la posible utilización de terrenos no productivos de propiedad estatal y privada.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: ELECTRIFICACIÓN Lineamientos

Prioridades

Ampliar el acceso al uso de la electricidad a las familias de escasos recursos, en particular en el medio rural y en los distritos con niveles elevados de pobreza.

• Priorizar los caminos interdistritales y vecinales en el ámbito rural.· Realizar recuperación y mantenimiento de la infraestructura vial rural existente con un enfoque de sostenibilidad y participación local.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: INFRAESTRUCTURA VIAL RURAL Lineamientos

Prioridades

Asegurar la comunicación física entre las poblaciones, en particular en el medio rural, contribuyendo a reducir los costos de producción y acceso a mercados.

• Priorizar los caminos interdistritales y vecinales en el ámbito rural • Realizar recuperación y mantenimiento de la infraestructura vial rural existente con un enfoque de sostenibilidad y participación local.

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

ÁREA DE INTERVENCIÓN: COMUNICACIONES Lineamientos

Prioridades

Ampliar el acceso a servicios de comunicaciones y postales, en áreas rurales y zonas consideradas de preferente interés social.

• Desarrollar servicios básicos de comunicaciones en áreas rurales y zonas más aisladas. • Incorporar a las poblaciones a las oportunidades de las tecnologías de la información y comunicación (TICS).

EJE: ESTABLECIMIENTO DE UNA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL. Ante quiebres macrosociales, tales como crisis económicas, desastres naturales como sequías o inundaciones, o ante crisis familiares o personales en grupos vulnerables y en situación de riesgo, por tanto en condición de alto riesgo social, es decir los más pobres. ÁREA DE INTERVENCIÓN: FONDOS SOCIALES Lineamientos

Prioridades

Proteger a los más vulnerables (niños menores de tres años, mujeres embarazadas y puérperas) y generar un entorno propicio a la producción y superación de la pobreza. Los proyectos de empleo temporal, la ayuda alimentaria, el cuidado nutricional en la primera infancia, son algunos de los programas orientados a la población más vulnerable por su situación de pobreza, bajo un adecuado sistema de focalización, graduación y condiciones claras.

• Implementar los fondos como instrumentos institucionales y de gestión que aseguren coherencia en la medida que financiarán con prioridad las iniciativas de los gobiernos locales y regionales orientados a la superación de la pobreza, el desarrollo rural y la descentralización, así como apoyo a programas de empleo temporal a nivel urbano y rural. • Atender a los grupos vulnerables y en situación de riesgo mediante programas y proyectos que ayuden a establecer y orientar directamente acciones hacia estos grupos, de manera temporal y complementaria a la acción regular del Estado. • Ejecutar planes temáticos para grupos prioritarios: niñez, mujeres, juventud, adulto mayor, personas con discapacidad, familias en extrema pobreza y poblaciones indígenas.

En cuanto a la ejecución de las acciones o actividades previstas en este Plan para el logro de los objetivos de política social y de superación de la pobreza, se plantea responsabilidades descentralizadas a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades.

4.3. ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Mediante Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM del 02 de setiembre del 2004, el Poder Ejecutivo aprobó la «Estrategia Nacional de Desarrollo Rural» elaborada por un Comité Técnico Social Multisectorial, al cual también se le encarga realizar el seguimiento y evaluación de su ejecución. Dicha estrategia establece que el objetivo de la Política de Desarrollo Rural es impulsar el desarrollo humano en

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales, aunque en general otorga el liderazgo en la materia al Comité Técnico Social de la Presidencia del Consejo de Ministros. El documento reconoce como un desafío importante la actual fase del desarrollo de la descentralización y de los mecanismos de participación y control establecidos en la nueva Ley de regionalización y descentralización, planteando al efecto construir una nueva institucionalidad para tal propósito. La estrategia contiene los siguientes lineamientos relativos al cambio institucional que debe crear condiciones para el desarrollo rural: (a)

Potenciación de las capacidades y enfoques de gestión pública descentralizada, y regulación del ejercicio de la autoridad pública.

(b)

Fortalecimiento y refuerzo de la capacidad de gestión de las municipalidades y de las organizaciones sociales, y apoyo al proceso de formulación de planes de desarrollo concertado y presupuesto participativo en municipalidades.

(c)

Participación de niveles descentralizados de gobierno y de la sociedad civil local en la formulación de normas y políticas, lo que incluye la promoción de la participación de las organizaciones locales en sus Gobiernos Regionales y Municipalidades. Se reforzarán sus capacidades normativas para la adecuación de políticas y normas nacionales a su realidad; y se promoverá acuerdos de competitividad nacional y regional.

Plantea impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sostenible mediante el desarrollo de opciones productivas agrícolas y no agrícolas competitivas en los espacios rurales regionales, con objetivos de seguridad alimentaria, aumento del ingreso y del empleo rural. Las políticas de desarrollo rural deben entenderse articuladas a las políticas macroeconómicas, focalizadas hacia la población pobre, y aplicadas de acuerdo con las diferencias regionales y locales. Asimismo, se plantea que la economía rural debe reconocer la heterogeneidad, ecológica, social y cultural de cada región, hacer un uso racional de los factores productivos disponibles y expresarse a través de proyectos regionales y locales, como ejes conductores de la inversión, de las decisiones de los empresarios y de la consolidación de las regiones y micro- regiones peruanas. Igualmente debe atender a la lógica y dinámicas de la economía de mercado, ser rentable, y responder a las inclinaciones de los consumidores externos e internos, en materia de productos agropecuarios y agroindustriales.

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

En el marco del proceso de descentralización, postula desarrollar planes de infraestructura económica concertados en los distintos niveles de gobierno, como instrumentos de coordinación e integración de programas y acciones a favor del desarrollo rural, garantizando el eficiente uso de la infraestructura económica, y respetando el ordenamiento territorial y la adopción de decisiones de la inversión descentralizadas orientadas hacia los sectores más necesitados, la aplicación extensiva del Sistema Nacional de Inversión Pública y su adecuación al medio rural. De otro lado, postula la incorporación de los grupos sociales secularmente excluidos de las opciones del desarrollo a los procesos de planeación, acceso y disfrute de los recursos productivos que tienen asiento en los territorios rurales. Para ello se consideran iniciativas en los siguientes órdenes: i

Promoción de una activa participación de la población rural en la gestión del desarrollo.

ii

Promoción de proyectos e iniciativas de la juventud rural.

iii

Priorización de iniciativas orientadas a mujeres rurales cabezas de hogar.

iv

Ampliación de cobertura en salud y seguridad social a la población rural de escasos recursos.

v

Protección y valoración de las etnias y sus patrimonios y desarrollo de programas especiales para el fomento de la lengua nativa y la medicina natural.

vi

Garantía de seguridad alimentaria y condiciones de nutrición para grupos vulnerables rurales.

Para todo ello, el documento propone fortalecer a las organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil a través de la promoción de la participación de los usuarios en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las intervenciones en el sector rural, la potenciación de las capacidades y enfoques de gestión pública, la regulación del ejercicio de la autoridad pública. Se sostiene acertadamente que en el proceso de descentralización, las municipalidades pueden desempeñar un papel altamente significativo en la promoción de un desarrollo sostenible y equitativo. Se admite que los Ministerios de Agricultura y otras entidades relacionadas con el desarrollo rural en un importante número de países de América Latina, están canalizando sus recursos técnicos, humanos y financieros a través de la cadena municipal para el suministro de servicios para el sector agropecuario, cuyas modalidades varían de país a país.

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Se advierte como uno de los desafíos más importantes del desarrollo de la descentralización la construcción de una nueva institucionalidad, y al efecto se propone: i

El fortalecimiento de la capacidad de gestión en las distintas organizaciones en el ámbito rural, que, a su vez, comprende: (a) implementar el Centro de Planeamiento Estratégico, que garantice una adecuada planificación, monitoreo y evaluación de la política de desarrollo rural; (b) introducir sistemas de evaluación y seguimiento de las políticas para propender por el mejoramiento de la eficiencia del gasto público a través de considerar el impacto de las políticas públicas; (c) mejorar los niveles del capital social de los agentes del medio rural; (d) mejorar la asociatividad y superar la informalidad; (e) promover y facilitar la formación de organizaciones para mejorar el nivel de competencia en el medio rural; (f) mejorar las condiciones para el desarrollo institucional en el medio rural: Ley de Servicio Civil, incentivos salariales para el medio rural, servicios de información educativa en ciudades intermedias, adaptación de la curricula universitaria y tecnología a las condiciones del medio rural, y (g) mejorar el nivel de capital humano en las organizaciones públicas, privadas y sociedad civil en el medio rural.

ii

Lograr un posicionamiento de las organizaciones del medio rural, que comprende: (a) fortalecer y reforzar la capacidad de gestión de los gobiernos locales y de las organizaciones sociales, y (b) reforzar el proceso de formulación de planes de desarrollo concertado y presupuesto participativo en las municipalidades.

iii

Eficiencia en el estado para socializar las normas y políticas, que comprende: (a) mayor difusión de normas y políticas, que afectan el desarrollo rural; (b) mejorar la concertación, participación y transparencia en el desarrollo de normas y políticas para el medio rural, y (c) diseño de incentivos para la participación organizada de las comunidades rurales en las instancias de decisión políticoadministrativas locales y regionales, así como en las alianzas con los sectores productivos empresariales.

iv

Participación de niveles descentralizados de gobierno y de la sociedad civil local en la formulación de normas y políticas, que comprende: (a) promover la movilización para la participación de las organizaciones locales en sus Gobiernos Regionales y Municipalidades; (b) mayor participación de los órganos subnacionales en el desarrollo de políticas y normas de carácter nacionales, así como el reforzamiento de sus capacidades normativas para la adecuación de políticas y normas nacionales a su realidad; (c) mejorar la coordinación del nivel central

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

con los órganos subnacionales, en la formulación de políticas y desarrollo de normatividades; y (d) definición de acuerdos de competitividad nacional y regional.

4.4. ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Finalmente, mediante el Decreto Supremo Nº 066-2004-PCM de setiembre del 2004, se aprobó la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015 para prevenir la desnutrición mediante el incremento de las capacidades sociales y productivas. Con este propósito se plantea el desarrollo de una «cultura alimentaria nacional», que implica «instalar procesos de gestión territorial desde espacios menores donde se asientan y permanecen las unidades familiares con derechos y potencialidades». Esta proposición, a su vez, deriva al proceso de descentralización y en el punto de los ejes estratégicos, hacia el nivel local, que debe incluir comprometer a las municipalidades rurales. Se plantea, entre sus resultados claves, que «los gobiernos locales» y regionales gestionen eficientemente y prioritariamente programas de seguridad alimentaria en co-gestión con la comunidad. La estrategia se organiza en torno a los siguientes ejes: a) protección social de los grupos vulnerables; b) competitividad de la oferta alimentaria, que debe armonizar «con la Estrategia de Desarrollo Rural y la Estrategia de Competitividad»; c) fortalecimiento de capacidades para el manejo de riesgos en seguridad alimentaria a nivel local, regional y nacional; y finalmente d) marco institucional a nivel local, regional y nacional para modernizar la gestión en seguridad alimentaria. De manera general, constatamos que las estrategias que han sido recientemente aprobadas respecto a la pobreza, la seguridad alimentaría y el desarrollo rural constituyen avances respecto a la organización y las políticas del Estado. Pero si bien es verdad que lo local no ha sido ignorado, se privilegia las intervenciones centrales y sectoriales; por lo que debe buscarse que la ejecución de dichas estrategias se realice con participación municipal en respeto de las autonomías de las municipalidades rurales y de la propia sociedad civil (comunidades campesinas y nativas y productores agrícolas).

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

CAPÍTULO V COMPETENCIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES EN MATERIA 5.1

LOS MANDATOS DE LA LEY ORGÁNICA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

El inciso 7) del Art. 192º de la Constitución asigna competencia en materia de «Agricultura» a los Gobiernos Regionales. También la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867, asigna a estos gobiernos territoriales competencia en materia agraria. Así, el Art. 4º prescribe que los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo, y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo. Esta Ley Orgánica conceptualiza que el desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades. El Art. 8º de la misma Ley Orgánica dispone -en sus incisos 4) y 8)- que los mismos se rijan por los principios de inclusión y sostenibilidad. El primero para que se desarrolle «políticas y acciones integrales de gobierno dirigidas a promover la inclusión económica, social, política y cultural, de jóvenes, personas con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados del Estado, principalmente ubicados en el ámbito rural y organizados en comunidades campesinas y nativas, nutriéndose de sus perspectivas y aportes». Y el segundo, referido a que la gestión regional se caracterice «por la búsqueda del equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la protección de la biodiversidad». El Art. 9º, denominado «Competencias constitucionales», se refiere en el inc. g) a la promoción y regulación de actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente». El

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

Artículo 10°, referido a las Competencias exclusivas y compartidas, asigna como competencias exclusivas en la materia, las siguientes: •

Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.

•

Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región.

•

Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades.

•

Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias.

•

Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.

•

Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental.

•

Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e innovación tecnológica; y

•

Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.

Este mismo Art. 10º asigna como competencias compartidas en la materia, las siguientes:

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•

Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente.

•

Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.

•

Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas regionales; y

•

Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todos los niveles, concertando los recursos públicos y privados.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Finalmente, en cuanto a la competencia en materia agraria, el Artículo 51° encarga a los gobiernos regionales las siguientes atribuciones: a)

Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas de la región en materia agraria en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales y las propuestas promocionales de desarrollo rural de parte de las municipalidades rurales.

b)

Administrar y supervisar la gestión de actividades y servicios agropecuarios, en armonía con la política y normas de los sectores correspondientes y las potencialidades regionales.

c)

Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco de las entidades de cuencas y las políticas de la autoridad nacional de aguas.

d)

Promover la transformación, comercialización, exportación y consumo de productos naturales y agroindustriales de la región.

e)

Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción.

f)

Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento de riego, manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y de suelos.

g)

Supervisar y administrar el servicio de información agraria en la región, la cual podrá contar con una red de información provincial y distrital, la que operará en armonía con el sistema nacional de información agraria.

h)

Promover la provisión de recursos financieros privados a las empresas y organizaciones de la región, con énfasis en las micro, pequeñas y medianas empresas y las unidades productivas orientadas a la exportación.

i)

Planificar, promover y concertar con el sector privado, la elaboración de planes y proyectos de desarrollo agrario y agroindustrial.

j)

Planear, supervisar y controlar, en coordinación con el gobierno nacional la mejora de los servicios de comercialización agropecuaria, del desarrollo de cultivos y de crianzas y ganadería.

k)

Promover y prestar servicios de asistencia técnica en sanidad agropecuaria, de acuerdo a las políticas y programas establecidos por la autoridad nacional de sanidad agraria.

l)

Fomentar sistemas de protección de biodiversidad y germoplasma.

m)

Fomentar la investigación y transferencia de tecnológica y extensión agropecuaria.

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

n)

Promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físicolegal de la propiedad agraria, con la participación de actores involucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.

o)

Promover políticas para generar una cultura de seguridad alimentaria.

p)

Promover, asesorar y supervisar el desarrollo, conservación, manejo, mejoramiento y aprovechamiento de cultivos nativos, camélidos sudamericanos y otras especies de ganadería regional.

q)

Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestal nacional.

En cuanto a recursos, debe recordarse que el Art. 72º de esta Ley Orgánica dispuso la transferencia de los proyectos de alcance regional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud, y medio ambiente.

5.2 DOS CASOS REGIONALES Dado que los Gobiernos Regionales recién se instalaron el año 2002, no existen mayores registros del desarrollo y ejercicio cabal de su competencia en materia agraria. Podemos, sin embargo, referirnos a dos iniciativas que se han desarrollado en Piura y Lambayeque. Ambos casos dan cuenta de que estos espacios son una necesaria referencia para el desarrollo rural sostenible, pero también que las municipalidades rurales –con competencias igualmente importantes para el desarrollo local- son ignoradas olímpicamente por las instancias regionales. En el primer caso, el Gobierno Regional de Piura, mediante Ordenanza Regional 043-2004/GRP-CR, expedida en razón a que la sequía en los reservorios de Poechos y de San Lorenzo originó niveles de reservas muy bajos de agua, se prohibió la siembra de arroz en los valles del departamento de Piura hasta el mes noviembre del 2004, y se dispuso la promoción y la siembra de cultivos alternativos. Esta ordenanza regional trajo consigo las protestas de los agricultores afectados. Esta decisión regional no fue consultada a los productores ni a las municipalidades rurales de la zona. De otro lado, en la Región Piura se impulsa el proyecto de promoción de cadenas productivas37 -con una inversión comprometida de S/. 4’ 800 000 nuevos solesy el Proyecto Binacional Catamayo-Chira, que se desarrollará sobre un área

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Véase en: Plan de Desarrollo Regional Concertado 2003-2006 de la Región Piura.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

agrícola de 72 039 kilómetros cuadrados -de los cuales 20 521 corresponden a Ecuador y 51 518 al Perú- y que comprende hasta 39 proyectos productivos que, de manera incomprensible, tampoco involucra la participación de las municipalidades rurales. En el segundo caso, el Gobierno Regional de Lambayeque impulsa un programa regional de seguridad alimentaria, desarrollo pecuario lechero y de generación de empleo con desarrollo de la ganadería lechera de la Región Lambayeque, sin la previa concertación con las municipalidades rurales que tienen a su cargo programas sociales de atención a la pobreza. Este programa, según se da cuenta en los informes consultados, se ejecutó por la Gerencia Regional de Desarrollo Económico, la Dirección Regional de Agricultura y la Comisión de Desarrollo Económico y Cooperación Técnica Internacional del Consejo Regional, con la colaboración de la GTZ (Dutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) y PISA (Proyecto Integral de Seguridad Alimentaria y el PRONAA – Programa Nacional de Asistencia Alimentaria.

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

CAPÍTULO VI REGULACIÓN E INSTITUCIONALIDAD MUNICIPAL 6.1. REFORMA CONSTITUCIONAL En marzo del 2002 el Congreso de la República, mediante Ley Nº 27680, aprobó de manera apresurada la Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización. Si bien se le dio un sentido reivindicatorio, la misma centro sus mayores esfuerzos en reconfigurar los gobiernos regionales suprimidos por el Gobierno Fujimorista. Asimismo, reconociendo que esta Reforma hizo hincapié en el tema de la participación ciudadana, la problemática y el conjunto de la institucionalidad de las municipalidades no fue atendida con el debido cuidado. El desorden y los errores de la Reforma Constitucional de marzo del 2002 en lo concerniente a las municipalidades, pueden resumirse de la siguiente manera: Debilidad y descuidos en el articulado referido a las competencias (Art. 195º), que confunde funciones, competencias y atribuciones; error en el tratamiento del asunto de las municipalidades de centros poblados y también en el de la Capital de la República; deficiente configuración de las adecuadas rentas locales y, además, a nuestro entender el más grave de todos los errores, el anclaje forzado a la regulación de las municipalidades en la Ley Orgánica. En cuanto a las competencias, el Artículo 195º, en más de 5 incisos, en realidad se refiere a determinadas atribuciones y no a competencias locales. Los incisos 1), 2), 3), 9) y 10) se refieren a la organización interna, presupuesto, administración de bienes y rentas, presentación de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones, que no son competencias, sino atribuciones. Las competencias reconocidas a las municipalidades por esta norma constitucional serían las referidas en los incisos 4), 5), 6), 7) y 8), es decir, en materia tributaria, servicios públicos locales, planificación urbana, inversiones y proyectos de infraestructura local; y finalmente las competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8): educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos, cultura y deporte. Si hubiera que reordenar cada uno de estos temas, diremos que primero son las funciones, luego las competencias y finalmente las atribuciones. En verdad, las funciones del Poder Público son solamente cuatro (4): la constituyente, la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. Las competencias y las atribuciones son cosas distintas. Las competencias asignan y habilitan en

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

determinadas materias a las administraciones, en tanto que las atribuciones son instrumentos que entrega la Ley para que cumplan las funciones y competencias. Así, el Art. 36º de la ya derogada Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 23853, establecía como atribuciones del Concejo Municipal las de aprobar y controlar los planes y proyectos de desarrollo local, aprobar el Presupuesto Anual - la Cuenta General del ejercicio anual del presupuesto, etc. El Artículo 61.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, define la competencia como la potestad «para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su competencia». Los errores y confusiones en los que incurre el texto constitucional comentado se han trasladado de manera general a la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, donde se constata un tratamiento deficiente de las competencias municipales. En el Art. 189º de la Constitución reformada se otorga a los centros poblados la condición de «gobierno local», aunque seguidamente en el Art. 194º se establezca que únicamente las municipalidades provinciales y distritales son órganos de gobierno local y que «las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley». La contradicción salta a la vista y no necesita mayor explicación. En cuanto a las rentas municipales, el largo listado que tiene el artículo Art. 196º de la Constitución reformada, a primera vista deslumbra: Nueve apartados constitucionales que se refieren a las rentas municipales no parecen ser poca cosa. Mas una atenta lectura y el estudio de sus reales alcances, nos vuelven a la realidad. En general, el artículo 196º no compromete ni asigna los recursos que necesitan las municipalidades para desempeñar con efectividad el papel que la propia Constitución les encarga. La vaguedad, la imprecisión y la generalidad de sus disposiciones hacen que ello ocurra así. Se trata de normas en «blanco», que no obligan a compromisos o pactos redistributivos fiscales en montos y en plazos conocidos. En efecto, las referencias y disposiciones a las rentas y recursos municipales de este Artículo 196º -señalados en los incisos 2), 3), 4), 6), 7) y 8)- no constituyen prescripciones claras, precisas de asignación o de distribución de los recursos públicos a favor de las municipalidades. Mención aparte merecen las disposiciones relativas a los derechos económicos que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios, el Fondo de

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Compensación Municipal y los provenientes del canon. Los derechos económicos que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios contemplados por el inc. 4) de este artículo- constituye la única disposición original de este artículo constitucional, la misma que se origina en la ola de protestas de distintas provincias del interior de la República contra los procesos privatizadores, como los ocurridos en el sur del país. En cuanto al Fondo de Compensación Municipal, este fue creado en 1984 por el Art. 160º de la Ley Nº 24030 y posteriormente fue incrementado con la recaudación de hasta el 2% del IGV, por mandato del Art. 43º de la Ley Nº 24971 de 1988. Ya a partir de 1985, estos recursos constituían más del 50% de los recursos de las municipalidades. Este Fondo, creado en 1984, fue también insertado en el Art. 193º de la Constitución de 1993. El Fondo de Compensación Municipal se constituye con el rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal –establecido desde 1984– del Impuesto al Rodaje y del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Pese a la reforma descentralista del 2002, hasta la fecha el Fondo no incrementó sus recursos que se distribuyen entre todas las municipalidades distritales y provinciales, sobre la base de indicadores que aprueba el Poder Ejecutivo. De otro lado, el Art. 198º de la Constitución, a nuestro entender, erradamente dispone que las «municipalidades de frontera tienen régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades», por las razones que ya hemos referido. En lo que atañe a las áreas metropolitanas, el texto reformado del Artículo 198º de la Constitución reza: «La Capital de la República no integra ninguna región. Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias en el ámbito de la provincia de Lima». De la lectura del texto reformado queda claro que las nociones de área metropolitana y de región metropolitana no son comprendidas y, mucho menos, abordadas en dicho texto constitucional. Además, sin mayor sustento se «divide» el área metropolitana de Lima y Callao, al restringir el «régimen especial» a la «Capital de la República» (léase provincia de Lima), y se omite considerar o definir si dicha área metropolitana contaba o no con una «Región Metropolitana». Finalmente con esta Reforma, en el Art. 198º se incurrió en el grave error de forzar la legislación local ulterior a una «Ley Orgánica de Municipalidades». Con este pie forzado, en gran medida se ancló el derrotero legislativo ulterior a uno tradicional y de traza uniformista.

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6.2. EL ASUNTO DEL UNIFORMISMO Y LA LEY ORGÁNICA Algunos erradamente entienden que la Ley Orgánica, en sí misma, es una especie de escudo de protección de la institución municipal. La historia, la doctrina y la jurisprudencia internacional38 se encargan de desmentir esta postura. Recordemos, si no, la larga lista de agresiones y recortes de competencias y de rentas municipales, a pesar de este famoso «escudo orgánico». Debe repararse, en primer lugar, que la única diferencia de una ley ordinaria de las leyes orgánicas dentro del conjunto de fuentes normativas peruanas, es la del procedimiento en su aprobación, que exige para ello un quórum especial. Digámoslo de una vez y claramente: Las leyes orgánicas no tienen mayor valor normativo que las leyes comunes y tampoco son una categoría superior, media o inferior a las demás leyes. Por lo demás, el Dr. Domingo García Belaúnde39sostiene que la asignación de la Ley Orgánica en la Constitución en cuanto a las materias, es caprichosa y que ello demuestra que «no hubo clara conciencia en el constituyente de lo que se trataba ni tampoco existió interés en darle un contorno definido». Si ello es así, el constituyente y el legislador han debido realizar una delimitación de las instituciones públicas que no requieren y no deben regularse mediante Ley Orgánica, y entre ellas, lógicamente, las municipalidades. Aún no se repara en las diversas desventajas que acarrea el uniformismo normativo para las municipalidades. No tenemos aún conciencia de la diversidad de particularidades que presentan nuestros municipios, lo que sin duda impacta directamente sobre el asunto de las competencias, las rentas y la estructura organizativa correspondiente. Ya hemos dicho que nuestras ciudades y centros poblados no son iguales, como para que todas ellas se regulen uniformemente por Ley Orgánica. Es necesario y preciso reconocer esa diversidad como fuente principal de edificación y fortalecimiento de la descentralización, de la autonomía y de la normatividad local. 38

39

En España, por ejemplo, las Sentencias constitucionales de 13 de febrero de 1981 y de 5 de agosto de 1983 han sido categóricas en su rechazo de la concepción formal de las Leyes Orgánicas, que, de llevarse a sus últimas consecuencias, alteraría gravemente todo el cuadro de distribución de los poderes normativos establecido en la Constitución, dejándolo al arbitrio de la voluntad cambiante de las mayorías que en un momento dado pudieran otorgar ese «carácter» a cualquier producto normativo, lo que, además, «podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado. García Belaúnde, Domingo. Funciones legislativas del ejecutivo moderno: el caso peruano. Varios autores. Lecturas sobre temas constitucionales. 3. Lima. Comisión Andina de Juristas, 1989, p. 27.

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El uniformismo no entiende de estas cosas, y más bien se limita a diseñar formulas generales que no funcionan ni operan frente a la innumerable cantidad de situaciones que presenta la realidad y la diversidad de municipios. Sostenemos que no es posible elaborar una buena o siquiera una regular Ley Orgánica de Municipalidades para el ámbito nacional, porque no puede darse la misma ley a las áreas metropolitanas, a las ciudades intermedias, las ciudades históricas o los centros rurales y tampoco para los centros poblados de la Amazonía o de la sierra. El «uniformismo legal» que conlleva y apareja una Ley Orgánica frente a la diversidad municipal es de escasa utilidad y además achata, restringe y coacta la autonomía local. Por eso, en vez de una Ley Orgánica, hemos planteado dotar a nuestras municipalidades de una Ley de Bases local que establezca el marco general y las reglas del gobierno municipal, a fin que cada gobierno regional o concejo municipal provincial, de acuerdo a sus necesidades, tradición histórica, cultura y experiencias de organización, apruebe la normatividad local adecuada para las municipalidades de su jurisdicción. Esta propuesta de Ley de Bases no es ninguna novedad en nuestro país: Se remonta a la década del 60, conforme consta en la publicación efectuada por el Colegio de Abogados de Lima, titulada «Bases para una legislación municipal». En este debate, los doctores Luis Del Prado Paredes, Gustavo Bacacorzo y Mario Gotuzzo, entre otros, delinearon las características de la «Ley de Bases Municipal», ya que no compartían el criterio de quienes sostenían que tal medida imposibilitaría el control de las municipalidades. Por el contrario, afirmaron que a nombre de dicho control, en nuestro país se habían cometido los más grandes atentados contra la autonomía municipal, y que el control no se realiza eficazmente jamás con medidas prohibitivas, sino mediante una directa y eficaz ingerencia de los próximamente interesados en el gobierno y en el manejo de los intereses locales. Anotamos que en España, en la exposición de motivos de la Ley 57 de diciembre del año 2003, denominada «Medidas para la modernización del gobierno local», se realiza una enfática autocrítica al uniformismo, señalando al efecto que: «La LRBRL siguió sustancialmente el modelo tradicional de Administración local española», y que, «ello se hace patente en aspectos tan relevantes como el sistema orgánico-funcional o las competencias de las entidades locales». El Congreso español también ha reconocido que: «Hay dos ámbitos en los que la LRBRL se vio rápidamente desbordada por las exigencias de una vida local dinámica y rica, profundamente influida por las importantes transformaciones sociales, económicas y culturales que han venido experimentando los municipios españoles durante las últimas décadas: el modelo orgánico-funcional, lastrado por una percepción corporativista de la política local, y el rígido uniformismo,

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contemplando a todos o a la mayor parte de los municipios, con independencia de su demografía y complejidad, como organizaciones merecedoras de un tratamiento jurídico uniforme».40

6.3. EL «UNIFORMISMO» LEGAL La frondosa legislación y reglamentación nacional, así como la formación universitaria que se imparte en las Facultades de Derecho continúa rigiéndose por un molde tradicional, abstracto y general que sigue atribuyendo el monopolio normativo al «Estado unitario» y centralista, sin considerar que la diversidad no admite ni es compatible con el uniformismo legal, y que las autonomías regionales y locales conllevan el nacimiento de otros niveles normativos importantes que crean de manera permanente normas y derecho. La diversidad cultural y social no es referencia alguna en nuestra legislación, que acostumbra «importar» y aplicar mecánicamente leyes, así como se hace con las máquinas, so pretexto de la «modernidad». Las leyes y normas nacionales relativas a los procedimientos, las regulaciones sobre estructuras administrativas, las normas presupuestarias y de las contrataciones administrativas, las regulaciones sobre el SNIP, la tributación municipal, las normas de controles y otras –debido a sus rígideces en diversos órdenes- con mayor o menor dimensión, dificultan y hasta entrampan la gestión en las municipalidades y son de escasa utilidad a las propias actividades económicas. Así, por ejemplo, las normas generales sobre adquisiciones de insumos para el Programa del Vaso de Leche no son las más adecuadas para permitir que las municipalidades rurales adquieran la leche fresca de los propios productores. En el Distrito de San Domingo se constató que pese a que cada productor vende a la Municipalidad entre 2 a 3 litros diarios, recibiendo por esa venta de leche entre S/. 50 a S/. 60.00 nuevos soles mensuales, sin embargo tiene que premunirse del consabido RUC, de las inscripciones, constancias administrativas y certificados sanitarios -cuyo costo a cargo de la Sanidad Agraria oscila entre S/. 500.00 a S/. 510.00 nuevos soles por cada análisis. Todo lo cual no solamente entrampa, sino que constituye un serio despropósito que torna inviable la prestación adecuada de dicho Programa. Solamente nos queda dudar si este tipo de normas obedece al rígido uniformismo normativo o a intereses creados 40

«De este uniformismo se han resentido singularmente las mayores ciudades españolas, que han venido reclamando un régimen jurídico que les permitiera hacer frente a su enorme complejidad como estructuras político-administrativas. De hecho, el gobierno urbano no ha recibido hasta ahora un tratamiento específico suficiente en nuestro ordenamiento jurídico, como consecuencia de ese tradicional tratamiento unitario que ha caracterizado a nuestro régimen local.»

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de quienes desean que las municipalidades no adquieran leche fresca, para preferir la leche en polvo u otros productos ofertados por las grandes comercializadoras. La Ley de Tributación Municipal aprobada en 1993 por el Decreto Legislativo Nº 776 y modificada recientemente por el Decreto Legislativo Nº 95241, es quizá la norma donde se manifiesta más claramente lo estrepitoso que puede ser el uniformismo legal, ya que la casi totalidad de impuestos, tasas y contribuciones que contiene y desarrolla esta Ley -Impuesto al Patrimonio Vehicular, Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, Impuesto a las Apuestas, Impuesto a los Juegos, Impuesto a los Espectáculos No Deportivos, Contribución Especial de Obras Públicas, etc.- no son de aplicación en las jurisdicciones de las municipalidades rurales. El uniformismo legal impacta negativamente, asimismo, sobre las normas generales en materia de urbanismo. El Reglamento Nacional de Construcciones o la denominada Ley «general» de Habilitaciones Urbanas no se compadecen ni toman para nada en cuenta el medio rural, imponiéndole el imperio del concreto y el manzaneo, sin consideración alguna a sus espacios naturales. Estas normas operan y se aplican igual para Lima que para la amazonía o las laderas de la sierra peruana. Las normas urbanas generales, tan confusas y deficientes, se dictan inclusive sin atender a nuestras zonas monumentales o a las ciudades históricas, con estrepitosos resultados en perjuicio del Patrimonio Cultural de la Nación. En las normas sobre contrataciones y adquisiciones los desencuentros son de todo orden, inclusive desde el propio inicio para la determinación del postor válido y también en todo el proceso de selección, cuyas condiciones no son verificables en la mayoría de los centros poblados del país. Así por ejemplo, el Art. 34º de la Ley de Municipalidades dispone que estas deben contratar «preferentemente con las empresas calificadas constituidas en su jurisdicción» y solamente a falta de ellas con empresas constituidas en otras jurisdicciones. Se anota que algunos entendidos sostienen que esta disposición contravendría el principio de libre competencia, que no admite este tipo de excepciones. Julio Díaz Palacios42, al respecto ha señalado que: «El centralismo es responsable de aprobar e imponer normas, políticas, instrumentos y exigencias para las municipalidades rurales, que son más apropiadas para las municipalidades urbanas. Entre las normas e instrumentos que no se corresponden con las 41

42

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Decreto Supremo Nº 156-2004-EF del 11.11.2004 que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal. Díaz Palacios Julio E. Gobernabilidad Local y Nuevos Roles de las Municipalidades Rurales como Instituciones Claves del Desarrollo Rural Sostenible en el Perú.

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particularidades de las municipalidades rurales, tenemos la de administración de personal, inversiones públicas, contabilidad y presupuesto y control. Aunque parezca increíble, las normas vigentes para municipalidades con más de 7 millones de habitantes, como Lima Metropolitana, se exigen también para municipalidades rurales de menos de 1 000 habitantes». El profesor Guevara Gil acertadamente señala al respecto, que: «En lugar de entrar al diálogo con la sociedad para enfrentar la diversidad cultural y la complejidad social, el Estado se empecina en acelerar la producción legislativa, conduciéndonos a la hipertrofia legal. En lugar de enfrentar la cuestión de cómo elaborar un sistema legal que acoja y potencie la diversidad con el fin de evitar, precisamente, la anomia social y la sobreproducción normativa, el Estado ha respondido ensanchando las brechas que lo distancian de la sociedad y mojando su propio papel».43 El autor citado plantea como alternativa, aplicar «la misma lógica propuesta para liberar a la economía del intervencionismo estatal, permitiendo que las fuerzas y grupos sociales afirmen su iniciativa normativa». Guevara Gil plantea que, en lugar de centralizar esas potestades normativas y jurisdiccionales en órganos estatales especializados, el objetivo tiene que ser desestatizarlas, reconociendo y potenciando su vigencia y efectividad social, y que, para ello es necesario anchar las avenidas legislativas, administrativas y jurisprudenciales del Estado, propiciar una respuesta tolerante a la diversidad social y normativa, y fomentar el diálogo entre todos los agentes sociales involucrados. En esta misma línea, nosotros hemos sostenido 44 que el proceso de reformulación de las normas urbanísticas debe realizarse teniendo en cuenta: i) que las instituciones, y no las normas, son las verdaderas unidades elementales de la vida jurídica; ii) que el ordenamiento jurídico no es un agregado de normas; más bien, precede a la norma, la cual es tal por su inserción en un ordenamiento concreto; iii) que las normas urbanísticas en el Perú no responden a un ordenamiento jurídico preestablecido, se encuentran desarticuladas, favoreciendo la especulación urbana y el desorden urbano; y, iv) que, desde que el territorio de la República se «divide» en regiones, departamentos, provincias y distritos, en los cuales se ejerce gobierno «de manera descentralizada y desconcentrada», en base a las autonomías que les corresponde a las municipalidades y gobiernos regionales y que incluye la 43

44

Guevara Gil, Armando. Notas sobre las causas estructurales de la pluralidad legal en el Perú. UCP. Lima, 1999. Véase en «Régimen normativo de la planificación urbana (Gaceta Jurídica. Temas Municipales Nº 2, Lima, 1998, pp. 303-349) y Régimen Legal Urbano (Gaceta Jurídica, Lima, 2000, p.100).

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correspondiente potestad normativa, nuestro ordenamiento jurídico se conforma igualmente de ordenamientos singulares, apareciendo así con fuerza innovadora el principio de la competencia. Conforme a este principio, los asuntos de competencia de las municipalidades normados mediante ordenanzas, superan inclusive las normas del Estado, y aún la propia ley, siempre que se expidan con respeto a las normas generales y principios generales del Derecho». En Ecuador y Venezuela las normas y regulaciones han superado las etapas del reconocimiento del derecho indígena, pasando a garantizar y regular temas como la protección a las tierras colectivas, la representación política directa en el Parlamento nacional, el desarrollo de una autodeterminación en los asuntos que le afecten y la regulación del patrimonio cultural; todo lo cual no necesariamente implica que en dichos países se hayan llegado a materializar todas las expectativas indígenas. Sin embargo, existen mejores instrumentos legales apropiados a la diversidad social y cultural. El debate al respecto, entonces, está planteado. En el presente caso, referido a las municipalidades rurales, proponemos: i) que el marco adecuado para legislar la diversidad de municipios no es la Ley Orgánica, sino una Ley de Bases local; ii) que las competencias de las municipalidades rurales sean diferenciadas y desarrolladas de las restantes municipalidades; iii) que las reglamentaciones nacionales no impongan, sino que orienten; y iv) que los gobiernos descentralizados del nivel regional o provincial, en base a las autonomías y conocimiento concreto de sus realidades, por acto normativo reglamenten las disposiciones generales y desarrollen o dispongan el régimen competencias y organizativo de las estructuras y gobiernos de sus jurisdicciones. Sabemos que estos planteamientos incomodaran a los conservadores y a los defensores del centralismo, y que serán objetados con el argumento de generar «inestabilidad, «desregulación de los controles» y hasta «quebrantamiento del orden jurídico». Al respecto, sostenemos que el ordenamiento jurídico peruano más bien ganaría en coherencia con dicha propuesta, porque respondería con coherencia a la diversidad de situaciones que plantea nuestra propia realidad: La conexión y el ordenamiento correspondiente se hallarán en la construcción certera de una efectiva descentralización política del país. En abril del 2003, en declaración pública, las autoridades de 96 municipalidades rurales de Arequipa, Cajamarca, Piura, Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, Piura, Puno, Cusco, Loreto, Lima-Provincias, Lima- Metropolitana, Ancash, San Martín, Ucayali, Lambayeque y Madre de Dios, señalaban que sus municipios sufren una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de los modelos de desarrollo inequitativos, el centralismo estatal y la ausencia de políticas y estrategias claras orientadas a fortalecer las zonas rurales, que constituyen

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más del 60% del país y en donde se concentra casi el 30% de la población nacional y en situación de pobreza más del 60%». Por lo que demandaron «políticas públicas como el Programa Nacional de Desarrollo Rural y el Programa de Promoción de Municipalidades Rurales, como efectivos gobiernos locales, en el marco de la descentralización y modernización del Estado, encargándose en diálogo con la sociedad civil de la promoción del desarrollo rural sostenible».

6.4. REFORMA MUNICIPAL Y LEY DE BASES DE MUNICIPALIDADES Dada la precariedad y debilidad de las municipalidades, en lugar de ocultarlo o de contentarnos con el «participacionismo» en boga, postulamos la necesidad de impulsar una Reforma Municipal como parte integrante de la necesaria Reforma del Estado. Esta Reforma Municipal debe tener dos frentes que abordar: Una reforma externa y otra reforma interna, formando ambas un solo conjunto.

Reforma municipal externa La Reforma Municipal, decimos que tiene al frente un claro e imprescindible componente externo, dirigido a garantizar la autonomía municipal, desde que los instrumentos y las medidas necesarias exceden la esfera normativa local. La Reforma Municipal externa, tiene a su vez dos grandes tareas. La primera tarea se refiere a una efectiva Reforma Constitucional, a fin de que se instituyan efectiva y adecuadamente las competencias municipales y el necesario equilibrio de los recursos internos y externos. La reforma constitucional sigue siendo necesaria por las razones que hemos señalado líneas arriba. Como consecuencia de la misma, la autonomía local debe ser parte del derecho fundamental constitucional. Desde nuestro punto de vista la Reforma Constitucional debe formularse en base a los siguientes principios: I.

Consagración expresa y garantías de la autonomía local y de las competencias municipales.

II.

Las municipalidades deben percibir recursos financieros adecuados y propios y disponer libremente de sus rentas. La asignación de recursos a los Gobiernos Locales será realizada en proporción razonable a las tareas que éstos asuman. Estos recursos deben ser de naturaleza regular y constante, de tal modo que permitan servicios públicos locales permanentes y una adecuada programación financiera.

III.

Reconocimiento de nuestra diversidad. Establecimiento efectivo de regímenes especiales para metrópolis, ciudades intermedias, centros históricos. zonas rurales, etc.

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IV.

Consagración de la función social y ecológica de la propiedad.

V.

Participación ciudadana, como instrumento clave para el desarrollo local, que debe permitir el escenario de encuentro y debate entre el conjunto de los actores locales. La participación ciudadana debe ser un proceso permanente, y no una manera o un pretexto para entrampar o debilitar el sistema y la democracia local.

La segunda tarea de la Reforma Municipal Externa se refiere a la promulgación de la Ley de Bases de Municipalidades y la Ley General de Régimen Especial de las Áreas Metropolitanas. En 1997 planteamos45 que una Ley de Bases de Municipalidades debería desarrollar las garantías de la autonomía municipal, fijando las suficientes garantías: Que las poblaciones puedan elegir a sus propias autoridades, que las municipalidades puedan ejercer las competencias necesarias y suficientes; que las municipalidades puedan administrar sus recursos y ejercer potestad tributaria; que las rentas nacionales sean distribuidas en forma equitativa, y que exista la garantía de que sólo judicialmente podrá cuestionarse la validez de sus actos administrativos, entre otros. Esa Ley de Bases, asimismo, debe establecer la adecuada tipología de las municipalidades y desarrollar el marco general de las competencias de la nueva tipología de las municipalidades. Además de precisar y desarrollar las diversas materias en las cuales las municipalidades tiene competencia, tales como urbanismo, transporte, educación, servicios públicos locales, medio ambiente, comercialización, pequeña empresa, seguridad ciudadana, desarrollo local y aquellas competencias compartidas con otros niveles del Estado. En cuanto a los bienes y rentas, la Ley de Bases debe promover y garantizar una adecuada descentralización del gasto público, ubicando importantes recursos en los gobiernos locales y establecer que las municipalidades tienen potestad tributaria para crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias. La Ley de Bases, en fin, debe fijar el marco general suficiente para desarrollarse luego en ordenanzas o cartas municipales que aprueben los respectivos Concejos Municipales Provinciales o, en todo caso, los Gobiernos Regionales. Esto permitirá que nuestros municipios tengan una verdadera y efectiva autonomía política, administrativa y económica. ¿Por qué no dejar que cada Municipalidad Provincial legisle y se administre de acuerdo a su constitución étnica y geográfica, a sus sistemas económicos y al número de sus habitantes, bajo bases constitucionales; o sea, darles una verdadera y auténtica autonomía política, económica y normativa solamente 45

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Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley de Bases de Municipalidades. Temas Municipales. (pp. 13-40). Editorial Gaceta Jurídica. Lima, 1997.

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subordinadas al principio de la unidad nacional y las normas generales establecidas en la Ley de Bases y los ordenamientos necesarios?

Reforma municipal interna En cuanto a la reforma municipal interna, esta debe entenderse como un proceso permanente, amplio y complejo que abarcara diversos aspectos y líneas de actuación, esquemas, estructuras, responsabilidades y atribuciones, gestión financiera y control presupuestario, entre otros. La reforma municipal interna debe abordar el desarrollo de mecanismos e instrumentos que estimulen la democratización de la gestión local y la reformulación de las gestiones urbanas, ambientales y tributarias; el diseño de sistemas de evaluación que incorporen el impacto de las políticas y planes, las nuevas normas y reglamentos que respondan a los diversos cambios operados; el fortalecimiento y la modernización de los servicios públicos locales, el asunto de la moralización, la transparencia municipal y los controles vecinales, entre otros. Esta reforma municipal interna debe entenderse, repetimos, como un proceso permanente, ya que los cambios parciales no son eficaces.

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CAPÍTULO VII MARCO NORMATIVO VIGENTE DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES 7.1 CONSTITUCIÓN Y COMPETENCIAS MUNICIPALES El concepto y alcances de la autonomía local se encuentran directamente conectados con la asignación de las competencias locales a las municipalidades provinciales y distritales. Así se colige del texto del Art. 194º de la Constitución. Ahora bien, las competencias reconocidas a las municipalidades por el Art. 195º de la Constitución reformada mediante Ley Nº 27680, son las señaladas en los incisos 4), 5), 6), 7) y 8); es decir: •

Potestad tributaria: Habilitación constitucional para crear, modificar y suprimir los tributos locales;

•

Organización, reglamentación y administración de los servicios públicos locales;

•

Acondicionamiento territorial y planificación;

•

Inversiones y proyectos de infraestructura local, y;

•

Las competencias concurrentes en materias de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos, cultura y deporte.

Como ya hemos dicho, las señaladas como «competencias» en los incisos 1), 2), 3), 9) y 10) de este Artículo 195º no lo son, pues en realidad se trata de atribuciones concernientes a la organización interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones locales.

7.2 TRATAMIENTO DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA LOM La Ley Orgánica de Municipalidades otroga un tratamiento deficiente al asunto de las competencias municipales. Diversos capítulos y artículos de esta Ley se denominan erróneamente como «funciones»: Por ejemplo, los Artículos 78º al 86º incurren reiteradamente en el uso errático de los conceptos de función, competencia y atribuciones.

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Se llega a sostener que aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial o el Plan Urbano es una función, y no una atribución derivada de la competencia en materia de urbanismo, y específicamente, de la competencia en materia de planificación urbana -1.1 y 1.2 del Art. 79º. También se afirma erradamente, asimismo, que la «limpieza pública» es una función y no una competencia -3.1. del numeral 3.1. del Art. 80º- y que realizar campañas de medicina preventiva es una función y no una atribución -2.6. del numeral 2 del Art. 80º, entre otros aspectos. En general, se constata que en esta Ley Orgánica de Municipalidades existe una mezcla antitécnica y desordenada de los conceptos de función, competencia y atribuciones, todo lo cual, sin lugar a dudas, generará confusión al momento de su aplicación. En cuanto a las competencias y atribuciones municipales relacionadas con el urbanismo, se incurre en diversos errores. Así, por ejemplo, se verifica un irresponsable tratamiento de la planificación a cargo de las municipalidades, ya que tal y como se encuentran propuestos en el Art. 79º y siguientes, tanto las municipalidades provinciales y distritales tendrían a su cargo la elaboración de más de quince (15) tipos de planes, lo cual en verdad constituye un despropósito. Hubiera sido conveniente que la Ley, sin ser orgánica sino general o de bases, estableciera la tipología completa de municipios y asigne a cada tipo de municipalidad las respectivas y atinentes competencias, pero esto no ocurre en el presente caso. Por ello, del modelo general de competencias y atribuciones locales normadas, habrá de explorarse las más apropiadas y atinentes a las municipalidades rurales.

7.3 COMPETENCIAS DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES EN LA LOM Las competencias municipales se asignan en el Título V de la Ley Orgánica de Municipalidades, de manera general tanto a las municipalidades provinciales como a las distritales, sin distinguir la naturaleza urbana o rural de la municipalidad. Al respecto, ya hemos advertido la inconveniencia de las leyes orgánicas para atender la diversidad de los municipios y, sin lugar a dudas, ello repercute negativamente en la necesaria aproximación específica al modelo de competencias que debería corresponder a las municipalidades rurales. Pareciera que en el Art. 73º se postula que las competencias en planificación y los proyectos de inversión se atribuyen exclusivamente a favor de las Municipalidades Provinciales, pero ello seguidamente es desvirtuado en los numerales 2 y 3 del Art. 79º, que atribuye a las municipalidades distritales la aprobación de los planes urbanos o rurales y la ejecución de obras, aunque luego se las condicione a la «supeditación» del plan provincial.

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Las únicas referencias expresas a las competencias que corresponderían a las municipalidades rurales se encuentran en el Título XI de la Ley, concretamente en los Art. 140º y 141º de la Ley Orgánica de Municipalidades. El primero de ellos dispone que les corresponde, «en los que les sea aplicable», las mismas competencias de las municipalidades provinciales y distritales, «según el caso» y en las condiciones que se establece en el Título XI. Este Artículo conlleva a reconocer, entonces, que las competencias de las municipalidades rurales comprenden o abarcan de manera general tanto las competencias exclusivas como las competencias compartidas establecidas por los Artículos 79º al Art. 85º de la Ley de Municipalidades. Por ello, la diferenciación de las competencias atinentes a las municipalidades rurales de las restantes municipalidades que no lo son, se desprendería únicamente de la alusión que contiene el Art. 140º, en el sentido que dichas competencias corresponderán «según el caso» y además a «las condiciones que establece el presente Título», que en realidad solamente se plantea en el Art. 141º. Este Artículo 141º prescribe que las municipalidades rurales tienen a su cargo las competencias relacionadas con la promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad y la generación de empleo. Ciertamente que la referencia que hace el legislador a las competencias de las municipalidades rurales con el concepto indeterminado de «según el caso», es una forma de delimitación de competencias sin ninguna clase de rigurosidad, lo cual no resuelve claramente el asunto. Sin embargo, ello en modo alguno puede interpretarse como si se tratara de una disposición restrictiva de las competencias de las municipalidades rurales, sino como una indicación o direccionalidad a las competencias apropiadas y atinentes al desarrollo rural sostenible, que viene a ser el objeto y finalidad misma de este tipo de municipalidades rurales por expreso mandato del Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades. Por ello, en la medida que conforme a nuestro ordenamiento jurídico las competencias solamente pueden asignarse por Ley, cualquier reglamento o norma complementaria únicamente puede limitarse a realizar la organización, la presentación, la precisión, la selección o el ordenamiento de esas competencias atinentes «según al caso», es decir, aquellas referidas al desarrollo rural sostenible. Precisamos que cuando nos referimos «desarrollo rural sostenible», no nos limitamos a entender que este solamente comprende a la actividad y producción agrícola. El propio concepto de «desarrollo rural sostenible» abarca diversos aspectos y materias, tales como la planificación, el medio ambiente, el ecoturismo, la gestión descentralizada y el control administrativo (tala de

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

bosques, usos ilícitos del agua, etc.), la economía rural, la lucha contra la pobreza, los proyectos productivos, las infraestructuras y servicios básicos, la educación, la salud, comercialización y la seguridad ciudadana, entre otros. Por todo lo dicho, será aplicable a las municipalidades rurales cualesquiera de las competencias generales establecidas en los Arts. 79º al Art. 85º de la Ley Orgánica de Municipalidades, con la única restricción de las que resulten aplicables «según el caso», es decir, siempre que se refieran y estén relacionadas al «desarrollo rural sostenible». Más, como quiera que en su aplicación práctica, tal como se encuentran diseñadas puede generarse confusión, es conveniente ordenar reglamentariamente las competencias y atribuciones de las municipalidades rurales.

7.4 LEGISLACIÓN COMPARADA Bolivia: En el Art. 14º de la Ley de Participación Popular, Ley Nº 1551 de abril de 1993, denominado Ampliación de competencias municipales al ámbito rural, se establece la competencia municipal para promover el desarrollo rural mediante la utilización de tecnologías propias y otras aplicadas, obras de microriego y caminos vecinales, supervisar el desempeño de las autoridades educativas, administrar los sistemas de catastro rural, conservar y restaurar el patrimonio cultural e histórico, contribuir al mantenimiento de los caminos secundarios y vecinales y atender los programas de alimentación complementaria incluyendo los desayunos escolares. Colombia: El Art. 320º de la Constitución de Colombia establece que la Ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración. El Art. 6º de la Ley 136/94, categoriza los municipios atendiendo a su población, sus recursos fiscales e indicadores de sus condiciones socioeconómicas, en las siguientes: •

Categoría especial. Todos aquellos municipios con población superior a los 500 001 habitantes, y cuyos ingresos anuales superen los 400 000 salarios mínimos legales mensuales.

•

Primera Categoría.- Todos aquellos municipios con población comprendida entre 100 001 y 500 000 habitantes, y cuyos ingresos anuales oscilen entre 100 000 y 400 000 salarios mínimos legales mensuales.

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•

Segunda Categoría. Municipios con población entre 50 001 y 100 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 50 000 y 100 000 salarios mínimos legales mensuales.

•

Tercera Categoría. Los municipios con población comprendida entre 30 001 y 50 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 30 000 y 50 000 salarios mínimos legales mensuales.

•

Cuarta Categoría. Los municipios con población comprendida entre 15 001 y 30 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 15 000 y 30 000 salarios mínimos legales mensuales.

•

Quinta Categoría. Los municipios con población comprendida entre 7 001 y 15 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 5 000 y 15 000 salarios mínimos legales mensuales.

•

Sexta Categoría. Municipios con población inferior a 7 000 habitantes, con ingresos anuales no superiores a 5 000 salarios mínimos legales mensuales.

Con base en la clasificación señalada, el Art. 38º de la Ley del Régimen Municipal asigna competencias y atribuciones a las distintas categorías de municipalidades. Así, corresponde a las municipalidades con población mayor a los 10 000 habitantes, las competencias referidas a la limpieza, alumbrado público y domiciliario, agua potable, mataderos, plazas, mercados públicos y atención primaria de salud. Las municipalidades con población mayor a los 50 000 habitantes, a las competencias ya señaladas añaden las de parques públicos, bibliotecas, plan de desarrollo local y de nomenclatura. A su vez, las municipalidades con población mayor a los 100 000 habitantes añaden las competencias que corresponden a la protección civil, asistencia a la infancia y ancianos, planificación familiar, prevención de desastres y de instalaciones deportivas, transporte urbano, protección ambiental y tratamiento de residuos. El Art. 20º de la Ley 142/94 establece el Régimen de los Servicios Públicos en municipios menores y zonas rurales.

Chile: La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades establece como una competencia compartida de los municipios, la capacitación y promoción del empleo local y el fomento de la pequeña producción urbana y rural. La Ley reconoce la facultad de las municipalidades, de asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines. La Ley Indígena 19.253 de 1993 establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas y, a tal efecto, creó la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena - CONADI.

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Ecuador: En este país la gestión municipal ha estado marcada por el tema indígena, que ha sido parte de las estrategias de poder. Los Arts. 1º 10º y 11º de la Ley de Régimen Municipal de Ecuador instituyen que el municipio es la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local y, dentro de éste y en forma primordial, la atención de las necesidades de la ciudad, del área metropolitana y de las parroquias rurales de la respectiva jurisdicción; y que el territorio de cada cantón comprende parroquias urbanas -cuyo conjunto constituye una ciudad- y parroquias rurales. La Ley Nº 29 del 27 de Octubre del 2000, denominada Ley de Juntas Parroquiales Rurales, atribuye a dichas juntas formular anualmente el Plan de Desarrollo Parroquial, la organización de mingas o cualquier otra forma de participación social para la realización de obras de interés comunitario, entre otros. En cuanto a la estructura administrativa, dispone que la misma se determine «según los requerimientos de cada parroquia y en ningún caso se comprometerá para ello más del diez por ciento (10%) de la disponibilidad financiera de la misma». El Artículo 17º permite que las juntas parroquiales se asocien con el fin de fortalecer el desarrollo parroquial y la gestión de las áreas rurales. Finalmente, los Arts. 23º a 26º regulan respecto a los ingresos tributarios y no tributarios y el Fondo de Desarrollo Parroquial por Provincia.

España: El Art. 30º de la Ley 7/1985, Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, manda que las leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas podrán establecer regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter rural, y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes. Venezuela: El Art. 169º de la Constitución de Venezuela manda que la legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, debe establecer diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. El citado texto constitucional dispone que la legislación establezca las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población indígena. La Ley Orgánica de Régimen Municipal de Venezuela establece una adecuada tipología de municipalidades en Municipios, Distritos Metropolitanos, Parroquias, Mancomunidades y otras formas asociativas. El Art. 32º prescribe que las Parroquias son demarcaciones de carácter local, dentro del territorio de un

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Municipio, creadas con el objeto de descentralizar la administración municipal, promover la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios públicos locales.

México: Las características que comprometen la tipología de un municipio como rural aceptan que tienen una población de 30 000 hasta 5 000 pobladores, donde se dan actividades como la microindustria, agricultura, turismo, silvicultura, acuicultura, entre otros y existen pueblos, rancherías, ejidos y comunidades agrarias46. La Ley Orgánica para la Administración Municipal del Estado de Nayarit-México, en sus Art. 21º y 34º, otorga flexibilidad en cuanto a la composición y estructuras administrativas de «acuerdo a las condiciones propias y al desarrollo económico, social, cultural y político correspondan a cada municipalidad». En relación a la estructura administrativa, el Art. 34º establece que: «Las dependencias administrativas, técnicas y contables se integrarán para atender los asuntos que son de su competencia, y se formarán de conformidad a las condiciones propias de cada municipio y en base a la capacidad financiera, así como a las partidas presupuestales respectivas». El numeral VI del Art. 48º les encarga promover la gestión de las actividades productivas del Municipio, estimulando y organizando el desarrollo de la agricultura, ganadería, pesca, turismo, industria, minería, etc.

46

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Espejel, Samuel y otros. La acción operacional estatal y la diversidad de municipios, en: Desarrollo, administración y planeación municipal. La experiencia del Estado de México, IAPEM-UAM-UAEM, México, 1990.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

CAPÍTULO VIII TIPOS Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE MUNICIPALIDADES RURALES Un municipio se define por su territorio, población y por la organización de gobierno, es decir, la Municipalidad. Maragall47, al respecto sostiene que «los municipios presentan una enorme diversidad, en términos de escala, que abarca desde los pequeños municipios rurales con un débil potencial demográfico hasta las grandes ciudades, pasando por todo tipo de pueblos y ciudades intermedias.» Como ya hemos referido, el sistema legislativo municipal -con olímpico desconocimiento de nuestra realidad- hizo abstracción de las zonas rurales y reguló sobre las municipalidades de las grandes ciudades, mientras que en la última Ley Orgánica de Municipalidades se sigue el tradicional sistema uniformista para las municipalidades del país, dado que en el Título I, Disposiciones generales y «Clases de Municipalidades» -concretamente, en el Art. 2º- se establece la tipología básica uniformista de las municipalidades en «provinciales y distritales». Sin embargo, en esta misma Ley se sigue una antitécnica calificación municipal en los Títulos X, XI y XIII, denominados «Las municipalidades de los centros poblados y las fronterizas» (Arts. 128º a 138º), «La promoción del desarrollo municipal en zonas rurales» (Arts. 139º a 147º) y «La Municipalidad Metropolitana» (Arts. 151º a 165º). Respecto a las municipalidades fronterizas, ya hemos objetado su tipología como tal. En cuanto a las municipalidades de centros poblados, también hemos dicho que las únicas municipalidades que tienen autonomía y personería jurídica propia son las provinciales y las distritales. Entendemos que la «municipalidad de centro poblado» es una unidad u órgano desconcentrado, y por lo tanto, disentimos que se haya regulado en la forma que se ha hecho sobre aquellas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Como se sabe, los órganos desconcentrados no tienen personalidad jurídica propia y son órganos inferiores dentro de las respectivas entidades públicas; además, están obligadamente supeditados y subordinados a las autoridades superiores.

47

Maragall, Pascual. ¿Qué eran? Los Ayuntamientos. ¿Que son? Ediciones Destino. España, 1997, p. 32.

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Respecto a las normas sobre la Municipalidad Metropolitana, considero que el mentado «régimen especial» de la Municipalidad Metropolitana de Lima es antitécnico y deficiente por lo siguiente: Ø

En nuestro Derecho Constitucional no existe comprensión de la gestión urbana ni del fenómeno metropolitano, por lo que la Constitución separa irresponsablemente a las provincias de Lima y Callao, impidiendo el tratamiento adecuado del Área Metropolitana: LimaCallao: Todas sus referencias son a la Capital de la República, como si esta mención supliera el vacío anotado.

Ø

Erradamente, la Ley 27972 ancla lo metropolitano en Lima, ignorando que en nuestro país existen otras ciudades que tienen rango metropolitano, como sucede con Cusco, Trujillo, Chiclayo, Piura, Arequipa, Tacna, Loreto y Huancayo.

Ø

La Ley 27972 erradamente aprueba un «régimen especial» que, simplemente, consiste en vaciar el contenido regional general diseñado para el conjunto del territorio nacional, al marco normativo general municipal, dando así nacimiento a una errática institucionalidad que en verdad no aborda apropiadamente lo metropolitano ni reconoce y aborda la naturaleza y el ámbito de metrópoli, ni de la región metropolitana48.

Ø

No existe en nuestro ordenamiento jurídico el tratamiento adecuado a las metrópolis ni a las regiones metropolitanas y, por tanto, seguimos insistiendo en la necesidad de que se hagan las modificaciones necesarias para que nuestras metrópolis -no solamente la de LimaCallao- cuenten con una Ley General de Áreas Metropolitanas.49 Tipología de Municipalidades en la Ley Orgánica de Municipalidades

Provinciales

Distritales

Centro Poblado

Fronterizas

Rurales

«Régimen especial» de Lima Metropolitana

Propuesta de Tipología de Municipalidades Rurales

48

49

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Urbanas (Ciudades intermedias y otros)

Ciudades Históricas

Metropolitanas

Castro-Pozo Díaz, Hildebrando: Ley Orgánica de Municipalidades Comentada y Concordada, Lima, 2003, p. 782. Castro-Pozo Díaz, Hildebrando: Ley Orgánica de Municipalidades Comentada y Concordada, Lima, 2003, p. 794.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Como ya hemos visto, la Legislación Comparada tiene un buen trecho avanzado respecto a los estudios de la tipología de las municipalidades. Así en México, por lo menos se ha identificado hasta cuatro (4) tipologías de municipios: rurales, semiurbanos, urbanos y metropolitanos.50 Esta claro que no puede seguirse con el viejo uniformismo municipal. La tipología de las municipalidades rurales es una necesidad que permitirá el mejor gobierno de las poblaciones rurales. Ahora bien, no debe perderse de vista que las demandas sociales del campo ponen énfasis en que no basta que el Estado reconozca a sus pueblos el derecho de tener municipios, sino que estos sirvan o estén habilitados para atender a sus concretas demandas. Así, entonces, esta operación significa que debe darse contenido y poder real a las municipalidades rurales. Una descentralización que realice e impulse transferencias a un municipio abstracto, será de escasa utilidad a la población del campo que vive en pobreza. En nuestro país más del 60 por ciento de municipalidades (distritales y provinciales) son rurales. Por tanto, si existen 194 municipalidades provinciales y 1 828 municipalidades distritales, se estima que aproximadamente 1 400 de ellas son municipalidades rurales. Si bien se trata de una pequeña muestra, en la encuesta realizada en el presente estudio y aplicada en algunas provincias de los Departamentos de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac, en promedio se llega a establecer que más del 70% de ellas son municipalidades rurales.

Cuadro trabajado en base a la encuesta efectuada en el presente estudio

50

Orozco Barbosa, Jaime, Tipología de los municipios de México. Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, Nºs 42-43 y 44 de 1993.

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Ahora bien, advertimos que en este estimado de 1 400 municipalidades rurales no existe tampoco uniformidad respecto a su caracterización. Existen provincias y distritos que tienen una tasa negativa, debido a la permanente migración de su población. Otras provincias y distritos presentan un bajo crecimiento de su población. Encontramos, también, distritos en cuyas municipalidades no existe ninguna recaudación por ingresos propios (tasas y derechos) y que poseen rangos casi insignificantes de disponibilidad de recursos económicos. En estas municipalidades rurales, sean provinciales o distritales, es donde se localizan poblaciones en estado de pobreza y que no cuentan con los servicios básicos de agua potable y desagüe, electricidad, etc. Pese a que las municipalidades rurales son la mayoría y sus principales problemas derivan de la problemática de producción y comercialización agropecuaria, gran parte de sus alcaldes le dan la espalda a esta realidad concentrando los pocos recursos y proyectos en las áreas urbanas de sus localidades, siguiendo las pautas de un municipalismo que no se empapa de los problemas sociales y productivos. Las críticas a los «agentes municipales» formuladas hace muchos años por Hildebrando Castro Pozo parecieran aún tener vigencia.51 Son pocas las municipalidades que encaran el desarrollo local con una visión productiva. En el viaje que realizamos a Piura y Apurímac la mayoría de las administraciones locales destina más del 50% de sus recursos a obras urbanas tradicionales: Remodelación de la plaza principal y la construcción del palacio municipal. Las municipalidades distritales de Santo Domingo, de Montero y Frías son excepciones en la sierra del Departamento de Piura pues en ellas se desarrollan estrategias de apoyo a los productores agrícolas. También verificamos algunas experiencias positivas y exitosas en Apurímac. En Piura, la Municipalidad Distrital Rural de Santo Domingo ha impulsado mediante las Ordenanzas Nº 01 y 04 de enero y marzo del año 2004, la institucionalización de nueve (9) Comités de Desarrollo Zonal (CODEZOS) donde 51

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«Obligados los indios a abandonar sus antiguas residencias y organizarse en aldeas o caseríos sobre la base de las ciudades españolas, cada comunidad se estableció dividida en barrios, con cabildos, plaza pública, capilla, convento [...] estos barrios están obligados a erogar el dinero necesario para llevar a cabo obras o a prestar su contingente de trabajo personal cuando ellos por sí mismos pueden hacer o refaccionarlas. En los cabildos, plazas públicas, conventos o capillas a medio terminar, en una baranda o un conjunto de puertas y ventanas para un edificio se puede apreciar la incuria de estos grupos. La asombrosa dejadez y falta de iniciativa de los agentes hacen perdurar su estado inconcluso. Contribuye a agravar este mal el hecho de que, en algunas comunidades, sus agentes son nombrados por los alcaldes distritales o provinciales, muchas veces sin su consentimiento y hasta contra su voluntad. (Castro-Pozo, Hildebrando. Nuestra Comunidad Indígena, 2da. Edicción, Perugraph editores, Lima, 1979 p. 47 y sgtes).

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

intervienen las organizaciones sociales y comunales, territoriales y funcionales en el desarrollo estratégico, que se corona a nivel distrital en el Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha Contra la Pobreza. Cada comité zonal cuenta una Secretaría de Desarrollo Agropecuario, que tiene entre sus atribuciones sustentar las propuestas del Plan de Inversión de Desarrollo Agropecuario concertado con los representantes de los Caseríos, fomentar la concertación con las organizaciones sociales para el uso racional de los recursos naturales y promover el trabajo comunal para la construcción, equipamiento y mantenimiento de camales, bocatomas, bebederos, pequeñas represas e infraestructura de riego en general. La Municipalida Distrital de Montero impulsó, en coordinación con CEPICAFE y los productores organizados, un módulo de panela granulada ecológica de naranjo de Chonta, el mismo que ha sido inaugurado el 24 de junio último. En Montero, su Municipalidad también ha ejecutado el proyecto de equipamiento de un molino de granos, la construcción de parques rurales, viveros, bebederos y reservorios, entre otros. CEPES52, anota algunas experiencias positivas de la gestión municipal en el desarrollo rural: «- Asignando los recursos de inversión de los municipios a obras de interés rural, como caminos, almacenes y canales de riego. - Asesorando a los productores en la preparación y presentación de proyectos de inversión ante inversionistas privados o la cooperación internacional. - Adquiriendo de productores y pequeñas empresas locales los insumos necesarios (harinas y otros) para el programa del vaso de leche, etc.» Cenzano apunta, por su parte, que en Cusco ya el año 1994 ciertas inversiones municipales atendían demandas productivas.53

7.1. ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS En la Ley Orgánica de Municipalidades no existe ninguna disposición que distinga subtipos o subclasificación de las municipalidades rurales. El Art. 142º de esta Ley se limita a indicar que no están obligadas a adoptar la estructura básica que la Ley ordena para otras municipalidades no rurales. La única disposición que realiza esta diferenciación es el Art. 8º de la Ley Nº 28273 de julio del 2004 -Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Municipalidades- que establece los requisitos para la acreditación

52 53

Alerta Agrario, Nº 127, Julio agosto de 1998. CEPES, p. 2. «en las municipalidades rurales las autoridades se reúnen para revisar las tasas de carcelaje a cerdos grandes o pequeños o el cobro por nicho a adultos ricos o pobres, tal como ocurre en la realidad. Cenzano de los Rios, Carlos. Municipios rurales: más allá de la postergación y el olvido». Rev. Tema Uno, Año 2, Nº 2, 1994, p. 49.

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de las municipalidades disponiendo un «régimen simplificado» para las municipalidades que tengan un rango de percepción mínima de 8 UIT por concepto de FONCOMUN, «o que no cuenten con la capacidad instalada que soporte la transferencia solicitada». Se trata de una disposición parcial, pues se aplica únicamente para la acreditación y por las variables aplicadas respecto a los ingresos de las municipalidades que reciben transferencias de 35 000 soles mensuales o de menos de 400 000 soles mensuales; es decir, que alcanza a una parte de las municipalidades rurales del país. En este estudio hemos verificado que en el país existen hasta tres sub-tipos de municipalidades rurales, los cuales no solamente se refieren al aspecto poblacional, sino a los servicios que atiende cada municipalidad y la infraestructura, equipamiento y personal con que cuentan. Un sub tipo de municipalidad rural es aquella que tiene una población superior a 8 000 habitantes, cuenta con más de 25 servidores municipales y en casi todos los casos están dotadas de equipos de computación, internet y telefonía. Generalmente, tienen un presupuesto anual superior a los 4 millones de soles y un rango de ingresos propios que alcanza hasta el 10% de su presupuesto; Otro sub tipo de municipalidad rural se presenta en aquellas con más de 3 000 pobladores y que tienen entre 8 a 24 servidores municipales. La mayoría cuenta con servicios de telefonía y equipos de cómputo, además de un presupuesto anual de entre 1 a 3 millones de soles, aunque sus ingresos propios no llegan al 5% de su presupuesto anual. El tercer sub tipo de municipalidades rurales tiene menos de 3 000 pobladores, cuentan con un máximo 7 servidores municipales, pero no disponen de equipos de cómputo y telefonía. En estos casos, su presupuesto no sobrepasa el millón de soles anuales y prácticamente no tiene ingresos propios. Es obvio referir que las estructuras administrativas, dada esta diferenciación existente, no puede ser las mismas para cada sub tipo de municipalidades rurales, por lo que cada una debe adoptar estructuras administrativas tipos. Es característica general en las municipalidades rurales su bajo nivel de organización interna, lo cual en muchos casos lleva a centralizar las actividades y roles municipales en la figura del Alcalde. Al contar con escaso personal, cada municipalidad adecua una estructura orgánica, distinguiéndose solamente la Alcaldía, la Secretaría como órgano de apoyo y las oficinas de Registro Civil, Tesorería. En algunos casos, cuentan con una Biblioteca. En un diagnóstico que elaboró el CCAIJO54 en 12 municipalidades de la Provincia de Quispicanchi-Cusco, se constató que todas ellas presentaban la misma 54

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Cenzano de los Ríos, Carlos. Municipios rurales: más allá de la postergación y el olvido. Rev. Tema Uno, Año 2, Nº 2, 1994, p.49.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

estructura interna: Concejo Municipal, Alcaldía, Comisiones de Regidores, la Secretaría y la Tesorería. En estas municipalidades el número de empleados permanentes fluctuaba entre 3 y 5, mientras que ninguna de ellas contaba con CAP o ROF. El Programa Frontera Selva55, en el autodiagnóstico de las Municipalidades Distritales de Napo, Torres Causana, Imaza y Cenepa de la Provincia de Condorcanqui, determinó lo siguiente: (1)

Comisiones del Concejo Municipal.- Generalmente se organizan en dos Comisiones: La de Administración y la de Asuntos sociales, obras e infraestructura. Otras tienen hasta tres Comisiones: Administración financiera, Obras e infraestructura y Planificación y Presupuesto.

(2)

Regidores.- En algunas municipalidades los regidores ejercen atribuciones delegadas (Napo).

(3)

Estructura administrativa y servidores municipales.- La estructura administrativa es espontánea. El número de servidores es variable, la mayoría tiene pocos servidores, pero existe la tendencia al sobredimensionamiento. En la Municipalidad de Torres Causana, el informante señala estar sorprendido que «tenga dos direcciones municipales».

(4)

Desarrollo Local Productivo.- La Municipalidad de Napo promueve módulos de crianza de ganados bufalinos. La Municipalidad de Torres Causana ha suscrito un Convenio con la Dirección Regional de Agricultura para impulsar la ganadería.

(5)

Recursos financieros y tributarios.- Los ingresos propios son bastante bajos (Napo 2.3%). Dependen casi en 98% de las transferencias.

(6)

Servicios públicos.- Los servicios son deficitarios. Presentan déficit de hasta 85% de los servicios de electricidad, agua potable, limpieza pública. Los servicios que se brindan a la población, prácticamente son subsidiados.

En estas municipalidades, las distancias de los centros poblados se constituyen en el principal problema para la organización y prestación de servicios. Ello debe conllevar al diseño de una organización administrativa adecuada a dicha circunstancia.

55

Távara, José. Autodiagnóstico municipal de las municipalidades de los distritos de Napo, Torres Causana. Imaza y Cenepa, Centro poblado de Tacsha Curaray y la Provincia de Condorcanqui. Lima, 2003.

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7.2. ENCUESTA A MUNICIPALIDADES El proyecto, a efecto de verificar las hipótesis formuladas y poder formular las correspondientes propuestas, diseñó una encuesta que se aplicó en diversas Municipalidades de los Departamentos de Piura, Apurímac y Cajamarca, con los siguientes resultados que se pasa a graficar: Relación entre Población Urbana y Rural

Cuadro 1 Cuadro 1. Este cuadro da cuenta que en las municipalidades encuestadas, más del 57% de su población reside en zonas rurales, sobrepasando inclusive el porcentaje de 50% establecido por el Art. 139º de la Ley. Cabe referir que en algunos casos la población rural alcanza un porcentaje superior al 70%. Promedio de Población Rural

Cuadro 2 74

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Cuadro 2. En nuestra muestra se tiene que la mayoría de las municipalidades que fueron encuestadas tienen un promedio de población de 13 118 habitantes. Esta cifra concuerda con las estadísticas publicadas por el INEI, que dan cuenta que la mayoría de conglomerados urbanos son los tienen una población que fluctúa entre 2 000 a 4 999 habitantes. Nivel de Toma de Decisiones (21 municipalidades)

Cuadro 3 Cuadro 3. La percepción de los funcionarios o autoridades locales encuestados respecto al centralismo aún imperante, es contundente. Para los encuestados es el Gobierno Central quien sigue detentando la toma de decisiones, en tanto que solamente el 17% de los entrevistados afirmó que la toma de decisiones se realizaba en el nivel local. ¿Cuenta con Gerentes?

Cuadro 4 75

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Cuadro 4. Pese a que las estructuras administrativas de las municipalidades rurales deben ser diferentes a la generalidad de municipalidades, en este cuadro consta que un 31% -es decir, un nivel significativo de municipalidades ruralesadoptó la figura del gerente municipal. Sin embargo, un 62 por ciento afirmó no contar con gerentes municipales. Sesiones de Concejo Públicas

Cuadro 5 Cuadro 5. Pese a que el Artículo 13º de la Ley Orgánica de Municipalidades manda que las sesiones del Concejo Municipal sean públicas, en un 60% de las municipalidades entrevistadas las sesiones no sea realizan de esta forma. Ello evidencia la precariedad de la democracia local. Es conveniente, por ello, reforzar las prácticas democráticas y participativas. Adjudicación Selectiva

Cuadro 6 76

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Cuadro 6. La mayoría de las municipalidades rurales entrevistadas utiliza la adjudicación directa para realizar sus contrataciones y adquisiciones. Consta, asimismo, que se conoce y se aplican en mucho menor grado las otras modalidades de contratación mediante licitación y concurso públicos. Comunidades Campesinas

Cuadro 7 Cuadro 7. Este cuadro grafica que en la mayoría de las municipalidades rurales entrevistadas existen comunidades campesinas. Esta circunstancia debe tenerse en cuenta al momento de establecerse las normas sobre gestión y participación en estas municipalidades. No debe olvidarse que en la país existen más de 5 500 comunidades campesinas (INEI, 1999). Comunidades Campesinas

Cuadro 8 77

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Cuadro 8. Este cuadro da cuenta de las principales organizaciones sociales existentes en las municipalidades rurales. Si bien parece abrirse un amplio abanico, resaltan las rondas campesinas, la junta de usuarios de agua, las juntas administradoras de servicios de saneamiento (JASS), las comunidades campesinas, las organizaciones de productores y los comedores y los clubes del Vaso de Leche. En cuanto a las rondas campesinas, estas coordinan estrechamente con sus respectivas municipalidades y se constituyen en verdaderos instrumentos de la seguridad ciudadana. Más aún, se conoce casos de concurrencia y complementariedad. En el distrito de Santo Domingo de la Provincia de Morropón del Departamento de Piura, la Municipalidad Distrital -mediante Ordenanza Nº 011-2004-MDSD de junio del 2004- delegó a las rondas campesinas y urbanas la facultad de velar y de hacer cumplir el respectivo Plan de Seguridad Ciudadana, el que a su vez desagrega por cada zona y caseríos los riesgos, vulnerabilidades y zonas de mayores conflictos.

7.3 COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS La autonomía local debe ser concordada y compatibilizada adecuadamente con la autonomía comunal, de la cual se encuentran investidas las comunidades en el Perú. Esta incorporación no debe ser un acto meramente de formal, sino más bien una permanente y consistente alianza municipal-comunal en defensa de sus respectivas autonomías y sus derechos. Las Comunidades Campesinas deben comprenderse y tratarse como un valioso activo para el desarrollo rural del país. Eduardo Devés Valdés56 afirma que: «Como Castro Pozo, Mariátegui y Gabriela Mistral entre otros- que unieron el problema del indio al del latifundio y la tierra- «la lucha de 400 años de la Comunidad contra el latifundio y la decadencia de éste, prueban históricamente que las bases de la Comunidad incásica constituyen las bases de la restauración económica nacional». Díaz Palacios, a su vez sostiene que la importancia cuantitativa de las comunidades campesinas es indiscutible y que «son 5 680 comunidades que controlan aproximadamente el 40% de total de tierras de uso agropecuario en el país, siendo la mayor parte de ellas pastos naturales».57 En tanto el Art. 6º de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, establece como uno de los objetivos sociales de la descentralización, la 56

57

78

Devés Valdés. E: El pensamiento indigenista en América Latina (1915-1930).- http:// mapuche.info.scorpionshops.com/mapuint/deves030600.html.como Instituciones Claves del Desarrollo Rural Sostenible en el Perú. Díaz Palacios Julio E. Gobernabilidad Local y Nuevos Roles de las Municipalidades Rurales

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad y superando toda clase de exclusión y discriminación. Es claro que el desarrollo local requiere de la incorporación, la participación y el tratamiento adecuado de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas y de sus autoridades comunales. Por lo demás, las comunidades campesinas y los pueblos indígenas en general, requieren apoyo para efectivizar sus derechos consuetudinarios y una serie de normas que declarativamente los protegen. Como se sabe, nuestro país ha suscrito -mediante Resolución Legislativa Nº 26253, el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales58 que entre sus diversas disposiciones establece que los países signatarios deben reconocer a los pueblos indígenas «el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan». Lo mismo debe ser enarbolado respecto a la norma que instituye el Art. 15º de este Convenio, en cuanto establece que los derechos de los pueblos a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente, y que comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de los mismos. Esta protección igualmente alcanza de los conocimientos desarrollados de manera colectiva por los pueblos indígenas, de conformidad con lo establecido por la Ley Nº 27811 que obliga al Estado a promover el respeto, la protección, la preservación, la aplicación y el desarrollo de los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas, así como a promover la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización de los mismos. La municipalidad rural debe velar por el estricto cumplimiento de la educación bilingüe que se imparta en los territorios de las comunidades y, asimismo, por el respeto e intangiblidad de las reservas territoriales a favor de los grupos étnicos. Como se sabe, la educación bilingüe sigue siendo un discurso que no se materializa, pese a que mediante Ley Nº 27818 el Estado reconoció la diversidad cultural peruana y se comprometió a fomentar la educación bilingüe intercultural en las regiones donde habitan los pueblos indígenas, y a establecer el respectivo Plan Nacional de Educación Bilingüe Intercultural. La municipalidad rural debe ser aliada natural de las comunidades campesinas en la lucha por la protección de la tierras comunales59, que conforme a nuestro derecho constitucional y la legislación son inalienables, inembargables e 58 59

Véase en El Peruano, 05.12.1993, p. 119342. La Ley Nº 24657 considera como «tierras comunales» las originarias, las adquiridas por el derecho común y agrario y las adjudicadas por la Reforma Agraria, precisando que «ellas comprenden las que la comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas, y las que indican sus títulos».

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

imprescriptibles. Además, según las normas aplicables a la explotación de las aguas minero-medicinales con fines turísticos -Decreto Supremo Nº 05-94-ITINCI del 27.04.1994-, las comunidades campesinas tienen preferencia para la explotación turística de las fuentes de agua minero medicinales que se encuentren ubicadas en terrenos de su propiedad. La colaboración municipal-comunal, igualmente puede extenderse a los servicios públicos esenciales, desde que el Decreto Supremo Nº 004-92-TR del 20.02.1992 -en su Art. 94º- prescribe que las Comunidades Campesinas pueden construir y administrar bienes para otorgar los servicios públicos esenciales requeridos por su población, cuando la Municipalidad Distrital, el Estado o los Organismos Públicos o Privados competentes no presten tales servicios, o cuando estos deleguen dicha responsabilidad a la Comunidad, mediante convenio. Rodrigo Montoya60 sostiene que en las Comunidades Campesinas se encuentra uno de los núcleos más importantes de prácticas democráticas, ya que en ellas se eligen democráticamente a las autoridades cada 2 años y es norma aceptada que las Juntas comunales consulten a los comuneros cada una de las decisiones en los cabildos dominicales. También porque la asamblea general tiene el poder suficiente para cambiar a los dirigentes incompetentes, antes de que los plazos de gobierno se cumplan. En estas comunidades campesinas, los alcaldes o Varas asumen responsabilidades múltiples: fijar el acceso a las parcelas de cultivo y de pastos, distribuir el agua, ordenar la rotación de cultivos, cuidar los sembríos, anunciar la inminencia de heladas, castigar a los infractores de las reglas, ofrecer posada y atención a los visitantes, ayudar a las mujeres viudas; enterrar a los muertos, entre otros.

60

80

Montoya Rojas, Rodrigo. El espejo en el que debiéramos aprender a mirar el futuro del Perú. Navegar Río Arriba. L.R. 24.08.97, p. 28.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

CAPÍTULO IX DEBILIDAD TRIBUTARIA Y FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES 9.1. EL SISTEMA TRIBUTARIO MUNICIPAL El actual sistema tributario municipal ha sido diseñado exclusivamente para los municipios urbanos. En los municipios rurales son prácticamente inaplicables los impuestos al patrimonio vehicular, a los juegos o las apuestas, a los espectáculos públicos, casinos de Juego y los otros impuestos municipales establecidos por la Ley61. Las municipalidades rurales, por ello, carecen o tienen una escasa recaudación de ingresos tributarios propios. Para su funcionamiento dependen casi exclusivamente de las transferencias que reciben del Fondo de Compensación Municipal y de otros impuestos de recaudación nacional. El problema señalado no es secundario o aleatorio a los objetivos y a los principios que se trace la descentralización en nuestro país, considerando que estas municipalidades son las más numerosas. Existe un porcentaje apreciable de municipalidades distritales rurales que perciben por toda transferencia ocho (8) UIT mensualmente, estando imposibilitadas de emprender proyectos de magnitud. En las áreas rurales es inexistente o escasa la base gravable para aplicar los tributos que ha previsto la Ley de Tributación Municipal. La encuesta efectuada da cuenta de la precariedad y debilidad de los ingresos tributarios de las municipalidades rurales. Alberto Flores Apaza62 refiere que el sistema tributario municipal se ha diseñado casi exclusivamente para las ciudades, ya que en el municipio rural» son prácticamente inaplicables los impuestos a los Bingos, Apuestas y Premios de Carrera de Caballos, Pimball, Patrimonio Automotriz, Aeronave y Embarcaciones de Recreo, Casinos de Juego, etc. Asimismo, las municipalidades tienen desventaja respecto al Impuesto Vehicular, pues el rendimiento de este -en sus dos terceras partes- se distribuye en 61

62

El Art. 6º del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal aprobado por el Decreto Supremo Nº 156-2004-EF del 11.11.2004, refiere que los impuestos municipales son exclusivamente los siguientes: a) Impuesto predial; b) Impuesto de Alcabala. c) Impuesto al patrimonio vehicular; d) Impuesto a las apuestas. e) Impuesto a los Juegos; f) Impuesto a los Espectáculos no Deportivos. Véase en El Peruano, 15.11.2004, p. 280367. A. Flores Apaza. Desigualdades Financieras en las Municipalidades. Bol. Democracia Local. Vol. 2, Nº 6. Octubre 1989.

81

Hildebrando Castro Pozo Díaz

proporción a la población y el parque automotor, siendo esta última variable casi inexistente en los municipios rurales. Por ello la única posibilidad que actualmente puede atender el financiamiento de las municipalidades rurales son las transferencias de impuestos nacionales, tales como el Impuesto de Promoción Municipal, el Impuesto al Rodaje, el Canon Petrolero y el Canon Minero. Sin embargo, la legislación vigente concerniente a la tributación por explotación de los recursos naturales -siendo deficiente, parcial y pro empresarial- tampoco constituye un aporte significativo al financiamiento municipal. Las estadísticas dan cuenta que el año 2003 la minería exportó US$ 4 500 millones, mientras que la recaudación por el canon minero fue de apenas US$ 81 millones. Como quiera que de este monto el 50% corresponde al Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades de la República, apenas recibieron el 1.8% del valor exportado. Los recursos del canon minero transferidos al departamento de Arequipa el año 2004, tanto al gobierno regional como al conjunto de municipalidades, ascendió a 24 millones de nuevos soles, que apenas representan el 3.5% del presupuesto total en dicha región. Por lo demás, a raíz de la aprobación de nuevos criterios para la distribución del canon entre los gobiernos regionales y las municipalidades -mediante la segunda disposición complementaria de la Ley Nº 28277 de julio último- se ha resucitado los conflictos entre las municipalidades localizadas en las zonas productoras y las municipalidades ubicadas fuera de las mismas. En virtud de este cambio, en determinados casos, algunas municipalidades provinciales no localizadas en la zona de producción han visto reducidos sus ingresos por concepto de canon hasta en la mitad. Por lo referido, es claro que esta legislación requiere de una reingeniería que asegure los propósitos que plantea la descentralización administrativa y fiscal. Los criterios utilizados para la distribución nacional de los tributos antes mencionados organizados en el FONCOMUN, tampoco son los más convenientes y no favorecen a los municipios con predominio rural. Para el caso del IPM, los índices de distribución dan un peso del 10 por ciento a la variable población y, en consecuencia, es ínfimo el nivel de participación de las Municipalidades de los Departamentos de Apurímac, Huancavelica, Amazonas, Madre de Dios, Pasco, Moquegua, San Martín y Ucayali, porque cuentan con una población que, respecto al total del país, representan al 1.9 %, 2 %, 1.5 %, 0.2 %, 1.3 %, 0.6 %, 1.9 % y 1.2 %, respectivamente. Es por ello que en nuestro país existen más de 750 municipalidades que tienen, por todo recurso, la transferencia mensual de 8 UIT por concepto de

82

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

FONCOMUN63, y otras 350 municipalidades perciben entre 8 a 15 UIT por el mismo concepto. La tradicionalmente débil participación de las municipalidades en los recursos nacionales y en el Presupuesto de la República, se hace evidente en el siguiente cuadro: ASIGNACION ANUAL DE FONCOMUN A MUNICIPALIDADES EN EL PRESUPUESTO DE LA REPÚBLICA

Norma

Ley 27013

Ley 27212

Dec. Leg. 909

Ley 27573

Ley 27879

Ley 28128

Año Fiscal

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Presupuesto 31,947,306,720 34,045,803,045 35,711,747,654 35,771,987,911 44,516,006,305 44,115,387,252 FONCOMUN 1,150,000,000 1,182,000,000 1,309,000,000 1,340,000,000 1,397,000,000 1,756,274,552 Participación %

3.60

3.47

3.67

3.75

3.14

3.98

9.2. PRESUPUESTO PÚBLICO El Presupuesto para el año fiscal 2004 no ha contenido mayores esfuerzos del Estado por asignar mayores recursos a las municipalidades. Ni siquiera incorporó una visión general de los posibles nuevos ingresos derivados de alguna propuesta digna de denominarse «reforma tributaria». Tampoco planteó las medidas tendientes al desarrollo de la reforma del Estado y del gasto descentralizado. El Presupuesto de la República del 2004 priorizó el pago de la deuda externa y los gastos corrientes, así como los sectores del Interior, Defensa, Salud y Educación, manteniendo las tradicionales transferencias para las municipalidades. Más aún, en sus disposiciones «transitorias» se crean especies de refugios y sistemas para que el MIMDES siga ejecutando los programas sociales, hasta que las municipalidades cumplan con «acreditarse». El Presupuesto para el año fiscal 2005 no tiene mayores novedades y sigue en el esquema centralista del manejo presupuestal del año anterior. Si bien crece 12%, pasando de 44 mil millones a 49 mil millones de soles, los mayores recursos se asignan y permanecen en el seno del Poder Ejecutivo: Más del 75% del total. Las municipalidades son las más afectadas al ver reducidas sus expectativas de participación del Presupuesto de la República: de 7% a 6%. Es decir, tanto el

63

La Unidad Impositiva Tributaria para el año fiscal 2004 se estableció en S/. 3 200.

83

Hildebrando Castro Pozo Díaz

Poder Ejecutivo como el Congreso de la República incumplen lo dispuesto en la sexta disposición complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades, que fijó un incremento gradual de la participación de las municipalidades en los recursos del Presupuesto de la República, hasta llegar al 12% el año 2009. Es obvio que los recursos para que las municipalidades rurales acometan apropiadamente las tareas del desarrollo local, siguen siendo manifiestamente insuficientes. Por todo ello es recomendable perfeccionar los criterios de distribución de recursos del Fondo de Compensación Municipal, a fin de que se distribuyan recursos beneficiando a las localidades cuya población está en extrema pobreza o es de predominio rural. Asimismo, dada la debilidad de los ingresos tributarios propios en las municipalidades rurales, debe incrementarse el Fondo de Compensación Municipal y estudiarse la posibilidad de autorizar a las municipalidades rurales para que apliquen autogravámenes. El incremento de recursos para el Fondo de Compensación Municipal para que se incrementen las transferencias a las municipalidades rurales, tendría que darse con parte de la recaudación del Impuesto General a las Ventas, del Impuesto Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta. Estos nuevos recursos serían aplicados a la ejecución de proyectos de inversión para el desarrollo rural a cargo de las municipalidades rurales. En cuanto a la figura de los autogravámenes, estos ya han sido aplicados en el país. En efecto, mediante Ley Nº 11629 del 09 de octubre de 1951 se creó en la Provincia de La Convención del Departamento de Cusco, los gravámenes siguientes: a) El 5 por ciento sobre el precio de la venta de cada arroba de coca; b) El 5 por ciento sobre el precio de venta de cada quintal de té, cacao, café y maní que se produzca en la Provincia de La Convención. El producto de los gravámenes se destinaba exclusivamente a la ejecución de obras públicas en dicha provincia, con preferencia en carreteras, agua y desagüe, locales escolares.

84

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

CAPÍTULO X CONCLUSIONES 1.

POLÍTICAS Y ESTRUCTURAS APROPIADAS

El desarrollo rural sostenible en el país, forma parte integrante de la gran tarea de transformación, modernización y reforma del Estado. Nos explicamos. Tradicionalmente, en el marco de una estructura política centralizada, el desarrollo agropecuario ha sido concebido y asignado como de competencia exclusiva del Ministerio de Agricultura, generando así una institucionalidad débil e ineficiente. Se debe avanzar en configurar una nueva arquitectura institucional del desarrollo rural sostenible, acorde con los objetivos de la descentralización. El desarrollo rural del país requiere que se configuren espacios y responsables para planificarlo y promoverlo. Las unidades territoriales del desarrollo rural tienen que ir de la mano con el propósito de aplicar una efectiva descentralización territorial y el desarrollo de estrategias del desarrollo rural. El desarrollo rural sostenible no puede encararse solamente con medidas superficiales o parciales, ni con arreglos tradicionales administrativos que mantienen descoordinadas a diversas entidades públicas: ministerios de agricultura, de comercio, de salud, de educación, de servicios de saneamiento, de recursos naturales y áreas naturales protegidas, de programas sociales y de una serie de instituciones, fondos, institutos agrarios, entre otros. El ideario neoliberal desmanteló el rol de Estado promotor, desactivó la banca de promoción agraria y derogó las regulaciones sociales sobre tenencia de la tierra, impulsando la parcelación y el minifundio; además, liberalizó y alentó las importaciones masivas de alimentos, y abandonó radicalmente el uso de cualquier mecanismo de concertación para el diseño de políticas agrarias Lo «rural» y su desarrollo no es un asunto exclusivo del Ministerio de Agricultura, desde que en dicho espacio se realizan diversas actividades económicas de carácter rural -pesca, acuicultura, ecoturismo, agropecuarias, explotación de recursos naturales, ambientales, etc. Actualmente se reconoce que el desarrollo rural «es un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente la economía del territorio a mercados dinámicos» (Schejtman-Berdegué, 2002). Por eso también, en la «estrategia de desarrollo rural» aprobada mediante

85

Hildebrando Castro Pozo Díaz

Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM, se establece -entre los lineamientos del desarrollo económico rural- opciones productivas competitivas agrícolas y no agrícolas (turismo, acuicultura, transformación agroindustrial) en los espacios rurales, etc.). Las reformas y las experiencias producidas en los últimos tiempos en diversos países, precisamente vienen configurando un nuevo marco institucional que transfiere competencias y responsabilidades del desarrollo rural a las municipalidades y a entidades y gobiernos territoriales (Colombia, Ecuador, Bolivia, Brasil y México). La reforma y modernización del Estado en nuestro país requiere contar con la reforma municipal, como un componente importante que compromete una nueva reforma constitucional un nuevo marco normativo y de municipios rurales aptos para impulsar el desarrollo rural. En base a este nuevo marco institucional, las municipalidades rurales podrán perfilar y enderezar sus planes y proyectos hacia el área rural, modificando el tradicional orden de prioridad de los proyectos municipales. Este importante cambio para la economía nacional incorporará a miles de provincias y distritos rurales al esfuerzo productivo, mediante el impulso de acciones y proyectos relacionados con la preservación del equilibrio ambiental, la producción agropecuaria, la reforestación, la rehabilitación de represas y canales de riego, los caminos rurales, los centros de acopio y la comercialización agropecuaria, entre otros. abandonando la tradicional disposición de centrarse en obras urbanas, como la remodelación de plazas o la compra de bandas de música y otros similares.

2.

SUB TIPOS DE MUNICIPALIDADES RURALES

En cuanto a sus estructuras administrativas, los servicios y sus recursos, debemos reconocer hasta tres sub-tipos de municipalidades rurales:

86

i)

Las municipalidades rurales con población superior a 8 000 habitantes y con más de 25 servidores municipales; dotadas de equipos de computación, internet y telefonía; con un presupuesto anual superior a los 4 millones de soles y con un rango de ingresos propios del 10% de su presupuesto;

ii)

Las municipalidades rurales con más de 3 000 pobladores y que tienen entre 8 a 24 servidores municipales; con servicios de telefonía y equipos de cómputo, y un presupuesto anual entre 1 a 3 millones de soles, aunque sus ingresos propios no alcanzan el 5% de su presupuesto anual; y

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

iii)

Las municipalidades rurales con menos de 3 000 pobladores y un máximo de 7 servidores municipales; no cuentan con equipos de cómputo o telefonía; su presupuesto no sobrepasa el millón de soles anuales y prácticamente no tienen ingresos propios.

En esta tipología están igualmente comprendidas las denominadas «municipalidades fronterizas» a las que se refiere el Art. 136º de la Ley Orgánica de Municipalidades, pues pese a su especifica determinación, en verdad se trata de municipalidades rurales en tanto más del 70 % de su población se dedican a las actividades agrícolas. Es conveniente que cada uno de los tres sub tipos de municipalidades rurales cuente con los modelos apropiados para la asignación de competencias y atribuciones y la organización de su estructura administrativa apropiada. Las estructuras administrativas, dada la diferenciación hallada, no pueden ser las mismas. Debe formularse estructuras tipo para cada sub tipo de municipalidad rural. No se trata de imponer modelos, como lo hace de manera permanente el centralismo, sino de orientar las decisiones de las propias autoridades locales a quienes debe corresponder, en base a la autonomía local, adoptar el más conveniente a cada circunscripción. Lógicamente, todo ello requiere de una legislación que se impregne de nuestra realidad y un apego al respeto de la autonomía local.

3.

ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS DE ACUERDO A SUB TIPOS DE MUNICIPIOS RURALES

Es conveniente que cada uno de los sub tipos de municipalidades rurales cuenten con los modelos apropiados para la asignación de competencias y atribuciones, así como para la organización de su estructura administrativa, su financiamiento y su normatividad. Presentamos, a modo de ejemplo, dos alternativas de asignación de competencias y atribuciones a las municipalidades rurales, de acuerdo al rango de población y el nivel de gestión e implementación de las mismas. A nuestro entender, como ya hemos dicho, no se trata de imponer dichos modelos, sino de orientar, sugerir y hacerlas concretas mediante la aplicación de políticas, recursos y proyectos, entre otros.

87

Desarrollo y economía local

Velar por el aprovechamiento productivo de los terrenos agrícolas

Municipio Rural menos de 3,000 habitantes

Municipio Rural 3,000 a 8,000 habitantes

Municipio Rural más de 8,000 habitantes

X

X

X

X

X

Velar por los recursos naturales y del agua de riego Fomentar el incremento de la superficie agrícola cultivable y el aumento en los rendimientos agrícolas

X

Promover el desarrollo económico local, fomentando la constitución de empresas productivas locales el desarrollo de la micro y pequeña

X

Fomento de programas de desarrollo rural

X X

Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales

Si esta mancomunado X

Planificación y dotación de infraestructura para el desarrollo local Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local

X Si esta mancomunado

Fomento de la artesanía

X

X

X

Fomento del turismo local sostenible

X

X

Si esta mancomunado

Hildebrando Castro Pozo Díaz

88 Competencia y atribuciones

Municipio Rural menos de 3,000 habitantes

Municipio Rural 3,000 a 8,000 habitantes

Municipio Rural más de 8,000 habitantes

Aprobar de manera autónoma su estructura administrativa y organización interna

X

X

X

Elaborar y aprobar de manera concertada el Presupuesto municipal

X

X

X

Competencia y atribuciones

Gestión administrativa

X

Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidades o consorcios para el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos de desarrollo local

Si esta mancomunado

Supervisar las obras que realicen los organismos públicos y entidades no gubernamentales dentro de su circunscripción territorial

X

X

X

Aprobar las normas sobre asuntos de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes

X

X

X

Elaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Rural de manera concertada

X

X

X

Establecer y administrar Áreas de Conservación Municipal a fin de proteger el patrimonio natural

Si esta mancomunado

Defensa ribereña y mejoramiento de la infraestructura del medio Rural

Si esta mancomunado

Programas de protección del paisaje y campañas de reforestación

X

Infraestructuras y equipamientos

X

X

X

X

Habilitaciones urbanas

89

Edificaciones y Control urbano

X X

X

X

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Urbanismo y planificación local

Fomentar la coordinación de políticas entre las diferentes instituciones públicas y privadas ejecutoras del Plan de Desarrollo Rural

Municipio Rural 3,000 a 8,000 habitantes

Municipio Rural más de 8,000 habitantes

Servicios públicos locales

Reglamentación y administración de servicios públicos locales

X

X

X

Gestión de residuos sólidos

X

X

X Si esta mancomunado

Servicios de saneamiento Mercados

X

X

X

Ferias y otros de la misma naturaleza Baños y aguas minero-mecicinales

X

X

Si esta mancomunado

Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular educativo en sus jurisdicciones Velar por la adecuada dotación de la infraestructura educativa y apoyar a la educación

X X

Vialidad, circulación y tránsito en su jurisdicción Educación y tutela cultural

X

X

X

X

Desarrollar o apoyar programas de alfabetización

Si esta mancomunado

Aprobar planes específicos de conservación de zonas arqueológicas

Si esta mancomunado

Ejecutar proyectos de conservación y restauración de inmuebles culturales

Si esta mancomunado

Hildebrando Castro Pozo Díaz

90

Municipio Rural menos de 3,000 habitantes

Competencia y atribuciones

Municipio Rural 3,000 a 8,000 habitantes

Municipio Rural más de 8,000 habitantes

Participación ciudadana

Regular y aprobar de manera autónoma los mecanismos y espacios de participación y concertación de las organizaciones sociales para el desarrollo rural local

X

X

X

Establecer los instrumentos y los procedimientos de fiscalización ciudadana

X

X

X

Organizar los registros de las organizaciones ciudadanas de sus jurisdicciones

X

X

X

Seguridad ciudadana

Reglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana.

X

X

X

Servicios sociales

Aprobar el plan de seguridad ciudadana que comprende la lucha contra el abigeato y el tratamiento y mitigación de desastres

Si esta mancomunado

Programas de atención y lucha contra la pobreza

Si esta Si esta Si esta mancomunado mancomunado mancomunado

Programas de atención a la niñez

Si esta Si esta Si esta mancomunado mancomunado mancomunado

Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de la población rural

Si esta Si esta Si esta mancomunado mancomunado mancomunado

91

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Municipio Rural menos de 3,000 habitantes

Competencia y atribuciones

Desarrollo y economía local

Velar por el aprovechamiento productivo de los terrenos agrícolas

Municipio Rural medianamente implementado (TIPO ii)

Municipio Rural insuficientemente implementado (TIPO iii)

X

X

X

X

X

Velar por los recursos naturales y del agua de riego Fomentar el incremento de la superficie agrícola cultivable y el aumento en los rendimientos agrícolas

X

Promover el desarrollo económico local, fomentando la constitución de empresas productivas locales el desarrollo de la micro y pequeña

X

Fomento de programas de desarrollo rural

X X

Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales

Si esta mancomunado X

Planificación y dotación de infraestructura para el desarrollo local Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local

X Si esta mancomunado

Fomento de la artesanía

X

X

X

Fomento del turismo local sostenible

X

X

Si esta mancomunado

Hildebrando Castro Pozo Díaz

92 Competencia

Municipio Rural adecuadamente implementado (TIPO i)

Municipio Rural adecuadamente implementado (TIPO i)

Municipio Rural medianamente implementado (TIPO ii)

Municipio Rural insuficientemente implementado (TIPO iii)

Aprobar de manera autónoma su estructura administrativa y organización interna

X

X

X

Elaborar y aprobar de manera concertada el Presupuesto municipal

X

X

X

Competencia

Gestión administrativa

X

Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidades o consorcios para el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos de desarrollo local

Si esta mancomunado

Supervisar las obras que realicen los organismos públicos y entidades no gubernamentales dentro de su circunscripción territorial

X

X

X

Aprobar las normas sobre asuntos de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes

X

X

X

Elaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Rural de manera concertada

X

X

X

Establecer y administrar Áreas de Conservación Municipal a fin de proteger el patrimonio natural

Si esta mancomunado

Defensa ribereña y mejoramiento de la infraestructura del medio Rural

Si esta mancomunado

Programas de protección del paisaje y campañas de reforestación Infraestructuras y equipamientos Habilitaciones urbanas

93

Edificaciones y Control urbano

X

X

X

X

X Si esta mancomunado

Si esta Si esta Si esta mancomunado mancomunado mancomunado

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Urbanismo y planificación local

Fomentar la coordinación de políticas entre las diferentes instituciones públicas y privadas ejecutoras del Plan de Desarrollo Rural

Municipio Rural medianamente implementado (TIPO ii)

Municipio Rural insuficientemente implementado (TIPO iii)

Servicios públicos locales

Reglamentación y administración de servicios públicos locales

X

X

X

Gestión de residuos sólidos

X

X

X Si esta mancomunado

Servicios de saneamiento Mercados

X

X

Ferias y otros de la misma naturaleza Baños y aguas minero-mecicinales

Educación y tutela cultural

X Si esta mancomunado

X

X

X

Vialidad, circulación y tránsito en su jurisdicción

Si esta mancomunado

Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular educativo en sus jurisdicciones

Si esta mancomunado

Velar por la adecuada dotación de la infraestructura educativa y apoyar a la educación

X

X

X

Desarrollar o apoyar programas de alfabetización

Si esta mancomunado

Aprobar planes específicos de conservación de zonas arqueológicas

Si esta mancomunado

Ejecutar proyectos de conservación y restauración de inmuebles culturales

Si esta mancomunado

Hildebrando Castro Pozo Díaz

94

Municipio Rural adecuadamente implementado (TIPO i)

Competencia

Municipio Rural medianamente implementado (TIPO ii)

Municipio Rural insuficientemente implementado (TIPO iii)

Participación ciudadana

Regular y aprobar de manera autónoma los mecanismos y espacios de participación y concertación de las organizaciones sociales para el desarrollo rural local

X

X

X

Establecer los instrumentos y los procedimientos de fiscalización ciudadana

X

X

X

Organizar los registros de las organizaciones ciudadanas de sus jurisdicciones

X

X

X

Seguridad ciudadana

Reglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana.

X

X

X

Servicios sociales

Aprobar el plan de seguridad ciudadana que comprende la lucha contra el abigeato y el tratamiento y mitigación de desastres Programas de atención y lucha contra la pobreza Programas de atención a la niñez Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de la población rural

Si esta mancomunado Si esta Si esta Si esta mancomunado mancomunado mancomunado Si esta mancomunado Si esta Si esta Si esta mancomunado mancomunado mancomunado

95

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Municipio Rural adecuadamente implementado (TIPO i)

Competencia y atribuciones

Hildebrando Castro Pozo Díaz

4.

ASOCIACIÓN O MANCOMUNIDAD DE MUNICIPALIDADES

La debilidad de las estructuras municipales con respeto de la autonomía local, que hemos referido, aconseja favorecer y alentar la asociación o mancomunidad de municipalidades para que compartan obligaciones en la prestación de servicios y el mejor impacto del ejercicio de competencias. Así lo recomienda también el documento Estrategia de Desarrollo Territorial, a fin de «superar la fragmentación y la dispersión».64 En nuestro país existen diversas experiencias en esta materia de asociaciones municipales con fines de impulsar el desarrollo local, el turismo o la preservación ambiental. Así, la denominada «Asociación de Municipalidades de Puertos Pesqueros del Perú», integra a 22 municipalidades que exigen el establecimiento del canon pesquero en favor de sus jurisdicciones y el respeto a la autonomía municipal para el ejercicio en el cumplimiento de las disposiciones de carácter ambiental. Los alcaldes de estas municipalidades exigen, asimismo, la restitución de los límites máximos permisibles para el control de la contaminación marina y el establecimiento de los límites permisibles para la contaminación atmosférica. En este caso, la concurrencia en la referida Asociación se produjo en razón que sus territorios se encuentran afectados por la contaminación de las aguas y fondos marinos, a consecuencia de la actividad de las plantas de harina de pescado. La Municipalidad Provincial de Acomayo y las Municipalidades Distritales de Sangarará, Pomacanchi, Acopia y Mosocllacta del Cusco, constituyeron la «Mancomunidad Turística de las Cuatro Lagunas»65 con el objeto de promover el desarrollo económico de la zona, explotando los atractivos naturales, patrimoniales e históricos que posee Acomayo, especialmente para el turismo ecológico. La legislación y las experiencias internacionales son aleccionadoras. En Italia, el asociacionismo de municipios de montaña se inicio en 1946 con el Consejo del Valle de Valsesia, dedicado al desarrollo del sector turístico. Romá Pujadas anota que la Ley de 1971, que aprobó nuevas normas para el desarrollo de la montaña, establecía el agrupamiento en zonas homogéneas, las comunitá montana o comunidades de montaña, que se definía como ente de derecho público y una asociación obligatoria de municipios que se constituye mediante leyes regionales.

64

65

Ministerio de la Presidencia. Secretaría Técnica para el proceso de Descentralización. Lima, 2002, p. 307. Véase en: Revista Parlante Nº 72. Cusco. Centro Guaman Poma de Ayala, Febrero 2001, p. 7.

96

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Las fórmulas normales para desarrollar este asociacionismo serían las mancomunidades de municipios, como asociaciones voluntarias de municipios con la finalidad de prestar conjuntamente determinados servicios o la ejecución de proyectos, las mismas que deben ser alentadas y promovidas mediante la asignación de competencias y de recursos específicos a favor de ellas.

5.

EDUCACIÓN RURAL

La educación que se imparta en las zonas rurales del país debe responder a las particularidades de cada zona o región, y en su caso, impartirse en la lengua local de la población (Quechua, Aymara y Lenguas Amazónicas). La educación rural debe incorporar, igualmente, las técnicas modernas y productivas (crianza de vacunos y camélidos, piscicultura- junto con el conocimiento tradicional en el manejo de granos nativos, cultivos y crianzas principales del Perú. Los centros educativos localizados en zonas rurales deben tener tratamiento prioritario en la asignación de recursos para la atención de sus requerimientos en infraestructura, equipamiento, materiales educativos, recursos humanos y tecnológicos.

6.

PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS RURALES

Los Planes de Desarrollo Concertados tienen como principal virtud haber iniciado un interesante proceso que supera los tradicionales planes municipales, antes preocupados básicamente en el ornato y las obras físicas en los centros poblados urbanos. Es necesario que se aprueben normas o directivas presupuestales que faciliten y alienten proyectos y programas de naturaleza e impacto rural destinados a mejorar las condiciones de vida de la población rural, lo cual actualmente las normas presupuestales vigentes omiten explicitar y desarrollar.

7.

FINANCIAMIENTO Y TRIBUTACIÓN

Es necesario que se incremente sustancialmente el Fondo de Compensación Municipal para atender de manera eficaz los proyectos a cargo de las municipalidades rurales, entre otros, con una adecuada participación porcentual del Impuesto a la Renta y del Impuesto Selectivo al Consumo. En el marco de una reforma tributaria que sea efectivamente seria y técnica -no como la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo Nº 955debe perfeccionarse la legislación impositiva y distributiva derivada de la explotación de los recursos naturales. Entre ellas, las referidas a la Ley del Canon

97

Hildebrando Castro Pozo Díaz

y la Ley de Regalías Mineras, que a pesar de los reclamos que seguramente formularán los empresarios, requieren ser ampliadas y perfeccionadas. Es conveniente, asimismo, estudiar la autorización para aplicar autográvamenes agrarios, que aprueben las municipalidades rurales concertadamente con los productores agrarios. Finalmente, debe apoyarse a las municipalidades rurales mediante la organización de un Programa permanente de Asistencia Técnica y Capacitación a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Regionales, que debe ayudar y orientar el incremento paulatino de sus ingresos propios.

8.

NORMAS ESPECIALES PARA LAS CONTRATACIONES ADMINISTRATIVAS Y ADQUISICIONES POR LAS MUNICIPALIDADES RURALES

Las adquisiciones de insumos y productos alimenticios para los programas sociales de apoyo y de complementación alimentaria a cargo de las municipalidades rurales, deben regularse mediante disposiciones especiales que alienten y faciliten las compras a los productores agropecuarios.

9.

SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

De acuerdo a la Ley Nº 27293 y normas reglamentarias, la calificación de la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública, de manera general, corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas. Esta atribución puede ser delegada. Estas regulaciones deben adecuarse a la realidad de la problemática y a la tipología de las municipalidades, especialmente las rurales, cuyos limitados recursos económicos y humanos les impide el desarrollo de complicadas formulaciones administrativas. Es claro que en el legislador que originalmente aprobó la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, pesó este criterio y seguramente otros, porque a tal efecto, en la segunda disposición complementaria de la Ley Nº 27293 se excluyó de esta norma a las municipalidades. La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público ha emitido directivas dirigidas a simplificar los procedimientos aplicables a las municipalidades en general, entre ellas, la Directiva Nº 004-2004-EF/68.01 «Directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública sobre Proyectos de Inversión Pública Menores». Esta Directiva ha sido modificada mediante Resolución Directoral Nº 006-2004-EF-68.01, que define como «Proyecto de Inversión Pública Menor» al que tiene las siguientes características: i. Es una intervención limitada en el tiempo; ii. Es financiado con recursos públicos; iii. Su objeto es crear, ampliar, mejorar, modernizar, recuperar o rehabilitar la capacidad productora

98

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

de bienes o prestadora de servicios; iv. Es una intervención de competencia de la Entidad que la formula; v. Genera beneficios independientes, una vez puesto en operación; y vi. Su monto de inversión, a precios de mercado, es igual o menor a cien mil nuevos soles (S/. 100 000.00); y, finalmente, vii. Es compatible con el Plan de Desarrollo Concertado, según corresponda. La Directiva que anotamos constituye un buen avance en la tarea de adecuar a nuestra realidad las normas del SNIP, pero infelizmente omite referirse a la problemática de las municipalidades rurales y contiene diversas disposiciones excesivamente rígidas que deben adecuarse a la problemática ya abordada.

10.

DEMARCACIÓN POLÍTICA

La problemática derivada de la imprecisión de límites y el desorden en esta materia, aconsejan que se lleve adelante una trascendente reforma que instituya en nuestro país, de manera general, únicamente tres niveles de gobierno: Nacional, Regional (no departamental) y Municipal. Esta delimitación debe comprender el debido reconocimiento y atención a nuestra diversidad geográfica y cultural. Asimismo, en la medida que el asunto del saneamiento de límites territoriales de los distritos y provincias sigue sin resolverse, es recomendable estudiar y aplicar nuevas fórmulas y procedimientos encauzadores, democráticos y viables al respecto.

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CAPÍTULO XI RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS 1.

REFORMA MUNICIPAL Y LEY DE BASES LOCAL

Reforma Constitucional Dada la precariedad y debilidad de las municipalidades, postulamos la necesidad de una Reforma Constitucional del régimen Municipal a fin de que la autonomía local sea parte del derecho fundamental constitucional, se reconozca la diversidad local, se instituyan efectiva y adecuadamente las competencias municipales y se configure el necesario equilibrio de los recursos locales. El texto de la misma se incluye como anexo. Desde nuestro punto de vista, la Reforma Constitucional debe formularse sobre la base de los siguientes principios: I.

Consagración y perfeccionamiento de la autonomía local y de las competencias municipales.

II.

Las municipalidades deben percibir recursos financieros adecuados y propios y disponer libremente de sus rentas. La asignación de recursos a las municipalidades debe ser realizada en proporción razonable a las competencias que asuman. Estos recursos deben ser de naturaleza regular y constante para permitir servicios públicos locales permanentes y una adecuada programación financiera.

III.

Reconocimiento de nuestra diversidad. Establecimiento efectivo de regímenes especiales para metrópolis, ciudades intermedias, ciudades históricas y municipalidades rurales.

IV.

Consagración de la función social y ecológica de la propiedad.

V.

Participación ciudadana, como instrumento clave para el desarrollo local. La participación ciudadana debe ser un proceso constante y no una manera de entrampar el sistema y la democracia local.

Ley de Bases de Municipalidades La segunda tarea de la Reforma Municipal se refiere a la elaboración y promulgación de una Ley de Bases de Municipalidades y una Ley General de Régimen Especial de las Áreas Metropolitanas.

100

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

La Ley de Bases de Municipalidades debe establecer la adecuada tipología de las municipalidades y desarrollar el marco general de las competencias de acuerdo a esta nueva tipología. Debe precisar y desarrollar las diversas materias en las cuales las municipalidades tiene competencia, tales como el urbanismo, el transporte, educación, los servicios públicos locales, el medio ambiente, la comercialización, la pequeña empresa, la seguridad ciudadana, el desarrollo local y aquellas competencias compartidas con otros niveles del Estado. En cuanto a los bienes y rentas, la Ley de Bases debe promover y garantizar una adecuada descentralización del gasto público, ubicando importantes recursos en los gobiernos locales, y establecer que las municipalidades tienen potestad tributaria para crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias. La Ley de Bases debe fijar un marco general, que debe desarrollarse luego en reglamentos, ordenanzas o cartas municipales que aprueben los respectivos Concejos municipales provinciales o, en todo caso, los Gobiernos Regionales. Esto permitirá que nuestros municipios tengan una verdadera y efectiva autonomía política, administrativa y económica.

2.

CARACTERIZACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES

La caracterización del espacio rural o zona rural y, en su caso, de la condición de ser o no una municipalidad rural, no debe determinarse únicamente de manera negativa, aplicando el criterio de prevalencia de la población urbana o rural en general que alude el Art. 139º de la Ley Nº 2797266. La población y su origen étnico puede y debe ser una variable a tener en cuenta, sobre todo si mediante Ley Nº 27778 del 08.07.2002 se dispuso que en la ejecución de los Censos de Población y Vivienda, deben incorporarse variables del componente étnico para la identificación de las condiciones generales de los diferentes grupos étnicos. La caracterización de las zonas o de las municipalidades rurales debe ser el resultado de una combinación apropiada de ciertos componentes y características, tales como la actividad económica predominante (agraria, ganadería, turismo, comercio, servicios, entre otros), la superficie territorial, la geografía, la población y la densidad poblacional, el componente étnico, el número de comunidades campesinas y nativas en cada jurisdicción, la existencia de espacios o áreas naturales, los servicios públicos, las dificultades de accesibilidad. Esta caracterización debe ser establecida reglamentariamente en base a una propuesta técnica concordada que apruebe el Consejo Nacional 66

El Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades define como «municipalidades ubicadas en zonas rurales» las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuya población urbana no es mayor que el 50% de su población total.

101

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de Descentralización, en coordinación con los sectores respectivos. Debe tenerse presente, respecto a las «municipalidades fronterizas» que su denominación no excluye su calificación, de ser el caso, como municipalidades rurales.

3.

CONSTRUCCIÓN DE UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE EL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE

El desarrollo rural sostenible al que alude el Art. 139º de la Ley Nº 27972, exige una adecuada arquitectura institucional. Debe reconocerse que esta adecuada arquitectura institucional no solamente atañe y corresponde a las municipalidades rurales, sino al conjunto de las entidades e instituciones públicas y las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, debemos reconocer que el desarrollo local en el Perú requiere la participación y el tratamiento adecuado de las comunidades campesinas y nativas y de sus autoridades comunales. Por ello, la autonomía local debe ser efectivamente concordada y compatibilizada con la autonomía comunal de la cual se encuentran investidas las comunidades en nuestro país. En la redefinición del modelo institucional, compatible con los alcances de este concepto, debe comprenderse a la administración pública en su conjunto: nacional, regional y municipal; y además, a la propia sociedad civil. Podemos ser municipalistas, pero forzosamente debemos reconocer que el desarrollo rural, entre otros, demanda incorporar a la región para visualizar interacciones, posibilidades y debilidades. Queremos ser muy enfáticos al respecto: En modo alguno el desarrollo rural sostenible se podrá lograr únicamente con la «municipalización administrativa de lo rural». Se tiene que superar no solamente los criterios, las estructuras, los programas y los métodos centralistas preexistentes, sino que, además, se debe crear una nueva arquitectura institucional del desarrollo rural sostenible que esté acorde con los objetivos de la descentralización. Esta nueva arquitectura institucional que sobrepasa el estrecho marco reglamentario del Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, se adscribe y forma parte del proceso de reforma y modernización del Estado dispuesta por la Ley Nº 27658 de enero del año 2002 -que lamentablemente, hasta la fecha, no muestra resultados concretos- y debe en todos los casos incorporar el nivel local y respetar la autonomía municipal. Además, entre otros, debe contemplar los siguientes principios, definiciones y elementos: •

102

El diseño y aprobación de políticas nacionales y de planes estratégicos del desarrollo rural, así como de los instrumentos técnicos y financieros

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

necesarios para la dotación de infraestructura y el desarrollo de proyectos estratégicos;

4.

•

La concertación, la coordinación y los controles respectivos entre los distintos niveles de gobierno: nacional, regional y municipal;

•

Las competencias, atribuciones y capacidades de las municipalidades rurales en las dimensiones técnicas, administrativas y políticas necesarias para el desarrollo rural sostenible, engarzadas con las de los niveles nacional y regional;

•

El diseño y el fomento de redes, asociaciones, mancomunidades, consorcios y otras formas de asociación capaces de emprender proyectos y programas de transformación productiva que, por regla general, sobrepasan las posibilidades de las municipalidades aisladas, sobre todo en las zonas de extrema pobreza; y

•

El diseño y desarrollo de espacios y mecanismos para la concertación público-privada en las escalas y ámbitos que sean pertinentes para el desarrollo rural sostenible.

COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES

Asignación de competencias de acuerdo a sub tipos de municipios rurales Es conveniente que cada uno de los tres sub tipos de municipalidades rurales cuenten con los modelos apropiados tanto para la asignación de competencias y atribuciones, la organización de su estructura administrativa, su financiamiento y su normatividad. Estos modelos, como hemos dicho, no deben imponerse. La norma, en base a los dos modelos propuestos, debe admitir el establecimiento de diversas categorías de municipios rurales de acuerdo con su población, número de comunidades campesinas, ubicación geográfica, recursos y actividades económicas, ventajas y debilidades institucionales, perfilando distintos regímenes de administración y de competencias para cada uno de los sub tipos de municipalidades rurales presentados en nuestras conclusiones.

Competencias generales de las municipalidades rurales A fin de facilitar su comprensión, ordenamiento y mejor aplicación, se debe ordenar las competencias y atribuciones en general de las municipalidades

103

Hildebrando Castro Pozo Díaz

rurales, establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Para tal efecto, se propone el siguiente texto: (1) Competencias y atribuciones generales de las municipalidades rurales:

a) En materia de desarrollo y economía local: • Velar por el aprovechamiento productivo de los terrenos agrícolas, de los recursos naturales y del agua de riego; fomento e incremento de la superficie agrícola cultivable y el aumento en los rendimientos agrícolas; • Promover el desarrollo económico local, fomentando la constitución de empresas productivas y el desarrollo de la micro y pequeña; • Fomento de programas de desarrollo rural que sirvan a los objetivos de incremento de la producción agropecuaria, la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza, conforme a las estrategias nacionales y los planes regionales y locales; • Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales; • Planificación y dotación de infraestructura para el desarrollo local; • Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local; • Fomento de la artesanía; y • Fomento del turismo local sostenible. b) En materia de gestión local: • Aprobar de manera autónoma su estructura administrativa y la organización interna correspondiente; • Elaborar y aprobar de manera concertada el Presupuesto municipal; • Fomentar la coordinación de políticas entre las diferentes instituciones públicas y privadas ejecutoras de proyectos, que involucra el Plan de Desarrollo Rural; • Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidades o consorcios para el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos de desarrollo local; 104

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

• Supervisar y exigir que las obras que realicen los organismos públicos y entidades no gubernamentales dentro de su circunscripción territorial, cumplan con las especificaciones técnicas de calidad y cantidad, así como el cumplimiento de los plazos establecidos en los respectivos contratos, con el fin de evitar el dispendio e irregularidades en la contratación pública. Para el efecto podrán solicitar copias de dichos contratos y, de ser necesario, la intervención de la Contraloría General de la República; • Aprobar las normas sobre asuntos de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes; y • Otras que señale la ley. c) En materia de urbanismo y planificación local: • Elaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Rural de manera concertada; • Establecer y administrar las Áreas de Conservación Municipal a fin de proteger el patrimonio natural; • Defensa ribereña y mejoramiento de la infraestructura del medio rural; • Organización y ejecución de programas de protección ambiental y del paisaje, y campañas de reforestación; • Infraestructuras y equipamientos; y • Edificaciones y control urbano. d) En materia de servicios públicos locales: • Reglamentación y administración de servicios públicos locales: Tratamiento de residuos sólidos, servicios de saneamiento, electrificación, mercados municipales, ferias y otros de la misma naturaleza; y • Regular los aspectos relativos a la vialidad, circulación y tránsito en su jurisdicción. e) En materia educación y tutela cultural: • Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular y la gestión educativa en sus jurisdicciones; • Velar por la adecuada dotación de la infraestructura educativa; 105

Hildebrando Castro Pozo Díaz

• Organizar y promover la educación y la investigación para el desarrollo agropecuario; • Velar para que se cumpla con brindar educación bilingüe; • Desarrollar o apoyar programas de alfabetización; • Aprobar planes específicos de conservación de zonas arqueológicas; y • Ejecutar proyectos de conservación y restauración de inmuebles o de zonas arqueológicas y culturales. g) En materia de participación ciudadana: • Regular y aprobar de manera autónoma los mecanismos y espacios de participación y concertación de las organizaciones sociales para el desarrollo rural local; • Establecer los instrumentos y los procedimientos de fiscalización ciudadana; y • Organizar los registros de las organizaciones ciudadanas de sus jurisdicciones. h) En materia de seguridad ciudadana: • Reglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana con participación de las organizaciones sociales; y • Aprobar el plan de seguridad ciudadana, que comprende la lucha contra el abigeato y el tratamiento y mitigación de desastres. i) En materia de servicios sociales: • Programas de atención y lucha contra la pobreza; • Programas de atención a la niñez; y • Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de la población rural. (2)

Competencias y atribuciones exclusivas de las Municipalidades Provinciales Rurales:

a. Aprobación del Plan de Acondicionamiento Territorial y el Plan de Desarrollo Social; b. Aprobación de normas urbanísticas y ambientales; 106

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

c. Regulación de los servicios públicos locales, la disposición de residuos sólidos y vertimientos y el sistema de seguridad ciudadana. Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales; y d. Emitir opinión en materia de acciones de demarcación territorial.

5.

PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO RURAL

Los presupuestos y planes de desarrollo local, como se encuentran diseñados, en la medida que se elaboran y surgen de procesos de consulta y participación de los diversos sectores de la comunidad local, deben no solamente permitir una mejor aplicación de los recursos locales, sino su uso transparente y la rendición de cuentas sobre bases informadas. El proceso de concertación al que se encuentran sujetos el presupuesto y los planes de desarrollo locales, por así disponerlo el Art. 197º de la Constitución y los Arts. 53º y 97º de la Ley Orgánica de Municipalidades, han ido incorporando paulatinamente los conceptos del desarrollo local, desarrollo productivo y desarrollo rural sostenible, así como proyectos relativos a la prestación de servicios públicos (educación, salud, saneamiento, etc.) La concertación aplicada a los presupuestos y planes de desarrollo local inauguran una nueva versión democratizadora de la gestión local, en la cual deben gestarse, discutirse y aprobarse los mejores proyectos y las correspondientes decisiones que permiten concretizar los principios de eficiencia y eficacia administrativas. Es necesario que se aprueben las normas o directivas presupuestales del caso que faciliten y alienten proyectos y programas de naturaleza e impacto rural destinados a mejorar las condiciones de vida de la población rural, lo cual actualmente las normas presupuestales vigentes omiten desarrollar. En tal sentido resulta pertinente recomendar que en lo sucesivo, sin perjuicio de que este criterio se asuma como un punto reglamentario de la Ley -en atención a lo dispuesto por los Arts. 140º y 146º de la Ley Orgánica de Municipalidades y a las propuestas de la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Desarrollo Rural de la Presidencia del Consejo de Ministros67- exista una Directiva Presupuestal que debe elaborar el Ministerio de Economía y Finanzas, aplicable para la programación, formulación y aprobación del Presupuesto Institucional de las Municipalidades.

67

Nos referimos al documento «Estrategia de Desarrollo Rural» de junio del 2004.

107

Hildebrando Castro Pozo Díaz

Esta Directiva debería contener un capítulo específico aplicable a las municipalidades rurales y con un desarrollo apropiado al desarrollo rural sostenible y a su concertación con las comunidades campesinas y nativas y las comunidades rurales en general; es decir, con referencia explícita a la economía rural, turismo rural, gestión de cuencas o subcuencas, proyectos productivos, mercados y ferias rurales, servicios rurales y ambientales, educación productiva, promoción de productos locales y regionales ecológicos y de calidad, forestación, cajas rurales municipales, infraestructuras rurales, defensa ribereña, caminos rurales, entre otros.

6.

CREACIÓN Y FORTALECIMIENTO DE ASOCIACIONES Y REDES INTERMUNICIPALES

Dado el estado de precariedad y debilidad institucional de las municipalidades rurales, debe alentarse y fomentarse la constitución de redes locales y la cooperación entre asociaciones de municipalidades rurales con programas y proyectos de desarrollo afines. En dicho sentido, es recomendable alentar la asociación o mancomunidad de municipalidades rurales para el ejercicio de determinadas competencias (educación, salud, turismo, etc.) y para prestar servicios locales, de manera tal que se contribuya a resolver los problemas de falta de recursos y de operatividad de pequeños municipios rurales. Para que esta política sea consistente, deberá «premiarse» el asociacionismo con la asignación de competencias y de recursos públicos adicionales o específicos a las municipalidades asociadas o manconmunadas. Las municipalidades rurales podrán asociarse con el fin de acometer el desarrollo rural sostenible y la gestión de las áreas rurales de sus circunscripciones territoriales, prestando directamente o de manera compartida algunos servicios locales de calidad, así como preservar y ampliar la autonomía local. Estas asociaciones municipales deben tener, entre sus finalidades, la capacitación de las autoridades, de los servidores municipales y de los nuevos líderes locales. A tal propósito, igualmente es pertinente y necesario desarrollar modelos de Convenios de Desarrollo de Zonas Rurales (CDZR) a utilizarse por las municipalidades, gobiernos regionales y el gobierno nacional, a fin de poder canalizar y orientar la transferencia de recursos públicos a favor de proyectos estratégicos de desarrollo rural sostenible que pueden asumir adecuadamente estas redes intermunicipales. Las redes locales permitirán comunicar y enlazar a miles de municipalidades rurales con los centros administrativos y los espacios subregionales o regionales, mejorando los niveles de coordinación y facilitando la concertación en las relaciones entre los distintos agentes. Además, permitirán el conocimiento de

108

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

experiencias exitosas y emprender las tareas de búsqueda de mercados externos para los productos locales.

7.

ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

Los Concejos Municipales de las municipalidades rurales, mediante Ordenanza, en base a la autonomía local establecida por el Art. 194º de la Constitución y el Art. 142º de la Ley Orgánica de Municipalidades, deben aprobar su estructura administrativa según los requerimientos y disponibilidades financieras de las mismas. Para tal efecto, es recomendable que no se comprometa un porcentaje mayor del 30 % del presupuesto total de la municipalidad para el pago de personal administrativo y los demás gastos corrientes, incluidas las dietas de los regidores y regidoras. Asimismo, es recomendable que en caso excepcional, cuando una municipalidad rural del rango con poblaciones inferiores a 3 000 habitantes no cuente con los recursos y el personal administrativo necesario, el Concejo Municipal respectivo, mediante Acuerdo de Concejo, pueda autorizar a sus regidores para que desempeñen determinadas atribuciones administrativas o encargos de gestión específicos en plazos determinados, sin que ello implique pago de remuneraciones adicionales al de la dieta como regidor. Esta recomendación, hasta que permanezca vigente la actual Ley, implica la modificación legislativa del Artículo 11º de la Ley Nº 27972 y, por consiguiente, la formulación de la correspondiente iniciativa o proyecto legislativo.

8.

DEFENSA RIBEREÑA

Corresponde a las municipalidades rurales convocar y organizar la participación comunitaria en el mantenimiento de la infraestructura de riego y la defensa ribereña. Para tal efecto la municipalidad, en coordinación con las comunidades campesinas, juntas de usuarios o las organizaciones agrarias correspondientes, establecerá los respectivos planes operativos y los instructivos técnicos relativos a cada actuación.

9.

SEGURIDAD CIUDADANA

Las municipalidades rurales, de conformidad con lo establecido en el Art. 145º de la Ley Orgánica de Municipalidades, deben incluir en el sistema de seguridad ciudadana el respectivo programa de coordinación, prevención y lucha contra el abigeato, organizado en planes anuales. Asimismo, promoverán la coordinación con las autoridades judiciales, los fiscales, la Policía Nacional de Perú, las rondas campesinas y las comunidades campesinas

109

Hildebrando Castro Pozo Díaz

o nativas, con la finalidad de organizar una vigilancia ciudadana preventiva permanente.

10.

EDUCACIÓN RURAL

Atención prioritaria. Los centros educativos localizados en zonas o áreas rurales recibirán la calificación de prioritarios en la provisión y asignación de recursos para la atención de sus requerimientos en infraestructura, equipamiento, materiales educativos, recursos humanos y tecnológicos. Educación para la producción agrícola. La escuela y la educación en las zonas rurales del país deben educar a las nuevas generaciones en técnicas modernas y productivas apropiados para los principales productos agropecuarios del Perú. La universidad, por su parte debe realizar investigación agropecuaria de manera permanente. Participación de la comunidad local. En la formulación de los planes y proyectos, así como en la evaluación para el ingreso, ascenso y permanencia del personal docente, administrativo y directivo de los centros educativos localizados en zonas o áreas rurales, participan la comunidad local educativa y las autoridades de la respectiva municipalidad rural.

11.

FINANCIAMIENTO Y TRIBUTACIÓN

Fondo de Compensación Municipal Se propone formular la correspondiente iniciativa legislativa para que el Fondo de Compensación Municipal atienda de manera adecuada a las municipalidades rurales, incrementándose éste con la recaudación del Impuesto a la Renta y el Impuesto Selectivo al Consumo. Asimismo, podría incluirse el total de la recaudación proveniente de los remates de mercaderías incautadas por contrabando, cuyo valor para el año 2004 se estimó en 40 millones de dólares. Estos mayores recursos del Fondo de Compensación Municipal deben distribuirse a favor de las municipalidades rurales con poblaciones en extrema pobreza. De igual manera, este Fondo debe «premiar» a las municipalidades rurales que implementen programas sostenidos de mejoramiento de sus ingresos propios y participen de asociaciones o mancomunidades municipales. Los mayores recursos deben aplicarse a proyectos prioritarios de inversión y no al pago de remuneraciones y de la burocracia municipal, dado que en las municipalidades rurales no se tiene –y tampoco se debe admitir- la carga de personal administrativo o técnico que tienen las municipalidades urbanas. Se recomienda, además, estudiar e implementar una base de datos confiable de los distritos y provincias rurales con poblaciones en extrema pobreza, a fin

110

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

de superar las deficiencias estadísticas y censales que tiene el país. El Ministerio de Economía y Finanzas, en el documento que hemos citado, en el punto de pobreza rural plantea al efecto implementar un Sistema de Información Social.

Canon y regalías En el marco de una reforma tributaria seria y técnica, debe perfeccionarse la legislación impositiva y distributiva derivada de la explotación de los recursos naturales. La Ley del Canon y la Ley de Regalías Mineras requieren ser ampliadas y perfeccionadas. Los recursos provenientes de la distribución del canon por la explotación de recursos naturales que sean transferidos a las municipalidades rurales, deben ser utilizados de manera exclusiva en gastos de inversión.

Autogravámenes Las municipalidades rurales deben contar con la potestad de organizar y autorizar los autográvamenes agrarios que aprueben concertadamente con los productores agrarios. La recaudación de los autográvamenes agrarios se destinará a la ejecución de proyectos previamente concertados e incorporados al Plan de Desarrollo Rural. Los recursos provenientes de la aplicación de autográvamenes deberán ser administrados conjuntamente con las organizaciones de productores agrarios.

Ingresos propios Las municipalidades rurales, dada su debilidad técnico-administrativa, deben ser apoyadas mediante la organización de un programa permanente de asistencia técnica y capacitación a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Regionales. Asimismo, se requiere diseñar e implementar acciones y proyectos anuales de mejoramiento de sus ingresos propios. Sería conveniente, a tal efecto, introducir como nuevo criterio para la determinación de mayores recursos del Fondo de Compensación Municipal a favor de las municipalices rurales, los esfuerzos exitosos en el incremento progresivo, pero sostenido, de sus ingresos propios.

12.

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Y ADQUISICIONES DE INSUMOS POR LAS MUNICIPALIDADES RURALES PARA LOS PROGRAMAS SOCIALES ALIMENTARIOS

Las adquisiciones de insumos y productos alimenticios para los programas sociales de apoyo y de complementación alimentaria a cargo de las

111

Hildebrando Castro Pozo Díaz

municipalidades rurales, se debieran sujetar a las siguientes disposiciones especiales: •

Las municipalidades rurales podrán adquirir directamente de los productores locales, en especial de las comunidades campesinas y nativas, los productos e insumos alimentarios de origen agrícola, pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, producidos en el mismo ámbito geográfico donde se localiza la población beneficiaria de los programas sociales.

•

Las Municipalidades rurales podrán celebrar acuerdos de suministro y coproducción con los productores ganaderos y comunidades campesinas ganaderas de sus jurisdicciones, a fin de garantizar la provisión de programas sociales de competencia local, estableciendo los mecanismos y garantías necesarios. En estos casos, el personal técnico de SENASA o sus oficinas regionales prestarán apoyo permanente a las municipalidades rurales en el servicio de control sanitario al conjunto del ganado, limitándose a cobrar sus costos operativos, bajo responsabilidad.

•

Cuando exista insuficiencia de oferta local de los alimentos o insumos de la zona, debidamente constatada, las municipalidades rurales podrán realizar estas adquisiciones o celebrar dichos acuerdos con productores localizados en el ámbito geográfico más cercano.

•

Las municipalidades rurales podrán asociarse para realizar la adquisición conjunta de alimentos, con la finalidad de obtener mejores precios por economía de escala.

•

El proceso de adquisición directa comprende las siguientes etapas:

(1) Convocatoria a pequeños productores para ofertar sus productos; (2) Distribución de los Términos de Referencia; (3) Recepción y Apertura de Propuestas; (4) Evaluación de propuestas; y (5) Adjudicación de la Buena Pro. •

112

Las Municipalidades Provinciales, directamente o de manera conjunta con otras municipalidades, podrán celebrar convenios o contratos a futuro directamente con los productores agrarios, hasta por el cien por ciento de los requerimientos programados para los Programas Sociales de Apoyo Alimentario, por periodos superiores a los ejercicios presupuestales anuales.

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

•

13.

Las adquisiciones directas de insumos a los productores agrarios se realizarán de manera transparente y con la participación de la población. Las organizaciones sociales y/ o cualquier vecino podrán fiscalizar dichos procesos de adquisiciones y formular consultas, a cuyo efecto tendrán acceso a la información acerca de las adquisiciones y de la ejecución de los programas sociales alimentarios de su jurisdicción.

REFORMA TERRITORIAL Y SANEAMIENTO DE LÍMITES TERRITORIALES DE DISTRITOS Y PROVINCIAS RURALES

Debe formularse una trascendente reforma que instituya en nuestro país de manera general tres niveles de gobierno: nacional, regional (no departamental) y municipal, con el reconocimiento y atención a nuestra diversidad geográfica, social y cultural. Asimismo, debe darse efectiva prioridad a la solución de los conflictos sobre demarcación territorial, confiriendo para ello mayores facultades en la materia a favor de los gobiernos regionales, así como la aplicación de mecanismos e instrumentos expeditivos que faciliten concertación y solución de los conflictos territoriales. Igualmente mediante ley, se debe autorizar la aplicación del arbitraje a la solución de los conflictos territoriales. Los tribunales arbitrales territoriales se conformarían a nivel regional y estarían integrados por técnicos: geógrafos, economistas y planificadores. Establecido el arbitraje entre los gobiernos en cuyas jurisdicciones existe este tipo de conflictos, el «laudo territorial» tendrá la condición de «cosa juzgada», aunque en algunos casos se pueda requerir de su convalidación o respaldo mediante Ley u Ordenanza Regional. En este caso, no se requerirá de norma o ley del Congreso de la República en la materia. Debe tenerse en cuenta que la existencia de cientos de conflictos territoriales en el país hace que el Poder Legislativo no sea la instancia idónea que permita una atención adecuada para superar esta vieja problemática. Ya el Congreso de la República ha demostrado su incapacidad en este asunto.

14.

SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

Dado que el Sistema Nacional de la Inversión Pública (SNIP) se ha convertido en una suerte de valla u obstáculo para la aprobación y la ejecución de proyectos de desarrollo local, sus normas deben adecuarse a la realidad institucional municipal, en especial de las municipalidades rurales. En dicho sentido, en la medida que existe un porcentaje importante de municipalidades distritales con probados índices de ruralidad y que perciben

113

Hildebrando Castro Pozo Díaz

por toda transferencia 8 UIT mensualmente, estando imposibilitadas de emprender proyectos de pequeña y mediana magnitud, proponemos su directa, general e inmediata exclusión expresa de las regulaciones generales y especiales sobre el Sistema Nacional de la Inversión Pública. Asimismo, en el caso de municipalidades rurales que tengan ingresos superiores a 8 UIT mensuales y que carecen de estructuras e infraestructura administrativas adecuadas y de personal técnico calificado, estas deben sujetarse a normas técnicas y procedimientos especiales que faciliten el trámite y aprobación de sus proyectos de desarrollo rural. Estas normas serían las siguientes: •

El reconocimiento y regulación especial de Proyectos de Inversión Locales Menores Rurales (PIP Menores Rurales), siempre que no sobrepasen el monto de 35 UIT;

•

La evaluación y calificación de estos proyectos corresponderá a las OPI de las respectivas municipalidades provinciales de la jurisdicción donde se ubiquen las municipalidades rurales.

•

La calificación, autorización y la ejecución de estos Proyectos menores se rigen por reglas y un procedimiento simplificado, a condición que haya sido consultada la población potencialmente beneficiaria y se refiera a proyectos productivos, la atención de servicios básicos o la ejecución de obras de infraestructura de apoyo a la producción agropecuaria.

•

El procedimiento simplificado para los Proyectos de Inversión Pública Menores Rurales (PIP Menores Rurales), sería el siguiente:

(1) Elaboración del proyecto o de un perfil con la siguiente información: a) Informe o documento que acredite fehacientemente compatibilidad con el Plan de Desarrollo Regional Concertado o el Plan de Desarrollo Local Concertado; b) Documento o informe que acredite que la población potencialmente beneficiaria ha sido consultada; c) Informe o documento que acredite la existencia o disponibilidad de la partida presupuestal necesaria para la ejecución del proyecto. (2) La evaluación y calificación de proyectos corresponde a las OPI de las respectivas municipalidades rurales, en un plazo no mayor de 10 días calendario contados a partir de la recepción del estudio.

114

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

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ANEXOS PROYECTO DE LEY DE REFORMA CONTITUCIONAL: DESCENTRALIZACIÓN PARA PERFECCIONAR LA DEMOCRACIA LOCAL CONSIDERANDO: Que, el régimen municipal está afectado por una fuerte crisis institucional de gobierno, lo que dificulta responder a los requerimientos de la ciudadanía y su rol como célula básica de la democracia descentralizada; Que, pese a los propósitos que animaron la Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización, aprobada mediante Ley Nº 27680 de marzo del año 2002, las municipalidades mantienen su debilidad institucional y continúan con la carencia de recursos económicos necesarios para emprender proyectos de desarrollo local. Que, la precariedad estructural de las municipalidades es una expresión del sistema político peruano que sigue siendo afectado por el viejo centralismo y la verticalidad en la forma de conducción de los asuntos de gobierno, considerando a las municipalidades como instituciones minusválidas para la función gubernamental; Que, la visión y regulación uniformista o «generalista» sobre las municipalidades peruanas hace daño y debilita aún más la frágil democracia local, por lo que es necesario que la legislación sobre la materia reconozca expresamente su diversidad y heterogeneidad; Que, los principales problemas institucionales municipales derivan de los siguientes aspectos: a)

Deficiente, errática e inadecuada legislación municipal que hace abstracción de la heterogeneidad de nuestras provincias y distritos;

b)

La ausencia de un adecuado sistema de planificación municipal, así como la persistencia de sistemas administrativos obsoletos y casi siempre inadecuados a la amplia agenda de asuntos municipales, lo que genera ineficiencia y derroche de los escasos recursos disponibles;

c)

Precarización del sistema de gobierno municipal, mediante la extensión del plazo de gobierno de las autoridades locales (alcaldes y regidores) a cuatro (4) años;

d)

Legislación electoral que propicia la elección y proclamación de autoridades locales sin mayoría política ciudadana. El Art. 23º de la

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Ley de La Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26884, admite la proclamación de la lista que «obtenga la votación más alta»; y e)

Cosificación de la revocatoria de las autoridades locales como mecanismo del control de la ciudadanía, entre otros, con el requerimiento de listas con el 25% de electores, haciéndola de muy difícil aplicación.

Que, no es posible sostener un proceso de desarrollo económico en un contexto globalizado, sin municipalidades fuertes, autónomas, y sostener un sistema democrático y legítimo sin espacios legítimos de gobierno local; Que, el Acuerdo Nacional suscrito en julio del 2002 compromete esfuerzos del conjunto de la sociedad para el fortalecimiento del régimen democrático y del estado de derecho, la democratización de la vida política, el fortalecimiento del sistema de partidos y la descentralización política, económica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú; Que, desde una perspectiva descentralista y municipalista debe reconocerse que el gobierno de las municipalidades constituye un asunto de vital importancia para la reconstrucción democrática del Estado y la descentralización del país; Que, es necesaria una reforma constitucional que permita resolver la actual crisis institucional de las municipalidades de la República.

Presenta el siguiente Proyecto de Ley de Reforma Constitucional EL CONGRESO DE LA REPUBLICA Ha dado la Ley siguiente: «LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL DEL CAPÍTULO XIV DEL TÍTULO IV, SOBRE DESCENTRALIZACIÓN PARA PERFECCIONAR E IMPULSAR LA DEMOCRACIA LOCAL» Artículo 1º. Autonomía local.- Modifícase el Artículo 194º de la Constitución Política, por el siguiente texto: «Artículo 194º.- Las municipalidades metropolitanas, las provinciales y distritales (urbanas o rurales) son los órganos de gobierno local y tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas por las municipalidades provinciales, con arreglo a la Ley de Bases de Municipalidades y a las Ordenanzas Provinciales correspondientes.

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Ningún poder público o autoridad puede interferir en la esfera de la autonomía local, bajo responsabilidad, y específicamente: 1.

En la elección, vacancia o suspensión de las autoridades municipales;

2.

En la recaudación destino o aplicación de sus ingresos;

3.

En el cumplimiento de sus ordenanzas, acuerdos y resoluciones; y

4.

En la ejecución de los planes de desarrollo local.

Artículo 2º. Elección y revocatoria de autoridades municipales. Agrégase el Artículo 194º A, con el siguiente texto: «Artículo 194º A.- Los alcaldes y regidores son electos por sufragio directo para un período de tres (3) años. Se requiere de segunda vuelta en las elecciones municipales cuando ninguna de las listas alcance cuando menos el 25% de los votos válidamente emitidos. Pueden ser reelectos. Su mandato es revocable e irrenunciable, conforme a Ley. Las consultas ciudadanas de revocatoria se realizan cuando cuentan con el respaldo de 15 % de los inscritos en el padrón electoral de la respectiva circunscripción». Artículo 3º. Regímenes municipales y Ley de Bases de Municipalidades. Agrégase el Artículo 194º B, con el siguiente texto: «Artículo 194º B.- Una Ley de Bases de Municipalidades, de acuerdo a la tipología de las municipalidades de la República, establece los regímenes, las competencias y atribuciones, los recursos y la más adecuada estructura orgánica de las mismas». Artículo 4º. Funciones, competencias y atribuciones municipales. Modifícase el Artículo 195º de la Constitución Política, por el siguiente texto: «Artículo 195º.- Las municipalidades promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. 195.1. Funciones. Las municipalidades ejercen sus funciones y potestades de gobierno, normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así como las jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento jurídico nacional. 195.2. Competencias. Las municipalidades son competentes, de manera exclusiva o concurrente, en materia de urbanismo, desarrollo local e inversiones urbanas, servicios públicos locales, educación, salud, transporte urbano, tutela monumental y gestión de centros históricos y zonas monumentales; defensa del consumidor, seguridad ciudadana, servicios sociales, participación ciudadana y las demás que correspondan al interés local y que se establezcan en la Ley de Bases de Municipalidades.

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

195.3. Atribuciones. Para el ejercicio de sus competencias las municipalidades se encuentran premunidas de las correspondientes atribuciones para formular, aprobar o ejecutar los planes, presupuestos, estructuras, programas o proyectos necesarios». Artículo 5º. Bienes y rentas municipales. Modifícase el Artículo 196º de la Constitución Política, por el siguiente texto: «Artículo 196º.- Bienes y rentas de las municipalidades. 196.1. Son bienes de las municipalidades: 1.

Los de uso público común, tales como plazas, áreas verdes y otros análogos.

2.

Los terrenos de propiedad fiscal que le transfiera el Estado para el desarrollo de los planes urbanos; y

3.

Los que le pertenezcan por cualquier título legal.

196.2. Son rentas de las municipalidades: 1.

La recaudación proveniente de los impuestos municipales a la propiedad predial, alcabala, plusvalía urbana, juegos y apuestas, propiedad vehicular, espectáculos públicos y otros creados conforme a ley.

2.

Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por Ordenanzas Municipales, conforme a ley.

3.

Los derechos económicos que generen por las concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.

4.

Los recursos asignados al Fondo de Compensación Municipal, que tiene carácter compensatorio y redistributivo, conforme a ley.

5.

Las transferencias específicas que les asigne en la Ley Anual de Presupuesto.

6.

Los recursos asignados por concepto de canon y de regalías mineras.

7.

Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley.

8.

Los demás que determine la ley.

Artículo 6º. Régimen metropolitano.- Modifícase el Artículo 198º de la Constitución Política, por el siguiente texto: «Artículo 198º.- Las áreas o ciudades metropolitanas de la República tienen régimen metropolitano. Este régimen se aprueba en cada caso mediante ley.

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DISPOSICIÓNES TRANSITORIAS PRIMERA: Las disposiciones de la presente Ley, referidos al plazo del mandato de las autoridades locales, se aplicarán a partir de las elecciones municipales previstas para el año 2006; en tanto que las disposiciones sobre revocatoria son aplicables desde la fecha su promulgación, con arreglo a las disposiciones que establezca la legislación pertinente. SEGUNDA: El Poder Ejecutivo en el plazo de 60 días calendario, contados a partir de la publicación de la presente Ley, remitirá al Congreso de la República, para que se discuta y apruebe con el carácter de prioritario, el Proyecto de Ley de Bases de Municipalidades que desarrollará e incorporará los cambios de la presente Reforma Constitucional.

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

PROYECTO DE LEY : FINANCIAMIENTO DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Que, el centralismo tiene su raíz en una tradición paternalista e intervencionista, sin fe en el individuo y en su capacidad para tomar decisiones y ejecutar obras que le interesen a él y a su comunidad inmediata; Que, el centralismo propicia entre otros, permanentes migraciones del área rural al área urbana y la perpetuación de estructuras nacionales burocráticas e ineficientes; Que, en las zonas rurales del país se encuentran en situación de pobreza más del 60% de su población y existe una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de los modelos de desarrollo inequitativos, el centralismo estatal y la ausencia de políticas y estrategias de promoción del desarrollo rural; Que, en el país existen 1 588 distritos calificados como pobres, muy pobres o extremadamente pobres, evidenciando que la pobreza de la población peruana es de raigambre esencialmente rural; Que, en nuestro país más del 80% de municipalidades (distritales y provinciales) son rurales, dado que en ellas más de la mitad de la población se dedica a la actividad económica rural, sin que este hecho se tome en cuenta para efecto de la distribución del Fondo de Compensación Municipal; Que, el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972 ha reconocido a las municipalidades ubicadas en zonas rurales y su Artículo 146º dispone que las mismas tendrán asignación prioritaria y compensatoria de los recursos del Fondo de Compensación Municipal; Que, en las áreas rurales es inexistente o escasa la base gravable para aplicar los tributos locales previstos en la ley de tributación municipal; Que, es necesario asegurar el financiamiento de las competencias de las instancias descentralizadas, la cobertura de los servicios básicos públicos y la infraestructura en las zonas rurales del territorio nacional; Que, el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) fue establecido originariamente en 1984 y posteriormente refrendado en la Constitución Política del Perú de 1993, con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas

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más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano-marginales; Que, es necesidad nacional establecer que las municipalidades rurales participen a través del Fondo de Compensación Municipal, de la recaudación del Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta, en los siguientes porcentajes: 50% del Impuesto de Promoción Municipal (2 puntos del IGV) 25% del Impuesto Selectivo al Consumo 20% del Impuesto a la Renta Que, los nuevos recursos estipulados por la presente Ley deben destinarse a proyectos de inversión, por lo que se establece que los mismos se apliquen en un 90% para gastos de inversión y prestación de servicios públicos productivos, y un 10% para gastos corrientes no productivos.

FORMULA LEGAL El Congreso de la República Ha dado la Ley siguiente: LEY QUE ASEGURA EL FINANCIAMIENTO DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES

Artículo 1º.- Contenido y Objetivo La presente Ley tiene como objetivo principal garantizar de manera efectiva el proceso de descentralización y, a tal efecto, regular adecuadamente el financiamiento de las municipalidades rurales para garantizar el desarrollo armónico y sostenible de las zonas rurales del territorio nacional.

Artículo 2º.- Fortalecimiento e incremento del Fondo de Compensación Municipal para atender a las municipalidades rurales Asígnase a las Municipalidades rurales, a través del Fondo de Compensación Municipal, los siguientes recursos: a. 50% de la recaudación anual del Impuesto de Promoción Municipal (2 puntos del IGV) b. 25% de la recaudación anual del Impuesto Selectivo al Consumo; y c. 20% de la recaudación anual del Impuesto a la Renta.

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

Los recursos señalados en el párrafo anterior se destinarán a financiar proyectos de inversión que contribuyan a corregir los desequilibrios económicos interterritoriales, la dotación de los servicios públicos básicos y el financiamiento del desarrollo sostenible de las zonas rurales del territorio nacional. El Ministerio de Economía y Finanzas queda encargado de elaborar las directivas sobre prioridades de inversión y calidad de gasto en las municipalidades rurales, que aseguren la calidad del gasto.

Artículo 3º.- Criterios de asignación de los recursos del Fondo de Compensación Municipal a las municipalidades rurales. El Ministerio de Economía y Finanzas elaborará y aplicará los correspondientes índices de distribución del Fondo de Compensación Municipal para las municipalidades rurales, que serán aprobados mediante Decreto Supremo, los mismos que comprenderán como factores y criterios fundamentales los siguientes: a.

Población rural predominante;

b.

Tasa de mortalidad infantil;

c.

Tasas de desempleo y subempleo;

d.

Tasa de analfabetismo;

e.

Hogares sin servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad); y

f.

Existencia de comunidades campesinas o nativas.

Artículo 4º. Norma derogatoria Deróguese las normas que se opongan a la presente Ley. Lima, julio del 2005

EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL El presente Proyecto de convertirse en Ley, asigna los recursos necesarios a favor de la mayoría de las municipalidades de la República –en este caso de las municipalidades rurales, a fin de que los apliquen al desarrollo armónico y el desarrollo sostenible de las zonas rurales del territorio nacional.

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ANALISIS COSTO - BENEFICIO La presente iniciativa legislativa garantiza el cumplimiento del mandato constitucional establecido en el Artículo 188º de la Carta Magna; implementa el objetivo político establecido en el Artículo 6º de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, que dispone la redistribución equitativa de los recursos del Estado, y efectiviza y materializa lo dispuesto expresamente por el Artículo 146º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, en el sentido que las municipalidades rurales tienen asignación prioritaria y compensatoria de los recursos del Fondo de Compensación Municipal. La presente Ley atenderá a más de 1 500 municipalidades rurales cuya población mayoritaria se encuentra en situación de pobreza o extrema pobreza, y en las que existe una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de los modelos de desarrollo inequitativos y el centralismo. Los recursos asignados a las municipalidades rurales por la presente Ley incorporarán a las provincias y distritos rurales al esfuerzo productivo nacional y la lucha contra la pobreza, los que podrán llevar adelante acciones y proyectos de inversión relacionados con el desarrollo productivo rural, la preservación del equilibrio ecológico, la reforestación, la rehabilitación de represas y canales de riego; caminos rurales, centros de acopio y comercialización agropecuaria, entre otros.

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

PROYECTO DE DECRETO SUPREMO: DETERMINACIÓN DE MUNICIPALIDADES RURALES CONSIDERANDO: Que, el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, ha reconocido a las municipalidades ubicadas en zonas rurales y ha establecido un régimen especial respecto a competencias, estructuras administrativas, asignación de recursos del Fondo de Compensación Municipal, entre otros; Que, el Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, establece como parámetro para identificar a las municipalidades ubicadas en zonas rurales aquellas donde la población urbana no es mayor al 50% por ciento, y su novena disposición complementaria establece que mediante Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se aprueba el listado de las municipalidades rurales; Que, el Art. 3º de la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº 28298 del 21 julio del 2004, define al sector rural incluyendo a los sectores agropecuario, forestal, pesca artesanal, acuicultura, turismo rural y ecológico, artesanal y comercial, reconociendo así la diversificación económica en las áreas rurales; Que, para los efectos señalados en los considerandos precedentes es necesario establecer la metodología y variables a tener en cuenta para la caracterización de las municipalidades localizadas en zonas rurales del país, concordando lo establecido por el Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, con el Art. 3º de la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº 28298; En uso de la facultad conferida por el inciso 8) del Artículo 118º de la Constitución Política del Perú;

DECRETA: Artículo 1º.- Para la determinación de las Municipalidades rurales, provinciales o distritales, a que se refiere el Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, se tomará en cuenta los factores y variables siguientes: a)

Sector primario como actividad económica predominante, entendiendo como tal al conjunto de las actividades comprendidas en el Art. 3º de

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la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº 28298; b)

La población y su origen étnico;

c)

Superficie territorial con bajas densidades poblacionales;

d)

Existencia de comunidades campesinas o nativas;

e)

Existencia de espacios o áreas naturales; y

f)

Carencia o déficit de servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad).

Artículo 2º.- El Consejo Nacional de Descentralización – CND, en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI, en un plazo no mayor de 60 días calendario, elaborará el listado de las municipalidades rurales a que se refiere la Novena Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, con arreglo a los criterios establecidos por el Artículo 1º del presente Decreto Supremo y lo presentará a la Presidencia del Consejo de Ministros para su aprobación correspondiente. Artículo 3º.- El presente Decreto Supremo será refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros.

REGISTRESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

PROYECTO DE DECRETO SUPREMO: NORMAS ESPECIALES PARA MUNICIPALIDADES RURALES

CONSIDERANDO: Que, es necesario incorporar al conjunto de municipalidades rurales al esfuerzo productivo nacional mediante su fortalecimiento institucional y el impulso de acciones y proyectos relacionados con el desarrollo rural sostenible; Que, la estrategia de desarrollo rural aprobada mediante Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM ha recomendado un cambio institucional que genere condiciones para el desarrollo rural, mediante la potenciación de las capacidades y enfoques de gestión pública descentralizada y el fortalecimiento y refuerzo de la capacidad de gestión de las municipalidades y de las organizaciones sociales; Que, el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, ha reconocido a las municipalidades ubicadas en zonas rurales con un régimen especial respecto a competencias, estructuras administrativas y asignación de recursos del Fondo de Compensación Municipal, las mismas que deben implementarse reglamentariamente; En uso de la facultad conferida por el inciso 8) del Artículo 118º de la Constitución Política del Perú;

DECRETA: Artículo 1º.- COMPETENCIAS DE MUNICIPALIDADES RURALES. 1.1. Las competencias de las municipalidades rurales a que se refieren los Artículos 140º y 141º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, se ejercen por las mismas con arreglo a los criterios selectividad y proporcionalidad y de provisión establecidos en el Art. 14º de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, de acuerdo a la disponibilidad de recursos de cada municipalidad rural. 1.2. El ejercicio específico de las competencias generales establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, para las municipalidades rurales se determinará por sus respectivos Concejos Municipales, mediante Ordenanza en aplicación de la autonomía local de la que se encuentran investidas constitucionalmente y de conformidad a sus prioridades y planes de desarrollo

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local, en base al modelo orientador de competencias y atribuciones, que como Anexo I forma parte del presente Decreto Supremo.

ARTÍCULO 2º.- DIRECTIVA PARA LA PROGRAMACIÓN, FORMULACIÓN Y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE L AS MUNICIPALIDADES Y EL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO RURAL. A fin de facilitar y alentar proyectos y programas de naturaleza e impacto rural destinados a mejorar las condiciones de vida de la población rural, el Ministerio de Economía y Finanzas queda encargado de elaborar y aprobar una Directiva especial aplicable para la programación, formulación y aprobación del Presupuesto Institucional de las municipalidades rurales, apropiada para el desarrollo rural sostenible, su concertación con las comunidades campesinas y nativas y las comunidades rurales en general; con referencia explícita a la economía rural, el turismo rural, la gestión de cuencas o subcuencas, los proyectos productivos, mercados y ferias rurales, servicios rurales y ambientales, la educación rural productiva, promoción de productos locales y regionales ecológicos y de calidad, cajas rurales municipales, infraestructuras rurales, defensa ribereña, caminos rurales y otros que resulten pertinentes.

ARTÍCULO 3º.- AUTOGRAVÁMENES. Autorícese a las municipalidades rurales a organizar y autorizar autográvamenes agrarios que aprueben concertadamente con los productores agrarios. La recaudación de los autográvamenes agrarios se destinará únicamente a la ejecución de proyectos previamente concertados e incorporados al Plan de Desarrollo Rural. Los recursos provenientes de la aplicación de autográvamenes serán administrados conjuntamente con las organizaciones de productores agrarios.

ARTÍCULO 4º.- PROGRAMA PERMANENTE DE ASISTENCIA TÉCNICA Y CAPACITACIÓN. El Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Regionales organizarán a partir del año fiscal 2006, programas permanentes de asistencia técnica y capacitación tributaria, con la finalidad de apoyar e implementar acciones y proyectos anuales de mejoramiento de los ingresos propios de las municipalidades rurales.

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Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

ARTÍCULO 5º.- CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Y ADQUISICIONES DE INSUMOS POR LAS MUNICIPALIDADES RURALES PARA PROGRAMAS SOCIALES ALIMENTARIOS. 5.1. Las adquisiciones de insumos y productos alimenticios para los programas sociales de apoyo y de complementación alimentaria, a cargo de las municipalidades rurales, se sujetarán a las siguientes disposiciones especiales: a.

Las municipalidades rurales podrán adquirir directamente de los productores locales, en especial a las comunidades campesinas y nativas, los productos e insumos alimentarios de origen agrícola, pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, producidos en el mismo ámbito geográfico donde se localiza la población beneficiaria de los programas sociales.

b.

Las municipalidades rurales podrán celebrar acuerdos de suministro y coproducción con los productores ganaderos y comunidades campesinas ganaderas de sus jurisdicciones a fin de garantizar la provisión de programas sociales de competencia local, estableciendo en ellos los mecanismos y garantías necesarios. En estos casos, el personal técnico de SENASA o sus oficinas regionales prestarán apoyo permanente a las municipalidades rurales con el servicio de control sanitario, limitándose a cobrar sus cos tos operativos, bajo responsabilidad.

c.

Cuando exista insuficiencia de oferta local o los alimentos o insumos de la zona, debidamente constatada, las municipalidades rurales podrán realizar estas adquisiciones o celebrar dichos acuerdos a productores localizados en el ámbito geográfico más cercano.

5.2. Las Municipalidades rurales podrán asociarse para realizar la adquisición conjunta de alimentos, con la finalidad de obtener mejores precios por economía de escala. 5.3. El proceso de adquisición directa comprende las siguientes etapas: a.

Convocatoria a pequeños productores para ofertar sus productos;

b.

Distribución de los Términos de Referencia;

c.

Recepción y Apertura de Propuestas;

d.

Evaluación de propuestas; y

e.

Adjudicación de la Buena Pro.

5.4. Las municipalidades provinciales directamente o de manera conjunta con otras municipalidades, podrán celebrar convenios o contratos a futuro

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

directamente con los productores agrarios, hasta por el 100 por ciento de los requerimientos programados para los Programas Sociales de Apoyo Alimentario, por periodos superiores a los ejercicios presupuestales anuales. 5.5. Las adquisiciones directas de insumos a los productores agrarios se realizarán con criterio de transparencia y con la participación de la población. Las organizaciones sociales y/ o cualquier vecino podrán fiscalizar dichos procesos de adquisiciones y formular consultas, a cuyo efecto tendrán acceso a la información acerca de las adquisiciones y de la ejecución de los programas sociales alimentarios de su jurisdicción.

ARTÍCULO 6º.- SISTEMA NACIONAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP) Y MUNICIPALIDADES RURALES. 6.1. Exclúyase de manera general de los alcances y regulaciones del Sistema Nacional de la Inversión Pública –SNIP, a las municipalidades rurales distritales que perciben mensualmente por toda transferencia la cantidad de ocho (8) UIT. 6.2. En el caso de municipalidades rurales que tengan ingresos superiores a ocho (8) UIT mensuales, pero que carecen de estructuras e infraestructura administrativas adecuadas y del personal técnico calificado, se aplican las siguientes disposiciones especiales: a.

Regulación especial para Proyectos de Inversión Locales Menores Rurales (PIP Menores Rurales) siempre que no sobrepasen el monto de 35 UIT;

b.

La evaluación y calificación de estos proyectos corresponderá a las OPI de las respectivas municipalidades provinciales de la jurisdicción donde se ubiquen las municipalidades rurales.

c.

La calificación, autorización y la ejecución de estos Proyectos menores se regirá por un procedimiento simplificado, a condición que haya sido consultada a la población potencialmente beneficiaria y se refiera a proyectos productivos, la atención de servicios básicos o la ejecución de obras de infraestructura de apoyo a la producción agropecuaria.

6.3 El procedimiento simplificado para los Proyectos de Inversión Pública Menores Rurales (PIP Menores), será el siguiente: a.

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Elaboración del proyecto o perfil con la siguiente información: i. Informe o documento que acredite fehacientemente compatibilidad con el Plan de Desarrollo Regional Concertado o el Plan de Desarrollo Local Concertado; ii. Documento o informe que acredite que la población potencialmente beneficiaria ha sido consultada; y iii. Informe

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

o documento que acredite la existencia o disponibilidad de la partida presupuestal necesaria para la ejecución del proyecto. b.

La evaluación y calificación de proyectos corresponde a las OPI de las respectivas municipalidades rurales, en un plazo no mayor de 10 días calendario contados a partir de la recepción del estudio.

ARTÍCULO 6º.- EDUCACIÓN RURAL En aplicación de lo establecido por los Artículos 82º y 141º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, la educación rural tendrá en cuenta las siguientes prescripciones y prioridades: 6.1. Los centros educativos localizados en zonas u áreas rurales tienen la calificación de prioritarios en la provisión y asignación de recursos públicos para la atención de sus requerimientos en infraestructura, equipamiento, materiales educativos, recursos humanos y tecnológicos. 6.2. Las escuelas de las zonas rurales del país deben educar a las nuevas generaciones en las técnicas modernas y productivas. 6.3. En la formulación de los planes y proyectos, así como en la evaluación para el ingreso, ascenso y permanencia del personal docente, administrativo y directivo de los centros educativos localizados en zonas u áreas rurales, participan la comunidad local educativa y las autoridades de la respectiva municipalidad rural.

ARTÍCULO 7º.- SANEAMIENTO DE LÍMITES TERRITORIALES DE DISTRITOS Y PROVINCIAS RURALES. Autorízase a los Gobiernos Regionales la implementación y aplicación del arbitraje para la solución de los conflictos territoriales que afectan a las municipalidades rurales de sus jurisdicciones. Para dicho efecto, se conformaran Tribunales Arbitrales Regionales integrados por técnicos, geógrafos y planificadores designados por el Consejo Regional.

ARTÍCULO 8º.- ASOCIACIONES Y REDES RURALES. 8.1. Las municipalidades rurales podrán asociarse con el fin de fortalecer el desarrollo rural sostenible, la gestión de las áreas rurales de sus circunscripciones territoriales, la organización y la prestación de servicios locales de calidad, así como para preservar y ampliar la autonomía local. Estas Asociaciones, además, se encargarán de la capacitación de las autoridades, los servidores municipales y de los lideres locales.

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8.2. El Consejo Nacional de Descentralización – CND, queda encargado de elaborar y difundir modelos de convenios y estatutos de asociaciones de municipalidades rurales. 8.3. Las municipalidades rurales asociadas tendrán calificación especial para la asignación de mayores recursos en el Fondo de Compensación Municipal FONCOMUN e incentivos provenientes del Fondo de Inversión para el Desarrollo Económico (FIDE), para el desarrollo de proyectos mancomunados de impacto interdistrital o interprovincial.

ARTÍCULO 9º.- PREVENCIÓN Y LUCHA CONTRA EL ABIGEATO. Las municipalidades rurales de conformidad con lo establecido en el Art. 145º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, deben incluir en el Sistema de seguridad ciudadana el programa de coordinación, prevención y lucha contra el abigeato, el mismo que se organizará en planes anuales. Asimismo, promoverán la coordinación con las autoridades judiciales, los fiscales, la Policía Nacional de Perú, las rondas campesinas y las comunidades campesinas o nativas, con la finalidad de organizar una vigilancia preventiva permanente.

ARTÍCULO 10º.- REFRENDO. El presente Decreto Supremo será refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros.

REGISTRESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE

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ANALISIS DEL MARCO LEGAL PARA LAS TRANSFERENCIAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

HILDEBRANDO CASTRO POZO DIAZ

Lima, 2004

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN Capítulo I. NORMAS CONSTITUCIONALES 1.1. Los Derechos Sociales 1.2. La Descentralización Capítulo II. COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL 2.1. Competencia y Atribuciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social 2..2. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Educación 2.3. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Salud 2.4. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento 2.5. Competencia y atribuciones de los Gobiernos Regionales 2.6. Competencia y atribuciones de las Municipalidades Capítulo III. MARCO NORMATIVO DEL FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES 3.1. Las normas y la realidad 3.2. Instrumentos Financieros de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades 3.3. El Sistema Nacional de Inversión Pública Capítulo IV. MARCO NORMATIVO GENERAL DE LOS PROCESOS DE TRANSFERENCIAS 4.1. Progresividad de las Transferencias 4.2. Sistema de Acreditación Capítulo V. MARCO NORMATIVO ESPECÍFICO DE LAS TRANSFERENCIAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES 5.1. Revisando las normas 5.2. Las adquisiciones de insumos y productos para los programas sociales

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Capítulo VI. MARCO NORMATIVO SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES 6.1. Instancias de Participación 6.2. Respaldo de la participación ciudadana Capítulo VII. INDICADORES SOCIALES Capítulo VIII. LEGISLACIÓN COMPARADA 8.1. Argentina 8.2. Bolivia 8.3. Colombia 8.4. Chile 8.5. Ecuador 8.6. España 8.7. México 8.8. Venezuela 8.9. Apreciación general Capítulo IX. CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

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INTRODUCCIÓN

I De acuerdo a la información del ENAHO 20011, los pobres2 del Perú -según el gasto de los hogares- ascendían a 14 millones 609 mil habitantes, es decir el 54,8% de la población total; mientras que el 24,4% de la población nacional está considerada en situación de pobreza extrema.3 Se ha reconocido también que la pobreza afecta al 42,0% de la población urbana y al 78,4% de la población rural. Debido al predominio de la población urbana a nivel nacional, en las cifras absolutas los pobres se dividen casi en mitades: 7 millones 281 mil son pobres urbanos y otros 7 millones 328 mil son pobres rurales; sin embargo, la pobreza rural es mucho más alta. La pobreza que padece la población peruana es preocupante por su magnitud y persistencia, y esta fuera de discusión que sus causas son estructurales. Ciertamente, la pobreza en el país se agudizó en virtud a la política y estrategia neoliberal aplicada en el país desde principios de la década del 90, al imponerse un modelo económico que desreguló la protección de la industria y la producción nacional y que abandonó la agricultura, dejando a su suerte a cientos de miles de productores agrícolas, cooperativas y comunidades campesinas y nativas de la costa, sierra y selva. Durante la década del 90 en el Perú -política que persiste aún ahora- se abrió el mercado y se favoreció la voracidad de los monopolios, aplicándose a su favor exoneraciones tributarias, desregulaciones administrativas e imponiendo excesivas tarifas por los servicios privatizados, sin mayor control y regulación técnica, de tal manera que los «inversionistas» recuperarán rápida y fácilmente lo invertido. Poco importó en esta clase de operaciones lesivas al país, asegurar la mentada libre competencia –que sirvió solamente de pretexto para privatizar. Tampoco interesaron los derechos y los mecanismos de protección de los usuarios. En esta misma línea neoliberal se impulsó una reforma laboral que

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Condiciones de vida en los departamentos del Perú, 2001. INEI, agosto 2002. No están en condiciones de adquirir una Canasta Básica de Consumo. Sus gastos de consumo no cubren el costo de una Canasta Básica de Alimentos.

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pulverizó la estabilidad laboral y alentó el empleo precario, debilitando las relaciones colectivas de trabajo. En fin, el 90 fue la década de la consigna de la desregulación y de la «desestatización del Estado», como única opción válida para salir de la crisis. El gasto social (educación, salud, vivienda y trabajo) en el Perú, como proporción del PBI, es relativamente bajo y además muestra una tendencia decreciente. En 1990 el gasto social significó el 2.2 por ciento del PBI, el nivel más bajo alcanzado en los últimos 20 años. La participación del gasto social en los gastos totales del gobierno central durante el período 1970-1990, ha fluctuado entre 26 y 16 por ciento, siendo 1990 el año en que se registró la menor participación. El gasto social real tuvo una sistemática caída, llegando a constituir en 1990 sólo 27 por ciento de lo gastado en 1980. Todo ello generalizó las formas precarias de la ocupación y redujo el empleo público, incrementando la pobreza del 42% al 48.4%.4 La liberalización, la privatización y la desregulación no nos trajeron el prometido desarrollo, el despegue de la economía ni tampoco la promesa de mayor empleo por la empresa privada. Por el contrario, estas medidas neoliberales impactaron negativamente en la cuestión social, pese a lo cual en estos tiempos existen aún algunas voces aisladas, pero profusamente difundidas en los medios masivos de comunicación, que siguen planteando la necesidad de «cerrar», reducir el gasto público y social, e inclusive liquidar la administración pública.5 Durante la década del 90, el régimen centralista de Fujimori no sólo desactivó los Gobiernos Regionales instalados apenas dos años atrás, recentralizando competencias y recursos públicos en el Poder Ejecutivo, sino que impuso el fraude como práctica electoral y la utilización y manipulación política los programas sociales de atención a la pobreza. Por Decreto Ley Nº 25556 del 11 de junio de 1992 se estableció que el Ministerio de la Presidencia tenía por finalidad atender las necesidades de la población con obras de infraestructura básica y mediante programas sociales, adscribiendo al FONCODES a dicho Ministerio. Resulta indicativo, por ejemplo, que en 1996, año de la primera reelección del régimen de fujimorista, en el Presupuesto del Sector Público el Ministerio de la Presidencia experimentó un singular crecimiento del 135 por ciento de sus recursos fiscales, respecto del ejercicio fiscal anterior.

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Véase: Cuadro de evolución de la pobreza en el Perú entre 1997 y 2000. En: El Estado Mafioso. Manuel Dammert Ego Aguirre. Ediciones El Virrey. Lima, 2001, p. 362. El economista Fritz Du Bois, en un artículo denominado «En Piloto automático», se pregunta ¿Cómo podemos protegernos del Estado? y él mismo se responde seriamente: «cerrando la administración pública». El Comercio,11.01.2004, p.A4.

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Mediante la distritalización del Programa del Vaso de Leche dispuesta por el gobierno fujimorista, con la Ley Nº 26637 dada en junio de 1996 -según el Congresista Henry Pease- el gobierno debilitó las organizaciones al fragmentarlas y utilizar «abusivamente a las señoras organizadas en el Vaso de Leche, comedores populares y organizaciones afines, para su campaña proselitista».6 Otro vergonzoso caso manipulatorio fue el de la distribución de alimentos para imponer a la población femenina beneficiaria el Programa AQV de esterilizaciones en masa, que solamente en 1996 realizó 37,000 intervenciones y en 1997 sumaron 120,000.7 Quedó claro desde la Reforma Constitucional de 1993, que el gobierno fujimorista necesitaba corromper las relaciones Estado-sociedad con el fin de asegurar el continuismo y la reelección presidencial, y para ello buscó devaluar aún más a los ya alicaídos partidos políticos. En base a toda esa parafernalia, posteriormente, mediante Ley Nº 26657 de agosto de 1996, se aprobó la famosa Ley de «interpretación auténtica» dirigida a habilitar a Fujimori para su segunda re-reelección. Los ya famosos «vladivideos» develaron al pueblo peruano que esta aberrante ley llegó a aplicarse gracias a la corrupción de varios de los miembros integrantes del Jurado Nacional de Elecciones, mientras que, en afán de ocultar la verdad histórica, la mayoría fujimorista del Congreso destituyó a los magistrados del Tribunal Constitucional que se pronunciaron en contra de este despropósito constitucional. El fujimorismo fue derrotado el año 2001, pero la pobreza quedó en el país. El desarrollo económico y social del país no puede enfrentarse sin abordar y enfrentar este grave problema que afecta a más del cincuenta por ciento de la población. En curso el proceso de globalización -con todos los cambios y procesos económicos, sociales y culturales que ello implica-, en la agenda de la reforma del Estado, la reconstrucción de un Estado social de derecho efectivamente democrático y la vieja demanda de la descentralización, hacen que en este marco imprescindiblemente se fortalezcan, se reformulen, se rediseñen y se perfeccionen las políticas y los programas sociales. Las reformas y los cambios que se necesita en la administración pública no son ya más –ni deben serlo- en el sentido de la vieja cantaleta neoliberal de la desregulación y el desmontaje del Estado social. La reforma que se requiere tiene que dirigirse a convertir al Estado en un instrumento eficaz y capaz de

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Véase en: Así se destruyó el Estado de Derecho. Henry Pease García. Congreso de la República- 1995-2000. Lima, 2000, p. 170. Véase: Los festivales de las AQV: Esterilización por alimentos. En: El Estado Mafioso. Manuel Dammert Ego Aguirre. Ediciones El Virrey. Lima, 2001, p. 368.

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atender las demandas y los derechos sociales. Estas demandas y derechos sociales requieren la idea, el modelo, la fuerza y la gestión del Estado, en lugar de su desmantelamiento, como erróneamente lo propugna la ideología neoliberal. Todo Estado moderno tiene que tener entre sus instrumentos fundamentales y principales a la política económica y a la política social. La política económica debe viabilizar el nivel de gasto que requiere la ejecución de la política social y adecuarse al tipo de recursos humanos que resultan de su aplicación. La política social, a su vez, al promover en la población mejores niveles de salud, educación y bienestar, debe aportar de manera importante al desarrollo económico.8

II El concepto y alcances de los términos programas sociales, programas de alivio a la pobreza, protección social, gasto social, gastos de naturaleza social9, asistencia y previsión social10, entre otros, son recogidos recientemente por el ordenamiento jurídico peruano y se utilizan indistintamente. Todos ellos se refieren y ponen de manifiesto un conjunto de instrumentos políticos, económicos y jurídicos que aplica el Estado para cumplir su rol de bienestar.11 La democracia en nuestro país es y será débil mientras la pobreza afecte a la mayoría de la población. Superar la debilidad de la democracia peruana requiere, por lo menos, de una sociedad integrada. Diversos estudios reconocen que los altos niveles de exclusión social amenazan la gobernabilidad, la estabilidad y el perfeccionamiento de sus instituciones.

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Anderson, Jeanine. Ni Bienestar, ni equidad: Los fundamentos de la Política Social Peruana. Gredes, abril, 1993, p. 9. Véase en: Numeral IV del Art. 22º de la Directiva para la programación y formulación del Presupuesto de los pliegos del Gobierno Nacional para el año fiscal 2004, aprobada por la Resolución Directoral Nº 008-2003-EF/76.01 del 16 de mayo del 2003. En el Anexo Nº06/GL - Tabla de funciones- de la Directiva Nº010-2003-EF/76.01 para la programación del Presupuesto de los Gobiernos Locales para el 2004 aprobada por la R.D. Nº 020-2003-EF/76.01, se utiliza el término Asistencia y previsión social; y en el Anexo Nº 15/GL, Glosario de Términos, el de Programas de Alivio a la Pobreza. El glosario de términos del Sistema de Gestión Presupuestaria del Estado, aún vigente aprobado por la Resolución Directoral Nº 007-99-EF-76.01 del 22 de febrero de 1999, no contiene las definiciones de programas sociales ni de los derechos sociales, y más bien contiene la definición de «Programas de Alivio a la Pobreza», como las acciones llevadas a cabo por el Estado u organizaciones privadas, orientadas al alivio de la pobreza mediante la generación de empleo temporal, programas de nutrición, salud básica y planificación familiar, alimentación escolar, desarrollo de infraestructura sanitaria y educativa, entre otros.

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Por eso, precisamente el Acuerdo Nacional en el tema de equidad social y justicia social, entre otros, planteó la necesidad de enfrentar la reducción de la pobreza y la promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación. Todo lo cual constituye un serio desafío que demanda cambios estructurales en la economía, los modelos de producción, la reforma del Estado y la celebración de compromisos sólidos de la sociedad en su conjunto. Bustelo12 afirma que las políticas sociales son como una prótesis de la política económica. La estabilidad macroeconómica y las reformas estructurales no garantizan, por sí solas, la disminución de la pobreza. El crecimiento económico es condición necesaria, pero no suficiente para lograr este objetivo. Se requiere un esfuerzo deliberado de integración de la política económica con la política social.13 Estas deben garantizar acciones de redistribución de ingresos, de promoción y compensación social, y además, un esfuerzo sistemático para evitar la reproducción intergeneracional de la pobreza. Es claro que el desarrollo social y el crecimiento económico se encuentran interrelacionados. Los logros y los avances económicos hacen factible el mejoramiento del ingreso y el bienestar de los ciudadanos, siendo a su vez el desarrollo humano condición necesaria para aumentar la productividad. No obstante, la interrelación entre el desarrollo social y el crecimiento económico no se logra de manera espontánea, por lo que esta operación deberá ser dirigida y construida por el Estado. Las regiones y provincias requieren de proyectos y programas que demanden el uso intensivo de la mano de obra. A contrapelo de esta necesidad, las principales actividades con mayores inversiones se realizan en la gran minería, que no requiere mayor mano de obra, no contribuye significativamente a la generación de empleo y tampoco aporta los tributos y participaciones que debería pagar. En ese sentido, con la finalidad de disminuir la desigualdad y aumentar el crecimiento regional, se requiere considerar medidas económicas a nivel nacional, regional y municipal, programas y proyectos que promuevan el empleo, la producción agropecuaria, el turismo rural y la inversión privada, nacional o extranjera en actividades económicas que requieran el uso intensivo de mano de obra.

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Bustelo Graffigna, Eduardo S. Salud y Ciudadanía. Una mirada a la salud en el futuro. Santiago de Chile, marzo de 1999. El documento «Bases para la elaboración del Plan Integrado de desarrollo Social de julio del 2003, de la Comunidad Andina, al efecto enfatiza que «la reducción de la pobreza no es consecuencia automática del crecimiento económico» y que la reducción de la pobreza dependerá de las políticas que se instruyen «para asegurar» que los frutos del crecimiento económico lleguen efectivamente a los sectores más pobres y vulnerables de la población.

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Por otro lado, si en efecto es vital y necesaria la descentralización y el fortalecimiento de las Municipalidades -conforme al texto constitucional reformado en marzo del 2002-, es importante tomar nota de la evidente crisis actual y la debilidad de la institucionalidad municipal que fue permanentemente agredida por el centralismo del fujimorato con el recorte de sus competencias y sus rentas. Por tanto, debemos reconocer, como corresponde la necesidad de impulsar la correspondiente Reforma municipal como punto prioritario del proceso de reconstrucción democrática del Estado peruano14. Más aún, si hasta el momento la educación, los servicios de salud y las competencias económicas permanecen bajo la administración del Poder Ejecutivo y, en su gran mayoría, sucede lo mismo con los programas sociales de atención a la pobreza. Una Reforma municipal inscrita en el proceso de reconstrucción democrática del Estado peruano, tiene que resolver minimamente estos asuntos. Asimismo, los estudios sobre la materia recomiendan políticas y medidas económicas que incrementen los ingresos del sector informal, pues así se contribuye a disminuir significativamente la pobreza. Se requiere el diseño y aplicación de políticas para mejorar los fundamentos microeconómicos del desarrollo económico, tales como la reconversión, capacitación de la fuerza laboral, el diseño y aplicación de estrategias y programas empresariales, e infraestructura, que debieran constituir el ambiente favorable para el aumento de la producción. En fin, se debe combinar acciones innovadoras de promoción de los recursos humanos y de integración y asistencia social que privilegien la gestión y ejecución descentralizadas, promoviendo además la activa participación de la sociedad civil en su conjunto. Es claro que todo lo anterior demanda el diseño y aprobación prioritaria de políticas internas de financiamiento a los programas de superación de la pobreza, con un definido impacto redistributivo. Todo ello supone, entre otros: • Enfrentar resueltamente las causas de la reproducción de la pobreza, mediante políticas e instrumentos que aseguren que los frutos del

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En La Ley Orgánica de Municipalidades, comentada y concordada. Editorial RAO, Lima, 2003, pp. 16 y 24, sostenemos que la Reforma municipal debe entenderse como un proceso permanente, amplio y complejo que abarca diversos aspectos y líneas de actuación, esquemas, estructuras, responsabilidades y atribuciones, gestión financiera y control presupuestario, etc. y que ella debe abordar el desarrollo de mecanismos e instrumentos que estimulen la democratización de la gestión local y la reformulación de las gestiones urbanas, ambientales, tributarias; el diseño de sistemas de evaluación que incorporen el impacto de las políticas y planes, las nuevas normas y reglamentos que respondan a los diversos cambios operados; el fortalecimiento y la modernización de los servicios públicos locales, entre otros.

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crecimiento económico favorezcan a los sectores pobres y vulnerables de la población. • Garantizar un sostenido incremento del gasto social. • Aplicar políticas fiscales e impositivas para financiar programas prioritarios de alivio a la pobreza, promover el empleo, así como dotar de asistencia técnica y capacitación empresarial a los sectores populares. • Transferir recursos públicos desde áreas menos prioritarias hacia programas de promoción y compensación social. • Realizar un esfuerzo sostenido a fin de obtener cooperación internacional para los programas sociales masivos. • Descentralizar efectivamente la educación y la salud pública. • Garantizar eficiencia y transparencia en el uso de los recursos destinados a los programas de superación de la pobreza, y promover mayor control social de su gestión. • Adecuar y perfeccionar los mecanismos de los programas sociales a fin que beneficien efectivamente a los pobres. Las condiciones de desigualdad social y económica, como la elevada incidencia de la pobreza, hacen impostergable impulsar desde el Estado programas sociales dirigidos a los sectores de menores ingresos, encaminados a desarrollar sus capacidades individuales y, fundamentalmente, a ampliar las oportunidades en beneficio de esos sectores. Se requiere políticas dirigidas a remontar la escasa distribución del ingreso en vastos sectores de la población que, partiendo de un entendimiento contemporáneo de los conceptos de ciudadanía y derechos sociales, los utilicen para constituirlos en los nuevos criterios distributivos que deben impulsar el desarrollo social, más allá del asistencialismo. Finalmente, los errores del pasado, hacen impostergable redefinir el concepto de ciudadanía para entender que ésta es un estatus de plena pertenencia de los individuos a una sociedad. En virtud de ello, a todos los peruanos y peruanas, en tanto ciudadanos, les asisten derechos civiles, políticos y sociales, conciliando de este modo los valores y principios de la democracia (civiles y políticos) con una decidida apuesta por el bienestar económico y material (derechos sociales).

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CAPÍTULO I NORMAS CONSTITUCIONALES 1.1. LOS DERECHOS SOCIALES El Art. 25º de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que: «Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica». Asimismo, el Art. 3º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 2200 A del 16 de diciembre de 1966, compromete que todos los Estados Partes aseguren a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en dicho Pacto, entre los cuales se encuentran las medidas especiales de protección y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes y el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre. El desarrollo de los Derechos Sociales en otras latitudes es un proceso permanente. Así, los «Principios de Limburgo» de 198615 desarrollan la aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y al efecto establecen en su artículo 2, numeral 1, que los Estados se encuentran obligados a garantizar el goce de los derechos mínimos de subsistencia, al margen de su estado de desarrollo. Del mismo modo, el Tratado de Ámsterdam de la Unión Europea que entró en vigor en mayo de 1999, tras haber sido ratificado por todos los Estados miembros, modificando ciertas disposiciones del Tratado de la Unión Europea y de los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas (París y Roma), acordó diversas medidas que tratan de poner al ciudadano común en el centro de las preocupaciones de la Unión e introducir medidas que fomentan la intervención comunitaria en la lucha contra el desempleo. Bresser-Pereira señala que, si bien «los derechos de los ciudadanos en defensa del Estado se han respetado, al menos teóricamente, aún existe el problema para garantizar los derechos humanos entre los ciudadanos, sobre todo en defensa ante los ricos y poderosos. Los derechos sociales apuntan a este aspecto. Pueden entenderse como derechos de unos ciudadanos contra otros, si 15

Documento jurídico que perfecciona y modifica ciertas disposiciones del Tratado de la Unión europea.

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pensamos por ejemplo en los derechos de los trabajadores en relación a sus empleadores. Sin embargo, cuando pensamos en los derechos sociales como el derecho a la supervivencia, la educación, la cultura, la salud; todos estos son derechos en defensa de la sociedad civil y su estado correspondiente».16 En el caso de los derechos sociales17, su relevancia jurídica y su complejidad estructural aparecen con mayor claridad si se los considera como derechos a prestaciones de bienes o servicios, principalmente frente al Estado, tendientes a satisfacer las necesidades básicas que permitan a los individuos desarrollar sus propios planes de vida.18 Por ello, las políticas sociales aluden necesariamente al gasto público social. Por esta razón, se sostiene que todo Estado moderno se basa en el equilibrio entre el Estado de Derecho (garante de la libertad y la propiedad) y el Estado Social (garante de la solidaridad y la cohesión). Es claro que los derechos sociales impactaron y redefinieron el rol del Estado, dotándolo de un nuevo perfil: El Estado social. Es decir, un Estado que se responsabiliza de sus ciudadanos y que no se muestra ajeno a sus carencias materiales. El concepto de derechos sociales tiene, pues, estrecha correlación con el de Estado social. El Estado Social de Derecho, según la doctrina, es un sistema basado en un contrato social escrito y tácito que garantiza la seguridad social, individual y colectiva, que promueve la justicia social y que propone fórmulas eficaces de solidaridad entre los hombres y las generaciones. El Estado Social de Derecho reconoce para sí una importante tarea en el campo económico, que supera la tradicional función reguladora y de simple controlador del ejercicio de la libertad económica para proteger a los débiles y evitar y sancionar las maniobras abusivas e impedir los monopolios, para convertirse en un activo Estado de fomento y garante del desarrollo integral; es decir, del desarrollo económico, político, social y cultural.19 16

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Véase: Ciudadanía y república: La aparición de los derechos republicanos. Luiz Carlos Bresser-Pereira, Catedrático de economía en la Fundación Getulio Vargas de Sao Paulo, Brasil. En: Rev. Instituciones y Desarrollo. Mayo 2001, Nºs 8-9. La definición clásica de los derechos sociales proviene de jurista italiano MAZZIOTTI, quien lo expone en dos planos: el subjetivo y el objetivo. En el primero, el derecho social es «el derecho general de cada ciudadano a participar en los beneficios de la vida asociada, el cual se refleja en derechos específicos a determinadas prestaciones, directas o indirectas, de parte de los poderes públicos» (1964: 804). En el segundo, el derecho social es «el conjunto de normas a través de las cuales el Estado lleva a la práctica su función equilibradora y moderadora de las disparidades sociales» (1964: 804) (1). El plano subjetivo coloca al derecho social en relación a su titular, mientras que en el plano objetivo se alude al sistema normativo de los derechos sociales y sus implicancias sobre el Estado. Bienestar, justicia y mercado, trad. de Damián Salcedo, Barcelona, Paidós, 1977, pp. 61 y ss. Los Estados de Bienestar del mundo capitalista desarrollado son enormemente complejos. Su política social comprende una vasta gama de normas, programas y proyectos. Su gasto social es grande y consta de rubros muy diversos. Los aparatos administrativos de la política social en estos países son también complejos (el Servicio Nacional de Salud de Inglaterra es el tercer empleador más grande del mundo occidental).

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El Dr. Marcial Rubio Correa conceptualiza los derechos sociales como las «reglas que dicta el Estado para asegurar ciertas condiciones de relación de los seres humanos de una sociedad entre sí, y prestaciones que el Estado regula y en algunos casos debe prestar directamente a las personas, generalmente cuando están en incapacidad de proveer para ellas por sí mismas.20 En nuestro país, al margen del modelo político-económico y centralista que impusieron los mentores políticos de la Constitución de 1993, ésta compromete al Estado en su conjunto en diversas materias, servicios y actividades de interés público y social. Todo lo cual supone su necesaria intervención en diversos niveles y materias.21 Debe tenerse en cuenta que inclusive la más mínima fórmula de regulación que se asigne al Estado, en modo alguno significa la «eliminación» de los resortes e intervenciones en la realidad económico-social, sino apenas, según el Tratadista Parejo Alfonso, «una forma especifica del ejercicio del poder público».22 El estudio de los alcances de los derechos sociales consagrados por la Constitución de 1993 no se reduce a lo establecido en su Capítulo II del Título I, ni al largo listado de los derechos humanos tutelados por el Art. 2º de esta Carta, sino que -como veremos más adelante- también se encuentran engarzados a la estructura y a los instrumentos de gestión del Estado en su conjunto. En primer lugar, tendremos que referirnos al Capítulo II del Título I de la Constitución, denominado precisamente «De los derechos sociales y económicos» (Arts. 4º a 29º) mediante los cuales, entre otros, el Estado está comprometido a proteger a la familia, al niño, al adolescente, a la madre y al anciano en situación de abandono (Art. 4º); a la salud pública y al acceso equitativo a los servicios de salud (Art. 9º); a la seguridad social (Arts. 10º y 12º); el derecho a la educación según el cual «nadie debe verse impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica», etc. La educación inicial, primaria y secundaria es obligatoria y es gratuita en las instituciones del Estado. (Arts. 13º, 14º, 16º y 17º); el trabajo es un deber y un derecho y es objeto de atención prioritaria del Estado, para lo cual «promueve condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo» (Arts. 22º y 23º), etc.

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Véase en: Estudio de la Constitución Política de 1993. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 1999, Tomo 2, p. 9. Reflexión de alguna utilidad, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1993 hasta la fecha no ha podido ser reformada por el Congreso de la República, salvo el Capítulo en materia de Descentralización. Parejo Alfonso, L. El Estado Social Administrativo: Algunas reflexiones sobre la «crisis» de las prestaciones y los servicios públicos. Revista de Administración Pública, Nº 153, España. Septiembre / diciembre 2000, p. 217-249.

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En segundo lugar y de manera general. encontramos que el Artículo 2º de la Carta Política referido a los derechos de la persona, alude y compromete al Estado a implementar políticas sociales para garantizar su «bienestar» (inc. 1), el acceso a la cultura (inc. 8) y el adecuado desarrollo de su vida (inc. 22). A este conjunto de derechos consagrados en el Capítulo II del Título I y el Art. 2º de la Constitución, debe añadirse los siguientes preceptos y mandatos constitucionales que complementan, explicitan o desarrollan los ya mencionados: • Toda persona tiene derecho (…) a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de su vida. (inc. 22 del Art. 2º)23 • El Estado garantiza la plena vigencia de los derechos humanos (que incluye la educación, el trabajo, etc. (Art. 44º) • La protección a la población de las amenazas contra su seguridad. (Art. 44º) • La promoción del bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. (Art. 44º) • El desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas. (Art. 44º) • El desarrollo del país, principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. (Art. 58º) • El Estado debe brindar oportunidades de superación a los sectores que «sufren cualquier desigualdad» y en tal sentido promover las pequeñas empresas en todas sus modalidades. (Art. 59º), y • El Estado debe velar por la salud y la seguridad de la población. (Art. 65º) Finalmente encontramos enlazados directamente a los derechos sociales que ya hemos listado, otro conjunto de disposiciones constitucionales se encuentran conectadas para su directa instrumentalización. Ellas son las siguientes: • El Estado debe asignar en el Presupuesto del Sector Público equitativamente los recursos públicos. Su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales básicas y de descentralización. (Art. 77º) • El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. (Art. 88º), y • La descentralización constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. (Art. 188º) 23

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El medio ambiente sano y equilibrado es un medio para concretar el desarrollo humano, como tal también es un derecho social.

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Conforme se ha visto, los derechos sociales son diversos y, además, permanentemente se amplían en la medida que el bienestar humano debe siempre seguir creciendo a diversas esferas, superando los básicos referidos a la salud, trabajo y nutrición, pasando por la educación, la recreación, la protección contra riesgos y desastres y, más recientemente, comprendiendo el ambiente y la regulación especial en pro de la protección de los recursos naturales. Por ello, los derechos sociales comprenden las acciones, servicios, actividades y programas referidos a diversas esferas y aspectos de la vida humana, que largamente rebasan la atención de la población en extrema pobreza con los programas sociales. Por lo mismo, es importante que se reconozca sus cabales dimensiones, alcances y el valor normativo de estas disposiciones sociales y públicas constitucionalizadas, rechazando cualquier interpretación en el sentido que constituyen simples enunciados retóricos, librados al parecer y el humor de los gobiernos y de los administradores de turno. El simple reconocimiento de los derechos sociales como conjunto, debe obligar a una reflexión nacional que necesariamente habrá de reformular las políticas, las regulaciones, así como los instrumentos y también las estructuras ahora existentes.

Implementación y exigibilidad de los Derechos sociales Si la Constitución establece derechos sociales para la colectividad, y tales disposiciones son parte de los derechos humanos, estos se encuentran sujetos a la función tutelar del Estado en su conjunto. Máxime si la propia Constitución, en sus artículos 3º y 32º, establece un régimen especial de protección de los derechos humanos (su incumplimiento, entre otros, esta sujeto a la interposición de las acciones de garantía conforme a lo estipulado por el Art. 200º de la Carta Política) y además está excluida expresamente de la reducción o disminución de los mismos en los procesos de referéndum. El Dr. Luis Castillo Córdova sostiene que24 «La formulación constitucional del deber vincula al poder político, en cuando este no puede actuar de modo que imposibilite el pronto y efectivo cumplimiento del deber; y positivamente en la medida que le obliga a realizar todas aquellas acciones dirigidas al cumplimiento rápido y pleno del deber constitucional». (el subrayado es nuestro). La propia Constitución ha previsto la implementación de los derechos sociales en la Undécima Disposición Final y Transitoria, al referir que cuando sus mandatos exijan nuevos o mayores gastos públicos, estos se aplicaran progresivamente. El Tribunal Constitucional, a pesar de su corta trayectoria de funcionamiento democrático y no tener una comprobada adherencia a los temas y asuntos 24

En: Elementos de una teoría general de los derechos constitucionales. Universidad de Piura. ARA Editores E.I.R.L. Lima, 2003, p. 63.

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sociales –sus fallos tienen énfasis más bien en los aspectos procesales-, en la parte considerativa de diversas sentencias ha desarrollado un conjunto de reflexiones atinentes al tema que merecen la pena comentarse. Así, en la sentencia de fecha 13 de marzo del 2003, recaída en el expediente N° 9762001-AA/TC-Huanuco, en la Acción de Amparo seguida por Eusebio Llanos Huasco contra Telefónica del Perú S.A. ha referido que: «Los derechos fundamentales no son sólo derechos públicos subjetivos, esto es, libertades que garantizan sólo un status negativus, la preservación de un ámbito de autonomía personal oponible al Estado. A juicio del Tribunal Constitucional, al lado de la idea de los derechos fundamentales como derechos subjetivos, también hay que reconocer en ellos el establecimiento de verdaderos valores supremos, es decir, el componente estructural básico del orden constitucional, «en razón de que son la expresión jurídica de un sistema de valores, que, por decisión del constituyente, ha de informar el conjunto de la organización jurídica y política; (...) el fundamento del orden jurídico y de la paz social.» [STC de España 53/1985, Fund. Jur. N°. 4]» En la sentencia del Tribunal Constitucional que citamos, también se enfatiza lo siguiente: «Ello significa que los derechos fundamentales no sólo demandan abstenciones o que se respete el ámbito de autonomía individual garantizado en su condición de derechos subjetivos, sino también verdaderos mandatos de actuación y deberes de protección especial de los poderes públicos, al mismo tiempo que informan y se irradian las relaciones entre particulares, actuando como verdaderos límites a la autonomía privada». Y además, que: «Este especial deber de protección que se deriva de esta concepción objetiva de los derechos fundamentales, impone como una tarea especial del Estado su intervención en todos aquellos casos en los que estos resulten vulnerados, independientemente de dónde o de quiénes pueda proceder la lesión. Con lo cual entre los sujetos pasivos de los derechos ya no sólo se encuentra el Estado, sino también a los propios particulares». (El subrayado es nuestro). Asimismo, el Tribunal Constitucional en la sentencia del 10 de junio del 2002, recaída en la Acción de inconstitucionalidad interpuesta por más de cinco mil ciudadanos contra la Ley N° 27766 que creó y estableció la constitución del Comité Especial Multisectorial de Reestructuración de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador (en adelante, CBSSP), reconoció que: «Lejos del abstencionismo estatal que debe informar el correcto desenvolvimiento de los derechos que podrían denominarse de libertad,

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bajo la máxima «nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe» (parágrafo a), inciso 24), del artículo 2º de la Constitución), en el caso de los derechos sociales, la incidencia estatal no sólo resulta recomendable, sino, en determinados casos, medular y obligatoria». (El subrayado es nuestro). La sentencia de junio del 2002, sostiene además que: «La justicia constitucional no puede, si no, concebir un Estado constitucional y en esa medida reconocerle (que es distinto de adjudicarle) todas las facultades que en su seno encuentren el terreno para el más eficiente desarrollo de los principios y derechos que la Norma Fundamental contempla. A tal propósito contribuye la tesis institucional, en cuyo entendido la defensa de los derechos fundamentales supone a su vez la defensa de la institucionalidad del Estado. En tal sentido, muchos derechos fundamentales trascienden tal condición, para convertirse, a su vez, en verdaderas garantías institucionales para el funcionamiento del sistema, razón por la que en estos casos el papel del Estado en su desarrollo alcanza niveles especialmente relevantes, sea para reconocer que la realidad le exige un importante grado de participación en la promoción del derecho, sea para aceptar un rol estrictamente abstencionista». Tengamos pues presente que los Derechos Constitucionales, y dentro de ellos los Derechos Sociales, dejaron de ser simples proclamaciones y no son solamente reconocidos por la legislación y la jurisprudencia nacional, sino también por las normas internacionales. Se trata, por tanto, de Derechos Sociales con eficacia jurídica y vinculantes por sí solos, estén o no reglamentados por la legislación secundaria. Cuando el Art. 59º de la Constitución dispone que se brinde oportunidades de superación a los sectores que «sufren cualquier desigualdad», debemos entender que el hecho que la satisfacción de los derechos sociales exija tratar desigualmente a los desiguales no implica que sus beneficiarios no sean, potencialmente, todos los individuos, desde que la decisión política colectiva de resguardar jurídicamente las necesidades básicas de las personas, reposa en la recepción del principio moral de trato imparcial. Por todo lo indicado, el Estado peruano esta obligado constitucionalmente a velar y procurar el desarrollo y satisfacer las necesidades vitales básicas y los derechos sociales de los ciudadanos, y que, por tanto, éstos no pueden ser recortados o reducidos por la legislación ordinaria.

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1.2. LA DESCENTRALIZACIÓN La Constitución de 1993 diseño y aprobó un modelo de Estado centralista donde el Presidente de la República fue premunido de poderes extraordinarios. Centralista, porque las únicas competencias que se reconoció a las Municipalidades fueron las propias de su administración, eliminando las expresas competencias en diversas materias que establecía la Carta de 1979, perfilando así Municipalidades como simples ejecutoras de programas y proyectos del Gobierno Central. Como consecuencia de este modelo centralista, y, aún estando en vigencia la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853 de 1984, las atribuciones y competencias municipales previstas en ella sufrieron un paulatino y consistente desmantelamiento, vía el recorte de competencias y rentas, así como mediante la desregulación y la privatización de los servicios públicos. Durante el gobierno fujimorista, el control de los recursos públicos casi en exclusividad operaba en el nivel local, pues se sostenía interesadamente que la corrupción era un problema básicamente de los niveles locales. La revocatoria de autoridades, que se presentó como un gran avance democratizador de la Constitución de 1993, en verdad solamente se aplicaba a los alcaldes y los regidores, con odiosa exclusión de los ministros y de los congresistas. Esta es la época en que se hizo famosa la frase de Alberto Fujimori sobre la «mazamorra negra municipal»25 y la amenaza que él directamente «manejaría todo el dinero del pueblo». Siete años después, con la revelación de los «vladivideos» de la corrupción, el pueblo peruano recién pudo comprender a qué se estaba refiriendo el dictador. Como consecuencia del calamitoso derrumbe del régimen fujimorista y el inicio del proceso de reconstrucción democrática del Estado peruano, en junio del 2002 se promulgó la Ley Nº 27680 que reformó el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Perú de 1993. Esta Reforma Constitucional estableció que la descentralización es una forma de organización democrática, que constituye una política permanente de Estado de carácter obligatorio que tiene

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El periodista de La República, Mirko Lauer editorializaba que: «La sola frase mazamorra negra municipal, utilizada el pasado 24 para injuriar a los alcaldes del Perú, es una expresión que debe estar abriéndose un camino de perplejidad en la conciencia de la ciudadanía este 28 de julio», y que [...] «Acusar a los alcaldes de estar luchando por rescatar privilegios perdidos, y dar como respuesta a la criticas la frase «yo seré‚ el que haga las obras», es de un transparente autocratismo. [...] «Nunca la grosería anda muy alejada de la arranchadera de dinero. Fujimori advierte que va a manejar todo el «dinero del pueblo», obviamente «para que nadie se lo tire» [...] Como quien no quiere la cosa, Fujimori está llamando, no tan veladamente, ladrones a los alcaldes de la «mazamorra negra» Lauer, Mirko. El mejor alcalde, el emperador. L.R. 27.07.1993, p. 6.

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como objetivo fundamental el desarrollo integral del país (Art. 188º). El territorio de la República se integra por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local. (Art. 189º). El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la provincia del Callao, a los que se denomina fictamente «Gobiernos Regionales», aunque seguidamente se establece que mediante referéndum pueden integrarse dos o más departamentos para constituir «una región» y que, mientras dure ese proceso de integración, dos o más «Gobiernos Regionales» pueden crear mecanismos de coordinación entre sí. (Art. 190º). Los Artículos 191º a 193º de la Constitución establecen y regulan los alcances de la autonomía, estructura orgánica, competencias y rentas de los Gobiernos Regionales. Conforme al texto del Art. 192º, los Gobiernos Regionales tienen competencia para promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes y en las materias señaladas en el inc. 7: agricultura pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente. Las Municipalidades provinciales y distritales se definen como órganos de gobierno local, con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia por el Artículo 194º de la Constitución. En cuanto a las competencias locales, el Art. 195º reformado establece, entre otros, que las Municipalidades promueven el desarrollo y la economía local y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Además, aprueban «el Plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil» y planifican «el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial». Una lectura atenta del Artículo 195º permite verificar que cinco de sus incisos, en realidad, se refieren a determinadas atribuciones locales y no a competencias locales. Concretamente, nos referimos a los incisos 1), 2), 3), 9) y 10) referidos a la organización interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones. Las competencias que en verdad son reconocidas a las Municipalidades por esta norma constitucional, son las referidas en los incisos 4), 5), 6), 7) y 8). Es decir: En materia tributaria, servicios públicos locales, planificación urbana, inversiones y proyectos de infraestructura local y, finalmente, las competencias concurrentes a las que se refiere el inc. 8): educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos, cultura y deporte.

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CAPÍTULO II COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL En desarrollo de los Artículos 188º a 194º de la Constitución Reformada, se promulgan diversas leyes que van a configurar como competencia concurrente el desarrollo social, la educación, salud y los programas sociales. Entre estas normas tenemos la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado de enero del 2002, la Ley Nº 27658, la Ley Nº 27783 de julio del 2002 denominada Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Nº 28044, Ley General de Educación. La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, en su Artículo 5º prescribe que el proceso de modernización de la gestión del Estado se sustenta fundamentalmente en la priorización de la labor de desarrollo social en beneficio de los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otras acciones, la prestación de los servicios públicos que, seguidamente, se engarza con el proceso descentralizador.26 Por otro lado, la Ley Nº 27783, denominada Ley de Bases de la Descentralización, establece entre los diversos objetivos políticos, económicos, administrativos, sociales y ambientales: La promoción del desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para la superación de la pobreza, la redistribución equitativa de los recursos del Estado y la participación ciudadana en la organización y control social. Esta Ley, en su Artículo 13º regula respecto a tres tipos de competencias: (1) Las exclusivas, indelegables o propias de cada nivel de gobierno; (2) Las compartidas (o concurrentes) a cargo de dos o más gobiernos; y (3.) Las competencias delegables, es decir, aquellas que pueden transferirse a otro nivel inferior de gobierno. Esta Ley realiza, de manera general, la distribución de competencias del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades. El Art. 26º asigna al Gobierno Nacional las competencias exclusivas -donde no figuran 26

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El Art. 5º de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, de enero del 2002, estableció que el proceso de modernización de la gestión del Estado se sustenta fundamentalmente en las siguientes acciones: a. Priorización de la labor de desarrollo social en beneficio de los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otras acciones, la prestación de los servicios públicos. (‚) y c. Descentralización, a través del fortalecimiento de los «Gobiernos Locales» sic. y Regionales y la gradual transferencia de funciones.

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la educación, la salud, los programas sociales, etc.-, en tanto que en el Art. 27º refiere que serán de competencia compartida las que se fijen en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo «y las leyes específicas» de cada sector. A partir de julio del 2002 con la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización, y en las leyes que mencionaremos más adelante, se establecen y asignan de manera general las nuevas competencias generales y las de desarrollo social para el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y para las Municipalidades.

2.1. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL Conforme a lo establecido por la Ley Nº 27779 del 10 de julio del 2002 y el Artículo 26º de la Ley de Bases de Descentralización, Ley Nº 27783, el Gobierno Nacional de manera general es competente para el diseño de políticas nacionales y sectoriales. Asimismo, la nueva Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ley Nº 27793 del 24 de julio del 2002, en su Artículo 2º establece la competencia de este Ministerio para formular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de mujer y desarrollo social. El Artículo 4º le confiere atribuciones para formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política en el área del desarrollo social, así como fiscalizar y supervisar el cumplimiento del marco normativo relacionado con el ámbito de su competencia. Es decir, la Ley Orgánica del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social es concordante con las normas constitucionales en materia de descentralización, las leyes aplicables a los Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y además la propia Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, que en su Artículo 5º comprende y obliga, entre las principales acciones del proceso de modernización de la gestión del Estado, a la «descentralización, a través del fortalecimiento de los Gobiernos Locales y Regionales y la gradual transferencia de funciones». Este mismo Artículo manda que se elimine «la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores». En cambio, la primera Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, promulgada desde la óptica centralista por el gobierno de Fujimori, mediante Decreto Legislativo Nº 866 del 29 de octubre de 1996, en el inc. c) del Art. 4º le encargaba la ejecución directa de los programas y proyectos o a través de instituciones autorizadas por Resolución Ministerial». (El subrayado es nuestro).

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El Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, aprobado por el Decreto Supremo Nº 008-2002-MIMDES del 26 de agosto del 2002 modificado por el Decreto Supremo Nº 013-2002- MIMDES del 19 de noviembre del 2002, en su Artículo 9º reitera como su atribución la de formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política en el área del desarrollo social, así como fiscalizar y supervisar el cumplimiento del marco normativo relacionado con el ámbito de su competencia. Sin embargo, dicho reglamento deja una puerta abierta a los afanes centralistas -contrariando normas expresas con rango de ley en materia de descentralización respecto de los programas sociales y sobre la competencia en materia de desarrollo social. En efecto, en el Artículo 67º de este Reglamento se establece que la composición y funciones de los «programas nacionales» se regulan de acuerdo a las disposiciones reglamentarias, y no en la Ley. Además, este dispositivo realiza un fraseo bastante gaseoso en el sentido que «participan dentro de los procesos de descentralización, reestructuración y reorganización sectorial e integración institucional». Recomendamos que esta disposición se aclare o, en el mejor de los casos, simplemente se derogue. El día 06 de febrero del 2004 se publicó el Decreto Supremo Nº 009-2004-PCM, por el cual se dispone que el conjunto de sectores del Gobierno Nacional orienten sus recursos a la ejecución de programas, proyectos y obras de inversión social para el desarrollo de capacidades humanas, promoción de empleo y de protección social. El Art. 3º de este Decreto Supremo crea un Comité Multisectorial –denominado Comité Social- a fin de que coordine con las diversas instituciones del Gobierno Nacional la ejecución de dichos programas y proyectos sociales. Este Decreto Supremo, a nuestro entender, es inconsecuente y no tiene concordancia con el proceso de descentralización, ni tampoco con el proceso de modernización del Estado. El Decreto Supremo Nº 009-2004-PCM, en cambio se enlaza y resulta coherente con algunas disposiciones cuestionables que contiene la Ley de Presupuesto del año 2004 y que señalamos en el punto correspondiente. Es de esperarse que este tipo de disposiciones incoherentes sean modificadas y adecuadas con las expresas disposiciones constitucionales y legislativas en materia de descentralización y de reforma y modernización del Estado que hemos ya referido en el capítulo anterior.

2.2. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Con arreglo a la Ley Nº 28044 de julio del 2003, que aprobó la Ley General de Educación, la educación es un derecho fundamental de la persona y de la sociedad que, como lo manda el Art. 4º de esta Ley, es un servicio público gratuito en todos sus niveles y modalidades cuando es proporcionado por el Estado. Esta norma

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dispone que la educación inicial y primaria se complementan obligatoriamente con programas de alimentación, salud y entrega de materiales educativos. La naturaleza descentralizada y social de la educación es abordada en el Art. 10º de esta Ley, al disponer que para lograr la universalización, calidad y equidad en la educación, se adopta un enfoque intercultural y se realiza una acción descentralizada, intersectorial, preventiva, compensatoria y de recuperación que contribuya a igualar oportunidades de desarrollo integral de los estudiantes y a lograr satisfactorios resultados en su aprendizaje. Asimismo, el Art. 12º dispone que para asegurar la universalización de la educación básica en todo el país como sustento del desarrollo humano, la educación es obligatoria para los estudiantes de los niveles de inicial, primaria y secundaria. El concepto descentralizado del sistema educativo apuesta, en verdad, por un amplio abanico de potestades del nivel central: rol normativo, ejecutor y fiscalizador del Ministerio de Educación, con descentralización básicamente en el espacio regional, a la que se adscribe formalmente las UGEL, en menoscabo del espacio local y el comunal. El Título V de esta Ley regula respecto a la gestión del sistema educativo y en su Art. 63º reitera que la gestión educativa es descentralizada, simplificada, participativa y flexible. En este sistema, el Ministerio de Educación conserva la función reguladora y definidora de políticas y de programas nacionales y; además, es responsable de preservar la unidad del sistema educativo. De acuerdo con la Ley, las instituciones educativas, por el tipo de gestión, pueden ser: a) Públicas de gestión directa por autoridades educativas del Sector Educación o de otros sectores e instituciones del Estado. b) Públicas de gestión privada, por convenio con entidades sin fines de lucro que prestan servicios educativos gratuitos; y c) De gestión privada (Art. 71º). Es una lástima que no exista referencia a la gestión educativa comunal. El Decreto Supremo Nº 013-2004-ED del 28 de julio del 2004, que aprobó el Reglamento de Educación Básica Regular, en su Art. 3º prescribe que la Unidad de Gestión Educativa Local –UGEL- con opinión y apoyo del Consejo Participativo Local, elabora y actualiza anualmente el diagnóstico de la realidad educativa local, identificando los factores que favorecen o impiden un servicio educativo sin exclusiones y determinando sus metas de universalización con calidad y equidad. Conforme al Art. 5º, la UGEL determina, en su jurisdicción, las situaciones de desigualdad que afecten el derecho de las personas a educarse y considera prioritaria la atención de los estudiantes que se encuentren bajo las situaciones de pobreza, aislamiento y marginalidad, discriminación de género, étnica, racial, social, económica, lingüística, entre otros. El Art. 7º instituye que la UGEL, responsable de la gestión educativa, colabora con la Municipalidad en la elaboración del Plan de Desarrollo Local, a fin de

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contemplar el apoyo del gobierno local a las metas y estrategias de universalización de la Educación Básica Regular - EBR. Finalmente, el Art. 10º dispone que la UGEL, en coordinación con el Gobierno Regional y con el apoyo de las Municipalidades, identifica las diversas necesidades de la población infantil y adolescente; y que, para dicho efecto, el Ministerio de Educación promueve y concerta una acción conjunta con los demás sectores del Gobierno Nacional y organismos de cooperación internacional, mientras que a nivel de las diversas instancias se puede establecer alianzas y convenios.

2.3. COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE SALUD Es competencia del Ministerio de Salud, de acuerdo a la Ley Nº 27657 de enero del 2002, la rectoría sectorial del Sector Salud, y en este nivel el análisis, formación y evaluación de las políticas públicas de salud; la coordinación con los organismos multilaterales de cooperación técnica; la regulación técnica de los servicios de salud; la fijación de criterios de asignación de recursos a los organismos públicos descentralizados o desconcentrados de provisión de servicios de salud, y otros de monitoreo y control. El Decreto Supremo Nº 013-2002-SA del 19 de noviembre del 2002, que aprobó el Reglamento de la Ley Nº 27657 - Ley de Ministerio de Salud, fue elaborado a nuestro entender con una visión centralista respecto a las estructuras y los programas de Salud convirtiendo a este Ministerio en órgano rector, planificador, ejecutor y supervisor del conjunto del mismo. La máxima concesión que realiza en pro de la visión y la gestión territorial es una delimitación geográfica de las direcciones de Salud, que suponemos atenderán la demarcación regional en curso. Este Reglamento adscribe al Ministerio de Salud como organismos públicos descentralizados, al Instituto Nacional de Salud - INS, la Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud - SEPS, el Instituto de Desarrollo de Recursos Humanos - DREH y el Seguro Integral de Salud - SIS. Alguna articulación y esfuerzo de coordinación con el proceso de la descentralización se concretiza en la Ley Nº 27813 de agosto del 2002, denominada Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud –SNCDS, con la finalidad de coordinar el proceso de aplicación de la política nacional de salud. Así, promueve su implementación concer tada, descentralizada y coordinada con los planes y programas de todas las instituciones del sector, conformado por un Consejo Nacional de Salud, presidido por el Ministro de Salud e igualmente integrado por los Consejo Regional y Provincial de Salud. El Art. 12º de esta Ley, al efecto promete que los servicios públicos de salud «se transferirán a los Gobiernos Regionales y Municipalidades de manera gradual y progresiva».

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2.4. COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO La Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ley Nº 27792, dispone que este Ministerio aprueba, ejecuta y supervisa las políticas de alcance nacional aplicables en materia de vivienda, urbanismo, construcción y saneamiento. Conforme al Art. 4º, le corresponde diseñar, normar y ejecutar la política nacional y acciones del sector en materia de vivienda, urbanismo, construcción y saneamiento, ejerciendo las competencias compartidas con los Gobiernos Regionales y Locales, en materia de urbanismo, desarrollo urbano y saneamiento. Debe indicarse que en el inc. g) de Art. 4º se dispone que el Ministerio «podrá cumplir funciones ejecutivas en cualquier lugar del país directamente mediante oficinas descentralizadas, respecto a las actividades que se reserve expresamente por el Reglamento de Organización y Funciones -ROF». El Reglamento de Organización y Funciones de este Ministerio fue aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 002-2002-VIVIENDA, de septiembre del 2002. Conforme a lo estipulado por el Artículo 25º de dicho Reglamento el Viceministerio de Vivienda y Urbanismo está encargado de formular y adoptar las políticas generales en materia de vivienda y urbanismo, pero además directamente debe promover y gestionar programas y proyectos de vivienda y de desarrollo urbano, a cuyo efecto cuenta como órganos de línea con las Direcciones de Vivienda y de Urbanismo. Se encuentran adscritos al Viceministerio de Construcción y Saneamiento, conforme a los Arts. 31º y 32º, la Dirección Nacional de Construcción y la Dirección Nacional de Saneamiento. La Dirección Nacional de Construcción tiene a su cargo el Plan Estratégico de construcción de infraestructura, en tanto que la Dirección Nacional de Saneamiento formula y evalúa el Plan Estratégico de los servicios de saneamiento y promueve el desarrollo de las empresas de saneamiento y de otros prestadores, fomentando su gestión eficiente y su viabilidad económico-financiera. En cuanto al denominado sector «vivienda» que en realidad debió denominarse como de «urbanismo», el mismo se rige por el Decreto Supremo Nº 006-2003VIVIENDA del 07.03.2002 que aprobó el «Plan Nacional de Vivienda - «Vivienda para Todos: Lineamientos de Política 2003-2007». Este Decreto Supremo encarga al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento la ejecución y evaluación de las políticas de vivienda, así como la aprobación de los planes, programas y normatividad correspondientes. Se trata de un Plan ideado para el Ministerio, al margen de la descentralización, sin intervención de la sociedad civil ni de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades. Este Plan Nacional de Vivienda se plantea como objetivo reducir el déficit habitacional y absorber la demanda residencial derivada de la formación de

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nuevos hogares, así como reducir los costos de la vivienda y facilitar su adquisición y recuperar áreas urbanas en proceso de consolidación, subutilizadas o deterioradas con fines de producción integral. Pero lo cierto es que, básicamente, se ha orientado a producir viviendas para los sectores medios de las principales ciudades del país, fundamentalmente en Lima. En efecto, hasta donde se conoce, más del 60 por ciento de las viviendas ofertadas por este Programa se ejecutan en Lima. Al parecer, importa únicamente el asunto de la oferta y la demanda, y no los objetivos de la descentralización. Esta orientación y vocación centralista del programa MIVIVIENDA viene produciendo constantes roces y controversias con los Gobiernos Regionales y diversas Municipalidades provinciales y distritales.

2.5. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2.5.1. Competencias y atribuciones generales La Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, en su artículo 9º, incisos b) y d) establece como competencia regional, la de formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las Municipalidades y la sociedad civil; así como regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad. De acuerdo a esta Ley, las actuales demarcaciones departamentales están sujetas a mayores y definitivos espacios regionales. Esto se desprende del propio texto del Artículo constitucional 190º, del principio de integración al que se refiere el inc. 14) del Art. 8º y, además, de lo dispuesto por el Art. 91º de la Ley Nº 27783, en el sentido que los «Gobiernos Regionales» podrán establecer, por común acuerdo, Juntas de Coordinación Interregional como espacios de coordinación de proyectos, planes y acciones conjunta, que se materializan a través de convenios de cooperación. El Capítulo V (Planes de Desarrollo y Presupuestos) del Título III (Aspectos Generales de la Descentralización) de la Ley de Bases de la Descentralización, a partir del Artículo 18º aborda los Planes de Desarrollo e Inversión. Dispone que el Poder Ejecutivo debe elaborar y aprobar los Planes Nacionales y Sectoriales de Desarrollo teniendo en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los Planes de Desarrollo de nivel Regional y Local, para garantizar la estabilidad macroeconómica y en concordancia con los Planes de Desarrollo Concertados. El numeral 3 del mismo Artículo prescribe que la planificación y promoción del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la

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inversión pública con participación de la comunidad y la competitividad a todo nivel.27 Son competencias exclusivas regionales en la materia, de acuerdo al artículo 35º de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, las siguientes: • Planificar el desarrollo integral de su Región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. • Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las Municipalidades y la sociedad civil de su región. • Promover y ejecutar las inversiones públicas en proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos en el ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades. • Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias. • Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades. • Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo. • Celebrar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental. • Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la materia, y • Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad. Esta Ley, asimismo, en su Art. 36º asigna las siguientes competencias compartidas: • Educación: Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad. 27

Conforme al Art. 20º, los presupuestos de los gobiernos regionales y locales se formulan y ejecutan en concordancia con los Planes de Desarrollo Concertados, y el numeral 2) de este Art. refiere que los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los planes de desarrollo y programas de inversiones concertados conforme a lo previsto en esta Ley, sujetándose a las normas técnicas del Sistema Nacional de Inversión Pública.

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• Salud Pública. • Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente. • Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. • Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas regionales. • Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses públicos y privados en todos los niveles. Las disposiciones de la Ley de Bases de la Descentralización se desarrollan y complementan por la Ley Nº 27867 del 16 de noviembre del 2002, que aprobó la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. De acuerdo a lo establecido en el Art. 4º de esta Ley Orgánica, los Gobiernos Regionales tienen por finalidad fomentar el desarrollo regional integral sostenible, el mismo que conforme al Art. 6º comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente. En cuanto a las competencias regionales generales, la Ley Orgánica en su Art. 9º reitera las competencias constitucionales de los Gobiernos Regionales para formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las Municipalidades y la sociedad civil; promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes; así como promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente. Los Gobiernos Regionales –de conformidad con la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales- tienen además a su cargo, entre otros, la elaboración y aprobación de los siguientes planes y programas: • Plan de Competitividad Regional (Inc. o) del Art. 15º de la Ley Nº 27783) • Plan de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa (Inc. c) del Art. 48º de la Ley Nº 27783) • Plan Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas (Inc. q) del Art. 15º de la Ley Nº 27783)

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• Plan de Desarrollo Regional de Salud.(Inc. b) Art. 49º de la Ley Nº 27783) • Planes en materia Agraria (Inc. a) Del Art. 51º de la Ley Nº 27783) • Planes en materia de Industria (Inc. a) del Art. 54º de la Ley Nº 27783) • Planes en materia de Comercio (Inc. a) del Art. 55º de la Ley Nº 27783) • Planes en materia de Transportes (Inc. a) Art. 56º de la Ley Nº 27783), y • Planes en materia de Vivienda y Saneamiento (Inc. a) Art. 58º de la Ley Nº 27783). Conforme a esta Ley, los Planes de Desarrollo Regional Concertados son propuestos por el Presidente Regional (Art. 21º) y aprobados y sancionados por el Consejo Regional (Inc. b) del Art. 15º). El Art. 38º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales prescribe que las ordenanzas regionales norman asuntos de carácter general y reglamentan asuntos de competencia de los Gobiernos Regionales. Las competencias, y más propiamente las atribuciones de los Gobiernos Regionales en las materias de educación, salud, población, agraria, ambiental y de ordenamiento territorial, transportes, de vivienda y saneamiento, desarrollo social e igualdad de oportunidades, y defensa civil, son explicitados en los artículos 47º al 61º de esta Ley Orgánica. Finalmente, se indica que en virtud de la autonomía regional a la que se refiere el Art. 191º de la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Regionales detentan facultad normativa en los asuntos de su competencia. El Art. 11º de la Ley de Bases de la Descentralización, al efecto dispone que esta normatividad debe sujetarse al ordenamiento jurídico establecido por la Constitución y las leyes de la República. 2.5.2. Competencias y atribuciones en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades La Ley de Bases de la Descentralización se refiere, en el Inc. i) del Art. 43º, a los programas sociales como competencia compartida de las Municipalidades, en tanto que en la segunda disposición complementaria regula la transferencia de los programas sociales de lucha contra la pobreza en función de sus capacidades. Por su parte, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, en cuanto al tema de los programas sociales establece las competencias y atribuciones en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades y población de los Gobiernos Regionales en sus Arts. 50º y 60º. Según Gabriel Aghon, el nivel intermedio

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desempeña un papel de apoyo técnico importante, destacando el caso de los países federales donde los gobiernos provinciales y estaduales participan de manera significativa en el diseño y financiamiento de los programas sociales que se desarrollan en su territorio.28 El Art. 60º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902, confiere a los Gobiernos Regionales competencia en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades, para: a. Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con la política general del Gobierno Nacional, los planes sectoriales y los programas correspondientes de los Gobiernos Locales. b. Coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales, de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y el fortalecimiento de la economía regional. El Gobierno Nacional coordina el cumplimiento de la ejecución por los Gobiernos Regionales de lo que les competa respecto de las políticas y programas señalados en el presente inciso. Asimismo el Art. 50º, modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902, confiere a los Gobiernos Regionales competencia en materia de población, para: a. Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en materia de población a nivel regional, en concordancia con la política y plan nacional de población, en coordinación con los Gobiernos Locales. b. Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribución territorial de la población, en función a las potencialidades del desarrollo regional y en base a los planes de ordenamiento territorial y de la capacidad de las ciudades para absorber flujos migratorios. c. Promover la incorporación de criterios y previsiones demográficos en los planes y programas de desarrollo urbano y regional, en coordinación con los Gobiernos Locales. d. Generar alternativas a la emigración rural, a través del fortalecimiento de capacidades productivas, el mejoramiento de la infraestructura y el

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AGHON, Gabriel. Fortalecimiento de las finanzas municipales: dificultades y nuevos desafíos para los países de la Región. Descentralización Fiscal en América Latina y el Caribe. CEPAL. Agosto de 1997, p. 147.

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equipamiento de los centros poblados, que permitan la atención a las necesidades de la población rural dispersa y aislada. e. Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el deterioro ambiental y de salud en las ciudades, y evitar el poblamiento en zonas de riesgo para la vida y la salud, en coordinación con los Gobiernos Locales, garantizando el pleno respeto de los derechos constitucionales de las personas.29

2.6. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES 2.6.1. Competencias municipales generales La nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, aprobada en mayo del 2003, establece la competencia de las Municipalidades en materia de planificación. Las Municipalidades, sean provinciales o distritales, asumen las competencias y ejercen las «funciones»30 En realidad se tratan de competencias y atribuciones, no de funciones. Para nosotros, en base a las definiciones dadas por el tratadista Eduardo García De Enterria y otros autores especializados en Derecho Administrativo, las Funciones básicamente son cuatro: La legislativa, la jurisdiccional, la administrativa y la de control o fiscalización. Las Competencias asignan y habilitan en determinadas materias a las entidades y organismos; mientras que las Atribuciones son los instrumentos que entrega la Ley para que se cumplan, desarrollen y expliciten los roles derivados de la competencia específicas señaladas en el Capítulo II del Título V, denominado «Competencias y funciones específicas de los gobiernos locales». Los Artículos 73º a 77º que conforman el Capítulo I, se refieren a lo que podrían denominarse asuntos generales en la materia (materias, garantías, delegación y avocación), en tanto que el Capítulo II -Arts. 78º al 87º- desarrolla in extenso cada una de las competencias locales en materias de organización del espacio físico y uso del suelo, saneamiento, tránsito, vialidad y transporte urbano, educación, cultura, deportes y recreación, abastecimiento y comercialización de productos y de servicios, programas sociales, seguridad ciudadana, promoción del desarrollo económico local y otros servicios públicos. 29 30

Texto del inciso f) modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902. En realidad se tratan de competencias y atribuciones, no de funciones. Para nosotros, en base a las definiciones dadas por el tratadista Eduardo García De Enterria y otros autores especializados en Derecho Administrativo, las Funciones básicamente son cuatro: La legislativa, la jurisdiccional, la administrativa y la de control o fiscalización. Las Competencias asignan y habilitan en determinadas materias a las entidades y organismos; mientras que las Atribuciones son los instrumentos que entrega la Ley para que se cumplan, desarrollen y expliciten los roles derivados de la competencia.

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Conforme al Art. 73º de esta Ley Orgánica, corresponde a las Municipalidades provinciales: • Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial. Las Municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de carácter distrital. • Promover permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo que emitan las Municipalidades distritales deberán sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la materia. • Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales que presenten, objetivamente, externalidades o economías de escala de ámbito provincial; para cuyo efecto, suscriben los convenios pertinentes con las respectivas Municipalidades distritales. • Emitir las normas técnicas generales en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, así como sobre protección y conservación del ambiente. Cuando se trate del caso de Municipalidades conurbanas, los servicios públicos locales que, por sus características, sirven al conjunto de la aglomeración urbana, deberán contar con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de dichos servicios entre las Municipalidades vinculadas, de modo que se asegure la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos y una adecuada provisión a los vecinos. El Art. 79º asigna las competencias y atribuciones exclusivas y compartidas a las Municipalidades provinciales y distritales en materia de «organización del espacio físico y uso del suelo». Este Artículo no realiza ninguna categorización u ordenamiento de los planes locales, y más bien divide antojadizamente los planes de desarrollo en urbano y rurales, sin tener en consideración que el territorio debe tratarse integralmente. No considera, además, que la casi totalidad de las Municipalidades distritales del país carecen de recursos económicos y cuadros técnicos para atender esta competencia. La Ley Orgánica de Municipalidades se refiere a la administración municipal, la gestión y personal municipal, en su Título III (Arts. 26º a 37º). Este Título, a nuestro entender, es quizá uno de los más deficientes de esa ley, ya que sin consideración a su heterogeneidad (salvo los rurales) impone que las Municipalidades adopten una «estructura empresarial», aplicando las mismas normas de contabilidad y de contrataciones, sin reconocer la problemática

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concreta que tienen al frente, la autonomía local consagrada en el Art. 194º de la Constitución y que las Municipalidades son «órganos de gobierno» que, de acuerdo a su tipología, deben optar entre las distintas estructuras acordes a su naturaleza y condiciones. Este deficiente tratamiento se extiende igualmente al trascendente tema de los presupuestos, que apenas si merece un solo Artículo de toda la Ley. Asimismo, esta Ley no regula los aspectos básicos de los Fondos Municipales de Inversión, que tímidamente reciben una lacónica mención en el sentido que mantienen su vigencia en la vigésima primera disposición complementaria. De manera general, sostenemos que la Ley Orgánica de Municipalidades da un tratamiento deficiente al asunto de las competencias municipales. Las denomina erróneamente como «funciones» como puede verificarse de la redacción de los Artículos 73º y 78º al 86º, en los cuales existe una mezcla antitécnica y desordenada de los conceptos de función, competencia y atribuciones, todo lo cual puede generar confusión en su aplicación. Se llega a sostener que aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial o el Plan Urbano, es una función y no una atribución derivada de la competencia en materia de urbanismo y, específicamente, de la competencia en materia de planificación urbana (1.1 y 1.2 del Art. 79º). También se sostiene, erradamente, que la «limpieza pública» –la denominación correcta es «tratamiento y gestión de residuos sólidos»- es una función y no una competencia (3.1. del numeral 3.1. del Art. 80º), y que realizar campañas de medicina preventiva es una función y no una atribución (2.6. del numeral 2 del Art. 80º), etc. Es claro que en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades la planificación ha sido tratada erráticamente. Una simple enumeración de los planes previstos en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades da como resultado hasta 15 tipos de planes que difícilmente –no solamente por lo antitécnico, sino porque aunque lo quisieran implementar no se cuenta con los recursos económicos y humanospara poder desarrollar e implementar en miles de Municipalidades. Los planes que la Ley manda elaborar a las Municipalidades son los siguientes: 1. Plan de Desarrollo Local Concertado - Provincial y Distrital. (Arts. 42º de la Ley 27783; Arts. VIII del T.P., Arts. 53º, 97º, 104º y 141º) 2. Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local Sostenible (Provincial y Distrital). (Art. VI del T.P., Art. 35º, Inc. b) del Art. 73º y Arts. 86º y100º) 3. Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel Provincial. (Inc. 4 del Art. 9º, Inc. 1) del Art. 79º) 4. Plan de Desarrollo Urbano (Provincial y Distrital). (Inc. 5 del Art. 9º, numeral 2 del Art. 79º)

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5. Plan de Desarrollo Rural (Provincial o Distrital). (Inc. 5 del Art. 9º, numeral 2 del Art. 79º) 6. Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos. (Inc. 5 del Art. 9º, numeral 1.2 del Art. 79º) 7. Planes Integrales de Desarrollo – Provincial. (Inc. a) del Art. 73º) 8. Planes Integrales de Desarrollo – Distrital. (Inc. b) del Art. 73º) 9. Planes Locales en Materia Ambiental. (Numeral 3.1. del Art. 73º) 10. Planes de Infraestructura para el Desarrollo Local. (Numeral 4.1. del Art. 73º) 11. Planes de Renovación Urbana. (numeral 1.6. del Art. 79º) 12. Plan de Desarrollo Institucional. (Inc. 2 del Art. 9º) 13. Plan de Desarrollo de Capacidades. (Inc. 6 del Art. 9º) 14. Plan de Obras de Servicios Públicos o Privados. (3.2. del Art. 79º) 15. Plan de Desarrollo Social -Provincial y Distrital. (numerales 1 y 2 del Art. 84º) Es necesario que las disposiciones sobre planificación de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades sean re-examinadas y modificadas, a fin de que exista un tratamiento técnico de las materias abordadas, reconociéndose, entre otros, que la planificación urbana local debe tener como espacio privilegiado y de coherencia el ámbito provincial y, por tanto, debe reconocerse y asignarse como una competencia urbanística de las Municipalidades provinciales, además de elaborarse técnicamente la clasificación y contenido de los distintos planes locales. 2.6.2. Competencias y atribuciones municipales en materia de desarrollo social La Ley Orgánica de Municipalidades establece las competencias y atribuciones de las Municipalidades en materia de servicios públicos locales (saneamiento, salud, educación y cultura, programas sociales, seguridad ciudadana, entre otros), así como en materia de servicios sociales locales. Con relación a estos últimos, les encarga: administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y desarrollo social, así como administrar, organizar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la población en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar de la población. La competencia de las Municipalidades en materia de educación, cultura, deportes y recreación se encuentra asignada por el Art. 82º; a cuyo efecto

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deben diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo de su jurisdicción, monitorear la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas, promover la diversificación curricular, apoyar la creación de redes educativas, organizar centros culturales, bibliotecas, teatros, talleres de arte, entre otros. Los Arts. 73º, 82º y 91º de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, reiterando así lo dispuesto en los Arts. 11º y 12º de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853 de 1984, confieren competencia a las Municipalidades en materia de conservación del patrimonio histórico, cultural y paisajístico. El numeral 12 del Art. 82º de la Ley Nº 27972 establece la competencia de las Municipalidades en materia de «protección y difusión del patrimonio cultural de la nación, dentro de su jurisdicción, y la defensa y conservación de los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, colaborando con los organismos regionales y nacionales competentes para su identificación, registro, control, conservación y restauración». Asimismo, el Art. 91º de esta Ley prescribe que las Municipalidades provinciales, en coordinación con el Instituto Nacional de Cultura o a su solicitud, pueden establecer limitaciones especiales por la necesidad de conservación de zonas monumentales y de edificios declarados monumentos históricos o artísticos, de conformidad con las leyes sobre la materia y con las ordenanzas sobre protección urbana y del patrimonio cultural. Las competencias en estas materias son asumidas de manera exclusiva o compartida por las Municipalidades provinciales y distritales, según lo establece esta Ley Orgánica, conforme se vera más adelante. En cuanto a la salud y la salubridad, el Art. 84º encarga a las Municipalidades prestar los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, programas de saneamiento ambiental, gestionar la atención primaria de la salud y realizar campañas de medicina preventiva y educación sanitaria. El Art. 73º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que, en materia de desarrollo y economía local, las Municipalidades son competentes en: • Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local. • Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local. • Promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro y pequeña empresa urbana o rural. • Fomento de la artesanía. • Fomento del turismo local sostenible; y • Fomento de programas de desarrollo rural.

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Específicamente, el Art. 84º de esta Ley Orgánica de Municipalidades asigna la competencia en materia de programas sociales, defensa y promoción de derechos a las Municipalidades, a cuyo efecto regula y desagrega el ejercicio por las Municipalidades provinciales y distritales de las siguientes atribuciones de esta manera:

Exclusivas de las Municipalidades Provinciales: • Planificar y promover el desarrollo social en su circunscripción, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales, de manera concertada con las Municipalidades distritales de su jurisdicción. • Establecer canales de concertación entre las instituciones que trabajan en defensa de los derechos de niños y adolescentes, mujeres, discapacitados y adultos mayores, así como de los derechos humanos en general, manteniendo un registro actualizado. • Ejecutar el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario, con participación de la población y en concordancia con la legislación sobre la materia, cuando la Municipalidad distrital no pueda asumir esta función. • Establecer canales de comunicación y cooperación entre los vecinos y los programas sociales.

Exclusivas de las Municipalidades Distritales: • Planificar y concertar el desarrollo social en su circunscripción, en armonía con las políticas y planes regionales y provinciales, aplicando estrategias participativas que permitan el desarrollo de capacidades para superar la pobreza. • Reconocer y registrar a las instituciones y organizaciones que realizan acción y promoción social concertada con el gobierno local. • Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y de desarrollo social del Estado, propios y transferidos, asegurando la calidad y focalización de los servicios, la igualdad de oportunidades y el fortalecimiento de la economía regional y local. • Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la población en riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad y otros grupos de la población en situación de discriminación. • Contribuir al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales y provinciales de desarrollo social, y de protección y apoyo a la población en riesgo.

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• Facilitar y participar en los espacios de concertación y participación ciudadana para la planificación, gestión y vigilancia de los programas locales de desarrollo social, así como de apoyo a la población en riesgo. • Promover y concertar a la cooperación pública y privada en los distintos programas sociales locales. En cuanto a las «funciones» específicas compartidas entre Municipalidades provinciales y distritales en materia social, la ley señala: Difundir y promover los derechos del niño y del adolescente, de la mujer y el adulto mayor, propiciando espacios para su participación; y promover la igualdad de oportunidades con criterio de equidad. Conforme al criterio de subsidiariedad previsto en el inc. a) del Art. 14º de la Ley de Bases de la Descentralización31, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función: «El gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los Gobiernos Locales». En caso de producirse la invasión o interferencia de las competencias que hemos señalado, el órgano afectado puede recurrir ante el Tribunal Constitucional, encargado de resolver los conflictos de competencia y atribuciones de conformidad con lo dispuesto por los artículos 45º y 52º de la Ley Nº 26435.32 De otro lado, anotamos que del largo listado de planes a cargo de las Municipalidades que señalamos líneas arriba, pueden identificarse como de estrecha relación con el desarrollo social y los programas de servicios sociales, los siguientes: 1. Plan de Desarrollo Local Concertado - Provincial y Distrital. 2. Planes Integrales de Desarrollo – Provincial y Distrital. 3. Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local Sostenible. 4. Plan de Desarrollo Social - Provincial y Distrital. Asimismo, debemos hacer referencia a las figuras e instrumentos de la coordinación, cooperación y la asociación municipal previstas en el Art. 124º de la Ley Orgánica de Municipalidades, para la ejecución de obras o prestación 31

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El criterio de subsidiariedad es sido reiterado como «principio» por el Inc. 10) del Art. 8º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Nº 27867. De acuerdo a la Ley Nº 26435, se produce un conflicto de competencia cuando alguno de los poderes o entidades estatales señalados en el Art. 46º adopta decisiones o rehuye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro poder o entidad.

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de servicios. La ejecución de los programas sociales bien puede justificar la asociación o mancomunidad de varios pequeños municipios con escasos recursos, para brindar estos servicios y alcanzar determinados objetivos y metas. Los Artículos 139º a 147º de la Ley Orgánica de Municipalidades establecen y regulan un tratamiento especial para las Municipalidades ubicadas en zonas rurales donde la población urbana no sea mayor que el 50% de su población total. Conforme al Art. 140º de esta Ley, corresponde a estas Municipalidades las competencias, atribuciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que corresponden a las Municipalidades provinciales y distritales, y además las especiales que establecen estos artículos; entre ellas, su consideración para la distribución del FONCOMUN, canon u otras transferencias de recursos a favor de ellas. Del mismo Artículo 140º se desprende con claridad, que dichas Municipalidades rurales son competentes en materia de desarrollo social y programas sociales. Aún más, el Art. 141º de esta Ley Orgánica, denominado «Competencias Adicionales», prescribe que además de las competencias básicas, las Municipalidades rurales tienen a su cargo aquellas relacionadas con la promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradación ambiental con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo, en el marco de los Planes de Desarrollo Concertado. Las Municipalidades rurales deben promover a las organizaciones sociales de base, vecinales o comunales, y a las comunidades nativas, respetando su autonomía y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en sus decisiones, en el marco del respeto a los derechos humanos. Deben igualmente asesorar a los vecinos, a sus organizaciones sociales y a las comunidades campesinas en los asuntos de interés público, incluyendo la educación y el ejercicio de los derechos humanos. La Tercera Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades dispuso que el Poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, la Contraloría General de la República, así como el Ministerio de Justicia -mediante Decreto Supremo-, dictaría las normas especiales acordes a la realidad de las Municipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y económicos para aplicar las normas vigentes. Este dispositivo aún no ha sido aprobado, pero es muy importante puesto que, por ejemplo, la estructura tributaria de Municipalidades rurales no ha sido analizada ni atendida apropiadamente por la Ley de Tributación Municipal aprobada por el Decreto Legislativo Nº 776 ni sus modificatorias, incluido el reciente Decreto Legislativo Nº 95233. Es claro

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El Decreto Legislativo Nº 952 del 02 de febrero último, que modifica casi íntegramente el articulado del Decreto Legislativo Nº 776, vuelve a omitir en todo sentido a las Municipalidades rurales.

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que los recursos provenientes del Fondo de Compensación Municipal serán vitales para estas Municipalidades rurales. El fortalecimiento de las Municipalidades rurales, que son la mayoría de municipalidades que existen y que en total albergan al 28% de la población del país34, tiene que venir del perfeccionamiento de las normas generales, incluidas las competencias, procedimientos y contrataciones, de los criterios aplicables para la distribución nacional de los tributos que integran el FONCOMUN; así como del establecimiento de un paquete tributario apropiado a las zonas rurales que, entre otros, debe estudiar la utilización de la figura de los auto gravámenes que pueden acordarse con los productores agrarios. Las nuevas Municipalidades rurales, en lo sucesivo, serán punto de referencia para el debate y generación de las políticas, planes y acciones dirigidos a potenciar los espacios y los recursos rurales -hasta ahora en estado de abandono- y para la aplicación los programas sociales. Lamentablemente, se sigue imponiendo la visión que ignora «nuestros cultivos y crianzas tradicionales andinas y selváticas, que pueden ser económicamente competitivos».35 Los nuevos planes para los espacios rurales deben comprender la preservación de los recursos naturales y la biodiversidad, el mejoramiento de infraestructuras y de servicios básicos, planes de forestación, defensa ribereña, la creación de nuevas empresas, escuelas e institutos técnicos, redes de comercialización, etc. La organización y el fortalecimiento de las Municipalidades rurales en nuestro país, puede muy bien emprender las tareas de restauración del equilibrio ecológico, la habilitación o rehabilitación de represas y canales de riego, redes de comunicación, las carreteras o caminos rurales, el impulso de programas de huertos y granjas comunales, centros de acopio y comercialización agropecuaria, escuelas y colegios técnicos, postas sanitarias, circuitos agro turísticos y eco turísticos, talleres artesanales, y -en suma- obras y servicios de carácter predominantemente reproductivo para arraigar a las dispersas poblaciones campesinas en sus lugares de origen. Es más, los programas a cargo de las Municipalidades rurales pueden y debe incorporar el concepto de la prevención de los riesgos y desastres naturales, tales como sequías, heladas y deslizamientos, entre otros. Resulta importante reiterar lo que los estudios del Banco Central de Reserva han recomendado hace algún tiempo al respecto: «Cualquier propuesta política que intente solucionar el problema de la pobreza, significa necesariamente 34 35

Según datos del Censo Nacional del año 2002. Así lo sostienen varios estudiosos, entre ellos Raúl Lizárraga B. Véase en: La descentralización y el desarrollo regional y local en el ojo de la tormenta. REDES, Cusco, Agosto del 2003, p. 14.

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combatir la pobreza en el grupo de los independientes agrícolas». En este sentido, propone impulsar «programas que impliquen incrementos permanentes de la productividad a través de la mejora tecnológica, utilización oportuna de fertilizantes y pesticidas, mantenimiento y ampliación de las vías de comunicación, entre otros, son necesarios». Estas medidas, sin embargo, se advierte que podrían resultar insuficientes, «si no van acompañadas de mejora en los mecanismos de comercialización de los productos agropecuarios y de acceso a capital de trabajo».36 Estas importantes responsabilidades deberían emprenderse utilizando los instrumentos de la Asociación o mancomunidad municipal, a fin de poder establecer planes, programas y proyectos a nivel de subcuencas, sobre todo si se requiere definir las medidas necesarias para garantizar el uso racional de los recursos. En conclusión: El Poder Ejecutivo, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades tienen asignadas de manera concurrente las competencias en materia de educación, salud, y desarrollo social, entre otras, como sucede con el urbanismo, el transporte, etc. Específicamente, la competencia en materia de desarrollo social y programas sociales, se desagregaría de la siguiente manera: a) Corresponde al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, con arreglo a su Ley de Organización y Funciones, Ley Nº 27793, formular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de mujer y desarrollo social, así como fiscalizar y supervisar el cumplimiento del marco normativo relacionado con el ámbito de su competencia. b) Corresponde al Ministerio de Educación definir y regular la política educativa y el Proyecto Educativo Nacional, preservando la unidad del sistema educativo. c) Corresponde al Ministerio de Salud ejercer la rectoría del sector, regular las materias de su competencia y dirigir el Sistema Nacional de Salud. d) Corresponde a los Gobiernos Regionales la gestión compartida de las políticas sociales con las Municipalidades, formulando, aprobando y evaluando las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con la política general del gobierno nacional y los programas correspondientes de los Gobiernos Locales; y coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales

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Banco Central de Reserva del Perú. Departamento de Estudios del Sector Social. Estrategias de alivio a la pobreza, 1993, p. 60.

Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y el fortalecimiento de la economía regional.37 Asimismo, son responsables de aprobar, ejecutar, dirigir, controlar y administrar las políticas, Plan de Desarrollo Regional de Salud así como los servicios educativos en sus jurisdicciones; e) Corresponde a las Municipalidades la competencia en materia de programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos, de conformidad con lo establecido por los artículos 73º y 84º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972. De igual manera les corresponde apoyar los servicios y el desarrollo educativo y la gestión de la atención primaria de salud. A todo lo ya referido, se agrega que en el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad establecido por el inc. a) del Art. 14º de la Ley de Bases de la Descentralización, reiterado como principio por el inc. 10) del Art. 8º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función. La organización de los diversos programas sociales preexistentes a las leyes que en materia de descentralización hemos ya referido, deberán transferirse a dichos gobiernos territoriales: Por ello, debería tenerse cuidado con reorganizar oportunamente los mismos, pues como se sabe varios de estos programas sociales atienden a un mismo grupo objetivo. Por ejemplo, para atender al grupo de edad de niños de 0 a 5 años intervienen no menos de siete (07) programas de alimentación y nutrición: Programa del Vaso de Leche, Programa Desayunos Escolares, PACFO, Alimentos a Comedores, Apoyo Complementario para grupos sociales en mayor riesgo, Proyecto Desayunos Escolares, Comedores Escolares y los Wawa Wasi, adscritos a los sectores educación y salud, entre otros.

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La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales es perfectamente clara al respecto. El inc. a) del Artículo 60º establece que corresponde a los Gobiernos Regionales: «Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con la política general del gobierno nacional y los programas correspondientes de los Gobiernos Locales» (léase Municipalidades). Asimismo, el inciso b) del Art. 60º modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902, establece que les corresponde a los Gobiernos Regionales: «Coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y el fortalecimiento de la economía regional. El Gobierno Nacional coordina el cumplimiento de la ejecución por los Gobiernos Regionales de lo que les competa de las políticas y programas señalados en el presente inciso»

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Asimismo, los programas sociales pre-existentes a la descentralización no atienden a importantes porciones territorios de la República afectados por la pobreza. Entre los departamentos más afectados por la desatención, destacarían Ancash (8 distritos donde no se ejecuta ningún programa), Junín y La Libertad. Es de suponerse que con la transferencia de los programas sociales a los gobiernos territoriales, será superado el tratamiento sectorializado de los programas de alimentación y nutrición que se ejecutaban a través de distintos sectores.

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COMPETENCIA EN MATERIA DE EDUCACION POR NIVELES DE GOBIERNO MINISTERIO DE EDUCACION

GOBIERNOS REGIONALES

MUNICIPALIDADES

COMPETENCIA

Educación

Educación

Educación

ATRIBUCIONES

• Define, dirige, regula y evalúa la política educativa nacional. • Formula, aprueba, ejecuta y evalúa el Proyecto Educativo Nacional. • Conduce el proceso de planificación de la Educación. • Lidera la gestión para incrementar la inversión educativa y consolidar el presupuesto nacional de educación. • Elabora los diseños curriculares básicos. • Dirige el Programa Nacional de Formación y Capacit ación Permanente del magisterio, en coordinación con las instancias regionales y municipales. • Implementa la carrera pública magisterial. • Dirige el Programa Nacional de Investigación Educativa. • Establece los lineamientos básicos para garantizar la participación de la sociedad civil en el mejoramiento de la educación.

• Formula, aprueba, ejecuta y evalúa las políticas regionales de educación, cultura y recreación. • Diseña, ejecuta y evalúa el proyecto educativo regional. • Promueve, regula, incentiva y super visa los ser vicios de educación inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria. • Moderniza los sis temas descentralizados de gestión educativa. • Incorpora a los currículos nacionales contenidos de su realidad sociocultural, económica, productiva. • Promueve la educación intercultural y el uso de lenguas originarias. • Diseña e implementa las políticas de infraestructura y equipamiento, en coordinación con las Municipalidades. • Desarrolla los procesos de profesionalización y capacitación del personal docente.

• Diseña, ejecuta y evalúa el proyecto educativo de su jurisdicción. • Monitorea la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas de su jurisdicción, en coordinación con las Direcciones Regionales y las UGE. • Apoya la creación de redes educativas. • Promueve la diversif icación curricular, incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, económica, productiva y ecológica. • Construye, equipa y mantiene la infraestructura de los locales educativos, de acuerdo al Plan de Desarrollo Regional. • Promueve, ejecuta y evalúa, con los gobiernos regionales, programas de alfabetización. • Organiza y sos tiene centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte en provincias, distritos y centros poblados.

Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

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GOBIERNO

MINISTERIO DE EDUCACION

GOBIERNOS REGIONALES

MUNICIPALIDADES

COMPETENCIA

Educación

Educación

Educación

• Impulsa y articula la participación de la sociedad civil en los planes educativos regionales.

NORMATIVA APLICABLE

• Ley Nº 28044. Ley General de Educación.

• Art. 47º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Nº 27867.

• Art. 82º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972.

Hildebrando Castro Pozo Díaz

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GOBIERNO

COMPETENCIA EN MATERIA SOCIAL POR NIVELES DE GOBIERNO MIMDES

GOBIERNOS REGIONALES

MUNICIPALIDADES

COMPETENCIA

Desarrollo social

Desarrollo social e igualdad de oportunidades

Desarrollo y economía local; y servicios y programas sociales locales

ATRIBUCIONES

• Formula, aprueba, ejecuta y • Formula, aprueba y evaluar las políticas en materia de desarrollo supervisa las políticas de mujer y social e igualdad de oportunidades desarrollo social. de su competencia, en • Fiscaliza y super visa el concordancia con la política cumplimiento del marco normativo general del Gobierno Nacional, los relacionado con el ámbito de su planes sectoriales y los programas competencia. correspondientes de los Gobiernos • Coordina el cumplimiento de la Locales. ejecución por los Gobiernos Regionales de la competencia de • Coordina la ejecución por los Gobiernos Locales de las políticas las políticas y programas sociales. sectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y el fortalecimiento de la economía regional.

• Administran, organizan y ejecutan los programas locales de lucha contra la pobreza y el desarrollo social. • Promueven el empleo y el desarrollo de la micro y pequeña empresa urbana o rural. • Planif ican y promueven el desarrollo social. • Es tablecen canales de concertación. • Ejecutan el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario. • Llevan el regis tro de organizaciones.

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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

GOBIERNO

MIMDES

GOBIERNOS REGIONALES

MUNICIPALIDADES

COMPETENCIA

Desarrollo social

Desarrollo social e igualdad de oportunidades

Desarrollo y economía local; y servicios y programas sociales locales

NORMATIVA APLICABLE

• Arts. 188º a 194º de la Constitución • Ar ts. 191º a 193º Constitución Política del Perú de 1993. Política del Perú 1993. • Arts. 2º y 4º de la .Ley Nº 27793 – • Arts. 50º y 60º de la Ley Nº 27783, Ley de Organización y Funciones Ley de Bases de la del Minis terio de la Mujer y Descentralización. Desarrollo Social. • Arts. 35º y 36º de la Ley Orgánica • Arts. 9º y 67º del Decreto Supremo de los Gobiernos Regionales, Ley Nº 008-2002-MIMDES - Reglamento Nº 27867. de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. • Inc. a) del Art. 2º del Decreto Legislativo Nº 955 del 04.02.2004: No a la duplicidad de competencias.

• Art. 195º Constitución Política del Perú 1993. • Inc. a) del Art. 14º de la Ley Nº 27783 e Inc. 10) del Art. 8º de la Ley Nº 27867, en el sentido que conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el idóneo para ejercer la competencia. • Arts. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica. de Municipalidades, Ley Nº 27972.· Inc. c) del Art. 5º de la Ley Nº 27658 de Modernización del Estado. • Inc. a) del Art. 2º del Decreto Legislativo Nº 955: No a la duplicidad de competencias.

Hildebrando Castro Pozo Díaz

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GOBIERNO

COMPETENCIA MUNICIPAL EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL MIMDES

MIMDES

COMPETENCIA

Desarrollo social

Desarrollo social

ATRIBUCIONES

• Planifican y promueven el desarrollo social en su circunscripción, de manera concertada con las Municipalidades distritales de su jurisdicción. • Establecen canales de concertación entre las instituciones que trabajan en defensa de los derechos de niños y adolescentes, mujeres, discapacitados y adultos mayores, manteniendo un registro actualizado. • Ejecutan el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario con participación de la población y en concordancia con la legislación sobre la materia, cuando la Municipalidad distrital no pueda asumirlo. • Establecen canales de comunicación y cooperación entre los vecinos y los programas sociales

• Planifican y concertan el desarrollo social en su circunscripción aplicando estrategias participativas. • Reconocen y regis tran a las instituciones y organizaciones que realizan acción y promoción social concertada con el gobierno local. • Organizan, administran y ejecutan los programas locales de lucha contra la pobreza y de desarrollo social del Estado, propios y transferidos. • Organizan, administran y ejecutan los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la población en riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad y otros grupos de la población en situación de discriminación. • Contribuyen al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales y provinciales de desarrollo social, y de protección y apoyo a la población en riesgo. • Facilitan y participan en los espacios de concertación y participación ciudadana para la planificación, gestión y vigilancia de los programas locales de desarrollo social. • Promueven y concertan a la cooperación pública y privada en los distintos programas sociales locales.

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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

GOBIERNO

MIMDES

MIMDES

COMPETENCIA

Desarrollo social

Desarrollo social

NORMATIVA

• Art. 195º Constitución Política del Perú 1993. • Art. 195º Constitución Política del Perú 1993. • Art. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica de Municipalidades, • Art. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972. Ley Nº 27972.

Hildebrando Castro Pozo Díaz

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GOBIERNO

Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

CAPÍTULO III MARCO NORMATIVO DEL FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES 3.1. LAS NORMAS Y LA REALIDAD La administración económica y financiera del Estado debe atender solventemente el asunto del financiamiento del desarrollo y la asignación o redistribución descentralizada de los recursos públicos necesarios a este gasto en inversión social. Se constata un evidente y preocupante desbalance entre las competencias asignadas tanto al Gobierno Nacional como a los gobiernos territoriales y los instrumentos y las normas de financiamiento existentes para su prestación, ejecución y supervisión. Las leyes orgánicas de los sectores correspondientes y las de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades de la República y sus reglamentos, son solamente genéricas al respecto y no contienen los preceptos, las directivas presupuestales o financieras, ni las reglas o las disposiciones básicas que garanticen su efectivo financiamiento. En efecto, la referencia pertinaz a que los servicios educativos, de salud y los programas sociales cuentan con «los recursos ordinarios asignados en el Presupuesto de la República», en modo alguno arregla este desbalance. En verdad, apenas sirve para «salir del paso». No es justificable ni tampoco sostenible que siendo la pobreza y la marginación social un signo estructural del país, los recursos financieros previstos y asignados para atenderlos y/o superarlos, sean amorfos, etéreos y coyunturales y se determinen o establezcan a «ojo de buen cubero» y de acuerdo a lo que en cada presupuesto anual se apruebe. La política social del Estado en su conjunto, y su correspondiente planificación, operatividad y/o concertación son aún inexistentes en nuestro país. Igualmente constatamos la tendencia de suplir esta generalidad presupuestaria, mediante la creación errática de diversos «fondos especiales». Basta mencionar los siguientes: FONCODES, Fondo Intangible Solidario para la Salud, Fondo para la asistencia provisional, Fondo de respaldo para las PYMES, Fondo del Vaso de Leche, entre otros. La dispersión de los fondos, más bien, nos lleva a pensar que así se alienta por el propio Estado el dispendio y la ineficiencia de los controles de los escasos recursos con que cuenta el país. El asunto de la educación pareciera ser una excepción, pero no es así. Si bien es verdad el Artículo 83° de la Ley de Educación, Nº 28044 de julio del 2003 manda que anualmente el Estado destine no menos del 6% del Producto Bruto Interno a la educación estatal, ni

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

tributaria ni presupuestalmente existen los instrumentos, las normas o directivas que operativicen esta disposición. Por lo demás, esta misma Ley incurre en las generalidades pre- existentes, al establecer seguidamente en su Art. 84° que las fuentes de financiamiento de la educación estatal son: «el Tesoro Público, los recursos directamente recaudados, las donaciones, los excedentes por actividades productivas desarrolladas por las instituciones educativas y el endeudamiento interno y externo.» Esta forma de eludir la responsabilidad de los recursos del Estado, inclusive se trasluce en la propia Ley Nº 28332, del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP). (Véase al efecto el Art. 11º). Histórica y constitucionalmente, el Estado está encargado de velar por el adecuado financiamiento de los servicios y necesidades básicas de la población. Ya hemos precisado que el Art. 77º de la Constitución establece que el Presupuesto del sector público debe asignar equitativamente los recursos públicos, y que su programación y ejecución deben responder a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales básicas y de descentralización. Es claro entonces que la organización, las estructuras, los programas y las normas actuales, eluden, tergiversan y desvirtúan este mandato constitucional. Esto plantea la necesidad de que la organización, estructuras y normas de los derechos y programas sociales se reestructuren y desarrollen de manera científica y coherente con arreglo a los criterios de eficiencia en la debida programación y la descentralización, a fin de que la administración económica y financiera del Estado atienda solventemente el asunto del financiamiento del desarrollo y la asignación o redistribución descentralizada de los recursos públicos necesarios a los gastos en inversión social. Los instrumentos y las normas de financiamiento con que actualmente se cuenta -incluidas las propias normas presupuestales- han descuidado los principios y los objetivos de la descentralización y, por el contrario, se orientan con parámetros centralistas. Claro está que no todos los programas sociales y los programas y proyectos comprendidos en el denominado «Gasto social» han sido a la fecha transferidos a los gobiernos territoriales, pero estas normas presupuestales tampoco se adaptan y ni siquiera tienen en consideración la gradualidad de las transferencias a que se refieren las leyes en materia de la descentralización. Así, la Ley del Presupuesto para el 2004 y las normas presupuestales aprobadas para ese mismo año, autorizan a que las unidades ejecutoras del MIMDES mantengan la ejecución de adquisiciones y contrataciones (Séptima disposición transitoria) y disponen que los pliegos (léase Ministerios) prioricen metas presupuestarias comprendidas en el Gasto Social. Específicamente, el numeral IV del Art. 22º de la Directiva para la programación y formulación del Presupuesto de los pliegos del Gobierno Nacional para el año fiscal 2004, aprobada por la Resolución Directoral Nº 008-2003-EF/76.01 del

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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

16 de mayo del 2003, se adscribe en el Gobierno Nacional los denominados «Gastos de naturaleza social» orientados a la «ejecución de programas sociales de toda índole». La Ley Nº 28128 de diciembre del 2003 que aprobó el Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2004, en su Artículo 4º y en los anexos 4 y 4ª, aprueba y detalla la distribución del Gasto de las Municipalidades por actividades, proyectos, fuente de financiamiento, por grupo genérico y fuente de financiamiento. El Artículo 7º de esta Ley establece que estos recursos son distribuidos por el Ministerio de Economía y Finanzas a través del Banco de la Nación, de acuerdo a las directivas que emita la Dirección General de Presupuesto, a propuesta del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social-MIMDES. Conforme a la Quinta disposición transitoria, estos recursos se califican de transferencias programáticas condicionadas y destinadas exclusivamente al financiamiento de los programas y proyectos de lucha contra la pobreza, refiriendo que dichas transferencias comprenden «además de los recursos financieros, los recursos humanos y materiales actualmente aplicados a dichos programas y proyectos». El penúltimo párrafo de esta disposición, cierra el concepto centralizador, y al efecto establece lo siguiente: «En tanto se produzca la conformidad y acreditación de las Municipalidades provinciales y distritales para administrar las citadas transferencias, el MIMDES ejecutará los programas y proyectos con cargo a los recursos presupuestados en las municipalidades respectivas, utilizando para tal efecto la modalidad de ejecución presupuestaria indirecta, entendiéndose para los efectos de la presente disposición, que el Gobierno Local transfiera financieramente y de forma automática los citados recursos al MIMDES, previo informe favorable del Consejo Nacional de Descentralización –CND y de acuerdo a las disposiciones que, para tal efecto, emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público». Con este tipo de normas, nos imaginamos el «entusiasmo» de la burocracia central para entrampar y para dilatar la transferencia de los programas sociales. La Ley del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2004, en su Artículo 15º contiene diversas disposiciones de Racionalidad a cargo de los Titulares del Pliego, entre ellas, la prevista en el inc. b) referida a «identificar la duplicidad de funciones en la entidad y proponer la reestructuración que corresponda, según la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, Ley Nº 27658 y del Decreto Supremo Nº 062-2003-EF del 15 de mayo del 2003». Es de esperarse que estas normas se utilicen y apliquen en dirección de las transferencias de los programas sociales a favor de las Municipalidades, y no precisamente, para reforzar la duplicidad y la centralización que se genera con las intervenciones factuales de las entidades y de los organismos del Gobierno Nacional.

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Finalmente, anotamos que esta Ley de Presupuesto para el año fiscal 2004, en su Artículo 31º autoriza a los Titulares de Sector y de Pliegos para que mediante convenios interinstitucionales, lleven a cabo negociaciones conducentes a las compras de bienes o la contratación de servicios, aprovechando las economías de escala de una compra conjunta en las mejores y más ventajosas condiciones para el Estado, conforme a la normatividad vigente.

3.2. INSTRUMENTOS FINANCIEROS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y DE LAS MUNICIPALIDADES En general, sostenemos que las normas e instrumentos financieros y tributarios de los gobiernos territoriales son débiles e insuficientes. Veamos: 3.2.1. El Fondo de Compensación Regional – FONCOR Este fondo está destinado a financiar proyectos de inversión regional, conforme a lo establecido por el Art. 73º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. El Art. 38º de la Ley de Bases de Descentralización establece que este fondo se constituye con los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo de las CTAR, los que actualmente tiene el Gobierno Nacional y del 30 % de los recursos provenientes del proceso de privatizaciones y concesiones, luego de las deducciones señaladas en la ley. El Art. 8º del Decreto Legislativo Nº 995 agrega a ellos, las denominadas transferencias presupuestales. Este fondo se distribuye proporcionalmente entre todos los Gobiernos Regionales con criterios de equidad y compensación, considerando los factores de pobreza, las necesidades insatisfechas, la ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de las inversiones. El Ministerio de Economía y Finanzas, con la opinión favorable del CND, aprueba los índices de distribución del FONCOR. 3.2.2. El Fondo Intergubernamental para la Descentralización – FIDE Este fondo ha sido creado por el Art. 53º de la Ley de Bases de la Descentralización para promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno. Conforme a la norma de su creación, la administración de este fondo esta a cargo del Consejo Nacional de Descentralización-CND. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales prescribe que el FIDE es un fondo sostenible y concursable. El FIDE se constituirá inicialmente con 30% de los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, luego de las deducciones

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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

señaladas en la ley. También puede recibir fondos de cooperación no reembolsable y de operaciones de endeudamiento que concrete el Gobierno Nacional. Hasta el momento el FIDE prácticamente no existe. En efecto, conforme consta del Informe Anual del Consejo Nacional de Descentralización -2003 al Congreso Nacional, el FIDE carece de fondos y ni siquiera fue considerado en el Presupuesto de la República del 2004. 3.2.3. El Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN La Ley establece que a partir del ejercicio fiscal del año 2003 los recursos de este fondo que perciban las Municipalidades podrán ser utilizados para los fines que acuerde el Concejo Municipal, en función a sus propias necesidades, determinando los porcentajes de aplicación para gasto corriente y de inversión. En la nueva Ley Orgánica de Municipalidades se trata de manera deficiente el asunto de las rentas y del financiamiento local en apenas tres de sus disposiciones (Arts. 69º, 70º y la Sexta disposición complementaria), pese a que se trata de un trascendente asunto para la gobernabilidad local. Los autores de esta Ley han esgrimido que este asunto de las rentas y los tributos locales sería desarrollado posteriormente en una Ley de Tributación Municipal. Entendemos que este no es un argumento razonable ni tampoco válido, no sólo porque en el caso de los Gobiernos Regionales se atendió en su legislación especial este aspecto financiero, sino porque es precisamente en la Ley Orgánica de Municipalidades donde se deben fijar mínimamente los principios, las garantías y las orientaciones generales respecto a los instrumentos básicos del presupuesto, financiamiento y las rentas municipales. Por lo demás, como era de esperarse, la «nueva» Ley de Tributación municipal, apenas si es un remedo o una versión remozada del Decreto Legislativo Nº 776. En efecto, el 03 de febrero del 2004 se publicó el Decreto Legislativo Nº 952 que modificó treinta y dos (32) artículos del Decreto Legislativo Nº 776, Ley de Tributación Municipal y que, a nuestro entender, no realiza cambios sustanciales en el régimen financiero y tributario local. El Decreto Legislativo 952 es apenas una suerte de perfeccionamiento o remozamiento superficial del sistema tributario local. El tema del financiamiento de los programas sociales no es abordado ni mencionado, con excepción de la única referencia a los indicadores de pobreza a utilizarse para la distribución del Fondo de Compensación Municipal (Inc. a del Art. 87º). El asunto del Presupuesto y el financiamiento de los derechos y de los programas sociales constituye un asunto clave y, además, de alto compromiso político. Esto es tan cierto que el propio Presidente de la República, en su último Mensaje a la Nación del 28 de julio del año 2003 se comprometió con 16 reformas y medidas concretas para su ejecución los próximos meses, y como medida 4

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que se denominó «Relanzamiento de los programas sociales» se ofreció al país dar «mayor financiamiento» a los mismos. Asimismo, se anunció la Medida 8: «Inicio de la transferencia de los programas sociales del Ministerio de la Mujer a partir del 1 de octubre de 2003 hasta el año 2005» y que «No habrá cierre de ningún comedor popular, no se reducirá los presupuestos del Vaso de Leche, de los comedores populares ni de los desayunos escolares». Aún no queda claro cual es el financiamiento real de los programas sociales para el año 2004 ni tampoco qué instrumentos y medidas se aplicarán por el Gobierno Nacional para garantizar los ofrecimientos del Presidente de la República de transferencias efectivas al 2005 y de mayor financiamiento para los programas sociales. Estas interrogantes tampoco han sido satisfechas por el D.S. Nº 009-2004-PCM de febrero último. El Ministerio de Economía y Finanzas ha señalado que el Proyecto de Presupuesto para el Año Fiscal 2004 ha sido elaborado respetando estrictamente los principios de responsabilidad y equilibrio fiscal que guían la actual administración de las finanzas públicas, y además, que éste resulta consistente con la proyección de los principales agregados económicos, así como con la proyección de ingresos fiscales contenidos en el Marco Macroeconómico Multianual 2004-2006. Sostiene, asimismo, que el Presupuesto para el año 2004 ha sido elaborado tomando en cuenta el proceso de descentralización y la participación ciudadana en la programación de los presupuestos en el ámbito regional y local. A raíz de la promulgación de la Ley del Presupuesto del Sector Público para el año 2004, se dejaron sentir diversas observaciones y reclamos locales que dan cuenta de la problemática que se tiene al frente. Veamos algunas de dichas observaciones: • El Presupuesto General 2004 no prevé ingresos necesarios ni medidas básicas. No existe una reforma del Estado y del gasto público, ni se encuentran propuestas para implementar la planificación estratégica ni las partidas para un necesario censo nacional que permita actualizar las informaciones sobre la pobreza y los programas sociales. • Rigidez del sistema de inversión pública. En lugar de cambiar el sistema, ampliar las autonomías y desarrollar las capacidades en el curso de su desempeño, como parte de la descentralización, únicamente se asignan montos reducidos a los Gobiernos Regionales y las Municipales.38

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El representante del Poder Ejecutivo, Sr. Kurt Burneo, en su exposición ante la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República dio cuenta que el Presupuesto para el próximo año 2004 alcanzaba los 44 mil 114 millones de soles, y que, de este monto que supone el 100%, S/. 33 mil 828 millones corresponde al Gobierno Nacional (77%), S/. 6 mil 707 millones a los Gobiernos Regionales (15%) y S/. 3 mil 579 millones a los Gobiernos Locales (8%).

Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

• Programas sociales bajo el MIMDES. Se establecen criterios de distribución distritalizada que fragmentan este nivel la inversión pública, en perjuicio de los eslabonamientos productivos territoriales y de los ámbitos provinciales. Las transferencias de programas sociales están sujetas a condiciones genéricas, las que nos siempre podrán ser cumplidas por una proporción respetable de las Municipalidades, con lo que un porcentaje de dichos programas se mantendrán centralizados en el MIMDES, mientras se «acrediten» pausadamente a las Municipalidades. • Gobiernos Regionales sin presupuesto efectivo. El presupuesto real de inversión es casi igual o menor que el del año anterior. A los proyectos especiales hidroenergéticos transferidos, se les asigna recursos que no alcanzan siquiera para el mantenimiento de la infraestructura y el pago de planillas del personal transferido. La primera semana de febrero del 2004 el Poder Ejecutivo promulgó Decreto Legislativo Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal. Salta a primera vista la omisión que hace esta Ley al asunto de los recursos y transferencias para las Municipalidades, con excepción de algunas disposiciones de gestión y control colocadas en sus Disposiciones Transitorias segunda, cuarta y sexta referidas a la presentación de informes multianuales, convenios con las regiones para incrementar la recaudación de impuestos y el monto mínimo mensual de los recursos por concepto de Fondo de Compensación Municipal. La Ley de Descentralización Fiscal, en verdad limita sus disposiciones generales a tratar respecto a los ingresos de los Gobiernos Regionales -a implementarse por etapas- e instituye una suerte de minusválida potestad tributaria regional (Art. 10º). Para una segunda etapa se ha previsto, a favor de los Gobiernos Regionales, la asignación de un porcentaje de los recursos recaudados en cada región (Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo e Impuesto a la Renta). Sin embargo, no se establece claramente a qué se denomina «recurso efectivamente recaudado en la región», ni tampoco las necesarias normas sobre el tratamiento que se dará en los sucesivo al hecho generador de tributos y a los recursos generados en las regiones cuyos empresas tienen establecido su domicilio fiscal en Lima o en distintas jurisdicciones territoriales. Pese a su reciente promulgación, este Decreto Legislativo igualmente ha merecido la crítica de la Coordinadora Nacional de los Frentes Regionales, en el sentido que recorta las transferencias de recursos y competencias financieras y que en el país debe debatirse una «reforma tributaria integral».39 39

Pronunciamiento del XVII Encuentro de la Coordinadora Nacional de los Frentes Regionales publicado en la página 15 del Diario La República del 15.02.2004.

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Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2005 Finalmente se anota que la propuesta formulada por el Poder Ejecutivo para el Presupuesto para el año fiscal 2005 no tiene mayores novedades, ya que sigue la ruta centralista del año anterior. Si bien el Presupuesto del 2005 crece un 12%, pasando de 44 mil millones de soles a 49 mil millones de soles, los mayores recursos permanecen en la esfera del Poder Ejecutivo (más del 75% del total). En el caso del MIMDES, el Proyecto de Presupuesto General de la República 2005, pese a las transferencias formales en curso a favor de las Municipalidades y los ofrecimientos presidenciales, duplica el presupuesto asignado a dicho sector el año anterior. Conforme al proyecto presentado al Congreso de la República, las Municipalidades serían las más afectadas pues ven reducidas sus expectativas de participación del Presupuesto de la República del 7% al 6%. De esta forma, tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la República incumplirían abiertamente lo dispuesto en la sexta disposición complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades que dispuso un incremento gradual de la participación de las Municipalidades de los recursos del Presupuesto de la República, hasta llegar al 12% el año 2009. Esta reducción presupuestal patentiza el interesado retraso que existe en el Gobierno Nacional de cumplir con el proceso de transferencias de los programas sociales y otros tipos de transferencias.

3.3. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA Mediante Ley Nº 27293 del 27 de junio del 2000 se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública –SNIP con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. Están sujetas a lo dispuesto en la presente Ley, todas las Entidades y Empresas del Sector Público No Financiero incluidas en el Reglamento, que ejecuten Proyectos de Inversión con Recursos Públicos. La Segunda Disposición Complementaria de esta Ley excluye de sus alcances a «los Gobiernos Locales y sus empresas». El Sistema Nacional de Inversión Pública tiene como objetivo fortalecer la capacidad de planeación del Sector Público y crear las condiciones para la elaboración de Planes de Inversión Pública por períodos multianuales no menores de 3 años, a fin de lograr que los escasos recursos públicos tengan mayor impacto en el desarrollo económico y social del país. El Sistema Nacional de Inversión Pública se aplica para todo tipo de proyecto: Sociales, productivos, infraestructura, rehabilitación, fortalecimiento

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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

institucional, etc. Asimismo, es de aplicación a todos los recursos financieros y no financieros, de propiedad del Estado o que administran las entidades del sector público. Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de financiamiento. El Decreto Supremo Nº 086-2000-EF del 14 de agosto del 2000, aprobó el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. Este Reglamento en su Artículo 3º excluyó a las Municipalidades de los alcances del sistema que, en cambio, si incluye a los Ministerios y sus órganos desconcentrados, Organismos Públicos Descentralizados, Organismos Constitucionalmente Autónomos, los Gobiernos Regionales, las Empresas del Estado –que sean propiedad del Gobierno Central o Regional y no desarrollen actividad financieray en general los organismos y dependencias del Estado que ejecutan Proyectos de Inversión Pública. La exclusión de las Municipalidades fue posteriormente rectificada a raíz de la promulgación de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 de agosto del año 2003, y específicamente de su Reglamento aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 171-2003-EF del 25 de noviembre del 2003. Este Reglamento en su Artículo 3º, referido a los objetivos del Presupuesto Participativo de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades, fijó como uno de sus objetivos: La priorización de la inversión en base al orden de prelación para la ejecución de los proyectos declarados viables bajo las normas técnicas y procedimientos establecidos en la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. Además, la Tercera disposición final de este Reglamento dispuso que los proyectos de inversión pública que son determinados en el marco del proceso del presupuesto participativo se sujetan a las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública. La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del MEF, mediante Resolución Directoral Nº 007-2003-EF/68.01 del 09 de septiembre del 2003, aprobó la Directiva N° 004-2003-EF/68.01 del Sistema Nacional de Inversión Pública para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, donde se establece las normas técnicas, métodos y procedimientos aplicables a los procesos de preinversión, inversión y post inversión contenidos en las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública, aplicables a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Esta Directiva ha sufrido diversas modificaciones. Una de ellas, mediante la Resolución Directoral Nº 001-2004-EF/68.01 del 12 de enero de 2004, que, en consideración a que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2004, Ley N° 28128, modificó tácitamente dicha Directiva, precisando las facultades para la aprobación o la declaración de viabilidad de proyectos de inversión en el marco de la nueva estructura descentralizada e incorporando al Anexo SNIP-09 «Parámetros de Evaluación» el rubro referido al «precio social de

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la mano de obra no calificada» que comprende a la mano de obra no calificada de aquellos trabajadores que desempeñan actividades cuya ejecución no requiere de estudios ni experiencia previa: jornaleros, cargadores, personas sin oficio definido, etc. Es de advertir que la aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública a las Municipalidades no debe significar la paralización de la administración local y de los proyectos locales. Es este sentido que proponemos estudiar la adopción de las siguientes medidas: a) Estudiar el diseño y aplicación de procesos especiales y simplificados para los proyectos de inversión local. b) Dado que existe debilidad institucional de las Municipalidades, deben programarse cursos y módulos de capacitación para los funcionarios encargados de la elaboración y gestión de proyectos de inversión local; y c) Perfeccionar las normas que fijan las instancias descentralizadas encargadas de las declaraciones de viabilidad de los proyectos locales distritales y provinciales que, entendemos, tienen una apertura hacia la figura de la delegación.

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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

CAPÍTULO IV MARCO NORMATIVO GENERAL DE LOS PROCESOS DE TRANSFERENCIAS 4.1. PROGRESIVIDAD DE LAS TRANSFERENCIAS La Constitución, la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley General de Educación establecen la «progresividad» o gradualidad del proceso de descentralización. Repasemos estas normas, someramente:

Disposiciones Constitucionales. El Art. 188º de la Constitución establece que el «proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a los criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales». Disposiciones de la Ley de Bases de Descentralización. El Art. 4º de esta Ley referido a los principios generales de la descentralización, prescribe en el inciso g) que el proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación de competencias y transferencias de recursos del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Locales, evitando la duplicidad. Esta gradualidad tiene un desarrollo específico en la Segunda Disposición Complementaria que dispone que dispone que las transferencias de los programas sociales y de los proyectos de inversión productiva regional se inician el año 2003; y, asimismo, en la Segunda Disposición Transitoria que instituye que el proceso de la descentralización se ejecutará en cinco (5) etapas, y que estipula que los programas sociales son transferidos en la primera etapa. (El subrayado es nuestro). En cuanto a las denominadas «transferencias de competencias» (que, como se sabe, son distintas a las de los programas sociales), el Art. 14º de esta Ley establece criterios para la asignación y transferencia de competencias a los Gobiernos Regionales y Locales, entre ellos, el criterio de subsidiariedad y el criterio de selectividad y proporcionalidad, el primero de los cuales ordena que no deben permanecer centralizados en el nivel superior aquellos asuntos y materias que puedan adoptarse con igual o mayor eficiencia en el nivel inferior, es decir, él más próximo a los ciudadanos. El inciso c) de este artículo se refiere al «criterio de provisión», por el cual toda transferencia debe necesariamente ser acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos directamente vinculados a los servicios transferidos.

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Disposiciones de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. Esta Ley Orgánica en su Título VIII regula respecto a los procesos de transferencia y al efecto, luego de abordar lo relativo a la elección del Consejo Nacional de Descentralización, reitera en el Artículo 81º la gradualidad del proceso de transferencia de competencias y de recursos y presupuestos a favor de los Gobiernos Regionales. Asimismo, los Artículos 84º y 85º estipulan que las transferencias se ordenan en planes anuales que están a cargo del Consejo Nacional de Descentralización - CND, y que el sistema de acreditación de los Gobiernos Regionales es regulado por Ley en base a la propuesta técnica que elabore el CND. Como se sabe, El CND es un organismo adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que está conformado por un representante del Presidente de la República –que presidirá el CND-, dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos representantes de los Gobiernos Regionales, un representante de las Municipalidades y por un representante de las Municipalidades Distritales. El Capítulo III de este Título VIII, regula sobre los planes de capacitación en gestión a nivel regional, así como sobre sus contenidos y los recursos necesarios. La Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, modificada por el Artículo 7º de la Ley Nº 27902 de diciembre del 2002, dispuso que el CND, en coordinación con los sectores, iniciara la transferencia a los Gobiernos Regionales y Municipalidades de los fondos y proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza, y los proyectos de inversión de infraestructura productiva de alcance regional, que les corresponda y se encuentren establecidas en sus respectivas leyes orgánicas. Para este fin, el CND, en coordinación con los sectores, establecería los proyectos y programas a ser transferidos a los Gobiernos Regionales a fin que sean incorporados al presupuesto del ejercicio del año 2003. La norma indicada, asimismo, estableció que el cronograma para el cumplimiento del proceso de transferencia sería aprobado por Decreto Supremo antes del 31 de marzo de 2003.

Disposiciones de la Ley Orgánica de Municipalidades. La Segunda Disposición Complementaria de esta Ley Orgánica prescribe que la asignación de competencias a las municipalidades provinciales y distritales a que se refieren los Artículos 73º y siguientes, se realiza de manera gradual de acuerdo a la normatividad de la materia, «respetando las particularidades de cada circunscripción». Asimismo, la Quinta Disposición Complementaria establece que el Consejo Nacional de Descentralización, en coordinación con los sectores, iniciará el año 2003 el proceso de transferencia a las Municipalidades de los fondos y proyectos sociales, así como de los programas sociales de lucha contra la pobreza.

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Disposiciones de la Ley General de Educación. La primera disposición complementaria de la Ley Nº 28044 prescribe que la misma se aplicará de manera gradual y progresiva, de acuerdo con el Plan general de conversión del sistema educativo que formule el Ministerio de Educación, en concordancia con el proceso de descentralización del país. Así mismo, dispone que durante el proceso de transferencia de las competencias en materia de educación a los Gobiernos Regionales, las actuales Direcciones Regionales de Educación así como las Unidades de Gestión Educativa Local mantienen su dependencia técnica y funcional con el Ministerio de Educación. La Segunda Disposición Complementaria ordena que el Ministerio de Educación haga entrega al Consejo Nacional de Descentralización de la propuesta de reestructuración de las actuales instancias intermedias de gestión, para adecuarlas a la transferencia y recepción de competencias y atribuciones sectoriales en educación. Esto se realizará en la cuarta etapa del proceso de descentralización, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La Cuarta disposición manda que el Ministerio de Educación otorgue prioridad a la inversión educativa en las zonas rurales, de frontera, urbanos-marginales y las de menor desarrollo. El Gobierno Nacional en su conjunto y de manera especial el Consejo Nacional de Descentralización, deben entender o «interpretar» que esta gradualidad no constituye un cómodo pretexto para mantener en su esfera las competencias y atribuciones que todavía sustentan la estructura centralizada pre-existente. Si efectivamente se quiere descentralizar la Administración pública debe existir y manejarse con la mayor transparencia dichos procesos de transferencias. A tal efecto, se debe perfeccionar, explicitar y monitorear permanentemente los cronogramas y plazos de esta gradualidad, a fin de que tanto el control ciudadano como el control parlamentario, puedan verificar de manera permanente el cumplimiento de los mandatos constitucionales descentralistas.

4.2. SISTEMA DE ACREDITACIÓN Las transferencias a los Gobiernos Regionales se realizarán en función de sus capacidades de gestión. Para ello, se planteo la necesidad de contar con un Sistema de Acreditación en base a la propuesta técnica que debía presentar el Consejo Nacional de Descentralización y que finalmente se aprobó mediante Ley de julio del año 2004. Tengamos presente que las transferencias de los programas sociales, por mandato de las Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y de Municipalidades se iniciaban el año 2003. De manera que este retraso o «desfase» o como prefiera llamársele, impacta en las transferencias de los

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programas sociales, que resulta sujeto a una distinta normatividad aplicable (las normas de transferencias de antes de julio del 2004 y las posteriores a esa fecha) en un tratamiento y procedimientos que no están debidamente clarificados y también a las contradicciones o conflictos que más adelante señalaremos. Es evidente que la Ley y también el pertinente Reglamento del Sistema Nacional de Acreditación, aprobados en julio y noviembre del año 2004 se expidieron con evidente atraso respecto a los plazos y etapas establecidos por la Leyes orgánicas en materia de descentralización, hecho que por sí sólo grafica en parte la problemática de las transferencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades. 4.2.1. Normas de transferencias emitidas antes de la Ley del Sistema de Acreditación Antes de la sanción de la Ley Nº 28273 del Sistema de Acreditación en julio del 2004, las transferencias se regularon tanto por las leyes orgánicas sectoriales, las leyes presupuestales para los ejercicios 2003 y 2004, las leyes orgánicas de los gobiernos regionales y de municipalidades y, además, por diversos decretos supremos, resoluciones ministeriales y directivas, conforme pasamos a reseñar:

a) Disposiciones reglamentarias generales El Decreto Supremo Nº 036-2003-PCM, promulgado el 30 de marzo 2003 aprobó el cronograma de Transferencia para el año 2003 a los Gobiernos Regionales y las Municipalidades de los Fondos y Proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza, y Proyectos de Inversión en Infraestructura productiva de alcance regional. Este Decreto contiene un Anexo que explica el «Cronograma de Transferencia para el Año 2003». Por su parte, el Decreto Supremo Nº 088-2003-PCM, del 29 de octubre del 2003 aprobó diversas transferencias a favor de las Municipalidades y los Gobiernos Regionales. De acuerdo con los artículos 2º, 3º, 5º, y 7º, las transferencias dispuestas a favor de las Municipalidades fueron las siguientes: • Proyectos de Infraestructura Social a cargo del FONCODES • Programas del PRONAA • Programa de Mantenimiento Rutinario de Caminos Vecinales de PROVÍAS RURAL del Ministerio de Transportes y Comunicaciones; y • Programa de Reconstrucción de ORDESUR. El Artículo 8º del Decreto Supremo Nº 088-2003-PCM dispuso que las Municipalidades no incluidas en sus Anexos 1 y 2 y que cumplieron con presentar

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sus expedientes de Mecanismos de Verificación dentro de los plazos previstos por la Directiva Nº 002-CND-P-2003 y sus modificatorias, pero no lo hicieron al CND, y que por tanto están en proceso de verificación, recibirían las transferencias una vez que culmine el proceso de verificación. El Artículo 9º de este Decreto Supremo dispuso la transferencia del Programa de Mantenimiento Rutinario de Caminos Departamentales, del PROVIAS RURAL del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, a los Gobiernos Regionales de Ancash, Cajamarca, Ica, y San Martín, hasta por la suma de S/. 192 655,00. Este Decreto, asimismo, aprobó las siguientes Disposiciones Complementarias: • La preservación del sistema de mantenimiento de los Caminos Departamentales y Vecinales basado en la promoción, capacitación y contratación directa de las microempresas de mantenimiento vial conformadas por pobladores del medio rural, por un período no mayor a la duración del Programa de Caminos Rurales que ejecuta el PROVIAS RURAL. • Los Ministerios de Vivienda, Construcción y Saneamiento, de la Mujer y Desarrollo Social y de Transportes y Comunicaciones, a través de PROVÍAS RURAL, suscribirán con las Municipalidades acreditadas, Convenios de Gestión en los cuales se deberá considerar las particularidades y características de cada municipio. • Los recursos que se contabilicen como contrapartida local, de los Convenios de Préstamo suscritos por el Gobierno Peruano, se utilizarán siguiendo las normas y los procedimientos establecidos en dichos convenios. • Los proyectos y programas que manejan recursos de endeudamiento externo y que se consignan dentro del Anexo Nº 1, realizaran la transferencia de estos recursos a través de la modalidad de «Transferencia Financiera». El Decreto Supremo Nº 030-2004-PCM de mayo del 2004 que aprobó el Plan Anual de transferencias sectoriales a favor de los Gobiernos Regionales y Municipalidades, y que incluyó las transferencias de fondos y proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza así como los proyectos de infraestructura productiva del nivel regional.

b) Directivas emitidas por el Consejo Nacional de Descentralización • Resolución Presidencial Nº 070-CND-P2003 del 23.05.2003: Directiva Nº 002-CND-P-2003 «Procedimiento para la Ejecución de la Transferencia a los Gobiernos Regionales y Locales, durante el año 2003, de los Fondos y proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza, y

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Programas de inversión en Infraestructura Productiva y Alcance Regional, a que se refiere el D.S. Nº 036-2003-PCM». • Resolución Presidencial Nº 071-CND-P-2003: Directiva Nº 003-CND-P-2003 «Mecanismos de verificación para la ejecución de la transferencia, durante el año 2003, de los Fondos y Proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza, y Proyectos de Inversión en Infraestructura productiva de Alcance Regional, en función de las capacidades de gestión de los Gobiernos Regionales y Locales. • Resolución Presidencial Nº 082-CND-P-2003: Modifica los plazos aplicables a las transferencias previstas para el 1º de julio 2003. • Resolución Presidencial Nº 106-CND-P-2003 del 12.08.2003: Vuelve a prorrogar los plazos a que se refieren las Directivas sobre los procedimientos de Transferencias de acuerdo al cronograma de indica. • Resolución Presidencial Nº 107-CND-P-2003: Aprueba el instructivo Nº 001-CND-GFL-2003 «Instructivo para la formulación del Expediente que contenga los mecanismos de verificación establecidos en la Directiva Nº 003-CND-P-2003, aplicables a los Gobiernos Locales Provinciales y Distritales». 4.2.2. La Ley del Sistema de Acreditación La Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales, Ley Nº 28273 del 08 de julio del año 2004 regula la transferencia de competencias, atribuciones y recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades. El Sistema de Acreditación se define como el conjunto de criterios, instrumentos, procedimientos y normas necesarias para determinar la capacidad de gestión de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades, «para recibir y ejercer las funciones materia de transferencia». La Ley, refiere que la acreditación «asocia el proceso de transferencia de competencias y recursos con el avance efectivo en la conformación de regiones y con el redimensionamiento del Poder Ejecutivo y la constitución del Gobierno Nacional». Como quiera que esta norma se refiere a la esfera y el espacio regional, podría interpretarse que la misma no puede aplicarse para supeditar, condicionar o suspender las transferencias que deben materializarse a las Municipalidades. Conforme al Artículo 3º de esta Ley son objetivos de este Sistema de Acreditación: i) Acreditar la existencia de capacidades de gestión efectiva en los Gobiernos Regionales y Municipalidades, para asumir las competencias, atribuciones y recursos; ii) Consolidar y ordenar los procesos de descentralización y de modernización de la gestión del Estado de manera transparente, técnica y

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ordenada; iii) Implementar un sistema de información para la gestión pública descentralizada; y, iv) Certificar el efectivo funcionamiento de las Juntas de Coordinación Interregional entre Gobiernos Regionales para la conformación de Regiones y la materialización de acuerdos de articulación macro regional. En esta Ley, a nuestro entender, la decisión de implementar o no las transferencias se reserva como potestad exclusiva del Poder Ejecutivo. En efecto el inc. a) del artículo 6º establece que: «El Gobierno Nacional; representado por los sectores, es responsable de «proponer al Consejo Nacional de Descentralización los Planes Anuales de Transferencia de los sectores». El CND no puede sustituir ni enmendar o emplazar esta facultad del Poder Ejecutivo. El CND es una especie de «coordinador» con los sectores y los gobiernos regionales y municipalidades, con el cual solamente se puede tratar asuntos relacionados a metodologías, coordinaciones, indicadores, línea base y otros de la misma índole. La Ley, respecto a los puntos que indicamos es conflictiva. Por eso diversas Municipalidades, asociaciones y organizaciones municipales, entre ellos, REMURPE, han pedido la derogatoria de esta Ley 28273 por estimar que constituye una «traba burocrática que frena el proceso de descentralización». Esta Ley instituye todo un ritual que se ha denominado «proceso de acreditación», el mismo que conforme al Artículo 4º comprende las siguientes etapas: (1)Solicitud de transferencia de los Gobiernos Regionales y Municipalidades, «que se presenta para organizar y ejecutar el Plan Anual de Transferencias sectoriales». (Con lo cual, podría entenderse que las transferencias de competencias y recursos dejan de ser un objetivo medular de la descentralización para pasar a convertirse en una suerte o especie de liberalidad de los gobiernos territoriales que deseen solicitarlos o no). (2)Presentación de todos los requisitos para la acreditación establecidos por el artículo 7 de la presente Ley, es decir del siguiente largo listado: a) El Plan de Desarrollo Regional o Local aprobado; b) Plan de Desarrollo Institucional, con los planes sectoriales respectivos; c) Plan Anual y Presupuesto Participativo aprobados del ejercicio fiscal en el que se transfiere las competencias; d) Plan Básico de Desarrollo de Capacidades Institucionales y de Gestión de las competencias y funciones materia de transferencia; e) Actas de Instalación y Sesiones de los Consejos de Coordinación Regional o Local; f) Cumplimiento de las normas de prudencia y Transparencia Fiscal contenidas en los artículos 90-A de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y 148º de la Ley Orgánica de Municipalidades, concordantes con el Principio Específico de Responsabilidad Fiscal establecido por el artículo 5 de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización; g) Plan de Participación Ciudadana; h)

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Conformación de la Agencia de Promoción de Inversiones; i) Lineamientos de Políticas Sectoriales regionales y locales aprobados por los respectivos Consejos Regionales o Concejos Municipales. Cuadro de Asignación de Personal, Presupuesto Analítico de Personal, Reglamento y Manuales de Organización y Funciones, desarrollados de acuerdo a las competencias solicitadas.40 (3)La acreditación para asumir las competencias y recursos materia de la transferencia conforme el Plan Anual de Transferencia. (4)La resolución de las controversias que se produzcan durante el proceso de acreditación; y (5)La suscripción de Convenios de Cooperación a solicitud de las partes. La Ley fija los criterios para la elaboración de los indicadores de gestión que se aplicarán al Sistema, que incluye el de compatibilización de los planes de desarrollo regional con las políticas nacionales de desarrollo. Finalmente, la primera disposición transitoria y final dispone que las transferencias «en proceso de ejecución se rigen por las normas aprobadas por el Consejo Nacional de Descentralización y los respectivos sectores con anterioridad a la presente ley». La Ley del Sistema de Acreditación y su reglamento no establecen criterios específicos para las transferencias de los programas sociales, por lo que, podría ser factible orientarlos y tratarlos hacia un tratamiento diferenciado que los aliente, facilite y concretice. 4.2.3. Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación Mediante Decreto Supremo Nº 080-2004-PCM del 16 de noviembre del 2004, se aprobó el Reglamento de la Ley Nº 28273. Este Reglamento desarrolla los instrumentos, los procedimientos y los cronogramas aplicables a las transferencias, entre ellos, el Plan Quinquenal y la elaboración de Planes Anuales de Transferencias. El llamado «Plan Quinquenal» se concibe propiamente como el acto de consolidación e integración a cargo del CND, de las propuestas que le formulen los sectores y de las solicitudes de transferencias que presenten las regiones y

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La Ley, sin embargo alivia de presentar todos estos requisitos a las Municipalidades que perciben 8 UITs por concepto de FONCOMÚN o las que no cuenten con la capacidad instalada, las que deben presentar los siguientes requisitos mínimos «simplificados»: a) Plan de Desarrollo Municipal Concertado y Presupuesto Participativo del ejercicio fiscal en el que se solicita la transferencia; b) Acta de Instalación y de Sesiones del Consejo de Coordinación Local; c) Ejecución presupuestal en el ejercicio anterior, superior o igual al 80% del Presupuesto Institucional Modificado.

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las Municipalidades provinciales y distritales. Es decir, el CND es una especie de secretaría de actas, mientras que el «Plan Quinquenal» propiamente sería el «acta» de dichas ofertas y solicitudes. En este nuevo esquema de elaboración de los Planes Anuales de Transferencia en base a la concertación de las propuestas sectoriales con las solicitudes locales, es todo un misterio el tema de los cronogramas y los plazos de las transferencias de los programas sociales. Con razón se sostiene que este modelo de negociaciones anuales hará imposible planear para el mediano plazo las actividades y las acciones de los programas sociales por los Gobiernos Regionales y las Municipalidades. De esta forma, la atención de las poblaciones en pobreza corre el riesgo de supeditarse a los papeleos, los trámites, los estudios de indicadores y otras formalidades que nos trae la nueva normatividad. Habría que reparar si este modelo adoptado guarda armonía no solamente con la gradualidad aplicable al proceso de la descentralización, sino también con los demás principios y objetivos de la descentralización, entre ellos, con el aquel que establece el Art. 188º de la Constitución en el sentido que la descentralización «constituye una política permanente de Estado de carácter obligatorio». A nuestro entender las actuales normas del Sistema de acreditación no tienen este adecuado balance, pues resulta de toda evidencia que éstas se han inclinado con todo su peso a favor de una laxa «gradualidad» que no permite ninguna programación y que es dejada al libre albedrío de los sectores, donde el rol definidor de las políticas y prioridades de Estado pasa a ser uno totalmente aleatorio y secundario. El Reglamento igualmente estipula los requisitos generales que deben satisfacer los Gobiernos Regionales (10 requisitos) y las Municipalidades (4 en el caso de las más pobres y 9 en los demás casos) para ser acreditados. Adicionalmente a ello, el Reglamento estipula que cada uno de los sectores establecerán otros requisitos específicos que deberá cumplirse para que sean transferidas determinadas competencias. Las reclamaciones para cambiar y modificar estas normas del sistema de acreditación no solamente provienen de las autoridades locales y regionales. También algunas ONG recomiendan revisar estas normas en cuanto a los plazos, requisitos y los procedimientos. De igual forma, se insiste que no se aplique los mismos criterios y requisitos de las transferencias de competencias para las transferencias de los programas sociales. Si con las anteriores normas (vigentes antes de la Ley del sistema de acreditaciones) el proceso de acreditación para la transferencia de los programas sociales y proyectos de inversión se mostró lento y plagado de trabas -El año 2003 el Consejo Nacional de Descentralización acreditó a 241 municipalidades distritales y 67 municipalidades provinciales, y en el año 2004 solamente se

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habría acreditado a 58 municipalidades provinciales y 165 distritales-, con la nueva normatividad se producirían mayores retrasos y entrampamientos. 4.2.4. Opiniones de las autoridades municipales Respecto a los procesos de acreditación se vienen produciendo una serie de acumulaciones y atascos de las transferencias, muchas veces por cuestiones procedimentales y formales. En el Cusco, Canas fue la única provincia que ha calificado para que se les transfiera los servicios del PRONAA el año 2003, Las provincias de Paucartambo y Calca entregaron sus documentos a PRONAA-Cusco, pero fueron remitidos tardíamente a Lima.41 En coordinación con los facilitadores del Proyecto Fortalece, aplicamos un cuestionario sobre los programas sociales en los departamentos de Huancavelica y Puno. En Huancavelica se desarrollaron encuestas a las Municipalidades Provinciales de Angaraes y de Acobamba y a la Municipalidad Distrital de Acoria, donde se reportan procesos fallidos de transferencias de los programas sociales por «traspapeleos», falta de información y otros. Respecto a la apreciación que se tiene del proceso de transferencias de los programas sociales del MIMDES, los encuestados manifestaron que: «Por ahora es más transferencia de problemas», «que se incrementarán las demandas, pues estamos más cerca de las beneficiarias, por ejemplo, para la creación de nuevos comedores populares» (sic). Asimismo, los encuestados expresaron que no se transferían los recursos, por lo que afrontaban «los gastos con el presupuesto de FONCOMUN». Que, «Tal como se está dando, es un desastre. Aún no nos transfieren los recursos. Que cumplan con priorizar los recursos, especialmente para Huancavelica». Un alcalde manifestó: «La gente me ha tomado como mentiroso - igual que a Toledo. Tengo muchos problemas con las demandas de los comedores. Existe mucha decepción de la gente». En Puno se realizaron tres encuestas en dos Municipalidades Provinciales: Azángaro y Melgar y en la Municipalidad Distrital de Umachiri – Provincia de Melgar. El representante de esta última, refiere que la misma no está acreditada y que tiene problemas con la transferencia de FONCODES porque existió un programa de crédito rural con alta morosidad en ese distrito, que no ha sido resuelto a la fecha. El Alcalde Provincial de Azángaro refiere que no ha recibido la transferencia de ningún programa social a pesar que entregaron los expedientes tanto a 41

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Véase: La transferencia de los programas sociales. En: Revista «Parlante» Cusco, Año 18, Nº 80, diciembre del 2003, pp. 6-7.

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FONCODES como a PRONAA. Expresó que estas transferencias son: «A la vez, una carga y una oportunidad». Manifestó que son una carga, «porque las Municipalidades asumimos una mayor responsabilidad para la lucha contra la pobreza y esta transferencia no considera gastos operativos». Finalmente, el Alcalde Provincial de Melgar indicó que esa Municipalidad ha recibido la transferencia del programa de complementación alimentaria del PRONAA, y que durante el año de su gestión se están fortaleciendo los Comités de gestión, el Plan Concertado y el Presupuesto Participativo; así como la rendición de cuentas y el monitoreo y evaluación correspondientes. Llama la atención que la mayoría de las autoridades locales entrevistadas reconozcan la debilidad de no haber formulado ningún tipo de propuesta o alguna iniciativa legislativa respecto a la transferencia o gestión de los programas sociales. Queda claro que existen reparos y objeciones de las autoridades locales al Sistema de Acreditación. Resulta asimismo evidente que el rol del CND ha sido displicente y burocrático, pues, entre otros, no ha podido prever o detectar los impases o retrasos, ni reaccionar a tiempo formulando las alternativas, proyectos o salidas en pro de las transferencias y la descentralización de los programas sociales alimentarios.

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CAPÍTULO V MARCO NORMATIVO ESPECIFICO DE LAS TRANSFERENCIAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES 5.1. REVISANDO LAS NORMAS Las publicaciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y otros, «Transferencia de los Programas Sociales 2003, Normas y procedimientos» de los años 2003 y la del 2004, dan cuenta de las diversas leyes, decretos supremos, resoluciones ministeriales y las directivas que establecen el marco normativo de las transferencias de los programas sociales. Resalta la Resolución Ministerial Nº 379-2003-MIMDES del 20 de junio del 2003, que aprobó la Directiva «Criterios básicos de la transferencia efectiva y de gestión de los programas sociales del MIMDES que serán transferidos a las Municipalidades». En cuanto a las Directivas e instructivos fundamentales a este proceso de transferencia, referimos los siguientes: • Instructivo Nº 001-CND-GFL-2003, para la formulación de expedientes que contengan mecanismos de verificación para transferencia a Gobiernos Locales. • Resolución Ministerial 482-2003-MIMDES, que aprueba 3 Directivas sobre transferencia a Gobiernos Regionales y Locales, y establece la participación de la sociedad civil en el proceso de transferencia. • Directiva 01-2003-MIMDES: «Orientaciones para la transferencia de los programas de complementación alimentaria del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria a los Gobiernos Locales Provinciales». • Directiva 02-2003-MIMDES: «Fortalecimiento institucional a Gobiernos Regionales y Locales para la transferencia de programas sociales del MIMDES». • Directiva Nº 03-2003-MIMDES: «Lineamientos específicos para la transferencia de proyectos de infraestructura local de FONCODES a los Gobiernos Locales Distritales». • Resolución Ministerial Nº 535-2003-MIMDES, que modifica la Directiva «Criterios básicos de la transferencia efectiva de la gestión de los programas sociales del MIMDES que serán transferidos a las Municipalidades», y establece compromiso de alcaldes para la constitución de los comités de gestión.

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• Resolución Ministerial Nº 153-20024-MINDES de marzo del 2004 que aprobó la Directiva sobre criterios básicos para la identificación y programación de inversiones y programas sociales correspondientes a las transferencias programáticas condicionadas en el marco del programa de lucha contra la pobreza. La administración responsable debió dar a conocer oportunamente el real estado de la cuestión y la problemática de los programas sociales existentes y de los programas sujetos a transferencia. En las normas aludidas no existe esta bisección, ni la información y mucho menos la recomendación o la adopción de las medidas correctivas del caso. En efecto, las normas generales y especiales, así como las directivas e instructivos de los programas sociales sujetos a transferencia, omiten referirse a su estado, su problemática y a los principales cuellos de botella en su gestión, pese a que cada sector debe realizar de manera permanente la supervisión, seguimiento y evaluación de los programas adscritos al mismo. Tampoco se han difundido ni se conocen las propuestas y recomendaciones que al respecto hubiese formulado la denominada Comisión Técnica de Coordinación Multisectorial -constituida mediante la Resolución Suprema Nº 136-97-PCM del 26.03.1997-, a la cual precisamente se le encargó proponer a la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) el Plan y las políticas en materia nutricional y alimentaria dirigidas a la atención de la población en pobreza crítica, y que, asimismo, debió procesar información relacionada con los programas y beneficiarios del apoyo alimentario provisto por las entidades públicas y privadas.42 Debido a este tipo de omisiones, los comentarios y críticas a las ineficiencias y la mala organización de los programas sociales quedan en la interrogante, sin respuestas. Así Enrique Vásquez, profesor e investigador de la Universidad del Pacifico, afirmó que el país contaba con 42 programas sociales que dependían de diferentes entidades públicas.43 En mayo del 2002, mediante Decreto Supremo Nº 034-2002-PCM se fusionó bajo la administración del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria -PRONAAlos siguientes programas administrados por el Instituto Nacional de Salud: Programa de Alimentación y Nutrición al Menor en Abandono y en Riesgo PROMARN; Programa de Alimentación y Nutrición a la Familia en Alto Riesgo PANFAR; Programa de Complementación Alimentaría para Grupos en Mayor 42

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Esta Comisión estuvo integrada, entre otros, por profesionales del Ministerio de Promoción de la Mujer, -PRONAA, ministerios de Educación, Salud, Agricultura, Pesquería, de la Presidencia y el FONCODES. Véase en: El Comercio, 21.05.2000, p. B1.

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Riesgo -PACFO; Programa de Desayunos Escolares; PANTBC; y la parte alimentaria del Programa Nacional Wawa Wasi del MINDES. Como quiera que no se contó con la información, análisis y recomendaciones de la Comisión Técnica de Coordinación Multisectorial, queda como interrogante para las Municipalidades, saber cuál es la real situación respecto a la organización y problemática de los diversos programas sociales distintos a los destinados a transferirse -conforme a los Decretos Supremos Nº 036-2003-PCM y Nº 0882003-PCM-, que de manera general se admite funcionaban en base a modelos burocráticos e ineficientes. El propio universo de los programas sociales sigue siendo todo un misterio. De manera general, conocemos la existencia de los siguientes que están adscritos a diversos sectores, sin que exhiban datos detallados de su permanencia, fusión, extinción o voluntad de su transferencia: • Programa de Asistencia Directa (PAD) • Programa de Apoyo Nutricional para la Tercera Edad • Programa Centro de Atención de Adultos en Riesgo • Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de las Organizaciones Sociales • Programa Atención Hogares y Albergues • Programa de Obras Comunales • Programa de Emergencias • Convenio Alimentos por Trabajo • Programa de Emergencia por Sequía • Programa Social de Calzado Escolar • Programa de Administración Compartida de los Establecimientos de Salud del Nivel Básico de Atención; (Sector Salud). • Programa de Focalización del Gasto Social Básico; (Sector Educación) • Programa de Apoyo Social a la Educación; (Sector Educación) • Programa de Alimentación Complementaria; (Instituto Nacional de Salud - Sector Salud) • Programa Especial de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria –MECEP - (Sector Educación), y • Programa de Emergencia Social Productivo Urbano «A Trabajar Urbano». (Ministerio de Trabajo), etc.

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5.2. LAS ADQUISICIONES DE INSUMOS Y PRODUCTOS PARA LOS PROGRAMAS SOCIALES

Los decretos supremos que disponen la transferencia de los programas del PRONAA a favor de las Municipalidades, no contienen el desarrollo de las prescripciones generales de gestión y control, especialmente respecto a los instrumentos, procedimientos y las modalidades aplicables en el futuro para la adquisición de insumos para los programas sociales alimentarios transferidos.44 Nos parece preocupante que esto no haya sido estudiado y tomado en cuenta por dichas normas, dada la trascendencia del asunto y, además, dado que los vicios o trampas administrativas aplicados por algunos malos operadores de los programas sociales puede fomentar el desorden y la corrupción en el manejo de los recursos. Si bien es verdad que en el numeral 5.11 de la Resolución Ministerial Nº 3792003-MIMDES del 20 de junio del 2003, que aprobó la «Directiva de criterios básicos de la transferencia efectiva y de gestión de los programas sociales transferidos a las Municipalidades», indica que las Municipalidades Provinciales «podrán acogerse a la normatividad legal y técnica aplicable al PRONAA», tal disposición no puede alterar o modificar la Ley de Contrataciones del Estado y tampoco la Ley Orgánica de Municipalidades de mayo del 2003 que establecen y reconocen de manera imperativa y general la obligación de la administración pública de sujetarse a procesos de orden público para la selección de sus proveedores. La gestión de estos programas sociales demanda no solamente clarificar los objetivos para el mejor uso de los recursos asignados, sino contar con los instrumentos, las normas y los procedimientos necesarios. Tener claramente fijados los objetivos de estos programas sociales, por ejemplo, evitar la distorsión de las políticas sociales y de los fines que deben perseguir; sin distorsionarlos, por ejemplo, con otros objetivos del desarrollo local y agropecuario. Ahora bien, en cuanto al asunto propiamente de las adquisiciones, se constata que la urgencia y la temática social que impregnan los programas alimentarios, así como las normas y prácticas administrativas, abrieron sus puertas a las adquisiciones en masa, compras a futuro y adjudicaciones directas, por dos vías. La primera, mediante la aprobación diversas normas de excepción para los programas alimentarios, cuando se trataba de adquirir alimentos a los productores agropecuarios y otros afines; y la segunda, mediante la declaración

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El Art. 3º del D.S. Nº 008-2003-PCM se refiere a la transferencia de los programas de comedores, Alimentos por Trabajo y Hogares y Albergues a cargo del PRONAA a favor de 67 municipalidades, con alimentos de acuerdo a la valorización que figura en el anexo 2.

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de la situación de urgencia para la adquisición de insumos, las mismas que inclusive han sido materia de sucesivas prórrogas a fin de que dichas adquisiciones se realicen en la modalidad de adjudicación directa, y no mediante licitación. Las siguientes son las normas de excepción decretadas: • Decreto Supremo Nº 29-94-PCM del 06.04.1994, que autorizó al Programa Nacional de Asistencia Alimentaria – PRONAA adquirir directamente de los productores locales los productos alimentarios de origen agrícola, pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, así como animales aptos para reproducción o para tracción que se detallan en el Anexo adjunto (que no se publica en esa oportunidad). • Decreto de Urgencia Nº 41-94 del 21.07.1994, que exceptúa al Ministerio de la Presidencia de lo dispuesto en el inciso a) del Art. 6º de la Ley Nº 26268, a fin de que pueda adquirir directamente los bienes que se detallan en el anexo adjunto, destinados a promover actividades productivas en las áreas marginales y rurales más necesitadas del Perú. • Decreto Legislativo Nº 841 del 23.08.1996, que dispuso que todos los Programas de Apoyo Alimentario y de Compensación Social definirían sus requerimientos y coberturas de abastecimiento de productos alimenticios hasta el año 2000, indicando el tipo de producto, población total a atender y número de raciones anuales por departamento. El Art. 2º autorizó al FONCODES, PRONAA, Programa del Vaso de Leche y otros programas, para que conjuntamente con el Ministerio de Agricultura puedan celebrar convenios o contratos a futuro directamente con los productores agrarios o con la par ticipación de las empresas agroindustriales, hasta por el 100 por ciento de los requerimientos programados por dichos Programas, por periodos superiores a los ejercicios presupuestales anuales. • Decreto de Urgencia Nº 054-95 del 09.09.1995, que autorizó al Programa Nacional de Asistencia Alimentaria – PRONAA, adquirir por única vez algodón en rama, en forma directa de los productores agrícolas locales del Departamento de San Martín, así como para clasificar, desmotar, almacenar, conservar, transformar y transportar el citado producto. Dicha adquisición y las actividades derivadas hasta su monetización inclusive, se efectuarían prescindiendo de la normas sobre licitaciones. • Ley Nº 26746 del 17.01.1997, que sustituye el texto del Art. 2º de la Ley Nº 26573, en el sentido que los Programas Sociales de Emergencia quedaban exonerados del cumplimiento de requisitos de licitación o concurso público de precios que señala la Ley, para realizar las adquisiciones de productos e insumos alimenticios nacionales producidos en el mismo

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ámbito geográfico donde realizan sus actividades de apoyo a la población deprimida, quedando autorizados a adquirir dichos productos directamente a los productores agrarios, individuales, organizados y empresas agroindustriales. Esta Ley, además, permitía como excepción -cuando en el proceso de adecuación de necesidades alimentarias concurran los supuestos de insuficiencia de oferta local o los alimentos o insumos de la zona atendida no permitan un ración o canasta que cubra el aporte nutricional adecuado, debidamente constatado y certificado por el Ministerio de Agricultura-, que se realizarán las adquisiciones en el ámbito geográfico más cercano a la población. • Decreto Supremo Nº 001-98-PROMUDEH del 06.04.1998, que creó las Comisiones de Adquisición Multisectorial a nivel nacional, encargadas de adquirir directamente a los productores locales, los productos alimentarios de origen agrícola (perecibles y no perecibles), pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, así como animales aptos para reproducir o para tracción, que se detallan en el anexo adjunto. Las comisiones de adquisición multisectorial estaban constituidas por: El Jefe de la Unidad Operativa del PRONAA donde se realiza la adquisición, quien la presidía; el Director de la Región o Subregión de Agricultura, según corresponda; un representante del Presidente del Gobierno Regional y el jefe de la Oficina de Auditoria Interna del PRONAA. • Ley Nº 27060 del 06.02.1999, que autorizó al Programa Nacional de Asistencia Alimentaria – PRONAA, adquirir directamente productos alimenticios nacionales a pequeños productores locales, sin los requisitos establecidos por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, para realizar sus actividades de apoyo y seguridad alimentaria, destinadas a dar atención inmediata y directa a la población en condiciones de pobreza o extrema pobreza de las diversas zonas del país. El Art. 2º dispuso que para realizar las adquisiciones, se conformarían Comisiones de Adquisición a nivel nacional, integradas por: El Jefe de la Unidad Operativa del PRONAA del ámbito donde se realiza la adquisición, quien lo presidía; el Director de la Región o Subregión de Agricultura o de Pesquería, según corresponda; un representante del Presidente del Consejo Transitorio de Administración Regional y el Gerente de Auditoria Interna del PRONAA o su representante, en calidad de observador. • Decreto Supremo Nº 002-99-PROMUDEH del 02.03.1999, que aprobó el Reglamento de la Ley que establece la adquisición directa de productos alimenticios del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAA a los pequeños productores locales -Ley Nº 27060. El Art. 27º aprobó la relación de productos alimenticios, Anexo 01, que pueden adquirirse directamente a los pequeños productores locales: Leguminosas: frijoles,

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lentejas, pallares, garbanzos, quinua, cebada, etc.; Cereales; Productos hidrobiológicos: pescados y mariscos; Lácteos en forma natural y procesada: leche y derivados; Tubérculos; Frutas; Carne de auquénidos y ovinos, y otros. El Reglamento establece que este proceso de adquisición comprende las siguientes etapas: 1. Convocatoria a pequeños productores para ofertar sus productos; 2. Distribución de los Términos de Referencia; 3. Recepción y apertura de propuestas; 4. Evaluación de propuestas; y 5. Adjudicación de la Buena Pro. • Ley Nº 27767 del 26.06.2002, Ley de Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria, que dispone que los programas sociales creados o a crearse por el Estado deben adquirir obligatoriamente anchoveta elaborada en conservas seco-salado o salpreso, así como adquirirla papa en la costa y en la sierra, y que los organismos del Estado adquirirán directamente productos alimenticios nacionales a los campesinos, pequeños productores locales, individuales u organizados, y micro empresas agroindustriales de la región que utilicen insumos producidos en la zona, con excepción de la anchoveta y sus derivados. • Decreto Supremo Nº 001-2003-MINDES del 17 de enero del 2003, Reglamento de la Ley Nº 27767, que en su Artículo 3º establece que dicho Reglamento «determina las normas y procedimientos a que se sujetarán las Comisiones de Adquisición de la Entidad para efectuar las adquisiciones directas de productos alimenticios nacionales de origen agropecuario e hidrobiológicos, por los programas de apoyo alimentario y compensación social y de todos los organismos del Estado que utilicen recursos públicos». Al respecto, debemos remarcar que tanto las leyes sobre competencias en materia de desarrollo social, como los Decretos Supremos Nºs 036-2003-PCM y 088-2003PCM -que autorizan la transferencia de dichos programas sociales alimentarios a favor de las Municipalidades y que regulan sobre la gestión de los mismos- no contienen el diseño ni referencia alguna a los procedimientos y a las normas aplicables por las Municipalidades para las adquisiciones de los insumos y productos agrarios, pese a que ello en todo sistema de transferencia reviste primordial importancia a fin de garantizar una gestión estable. Además, las normas de excepción sobre adquisiciones directas a productores agrarios -que hemos señalado- se refieren expresamente y/o autorizan y habilitan únicamente al PRONAA, a FONCODES, al Ministerio de Agricultura y a los organismos del Estado a cargo de programas sociales alimentarios, mas no a las Municipalidades: Si bien el Art. 6º de la Ley Nº 27767 aludía la programación anual de adquisiciones de los productos agropecuarios e hidrobiológicos, las normas de adquisiciones para los programas sociales debieran adoptar y aplicar la modalidad de adquisiciones conjuntas45 a fin de aminorar sus costos.

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En las adquisiciones con recursos públicos, la administración pública, y por tanto las Municipalidades, no pueden actuar o aplicar su libre decisión: Por principio, la Ley prohíbe precisamente la libre elección o la aplicación de la discrecionalidad administrativa para dejar de lado las formas, los procedimientos o las modalidades prescritas por la Ley. Advertimos y sostenemos que dichas normas de excepción dadas a favor de entidades y organismos del Gobierno Central -entre ellas, el PRONAA- no pueden aplicarse válidamente por la administración municipal que ha recibido la transferencia de uno o varios programas sociales alimentarios. La Oficina de Asesoría Jurídica del PRONAA tiene otra apreciación sobre el tema. En efecto, mediante Informe Nº 330-2003-O-JURIDICA/PRONAA del 21 de octubre del 200346, se sostiene que para la adquisición de alimentos las Municipalidades pueden acogerse a la normatividad legal y técnica aplicable al PRONAA, por así disponerlo la Ley Nº 27767 y su Reglamento. Discrepamos con dicho informe porque tanto la Ley Nº 27767 como su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 001-2003-MINDES, no contienen ninguna referencia ni mención expresa o genérica habilitante respecto a las Municipalidades. Más aún, el Art. 2º de la Ley Nº 27767 contiene dos supuestos que no son habilitantes para que las Municipalidades procedan directamente a la adquisición de los insumos necesarios para sus programas sociales que les han sido transferidos. El primer supuesto, es decir, el primer párrafo de este artículo 2º se refiere a que: «Todos los programas sociales de apoyo y seguridad alimentaria creados o por crearse, desarrollados o ejecutados por el Estado deberán obligatoriamente adquirir anchoveta elaborada en conservas, seco-salado o salpreso, así como preferentemente papa en la costa y en la sierra, y yuca en la selva». Queda claro que la norma se refiere únicamente a la adquisición de anchoveta, papa y yuca. El segundo supuesto, es decir, lo que fluye del texto del segundo párrafo de este Art. 2º, concretamente se refiere a los «organismos del Estado» (sic) que «adquirirán directamente productos alimenticios nacionales a los campesinos, pequeños productores locales individuales u organizados, microempresas agroindustriales de la región que utilizan insumos producidos en la zona, con excepción de la 45

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Conforme a los artículos 88º y siguientes del nuevo Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo Nº 0842004-PCM actualmente se permiten las denominadas «Compras Corporativas» mediante la celebración de convenios interinstitucionales para el desarrollo de un «proceso de selección único» que permita aprovechar los beneficios de la economía de escala, en las mejores y más ventajosas condiciones para el Estado. Informe elaborado a raíz del pedido de información formulado al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, por el Congresista mediante Oficio Nº 830-2003-PMM-CR del 29 de julio del 2003 en el cual refiere que la R.M. Nº 379-2003-MINDES del 20.06.2003 contraviene «el principio de jerarquía de normas que establece nuestro ordenamiento jurídico».

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anchoveta y sus derivados». Conforme se puede apreciar, esta disposición legislativa conlleva tres condiciones: La primera, es que limita su aplicación a los «organismos del Estado»; la segunda, que se trata de productos alimenticios elaborados; y la tercera, que dichos productos alimenticios deben elaborarse en la región. La norma que hemos referido, además resulta inaplicable a las Municipalidades, ya que conforme al Art. 2º del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, las Municipalidades son definidas como «Entidades» – y no organismosdel Estado. En la misma dirección, el Art. I del T.P. de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General-, entiende a los Gobiernos Locales o Municipalidades como «entidades», y no como «organismos», a quienes trata separadamente. Si bien es verdad que el Art. 2º del Reglamento de la Ley Nº 27767 entiende y se refiere a «Entidad» como a todos los Programas de Apoyo y Compensación Social desarrollados o ejecutados por el Estado, incluidos los «gobiernos locales» (en vez de Municipalidades), es sabido que un Reglamento no puede exceder lo prescrito en la Ley. El Decreto Supremo Nº 002-20024-MINDES, reglamentario de la Ley 27767 a pesar que no puede superar la Ley, y por tanto la deficiencia para las adquisiciones de las municipalidades, incluye a las Municipalidades en el ámbito y aplicación de la referida Ley. Según la doctrina administrativa, y como especifica el profesor Eduardo García De Enterría, la atribución de potestades a la Administración tiene que ser expresa, «sin la cual la Administración no puede actuar; lege silente, la Administración carece de poderes, pues no tiene otros que los que la Ley le atribuye». (sic).47 En este mismo sentido abunda Mario Linares, quien alude a una sujeción, «sustentada en razones de interés público y positivizada en las leyes y reglamentos en desmedro de la discrecional libre elección», la misma que constituye la regla en la contratación estatal.48 Monedero Gil, a su vez, refiere que: «La autonomía de la voluntad, que es la regla general en el Derecho privado, se convierte en una discrecionalidad excepcional en el Derecho administrativo, ya que en este fluye la voluntad pública a través de un cauce esencialmente normativo».49 Tampoco es aconsejable ni es viable políticamente, persistir en que las adquisiciones de insumos para los programas sociales alimentarios salgan de la competencia y la esfera de las Municipalidades, y prosigan -como antaño- a cargo del PRONAA. De manera extraoficial hemos consultado respecto a este asunto de las adquisiciones ante la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de 47

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García de Enterria, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo. Edit. Civitas S.A. Madrid, 1993, p. 436. Mario Linares. El Contrato Estatal. Editorial Grijley. 2002, p. 40. José Ignacio Monedero Gil. Doctrina del Contrato del Estado. Instituto de Estudios Fiscales. España, 1977, p. 126.

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Economía y Finanzas, donde se nos indicó que ya se tiene conocimiento de este asunto y que se encuentra en estudio, pero que no se ha formulado a la fecha ninguna iniciativa legislativa o reglamentaria al respecto. Cabe indicar que conforme a lo establecido por el Art. 34º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, las contrataciones y adquisiciones que realicen los Gobiernos Locales deben sujetarse a la ley de la materia, es decir a la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Esta norma no ha previsto las regulaciones y procedimientos especiales que aprobaron las normas aplicables a las adquisiciones de los programas sociales que hemos indicado. La única excepción de esta norma especial, se refiere que debe contratarse «preferentemente con las empresas calificadas constituidas en su jurisdicción, y a falta de ellas con empresas de otras jurisdicciones». Luego de lo cual, se enfatiza que los procesos de contratación y adquisición se rigen por los principios de moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia, economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario; y que, tienen como finalidad garantizar que los Gobiernos Locales obtengan bienes, servicios y obras de la calidad requerida, en forma oportuna y a precios o costos adecuados. En cuanto a la segunda modalidad, que igualmente elude la licitación -es decir, las declaraciones de situación de urgencia-, podemos referir el caso de a Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho, que mediante diversos Acuerdos de Concejos emitidos desde el año 1999 hasta el 2001, declaró la situación de urgencia y prorrogó sucesivamente las adquisiciones para el Programa del Vaso de Leche. La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de manera general prescribe que cada Entidad debe elaborar un Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones, y que dicho plan debe prever los bienes, servicios y obras que requerirán durante el ejercicio presupuestal, así como el monto del presupuesto requerido. Las normas de excepción y las situaciones de urgencia que hemos ya referido y que establece la Ley50 como excepción a fin que las licitaciones se obvien, a nuestro entender debe operar de manera excepcional y extraordinaria. Además, siempre en un determinado período y por una determinada cantidad que atienda la urgencia. Las normas de excepción y la situación de urgencia o de emergencia, entonces, a fin de no colisionar con los principios y los procedimientos que 50

El Art. 21º D.S. Nº 012 2001 PCM del 12.02.2001. Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adjudicaciones del Estado consideraba situación de urgencia cuando la ausencia extraordinaria e imprevisible de determinado bien o servicio compromete en forma directa e inminente la continuidad de los servicios esenciales o de las operaciones productivas que la Entidad tiene a su cargo. Dicha situación faculta a la Entidad a la adquisición o contratación de los bienes, servicios u obras sólo por el tiempo o cantidad, según sea el caso, necesario para llevar a cabo el proceso de selección que corresponda.

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rigen de manera general los procesos de contratación del Estado, no pueden aplicarse de manera permanente o sucesiva. La práctica de aprobar sucesivas prórrogas de la declaratoria de urgencia a diversos programas sociales, atenta contra los principios de moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia, economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario a que se refiere la Ley de Contrataciones y Adjudicaciones del Estado. Pero también pone en evidencia la negligencia en el desempeño de las funciones de los responsables de dichas adquisiciones o contrataciones, así como del titular del pliego. Por ello, recomendamos que normativa y reglamentariamente se aprueben y se establezcan los siguientes principios generales: a. Que se incorpore a la normatividad municipal o que se dicten nuevas normas que recojan las disposiciones especiales que se aprobaron para las adquisiciones de productos para los programas sociales manejados por el Nivel Central, entre ellos el de adquisición directa a los productores agrarios, individuales u organizados y el de adquisiciones conjuntas o corporativas para periodos anuales o superiores al ejercicio presupuestal anual. b. Que, de manera general, se declare que para la adquisición de insumos de los programas sociales, sea utilizada preferentemente la licitación pública de manera conjunta por varias municipalidades. c. Que las normas de excepción para adquirir insumos o productos de manera directa a los productores agrarios, deben enfatizar las regulaciones que aseguren su transparencia y la participación de la población. d. Que las situaciones de urgencia para justificar adquisiciones directas no puedan aprobarse por los titulares de pliego en períodos sucesivos, bajo responsabilidad. Las autoridades municipales, ante la confusa y deficiente normatividad sobre adquisiciones y contrataciones aplicables a los programas sociales, corren diversos riesgos. El principal de ellos, indudablemente, es el de tener que ignorar a los productores agrarios locales, rompiendo así la posibilidad de una necesaria y estratégica alianza entre la producción local y la atención de los sectores de la población afectados por la pobreza. Asimismo, en la medida en que incurran en trasgresión de las normas generales que rigen la contratación y adquisiciones del Estado, que como hemos referido les impide la adquisición directa de productos agrícolas, incurrirán en malversación de fondos y la consecuente responsabilidad administrativa, civil o penal por incumplimiento de la normativa del caso, y por tanto, estarán sujetos a las acciones de control, procesos administrativos y judiciales que pueden derivar, inclusive, hasta en su propia vacancia en el cargo, con arreglo a lo establecido por el Art. 22º inc. 6) de la Ley Orgánica de Municipalidades.

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CAPÍTULO VI MARCO NORMATIVO SOBRE PARTICIPACIÓN Y DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES Tanto la Reforma Constitucional, como la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades, son muy claras al establecer que los Gobiernos Regionales y las Municipalidades están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, así como en la gestión pública. Para ello deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos y ciudadanas a la información pública, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas. En cuanto a la rendición de cuentas, la Ley establece que se realizará -como mínimo- dos audiencias públicas regionales cada año, para informar a la población sobre los logros, dificultades y perspectivas de su gestión. Asimismo, el Artículo 111º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que los vecinos intervienen en la gestión administrativa y del gobierno municipal a través de los mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la Constitución y la ley de la materia. Es claro que esta norma se refiere al Artículo 31º de la Constitución y la Ley Nº 26300 –Ley de Participación ciudadana- que expresamente establecen el derecho ciudadano a demandar la rendición de cuentas. Es importante referir que la Ley Nº 27731 de mayo del 2002 estableció expresas normas sobre la participación de Clubes de Madres, Comedores Populares Autogestionarios y otras organizaciones beneficiarias, en la gestión y fiscalización de los Programas de Apoyo Alimentario. El Art. 2º de esta Ley establece que todas estas organizaciones participan a través de una representante de cada una, en calidad de Delegadas Ad Honorem con voz y voto en los órganos administrativos, entre otros, en el diseño de la política y los objetivos anuales de los programas, la determinación de la población beneficiaria, la definición de la canasta integral de alimentos y la fiscalización de los recursos destinados a los Programas de Apoyo Alimentario. De otro lado, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que todas las dependencias estatales deben publicitar, a través de una página web, la información sobre presupuesto, adquisiciones, actividades, etc. Los

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Gobiernos Regionales y Municipalidades Provinciales tienen plazo hasta el 1 de enero del 2004; las Municipalidades Distritales tienen un año más de plazo. Esta Ley establece también, el procedimiento y plazos para la atención de los pedidos de información que cualquier persona puede presentar ante las entidades públicas. Este tipo de medidas no solamente deben abundar en la transparencia en el uso de los recursos sino que deben evitar que en el ámbito municipal se reproduzca la vieja y condenable práctica del Gobierno Nacional de usar políticamente los programas de apoyo a la alimentación. En agosto del año 2003 se promulgó la Ley Nº 28056, denominada Ley Marco del Presupuesto Participativo, que en desarrollo del mandato constitucional manda que los gobiernos regionales y las municipalidades promuevan el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación de la sociedad civil, en la programación de su presupuesto; así como, en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos. Mediante el Decreto Supremo Nº 171-2003-EF del 25 de noviembre del 2003 se aprobó el Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo. La Ley Nº 28056 define el proceso del presupuesto participativo como «un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil». El Reglamento de la Ley, instituye a su vez que: «El Presupuesto Participativo es un proceso que fortalece las relaciones Estado-Sociedad, mediante el cual se definen las prioridades sobre las acciones a implementar en el nivel de Gobierno Regional o Local, con la participación de la sociedad organizada, generando compromisos de todos los agentes participantes para la consecución de los objetivos estratégicos». El Artículo 3º del Reglamento precisa los objetivos del Presupuesto Participativo, en los siguientes: a) Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos de acuerdo a las prioridades consideradas en los Planes de Desarrollo Concertado y los Planes Sectoriales y Nacionales, propiciando una cultura de responsabilidad fiscal, concertación y paz en la sociedad. b) Reforzar la relación entre el Estado y la Sociedad, introduciendo formalmente en el ámbito de la gestión pública una nueva forma de comprender y ejercer la ciudadanía en el marco de un ejercicio creativo y complementario de mecanismos de democracia directa y democracia representativa que genera compromisos y responsabilidades compartidas.

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c) Comprometer a la Sociedad Civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado, creando conciencia respecto de los derechos y obligaciones que los ciudadanos tienen como contribuyentes y como actores en la implementación de las acciones del Estado y la sociedad en su conjunto. d) Fijar prioridades en la inversión pública, estableciendo un orden de prelación para la ejecución de los proyectos declarados viables bajo las normas técnicas y procedimientos establecidos en la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública; así como garantizar la sostenibilidad de la inversión ya ejecutada, ya sea en el ejercicio fiscal actual o en los siguientes según corresponda. e) Reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecución del presupuesto y fiscalización de la gestión, fortaleciendo las capacidades regionales y locales para fines del proceso participativo y vigilancia ciudadana. Conforme a la Ley acotada, la sociedad civil toma parte activa en el proceso de programación participativa de los presupuestos regionales y municipales, dice la Ley, «con énfasis en los gastos de inversión, de acuerdo a las Directivas y Lineamientos que para estos fines emitirá la Dirección Nacional de Presupuesto Público y la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas». El Artículo 6º de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, identifica las siguientes Fases del proceso participativo: (1) Identificación de los agentes participantes. (2) Capacitación a los agentes participantes de las instancias del presupuesto participativo. (3) Desarrollo de talleres de trabajo. (4) Evaluación técnica de prioridades. (5) Formalización de los acuerdos. (6) Rendición de cuentas. (7) Otros que acuerde la instancia participativa. Para efecto del proceso de programación participativa del presupuesto, debe tomarse como base el respectivo plan de desarrollo concertado, como instrumento orientador de inversión, asignación y ejecución de los recursos. Conforme al Artículo 7º del reglamento, el desarrollo de los Talleres de Trabajo comprende dos momentos diferenciados. Uno primero donde se convoca a la

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comunidad para presentar, actualizar o desarrollar el Plan de Desarrollo Concertado de la jurisdicción y para rendir cuentas sobre el avance en el logro de los objetivos estratégicos y una evaluación de los resultados del proceso participativo y presupuestario del año previo. Y otro segundo momento que comprende el desarrollo de reuniones de trabajo en las que, desde una perspectiva temática y territorial, en el marco del Plan de Desarrollo Concertado, se identifican problemas por resolver, potencialidades que aprovechar y se proponen acciones a implementar y compromisos por asumir para el desarrollo de tales acciones, siendo los resultados consolidados por el Equipo Técnico. El Art. 10º de la Ley Marco del Presupuesto Participativo contempla como principales instrumentos de fiscalización ciudadana el derecho ciudadano de acceder a la información presupuestaria (programación participativa del presupuesto y ejecución del gasto público) y la rendición de cuentas que periódicamente deben hacer los Titulares de Pliego de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades.

6.1. INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN El Artículo 4º de la Ley Nº 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, De las Instancias del Presupuesto Participativo, prescribe que constituyen instancias de participación en el proceso de programación participativa del presupuesto: El Consejo de Coordinación Regional, el Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Local Distrital.

El Consejo de Coordinación Regional – CCR. Es un órgano consultivo y de coordinación con las Municipalidades y la sociedad civil. Está integrado por los alcaldes provinciales (60%) y por representantes de organizaciones sociales (40%). Sus miembros emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre cuestiones tan importantes como el Plan de Desarrollo Regional Concertado, la visión general y los lineamientos estratégicos de los programas componentes de dicho Plan, el Plan Anual y el Presupuesto Participativo. Los representantes de la sociedad civil son elegidos para un período de dos años, por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y provincial que se hayan inscrito en el registro que –para tal efectodeberán abrir los Gobiernos Regionales. Para acceder a este registro, se requiere que las organizaciones acrediten su personería jurídica y un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada.

Los Consejos de Coordinación Local Provincial o Distrital - CCLP o CCLD. Son órganos de coordinación y concertación de las Municipalidades. El Consejo Provincial está integrado por el alcalde provincial, los regidores provinciales, los alcaldes distritales y representantes de organizaciones sociales

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en una proporción de 40% de la suma total de los miembros antes mencionados. El Consejo Distrital está integrado por el alcalde distrital, los regidores distritales, los alcaldes de centros poblados y representantes de organizaciones sociales en una proporción de 40% de la suma total de los miembros antes mencionados. El Consejo de Coordinación Local coordina, concerta y propone el Plan de Desarrollo Municipal Concertado y su Presupuesto Participativo. Asimismo, propone prioridades de inversión a ser elevadas ante la Región -en el caso de las Municipalidades Provinciales- y la elaboración de proyectos de inversión y de servicios públicos locales -en el caso de las Municipalidades Distritales. También promueve la formación de Fondos de Inversión, como estímulo a la iniciativa privada en apoyo del desarrollo económico local sostenible. Los representantes de la sociedad civil son elegidos para un período de dos años, por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel provincial o distrital, respectivamente, que se hayan inscrito en el registro que –para tal efecto- deberán abrir las Municipalidades. Para acceder a este registro se requiere que las organizaciones acrediten su personería jurídica y un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada. Los Consejos de Coordinación Regionales y Locales, conforme a ley, conforman su directiva, elaboran y aprueban sus estatutos y sus planes de trabajo. Las experiencias con «mesas de concertación» locales, generalmente encabezadas por los gobiernos municipales, son interesantes en esta conexión. Los servicios y programas sociales gubernamentales y no gubernamentales, asumen un alto perfil en las agendas de todas estas instancias de debate y representación. Más aún, las mesas de concertación dan cabida al planteamiento de demandas insatisfechas, elemento importante de una política social que pretende evolucionar con la sociedad a la que desea servir. En la mayoría de casos, las mesas de concertación reservan asientos para el abanico de organizaciones locales, incluso las organizaciones de los pobres.

6.2. RESPALDO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA El marco constitucional y legislativo regional y municipal en esta materia es amplio, por lo que corresponde a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades en ejercicio de su autonomía regional o local y de su función normativa, adoptar las decisiones que asignen los roles del caso a las organizaciones sociales de base y la sociedad civil regional o local, el desarrollo, el control y las tareas en materia de desarrollo social y de los programas sociales. Las observaciones y los reparos sobre los procesos presupuestales participativos no son pocos, pero quizá el fundamental es el que se refiere al hecho que las normas que alientan y regulan la participación ciudadana no alcanzan e

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involucran a la mayoría aplastante de recursos públicos que asigna el Presupuesto de la República al Gobierno Central. Ciertamente que acá hay un punto que no esta resuelto y cuya resolución dependerá del curso, coherencia, efectividad e intensidad de la descentralización, pero además, de la ejecución de la Reforma del Estado en su conjunto. De manera que los alcances de las normas presupuestales participativas se refieren actualmente solamente a los recursos asignados a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades, no a los recursos de los ministerios, organismos públicos del Gobierno central, los poderes del Estado y tampoco a las empresas del Estado. La participación ciudadana tiene como «camisa de fuerza» los actuales escasos recursos públicos asignados a las «regiones» y municipios-, lo cual no debe hacernos perder de vista que la descentralización es un proceso interno del Estado que en modo alguno puede convertirse en un elemento o en un pretexto para la descomposición del mismo y, peor aún, del sistema democrático. La descentralización y la participación ciudadana tienen que ir de la mano, de manera de hacer de ambos procesos mecanismos complementarios que se refuercen mutuamente en aras del desarrollo territorial, gestiones eficaces y del remozamiento de la vieja democracia. Algunos entienden la participación ciudadana de otra manera y utilizan los procesos de participación ciudadana en los planes y presupuestos territoriales con propósitos desestabilizadores, de tergiversación y de minusvaloración de las administraciones democráticas territoriales. Entendemos que la participación ciudadana opera y se da en el conjunto del ordenamiento, incluido el sistema o institucionalidad democrática; por lo que, sus propuestas, aspiraciones, reparos, observaciones o críticas, deben estar sujetas a las normas, reglamentos y el conjunto del proceso de decisión pública y política correspondiente. Las autoridades de las Municipalidades ejercen la representación del vecindario no porque a ellas así se les ocurra, sino porque han sido electas expresamente para ello en elecciones municipales, y por tanto, deben ser reconocidas como parte fundamental del Estado democrático social de Derecho. Las autoridades locales (alcaldes y regidores), por lo ya dicho, son titulares de la soberanía popular y mandatarios directos y legítimos de los vecinos de sus respectivas jurisdicciones territoriales. Al respecto los tratadistas del derecho público, entre ellos Parejo Alfonso, Luciano51, sostienen que «la gestión moderna, democrática y social, si bien admite la participación ciudadana de manera general, lo hace con alcance 51

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Administración y Función Pública. Rev. Documentación Administrativa Nº 423 (Septiembre-Diciembre, 1995).

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deliberante y de apoyo –inclusive en asuntos de extrema complejidad-; ella, la participación ciudadana, no sustituye y tampoco tiene atribuidas las facultades de enmienda, de sustitución o de corrección: Admitir lo contrario, es pretender que es posible imponer una dictadura de las minorías y premunir a ellos de las facultades y prerrogativas propias de las «autoridades locales, con poderes exorbitantes.» En todo caso, tengamos presente las recomendaciones del maestro del Derecho Administrativo García de Enterría52, quien al efecto señala que «la Administración «participada» sigue siendo una organización subalterna, cuya fuente de legitimación continúa estando en la Ley» que es la única manifestación jurídica soberana e irresistible», y además que «No podría por ello legitimarse una decisión ciudadana, aun unánime, como prevalente a la Ley general». En el mismo sentido ya referido opina el tratadista Alemán Schmitt: Todos los supuestos de participación ciudadana en las funciones administrativas se expresan dentro de «sub-sistemas» en el seno de la comunidad política. La democracia participativa o la participación de la sociedad civil no puede trastocar ni alterar los valores propios y esenciales del sistema democrático, y más bien, debe considerar a los ciudadanos no como simples electores ocasionales sino como miembros de una comunidad que pueden y deben expresar su opinión sobre los asuntos de su probado interés. La democracia participativa tiene la virtud de establecer y fomentar un diálogo entre administración y la ciudadanía, lo que permite a ella seguir y fiscalizar el cumplimiento de los programas electorales. Finalmente, en cuanto a la participación ciudadana, abundan en la dirección de las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades, una serie de dispositivos que encuentran respaldo constitucional en el Art. 197º de la Constitución reformada por la Ley Nº 27680 de marzo del 2002, que manda que las Municipalidades promuevan, apoyen y reglamenten la participación vecinal en el desarrollo local. Repasemos algunos de ellos: a. Artículo IV del T.P. de la Ley Nº 27444 del 21.04.2001. Ley del Procedimiento Administrativo General. 1.12. Principio de Participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema

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[1]GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. 6ta Edic. Madrid, 1993, Tomo II, p. 87

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que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión. b. Ley de Bases de la Regionalización, Nº 27783, de julio del 2002, que establece que los planes y los presupuestos participativos «expresan los aportes e intervenciones» del sector público y del privado, de las sociedades regionales y locales; c. Ley Nº 27806 – Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. d. Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Nº 27867 de Noviembre del 2002, que en su Artículo 8º instituye como principio rector de la gestión de los Gobiernos Regionales, el uso de «instancias y estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución de los planes, presupuestos y proyectos regionales». Asimismo, el Inciso b) del Artículo 45º de esta Ley, prescribe que los Gobiernos Regionales en cuanto a la «función de planeamiento», diseñan políticas, estrategias, programas y proyectos que promueven el desarrollo regional de manera «concertada». e. Artículos 53º, 97º y 98º a 105º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, referidos al presupuesto, el plan de desarrollo concertados y los consejos de coordinación local. f. La Ley Marco de Presupuesto participativo, Ley Nº 28056 de agosto del 2003. g. Decreto Supremo Nº 171-2003-EF del 25 de noviembre del 2003 que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo.

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CAPÍTULO VII INDICADORES SOCIALES En el caso de los programas sociales y las normas que regulan su transferencia, el control de su prestación ha sido asignado al MINDES, los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades Provinciales, por el Inc. b) del Art. 60º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y el Art. 86º de la Ley Orgánica de Municipalidades. De la revisión de las normas que rigen las transferencias, consta que el instrumento que se ha privilegiado para el control de los programas es el denominado Convenio de colaboración. Sin embargo, estas normas no contienen los respectivos indicadores para el diseño, planeamiento y la medición del desempeño de la gestión de los programas sociales. Suponemos que esta importante omisión se debe a que en el Perú, al momento de iniciarse dichas transferencias, aún no existían indicadores para la gestión de servicios y programas sociales y también para las Municipalidades, aunque ya se conoce algunos avances respecto a la evaluación y el control aplicables al proceso presupuestario presupuestario. Los indicadores para los programas sociales deben referirse a los asuntos estructurales de los programas sociales; es decir, su planificación, su gestión integral, metas y población beneficiaria. Es claro que estos instrumentos deben contemplar la respectiva fiscalización ciudadana. En la medida que tales instrumentos aún no existen, proponemos que se elabore un sistema de indicadores de desempeño especifico para los programas sociales a cargo de las Municipalidades, que midan la gestión integral, la eficiencia y la calidad de los mismos. Es obvio que dichos indicadores deberán formularse atendiendo a una apropiada tipología de las Municipalidades. A tal efecto debe tenerse en cuenta un tratamiento diferenciado en los indicadores aplicables para las Municipalidades metropolitanas, las Municipalidades provinciales con más de 30,000 habitantes, las Municipalidades rurales y fronterizas, y aquellas con mayoría de población urbana marginal.

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CAPÍTULO VIII LEGISLACIÓN COMPARADA 8.1. ARGENTINA La Constitución Nacional de Argentina consagra los derechos sociales en su Art. 14º, en tanto que en el Art. 43º se regulan los denominados «derechos complementarios» derivados de la constitucionalización de los tratados internacionales sobre derechos humanos. El Art. 75º, inc. 23, encarga al Congreso legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades, de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular, los que se refieren a los niños, mujeres, ancianos y personas con discapacidad. La Constitución Argentina, así como enuncia los derechos humanos, también determina los deberes del Estado con el propósito de hacer efectivos aquéllos. Los Arts. 37, 41º, 42º y 75º disponen que se asegure y promocione los derechos sociales enunciados. Dromí afirma que la Constitución «avala y afianza la operatividad de los derechos y ordena al Estado que los proteja en cuanto a su ejercicio».53 Argentina ha organizado los siguientes programas sociales: Programa de Fomento del empleo.- A cargo de la Dirección Nacional de Promoción del Empleo. Secretaría de Empleo. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS), de las municipalidades y comunas. Tiene como fuente de financiamiento los fondos nacionales. Este programa brinda ayuda económica a los jefes/jefas de hogar desempleados con hijos menores, proporciona capacitación laboral a los beneficiarios y su incorporación a la educación formal y se aplica en proyectos productivos o en servicios comunitarios. La ejecución de este Programa se realiza a través de las municipalidades y comunas. Programa Familias por la Inclusión Social.- Tiene por objetivo promover el desarrollo, la salud y permanencia en el sistema educativo de los niños y evitar la exclusión social de la familia en situación de pobreza mediante el pago de transferencias monetarias a las familias beneficiarias. Este programa se ejecuta

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Roberto Dromí: Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina. 5ta Edicc. Buenos Aires, 1996, p. 89

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en las grandes ciudades de Argentina. Tienen la condición de ejecutores las provincias (léase regiones) y los municipios y son la población beneficiaria las familias en situación de pobreza con hijos menores de 19 años y/o embarazadas que no perciben subsidios de programas de empleo. Este Programa realiza a favor de los beneficiarios transferencias monetarias de hasta $150.00 mensuales y brinda asistencia técnica y económica a organizaciones de la sociedad civil que desempeñan tareas relacionadas con la salud, el cuidado infantil y el apoyo escolar y clases de apoyo escolar. Programa de Prestación por Desempleo.- La Institución responsable es la Gerencia de Normatización de Prestaciones y Servicios. Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y en las provincias a través de las Unidades de Atención Integral (UDAI). El programa otorga y controla el pago de Prestaciones por Desempleo y da cobertura de obra social a los trabajadores comprendidos en los Regímenes de la Ley de Contrato de Trabajo o de la Industria de la Construcción, ante la contingencia del desempleo involuntario mientras procuran su reinserción laboral. La población beneficiaria es el desempleado inscrito en el Sistema Único de Registro Laboral que aportó al Fondo Nacional del Empleo durante un período mínimo de doce (12) meses, en el transcurso de los tres (3) años anteriores al cese del contrato de trabajo y que no percibe beneficios previsionales o prestaciones no contributivas. Los beneficiarios reciben una «Cuota mensual básica» cuyo importe varía entre $ 150 y $ 300 mensuales. Anomalías en Programas Sociales.- El organismo contralor de la Argentina, la Auditoria General de la Nación (AGN) sucesivamente el 2003 emitió 22 informes en los que se analizó el manejo de los planes asistenciales de los años 1997 a 2003. En ellos se sostiene que Argentina carece de una estrategia nacional capaz de determinar las necesidades sociales y de asignar recursos según parámetros claros y específicos. Existe descontrol y las irregularidades en la aplicación de los programas. En respuesta a dichas observaciones, el anterior Gobierno de Duhalde mediante Decreto Nacional 357/02, aprobó una nueva organización de los niveles políticos de la Administración Nacional. Se creó un Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales en el ámbito de la Presidencia de la Nación, con el objeto de constituir un ámbito de planificación y coordinación de la política social nacional para mejorar la gestión de gobierno. El Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales se integra por los ministros de Desarrollo Social, de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, de Educación, Ciencia y Tecnología, de Salud y de Economía e Infraestructura, por los Gobernadores de los Estados Provinciales o sus representantes y las

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Organizaciones Sociales. El Consejo tiene entre sus atribuciones establecer la Planificación Estratégica de políticas y programas sociales del gobierno Nacional, las estrategias de intervención, establecer las políticas prioritarias para el corto plazo y las definiciones estratégicas para el mediano y largo plazo, y de consolidar las propuestas de Presupuesto Anual Social. Asimismo, el nuevo gobierno está cambiando el eje de discusión con el BID y con el BM sobre el financiamiento internacional de los programas sociales. Se enfatiza que los programas de emergencia deben trocarse por programas orientados a la producción y el trabajo y debe reconstruirse las bases productivas como única forma de combatir la pobreza.

8.2. BOLIVIA Conforme al texto del Artículo constitucional 158º, el Estado tiene la obligación de defender el capital humano protegiendo la salud de la población; asegurar la continuidad de sus medios de subsistencia y rehabilitación de las personas inutilizadas. Asimismo, el Art. 162º prescribe que las disposiciones sociales son de orden público, y que, inclusive, pueden ser retroactivas cuando la ley expresamente lo determine. El Art. 164º reconoce que el servicio y la asistencia sociales son funciones del Estado y que las condiciones de las mismas serán determinadas por ley. Las «normas relativas a la salud pública son de carácter coercitivo y obligatorio». El Art. 199º de la Constitución de Bolivia establece que el Estado protegerá la salud física, mental y moral de la infancia, y defenderá los derechos del niño al hogar y a la educación. Entre los principales programas sociales que Bolivia desarrolla podemos mencionar los siguientes: i) El Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR-II) destinado al financiamiento de proyectos de pequeña escala relacionados con la producción y comercialización agropecuaria de pequeñas unidades rurales. Este programa, financia la construcción de centros de acopio, silos, el mantenimiento de caminos e infraestructura pecuaria en general. ii) El Programa Nacional de Atención de Menores de 6 años (PAN); iii) El Programa para la Seguridad Alimentaria (PASA) que busca garantizar el consumo mínimo de calorías a la población en situación de extrema pobreza de 9 departamentos. La Ley de Descentralización Administrativa de julio de 1995 regula el funcionamiento del Estado en tres niveles (Ejecutivo, departamentos y municipios e instituyó los Comités de Vigilancia conformados por representantes de organizaciones de la sociedad civil. Esta norma se complementa con la Ley de Participación Popular que define la competencia y asigna recursos a los gobiernos municipales a quienes les transfiere las atribuciones de administrar la infraestructura de educación, salud, caminos, etc.

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La Ley Nº 1788 de septiembre de 1997, Ley de Organización del Poder Ejecutivo, da al Poder Ejecutivo una estructura con dos niveles: un nivel de administración nacional y otra de administración departamental. La primera esta conformada por el Presidente de la República, Ministros de Estado, Instituciones Públicas Nacionales, Empresas Públicas y los Sistemas de Regulación y Supervisión, y la departamental, conformada por las Prefecturas de Departamento sus órganos dependientes y las entidades públicas departamentales, descentralizadas y desconcentradas. El Ministerio de la Presidencia esta encargado de coordinar las acciones políticoadministrativas de la Presidencia de la República con los Ministros de Estado y Prefecturas de Departamento y de efectuar el seguimiento del proceso de descentralización. El Ministerio de Gobierno tiene a su cargo formular, dirigir y coordinar las normas y políticas migratorias y las relativas a la seguridad del Estado y administrar y regular el Régimen de Defensa Social y formular políticas y normas, así como administrar el Régimen de Prevención, Rehabilitación y Reinserción Social, coordinando con el Ministro de Salud y Previsión Social en lo relativo a los fármaco-dependientes. El Poder Ejecutivo asimismo cuenta, entre otros con las siguientes instancias de Coordinación: Consejo Nacional de Política Económica (CONAPE): Responsable de coordinar las políticas nacionales de desarrollo económico, con capacidad de dictaminar, concertar acciones y proponer políticas y normas. Consejo Nacional de Política Social (CONAPSO): Responsable de coordinar las políticas nacionales de desarrollo social y humano, con capacidad de dictaminar, concertar acciones y proponer políticas y normas. Por Ley N° 2296 del 20 de diciembre del 2001, denominada Ley de Gastos Municipales y emitida a raíz del último incremento de recursos municipales, se estableció los nuevos parámetros de distribución de recursos para mejorar la calidad de los servicios municipales y disminuir la pobreza. El Art. 3º establece como porcentaje máximo para gastos de funcionamiento de las municipales en 25%, del total de sus ingresos, disponiendo que los Recursos del Alivio de Deuda (HIPPIC II) y los del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS) se regulen por la Ley Nº 2235, y por lo tanto, no pueden destinarse a gastos de funcionamiento de las Municipalidades. Se verifica la aprobación de sucesivos préstamos internacionales del Gobierno Boliviano para atender programas sociales, entre ellos los siguientes: • Ley Nº 997 del 11 de mayo de 1988 que ratifica el Contrato de Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo – Programa de Apoyo al Fondo Social de Emergencia, suscrito en Washington, D.C., el 3 de marzo de 1988 por Usa $. 4.000.000.

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• Ley N° 1537 de 3 de marzo de 1994 que aprueba el Contrato de Préstamo con el BID por Usa $. 12.5 millones destinado al financiamiento del Programa el «Programa De Inversiones Para El Desarrollo Campesino», a ser ejecutado por el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC). • Ley Nº 1142 del 28 de febrero de 1990 que aprueba el Contrato de Préstamo, suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por Usa $ 34.680.000,00 destinados a fortalecer los programas del Fondo Social de Emergencia. • Ley N° 1664 del 30 de octubre de 1995 que aprueba el contrato de Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por $. 60.000.000. destinado a financiar el programa del Fondo de Inversión Social. • Ley N° 2299 del 20 de diciembre del 2001 que aprueba el Contrato de Préstamo Nº 1097/SF-BO, suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) USA $ 40.000.000 para financiar el Programa Sectorial Social de Apoyo a la Estrategia de Reducción a la Pobreza.

8.3. COLOMBIA El Art. 48º de la Constitución de Colombia establece que la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. El Art. 49º prescribe que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado que garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Conforme a este texto constitucional los servicios de salud se organizan en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. Todo niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección o de seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las instituciones de salud que reciban aportes del Estado. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene función social. La educación es gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. (Art. 67º) El Art. 51º instituye que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna, y que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho, promoviendo planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución.

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Colombia tiene como sus principales programas sociales la educación y empleo. En el primer caso, es decir, en educación desarrolla planes de reorganización del sector educativo, expansión de la cobertura educativa en zonas rurales mediante estrategias educativas no convencionales tales como el Sistema de Aprendizaje Tutorial (SAT) para que trabajadores jóvenes y adultos completen el bachillerato y la Telesecundaria para niños y jóvenes de las zonas rurales a fin que culminen la educación secundaria mediante la televisión educativa y módulos de aprendizaje en aulas. En materia de empleo Colombia cuenta con: i) El Programa de Empleo en Acción que presta ayuda a trabajadores poco calificados y proporciona materiales para el desarrollo de proyectos comunitarios intensivos en mano de obra a cargo de municipalidades rurales. ii) La Red de Solidaridad Social (RSS) que opera con un fondo social que financia programas de empleo, ayuda en especie a familias pobres y personas de la tercera edad. Asimismo, la legislación ha previsto un conjunto de subsidios del Estado a los Servicios Básicos (agua potable), electricidad y gas) a fin de permitir el acceso a ellos de familias pobres. Mediante Ley Nº 617 de 2000 (octubre 6) se modificó la Ley Nº 136 de 1994 y el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, y se aprobaron normas de fortalecimiento de la descentralización y de racionalización del gasto público. Esta Ley establece una categorización presupuestal de los departamentos, distritos y municipios teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal, y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre asignación. Esta categorización se dirigió a establecer criterios y reglas para el financiamiento de las entidades territoriales. En diciembre del 2001 se aprobó la Ley Nº 715 sobre el Sistema General de Participaciones y normas orgánicas en materia de recursos y competencias y en materia de organización de los servicios de educación y salud. Esta Ley estableció que el Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356º y 357º de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna. Del total de estos recursos, cada año se deduce por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un monto equivalente al 4% de dichos recursos de cuyo monto se distribuye el 0.52% para los resguardos indígenas y el 0.5% a los distritos y municipios para programas de alimentación escolar de conformidad con el Art. 76º referido a las competencias de municipios. El Sistema General de Participaciones en Colombia, según esta Ley esta conformado por las siguientes participaciones:

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• Participación con destinación específica para el sector educativo, denominada participación para educación. • Participación con destinación específica para el sector salud, denominada participación para salud. • Participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, denominada participación para propósito general. La asignación de estas participaciones a las entidades territoriales: Nación, departamentos distritos y municipios se asigna, con arreglo a una distribución cuidadosa de las competencias y atribuciones, las regulaciones especiales para la distribución de los recursos, el cálculo para la prestación de los servicios de salud a la población pobre54, las normas especiales de gestión y control para cada servicio, etc. Así, por ejemplo, en el caso del sector Salud, la Ley prescribe que la salud pública es una competencia esencial del Estado a cuyo propósito la Nación y las entidades territoriales concurren en su ejecución en base al principio que corresponde a las entidades territoriales tener a su cargo la ejecución de las acciones de salud pública. El Título II, a partir del Art. 42º regula la competencia de la Nación en el sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, encargándole formular las políticas, planes, programas y proyectos de interés nacional, impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión en materia de salud, con recursos diferentes a los del Sistema General de Participaciones, ejercer la facultad de regulación para el sector salud, prestar asesoría y asistencia técnica a los departamentos, distritos y municipios para el desarrollo e implantación de las políticas, planes, programas y proyectos en salud y la definición de sistemas de evaluación y control de gestión técnica, financiera y administrativa a las instituciones del sector, con la participación de las entidades territoriales. Los departamentos, símiles a nuestras regiones, con competentes para dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia, ejercen las siguientes atribuciones: • Dirección del sector salud en el ámbito departamental.

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El Art. 49º de esta Ley entiende por población pobre por atender, a la urbana y rural de cada distrito, municipio o corregimiento departamental, identificada como pobre por el Sistema de Identificación de Beneficiarios que defina el Conpes, no afiliada al régimen contributivo o a un régimen excepcional, ni financiada con recursos de subsidios a la demanda.

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• Formulación de planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud • Implantar, ejecutar y evaluar, en el ámbito departamental las normas, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud. • Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones públicas que prestan servicios de salud, en su jurisdicción. • Supervisar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios, los cedidos por la Nación y los del Sistema General de Participaciones con destinación específica para salud, y administrar los recursos del Fondo Departamental de Salud. • Vigilar y controlar el cumplimiento de las políticas y normas técnicas, científicas y administrativas que expida el Ministerio de Salud, así como las actividades que desarrollan los municipios de su jurisdicción, para garantizar el logro de las metas. Esta Ley regula las transferencias y asignación de recursos teniendo en cuenta a los municipios que hayan o no hubiesen sido certificados o acreditados, disponiendo que en caso que el municipio no esté acreditado corresponderá al respectivo departamento la responsabilidad de prestar los servicios correspondientes, es decir, la acreditación no suspende la transferencia descentralizada del servicio. La vocación descentralista, hace que la transferencia se aplique inclusive con los recursos de la Nación. Encontramos interesantes y claros los criterios aplicados para la distribución de recursos destinados a financiar acciones de salud pública, definidas como prioritarias, los mismos que tienen en cuenta la población por atender, el valor de «Equidad» que se define como el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial, de acuerdo con su nivel de pobreza y los riesgos en salud pública y, finalmente el criterio de eficiencia administrativa. El Art. 57º dispone que las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demás recursos destinados al sector salud, deben organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que debe manejarse como una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destino de los recursos de cada fuente. La extensa ley regula en verdad todos los aspectos concernientes a la gestión del servicio, nos limitamos a resaltar las siguientes disposiciones:

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• La Ley promueve y alienta la gestión común o concertada del servicio por las entidades territoriales a cuyo efecto el Art. 88º autoriza a las entidades territoriales suscribir convenios de asociación con dicho objeto estableciendo, además, que en la ejecución de dichos convenios deberá garantizarse la disminución de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales asociadas y la racionalización de los procesos administrativos. • La Ley regula los instrumentos y mecanismos de focalización de los servicios sociales. El Art. 94º dispone que cada tres años se revisen los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios, así como los criterios para la aplicación del gasto social por parte de las entidades territoriales. • El Art. 101º de la Ley prohíbe al Gobierno Nacional administrar planillas de personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados en la presente ley a los departamentos, distritos y municipios.

8.4. CHILE La Constitución de 1980 establece que es deber de los órganos del Estado respetar y promover los derechos, garantizados por la Constitución, así como por los tratados internacionales. El Art. 3º de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado de Chile, dispone que la misma está al servicio de la persona humana y que su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente, fomentando el desarrollo del país, mediante la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal. A fines del 2003 el Congreso Chileno, y específicamente la Comisión de Hacienda del Senado, analizó y dictaminó el Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo que con el carácter de «suma urgencia» propuso modificaciones a la legislación tributaria con objeto financiar el gasto asociado a la reforma de salud y al sistema Chile Solidario y asegurar el financiamiento para programas sociales existentes. Este proyecto del Poder Ejecutivo, de 7 artículos permanentes y uno transitorio, planteó en atención al efecto fiscal negativo proveniente de la aplicación de los tratados de libre comercio con la Unión Europea y los Estados Unidos de América y con la República de Corea: i) el aumento transitorio de la tasa general del Impuesto al Valor Agregado de 18% a 19%, a partir del 1 de octubre de 2003; ii) el establecimiento de un impuesto a la importación o la primera venta en el país del petróleo diesel, a partir del 1 de enero de 2004, de 0,1 Unidades Tributarias Mensuales por metro cúbico; y, desde el 1 de enero de 2005, en 0,2 Unidades Tributarias Mensuales por metro cúbico; iii) Homogeneizar la tasa

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del impuesto a los cigarrillos, cigarros puros y tabaco en 61%; y iv) Mejorar la fiscalización del impuesto a los tabacos manufacturados. El Ministro de Hacienda de Chile sustentó el Proyecto en la necesidad de la conciliación del impulso al crecimiento con la impostergable necesidad de actuar firmemente en el campo social, lo que hace necesario un esfuerzo compartido con el fin de no afectar el desarrollo sostenido de las políticas sociales. La medida fiscal es de impacto, pues la recaudación estimada del incremento de 1% en el IVA se estimó en $225 596 millones anuales, a contar del año 2004, en tanto que el aumento total de impuestos con el proyecto de ley alcanzaría a la suma US$ 1 139 millones. Asimismo, en el presupuesto para el año fiscal del 2003 Chile centró sus esfuerzos en la reforma a la salud y el denominado Plan Auge, como uno de los aspectos centrales del gasto social al que se suman los esfuerzos por incrementar la cobertura y la calidad educacional y los programas de asistencia para la erradicación de la indigencia y para la promoción social. La salud contará con un presupuesto asignado de 656 mil 691 millones 158 mil pesos, lo que representa un aumento de un 8% real respecto del ejercicio anterior. La ley de presupuesto para el año 2004 asignó 7 mil 417 millones de pesos al sistema Chile Solidario que atiende unas 250 mil familias. En materia de empleo, el presupuesto contempla la generación de al menos 100 mil puestos de trabajo con apoyo fiscal y se mantiene la facultad para que, ante un eventual deterioro de la situación económica, puedan generarse adicionalmente recursos que permitan llegar a los 150 mil empleos. Chile viene discutiendo la descentralización y organización de los programas sociales, dado que su gobierno nacional en su afán de erradicar la extrema pobreza creó diversos programas sociales y otros tantos fondos para su atención.

8.5. ECUADOR La Constitución del Ecuador de 1998 define un régimen de Estado Social de Derecho que promueve la distribución equitativa del bienestar, incorporando explícitamente los principios básicos de instrumentos internacionales sobre derechos humanos y el desarrollo social. Los Arts. 42º y 43º comprometen al Estado para garantizar el derecho a la salud, su promoción y protección, por medio del desarrollo de la seguridad alimentaria, la provisión de agua potable y el saneamiento básico, así como a desarrollar programas y acciones de salud pública gratuitos. El Art. 48º obliga al Estado, a la sociedad y la familia, promover con máxima prioridad el desarrollo integral de niños y adolescentes y asegurar el ejercicio pleno de sus derechos a cuyo efecto el Art. 50º establece que el Estado adoptará, entre otros, las siguientes garantías:

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• Atención prioritaria para los menores de seis años que garantice nutrición, salud, educación y cuidado diario. • Protección especial en el trabajo, y contra la explotación económica en condiciones laborales peligrosas, que perjudiquen su educación o sean nocivas para su salud o su desarrollo personal. • Atención preferente para su plena integración social, a los que tengan discapacidad. • Protección contra el tráfico de menores, pornografía, prostitución, explotación sexual, uso de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y consumo de bebidas alcohólicas. • Prevención y atención contra el maltrato, negligencia, discriminación y violencia. • Atención prioritaria en casos de desastres y conflictos armados. El Art. 53º dispone que el Estado debe garantizar la prevención de las discapacidades y la atención y rehabilitación integral de las personas con discapacidad, en especial en casos de indigencia. Ecuador desarrolla un conjunto de programas y proyectos sociales en educación, salud y nutrición y trabajo y empleo. En materia de educación Ecuador ha organizado el programa de Becas Escolares a favor de niños pobres que entrega un subsidio monetario a su familia a fin de garantizar su permanencia en la escuela. Este programa se complementa con otros de entrega de textos e infraestructura educativa en sectores pobres de la población. Desarrolla, asimismo, el Programa de Alimentación Escolar a la población escolar entre 5 y 14 años de edad y, finalmente, una serie de redes amigas que impulsan el aprendizaje en la educación básica rural. En cuanto a salud y nutrición, el Ecuador desarrolla un Programa de medicamentos genéricos, atención mediante la Maternidad gratuita, con unidades móviles de salud para sectores pobres y para la población escolar que realiza inmunizaciones, control epidemiológico de la tuberculosis, de la malaria y del dengue. Tiene, además, diversos programas de alimentación focalizados, entre ellos, los siguientes: programa de alimentación escolar, PANN 2000 dirigido a prevenir la malnutrición de menores de dos años de edad y de mejorar el estado nutricional de mujeres embarazadas o en período de lactancia, un programa de comedores comunitarios para servir a sectores de la población vulnerables que entrega productos básicos y brinda apoyo a iniciativas productivas locales.

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8.6. ESPAÑA En España los servicios sociales son básicamente competencia de las comunidades autónomas y de los municipios. El Artículo 50º de la Constitución establece que los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio. Los Artículos 148º y 157º de la Constitución establecen que las Comunidades Autónomas son competentes en materia de «asistencia social» y el respectivo marco general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, ésta última desarrollada por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que establece el régimen jurídico general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. El Fondo de Compensación Ínter territorial tiene como finalidad, según lo dispuesto en el artículo 158.2 de la Constitución, corregir los desequilibrios económicos ínter territoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad. El Art.25.2. k. de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local establece que el Municipio ejercerá competencia en materia de «prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social». La generalidad de la legislación autonómica ha desarrollado los preceptos constitucionales referidos.55 Así, Galicia mediante la Ley 4/1993 aprobó la Ley de Servicios Sociales la misma que establece la estructura del sistema integrado de servicios sociales. Conforme Art. 3º, son principios del sistema de servicios sociales los siguientes: • Responsabilidad pública. Los poderes públicos promoverán y garantizarán la prestación de servicios sociales mediante la aportación de medios financieros, técnicos y humanos adecuados. • Reconocimiento y apoyo de la iniciativa social. Se reconoce y apoya la iniciativa social, entendiéndose por tal iniciativa privada sin ánimo de lucro, que podrá colaborar en la prestación de los servicios sociales dentro del marco definido en la presente ley. • Reconocimiento de la iniciativa privada con ánimo de lucro. Se reconoce la iniciativa privada con ánimo de lucro, que podrá concurrir a la prestación 55

Federico Castillo Blanco y Rafael Barranco Vela en: «Competencias Locales en Materia de Servicios Sociales» T.A.L. Nº 56 CEMCI, Granada-España, 1994, p. 77 hacen una relación de las sucesivas leyes de las comunidades autónomas sobre la materia,

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de los servicios sociales en las condiciones y con los requisitos que se establecen en esta ley. • Territorialidad. La organización del sistema y la distribución de competencias y funciones, siempre que la naturaleza de los servicios lo permita, responderán a los principios de descentralización y desconcentración, atribuyendo o delegando el ejercicio de las competencias en los entes u órganos administrativos más cercanos a los ciudadanos, sin merma de la garantía de una igualdad de servicios y prestaciones a todos los ciudadanos de Galicia. • Planificación y coordinación. La Administración autonómica realizará la planificación general de los servicios sociales coordinando su actuación con la de las administraciones locales, y la de éstas entre sí, así como con la demás Entidades prestadoras de servicios sociales, con la finalidad de atender de forma ordenada y global las necesidades, sacar rendimiento a los recursos disponibles, garantizar la calidad en la prestación de los servicios y evitar los desequilibrios territoriales. • Participación. Los poderes públicos promoverán la incorporación de los ciudadanos a la programación y prestación de los servicios sociales. • Universalidad. Todas las personas que lo precisen tendrán acceso a los servicios sociales en condiciones de igualdad, con atención preferente a las personas o grupos más necesitados. Conforme al Art. 20º, las competencias en materia de servicios sociales corresponden a los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales y Comunidad Autónoma. El Art. 21º establece que los Ayuntamientos tienen a su cargo las siguientes competencias: • La creación y gestión de los servicios sociales de atención primaria. • La creación y gestión de servicios sociales especializados de ámbito local, entendiendo por tales aquéllos en los que los usuarios sean predominantemente residentes en el respectivo municipio. • La colaboración en el fomento de los servicios sociales de carácter local prestados por Entidades de iniciativa social. • La colaboración en la gestión de las prestaciones económicas en los términos que reglamentariamente se establezcan. • La promoción y organización del voluntariado. Los Ayuntamientos pueden prestar por sí mismos o asociados, los servicios sociales de su competencia en aras de «una mayor eficacia y rentabilidad social de los recursos disponibles».

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Conforme al Art. 24º es responsabilidad de los entes locales detectar las necesidades en su ámbito territorial a cuyo efecto deben confeccionar estadísticas que remiten a la Administración autonómica a fin de contribuir a la elaboración del Plan de equipamientos y servicios sociales. En La Rioja su Comunidad Autónoma mediante Ley 1/2002 aprobó la Ley de Servicios Sociales. El Gobierno de La Rioja impulsa la constitución de Mancomunidades de Servicios Sociales entre los municipios de menos de 20.000 habitantes para la prestación de servicios sociales. Conforme al Art. 14º, el territorio de La Rioja a efectos de la prestación de los Servicios Sociales de primer nivel, se estructura de la siguiente manera, en: a) Zona básica. División territorial de menor volumen de población. Podrá estar constituida por uno o más barrios de un mismo municipio; o por uno o varios municipios que presenten características de proximidad y homogeneidad. b) Demarcación constituida por la agrupación de dos o más zonas básicas colindantes. Para la prestación de servicios sociales del segundo nivel de atención, la Comunidad Autónoma de La Rioja se constituye en zona única. La Ley acotada confiere al Gobierno de La Rioja las siguientes atribuciones y competencias: • La planificación general, en coordinación con las Entidades Locales, de los Servicios Sociales en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja, al objeto de determinar prioridades, evitar desequilibrios territoriales y garantizar niveles mínimos de protección. • La creación, el mantenimiento y la gestión de sus centros y servicios. • La coordinación de las actuaciones de las distintas administraciones competentes en la materia, con el fin de garantizar una política homogénea en este campo. • El desarrollo reglamentario del registro, la autorización, el control y la inspección de entidades, centros y servicios de Servicios Sociales, regulando las condiciones mínimas de creación, funcionamiento, modificación y cierre de centros y servicios. • El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de Servicios Sociales. • La distribución territorial de los Servicios Sociales con las demarcaciones de referencia de acuerdo con la estructura territorial. • La realización de estudios e investigaciones y la elaboración de estadísticas en materia de Servicios Sociales. Las competencias y atribuciones que se confieren a las Entidades Locales, son las siguientes:

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• La detección y el análisis de las necesidades sociales existentes en su ámbito territorial. • La planificación de los Servicios Sociales del primer nivel, en coordinación con la planificación general de la Comunidad Autónoma. • La prestación de Servicios Sociales del primer nivel de atención, de titularidad y ámbito local, pudiendo prestar servicios sociales del segundo nivel de conformidad con la planificación general del Gobierno de La Rioja. • La promoción de la solidaridad y la participación ciudadana. • La creación y regulación de los Consejos Locales de Servicios Sociales. Los Consejos Locales de Servicios Sociales tienen carácter consultivo para los temas relativos a la planificación, organización y funcionamiento de los Servicios Sociales y deben fomentar la participación ciudadana en la prestación de los Servicios Sociales. Los municipios pueden constituir mancomunidades para el ejercicio de la competencia en la materia. El Art. 43º establece las fuentes de financiamiento, siguientes: a. Los Presupuestos de las Administraciones que actúan en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja. b. La aportación de las personas usuarias; y c. Cualquier otra aportación económica de naturaleza pública o privada.

8.7. MÉXICO El Art. 25º de la Constitución de México establece que «corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la Nación de su régimen democrático y que (…) permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales». El Art. 32º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976, asigna a la Secretaría de Desarrollo Social la conducción y evaluación de la política general de desarrollo social para el combate de la pobreza, coordinar las acciones correspondientes con los gobiernos estatales y municipales para atender los sectores sociales más desprotegidos, y evaluar la aplicación de las transferencias de fondos a favor de estados y municipios La nueva Ley de Desarrollo Social permite que el Estado mexicano cuente con una política en la materia sustentada en un ordenamiento especial que le

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permite concretar las garantías sociales consagradas constitucionalmente. La referida Ley consta de 85 artículos donde se enuncian explícitamente los derechos sociales y los principios a los que se sujetarán. Los artículos 18º, 20º, 22º y 23º estipulan que los programas, fondos y recursos para el desarrollo social no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales y que el presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. La Ley crea un Sistema Nacional de Desarrollo Social con la participación de los municipios, estados y Gobierno federal. También establece mecanismos de evaluación, seguimiento de los programas y acciones de la política nacional de desarrollo social y promueve el establecimiento de instrumentos de acceso a la justicia, a través de la denuncia popular, en materia de desarrollo social. Finalmente, institucionaliza la Contraloría Social para que de manera organizada se pueda verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social. La fiscalización de los recursos de los programas sociales se ha reforzado con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental que regula la organización y acceso a la información relativa al diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio, así como a los padrones de beneficiarios de los programas sociales. El debate y las propuestas legislativas para perfeccionar los programas sociales plantean un nuevo ciclo de reformas que garanticen, entre otros: • Las obligaciones del gobierno y el establecimiento de mecanismos e instituciones para el pleno disfrute de los derechos sociales. • Los lineamientos a los que deben sujetarse las políticas públicas dirigidas al desarrollo social. • La prioridad de los programas, fondos y recursos públicos destinados al desarrollo social, los cuales no podrán disminuirse en sus montos presupuestales sin aprobación del Congreso. • El incremento anual del presupuesto destinado a la política de desarrollo social será, al menos en la misma proporción que el crecimiento real del Producto Interno Bruto, de acuerdo a los datos oficiales del Banco de México. • El diseño y alcances de los programas destinados a educación básica y media superior de calidad; prevención de enfermedades transmisibles y atención médica a personas en condiciones de pobreza, grupos vulnerables y zonas de atención prioritaria; alimentación y nutrición materno infantil, abasto social de productos básicos; vivienda rural y

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popular; proyectos productivos y empresas sociales; servicios básicos; comunicación y equipamiento urbano y los subsidios para proteger la economía familiar como de interés público y prioritario. • Asumir como prioritarias las zonas en las que la pobreza es mayor, organizando prestaciones integrales, asignando recursos y determinando metas precisas; previendo estímulos fiscales para la expansión de actividades productivas y el empleo; estableciendo apoyo y financiamiento a la actividad productiva local; programas de generación de oportunidades de ingreso y diversificación económica y ejecución de las obras públicas necesarias. • Fortalecimiento de las instancias de participación a través de una efectiva representación social. Abrir espacios para que la sociedad civil intervenga directamente en la verificación del cumplimiento correcto de las acciones y metas del gobierno en materia de desarrollo social, así como vigilar la transparencia de su aplicación. • Asumir la evaluación del impacto de los programas de desarrollo, con instituciones que garanticen objetividad, veracidad y precisión en el análisis de los resultados.

8.8. VENEZUELA La Constitución venezolana en el Capítulo V, Derechos Sociales y de las Familias, desarrolla un conjunto de preceptos que garantizan el desarrollo integral de las personas. Así, el Artículo 82º compromete al Estado dar prioridad a las familias y de garantizar los medios para que éstas y especialmente las de escasos recursos, puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la construcción, adquisición o ampliación de viviendas. Conforme al Art. 84º de la Constitución, el Estado gestiona un sistema público nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integración social y solidaridad. La comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política específica en las instituciones públicas de salud. Conforme al Art. 86º toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social.

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En cuanto a la organización y prestación de los Programas sociales el Art. 184º dispone que mediante ley se crean mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo la transferencia de servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos; y, asimismo, garantiza la participación de las comunidades, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción. Los Arts. 62º y 63º de la Ley de Protección a la Familia establecen que los ancianos son sujetos de protección del Estado y al efecto se les garantiza la atención en la salud y los beneficios de la seguridad social, pudiendo ejercer el derecho al trabajo en relaciones laborales accesibles a su capacidad que le aseguren mejor calidad de vida e incorporación productiva a la sociedad; y, asimismo, que la persona natural, discapacitada desde su nacimiento o por enfermedad o lesión corporal o intelectual adquirida durante su desarrollo, tiene derecho al ejercicio pleno y autónomo de sus capacidades, y que el Estado con la participación solidaria de la familia y la sociedad, le garantizará el respeto a su dignidad humana y su incorporación a la educación, la cultura, el deporte y al trabajo productivo. El año 2003 se aprobó la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, que establece la cotización al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales por concepto de la contingencia de Paro Forzoso, en 2.20 % del salario utilizado para el cálculo de las cotizaciones del Seguro Social, correspondiendo al empleador aportar el 1.70 % y el trabajador el 0.50 %. Esta disposición se complementa con la Ley de Régimen Prestacional de Empleo que tiene por objeto garantizar la atención integral a la fuerza de trabajo ante la contingencia de la pérdida involuntaria del empleo y desempleo, mediante políticas, programas y servicios de intermediación, asesoría, información y orientación, en cumplimiento y desarrollo del marco Constitucional, que define la obligación del Estado en materia de empleo y de protección a la contingencia de perdida del empleo y el desempleo. Esta Ley de Régimen Prestacional de Empleo garantiza la atención integral al trabajador afiliado cotizante al Sistema de Seguridad Social, ante la pérdida involuntaria del empleo, mediante una indemnización dineraria y servicios de capacitación, asesoría, información y orientación laboral, a cuyo efecto el Art. 20º de la Ley encarga al Instituto

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Nacional de Empleo, promover y coordinar una red de programas y servicios de atención al desempleo. Los programas sociales que se aplican en Venezuela, son: Programas del sector educación.- Proyecto de Escuelas Bolivarianas para los niveles preescolar y básico (1er a 6to grado) que incluye un conjunto de servicios médicos para la población escolar y un componente de alimentación balanceada. También tiene los programas «Centro del Niño y la Familia», «Atención Integral al Niño del Sector Rural» y ejecuta de manera permanente la Campaña Bolivariana de Alfabetización. Programas de Salud y nutrición.- Mediante el Modelo de Atención Integral (MAI) se busca asegurar a la población los servicios de protección, prevención, atención y rehabilitación en salud, con participación de las comunidades. Existe, igualmente un programa de atención en Salud Escolar que atiende a la población escolar de 7 a 11 años y, asimismo, un programa para la atención integral a la mujer y a la salud reproductiva. Finalmente existen diversos programas que atienden la alimentación de sectores empobrecidos, tales como el Programa de Alimentos Estratégicos (PROAL) que subsidia los precios de venta al público de productos agrícolas considerados estratégicos por su contenido calórico y proteico; Programa a la mujer embarazada o en período de lactancia mediante la entrega de una canasta mensual de alimentos subsidiados y el programa de Papilla para niños de entre 6 años y 24 meses que sean de hogares en pobreza. Programas de trabajo y empleo.- Destaca el proyecto Pro-Nación que ejecuta políticas de mediano y largo plazo orientadas al desarrollo social y económico y que busca un equilibrio retributivo y distributivo. Se tiene organizado programas de aprendizaje laboral y formación de microempresarios (CEFE) y del Desarrollo Del Aprendizaje de la Empresa (DAE). El Estado tiene a su cargo el Fondo de Desarrollo Microfinanciero (FONDEMI) que apoya a los sectores micro-empresariales emergentes. Mediante el Banco del Pueblo Soberano concede microcréditos a sectores micro empresariales que no acceden a la banca tradicional y a través del Banco de Desarrollo de la Mujer apoyo a micro empresas dirigidas por mujeres en condición de pobreza. Programas de de vivienda popular.- Existe una variada y diversa canasta de atención en la vivienda popular: El programa «Atención a los Pobladores de la Calle» dirigido a la construcción, remodelación o adquisición de viviendas colectivas a favor de sectores en indigencia. Existe un programa para la habilitación de equipamientos a barrios populares y otro para el mejoramiento y ampliación de casas, barrios y urbanizaciones populares con participación de la comunidad. Finalmente existe el programa de nuevas urbanizaciones y

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viviendas (progresivas o completas) que se dirigen a satisfacer la demanda de crecimiento de la población considerada de «protección especial».

8.9. APRECIACIÓN GENERAL La legislación comparada sobre derechos sociales y programas sociales, que apretadamente hemos reseñado, muestra los avances y las experiencias de ocho (8) países en cuanto a políticas y derechos sociales, debe permitir enriquecer, perfeccionar o corregir los sistemas, la organización y las normas sobre la materia. Argentina ha puesto énfasis respecto a los controles y sobre la política que debe tener el financiamiento internacional de los programas sociales a fin que se orienten a la producción y el trabajo. En Bolivia, es importante el Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR-II) destinado al financiamiento de proyectos relacionados con la producción y comercialización agropecuaria de pequeñas unidades rurales. En Chile resaltan las medidas tributarias aprobadas a fines del 2003 con el objeto financiar el gasto asociado a la reforma de salud y al sistema Chile Solidario. En Colombia es interesante la minuciosidad con que la Ley Nº 715 regula el Sistema General de Participaciones para la prestación de los servicios de educación y salud. México, por su parte, recientemente perfeccionó la fiscalización de los recursos de los programas sociales con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. En España existe un desarrollo coherente de sus disposiciones constitucionales con la participación de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos en la gestión general de los servicios sociales con la finalidad de atender de forma ordenada y garantizar la calidad en la prestación de los servicios. España exhibe un ejemplar modelo descentralizado de los servicios sociales a cargo de las comunidades autónomas y de los municipios y una frondosa normativa en la materia. Finalmente, en Venezuela, la organización y prestación de los Programas sociales cuenta con mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos.

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CAPÍTULO IX CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y

PROPUESTAS

9.1. LA COMPETENCIA EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL Y PROGRAMAS SOCIALES ES UNA COMPETENCIA CONCURRENTE QUE SE DESAGREGA Y ASIGNA DE LA SIGUIENTE MANERA:

a) Corresponde al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, con arreglo a su Ley de Organización y Funciones, Ley Nº 27793, formular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de mujer y desarrollo social, así como fiscalizar y supervisar el cumplimiento del marco normativo relacionado con el ámbito de su competencia. b) Corresponde a los Gobiernos Regionales la gestión compartida de las políticas sociales con las Municipalidades, formulando, aprobando y evaluando las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades, en concordancia con la política general del Gobierno Nacional y los programas correspondientes de las Municipalidades con énfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y el fortalecimiento de la economía regional. c) Corresponde a las Municipalidades la competencia en materia de programas sociales, la defensa y promoción de derechos ciudadanos, de conformidad con lo establecido por los artículos 73º y 84º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972. Asimismo, administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y el desarrollo social; promover el empleo y el desarrollo de la micro y pequeña empresa urbana o rural; planificar y promover el desarrollo social; establecer canales de concertación; ejecutar el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario, así como llevar el registro de organizaciones.

9.2. EXISTE OMISIÓN Y DEFICIENCIA LEGISLATIVA RESPECTO AL CONCEPTO Y LOS ALCANCES DE LOS DERECHOS SOCIALES. ESTOS DERECHOS SOCIALES QUE, CONFORME HEMOS VISTO, SON

DERECHOS CIUDADANOS A PRESTACIONES DE BIENES O SERVICIOS,

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PRINCIPALMENTE POR EL ESTADO, TENDIENTES A SATISFACER NECESIDADES BÁSICAS, NO SON RECONOCIDOS EXPRESAMENTE COMO TALES POR LA LEGISLACIÓN NI LA REGLAMENTACIÓN ATINENTE A LOS PROGRAMAS SOCIALES Y LOS SERVICIOS BÁSICOS. LAS REFERENCIAS LEGISLATIVAS A ESTA CONNOTACIÓN SON MARCADAMENTE INSUFICIENTES O DEFICITARIAS.

Si el concepto de los derechos sociales tiene una estrecha correlación con el de Estado social de Derecho, es conveniente reconocerlos y desarrollarlos como tales en nuestra legislación sustantiva. Este reconocimiento ayudará a reconocer, organizar y asignar las competencias y atribuciones del Estado en materia de desarrollo social, y especialmente a inaugurar el desarrollo coherente y organizado de importantes tareas en el campo económico, financiero, tan traídos ahora a menos.

9.3.

SE REQUIERE PERFECCIONAR E INSTRUMENTALIZAR LOS DERECHOS Y PROGRAMAS SOCIALES. LAS NORMAS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1993 EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES QUE HEMOS REFERIDO, DEBEN SER INSTRUMENTALIZADAS EN TODOS SUS ALCANCES Y DIMENSIONES, Y POR TANTO, A PARTE DEL RECONOCIMIENTO Y DESARROLLO LEGISLATIVO SEÑALADO EN EL PUNTO ANTERIOR, LAS ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL DEBEN IMPACTAR DIRECTAMENTE Y ADECUADAMENTE CON REGULACIONES ESPECIFICAS EN:

a) El Sistema Tributario y el Presupuesto del Sector Público. La administración económica y financiera del Estado en su conjunto debe atender solventemente el asunto del financiamiento del desarrollo local y regional, así como la asignación o redistribución de los recursos públicos necesarios para el financiamiento de los derechos sociales (educación, salud, servicios básicos en general) y los programas sociales. b) Las estrategias del desarrollo social local y regional que garanticen la atención de los sectores más vulnerables. c) El ordenamiento de los actuales programas sociales en un sistema de servicios sociales descentralizado y adecuadamente financiado. d) Paralelamente al fortalecimiento de los recursos y el financiamiento de las Municipalidades, debe estudiarse la formulación de normas que apropiadamente regulen la ejecución de programas y proyectos y las inversiones locales, a fin de garantizar y optimizar el uso de esos recursos locales. La legislación comparada puede servir de referencia útil en todo este proceso de perfeccionamiento y de instrumentalización de los derechos y programas

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sociales en el país. Asimismo, el análisis y estudio sistemático de esta parte importante parte del Derecho público puede servir de base para la formación y capacitación de las autoridades, los funcionarios y los lideres de las organizaciones sociales responsables de dichos programas. Esta tarea debe emprenderse de manera decidida, dejando de lado el cuyunturalismo y el oportunismo. Máxime si el Perú, como parte de la Comunidad Andina, ha suscrito la Instrucción del XIII Consejo Presidencial de junio del 2001, respecto a que los responsables de las políticas sociales deben elaborar un plan comunitario para enfrentar los problemas de pobreza, exclusión y desigualdad social en la Subregión.

9.4. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP),

DEBERÍA CONSIDERAR LA ADOPCIÓN DE LAS SIGUIENTES MEDIDAS:

a) Estudiar el diseño y aplicación de procesos especiales y simplificados para los proyectos de inversión local con objetivos de atención a poblaciones afectadas por la pobreza; y b) Perfeccionamiento de las normas que fijan las instancias descentralizadas encargadas de las declaraciones de viabilidad de los proyectos locales distritales y provinciales.

9.5. SE REQUIERE REORDENAR Y PERFECCIONAR LOS PROGRAMAS SOCIALES PRE-EXISTENTES. 9.5.1. Como se ha indicado, deben reorganizarse los diversos programas sociales preexistentes a las leyes que en materia de descentralización confieren competencia en organización y ejecución de los mismos a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades, pues varios de estos programas sociales atienden a un mismo grupo objetivo y no llegan a importantes lugares del país afectados por la pobreza. Al efecto, debe tenerse presente que el Art. 15º de la Ley del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2004 encargó a los Titulares del Pliego identificar la duplicidad de funciones en la entidad y proponer la reestructuración que corresponda, según la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado Ley Nº 27658, y el Decreto Supremo Nº 062-2003-EF del 15 de mayo del 2003. Es necesario hacer el balance de este encargo y, además, que se difundan y publiciten las acciones adoptadas por los funcionarios responsables de esta labor.

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Esta reorganización y transferencia, asimismo, debe superar el tratamiento sectorializado de los programas de alimentación y nutrición que se ejecutaban a través de distintos sectores y canales: red comunitaria (Vaso de Leche y comedores); centros educativos, en el caso de los desayunos escolares (INSSalud) y los establecimientos de salud, en el caso del PACFO y el PANFAR. 9.5.2. Debe elaborarse, con carácter de urgente, el sistema de indicadores de desempeño de los programas sociales a cargo de las Municipalidades y de los gobiernos territoriales -de manera diferenciada y de acuerdo a la naturaleza y tipología local- que mida la gestión integral, eficiencia, eficacia, efectividad y calidad de los servicios. Estos estudios de indicadores deben tener prioridad respecto a otros de naturaleza etérea y de dudosa utilidad (sistemas arbitrales, guías burocráticas y otros de ese mismo sentido). Es obvio que dichos indicadores deberán formularse atendiendo a una apropiada tipología de las Municipalidades. Por ello, debería tenerse en cuenta un tratamiento diferenciado en los indicadores para las Municipalidades metropolitanas, las Municipalidades provinciales con más de 30,000 habitantes, las Municipalidades rurales y las fronterizas. 9.5.3. La normativa pertinente para las adquisiciones de insumos y productos para los programas sociales a cargo de las Municipalidades, debieran establecer los siguientes principios o disposiciones generales: a) Adquisición directa a los productores agrarios, individuales u organizados, a fin de apoyar el desarrollo rural local. b) Para la adquisición de insumos de los programas sociales, debe incentivarse la licitación o compra pública, de manera conjunta por varias Municipalidades. (Región, cuenca, mancomunidades, etc.). Se debe incentivar y privilegiar la conveniencia de aplicar para los programas sociales las compras conjuntas de bienes mediante convenios interinstitucionales que permitan aprovechar las economías de escala de una compra conjunta, en las mejores y más ventajosas condiciones. c) Las normas y los procesos de excepción para adquirir insumos o productos de manera directa a los productores agrarios, deben sujetarse a procesos especiales transparentes y con la fiscalización de la población. d) Obligar a que los órganos responsables implanten y elaboren los instrumentos y mecanismos que aseguren que los procesos de contratación

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y adquisición se ajusten a la normativa de la materia y a los principios de transparencia y de integridad. Se debe enfatizar que la transparencia implica la obligación de las Municipalidades de brindar información no solamente a las organizaciones de beneficiarios de los programas sociales, sino a la ciudadanía en general, tanto respecto a la conducción de los procesos de selección como respecto a la ejecución y el resultado de las transacciones, a través de la publicidad de estas adquisiciones y contrataciones. e) Las nuevas normas sobre adquisiciones deben cortar la perniciosa práctica de aprobar sucesivas prórrogas de las declaratorias de urgencias a diversos servicios y de los programas sociales, pues así se atenta contra los principios de moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia, economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario a los que se refiere la Ley de Contrataciones y Adjudicaciones del Estado. Además, porque todo ello pone en evidencia la negligencia en el desempeño de las funciones de los responsables de dichas adquisiciones o contrataciones. Las situaciones de urgencia para justificar adquisiciones directas no deberían aprobarse por los Titulares de Pliego en períodos sucesivos, bajo responsabilidad. 9.6.

Se debe apuntar explícitamente al fortalecimiento municipal. La crisis estructural actual de la institucionalidad municipal no puede superarse únicamente con el desarrollo de programas de capacitación. Desde la perspectiva del mejor desempeño de los programas sociales se debe tomar conciencia de este hecho y configurar una postura y una vocación de mayor dimensión y emprendimiento para el fortalecimiento municipal.

Es necesaria la Reforma municipal, como componente y parte integrante de la Reforma y modernización del Estado. Además, se requiere una serie de cambios y modificaciones a la Ley de Municipalidades, entre ellas, a las disposiciones sobre planificación para que exista un tratamiento técnico de las materias abordadas, reconociéndose que la planificación urbana local debe tener como espacio privilegiado y de coherencia el ámbito provincial, y que debe elaborarse técnicamente la clasificación y contenido de los distintos planes locales. El robustecimiento de las rentas y el financiamiento local requerían que la Ley de Descentralización Fiscal apuntara hacia un claro fortalecimiento del financiamiento local, pero esto no ha ocurrido con la promulgación del Decreto Legislativo Nº 955, según nuestro punto de vista. Por ello, el fortalecimiento financiero y tributario local sigue siendo una tarea pendiente de la Reforma del Estado.

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Sabemos que estas proposiciones y medidas se encuentran fuera de la esfera decisoria del MIMDES. Conscientes de ello, es sin embargo posible estudiarse la adopción de medidas o proyectos concretos y/o menores, en la misma dirección. En este sentido, proponemos las siguientes: a) Estudio de una mejor articulación y reordenamiento de los programas sociales a nivel provincial, sin perjuicio de que su ejecución siga asignada a las Municipalidades distritales. b) Fomento y priorización de Asociaciones municipales rurales para la transferencia, organización, prestación y adquisiciones de productos de los programas sociales a favor de poblaciones rurales localizadas en zonas de extrema pobreza.56 La ejecución de los programas sociales justifica la asociación o mancomunidad de varios pequeños municipios rurales con escasos recursos, para brindar estos servicios y alcanzar determinados objetivos y metas, así como la normatividad flexible y apropiada a su naturaleza. c) Las Municipalidades rurales deben ser referencia obligada para la generación de las políticas y la aplicación de los programas sociales, aunque su fortalecimiento institucional derivará del perfeccionamiento de las regulaciones sobre este tipo de programas sociales y de los criterios aplicables para la distribución nacional de los tributos que integran el FONCOMUN. d) Garantizar en el manejo de los programas sociales transferidos a las Municipalidades, la participación de las Mesas de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza, así como de las comunidades campesinas y nativas, en el caso de las Municipalidades rurales. e) Elaboración y aprobación, por los organismos competentes, de indicadores y matrices para la priorización y la evaluación de los programas sociales locales que, entre otros, combinen adecuadamente los factores de impacto en la población beneficiaria, impacto en las zonas productoras rurales y niveles de participación. f) Enfatizar y reforzar en las normas presupuestales y regionales, que la planificación municipal debe priorizar los temas del desarrollo social y los programas de servicios sociales, en los siguientes planes: Plan de Desarrollo Local Concertado, Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local Sostenible y Plan de Desarrollo Social.

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Hemos mencionado, al efecto, que en el Perú existen 7 millones 328 mil pobres rurales.

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Hildebrando Castro Pozo Díaz

9.7. SE REQUIERE FLEXIBILIZAR LAS NORMAS DE TRANSFERENCIAS DE PROGRAMAS SOCIALES, EN LA MEDIDA QUE SE ESTÁ PRODUCIENDO UNA SERIE DE ACUMULACIONES Y ATASCOS DE LAS TRANSFERENCIAS, MUCHAS VECES POR CUESTIONES PROCEDIMENTALES Y BUROCRÁTICAS.

Habría que realizar un análisis de este tipo de casos formales y, en su caso, proceder a la flexibilización y la modificación o derogatoria de las normas de transferencias de los sectores. Las reglas abstractas y las soluciones uniformes para atender la necesidad de descentralización prioritaria de los programas sociales, constituyen una fuente permanente de enredos, dilaciones y confrontaciones.

9.8. MODIFICACIONES NORMATIVAS NECESARIAS. PROPONEMOS LA DEROGATORIA O PRECISIÓN DEL ART. 67º DEL REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL, APROBADO POR EL DECRETO SUPREMO Nº 008-2002-MIMDES DEL 26 DE AGOSTO DEL 2002, POR CUANTO CONSTITUYE UNA PUERTA ABIERTA A LAS VIEJAS PRÁCTICAS CENTRALISTAS, SUPUESTAMENTE YA SUPERADAS.

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