LAS OPERACIONES DE PAZ HOY Génesis de las operaciones de paz y evolución Clasificación de las operaciones de paz: Tipos La Agenda para la paz Las operaciones de Paz Hoy Organización general Marcos de actuación Actuales preocupaciones del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la paz (DPKO)

NATURALEZA DE LAS OPERACIONES DE PAZ

Las que actualmente conocemos como Operaciones de Paz comenzaron llamándose operaciones de mantenimiento de la paz, no contemplándose, inicialmente, como acciones empleadas para garantizar la paz y seguridad internacionales, sino como un mecanismo de ayuda aunque poco a poco fueron imponiéndose como un mecanismo de intervención de la Naciones Unidas ante los conflictos y situaciones de crisis. El sueco Dag Hammarskjöld, Secretario General de la ONU de 1953 a 1961, definió a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz como las acciones encaminadas a rellenar “el capítulo VI y medio” de la Carta de las Naciones Unidas, porque no pretendían sustituir a los medios de solución pacífica y voluntaria, previstos en el capítulo VI, ni buscaban reforzar las acciones coercitivas, contempladas en el capítulo VII, para las amenazas a la paz o los actos de agresión. Durante el último medio siglo, el término ha evolucionado hasta convertirse en un concepto general que abarca una amplia variedad de operaciones militares limitadas, autorizadas internacionalmente y acompañadas de acciones diplomáticas con objetivos pacíficos, que en su conjunto definen todas las actuaciones que realiza la comunidad internacional para apoyar la Paz y la Estabilidad. En el “Programa para la Paz” (1992) el entonces Secretario General, Sr. Boutros – Ghali y su Suplemento ( 1995 ), se considera como operación de mantenimiento de la paz al “despliegue sobre el terreno, con el consentimiento o la aquiescencia de todas las partes implicadas, de una presencia internacional (normalmente, de las Naciones Unidas, o con autorización de las Naciones Unidas), incluyendo en la mayoría de los casos personal militar, policial y civil, con el objeto de prevenir, contener o estabilizar una situación de conflicto y apoyar los esfuerzos para encontrar una solución permanente a ese conflicto o a alguna de sus manifestaciones”.

En la mayoría de los casos, el propósito es mantener o ayudar en la aplicación de los acuerdos (incluso de cese el fuego) entre Estados previamente beligerantes o, especialmente durante la década pasada, entre facciones participantes en un conflicto violento dentro de un solo Estado. Estas son las operaciones tradicionales de mantenimiento de la paz, pero cuando no hay un acuerdo pleno entre las partes beligerantes, una operación de mantenimiento de la paz tiene autoridad conforme al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas para imponer o hacer cumplir un acuerdo. A éstas se les llaman generalmente, operaciones de imposición de la paz o de mantenimiento coercitivo de la paz. Puede establecerse que la caída del muro de Berlín y la posterior desaparición del bloque militar de países del Este de Europa produce un punto de inflexión en lo que se había venido en llamar escalada de violencia, y se puede afirmar que la hasta entonces intervención de los ejércitos para conseguir la paz, se convierte en un incremento de la intervención

en la paz para evitar

conflictos. En el mundo post-bipolar, la paz ya no es sólo la ausencia de guerra, es también la creación de relaciones internas internacionales pacíficas, precedidas y seguidas por una cooperación entre los diferentes estados. El tradicional concepto de “guerra”, ha desaparecido como tal, dadas las implicaciones jurídico - legales que conlleva, y ha dado paso a nuevos conceptos que han venido a sustituirlo. De esta forma hoy se acuñan términos como el de conflicto armado, situación de crisis o tensión entre otros, que son utilizados tanto por los medios de comunicación como por los expertos en estos temas. Esta nueva situación, junto con la decisión política internacional de intervenir en los conflictos entre países e incluso en conflictos internos, ha sido el caldo de cultivo que ha favorecido el extraordinario desarrollo que han experimentado las Operaciones de Paz y misiones de Ayuda Humanitaria en todas sus acepciones y modalidades. El extraordinario interés por las Operaciones de Paz y Humanitarias que ha mostrado la ONU., a través de las cuales ha intentado recuperar su importante lugar en la política exterior mundial; la concepción de la “Misiones Petersberg” dentro del marco de la OSCE y de la UEO ; la aparición, del Concepto Estratégico de la OTAN donde ya se recogen misiones “No Articulo 5”; el desarrollo por parte de los países de las misiones de Ayuda humanitaria, y la iniciativa por parte de la Unión Europea de constituir un cuerpo de despliegue rápido para este tipo de misiones, no son sino ejemplos claros de la importancia que tanto en el presente como en el futuro tendrán las Operaciones de Paz y de Ayuda Humanitaria como forma de influencia política de las grandes organizaciones internacionales sobre las zonas en conflicto. Fuerzas militares y componentes de ONG de más de 110 naciones han participado en el apoyo a la paz, así como también las fuerzas policiales y personales de la administración civil de más de 50 países.

Por todo ello, las universidades e institutos de investigación de muchos países y las escuelas militares, dedican una considerable atención a mejorar la doctrina del apoyo a la paz, centrándose en mejorar los procedimientos de estas operaciones y la aplicación de la tecnología a la cultura de la paz, como medios críticos para abordar los problemas que previsiblemente continuarán en los Estados en conflicto y en sus vecinos, y que son consecuencia de las presiones económicas, étnicas, religiosas, ambientales y demográficas, que se ven aumentadas debido a la revolución tecnológica y de la información.

Clasificación de las operaciones de paz Tipos de Operaciones de Paz Las Naciones Unidas han ido adaptando su Doctrina sobre las Operaciones de Paz al ritmo de la evolución de estas, los cambios de la situación internacional y a los diferentes tipos de conflictos. Su doctrina es consecuencia de las “lecciones aprendidas” tanto en las Operaciones que han concluido con éxito, como en aquellas en las que no se han alcanzado los objetivos previstos. De forma general, en las Naciones Unidas se consideran dos “tipos” diferentes de Operaciones de Paz: las de corte clásico y las complejas, diferenciadas fundamentalmente por los medios desplegados y los objetivos, además de por el diferente punto del conflicto sobre el que se actúa. En los últimos tiempos podemos descubrir un tercer tipo, las operaciones de imposición, que dada la falta de medios militares propios y procedimientos para el empleo de la fuerza militar, normalmente son asignadas por las Naciones Unidas a organizaciones militares o coaliciones de Estados. Las llamadas Operaciones de corte clásico, se consagraron y diseñaron tras la crisis del canal en Suez en 1956 y han sido aplicadas en otras muchas ocasiones, normalmente en zonas donde no ha sido necesaria la actuación en “fuerza” y sus objetivos fundamentales han sido la negociación y la observación de los acuerdos entre las partes. Las características de este tipo de operaciones son: •

Consentimiento previo de las partes en conflicto para el establecimiento de la misión.

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Contribución voluntaria de contingentes militares por parte de los Estados miembros, preferiblemente neutrales o en todo caso no implicados de ningún modo en la situación.

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Estricta imparcialidad respecto a las partes enfrentadas (con las que se desarrolla un proceso paralelo de diálogo y mediación).

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No utilización de la fuerza por parte de las Naciones Unidas (excepto en caso de legitima defensa de los integrantes de la operación).

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Dirección y control de la operación por parte del Secretario General, siguiendo las directrices de los órganos políticos de la organización (Asamblea y Consejo de Seguridad, según el caso). Este conjunto de características separa, en principio, claramente a una operación de paz, de

una operación de carácter bélico para hacer frente a una agresión, como las autorizadas en el caso de Corea, Kuwait o Kosovo. La función básica desempeñada por las operaciones de este tipo consiste en vigilar el cumplimiento de un alto el fuego acordado o de compromisos firmados entre las partes enfrentadas, entre cuyas fuerzas se interponen o actúan las de la ONU, con lo que sirven de medida concreta de fomento de la confianza entre ambas partes, a la vez que de señal de alerta a la comunidad internacional, caso de que se altere la situación por cualquier motivo. Durante bastantes años la ONU se atuvo a este modelo con algunas variantes, pero los conflictos aparecidos en los primeros años de los 90, modificaron el panorama internacional e hicieron necesario la aparición de un modelo diferente, las operaciones de carácter complejo. Estas operaciones son multifunciónales y multidimensionales, en ellas a las funciones tradicionales de estas operaciones se añaden otros componentes de obligación a las partes o creación de estructuras y reconstrucción que no estaban contempladas en el anterior modelo. El éxito alcanzado en muchos casos por este tipo de operaciones para estabilizar determinadas situaciones de conflicto, hizo que su utilización se extendiera a toda clase de situaciones, incluso a aquellas en las que no se daban las condiciones adecuadas para estas acciones, estirando por tanto el modelo hasta límites que muchas veces han hecho irreconocible este tipo de operaciones, ya que se ha llegado a situaciones de empleo masivo de la fuerza. El primer caso de este tipo ampliado lo constituyó entre 1960 y 1964 la operación en el Congo, y en tiempos recientes se ha multiplicado a lo largo del planeta. La principal diferencia de estas operaciones con las de corte clásico es que la situación que tratan de resolver concierne más a un conflicto interno o a una serie de conflictos internos que a uno internacional; en ocasiones, además, no se enfrentan dos partes claramente identificadas y organizadas sino que implican a un numero mayor de partes, por no hablar de grupos incontrolados, por lo que la complejidad es mucho mayor y el uso de la fuerza se hace muchas veces imprescindible. En 1992 el entonces secretario general, Butros Ghali, desarrolló una clasificación de estas operaciones, relacionada tanto con el grado de empleo de la fuerza como con el momento de

intervención, que es actualmente aceptada por otras organizaciones regionales de seguridad y que se ha incorporado al acervo del mundo de las operaciones de paz. Esta clasificación es : Diplomacia preventiva (conflict prevention): Su objetivo es evitar que afloren controversias entre las partes o que el desacuerdo evolucione hacia un conflicto militar. Medidas de establecimiento de la paz (peacemaking): Destinadas a conseguir un acuerdo negociado de las partes en conflicto mediante el uso de los procedimientos recogidos en el capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. Operaciones de mantenimiento de la paz (peacekeeping/PK): Exigen la presencia de personal militar o civil de las Naciones Unidas con el consentimiento de las partes enfrentadas para vigilar la aplicación de los acuerdos sobre el control del conflicto (alto el fuego, separación de fuerzas), su resolución o garantizar la distribución de ayuda humanitaria. Medidas de imposición de la paz (peace enforcement/PE): Son el último recurso. Se utilizan cuando fracasan todas las posibilidades ya descritas. Las acciones se llevan a cabo bajo el amparo del capítulo VII de la Carta e incluyen el uso de la fuerza armada para mantener o restaurar la paz en situaciones en las cuales el Consejo de Seguridad determine la existencia de una amenaza para la paz, violación de la paz o acto de agresión. Medidas de consolidación de la paz (peace building): El inicio de su aplicación coincide con el fin del conflicto. Su finalidad es fortalecer la paz e impulsar el entendimiento entre los antiguos adversarios para evitar la reanudación de las hostilidades. Entre estas medidas se encuentra la celebración y supervisión de procesos electorales, la reconstrucción de infraestructuras e instituciones y la reactivación económica. Ayuda humanitaria (humanitarian assistance): Compatible con todas las medidas anteriores. Fuerzas militares garantizan y protegen el reparto de ayuda humanitaria dirigido por agencias especializadas de las Naciones Unidas o por organizaciones civiles.

Las Operaciones de paz Hoy Indudablemente las operaciones de Paz continúan siendo una herramienta fundamental para “el arreglo pacífico de los conflictos” e incluso para su prevención y, evidentemente, no desaparecerán en los próximos años, si bien posiblemente su fisonomía, sus objetivos y sus procedimientos, en constante evolución, se adaptarán a las necesidades de los nuevos conflictos y a los nuevos actores y condicionantes que surgen.

La concepción de las operaciones de paz ha sido superada por las realidades actuales y hoy podemos hablar de una nueva fisonomía de la actuación de los Ejércitos en apoyo a la paz. Gran parte de los conflictos que se producen en la actualidad no lo son entre estados sino dentro de ellos y esta característica marca la nueva fisonomía de las operaciones. No sólo es necesario terminar con la situación de enfrentamiento armado sino también crear las condiciones para el restablecimiento de las instituciones básicas, tutelar el desarrollo de los estados de acuerdo con las normas del Derecho Internacional y del Derecho Humanitario, apoyar el desarrollo sostenible de un tejido económico mínimo y prestar ayuda humanitaria a las poblaciones que sufren las consecuencias de estas situaciones. Estas nuevas necesidades marcan la organización, objetivos y procedimientos de las actuales operaciones de paz. Todas las organizaciones, y más tras las experiencias vividas en zonas como Afganistán o Irak, organizan las operaciones en tres componentes básicos: el militar, el civil y el administrativo, equilibrando la preeminencia y los medios y recursos empleados en ellos de acuerdo con la evolución de la situación. En los primeros momentos de una operación, cuando los enfrentamientos están todavía presentes o continúan desarrollándose, adquiere la mayor importancia el componente militar cuyos objetivos básicos son el obtener el cese de las acciones armadas en la zona, proporcionar seguridad a la población y a las agencias de asistencia y apoyar las acciones de asistencia humanitaria y de desarme. En esta fase el contingente civil, en el que en algunos casos de incluye el policial, evalúa las necesidades para el desarrollo de las instituciones y los diferentes procedimientos de transición a la democracia, marca las pautas a seguir para la reconstrucción de los tejidos político, económico y social y establece los mecanismos de ayuda tanto a la población como al país. Conforme la situación evoluciona el componente militar disminuye sus capacidades de combate y aumenta las de apoyo al civil y administrativo. Por su parte, el componente civil adquiere el protagonismo de las acciones que van dirigidas a la reconstrucción, asistencia política y social y a la ayuda humanitaria, configurándose las misiones en cuatro pilares básicos: −

De seguridad: proporcionado por las fuerzas militares desplegadas y cuyos objetivos fundamentales con el mantenimiento de la seguridad y el apoyo para la reestructuración de las fuerzas armadas y, en algunos casos, el de las fuerzas policiales del estado.

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De reconstrucción: a cargo de organizaciones internacionales con capacidades económicas o conformadas, caso por caso, por un “grupo de donantes” y que tienen como objetivo la rehabilitación del tejido económico y la reconstrucción de las infraestructuras básicas imprescindibles para la zona.

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De desarrollo político y democrático: normalmente a cargo de uno o varias organizaciones internacionales (ONU, OSCE, EU,...) y cuyo objetivo es la reconstrucción, y en muchos casos la creación, de estructuras políticas y sociales en la zona de conflicto y el tutelaje de su funcionamiento durante un periodo de tiempo.

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De asistencia humanitaria: desarrollado por las “agencias” de Naciones Unidas o internacionales y por un amplio abanico de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que tienen como objetivo el apoyo directo a la población en la zona de conflicto, no sólo en el campo del suministro alimentario, sino también en el desarrollo de ciertos sectores productivos, en el campo de la educación o en el del fomento de medidas de protección de las minorías o los sectores más desfavorecidos. Como fácilmente puede deducirse las actuales operaciones son cada vez más complejas, buscan

actuar sobre todos los problemas de la zona y tienen como objetivo final el cese del conflicto armado y la creación de condiciones para que el país, tras una tutela más o menos larga, pueda desarrollarse por sí mismo. Esta nueva fisonomía de las operaciones obliga a las organizaciones internacionales a aplicar proyectos de desarrollo en el que se combinan las necesidades militares, políticas, financieras y sociales, por lo que, de hecho, cuando un Gobierno decide enviar fuerzas militares a una operación, provoca la implicación de todos los estamentos del estado ya que esta decisión implica a las fuerzas militares, a los estamentos políticos y a las instituciones y organismos de cooperación.

Preocupaciones actuales del DPKO Hasta este momento hemos analizado la actual configuración de las operaciones, pero es indudable que el organismo que de alguna forma marca la línea a seguir en la evolución de las operaciones de paz es el Departamento de Operaciones de la Paz de las Naciones Unidas (DPKO). Este departamento, además de su actividad en el establecimiento, control y sostenimiento de las operaciones en curso, impulsa y trata de mejorar ciertos aspectos de estas actividades. En el último informe del Secretario General Adjunto para operaciones de paz se señalan cuales son los campos en los que este departamento está trabajando y que de alguna forma son la base para la mejora de las operaciones. −

Capacidad de despliegue rápido. El informe Brahimi señalaba los tiempos “ideales” para la puesta en marcha de las operaciones (30 días para el del tipo clásico y 90 para las complejas). Buscando este objetivo se ha redimensionado y dotado con más medios la base logística de Brindisi, se ha dotado de una mayor autonomía financiera a los jefes de misión y se ha mejorado el sistema de generación de fuerzas en base a los acuerdos para las fuerzas en espera. Sin embargo se mantienen carencias significativas para el planeamiento, cuarteles generales para la

misión, unidades de activación de teatro y disponibilidad de despliegue rápido de unidades policiales y de componentes civiles. −

Capacitación de personal. Lo heterogéneo de los contingentes aportados y sus diferentes medios y cualificaciones profesionales hacen necesaria una unificación de los procedimientos, doctrinas y centros de instrucción para el personal y unidades participantes en estas misiones. En este sentido la unidad de adiestramiento y evaluación del DPKO está desarrollando unos módulos estandarizados de instrucción y adiestramiento en los que se fijen las condiciones que deben de reunir tanto el personal como las unidades puestas a disposición para las operaciones. Este trabajo se está realizando en tres diferentes niveles: -

Nivel 1: criterios y requerimientos básicos individuales.

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Nivel 2: requerimientos para observadores militares y personal de los cuarteles generales.

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Nivel 3: adiestramiento para personal crítico y para unidades en operaciones de paz de carácter complejo.

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Reformas en el sector de la seguridad, desarme, desmovilización y reincorporación (DD & R). Tras las últimas experiencias en operaciones complejas se ha detectado que uno de los campos en los que no existen ni doctrina ni procedimientos, imprescindibles para crear las condiciones de estabilidad, es el del desarme, desmovilización y reincorporación a la sociedad civil de los componentes de los ejércitos o bandas armadas tras el cese del conflicto armado. Como una forma de prevenir futuros conflictos, Naciones Unidas y sus agencias están intentando desarrollar procedimientos y evaluar las necesidades, de organización y financiación, que permitan poner en marcha y sostener estos procesos, imprescindibles en las zonas donde los conflictos armados se han desarrollado durante un largo periodo de tiempo.

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Fortalecimiento de las capacidades africanas para operaciones de paz. Como ya se ha señalado, un importarte esfuerzo de Naciones Unidas en el campo de las operaciones de paz está dirigido a los conflictos en este continente. Sin entrar en las raíces, causas o procesos que han llevado a esta situación, lo que parece evidente es que los países más desarrollados y las organizaciones internacionales están dispuestos a apoyar los procesos de paz en el continente, pero no mediante la acción directa de unidades o efectivos militares, policiales y civiles, sino mediante la colaboración y la formación de fuerzas africanas, organizaciones civiles de apoyo o fuerzas policiales que puedan actuar sin el “rechazo” que producen los “países occidentales” en la zona. Como se ha descrito en el apartado de las iniciativas operativas, algo está cambiando y algunas organizaciones y países africanos están tomando responsabilidades directas en este campo. Para lograr el éxito, estas actuaciones deben ser apoyadas desde los puntos de vista organizativos, técnicos y financieros.

A esta labor se están dirigiendo grandes esfuerzos de países con intereses en el área, de Naciones Unidas, de la Unión Europea y de los mecanismos internacionales de apoyo financiero y asistencia humanitaria. −

Actividades de desminado. Uno de los mayores problemas para el desarrollo de las sociedades en ciertas partes del mundo son las minas terrestres y más concretamente la existencia de extensas zonas con minas anti persona. Las Fuerzas Armadas de los países que contribuyen con fuerzas cuentan con unidades de desminado y desactivación de explosivos, pero éstas están dimensionadas para el apoyo a los contingentes militares o para emergencias, por lo que no es posible que se dediquen al levantamiento de extensas zonas de terreno, como sería necesario en muchas zonas del globo. Naciones Unidas está desarrollando programas de desminado que cuentan con dos pilares fundamentales: la difusión de medidas de protección y la concienciación sobre el grave problema de las minas sobre las poblaciones afectadas por ellas y la contratación de empresas civiles especializadas en el levantamiento de minas y en la formación en desminado.

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Cooperación con organizaciones regionales. La nueva fisonomía de las operaciones y la necesidad de involucrar a varias organizaciones para solucionar los conflictos de forma global, hace necesaria la colaboración entre diferentes actores internacionales, en busca de la mayor eficiencia y del aprovechamiento de los recursos y sinergias de cada una de ellas. En la actualidad Naciones Unidas está realizando, o tiene en estudio, diversos programas de colaboración en este campo que sin duda redundarán en una mejoría de la puesta en marcha y control de estas operaciones.

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Financiación de las operaciones. Como ya se ha señalado con anterioridad, uno de los aspectos fundamentales para la puesta en marcha y sostenimiento de las operaciones de paz es el financiero. Los recursos son escasos y por lo tanto es necesario obtener el máximo aprovechamiento de los mismos. Naciones Unidas es la única organización que ha establecido un procedimiento de reembolso a los países que proporcional personal y fuerzas para sus operaciones, ya que, por regla general y con excepciones puntuales, el resto de organizaciones únicamente cubre una mínima parte del coste de las mismas, recayendo fundamentalmente el esfuerzo financiero contra los erarios públicos de los países contribuyentes. Naciones Unidas está estudiando de nuevo este problema bajo varias ópticas: •

Búsqueda de nuevos procedimientos de reembolso.

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Aumento de las contribuciones de los países y modificación de las actuales cuotas.

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Aumento de las capacidades iniciales de gasto y simplificación de los procedimientos para los Jefes de cada una de las misiones.

Este es un trabajo en el que se enfrentan diferentes posiciones tanto de países como de bloques y que por su complejidad avanza muy lentamente.

Como conclusión sólo podemos apuntar que las bases y las líneas guías para mejorar los actuales procedimientos están diseñadas, si bien queda un largo camino por recorrer para llegar a un desarrollo que permita a la Comunidad Internacional actuar de forma rápida y eficaz sobre las áreas en conflicto o incluso sobre conflictos potenciales.