Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades Unidad Temática Gestión de Residuos

Documento Extenso

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades Gerente Sector de Conocimiento y Aprendizaje: Federico Basañes Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social - INDES: Juan Cristóbal Bonnefoy Coordinador General del Programa: José E. Yitani Equipo del programa: Alison Elías Ana Haro Andrea Dusso Autor del Documento: Víctor Javier Gutiérrez Avedoy Corrección de estilo y maquetación: Manthra Comunicación integral

Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada al INDES- BID en la dirección [email protected]. La revisión de este documento ha contado con la participación de José Yitani, Federico Scodelaro, Ana Haro y Alison Elias. La preparación del presente documento fue financiada por el Fondo de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional (ICSF), gracias al aporte del Gobierno de la República Popular de China. Las opiniones expresadas en esta publicación son exclusivamente de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa. Se prohíbe el uso comercial o personal no autorizado de los documentos del Banco, y tal podría castigarse de conformidad con las políticas del Banco y/o las legislaciones aplicables. Copyright © [2014] Banco Interamericano de Desarrollo.

Gestión de Residuos

Contenido

1. Objetivo y estructura de la unidad��������������������������������������� 3 2. Panorama general���������������������������������������������������������������� 4 2.1 Dimensión nacional y subnacional ������������������������������� 4 2.2 Diagnóstico de la región en materia de gestión de residuos������������������������������������������������������������������������� 6

3. Estrategias de manejo o administración sostenible de los residuos ����������������������������������������������������������������������������� 10 3.1 Residuos: tipos ����������������������������������������������������������� 10 3.1.1 Definiciones......................................................... 10 3.2 Residuos: características���������������������������������������������� 12 3.2.1. Minimización ...................................................... 12 3.2.2. Generación......................................................... 13 3.2.2.1. Factores que influyen en la generación y características de los RSU............................ 18 3.2.3. Almacenamiento................................................. 19 3.2.4. Recolección y barrido......................................... 20 3.2.5. Transferencia....................................................... 23 3.2.6. Tratamiento de residuos..................................... 24 3.2.6.1. Reciclaje....................................................... 24 3.2.6.2. Compostaje................................................ 26 3.2.6.3. Incineración................................................. 27 3.2.6.4. Pirolisis......................................................... 28 3.2.7. Disposición final.................................................. 29

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4. Diseño y desarrollo del Plan de manejo integral de residuos������������������������������������������������������������������������������ 30 4.1 Introducción al Plan integral de residuos�������������������� 30 4.2 Marco legal����������������������������������������������������������������� 34 4.3 Desarrollo institucional para el manejo de los residuos������������������������������������������������������������ 35 4.3.1 Manejo municipal directo.................................... 36 4.3.2 Organismo operador autónomo o paramunicipal....................................................... 36 4.3.3 Organismo intermunicipal................................... 36 4.3.4 Tercerización........................................................ 36 4.3.5 Concesión............................................................ 36 4.3.6. Comparación de los modelos de organización.................................................... 37 4.4 Aspectos tarifarios������������������������������������������������������� 37 4.5 Alianzas����������������������������������������������������������������������� 39

5. Los residuos y el desarrollo sostenible ����������������������������� 40 5.1 Los residuos y el desafío ambiental���������������������������� 40 5.2 Los residuos y el desafío urbano��������������������������������� 41 5.3 Los residuos y el desafío económico-fiscal����������������� 42

6. Recomendaciones�������������������������������������������������������������� 42 7. Concluisones��������������������������������������������������������������������� 44 8. Bibliografía������������������������������������������������������������������������� 46 9. Anexo��������������������������������������������������������������������������������� 50 9.1 Modelos de organización�������������������������������������������� 50

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Gestión de Residuos

Unidad 1:

Gestión Integral de Residuos 1. Objetivo y estructura de la unidad En este documento, se analiza la problemática inherente a los residuos urbanos y los diversos componentes del servicio de limpieza (almacenamiento, recolección, barrido, transferencia, tratamiento y disposición final), y se brinda, a los gobiernos subnacionales, los elementos y herramientas necesarios para una gestión integral de residuos urbanos adecuada. De esta manera, este documento presenta las características técnicas, sociales, financieras y legales de los sistemas de gestión integral de residuos y analiza las consecuencias que una gestión inadecuada genera sobre las demás dimensiones del desarrollo sostenible. En un primer momento, se describirá brevemente la problemática de los residuos urbanos en América Latina y el Caribe (ALC), así como la importancia de la aplicación de programas de gestión integrales para su manejo adecuado. Posteriormente, se hará una descripción de los diversos componentes de un sistema integral de manejo sustentable, identificándose los elementos clave que favorecen la planificación y administración de un sistema de estas características. Además se desarrollarán experiencias regionales para ejemplificar cada uno de dichos componentes. Finalmente, se analizará cómo la gestión integral de residuos se relaciona con otros desafíos del desarrollo sostenible. Preguntas orientadoras de aprendizaje: • ¿Cuál es la problemática o situación del manejo de residuos a

nivel municipal? • ¿Cuáles son los elementos claves que se debe tener en cuenta

para una administración sustentable de los residuos? • ¿Qué estrategias e instrumentos favorecerían una administra-

ción sustentable de residuos? • ¿Cómo se relaciona la gestión de residuos con otras áreas am-

bientales, urbanas y fiscales de la ciudad?

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2. Panorama general 2.1 Dimensión nacional y subnacional En 2008, la población de ALC fue 588,6 millones de personas, de las cuales 79,4% (468,8 millones) habitaban en zonas urbanas. Los países más urbanizados de la región son Venezuela (93%), Uruguay (93%) y Argentina (92%) (BID, OPS, AIDIS, 2011). Si se estima un promedio per cápita de residuos urbanos de 0,93 kg/hab/día (BID, OPS, AIDIS, 2011), la demanda de servicio que deben atender los países de ALC para 2013, es de prácticamente 600 millones de kg diarios, los cuales tienen que ser almacenados, recolectados, transferidos, tratados y dispuestos según esquemas ambientalmente adecuados, económicamente viables y socialmente aceptables. Durante todas las etapas de producción y consumo de los bienes que satisfacen las necesidades primarias de la sociedad, se generan residuos. El crecimiento poblacional, los acelerados procesos de urbanización, los cambios en los hábitos de consumo y el nivel de ingreso, entre otros, han provocado un incremento importante de su cantidad y volumen. Asimismo, su composición se ha modificado con el paso de los años debido a la incesante aparición de nuevos productos; actualmente, constituyen una mezcla de materiales, productos y sustancias más heterogénea y compleja. En resumen, el crecimiento económico y el nivel de consumo influyen significativamente en la producción de residuos urbanos y, por tanto demandan una gestión integral eficiente para su manejo adecuado. Un manejo inadecuado de los residuos urbanos generados por la población tiene efectos negativos en la Para saber más: Cristina salud de las personas y en el medio ambiente. RecoCortinas, Situación de los residuos en México. En: lectarlos o disponerlos sin considerar criterios ambienhttp://www.cristinacortinas. tales adecuados incrementa el número de enfermedanet/index.php?option= des respiratorias, gastrointestinales e infecciones de com_content&task=view&id la piel y favorece la aparición de vectores de enfer=58&Itemid=27 medades, como insectos y roedores. En este sentido, es necesario evitar la cría de animales de granja en tiraderos a cielo abierto (basurales, vertederos) –práctica común en algunos países de ALC–, ya que pueden ocasionar enfermedades transmisibles de animales a humanos, como la cisticercosis.

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En la Tabla 1, se resume las principales enfermedades relacionadas con residuos urbanos.

Tabla 1. Enfermedades asociadas con residuos urbanos y vectores de transmisión Vectores

Ratas

Forma de transmisión

Principales enfermedades

mordedura, orina, heces

Peste bubónica

pulgas que viven en el cuerpo de la rata

Tifus murino Leptospirosis Fiebre tifoidea

Moscas

por vía mecánica (a través de las alas, patas y cuerpo)

Salmonelosis Cólera, Amebiasis

heces, saliva

Disentería, Giardiasis Malaria Mosquitos

picadura del mosquito hembra

Leishmaniasis Fiebre amarilla, Dengue Filariasis

Cucarachas

por vía mecánica (a través de las alas, patas y cuerpo)

Fiebre tifoidea Cólera, Giardiasis

heces

Cisticercosis Cerdos

ingestión de carne contaminada

Toxoplasmosis Triquinosis, Teniasis

Aves

heces

Toxoplasmosis

Fuente: Acurio et al. (1998)

Por otro lado, la quema a cielo abierto o incineración de residuos sin ningún tipo de control es una fuente importante de contaminantes atmosféricos, de los cuales algunos, como las dioxinas y furanos, son sustancias persistentes, tóxicas y bioacumulables. Se generan también metales tóxicos, como el mercurio, así como contaminantes de vida corta forzante del clima, como el carbono negro, resultante de la combustión incompleta. Este tiene un gran impacto en el calentamiento global, por lo que su control representa un doble beneficio; por un lado, contribuye a reducir dicho fenómeno y, por otro, disminuye los efectos negativos en la salud de las personas expuestas al mismo.

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Además, la disposición final de los residuos en rellenos sanitarios o en vertederos controlados sin recuperación de metano (CH4) degrada la materia orgánica en condiciones anaerobias, es decir, en ausencia de oxígeno. Como consecuencia, se genera un biogás compuesto principalmente por CH4 y dióxido de carbono (CO2), dos de los gases de efecto invernadero más nocivos. Finalmente, la variada y compleja mezcla de residuos (plásticos, grasas, aceites, metales pesados, solventes y productos químicos diversos) contaminan los suelos y las aguas superficiales y subterráneas, y alteran la flora y fauna.

2.2 Diagnóstico de la región en materia de gestión de residuos Si bien es cierto que, en los últimos años, en ALC se han registrado avances en cuanto al manejo de residuos, aún se requieren esfuerzos importantes para reducir sus impactos, especialmente, en municipios o ciudades medianos y pequeños, o con indicadores bajos de desarrollo humano. Un diagnóstico aplicado en la región indica lo siguiente (BID, OPS, AIDIS, 2011; IBAM, 2006): • Algunos países cuentan con programas nacionales de manejo

de residuos con visión a mediano y largo plazo. Sin embargo, todavía es común, especialmente en ciudades medianas y pequeñas, la ausencia de un plan de manejo de residuos. A nivel regional, solo 19,8% de los municipios cuentan con este tipo de plan. De este porcentaje, 51,9% corresponde a los municipios más grandes; mientras que 13,8%, a micro localidades. • La mayoría de países no cuenta con instituciones sólidas que

se responsabilicen por la planeación, normatividad, vigilancia y aplicación de la ley. A nivel local o municipal, la debilidad institucional se refleja en un servicio de limpieza poco eficiente, lo que ha favorecido la iniciativa privada que, cada día, tiene mayor injerencia en la operación de los sistemas de recolección y disposición final de residuos. • Las áreas responsables del manejo de los residuos urbanos, es-

pecialmente en ciudades medianas y pequeñas, se caracterizan por la falta de personal capacitado y calificado, en todos los niveles. Generalmente, sus ingresos son bajos, por lo que, para obtener ingresos adicionales, los trabajadores del servicio suelen dedicarse a la recolección informal de residuos.

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Gestión de Residuos

• La alta rotación de los puestos gerenciales es otra limitación para

implementar programas integrales de manejo de residuos eficientes. Es usual que se nombren funcionarios que no cuentan con la preparación ni los conocimientos necesarios para desempeñar la posición que ocupan. Generalmente, el horizonte de planeación coincide con la duración del periodo de la autoridad municipal (3-5 años) y el cambio de administración implica un cambio del personal, principalmente, a nivel directivo y gerencial. • En los últimos años, aunque varios países han desarrollado di-

versas disposiciones legales y administrativas, se trata de legislaciones incompletas, cuya aplicación y cumplimiento son mínimos y no corresponden a la situación económica, social ni cultural existente. Las disposiciones técnicas de algunas normas no son fáciles de cumplir para los municipios, especialmente para los pequeños o para aquellos que no disponen de sitios adecuados para la disposición final de residuos. • En muchos países no existe una fórmula regulatoria que obligue

a los municipios a cumplir con normas federales de tipo ambiental. Además, estos no asumen formalmente los compromisos internacionales en cuanto al tema. • Aproximadamente 50% de los residuos generados en la región

no recibe una disposición final adecuada; se deposita en barrancas, drenajes, ríos, tiraderos, vertederos a cielo abierto o, en el mejor de los casos, en vertederos controlados. • En los últimos años, la cobertura de recolección de residuos se

ha ampliado notablemente; sin embargo, se mantiene deficiente en barrios marginales de las metrópolis o en zonas de difícil acceso. • El número de rellenos sanitarios se ha incrementado sensible-

mente en la región. Sin embargo, todavía son muy comunes los vertederos o tiraderos controlados y sin ningún tipo de control, así como la quema de residuos en ciudades pequeñas. • La mayoría de los países de la región no dispone de sistemas

nacionales de información, por lo que no se cuenta con datos reales ni consistentes para desarrollar políticas en la materia y se dificulta la toma de decisiones. Además esto también impacta en la falta de control en la asignación de recursos y en las actividades de monitoreo y vigilancia.

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• La experiencia sobre el aprovechamiento energético de los re-

siduos es prácticamente nula en la región. Aunque, en el caso del metano, ya existan ejemplos de recuperación y conversión en energía, es necesario que estas se conviertan en prácticas comunes. Para lograrlo, son necesarios mecanismos de venta de bonos de carbono, como el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). • Mediante este instrumento, uno de los más utilizados para tratar

de disminuir la emisión de gases de efecto invernadero (GEI), los proyectos de inversión, ejecutados en países en desarrollo, obtenían ingresos económicos adicionales por la venta de créditos de carbono, llamados también certificados de emisiones reducidas (CER), a países desarrollados con metas de reducción de emisiones. • De los 480 proyectos que se registraron en América Latina, 124

(25,8%) corresponden al manejo y disposición de residuos. Estos incluyen propuestas para quema de biogás en rellenos sanitarios, recuperación de energía, gestión integral de residuos urbanos y sustitución de combustibles fósiles por biogás entubado. No obstante, los municipios medianos y pequeños tienen problemas para acceder al crédito internacional. • La mezcla de residuos urbanos con los residuos de manejo espe-

cial y los residuos peligrosos es una práctica común, debido, entre otros aspectos, a la falta de capacitación del personal, infraestructura adecuada, disposiciones legales, la inobservancia del marco normativo vigente y, en ocasiones, a problemas de corrupción. • Si bien se registran avances alentadores en cuanto a la recupe-

ración y reciclaje de residuos, no existen políticas precisas que favorezcan su reducción, reúso ni reciclaje (política de las 3R). • La mayoría de los municipios de ALC no disponen de informa-

ción contable precisa sobre los costos de manejo de los residuos urbanos. • La región se caracteriza porque la mayoría de sus municipios no

cuentan con la capacidad financiera para proporcionar un buen servicio de limpieza. La mayor parte de los recursos financieros, destinados a la operación de sistemas de manejo de residuos urbanos, provienen de los municipios y la federación. En este sentido, las tarifas que los municipios establecen para el servicio de limpieza generalmente son insuficientes para alcanzar una sustentabilidad financiera, debido a razones de tipo político o

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Gestión de Residuos

a la falta de educación o sensibilidad social, la cual genera una predisposición al no pago. • Tradicionalmente, el cobro del servicio de limpieza se incluye

en el impuesto predial o del alumbrado público, agua potable o energía eléctrica. El promedio de las tasas mensuales para los residuos domiciliarios en ALC es USD 2,50 por usuario. Este valor no cubre los costos de los servicios de aseo urbano, lo que se refleja en un déficit de aproximadamente 50% del costo real de esos servicios. • Los costos del servicio de aseo urbano en la región fluctúan en-

tre USD 15 y USD 105 por tonelada, con un promedio de USD 29 por tonelada de basura recolectada dispuesta y tratada adecuadamente. Estos corresponden al barrido, recolección, limpieza de vías principales, transferencia, tratamiento y disposición final. El costo más alto corresponde al barrido; la recolección y transporte de residuos representa entre 60% y 70% del costo total. Los costos unitarios son: • USD 24,89 por kilómetro barrido • USD 34,22 por tonelada recolectada • USD 12,01 por tonelada transferida • USD 20,43 por tonelada dispuesta.

En el siguiente cuadro, se muestran los costos comparativos de las opciones de disposición final de residuos urbanos, para ALC.

Tabla 2. Costo comparativo de opciones de disposición final de RSM Países de ingreso bajo

Países de ingreso medio

Países de ingreso alto

Promedio ingreso PIB

USD 370 /per cap/año

USD 2 400 /per cap/año

USD 22 000 /per cap/año

Costo vertedero a cielo abierto

USD 0,5-2/t

USD 1-3/t

USD 5-10/t

Costo relleno sanitario

USD 3-10/t

USD 8-19/t

USD 15-50/t

Costo compostaje

USD 5-20/t

USD 10-40/t

USD 20-60/t

Costo incineración

USD 40-60/t

USD 30-80/t

USD 70-150

Fuente: Terrazas (2009)

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• Generalmente, los ministerios de medio ambiente son las en-

tidades responsables de elaborar las políticas, estrategias, leyes, reglamentos, normas, planes y programas nacionales para el manejo de residuos; los municipios, por otra parte, se encargan de la operación del sistema de manejo de residuos.

3. Estrategias de manejo o administración sostenible de

los residuos

3.1 Residuos: tipos 3.1.1 Definiciones Residuo. Material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos. Es susceptible de ser valorizado o requiere sujetarse a tratamiento o disposición final (LGPGIR, 2003). Residuos Sólidos Urbanos (RSU). Son aquellos residuos generados en casas habitación, que resultan de los materiales que los habitantes utilizan en sus actividades domésticas, los productos que consumen y envases, embalajes o empaques. Asimismo, comprenden los residuos con características domiciliares que provengan de cualquier otra actividad, así como aquellos resultantes de la limpieza de las vías y lugares públicos (LGPGIR, 2003). • Residuos domiciliarios (RSD). Producidos en casas habitación,

departamentos, residencias, unidades habitacionales. • Residuos comerciales. Producidos en comercios pequeños, tien-

das de abarrotes, estéticas, fondas, etcétera. Sus características son muy variadas, ya que dependen del tipo de giro comercial que los genere. No deben rebasar las diez toneladas por año (27,4 kg/d). • Residuos de vías y lugares públicos. Aquellos que se generan

de manera natural, como hojas y ramas, polvo, tierra, y aquellos que la población abandona en dichos lugares, como colillas de cigarrillo, envases de plástico, papel o escombros, entre otros. Residuos de manejo especial. Son aquellos generados durante los procesos productivos, que no reúnen las características para ser

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Gestión de Residuos

considerados peligrosos ni RSU, generados durante los procesos productivos o por grandes generadores de RSU (más de 10 toneladas anuales) (LGPGIR, 2003). En algunos países se conocen como “residuos domiciliarios especiales” o “residuos de fuentes especiales”. A continuación, se describirán los tipos de residuos de manejo especial que aplican únicamente para México. Se consideró importante incluirlos ya que sirven como referencia para la identificación de residuos en otros municipios o alcaldías. • Residuos de las rocas o los productos de su descomposición

que solo se utilicen en la fabricación de materiales de construcción o se destinen para este fin, así como los productos derivados de la descomposición de las rocas. • Residuos de servicios de salud, generados por los estableci-

mientos que realicen actividades médico-asistenciales de las poblaciones humanas o animales y centros de investigación, a excepción de los biológico-infecciosos. • Residuos generados en las actividades pesqueras, agrícolas, sil-

vícolas, forestales, avícolas, ganaderas, incluyendo los residuos de los insumos utilizados en dichas actividades. • Residuos de los servicios de transporte, así como los generados

en actividades que se realizan en puertos, aeropuertos, terminales ferroviarias y portuarias, y aduanas. • Lodos provenientes del tratamiento de aguas residuales. • Residuos de tiendas departamentales o centros comerciales,

generados en grandes volúmenes. • Residuos de la construcción, mantenimiento y demolición en

general; en poblaciones superiores a 500 mil habitantes, este tipo de residuos representa aproximadamente 50% del peso de los residuos recolectados (EMS-SEMA,2006). • Residuos tecnológicos provenientes de industrias informáticas,

fabricantes de productos electrónicos o de vehículos automotores, entre otros. Residuos peligrosos. Residuos corrosivos, reactivos, explosivos, tóxicos, inflamables o que contienen agentes infecciosos; envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan sido contaminados cuando se transfieran a otro sitio (LGPGIR, 2003).

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Para saber más: Instituto para la Cooperación Internacional de Japón - JICA. (2007). Apoyo en el Desarrollo de la capacidad para la Gestión de Desechos Sólidos en países en Desarrollo.

Es importante señalar que la región no cuenta con una terminología estandarizada en cuanto a residuos. Incluso, en un mismo país, existen estas diferencias. Tal es el caso de Argentina, donde la Ley nacional (Ley 25916) y la ley de la Provincia de Buenos Aires (Ley 13592) definen los RSU y RSD de manera distinta (BID, OPS, AIDIS, 2011). Esto dificulta la posibilidad de comparación.

En México, por ejemplo, los RSU corresponden a los residuos resultantes de las actividades domésticas, excluyen a los comerciales e industriales, e incluyen a los producidos en las vías y lugares públicos; mientras que en Colombia, de acuerdo con el Decreto 1713, los RSU incluyen aquellos generados en actividades industriales, comerciales, institucionales y domésticas.

3.2 Residuos: características Para administrar un sistema de manejo integral de residuos, es necesario conocer varios parámetros asociados que permitan instrumentar una política económicamente viable, socialmente aceptable y ambientalmente sustentable.

3.2.1. Minimización Son las acciones o estrategias que los gobiernos subnacionales implementan para reducir la producción de residuos en las ciudades o municipios, mediante la promoción y fomento de acciones voluntarias y de consenso y sensibilización de la población. La minimización incluye iniciativas como la prevención, reducción en la fabricación, reducción de sustancias peligrosas y reciclaje. Otras acciones son: • Adquirir productos alimenticios en cantidades adecuadas para

un consumo total • Adquirir productos con poco embalaje o material de envoltura • Utilizar bolsas ecológicas y minimizar/eliminar el uso de bolsas

de plástico • Evitar la compra de productos desechables o de mala calidad

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• Elaborar compostaje a nivel domiciliario con los productos ali-

menticios • Clasificar los residuos.

En la Ciudad de México, después del cierre del relleno sanitario “Bordo Poniente” en 2011, los residuos sólidos son enviados a rellenos particulares ubicados en los estados colindantes. Anualmente, el gobierno local destina 3 000 millones de pesos para el manejo de dichos residuos. Un diagnóstico previo determinó que, del total de residuos generados en la ciudad, 35% corresponde a empaques y embalajes, por lo que, en 2013, la Secretaría de Medio Ambiente lanzó la campaña “Sin moño y sin bolsita, por favor”, la cual busca concientizar a la población sobre la generación de residuos sólidos, el manejo al que son sometidos en la ciudad y las acciones con las que puede contribuir, como rechazar las bolsas y envolturas de los productos adquiridos, entre otras. La campaña fue lanzada a finales de año, ya que en esta temporada la generación de residuos aumenta hasta 30%. Contó con el apoyo del Museo Interactivo de Economía (MIDE) y dos importantes empresas privadas; se difundió mediante exposiciones al aire libre en los dos parques más grandes de la ciudad, promocionales en el metro y pasos vehiculares a desnivel, y diversos medios de comunicación electrónicos (SEDEMA, 2013).

3.2.2. Generación Es la cantidad de residuos producida diariamente por los habitantes de una población determinada, en las diversas actividades cotidianas. Normalmente, se representa en kg/hab/d o en ton/año. Es el indicador más importante que los tomadores de decisiones deben considerar para definir, planificar y dimensionar una política de manejo sustentable de residuos, especialmente, en lo que se refiere a recolección y disposición final. La generación varía según la ciudad, ya que depende de diversos factores, como el desarrollo económico e industrial, nivel de ingreso, patrones de consumo, grado de urbanización, densidad poblacional, etcétera. El siguiente cuadro muestra datos de generación de residuos de varios países de ALC.

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Tabla 3. Generación per cápita de RSD y RSU en ALC por tipo de municipio (kg/hab/día) País

Micro

Pequeño

Mediano

Grande

Mega

País

RSD

RSU

RSD

RSU

RSD

RSU

RSD

RSU

RSD

RSU

RSD

RSU

Argentina

0,66

0,92

0,68

1,06

0,8

1,02

0,78

1,41

…

…

0,77

1,15

Bolivia

0,27

0,29

0,4

0,43

0,45

0,48

0,51

0,55

…

…

0,46

0,49

Brasil

0,49

0,87

0,54

0,86

0,66

0,85

0,78

1,31

0,91

1

0,67

1

Chile

0,75

1,28

0,76

1,43

0,8

1,21

0,86

1,12

…

…

0,79

1,25

Colombia

0,41

0,48

0,4

0,55

0,56

0,57

0,59

0,66

0.73

0,82

0,54

0,62

Costa Rica

-

1,21

-

0,75

-

0,89

-

1,2

…

…

…

0,88

Jamaica

0,6

-

0,64

-

0,83

-

0,95

-

…

…

0,71

…

México

0,32

0,53

0,47

0,78

0,49

0,83

0,75

1,1

0,65

1,34

0,58

0,94

Panamá

0,46

0,54

0,57

1,11

0,59

0,96

0,5

1,6

…

…

0,55

1,22

Perú

0,33

0,53

0,41

0,63

0,51

0,67

0,48

0,85

0,43

0,81

0,47

0,75

Venezuela

-

0,5

0,77

0,78

0,5

0,75

0,82

1,08

…

…

0,65

0,86

ALC

0,45

0,75

0,53

0,8

0,61

0,84

0,74

1,14

0,73

1,01

0,63

0,93

Fuente: BID, OPS, AIDIS (2011) Micro: ≤15 000 habitantes; Pequeño: 15 001 - 50 000 habitantes; Mediano: 50 001 - 300 000 habitantes; Grande: 300 001 - 5 000 000 habitantes; Mega > 5 000 000 habitantes. -: Información no disponible. ...: Sin población de ese tamaño.

En el cuadro anterior se observan las diferencias entre países, niveles de desarrollo y el tamaño de los municipios. Los resultados a nivel regional indican que la generación per cápita de RSD en ALC es 0,63 kg/hab/día; mientras que la de RSU asciende a 0,93 kg/hab/ día. Estos indicadores implican una generación urbana diaria de 295 000 toneladas de RSD y 436 000 de RSU, aproximadamente. Composición o cuantificación de subproductos. Los diversos componentes de los residuos dependen, entre otras, de las condiciones económicas de la localidad, los patrones de consumo y la densidad de población. Con el paso de los años, la clasificación de los componentes de los residuos domiciliarios o urbanos ha cambiado en función de la incorporación de productos nuevos y diferentes al mercado. La composición de los residuos se muestra en la siguiente tabla.

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Tabla 4. Subproductos comunes en los residuos Subproductos comunes Materia orgánica

Metales ferrosos

Caucho

Papel

Metales no ferrosos

Cuero

Cartón

Aluminio

Trapos

Plástico rígido

Vidrio claro

Huesos

Plástico película

Vidrio oscuro

Cerámicos

PET

Madera

Agregados finos

Fuente: BID, OPS, AIDIS, 2011

Un

estudio llevado a cabo en Toluca, México, demostró que, de los subproductos obtenidos de los residuos, 30% es dispuesto en rellenos sanitarios. El 70% restante representa un problema mayor, desde los puntos de vista ecológico, higiénico, sanitario, político, social y económico, ya que los costos asociados a la recolección, transporte y eliminación son cada vez mayores. Asimismo, la falta de separación y aprovechamiento de materiales reutilizables, como vidrio, papel, cartón, metales y plástico, entre otros, dificultan su gestión. Peso específico o volumétrico. Se refiere al peso de los residuos por unidad de volumen; normalmente, se representa en kg/l o kg/ m3. Es un parámetro fundamental para determinar las dimensiones de los equipos e instalaciones destinados al almacenamiento, recolección y manejo de residuos. A nivel regional, se consideran los siguientes valores promedio de peso volumétrico: 230 kg/m3, para residuos domiciliarios; 180 kg/m3, para residuos hospitalarios, y 1 300 kg/m3, para residuos de la construcción (BID, OPS, AIDIS, 2011). Humedad. Es la cantidad de agua que la basura contiene. Debido al alto contenido de materia orgánica en los residuos generados en ALC, estos presentan un porcentaje de humedad más alto que en países desarrollados. El promedio de humedad en los residuos de la región varía de 40 a 60%. Compresibilidad. Es la capacidad de compactación de los residuos. En ALC, al ser compactados, sea en los camiones recolectores o en los lugares de disposición final, los residuos pierden humedad, su volumen se reduce y se incrementa su peso volumétrico.

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Poder calorífico. Es la cantidad de energía que la unidad de masa de materia desprende durante la reacción química de oxidación. Las características calorimétricas, o poder calorífico, de los residuos urbanos determinan el diseño de las instalaciones de incineración o de recuperación energética. Aquellos residuos cuyo poder calorífico no supere las 3 500 kcal/kg son incinerables sin necesidad de combustible adicional. Normalmente, debido al alto contenido de humedad en los residuos de ALC, se requiere más combustible para quemarlos. pH. Es el grado de acidez o alcalinidad de las sustancias. Es importante considerarlo en la protección de los equipos de recolección y de toda la maquinaria metálica. Composición química. La composición química de los residuos urbanos es fundamental para la selección y evaluación de opciones adecuadas para su tratamiento y recuperación. Normalmente, laboratorios de análisis químicos los analizan para detectar elementos tóxicos, como metales o compuestos orgánicos volátiles. Asimismo, determinan: • Humedad (pérdida a 105°C durante 1 hora) • Material volátil (pérdida adicional por ignición a 950°C) • Cenizas (residuos después de quemar) • Carbón fijo (restante) • Punto de fusión de la ceniza • Porcentaje de C (carbón), H (hidrógeno), O (oxígeno) N (nitróge-

no), S (azufre) y ceniza • Poder calórico • Metales (plomo, cadmio, mercurio) • Compuestos orgánicos volátiles.

Relación Carbono/Nitrógeno (C/N). Representa la relación entre el peso del carbono orgánico y el del nitrógeno de la materia orgánica presente en los residuos. Los microorganismos, que aceleran el proceso de descomposición de dicha materia, necesitan carbono y poco nitrógeno para sobrevivir, por lo que proporciones adecuadas de C/N favorecen que estos se reproduzcan con mayor rapidez.

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Gestión de Residuos

La relación C/N es importante para procesos de compostaje y degradación de la materia orgánica, en los rellenos sanitarios. Una relación promedio entre 25 y 35 es adecuada para dichos procesos. Características biológicas. Presencia de agentes patógenos, como bacterias, hongos o virus, entre otros, en los residuos.

Tabla 5. Características de los residuos Característica

Importancia

Generación per cápita

Dato fundamental para determinar la cantidad de residuos que se recolectan y disponen adecuadamente. Importante para el dimensionamiento de vehículos de recolección y maquinaria. Elemento básico para el cálculo de las tarifas.

Composición

Permite valorizar los residuos para reciclaje, así como definir las diversas opciones de tratamiento o disposición final.

Peso volumétrico

Fundamental para dimensionar la flota de vehículos de recolección y contenedores de almacenamiento.

Humedad

Tiene relación directa con el poder calorífico de los residuos y su incineración. Es un elemento importante en la generación de percolados o lixiviados, tanto durante la recolección, como en el almacenamiento y disposición final.

Compresibilidad

Importante para dimensionar vehículos recolectores y estaciones de transferencia.

Poder calorífico

Importante para la pirolisis o la incineración de residuos.

pH

Indica el grado de corrosividad de los residuos recolectados y ayuda a definir acciones de protección de los equipos recolectores, maquinaria y contenedores metálicos. También es importante en los procesos de degradación o descomposición de la materia orgánica en los sistemas de tratamiento y disposición final.

Composición química

Ayuda a determinar el tipo de tratamiento más adecuado y a reducir posibles riesgos para la salud y el medio ambiente.

Relación C/N

Indica el grado de descomposición de la materia orgánica en los procesos de tratamiento y disposición final, especialmente, para la elaboración de composta.

Características biológicas

Ayudan a determinar posibles riesgos sanitarios, olores y aceleradores o retardadores de la descomposición de la materia orgánica.

Fuente: BID, OPS, AIDIS (2011)

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3.2.2.1. Factores que influyen en la generación y características de los RSU Factores físicos, geográficos, socioculturales, económicos y políticos influyen en la generación y composición de los residuos de cada región. De esta manera, el diseño de los sistemas de gestión integral de residuos, debe considerar aspectos como las temporadas de vacaciones, de lluvias o Navidad, entre otros. A continuación, se resumen las consideraciones más comunes para la operación de dichos sistemas, las cuales inciden en los costos y el personal (BID, OPS y AIDIS, 2011; Runfola, 2009). • Estaciones del año. En otoño, aumenta la cantidad de hojas y

vegetación; en verano, la cantidad de envases de bebidas (latas, botellas de vidrio y plástico), así como el consumo de frutas, verduras y hortalizas. En invierno, por otro lado, se incrementa la cantidad de ceniza y material de embalaje (papel, cartón, plástico y metal). Las épocas de Navidad y Año Nuevo implican una disminución de la población y, por tanto, de la generación de residuos en ciudades no turísticas, a diferencia de las ciudades turísticas. • Clima. Los factores climáticos influyen en la cantidad de hume-

dad en los residuos y, por tanto, en su peso, lo cual aumenta el índice de generación de residuos. • Área geográfica. Las costumbres de consumo varían según la

ubicación la zona y el nivel de estratificación de las viviendas. • Nivel socioeconómico. A mayor nivel de ingreso, mayor consu-

mo de productos. Esto genera una correlación entre el nivel de ingreso y la tasa de generación. Por otro lado, a mayor poder adquisitivo, mayor el volumen de reciclables y menor cantidad de materia orgánica. La generación de residuos varía según la época de pagos de salario y la compra de productos, a finales de mes o de quincena o durante el fin de semana. • Tipo de población. La cantidad de residuos generados varía de

acuerdo con la cantidad de habitantes de una zona determinada. Su composición y volumen es diferente en áreas rurales, residenciales y comerciales. Un ejemplo es la población trabajadora que se traslada diariamente hacia al centro de la ciudad, la cual suele incrementar el consumo de comidas elaboradas y la generación de envases en esas áreas. • Desarrollo tecnológico. Aumento de materiales livianos y nue-

vos materiales.

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Gestión de Residuos

3.2.3. Almacenamiento Antes de la recolección proporcionada por el servicio de limpieza, los residuos se guardan en almacenamiento temporal, en condiciones controladas. Los recipientes destinados a este fin varían según la frecuencia de recolección, el nivel socioeconómico y el tipo de fuente generadora. En la tabla 6 se enumeran los recipientes de almacenamiento más comunes.

Tabla 6. Recipientes de almacenamiento más comunes Fuentes de generación

Recipiente utilizado

Domésticos unifamiliares

Bolsas o botes de plástico

Multifamiliares

Bolsas o botes de plástico o tambos de 200 l

Comerciales

Bolsas o botes de plástico

Hospitales

Contenedores de 3m3

Vías públicas

Tambos de 200 l

Otras fuentes

Contenedores de 16 m2

Fuente: SEDESOL (2005)

La separación en la fuente es la base para una buena gestión de residuos. Una selección inicial permite un tratamiento óptimo, así como una minimización de basura. Se recomienda que los recipientes utilizados obedezcan a un código de color definido por la autoridad, para identificar el tipo de desechos generados por instituciones o empresas (ver figura 1). En los hogares, los desechos se clasifican, generalmente, en biodegradables y reciclables (vidrio, plástico, papel y cartón).

Figura 1. Código de colores para el almacenamiento de residuos

Vidrio

Plástico

Papel y cartón

Metales

Biodegradables Ordinario o inerte

Fuente: Área Metropolitana del Valle de Aburra (2013)

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Peligrosos

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Durante la etapa de almacenamiento es importante, además, la utilización de contenedores que eviten malos olores o la salida de residuos, para mantener el orden en la vía pública y la higiene de la ciudad. En Rosario, Argentina, por ejemplo, se implementó esta mejora en el servicio de recolección. En 2008, el municipio comenzó un nuevo plan de contenerización, gracias al cual se cubrió gran parte de la ciudad con contenedores plásticos y metálicos. En el marco de este plan, y por medio del BID, en el año 2010, el Ayuntamiento de Barcelona, mediante la firma de un acuerdo de colaboración, otorgó la cesión sin cargo a la municipalidad de 635 contendores plásticos de 1,1 m3 de carga posterior y 150 contenedores plásticos de 3,2 m3 de carga lateral, compatibles con los existentes en la ciudad. Cabe mencionar que el sistema de tapas de ambos tipos de contenedor posee un dispositivo de cierre automático, el cual evita la salida de olores y residuos (BID, 2014).

3.2.4. Recolección y barrido La recolección es un componente fundamental de la gestión integral de residuos urbanos. Una recolección adecuada y eficiente tiene como resultado ciudades más limpias y con mejor calidad de vida. En aquellas donde la imagen es fundamental para conservar e incrementar el turismo, es indispensable contar con sistemas de recolección y barrido eficientes. La frecuencia de recolección domiciliaria se debe programar de manera que siempre se realice los mismos días y, de preferencia, a la misma hora. Así, la población se acostumbra y participa activamente y se evita la acumulación de residuos en la vía pública. Factores como el clima, la trama urbana, la infraestructura disponible, o si se trata de una zona comercial o turística, determinan la frecuencia de recolección. En climas cálidos, por ejemplo, se recomienda por lo menos tres veces por semana. Además, si se quiere fomentar el reciclaje de residuos, es importante definir días diferentes para la recolección de residuos orgánicos, inorgánicos y voluminosos. Un caso interesante con respecto al desarrollo de sistemas de recolección que promueven el reciclaje es el de la ciudad de Santa Fe, Argentina. El proyecto, propuesto en el año 2005, consistía en la recolección diferenciada de botellas y envases de plástico, aluminio, multicapa y vidrio retornable, para su posterior reciclaje. Gracias a los esfuerzos de la sociedad civil, en tan solo seis años,

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Gestión de Residuos

la iniciativa se convirtió en una política pública (Banco Mundial, 2012). El proyecto se desarrolló gracias a la participación de las ONG, Fundación Hábitat y Desarrollo y Asociación Civil Dignidad y Vida Sana, y la cooperación de la municipalidad, la cual se encargó del camión recolector (que pasaba dos veces por semana) y de colocar contendores en la periferia de los barrios. Durante la primera etapa, se beneficiaron 9 000 familias; dos años más tarde, otras vcb9 000 familias se sumaron al proyecto. En 2009, debido al éxito obtenido, el proyecto ganó el concurso Eco-Compromiso, organizado por el Banco Mundial. Ese mismo año, se recolectaron 47 000 k de material reciclable (Habitat y Desarrollo, 2012). Finalmente, en 2011, Santa Fe decidió encargarse de la recolección diferenciada en toda la ciudad y, así, establecer un programa oficial de reciclaje (Banco Mundial, 2012). Por otra parte, cabe añadir que los vehículos de recolección tradicionales son de compactación con carga trasera o lateral, sin compactación con puertas laterales corredizas o de volteo abierto, principalmente, en ciudades pequeñas. La capacidad de recolección de estos vehículos varía entre 6 y 19 m3. En zonas con condiciones orográficas complicadas, es común la utilización de vehículos más pequeños, como pickups, microtractores e, incluso, carretones tirados por caballos o mulas. Generalmente, la recolección de los residuos depositados en la vía pública se realiza de manera manual, por barrenderos que utilizan carritos de mano y recipientes metálicos con una capacidad de 200 litros. Una problemática común en muchas ciudades es que los barrenderos dedican gran parte de su horario laboral a recoger los residuos de casas habitación a cambio de una propina, lo que disminuye notablemente la eficiencia de la recolección. De esta manera, es evidente la importancia de sistemas de recolección eficientes, que permitan la valorización de los residuos generados, por ejemplo, mediante el reciclaje. Si bien el interés de las autoridades municipales y la ciudadanía, por desarrollar o participar en programas que incentiven la correcta separación y reciclaje de los residuos, aumenta con rapidez, en ciertas ocasiones, es más sencillo establecer una regulación. En efecto, es favorable el desarrollo de una legislación que establezca un marco jurídico para la gestión de residuos y responsabilice a las municipalidades a considerar la separación de residuos en sus ordenanzas.

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En Chile, por ejemplo, en el marco del Proyecto de Ley sobre Responsabilidad Extendida del Productor (REP), se establecieron nuevas ordenanzas en 14 municipios, los cuales, por ley, son responsables de la separación de los residuos orgánicos e inorgánicos y de reciclar por lo menos 25% de residuos. En el caso específico de Santiago de Chile, los proyectos que buscan eliminar 25% de los residuos que se acumulan anualmente para 2020, se plantean en coordinación y vinculación con el sector privado (principalmente capital extranjero). Esta estrategia resulta positiva ya que implica la disminución de 20% del gasto del transporte de residuos a los rellenos sanitarios por parte de las comunas (Rojas, 2013). Para determinar la capacidad de recolección y el número y tipo de camiones, es necesario considerar los residuos generados a nivel doméstico, los residuos generados en parques y jardines, los residuos comerciales e, incluso, los escombros depositados ilegalmente. Asimismo, cuando se establecen las rutas de recolección se debe tomar en cuenta a los barrios informales de vivienda precaria o de difícil acceso, ya sea porque las veredas o calles son muy angostas, el pavimento se encuentra en malas condiciones o no existe, o la geografía es accidentada o sin pavimentar. En Rosario, el municipio utiliza cuatro sistemas1 para brindar el servicio de recolección. Se destaca el destinado para asentamientos irregulares, donde los trabajadores, asociados y organizados en cooperativas, recogen los residuos de aproximadamente 50 000 vecinos, puerta a puerta. Posteriormente, estos son depositados en volquetes metálicos de 3 m3 y recolectados por las prestatarias del servicio (BID, 2014). En este punto, vale la pena mencionar el papel que actualmente juegan los recicladores y recolectores informales, los cuales contribuyen a recolectar basura no controlada o a recolectar basura con criterios selectivo, según el tipo de material. La falta de regularización de esta actividad expone a recicladores y recolectores a riesgos de salud y reduce el control y, por tanto, la calidad de este servicio. Como solución a este problema en su territorio, el gobierno de la ciudad de Santa Fe propuso la adecuación de las condiciones en las que los Recolectores Informales Urbanos (RIU) desempeñan su

1 Los tres sistemas no descritos en el párrafo son recolección en contenedores metálicos de carga lateral de 3,2 y 2,4 m3 (300 000 beneficiarios), recolección en contenedores plásticos de carga trasera de 1 m3 (350 000 beneficiarios) y servicio puerta a puerta (300 000 beneficiarios) (BID, 2014).

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Gestión de Residuos

labor, mediante la inscripción en el Registro de Emprendedores Productores Locales (manejado por la Subsecretaría de Empleo), así como en el Registro de Operadores de Residuos de Manejo Especial, como “Transportistas Tipo B”. De esta manera, tienen la posibilidad de ser contratados por generadores de residuos a cambio de un pago mensual, lo que modificaría su situación actual, convirtiéndose en una coordinación locativa del servicio de recolección (GCSF, 2014).

3.2.5. Transferencia En ciudades grandes con altas densidades de población y un crecimiento horizontal acelerado, es importante instalar estaciones de transferencia que permitan a los vehículos recolectores descargar sus residuos durante su labor de recolección. Estas deben ubicarse en lugares estratégicos que faciliten la descarga de dichos vehículos y el traslado de los residuos en camiones de transferencia hacia los sitios de disposición final. Estos vehículos tienen una capacidad tres veces mayor a la de un camión recolector, el cual soporta de 45 a 70 m3. Las estaciones de transferencia son: • De transbordo directo. Tienen un desnivel que posibilita que los

vehículos recolectores descarguen los residuos directamente en los equipos de transferencia. • De acopio con silos y compactación, con silos sin compactación

o con patios sin compactación. La Región Metropolitana de Santiago de Chile cuenta con tres rellenos sanitarios. El de mayor capacidad (150 000 ton/día), Lomas Los Colorados, está ubicado a 63,5 km al norte de Santiago. Inicialmente, operaba con camiones de gran tamaño. Sin embargo, en abril de 2002, los propietarios y la empresa Ferrocarril del Pacífico firmaron un contrato para desarrollar obras y adquirir los equipos necesarios para transportar residuos sólidos desde la estación de transferencia, en tren. Cabe mencionar que el servicio de manejo de residuos sólidos es subcontratado por el municipio, por lo que la propiedad de este relleno pertenece a capitales privados chilenos, españoles y norteamericanos. Actualmente, los camiones recolectores descargan en silos de 48 m3, en la estación de transferencia. Posteriormente, los residuos son compactados alcanzado una capacidad de carga promedio de

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27 toneladas y son colocados con el uso de grúas en carros planos de ferrocarril. Esta modalidad de transporte redujo la cantidad de viajes diarios, desde la estación de transferencia al relleno sanitario, de 250 a ocho o diez en tren. Sin la estación, se realizarían más de mil viajes en camiones recolectores, para transportar la misma cantidad de residuos (Instituto Ferroviario, 2011). En los últimos años, se han desarrollado pequeñas estaciones de transferencia localizadas en áreas residenciales o céntricas, con capacidad de 1 120 Ton/d, en áreas de 26 x 10 m. Cada una es lavada diariamente, para evitar malos olores y reducir la fauna nociva, y maneja siete cargas de 105 toneladas en contenedores sellados. La separación de subproductos, que se realiza afuera de las estaciones de transferencia, representa un problema, ya que genera malos olores y vectores de enfermedades, así como el deterioro del paisaje.

3.2.6. Tratamiento de residuos Antes de la disposición final, los residuos son tratados mediante procedimientos físicos, químicos, biológicos o térmicos por los cuales sus características se transforman y, así, se reduce su volumen o peligrosidad (LPGIR, 2013). Las principales etapas del proceso de tratamiento son: • Clasificación - separación - reciclaje • Trituración • Compactación • Incineración • Pirolisis • Tratamiento aérobico (producción de composta) • Tratamiento anaeróbico (estabilización de la materia orgánica a

partir de la cual se obtienen subproductos como el CH4).

3.2.6.1. Reciclaje El reciclaje consiste en la transformación de residuos mediante distintos procesos que permiten restituir su valor económico,

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Gestión de Residuos

evitando su disposición final y garantizando siempre que esta restitución favorezca un ahorro de energía y materias primas sin perjuicio para la salud, los ecosistemas o sus elementos (LPGPIR, 2013). De acuerdo con IBAM (2006), el reciclaje tiene las siguientes ventajas: • Conservación de los recursos naturales • Ahorro de energía • Ahorro de espacios en sitios de disposición final • Generación de ingresos y fuentes de empleo • Sensibilización de la población sobre problemas sociales y am-

bientales. La separación de residuos orgánicos e inorgánicos es fundamental para asegurar el éxito de los programas de reciclaje. Asimismo, es importante que los municipios informen a la población sobre la importancia de que los residuos inorgánicos se encuentren limpios, para reducir costos y facilitar los procesos de transformación. En 2008, como parte del Programa Comunal de Separación de Residuos de Origen de la Dirección Ambiental de la comuna de la Pintana, en la Región Metropolitana de Santiago, se inició la operación de una planta de transformación de aceites de cocina usados en biodiesel. Dicho programa proponía, en un primer momento, el almacenamiento de residuos de aceite de cocina por parte de los hogares. De esta manera, los ciudadanos lo desechaban en envases o bidones, de por lo menos cinco litros, y programaban la recolección telefónicamente. La planta tiene una capacidad de procesamiento de 100 l/día con los que abastece hasta 25% del combustible utilizado por la maquinaria y camiones recolectores de dicha Dirección. En 2010, la municipalidad ahorró cerca de 6 000 litros de petróleo fósil, lo que representa un valor aproximado de USD 6 300. Cabe añadir que este Proyecto ganó el premio nacional a la innovación AVONNI 2010, en la categoría “Medio ambiente” (BID, OPS, AIDIS, 2011). Por otro lado, en las plantas separadoras, el personal clasifica los subproductos manualmente, desde cintas transportadoras. En otras, más completas, la clasificación se realiza en líneas de separación (magnética o neumática), cribado y trituración.

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Los subproductos más valorados son: • Papel y cartón • Plástico duro (PVC, PEAD, PET) • Vidrio en diferentes colores • Material no ferroso (aluminio, plomo, antimonio).

3.2.6.2. Compostaje Es la degradación biológica de la materia orgánica contenida en los residuos (residuos de casa, excrementos animales y restos de cosecha), por acción de los microorganismos, en condiciones controladas, aeróbicas (en presencia de oxígeno) o anaeróbicas (en ausencia de oxígeno). El material resultante es rico en humus y nutrientes minerales, por lo que, en agricultura, mejora las plantas y suelos. El proceso de compostaje está relacionado con la temperatura y la cantidad de nutrientes. Como se muestra en la siguiente figura, el proceso se desarrolla en tres etapas: mesófila, termófila y maduración.

Figura 2. Etapas del proceso de compostaje Temperatura

Degradación de azúcares

70 60 50

Degradación de ceros y hemicelulosas

Degradación Reacciones de polímeros secundarias de degradación pH

Bacterias

9

Bacterias

8

40

7

Hongos

30

Fases:

10%

6

20 10

O2

5 Estabilización

Acidificación

Mesofílica

Termofílica

Mesofílica

Maduración

1 - 3 semanas

2 - 5 semanas

3 - 6 meses

Aspecto:

Duración: 2 - 5 días Fuente: Roman (2013)

26

4

5%

Gestión de Residuos

Las condiciones y sistemas del proceso se dividen en dos grupos: • Sistema abierto. Es el más común. De acuerdo con las reco-

mendaciones, se basa en la formación de montañas de residuos con una altura menor a 2,7 metros, sin restricciones en cuanto a longitud y en la aplicación de sistemas de aireación, como el volteo. • Sistema cerrado. Utiliza reactores o digestores, los cuales per-

miten controlar las condiciones necesarias. Se requiere menos tiempo y espacio para tratar la misma cantidad de residuos. El compost generado debe ser sometido a un proceso adicional de maduración. Según los análisis de factibilidad de Colombia (Valle del Cauca) y México (Instituto Nacional de Ecología - INE), la implementación de una planta de compostaje no es un proceso rentable a corto plazo. (Sánchez, 2013; INE, 2013). Sin embargo, estudios realizados en dos municipalidades de Santiago de Chile demostraron que, para implementar este tipo de proyecto, es necesario un análisis avanzado con el que no solo se evalúe la factibilidad financiera, sino también la factibilidad técnica, la superficie disponible y todos los costos asociados y, además, se defina qué tipo de proceso se adapta mejor al área de estudio. En este caso, se concluyó que los proyectos de la municipalidad de la Reina tenían una factibilidad económica favorable y, en el caso de la municipalidad de Providencia, se determinó que solo eran favorables si la tarifa aumentaba 7% anualmente (Córdova, 2006).

3.2.6.3. Incineración La incineración comprende cualquier proceso que reduzca el volumen y descomponga o transforme la composición física, química o biológica de un residuo sólido, líquido o gaseoso, mediante oxidación térmica, en la cual todos los factores de combustión, como la temperatura, el tiempo de retención y la turbulencia, sean controlados para cumplir con parámetros de eficiencia, eficacia y ambientales previamente establecidos. La pirolisis, la gasificación y plasma también son considerados procesos de incineración, aunque solo cuando los subproductos combustibles generados sean sometidos a combustión en un ambiente rico en oxígeno (LGPGIR, 2013). La incineración es una opción cuando no se cuenta con espacio suficiente para disponer los residuos; sin embargo, es muy costosa y necesita sistemas de control altamente sofisticados para evitar

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

emisiones de compuestos tóxicos, como dioxinas o furanos. Además, se requiere personal altamente capacitado. Es un método de tratamiento que se considera reciclaje energético ya que, a partir de la quema de residuos, se puede generar energía para el alumbrado público o zonas habitacionales. En ALC son pocas las plantas incineradoras que se utilizan para el tratamiento de residuos urbanos; la mayoría se destina al tratamiento de residuos peligrosos. Solo Brasil y algunas islas del Caribe tienen experiencia en la operación de incineradores para residuos urbanos (BID, OPS, AIDIS, 2011). A nivel internacional, se utiliza esta tecnología en el manejo de residuos urbanos. En Vancouver, Canadá, la organización Metro Vancouver, que incluye 21 municipios, opera como un cuerpo político y junta regional cuya finalidad es brindar servicios de suministro de agua potable, saneamiento y manejo de residuos sólidos. Operada por una compañía privada y propiedad de Metro Vancouver, la planta incineradora de Burnaby, trata 25% de los residuos generados por la población, equivalentes a 800 ton/día. Durante el proceso, se genera 130 toneladas de ceniza diaria, las cuales son utilizadas en la construcción de caminos o como material de cobertura para relleno sanitarios. Asimismo, se recupera 25 toneladas de metal las cuales son enviadas a reciclaje y se produce 500 MWh, que son vendidos a la empresa encargada de suministrar energía eléctrica a la provincia de Columbia Británica (Metro Vancouver, 2014).

3.2.6.4. Pirolisis La pirolisis es un proceso fisicoquímico endotérmico, mediante el cual el material orgánico de los residuos sólidos se descompone por acción del calor, en una atmósfera deficiente de oxígeno, y se transforma en una mezcla líquida de hidrocarburos, gases combustibles, residuos secos de carbón y agua. Algunos de estos componentes con potencial de uso como energéticos o materias primas para la industria. La pirolisis se diferencia de la incineración porque el proceso de descomposición térmica de la materia orgánica se desarrolla en un ambiente con deficiencia o ausencia de aire, mientras que la incineración requiere el oxígeno del aire para provocar la combustión de los componentes. Durante la pirolisis, la materia orgánica se transforma en productos de alto contenido energético, como el carbón, alquitrán, gases de hidrógeno, nitrógeno, metano, etano, propano, butano, pentano, amoníaco, oxígeno, monóxido y bióxido de carbono, los cuales

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Gestión de Residuos

sirven como combustibles; aceites ligeros (mezclas de benceno, tolueno, xileno y otros), y sales y metales reducidos utilizados como materia prima. La planta de pirolisis del distrito de Günzburg, en Burgau, Alemania, ubicada a poco más de tres kilómetros a las afueras de la ciudad y contigua al relleno sanitario, procesa 38 580 toneladas de residuos por año, equivalentes a la generación de 120 000 habitantes. Inició sus operaciones en 1984 y, después de un periodo de prueba, pasó al gobierno local en 1987. Además de los residuos sólidos municipales, la planta procesa lodos de tratamiento de agua residual. Opera con dos hornos rotatorios con un tiempo medio de residencia de una hora. Del combustible Syngas2 producido, 20% es utilizado para mantener el proceso, mientras que el 80% restante, junto con el gas proveniente del relleno sanitario, se usa para generar vapor y, posteriormente, energía eléctrica (2,2 MW). Cabe mencionar que, por cada tonelada de residuos procesados, 270 kg de ceniza se envían al relleno y se genera 630 m3 de combustible (LA-BOS, 2004).

3.2.7. Disposición final Por disposición final se entiende “la acción de depositar o confinar permanentemente residuos en sitios e instalaciones cuyas características permitan prevenir su liberación al ambiente y las consecuentes afectaciones a la salud de la población y a los ecosistemas y sus elementos” (LGPGIR, 2013). En ALC, el método más común para disponer los residuos de manera definitiva es los rellenos sanitarios, obras de ingeniería donde se confinan los residuos, compactándolos y cubriéndolos todos los días con capas de tierra. Estos incluyen recubrimientos o mecanismos de impermeabilización que evitan la filtración de lixiviados, sistemas de drenaje para la captación de lixiviados y sistemas de captación y recuperación de biogás, sobre todo de CH4, con el objetivo de reutilizarlo como fuente energética y controlar la emisión de GEI. Desafortunadamente, es usual que los vertederos y rellenos controlados de ALC no cumplen con la normatividad vigente, contaminen acuíferos y emitan GEI. Aproximadamente, 42% de la 2 Mezcla de gases sintéticos producidos por pirolisis compuestos principalmente de hidrógeno (H2), monóxido de carbono (CO), dióxido de Carbono (CO2) y metano (CH4).

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

población de ALC es atendida con basurales a cielo abierto o con rellenos controlados (BID, OPS, AIDIS, 2011), lo que evidencia la importancia de los rellenos sanitarios. Debido a malas prácticas de diseño y operación, la población mantiene la percepción de que los rellenos sanitarios son causa de problemas de contaminación y, por tanto, se opone a la construcción de este tipo de sistemas en los municipios, incluso cuando sustituyen basurales a cielo abierto con varios años de operación. En 2010, Belice presentó rezagos importantes en cuanto al manejo de residuos sólidos. 85,2% de la basura generada por la población era enviado a vertederos a cielo abierto. Para contrarrestar esta situación, en 2008, el BID aprobó un cofinanciamiento para el Proyecto de Manejo de Desechos Sólidos (BL-L1006), por un monto de USD 11 15 millones. El país aportó con USD 3,64 millones. De acuerdo con el último informe (31 de octubre de 2013) publicado por el BID, se implementó 83% del proyecto y se desembolsó 72% del monto aprobado. En términos generales, con dicho proyecto se busca cubrir las necesidades de manejo de desechos sólidos a lo largo del corredor occidental (Belice, San Ignacio y Santa Elena) y las islas Ambergris y Cayo Caulker3, así como fortalecer la capacidad general del Gobierno Central para mejorar la gestión de desechos sólidos. La iniciativa se fundamenta en cuatro componentes: la construcción de una planta de transferencia, la construcción de un relleno sanitario con una vida útil de por lo menos 20 años, la mejora o cierre de los basurales a cielo abierto en tres poblaciones y el fortalecimiento institucional de la Autoridad de Manejo de Desechos Sólidos (SWMA), como entidad responsable de mejorar la gestión de los desechos sólidos en todo el país.

4. Diseño y desarrollo del Plan de manejo integral de

residuos

4.1 Introducción al Plan integral de residuos El plan integral de residuos contiene las metas y objetivos estratégicos relativos a los diferentes componentes de la gestión de 3 Para 2007, se registró 119 300 beneficiarios y una generación de residuos de 119,3 ton/día.

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Gestión de Residuos

residuos. Varía en función de las necesidades específicas de cada país o estado, departamento o municipio. Dichos objetivos y estrategias se engloban de acuerdo con los siguientes elementos: • Antecedentes: descripción de las características de la población,

condiciones políticas, económicas y sociales, marco legal-administrativo y fiscal, experiencias nacionales, internacionales y locales. • Diagnóstico sobre la problemática de residuos: descripción de

la situación actual en cuanto a residuos urbanos, de manejo especial y peligrosos. • Definición de objetivos, estrategias y líneas de acción • Prevención y gestión integral de residuos urbanos • Prevención y gestión integral de residuos de manejo especial • Prevención y gestión integral de residuos peligrosos • Sistema de información de residuos • Manejo de residuos en situaciones de desastre • Residuos y cambio climático • Educación y capacitación • Investigación y desarrollo tecnológico • Financiamiento del programa • Monitoreo y evaluación del programa.

En cuanto al último punto, es importante que los gobiernos subnacionales diseñen e implementen indicadores que permitan el monitoreo y evaluación de las medidas establecidas en los programas de gestión integral de residuos. Estos son un instrumento que facilita la identificación de desviaciones o faltas en el cumplimiento de las metas definidas. Para la elaboración de indicadores, se necesita información confiable, por lo que la creación de bases de datos que contengan los parámetros más importantes del manejo de residuos, como la generación, infraestructura de transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición final, son fundamentales para evaluar la eficacia de los programas de prevención y gestión integral de residuos.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

En la siguiente tabla, se presentan los indicadores de gestión útiles para la toma de decisiones y la evaluación de la eficiencia del programa de manejo de residuos.

Tabla 7. Indicadores de gestión de sistemas de manejo de residuos Generación de residuos sólidos Índice

Unidad

Población del municipio o zona de influencia del sistema prestador del servicio

Habitantes

Clasificación de los generadores por tipo de actividad (padrón de usuarios)

Residencial Mercados Comercios Industrias (no peligrosos) Hospitales (no peligrosos) Oficinas privadas Oficinas públicas Centros educativos Otros

Número de habitantes que cuentan con el servicio de limpieza pública (cobertura)

%

Cantidad de residuos sólidos recolectados

ton/mes

Generación per cápita

ton/hab/periodo de tiempo

Generación por tipo de usuario

ton/generador/periodo de tiempo

Clasificación de los residuos sólidos generados

ton/tipo de residuo/periodo de tiempo

Cantidad de residuos sólidos que la población quema, entierra o dispone en forma clandestina

ton/mes (%)

Recolección y transporte Índice

Unidad

Longitud de vías públicas atendidas

km de barrido

Superficie de áreas públicas atendidas

m2 barridos

Número de barrenderos

Empleados

Número de barredoras

Barredoras

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Gestión de Residuos

Eficiencia del barrido

km/barrendero m2/barrendero km/barredora m2/barredora

Número de unidades recolectoras

Camión tipo A Camión tipo B Camión tipo C

Capacidad de recolección

ton/periodo de tiempo

Eficiencia de recolección

ton/camión/periodo de tiempo

Distancias recorridas por unidad recolectora

km/día

Eficiencia del recorrido

km/camión/periodo de tiempo

Combustible empleado

l/camión

Eficiencia de unidades recolectoras

km/periodo de tiempo

Personal empleado por unidad recolectora

Empleado/camión

Eficiencia del personal de recolección

Ton/empleado/periodo de tiempo

Frecuencia de recolección

Visitas/semana

Disposición final Índice

Unidad

Toneladas recibidas

ton/mes

Número de vehículos descargados

Vehículos/mes

Capacidad promedio de vehículos

ton/vehículo

Horas de trabajo de la maquinaria

Total mensual promedio diario

Eficiencia de la maquinaria

(volumen Toneladas/hora real manejado)

Administrativos Índice

Unidad

Costos fijos

$

Costos variables

$

Costos de barrido

$

Costos de recolección

$

Costos de transporte

$

Costos de disposición final

$

Costos totales

$

Eficiencia de las etapas

$/toneladas/etapa

Ingresos de operación

$

Eficiencia del sistema

Ingresos/egresos

Fuente: SEDESOL (2005)

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Además de establecer indicadores basados en información precisa, resulta de gran utilidad que las ciudades conozcan la situación de los municipios en cuanto al manejo de residuos. Para esto, se toman como referencia los valores medios de ciudades con características similares. A modo de ejemplo, la Tabla 8 presenta los valores, establecidos por la Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles. Según cada uno, se determinará si la ciudad se encuentra en una situación favorable, desfavorable o de riesgo.

Tabla 8. Indicadores y benchmarks en materia de gestión integral de residuos Indicadores

Verde

Amarillo

Rojo

Residuos sólidos dispuestos en rellenos sanitarios (%)

90-100%

80-90%

< 80%

Vida remanente del predio en el cual está instalado el relleno sanitario (años)

>8

5-8

20%

Residuos compostados (%)

> 20%

5-20%

< 5%

Materiales reciclados, formal e informalmente, desviados del flujo de residuos, tratados y transformados en nuevos productos en conformidad con los permisos y las normas del gobierno local (%)

> 25%

15-25%

< 15%

Residuos sólidos cuyo gas se recupera del relleno sanitario y se utiliza para generar energía o calor (%)

> 70%

40-70%

< 40%

Habitantes que cuentan con servicio de recolección de residuos sólidos, por lo menos, una vez por semana (%)

90-100%

80-90%

< 80%

Fuente: Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles (2014)

4.2 Marco legal En ALC, los gobiernos centrales o federales son los responsables de emitir leyes de aplicación nacional, así como los reglamentos y normas que hacen operativa la aplicación de dichas leyes.

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Gestión de Residuos

Los municipios, por otra parte, aplican reglamentos, ordenanzas o bandos de buen gobierno (SEMARNAT, 2006). En los últimos años, siete países de la región promulgaron una ley nacional de residuos: Argentina, Perú, Paraguay, México, Venezuela, Costa Rica y Brasil. Si bien la publicación de estas leyes representa un avance importante, su aplicación no necesariamente refleja un mejoramiento del servicio de limpieza, debido a la falta de reglamentación y de un cuerpo operativo que promueva el funcionamiento y fiscalice la Ley.

Para saber más: SEMARNAT, GTZ (2006). Guía para la elaboración de programas municipales para la prevención y gestión integral de los residuos urbanos. México: SEMARNAT.

4.3 Desarrollo institucional para el manejo de los residuos Es necesario identificar las condiciones institucionales más adecuadas para una eficiente gestión de los residuos, a partir de un análisis de la situación económico-fiscal de las municipalidades. Para esto, es necesario el trabajo coordinado entre áreas de gobierno y la articulación entre el gobierno subnacional, otros niveles de gobierno y diferentes sectores de la sociedad. Los gobiernos federales/nacionales asumen un rol fundamental en la definición de políticas, leyes nacionales y en la asignación de presupuesto para apoyar a los gobiernos municipales. Normalmente, los ministerios o secretarías de medio ambiente son responsables de la elaboración de políticas, estrategias, planes y programas nacionales para el manejo de RSU y residuos peligrosos. Por otra parte, los gobiernos estatales replican institucionalmente lo que se establece a nivel federal/nacional con secretarías estatales de medio ambiente o similares. En el caso de México, son los responsables de las políticas para residuos de manejo especial. En gran parte de ALC, la gestión de los residuos urbanos es responsabilidad de los municipios, los que administran y operan los servicios de manejo de los residuos sólidos urbanos, como recolección, transporte, transferencia, tratamiento, disposición final y limpieza de vías y espacios públicos. Estas entidades son autónomas y tienen la atribución de asociarse con otros municipios o de contratar u otorgar concesiones del servicio de limpieza. En este sentido, los tomadores de decisiones tienen varias opciones para operar el sistema de limpieza (IBAM, 2006), las cuales se describirán a continuación.4 4 Ver Anexo, para mayor información.

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4.3.1 Manejo municipal directo De acuerdo con este esquema, el servicio de limpieza debe ser proporcionado por el municipio, mediante alguna de sus dependencias o un organismo operador. Generalmente, este modelo se aplica en municipios medianos y pequeños, los cuales no atraen la iniciativa privado debido al volumen de residuos que generan. La mayoría de los municipios de ALC operan bajo este esquema. Sin embargo, la mayoría de municipios no cuenta con suficiente presupuesto para operar el sistema de manejo de los residuos de manera adecuada. Además, como se mencionó anteriormente, el personal no tiene la capacitación necesaria, existe una alta rotación de trabajadores, la participación del sector informal es significativa y, en muchas ocasiones, las decisiones políticas interfieren con la gestión del sistema de manejo.

4.3.2 Organismo operador autónomo o paramunicipal El municipio crea un organismo autónomo que se encarga de la gestión de residuos, por lo que este modelo se implementa en municipios medianos y grandes. Permite una mayor planeación e independencia, así como una mayor capacitación y especialización del personal responsable del manejo de residuos.

4.3.3 Organismo intermunicipal En caso de que no tengan la capacidad de brindar un servicio de limpieza pública de manera autónoma, debido a su complejidad o insuficiencia de recursos, dos o más municipios de una entidad federativa se alían. Puede ser el caso de rellenos sanitarios y otras instalaciones de tratamiento y disposición final.

4.3.4 Tercerización El municipio contrata una empresa privada a la que paga un monto específico por el servicio ofrecido, que puede ser desde la recolección de los residuos hasta la operación de los rellenos sanitarios o sitios de disposición final. Asimismo, muchos municipios de ALC contratan microempresas o personas físicas para que realicen diversas actividades, como el barrido de las vías públicas o recolección de residuos.

4.3.5 Concesión Cuando no cuentan con recursos económicos ni tecnológicos para una adecuada gestión de residuos, los municipios grandes optan

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Gestión de Residuos

por esta opción, la cual tiene éxito en la operación de rellenos sanitarios. Para que la inversión sea atractiva para el concesionario, se requieren convenios a largo plazo (que superen el periodo de administración municipal) que garanticen la amortización de la inversión. Sin embargo, en ocasiones no existen las garantías suficientes para el cobro del servicio o el respeto de los convenios después del cambio de administración. Esto limita las inversiones por parte de la iniciativa privada.

4.3.6. Comparación de los modelos de organización La selección de la modalidad depende de factores económicos, políticos, sociales, demográficos y urbanos. Por tanto, es necesaria una evaluación previa y se debe tomar en cuenta las siguientes consideraciones (BID, OPS, AIDIS, 2011): • Costo de la administración, gestión, control y fiscalización de

servicios • Autonomía para planificar y tomar decisiones • Autonomía en la aplicación y reasignación del presupuesto • Capacidad de inversión en desarrollo tecnológico, recursos in-

formáticos y control de calidad • Capacidad de inversión en recursos humanos, generación de

ingresos y empleos • Respuesta a demandas sociales y políticas • Respuesta a coyunturas económicas • Respuesta a emergencias de operación • Respuesta al crecimiento de la demanda del servicio.

4.4 Aspectos tarifarios En ALC, el cobro de tarifas para la operación de los sistemas de limpieza no es homogéneo; los mecanismos más comunes son el impuesto predial con o sin un rubro específico para residuos sólidos, las facturas de electricidad o de agua potable y alcantarillado y la cuenta periódica directa al usuario. Una problemática común es que los ingresos van directamente a la tesorería municipal y no se utilizan necesariamente para mejorar el servicio.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

En algunos países, es normal que los habitantes le paguen directamente al recolector de residuos, muchas veces, cantidades superiores a las establecidas. El problema de esta práctica es que se desarrolla de manera informal y perjudica la eficiencia del servicio. La revisión bibliográfica sobre la aplicación de instrumentos económicos para la gestión de residuos sólidos en la región, pone en evidencia que algunos son aplicados ampliamente, mientras que otros se observan solo en experiencias puntuales (Ducci, 2003). Como se mencionó anteriormente, los instrumentos más utilizados por las entidades municipales de la región son el cobro directo a los usuarios por el servicio o en el impuesto predial o cuentas de electricidad y agua potable. Generalmente, es un cargo fijo. Sin embargo, no se recupera el total del costo del servicio y, adicionalmente, el dinero recaudado no se utiliza necesariamente para mejorar el servicio de limpieza. Existen casos en Chile, Colombia y Río de Janeiro en los que el cargo que se cobra a los usuarios comerciales o industriales se relaciona directamente con el peso de los residuos generados. Por esto, este instrumento favorece la reducción de la cantidad de residuos. Sin embargo, para que funcione, debe complementarse con políticas y controles estrictos para vertederos ilegales. Adicionalmente, se aconseja que se asocie estas tarifas no solo al volumen, sino también al peso y tipo de residuo (Ducci, 2003). Otro instrumento económico usual en la región se refiere a los sistemas de depósito y reembolso de material reciclable. En países como Barbados, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Jamaica, México y Venezuela existen tales sistemas para productos como papel y cartones, botellas de vidrio, latas de aluminio, neumáticos y otros (Huber et al., 1998). De acuerdo con este sistema, cuando el consumidor paga un depósito al comprar un bien, el cual es reembolsado al momento que este consumidor devuelve el producto reciclable. Otra opción es incorporar al sector privado en el suministro del servicio de manejo de residuos. Según la definición de instrumentos económicos, estos también comprenden aquellos esquemas en los que el sector privado interviene en la provisión de servicios de recolección, transferencia y disposición de residuos sólidos. Hasta la fecha, operadores privados, contratados directamente, atienden entre 40% y 50% de las ciudades de América Latina (Ducci, 2003).

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Gestión de Residuos

De acuerdo con Sandra Cointreau (2003), los instrumentos económicos más recomendados para ALC son: • Inclusión del cargo en los impuestos inmobiliarios o las facturas

de electricidad o agua • Impuestos ecológicos sobre los productos cuyo reciclaje o dis-

posición sea más difícil • Créditos/exenciones fiscales y amortización acelerada para pro-

mover la inversión del sector privado en la prestación del servicio • Preferencias de compra de productos con contenido reciclable

o fácilmente reciclable • Políticas que apoyen las concesiones recíprocas, el reembolso

de depósitos, la devolución y cuidado, y política conexa de información acerca del desempeño. El establecimiento y cobro real de una tarifa es importante para asegurar la sostenibilidad de las políticas de gestión de residuos. Por eso, los responsables del desarrollo y aplicación de políticas deben fortalecer este tipo de áreas, además de mantener buenas relaciones con los demás órdenes de gobierno y los diversos sectores de la sociedad.

4.5 Alianzas Para los gobiernos subnacionales, las alianzas con los diversos sectores de la sociedad y con otros órdenes de gobierno son fundamentales para alcanzar las metas establecidas en los programas de manejo de residuos. Para que un programa de gestión integral de residuos tenga éxito, es necesaria la participación de los diversos sectores de la sociedad, así como de los gobiernos federal, estatal y municipal, los cuales son responsables de elaborar y aplicar políticas públicas, planes y programas, así como de vigilar el cumplimiento de la Ley. El poder legislativo (diputados y senadores) se encarga de elaborar las leyes y normas que establecen reglas de conducta. Asimismo, el sector privado desempeña un papel importante, ya que puede ser responsable de una de las etapas o de todo el sistema de manejo integral de residuos de una localidad. La industria

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es fundamental para el desarrollo de tecnología para la separación, recuperación y reciclaje de residuos. La academia es básica tanto para la generación de nuevo conocimiento, como para el desarrollo de tecnología, la formación de profesionales y la capacitación y actualización profesional de los trabajadores del servicio de limpieza. Los organismos no gubernamentales representan a los ciudadanos y su participación es importante para lograr el involucramiento de la población en programas de capacitación, limpieza de calles, separación, reúso y reciclaje de residuos. El Banco de Desarrollo es un agente que proporciona los recursos para el desarrollo de programas de manejo sustentable de residuos. Además, es importante la participación de organismos internacionales que financien o apoyen los esfuerzos de los municipios por mantener ciudades saludables y sustentables. Por otro lado, cabe mencionar la situación de los recolectores informales de residuos5. En la región, 8,57 personas se dedican a esta actividad por cada 10 000 habitantes. Esto quiere decir que, prácticamente en todas las ciudades de ALC, hay quienes se dedican a recuperar subproductos de valor de los residuos. Los recolectores informales viven en condiciones de pobreza, con bajos niveles de escolaridad y sin beneficios sociales. Su principal fuente de ingresos y forma de vida gira alrededor de la basura (BID, OPS, AIDIS, 2011). Es común que proyectos que involucren el cierre de vertederos o tiraderos a cielo abierto, así como la apertura de relleno sanitarios, fracasen debido a que no se toma en cuenta a los recolectores informales. Es importante que las autoridades municipales los incorporen formalmente a los procesos de gestión de residuos, mediante organizaciones que los agrupen y les permitan buscar mejores condiciones de vida.

5. Los residuos y el desarrollo sostenible 5.1 Los residuos y el desafío ambiental Dos de los contaminantes más importantes en el calentamiento global, emitidos durante la disposición final o la quema a cielo abierto, son el CH4 y el carbono negro. Se estima que la disposición de 5 En México, se los conoce como “pepenadores”; en Brasil, “catadores”; en Argentina y República Dominicana, “cirujas” o “cartoneros”; en Chile, “cachureros”; en Ecuador, “chamberos”; en El Salvador, “hurgadores”, y en Perú, “segregadores”.

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Gestión de Residuos

residuos urbanos y el tratamiento de aguas residuales contribuyen con 17% de emisiones de CH4 y la quema a cielo abierto, con 2% de emisiones de carbono negro (UNEP, 2011). Asia es responsable de 46% de las emisiones globales de metano; América del Norte y Europa, de 28%; América Latina, de 14%, y África, de 12% África. Si no se realizan esfuerzos de mitigación, se espera un crecimiento de 25% de las emisiones de CH4 del 25%, para el 2030. En este sentido, es necesario que los gobiernos municipales consideren la reducción de estos gases en las políticas de manejo de residuos. Algunas acciones que se podría tomar en cuenta son: • Evitar la quema de residuos a cielo abierto • Realizar un diseño que optimice las rutas de re-

colección para minimizar las emisiones de los camiones de recolección • Captar y aprovechar el CH4 generado en los re-

Para saber más: Commission for Environmental Cooperation. (2012). Assessment of the Comparability of Greenhouse Gas and Black Carbon Emissions Inventories in North America. Canada: Commission for Environmental Cooperation.

llenos sanitarios • Instrumentar políticas, como las 3Rs (reduce,

reúsa, recicla), que disminuyan los volúmenes de residuos que se disponen en rellenos sanitarios.

5.2 Los residuos y el desafío urbano El desarrollo urbano y el manejo de residuos están estrechamente ligados. Sin un manejo integral de residuos, ninguna ciudad puede considerarse sustentable. Por ejemplo, varias ciudades de ALC siguen patrones de crecimiento urbano horizontal, similares a los de Estados Unidos, lo que implica recorridos más largos que exigen la instalación de estaciones de transferencia para garantizar un servicio de recolección eficiente. El diseño de las rutas de recolección depende, en gran medida, de la configuración urbana de las ciudades. Una buena planeación urbana y un uso ordenado del suelo contribuyen al cumplimiento de los planes de manejo integral de residuos. Por eso, es necesario que los planes de ordenamiento territorial tomen en cuenta la provisión de los servicios básicos (agua potable, alcantarillado, electricidad, recolección, transporte y disposición final de residuos), garantizando dicha provisión tanto en las condiciones presentes como en las condiciones proyectadas para el futuro.

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En cuanto a los residuos sólidos y líquidos, se debe definir el área de disposición final durante la zonificación, considerando su capacidad, vida útil y modalidad de tratamiento, así como la identificacion de otras áreas que puedan ser utilizadas para una ampliación.

5.3 Los residuos y el desafío económico-fiscal Para saber más: Gobierno de Japón (2003). Plan Fundamental para el Establecimiento de una sociedad con un ciclo de materiales sustentable.

Las autoridades subnacionales responsables del manejo de residuos deben tener la capacidad de identificar los mecanismos que permitan la viabilidad financiera o sustentabilidad económica del servicio de limpieza de las ciudades o municipios. Algunos instrumentos económicos o fiscales son:

1. Establecimiento de tarifas al usuario por el servicio de recolec-

ción, transporte y disposición final. Una desventaja de este instrumento es que se no se recupera 100% del costo del servicio debido a que no todos los usuarios pagan por el servicio de recolección.

2. Inclusión del cobro del servicio de aseo en el de luz, agua o impuesto predial.

3. Aplicación de un sistema de depósito y reembolso por residuos reciclables.

4. Establecimiento de impuestos orientados a la internalización de las externalidades asociadas a la producción y disposición de residuos o a la contaminación residual en agua, aire y suelos (Ducci, Jorge. 2003).

En general, varios instrumentos brindan sostenibilidad financiera al servicio de limpieza. De acuerdo con la experiencia de varias municipalidades, el cargo de la tarifa en el recibo de luz es uno de los más efectivos.

6. Recomendaciones Los gobiernos municipales deben definir planes y/o programas de prevención y gestión integral de residuos con una visión de largo plazo que trascienda los horizontes de las administraciones municipales, las cuales establecen un promedio de 3 a 5 años para asegurar la sostenibilidad de estos programas. Por otro lado, los esquemas institucionales (manejo directo, programas regionales de gestión de residuos formados por alianzas entre varios municipios)

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Gestión de Residuos

se deben definir en función de las características y particularidades de cada municipio. Asimismo, es importante la creación y profesionalización de organismos responsables de la gestión de residuos, así como la identificación de tarifas que permitan la autosuficiencia del sistema de limpieza. En la medida en que se cuente con un marco legal completo y aplicable, se podrán establecer mecanismos de vigilancia del cumplimiento de los programas y acciones de la gestión integral de los residuos. Los municipios de ALC deben implementar las siguientes acciones: • Para evitar una mala planeación que perjudique las finanzas mu-

nicipales, se requiere una metodología armonizada para cuantificar la generación, composición y cobertura, entre otros parámetros. Así, se reduciría las inconsistencias en los indicadores o datos básicos para un sistema integral de manejo de residuos. • Diagnosticar la situación del manejo de residuos de manera pe-

riódica. • Para promover la separación y reciclaje de los residuos, se debe

definir días para la recolección de residuos orgánicos e inorgánicos. Si las condiciones lo permiten, implementar la recolección de residuos voluminosos (colchones, estufas, muebles) una vez por mes. • Diseñar rutas de recolección que optimicen el tiempo de reco-

rrido y el volumen de los residuos recolectados y, así, disminuir el consumo de combustible, alargar la vida del equipo y reducir emisiones nocivas. • Diseñar programas de comunicación social que sensibilicen a

la población sobre los beneficios del reciclaje y de mantener limpia la vía pública. • Involucrar a la población en los programas de separación y reú-

so de residuos. Lograr que la población se apropie de dichos programas, asegura su sustentabilidad. • Contribuir a la reducción de GEI y contaminantes de vida corta

forzantes del clima, evitando la quema a cielo abierto y recuperando metano en los sistemas de disposición final. • Elaborar composta con los residuos orgánicos.

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• Definir reglamentos de mayor alcance que permitan una gestión

integral. • Identificar y promover alternativas tecnológicas adecuadas, que

faciliten el tratamiento y disposición final de los residuos. • Operar los rellenos sanitarios según las normas vigentes. • Desarrollar estrategias que favorezcan el reciclaje de residuos. • Evaluar la mejor opción para administrar los residuos (servicio

directo, concesión, organismo operador autónomo, etcétera). • Establecer tarifas que permitan la sostenibilidad del sistema de

manejo de residuos. Hay que recordar que el promedio de costos ALC de barrido, recolección, transferencia y disposición final a nivel regional es USD 91,55. • Establecer programas de capacitación para funcionarios del sis-

tema de manejo de residuos urbanos. • Establecer vínculos de colaboración con instituciones académi-

cas para el desarrollo de investigaciones que permitan un mejor conocimiento de la problemática de los residuos y posibles acciones de mejoramiento. • Elaborar y operar un sistema de información ambiental de re-

siduos, que integre los principales indicadores del servicio de limpieza para evaluar los avances de los programas.

7. Concluisones Los países de ALC presentan numerosas similitudes en cuanto al manejo de residuos urbanos. En ellos se observa una creciente generación de residuos debido a los hábitos de consumo. Por otro lado, la definición de políticas generalmente compete al gobierno central, mientras que el manejo de los residuos urbanos es responsabilidad de los municipios. Tradicionalmente, la planeación del manejo de residuos considera el periodo de duración de los gobiernos municipales (3 o 4 años). Asimismo, es evidente que las áreas del servicio de limpieza son las menos profesionalizadas, lo que favorece la formación de estructuras débiles y fragmentadas que promueven la participación de sectores informales, la ausencia de esquemas tarifarios claros y la falta de programas que proporcionen una solución integral para el manejo y disposición final de residuos.

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Gestión de Residuos

De esta manera, es fundamental tener un conocimiento claro de cada etapa de la gestión integral de residuos (generación, almacenamiento, recolección, transferencia, tratamiento y disposición final). También, es necesario impulsar actividades que busquen la reducción, reúso y reciclaje de residuos, es decir, la disminución de la demanda de suelos o espacios para la disposición final y la reincorporación de los productos reutilizables al ciclo productivo. El desarrollo y aplicación de un marco jurídico-normativo es básico en el establecimiento de reglas de conducta para cada uno de los actores que intervienen en la gestión integral de residuos. Dar seguridad a los inversionistas, funcionarios de gobierno y al público en general, favorecería el logro de las metas de un manejo sustentable de residuos. Los tres niveles de gobierno deben establecer mecanismos que les permita vigilar el cumplimiento del marco normativo y los diversos programas establecidos. Determinar indicadores es necesario para evaluar la eficacia de las medidas implementadas. El intercambio de opiniones y experiencias entre los asistentes, así como la revisión de casos exitosos, ayuda a definir estrategias para una gestión integral de residuos. Si bien es cierto que en los municipios recae la responsabilidad del manejo de los residuos, para alcanzar metas según esquemas sustentables, la participación e integración de los distintos niveles de gobierno y los diferentes sectores de la sociedad es fundamental. En la actualidad, aquellos municipios que no busquen una interrelación y articulación con diversos actores, no alcanzarán las metas de sostenibilidad.

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Gestión de Residuos

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP). (2013). Guidelines for national waste management strategies. Japón: UNEP. Rojas, C. (2013). “Camiones de basura deberán separar residuos para disminuir un 25% la basura en la capital”. En El Nacional. [Online] Disponible en: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2013/06/680-526956-9-municipios-deberan-separar-residuosen-sus-camiones-para-disminuir-un-25-la.shtml.Consltado. [16 de julio de 2014]. Roman, P., Martínez, M. y Pantoja, A. (2013). Manual de Compostaje del Agricultor. Experiencias en América Latina. Chile: Organización de las Nacionaes Unidas para la Alimentación y Agricultura. Runfola, J. (2009). “Análisis de los factores que influyen en la generación y composición de los residuos sólidos urbanos a considerar para el diseño de un modelo de caracterización”. 3º Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos. Brasil: Red de Ingeniería de Saneamiento Ambiental. Sánchez, D. (2013). Estudio de factibilidad para la creación de la planta de abonos orgánicos de Colombia. Universidad Autónoma de Occidente. Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal (SEDEMA). (2013). Sin moño y sin bolsita, por favor. [Online] Disponible en: http://www.sedema.df.gob.mx/sin-mono-sin-bolsita/index.html#. UzjUbleF87c. [18 de julio de 2014]. Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). (2005). Residuos sólidos urbanos. México: SEDESOL. Szanto Narea, M. (2008). “La problemática de los residuos sólidos urbanos en América Latina y El Caribe”. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos. España: Red de Ingeniería de Saneamiento Ambiental. Terraza, H. (2009). Nota Técnica No. IDB-TN-101: Manejo de residuos sólidos. Lineamientos para un servicio integral, sustentable e inclusivo. Washington: BID.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

9. Anexo 9.1 Modelos de organización Comparativo de los modelos de organización Modelo

Ventajas

Desventajas Rotación frecuente de los cuadros directivos, debido al cambio de administración municipal.

Retraso y deficiencia de recursos humanos, materiales y financieros, a causa de su distracción a otras actividades o servicios que presta el Ayuntamiento. Equilibrio de intereses entre los objetivos municipales y ciudadanos.

Dificultades para la planeación del sistema.

Servicio directo El organismo se fortalece sin hacer cambios radicales en su estructura.

Falta de claridad por parte de las autoridades municipales en cuanto a su actividad rectora de la normatividad y la actividad operativa del sistema.

Competencia por los recursos financieros de otras áreas municipales.

Creación de sindicatos politizados.

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Gestión de Residuos

Personalidad jurídica y patrimonio propios.

Organismo paramunicipal

Pleno control de los recursos.

Riesgo de politizar las decisiones que tienen que ver con su operación, en perjuicio de su eficiencia.

Planificación a mediano y largo plazo.

Riesgo del dispendio del patrimonio.

Trascendencia de los Riesgo de privilegiar el cuadros directivos a la beneficio económico para administración municipal. el ayuntamiento, sobre el beneficio social y la eficiencia de operación. Fortalecimiento institucional. Patrimonio propio conformado por las aportaciones de los municipios que lo integran.

Organismo intermunicipal

Soluciones a problemas comunes, a partir de la unión de recursos.

Riesgo de desavenencia, por los cambios de administración municipal.

Riesgo de inconformidad social, sobre todo, en el municipio donde se localiza el área de disposición final.

Los cuadros directivos trascienden a la administración municipal. La falta de coordinación entre municipios implica graves deficiencias en la operación del sistema. Combate la pulverización municipal. Patrimonio propio

Tercerización

Solución a parte de la problemática del manejo de residuos (sitios de disposición final, actividades de recolección o barrido de calles).

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Sujeta a los cambios de administración municipal.

Incremento de los costos de operación

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Capital propio

Capacidad de inversión mayor que la de los órganos municipales.

Cuadros directivos altamente capacitados. Concesión Simplificación de la gestión administrativa municipal.

Altos niveles de eficiencia.

Resolución de problemas sindicales. Fuente: SEDESOL (2005)

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Obliga la implementación de una tarifa.

El sistema de cobro incrementa los costos de operación, aunque se ahorre en otros rubros.

Privilegia el interés lucrativo sobre el social, si no se maneja de forma cuidadosa.