LINEAMIENTOS DEL PLAN MUNICIPAL DE REASENTAMIENTO DE POBLACIÓN UBICADA EN ZONAS DE ALTO RIESGO

PALMIRA, OCTUBRE DE 2015

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LINEAMIENTOS DEL PLAN MUNICIPAL DE REASENTAMIENTO DE POBLACIÓN UBICADA EN ZONAS DE ALTO RIESGO

Dr. JOSÉ RITTER LÓPEZ PEÑA Alcalde

Ing. GUILLERMO ADOLFO ARANGO RODRIGUEZ Jefe de la Oficina de Gestión del Riesgo y Ambiente

Ing. MSc. PEDRO PABLO CABEZAS CORTÉS Asesor Gestión del Riesgo de Desastres

PALMIRA, OCTUBRE de 2015

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CONTENIDO

Pág. INTRODUCCIÓN 1. MARCO DE REFERENCIA 1.1 Marco Conceptual 1.1.1 Riesgo, amenaza, vulnerabilidad y capacidades 1.1.2 Gestión del Riesgo 1.2 Marco Normativo 1.2.1 Nivel Internacional 1.2.2 Nivel Nacional 2. ANTECEDENTES 3. UNIDAD DE ANÁLISIS 4. METODOLOGÍA 5. COMPONENTE PROGRAMÁTICO 5.1 Políticas 5.2 Objetivos 5.2.1 Generales 5.2.2 Específicos 5.3 Estrategia y Líneas de acción 6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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LISTA DE FIGURAS Pág.

Figura 1. Ruta metodológica para abordar el diagnóstico

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Figura 2. Integración de políticas operativas pertinentes.

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LISTA DE TABLAS Pág.

Tabla 1. Sectores en riesgo frente a inundación y avenida torrencial.

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Tabla 2. Sectores en riesgo frente a movimientos en masa.

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Tabla 3. Líneas de acción del Plan Municipal de Reasentamientos

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Tabla 4. Cronograma y dependencias responsables

Tabla 5. Cronograma del plan municipal de reasentamiento

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INTRODUCCIÓN

El presente documento está enfocado en orientar a la Oficina de Gestión del Riesgo y Ambiente, adscrita al despacho del Señor Alcalde de Palmira, en lo concerniente al abordaje de la formulación del plan municipal de reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo, con énfasis en el fenómeno de inundación. Adicionalmente, se pretende aportar insumos para el programa de mejoramiento integral de barrios, en los cuales se generan procesos de reasentamiento involuntario de familias por riesgo no mitigable. Los referentes principales que se han tenido en cuenta, subyacen en el marco de la política colombiana para el reasentamiento involuntario, al igual que las pautas definidas en el plan municipal de gestión del riesgo de desastres y deben tratarse articuladamente con acciones de orden ambiental que trasciendan el mero hecho de acciones de reubicación de viviendas. Se espera que este instrumento aporte una hoja de ruta, para la elaboración y ajustes de las herramientas de planificación territorial, tales como el plan municipal de desarrollo 2016 – 2019. Se ha estructurado éste documento en tres secciones fundamentales: Marco de referencia conceptual y normativo, antecedentes y el componente programático.

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1. MARCO DE REFERENCIA En esta primera sección del documento, se pretende presentar el encuadre conceptual y normativo que servirán de premisas en el abordaje del plan municipal de reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo.

1.1 Marco Conceptual Anclar conceptualmente las ideas principales entorno a la gestión integral del riesgo que permitan orientar una apuesta de futuro, debe partir por ser conscientes de la complejidad de un tema tan dinámico que exige involucrar diversos factores de origen natural y antropogénico. Sobre la base arriba mencionada, se exponen a continuación los conceptos clave, iniciando desde las nociones de riesgo, vulnerabilidad y amenaza.

1.1.1

Riesgo, amenaza, vulnerabilidad y capacidades

Teniendo presentes los argumentos mencionados anteriormente, se adiciona aquí la noción de riesgo, amenaza, vulnerabilidad y capacidades, las cuales se mencionan a continuación: En el Marco de Acción de Hyogo para 2005 - 2015, se estipuló que el riesgo de desastre surge cuando las amenazas/peligros interactúan con factores de vulnerabilidad físicos, sociales, económicos y ambientales (EIRD, 2005). El Gobierno Colombiano, adoptó la definición de riesgo entendida así: daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los fenómenos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un periodo de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza1 y la vulnerabilidad (Congreso de la República de Colombia, Ley 1523 de 2012). 1

Para el PNUD (2014:23), las amenazas que afectan al desarrollo humano son de distinta índole: riesgos económicos, desigualdad, riesgos en el ámbito de la salud, medio ambiente y desastres naturales, inseguridad alimentaria e inseguridad física. El desarrollo humano, es un proceso mediante el cual se ofrece a las personas mayores oportunidades: vida prolongada y saludable, educación y acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente (PNUD, 1990). 5

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Por su parte Stiglitz (Premio Nobel de Economía), sostiene que la vulnerabilidad se define como la exposición a una disminución acentuada del nivel de vida. Supone un motivo especial de preocupación cuando es prolongada y cuando los niveles de vida caen por debajo de umbrales críticos hasta un punto de escasez. Para WilchesChaux (1993:18), el concepto de vulnerabilidad se define en términos eminentemente sociales, por cuanto hace referencia a las características que le impiden a un determinado sistema humano adaptarse a un cambio del medio ambiente. Según Volgel (2004), la vulnerabilidad se caracteriza por ser multidimensional y diferencial (varía a lo largo del espacio geográfico y dentro de los grupos sociales), dependiente de la escala de medición (tiempo, espacio y la unidad de análisis sea esta individual, comunitaria, municipal o regional) y dinámica (debido a sus características y a las fuerzas genéricas de su variación a lo largo del tiempo). El planteamiento que realiza Bálica (2007:31-37), al referirse al concepto de vulnerabilidad2, menciona que ésta es el resultado de la función en donde intervienen la exposición, la susceptibilidad y la resiliencia, refiriéndose a cada una de ellas de la siguiente manera: La exposición, es el grado en el cual las personas y sus propiedades se encuentran localizadas en zonas propensas a una amenaza. La susceptibilidad, definida como la exposición de los elementos del sistema, que se encuentran influenciados por la probabilidad de ser dañados al enfrentar una amenaza. La resiliencia, definida como la capacidad de un sistema para soportar alguna perturbación, manteniendo niveles significativos de eficiencia en sus componentes sociales, económicos, ambientales y físicos.

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Se enfatiza es este documento lo referente a vulnerabilidad social, al respecto la Cepal (2001), sostiene dos componentes explicativos: 1. Inseguridad de indefensión que experimentan las comunidades, familias e individuos en sus condiciones de vida a consecuencia del impacto provocado por algún tipo de evento económico, social de carácter traumático. 2. El manejo de los recursos y las estrategias que utilizan las comunidades, familias y personas para enfrentar los efectos de ese evento. Cutter y Finch (2008), exhiben que la vulnerabilidad social, identifica las poblaciones sensibles que pueden ser menos propensos a responder, a hacer frente y recuperarse de un desastre natural. PNUD (2014: 27), se refiere al concepto de vulnerabilidad humana, entendida como la erosión de las capacidades y opciones de las personas. Aquí las capacidades, se conciben asociadas al ciclo de vida y abarcan todas las cosas para ser o hacer una persona.

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En relación con el termino resiliencia, también puede entenderse como la capacidad de un sistema social o ecológico de absorber una alteración sin perder ni su estructura básica o sus modos de funcionamiento, ni su capacidad de autoorganización, ni su capacidad de adaptación al estrés y al cambio. (OMM, 2008: 190). Según la Estrategia Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (EIRD, 2011), el riesgo se define como la probabilidad de pérdidas de vidas humanas o bienes destruidos o daños en un periodo de tiempo dado y se destacan las condiciones de exposición y resiliencia. Por su parte el PNUD (2013:2), sostiene que el desarrollo de capacidades locales interviene en la ecuación del riesgo donde a menores capacidades, mayor será la vulnerabilidad y el riesgo:

Riesgo = f (Amenaza, Vulnerabilidad) / Capacidades

El concepto de riesgo3 que se ha tomado para guiar este proceso, es el propuesto por el EIRD, dado su amplio reconocimiento a nivel global y su correspondencia con la política pública colombiana sobre la materia. Nótese entonces cómo se han introducido elementos que permiten comprender aspectos subyacentes en la significación de la vulnerabilidad y su relación con la amenaza, como partes esenciales del riesgo, a continuación se hace referencia a la connotación que tiene la gestión integral del riesgo. 1.1.2

Gestión del Riesgo

Considerando los razonamientos precedentes, se enfoca este aparte del documento para explorar la connotación que reviste la gestión integral del riesgo. En el Foro de Ciudades para la Vida, se consideró que la gestión del riesgo es la manera en que se incrementa la capacidad de la comunidad para transformar las condiciones peligrosas y para reducir la vulnerabilidad antes que ocurra el desastre. Esta gestión comprende la planeación, la organización y participación de los actores en el manejo de riesgos (UN-HABITAT, 2002:18). Según Lavell (2006), la gestión del riesgo se plantea como un proceso social y político a través del cual la sociedad busca controlar los procesos de creación o construcción de riesgo o disminuirlo, con la intención de fortalecer los procesos de 3

UNISDR (2015:4-5), se refiere a dos categorías de riesgos: 1. Extensivos, vinculados con factores causales tales como la inequidad, la degradación ambiental, una planificación y gestión deficientes del desarrollo urbano y una gobernanza débil. 2. Subyacentes, se generan dentro del desarrollo y requiere acciones de reducción de la pobreza, planificación adecuada de las ciudades, además de protección y restauración de ecosistemas. 7

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desarrollo sostenible y la seguridad integral de la población. Además sostiene que no hay realmente razón para distinguir entre la práctica de la gestión del riesgo de desastres, de la adaptación4 al cambio climático y la práctica del desarrollo, pues todo debe combinarse claramente en un solo esquema integrado de gestión. Sobre la noción de gestión del riesgo, Naciones Unidas, sostiene que se requiere identificar la relación entre el crecimiento de la población, las exigencias físicas de los asentamientos humanos, la planeación económica y el uso apropiado de la tierra disponible e incluyó además en el Informe de Evaluación Global referido a la reducción del riesgo de desastres publicado por la EIRD en el año 2011, definiéndola de la siguiente manera: 

Gestión prospectiva del riesgo, como una planificación mejorada y diseñada para evitar la construcción de nuevos riesgos.



Gestión correctiva del riesgo, ideada para abordar riesgos ya existentes.



Gestión compensatoria del riesgo, como los seguros y la transferencia de riesgo, diseñada para impedir que las pérdidas por desastres desencadenen otras consecuencias, entre ellas la pobreza.



Gestión de desastres, como los preparativos y la respuesta frente al manejo de emergencias y desastres

El Gobierno de Colombia, adoptó la definición de gestión del riesgo entendida como el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo, reducirlo y manejar las situaciones de desastre (Congreso de la República de Colombia, 2012). Según el Banco Mundial - Colombia (2012), la gestión del riesgo está ligada a los requerimientos de desarrollo, de tal manera que contribuyan al aseguramiento de los medios de vida y a la reducción de los factores estructurales que crean y sostienen condiciones de pobreza, además se refiere a la forma como debe insertarse en la agenda pública refiriéndose en los siguientes términos: […] la gestión del riesgo de desastres debe ser socialmente problematizada y políticamente visibilizada, de manera que sea posible anclar en la agenda pública de los diferentes niveles territoriales y a través de los instrumentos de planificación de desarrollo, capitalizando un aprendizaje colectivo y de convivencia con el entorno natural. Para Cardona (2013:15), la gestión del riesgo, se convierte en una estrategia y un instrumento idóneo que permite actuar sobre el territorio para prevenir desastres y

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Según la Organización Meteorológica Mundial (2008), la adaptación está asociada con iniciativas y medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante los efectos reales o esperados de una amenaza. (OMM, 2008: 177).

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reducir riesgos, y conduce al municipio a un desarrollo continuo, orientado a mejorar las condiciones de vida de la población. Recientemente se publicó el reporte de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres y en él se plasma un sensible giro en el concepto de gestión del riesgo, induciendo un acercamiento que debe ir ligado a la actividad social, económica en lugar de incorporar la reducción del riesgo de desastres para protegerse contra las amenazas externas es un enfoque muy distinto al que se da actualmente a la reducción del riesgo de desastres (UNISDR, 2015). En esa misma dirección el Marco de Sendai, dejó planteado dentro de sus principios rectores, que la gestión del riesgo de desastres está orientada a la protección de las personas, así como los activos culturales y ambientales, al tiempo que respetan todos los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo y se promueve su aplicación (Naciones Unidas, 2015). En resumen se puede afirmar entonces, a partir de los autores arriba mencionados, la manera como se ha venido resignificando la noción de gestión del riesgo, haciendo tránsito a un enfoque de mayor visibilidad y protección de derechos e interacción con las agendas del desarrollo y del cambio climático, es justo a esa nueva mirada, la que se asimila en términos de gestión integral del riesgo. Para este documento, se ha adoptado como guía la noción de gestión del riesgo planteada por el Congreso de la República de Colombia (2012), teniendo en cuenta la injerencia significativa que tienen los actores sociales en direccionar las dinámicas locales de desarrollo. Considerando lo arriba mencionado, se introduce el concepto de asentamientos humanos y particularmente los que se encuentran en alto riesgo, entendido en los siguientes términos: La noción de asentamientos humanos, se comprende como el conjunto de población que comparte las dinámicas sociales, económicas, culturales y productivas, localizado en una unidad territorial geográficamente delimitada, que puede ser rural o urbana, y que considera las relaciones de las diferentes formas de hábitat humano con los elementos que la integran: vivienda, infraestructura y servicios comunitarios, entre otros (Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, 2014:13). De lo anterior se colige que asentamientos en alto riesgo, son los que se encuentran localizados en una zona de alto riesgo, cuya condición ha sido identificada a través de un estudio o informe técnico. Estos asentamientos pueden ser de origen formal o informal (Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, 2014:14). .

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1.2 Marco Normativo En este segmento del documento se tratan los principales referentes normativos que se deben atender para abocar el plan municipal de reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo. . 1.2.1 Nivel Internacional En el año 2005, se llevó a cabo la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, celebrado en Japón (Kobe, Hyogo), conferencia en la cual se aprobó el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, la cual fue considerada como “la oportunidad excepcional para promover un enfoque estratégico y sistemático de reducción de la vulnerabilidad a las amenazas, peligros y los riesgos que éstos conllevan. Puso de relieve la necesidad y señaló los medios de aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres” (ONU, Conferencia mundial sobre la reducción de desastres, 2005:3). Además, podría decirse que dicho marco de acción para el decenio 2005 - 2015 tuvo que sustentarse en lo definido en “La Estrategia de Yokohama para un mundo más seguro: directrices para la prevención de los desastres naturales, la preparación para casos de desastre y la mitigación de sus efectos” y su plan de acción (1994), toda vez que en su estructuración se abordó dentro de los cinco tópicos fundamentales, el relacionado con la Gobernanza: marcos institucionales, jurídicos y normativos (ONU, Conferencia mundial sobre la reducción de desastres, 2005: 3). Es importante resaltar dentro de las cinco prioridades del Marco de Acción de Hyogo MAH, la relacionada con Reducir el riesgo: Reducir los factores básicos de riesgo a través de medidas de planificación territorial, ambiental, social y económica, dada su injerencia directa en temas alusivos al ordenamiento territorial. Recientemente se realizó en Sendai, la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas, sobre la reducción del riesgo de desastres, de ella pueden extraerse las bases para definir las actividades clave sustentadas en las cuatro prioridades de acción: a. Comprender el riesgo de desastres b. Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo. c. Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia. d. Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.

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Con estos referentes globales, se examina a renglón seguido, el sistema normativo colombiano, para revisar como se ha tratado el tema de la gestión del riesgo en relación con el ordenamiento territorial. 1.2.2 Nivel Nacional La Constitución Política de 1991 en su artículo 2, ha señalado que ellos corresponden a: “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes”. Para tal cometido es la misma Constitución la que ha fijado las autoridades encargadas de que dichos fines sean una realidad, esto al señalar que: “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Aunado a la anterior se tiene que Colombia se proclama como un Estado Social y Democrático de Derecho; de allí que un pilar fundamental en el quehacer del Estado y de sus autoridades, junto al respeto de los Derechos Humanos, está dado en el ejercicio del principio de solidaridad; toda vez que el centro de atención institucional es el interés general frente al cual el interés privado debe ceder en caso de tensión de derechos entre ambos. Las anteriores premisas permiten señalar que siendo la función del Estado servir a la comunidad, para hacer efectivos los derechos de todos los integrantes del pueblo colombiano, le corresponde garantizar que las personas, vistas en forma individual y como colectividad, gocen de un hábitat apropiado y necesario para ejercer adecuadamente sus derechos y por tanto tengan la garantía de desarrollo y progreso, pensando siempre en el bienestar general. Precisamente la idea de una adecuada y racional planificación se materializa en forma de obligación legal, tal como se podrá percibir a continuación, especialmente cuando se presente una relación de las normas que fijan como deber de las autoridades, por una parte, la adopción y ejecución de un ordenamiento territorial; y por otra la obligación de trabajar procesos de desarrollo territorial. Pero antes de describir la esencialidad de las normas sobre el tema que aquí se alude, es pertinente incluir una premisa adicional concerniente a la gestión del riesgo por ser un elemento fundamental para la planificación y el desarrollo territorial. Complementariamente la Ley 09 de 1989, mejor conocida como de la reforma urbana modificada a su vez por la Ley 02 de 1991, se fijó -en tratándose de la seguridad de los habitantes de zonas urbanas ante peligros naturales- como responsabilidad de las autoridades municipales: La obligatoriedad a los municipios a través de las oficinas de Planeación de levantar y mantener actualizado el inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos (inundación, deslizamiento).

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La obligatoriedad de adelantar programas de reubicación de los habitantes, o proceder a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. En general la reforma urbana establece para los municipios la capacidad de regular la tierra, para que ella cumpla su cometido social, por ello son los municipios los que deben gestionar el suelo, en forma tal que sea posible la intervención de las zonas urbanizables y no urbanizables. Desde hace un poco más de tres años, entró en vigencia la Ley 1523 de 2012, en la cual se fija para Colombia, la política nacional de gestión del riesgo y a través del Decreto reglamentario 1974 del año 2013, se ha elaborado un plan orientado a guiar las acciones del Estado para alcanzar los objetivos y metas de armonizar la planeación del desarrollo territorial y sectorial. Es importante decir aquí, que la Ley 1454 de 2011 en su Artículo 29, establece que los Planes Municipales de Gestión del Riesgo - PMGRD, deben ser insumo de los planes de desarrollo. Adicionalmente, el Plan Nacional de Desarrollo previsto para los años 2014 a 2018, rotulado como “Todos por un Nuevo País”, ha incluido dentro de las estrategias transversales y regionales, el Crecimiento Verde, en donde una de sus apuestas es lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climático5 (Ley 1753 de 2015, Artículo 4). Una síntesis del corpus normativo que podría destacarse en el municipio de Palmira, para abordar la incorporación de la gestión del riesgo al ordenamiento territorial, puede chequearse en el Plan Municipal de Gestión del Riesgo (Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Palmira, 2012). En relación con el marco normativo municipal de Palmira, se destacan los siguientes actos administrativos:   

ACUERDO 080 DE 2011. Por el cual se aprueban ajustes sobre el plan de ordenamiento territorial del Municipio de Palmira. ACUERDO 010 DE 2012. Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Municipal de Palmira, vigencia 2012-2015. DECRETO 272 DE 2012. Por medio del cual se adopta el Plan Nacional de Gestión Municipal del Riesgo y Atención de Desastres del Municipio de Palmira.

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Se entiende como el cambio del estado del clima identificable en las variaciones de su valor medio y/o en la variabilidad de sus propiedades, que persiste durante largos períodos de tiempo, generalmente decenios o periodos más largos (OMM, 2008:180). Es importante diferenciar el concepto de variabilidad climática, entendida como las variaciones del estado medio y a otras características del clima en todas las escalas espaciales y temporales más amplias que los fenómenos meteorológicos (OMM, 2008:180).

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

DECRETO 213 DE 2012. Por el cual se conforma y se organiza el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y los comités técnicos del Municipio de Palmira.



DECRETO 273 DE 2012. Por medio del cual se adopta la estrategia municipal de respuesta a emergencia en el Municipio de Palmira.



ACUERDO 04 DE 2013. Por la cual se crea, conforma y organiza el Fondo de Gestión de Riesgo de Desastre en el Municipio de Palmira.



ACUERDO 025 DE 2013. Por el cual se reglamenta el Fondo Municipal de Gestión del Riesgo en el Municipio de Palmira.



ACUERDO 028 DE 2014. Por la cual se aprueba y adopta una modificación excepcional de normas urbanísticas al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Palmira.

Con los referentes de orden conceptual y normativo, se aboca en el capítulo siguiente la información relevante sobre el contexto característico del municipio de Palmira, partiendo desde los antecedentes frente al tema en cuestión.

2. ANTECEDENES Hace algunos años, Palmira fue afectada severamente con los efectos de la temporada de lluvias acaecida en los años 2010 y 2011, algunas de las cifras más relevantes es el impacto directo sobre 2.357 personas y 223 viviendas, además del menoscabo de sus medios de vida, dada alteración de los servicios educativos e impacto sobre los sistemas productivos, en donde al menos 2.000 hectáreas dedicadas al sector agropecuarios, acumularon pérdidas cercanas a los 25.000 millones de pesos (Cabezas, 2012: 7-8 ). Dentro del proceso de construcción de una política local de gestión del riesgo de desastres, la Administración Municipal de Palmira, ha considero dentro de sus objetivos estratégicos, el generar condiciones de seguridad, bienestar y calidad de vida para todos sus habitantes, abordando adecuadamente la gestión del riesgo, desde su conocimiento y reducción, así como desde el manejo de posibles desastres (CMGRD, 2012:3). Para la implementación en el nivel local de la política nacional de gestión del riesgo, definida en la Ley 1523 de 2012, es necesario la articulación de los diversos instrumentos de planificación territorial, entre ellos el Plan Municipal de Gestión del Riesgo, La Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias, El de Plan de Ordenación y Manejo de cuencas Hidrográficas, El Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan Municipal de Desarrollo. Uno de los imperativos que se ha trazado la Administración Municipal, es el coadyuvar con la implementación de la Política Nacional de reasentamiento involuntario: Programa de apoyo a la política de vivienda social (Ministerio de Vivienda, 2013). 13

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Es importante decir que, el inventario de asentamientos en alto riesgo de desastres, permitirá identificar y contar con la información actualizada de la población, las viviendas, la infraestructura, el espacio público y los equipamientos localizados en zonas de alto riesgo por inundaciones y movimientos en masa del municipio de Palmira, con ésta información se visualizará un panorama general de los asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo, lo cual es un insumo para la definición e implementación de políticas y acciones a nivel nacional, regional y local, orientadas a reducir el riesgo y a garantizar la protección de la vida y bienes de la población de dichos asentamientos. La consolidación del inventario de asentamientos en alto riesgo permitirá al municipio (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2014:22-23): -

Contar con información actualizada sobre las zonas en alto riesgo y la población localizada en las mismas. Contribuir al ordenamiento territorial, a través de la formulación de medidas de reducción del riesgo de desastres ante el impacto de los fenómenos socionaturales. Formular políticas, estrategias y planes que den paso a la transversalización de la gestión del riesgo y su articulación con la planificación del territorio. Priorizar recursos para adelantar programas y proyectos para la prevención y mitigación del riesgo. Conocer y hacer seguimiento a los avances en el desarrollo de procesos de mitigación y prevención.

3. UNIDAD DE ANÁLISIS El ámbito espacial para desarrollar el diagnóstico del plan municipal de reasentamiento comprende el área urbana y rural del municipio de Palmira, en especial las áreas afectadas por fenómenos de inundación, avenidas torrenciales y movimientos en masa (Tabla 1 y 2):

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Tabla 1. Sectores en condiciones de riesgo en el municipio de Palmira frente a eventos de inundación y avenida torrencial.

SECTOR

No. ESTIMADO DE VIVIENDAS

Barrio azul

180

Callejón los Roa

7

Los Guayabos

5

Tenjo

43

Piles

180

Río Palmira – Área urbana

200

Santa Bárbara – Área Urbana

6

Juanchito – Urbanización Pereira

200

TOTAL:

821

Fuente: Elaboración propia a partir del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo - Palmira (2014). Tabla 2. Sectores en condiciones de riesgo en el municipio de Palmira frente a eventos de movimientos en masa. SECTOR

No. ESTIMADO DE VIVIENDAS

Cómbia

7

Gualanday

22

Arenillo

7

Esperanza

20

TOTAL:

56

Fuente: Elaboración propia a partir del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo - Palmira (2014).

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4. METODOLOGÍA

Para establecer el estado del arte de los principales aspectos atinentes al diagnóstico del plan de reasentamiento de población ubicada en condiciones de riesgo en el municipio de Palmira, se plantea como ruta metodológica realizar énfasis en los componentes de gestión técnica, legal y social, de la forma indicada en la Figura 1.

Figura 1. Ruta metodológica para abordar el diagnóstico del plan municipal de reasentamientos de población ubicada en zonas riesgo del municipio de Palmira.

Gestión técnica.

• Recabar información. • Determinar quienes viven o trabajan en el predio. • Identificar redes sociales.

Gestión legal.

Gestión social

• Determinar condiciones de tenencia de los predios, estructuras y mejoras.

• Determinar la mejor forma de atender y compensar a la población afectada.

Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (2013). Imagen, Corregimiento de Tejo, Palmira (2015).

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COMPONENTE PROGRAMÁTICO

En esta sección del documento se exponen las políticas, objetivos, estrategias, líneas de acción, cronograma y pautas de evaluación, enfocadas en los aspectos concernientes a la estructuración del programa de reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo en el municipio de Palmira. 5.1 Políticas Para efectos del diseño y ejecución del plan municipal de reasentamientos de población ubicada en alto riesgo, en el municipio de Palmira, se atenderán los principios que a continuación se señalan (Ministerio de Vivienda, 2013: 9-10): -

Minimizar el desplazamiento Restablecimiento de condiciones previas Inclusión y participación de la comunidad Equidad Información Definir criterios para la compensación Proporcionar un nivel aceptable de vivienda y servicios Tener en cuenta las condiciones de seguridad Considerar la población de acogida.

De manera concomitante se atenderán las salvaguardias ambientales alusivas a las políticas operativas pertinentes, entre ellas, el acceso a la información, medio ambiente, gestión del riesgo de desastres y género (Figura 2):

Figura 2. Integración de políticas operativas pertinentes.

Acceso a la información

Reasentamiento involuntario.

Medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias.

Gestión del Riesgo de Desastres

Igualdad de genero en el desarrollo

Fuente: Elaboración propia a partir del Banco Interamericano de Desarrollo.

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5.2 Objetivos

5.2.1 Objetivo general El propósito que se persigue consiste en atenuar los aspectos negativos que encierra la modificación de los medios de vida, incluyendo temas culturales, relacionamiento social, generación de ingresos y acceso a los servicios básicos. En consecuencia, se debe procurar evitar la necesidad de desplazamiento físico y si fuere indispensable, asegurar que las personas sean tratadas de manera equitativa, incentivar la participación de los beneficiarios sin dejar de lado a la población receptora. Es importante, no perder de vista la relevancia de mantener el sentido de comunidad, aumentando de manera simultánea la amplitud de oportunidades económicas disponibles para la población. 5.2.2 Objetivos Específicos -

Lograr estándares mínimos de vida.

-

Proveer servicios equivalentes a los que tenían anteriormente; y

-

Promover oportunidades para el desarrollo social y económico.

5.3 Estrategia y Líneas de acción. Se establece como estrategia fundamental, el fortalecimiento de las alianzas públicoprivadas y promover la realización de convenios de cooperación con instancias del orden nacional e internacional aprovechando las ventajas geopolíticas del municipio de Palmira. En las tablas 3 y 4, se resumen cada una de las líneas de acción articuladas a las fases de aprestamiento, formulación de planes, ejecución del plan de traslados, restitución de condiciones y evaluación.

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Tabla 3. Líneas de acción del Plan Municipal de Reasentamientos ubicados en zonas de alto riesgo, Palmira. FASES

1.

APRESTAMIENTO

ACTIVIDAD

LÍNEAS DE ACCIÓN

1.1 Identificación y determinación de las familias afectadas 1.2 Anuncio, cierre e inicio.

1.1.1 Realizar censos preliminares 1.1.2 Realizar los estudios de riesgo. 1.1.3 Definir diseños de intervención. 1.2.1 Realizar actos administrativos de elegibilidad y actos informativos sobre proceso y procedimientos. 1.3.1 Identificar predios disponibles. 1.3.2 Evacuar según prioridades. 2.1.1 Realizar estudios socioeconómicos, técnicos, censo predial, estudio de títulos y derechos. 2.1.2 Determinar las vulnerabilidades de las familias, unidades sociales y tabla de compensaciones. 2.2.1 Dimensionar y presupuestar la gestión y acompañar a las familias. 3.1.1 Garantizar el control, posesión y propiedad de los predios requeridos. 3.2.1 Garantizar la viabilidad del reasentamiento en condiciones dignas y seguras. 3.3.1 Seleccionar alternativas financieras viables, técnicamente seguras y jurídicamente legales y sanas. 3.4.1 Asesorar la planeación del traslado y facilitar los medios.

1.3 transitoria. 2.

3.

FORMULACIÓN DE LOS PLANES

EJECUCIÓN DEL PLAN DE TRASLADO DE DOMINIOS Y MOVILIZACIÓN.

Relocalización

2.1 Estudio y diagnóstico

2.2 Elaboración de planes de acción. 3.1 Adquisición de los predios afectados 3.2 Compensación, reconocimientos y subsidios. 3.3 Búsqueda, selección y adquisición de alternativa habitacional. 3.4 Movilización de unidades familiares y económicas. 3.5 Entrega de predios afectados al municipio

4.

Restitución condiciones

5.

Evaluación.

de

4.1 Restitución de condiciones 5.1 Evaluar y verificar la neutralización y mitigación de los impactos.

3.5.1 Habilitar para manejo. 4.1.1 Acompañamiento y sostenibilidad social acogida. 5.1.1 Verificar el cumplimiento de los reasentamiento.

su

adecuado

en adaptación en el sitio de grado de objetivos del

Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2013.

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LINEAMIENTOS DEL PLAN MUNICIPAL DE REASENTAMIENTO DE POBLACIÓN UBICADA EN ZONAS DE ALTO RIESGO Palmira - Departamento del Valle del Cauca

Tabla 4. Cronograma y dependencias responsables Reasentamientos ubicados en zonas de alto riesgo, Palmira. FASES

1.

ACTIVIDAD

CRONOGRAMA

1.1 Identificación y determinación de las familias afectadas. 1.2 Anuncio, cierre e inicio.

1.3 Relocalización transitoria. 2.

3.

4.

5.

2.1 Estudio diagnóstico

y

2.2 Elaboración de planes de acción. 3.1 Adquisición de los predios afectados 3.2 Compensación, reconocimientos y subsidios. 3.3 Búsqueda, selección y adquisición de alternativa habitacional. 3.4 Movilización de unidades familiares y económicas. 3.5 Entrega de predios afectados al municipio. 4.1 Restitución de condiciones 5.1 Evaluar y verificar la neutralización y mitigación de los impactos.

del

Plan

Municipal

de

DEPENDENCIA MUNICIPAL RESPONSABLE

Enero 2016 a Marzo 2016

Oficina de Gestión del Riesgo y Ambiente.

Marzo 2016 a Sept 2016

Secretaría de Desarrollo y Renovación Urbana – Dirección de Vivienda y Servicios Públicos y Oficina de Gestión del Riesgo y Ambiente. Secretaría de Integración Socia y Oficina de Gestión del Riesgo y Ambiente.

Sept 2016 a Dic 2017 Junio 2016 a Sept 2016

Secretaría de Planeación, Secretaría de Desarrollo y Renovación Urbana –Dirección de Vivienda y Servicios Públicos y Oficina de Gestión del Riesgo y Ambiente.

Sept 2016 a Dic. 2016

Mar 2017 a Dic 2017

Secretaría General y Secretaría de Desarrollo y Renovación Urbana – Dirección de Vivienda y Servicios Públicos.

Sept 2016 a Dic 2017

Secretaría de Integración Social y Secretaría de Desarrollo y Renovación Urbana – Dirección de Vivienda y Servicios Públicos.

Enero 2018 a Dic. 2018 Sept 2018 a Marzo 2019 Enero 2018 a Jun. 2019

Ene 2016 a Dic. 2019

Secretaría de Integración Social y Secretaría de Desarrollo y Renovación Urbana – Dirección de Vivienda y Servicios Públicos.

Secretaría de Integración Social y Secretaría de Desarrollo y Renovación Urbana – Dirección de Vivienda y Servicios Públicos. Secretaría de Planeación, Secretaría de Desarrollo y Renovación Urbana –Dirección de Vivienda y Servicios Públicos y Oficina de Gestión del Riesgo y Ambiente.

Fuente: Elaboración propia.

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6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN El plan de reasentamiento, debe contemplar la realización de informes de progreso para cada una de las fases descritas en la sección anterior. Las actividades de seguimiento se enfocarán primordialmente a determinar el cumplimiento de las condiciones sociales y económicas alcanzadas o mantenidas en las comunidades reasentadas y receptoras (BID, 1998:6-36). Adicionalmente, se requiere establecer indicadores cualitativos y cuantitativos, los cuales serán iconos de referencia para evaluar en los intervalos de tiempo críticos aquellas condiciones asociadas con el progreso de la ejecución del plan de reasentamiento. El proceso de evaluación debe ser realizado por una organización independiente y presentar sus informes de manera trimestral y anual, en ellos se incluirán como mínimo reportes de avance correspondientes a la ejecución del plan de reasentamiento, al igual que los efectos producidos, resaltando los siguientes aspectos clave (BID, 1999: 30-50): -

Número de personas afectadas. Número de personas reasentadas. Criterios y monto de las compensaciones. Preparación y ejecución del reasentamiento.

El cronograma de las actividades principales del plan de reasentamiento estimado para el municipio de Palmira, se indica en la Tabla 5. La evaluación se debe efectuar con la participación de un equipo multidisciplinario y teniendo como referencia el cronograma previsto y primordialmente se enfocará en verificar el cumplimiento de los estándares mínimos de vida y condiciones socioeconómicas básicas. Finalmente, es de suma importancia las medidas de control para el área de reasentamiento y proveer desincentivos para la reocupación en procura de garantizar los objetivos trazados en el plan.

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LINEAMIENTOS DEL PLAN MUNICIPAL DE REASENTAMIENTO DE POBLACIÓN UBICADA EN ZONAS DE ALTO RIESGO Palmira - Departamento del Valle del Cauca

Tabla 5. Cronograma del plan municipal de reasentamiento de población ubicada en alto riesgo, municipio de Palmira.

FASES

CRONOGRAMA ANUAL

ACTIVIDAD 2016

2017

2018

2019

1.1 Identificación y determinación de las familias afectadas.

1.

1.2 Anuncio, cierre e inicio.

1.3 Relocalización transitoria.

2.1 Estudio y diagnóstico 2. 2.2 Elaboración de planes de acción. 3.1 Adquisición de los predios afectados

3.2 Compensación, reconocimientos y subsidios.

3.

3.3 Búsqueda, selección y adquisición de alternativa habitacional.

3.4 Movilización de unidades familiares y económicas. 3.5 Entrega de predios afectados al municipio. 4.

4.1 Restitución condiciones

de

5.

5.1 Evaluar y verificar la neutralización y mitigación de los impactos.

Fuente: Elaboración propia.

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7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Alcaldía de Palmira. (2014). Acuerdo 028, por el cual se adopta los ajustes excepcionales al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Palmira. Colombia. Banco Interamericano de Desarrollo. (1998). Reasentamiento involuntario: Política Operativa –OP 710. Blaikie, P. Cannon, T. David, I. & Wisner, B. (1996).Vulnerabilidad: El Entorno Social, Político y Económico de los Desastres. Red de Estudios Sociales en Prevención y Desastres en América Latina. Bálica, S. (2007).Development and application of flood vulnerability indices for various spatial scales (Tesis de Maestría) .UNESCO-IHE Institute for Water Education, Delft. Caballero, J. (2007). La percepción de los desastres: Algunos elementos desde la cultura. Universidad Nacional Sede Medellín, Colombia. Cabezas, P. & Quiñones, D. (2014). Participación y Rendición de Cuentas en la Gestión Integral del Riesgo de Inundaciones, Estudio de Caso Cuenca Baja del Río Jamundí, Colombia 2010-2011 (Tesis de Maestría). UNESCO-IHE y Universidad del Valle. Cardona, O. (1996). El Manejo de riesgo y los preparativos para desastres: Compromiso institucional para mejorar la calidad de vida. Red de Estudios Sociales en Prevención y Desastres en América Latina. Congreso de la República de Colombia. (2006). Ley 1098: Código de Infancia y Adolescencia. Bogotá, Colombia. Congreso de la República de Colombia. (2011). Ley 1448: Victimas y Restitución de Tierras. Bogotá, Colombia. Congreso de la República de Colombia. (2012). Ley 1523: Política nacional de gestión del riesgo de desastres. Bogotá, Colombia. Congreso de la República de Colombia. (1974). Decreto - Ley 2811: Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente., en Diario Oficial, núm., 34.243 del 27 de enero de 1975. Bogotá, Colombia. Congreso de la República de Colombia. (2012). Constitución Política de Colombia. Legis, 27ª Edición. Congreso de la República de Colombia. (1993). Ley 99: crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental

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LINEAMIENTOS DEL PLAN MUNICIPAL DE REASENTAMIENTO DE POBLACIÓN UBICADA EN ZONAS DE ALTO RIESGO Palmira - Departamento del Valle del Cauca

–SINA- y se dictan otras disposiciones.”, en Diario Oficial, núm., 41.146de diciembre 22 de 1993. Bogotá, Colombia. Congreso de la República de Colombia. (2011). Ley 1454, por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial. Bogotá, Colombia. Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. & Universidad del Valle. (2007). El Río Cauca en su Valle Alto: Un aporte al conocimiento de uno de los ríos más importantes de Colombia.Recuperado de http://www.cvc.gov.co Guhl, E. (2011). Las cuencas y el agua de los andes. Recuperado de http://www.quinaxi.org/index.php?option=com_zoo&task=item&item_id=51&Itemid=167 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. (2010). Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico. Bogotá, Colombia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. (2012). Decreto 1640, mediante el cual se reglamentan los instrumentos de planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos. Bogotá, Colombia. Plan de Acción para la incorporación de a prevención y reducción del riesgo en el Plan de Ordenamiento Territorial. Bogotá, Colombia. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. & Banco Mundial. (2014). Guía metodológica: para el inventario de asentamientos en zonas de riesgo. Bogotá, Colombia. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. (2013). Marco de política de reasentamiento involuntario: Programa de apoyo a la política de vivienda social. Bogotá, Colombia. Naciones Unidas. (2000). Resolución 54-219 aprobada por Asamblea General: Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres. Naciones Unidas. (2005). Marco de Acción de Hyogo para 2005 – 2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres. Recuperado de http://www.unisdr.org Naciones Unidas. (2011). Revelar el riesgo, replantear el desarrollo: Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres. Ginebra, Suiza. Peralta et al. (2013). Territorios Resilientes: Guía para el conocimiento y la reducción del riesgo de desastre en los municipios colombianos. Bogotá. D.C., Colombia. Presidencia de la República de Colombia. (2013). Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2013 – 2025 “Una Estrategia de Desarrollo”. Recuperado de http://media.wix.com/ugd/a02d6e_ac00a4318b3247348e004b76304708c7.pdf UN-HABITAT. (2002). Gestión Comunitaria de Riesgos. Foro Ciudades para la vida. Recuperado de http://www.ciudad.org.pe

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