Mecanismos y Perspectivas para Impulsar la Sostenibilidad Financiera de los Organismos Operadores

Septiembre 2016

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Objetivos Institucionales El Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos SNC (Banobras) y el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) buscan diversificar las fuentes de financiamiento público logrando:  Apoyar al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Infraestructura.  Otorgar crédito y brindar la asistencia técnica que requieran los gobiernos estatales y municipales.  Maximizar y facilitar la movilización de capital privado en proyectos de infraestructura.  Tomar riesgos que el mercado no está dispuesto a asumir  Hacer financiables proyectos con rentabilidad social y baja rentabilidad económica  Lograr financiamientos de largo plazo en condiciones competitivas.

Productos

Financiamiento a la Infraestructura y Servicios Públicos a través de:

Créditos Garantías, Arrendamiento

Gobiernos Estatales, Muncipales y sus Organismos

Sector Privado con Proyectos de Obra Pública o APP

Productos

No recuperables

Aportaciones

Estudios

Subvenciones

Proyectos de inversión

Recuperables

Capital de riesgo

Fondos de capital de riesgo

Deuda subordinada

Garantías

Proyectos de inversión

Problemática Los Servicios de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento son un factor fundamental en el bienestar y calidad de vida de la población.  La gestión del ciclo del agua es muy compleja: tanto por su exposición política y sensibilidad social, la gestión pública del sector agua, drenaje y saneamiento ha sido ineficiente. (La eficiencia global de los OO se encuentra por debajo del 50%)  La presión para incrementar el acceso y calidad de los mismos es permanente, pero no se acompaña de políticas coordinadas consistentes con dicho objetivo. La naturaleza local del sector (facultad municipal) presenta problemas para el uso racional y eficiente del recurso.  Es necesario establecer los incentivos para mejorar el desempeño en la cadena de extracción/potabilización, uso, tratamiento y disposición final/aprovechamiento del recurso.  Para alcanzar niveles de eficiencia (física y comercial) adecuados se requiere fortalecer el desarrollo técnico y la autosuficiencia financiera de los organismos operadores, permitiéndoles contar con recursos para financiar el desarrollo de proyectos y asegurar su crecimiento sostenible.

Problemática Los actores involucrados en el financiamiento y prestación de Servicios Públicos en materia de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento enfrentan cada vez mayores problemas para asegurar la sostenibilidad financiera y operativa de los sistemas.  El entorno económico hace que los recursos federales presupuestales (PEF) sean cada vez más escasos.  Los cambios al marco legal hacen cada vez más difícil el financiamiento del sector por parte de las haciendas de los Estados y Municipios. (Ley de Disciplina Financiera)

CONAGUA

MUNICIPIOS: Organismos Operadores Gobiernos Estatales: CEAs

Problemática El principal reto consiste en romper el círculo vicioso que se presenta en la prestación de los servicios, en particular, en lo que se refiere al incremento de eficiencias físicas y comerciales, así como, en la percepción de la población respecto de la calidad de los servicios.

Hacia un Cambio Estructural La experiencia reciente en el país pareciera comprobar que la capacidad de los actores involucrados para asegurar la sostenibilidad de los organismos operadores es limitada, y difícilmente se logrará sin una reforma de gran calado.  El acceso efectivo de la población a los Servicios de Agua es un objetivo estratégico como pilar de bienestar y desarrollo, esta a su vez es responsable de responder por el costo de los servicios que recibe.  Se deben introducir cambios institucionales sustantivos en cuanto a los roles, facultades y competencias de regulación y vigilancia/control. •

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La regulación debe enfocarse a definir criterios y objetivos de eficiencia, fijar las normas de calidad, establecer las formulas y contenido de las tarifas y los subsidios que se puedan asignar a los distintos grupos de la población, entre otros. La vigilancia y el control debe asegurar la defensa del patrimonio público, y el cumplimiento de las metas establecidas entre el regulador y los prestadores de servicios (públicos o privados), inclusive pudiendo intervenir las operaciones en casos graves de incompetencia o mala fe.

 Se trata de impulsar un gran acuerdo nacional que permita que los organismos cuenten con un marco jurídico que garantice el equilibrio financiero presente y futuro de la prestación de los servicios: ni los gobernantes pueden usar el agua con fines electorales, ni los usuarios desatender su obligación de pagar por los servicios que reciben.

Experiencia Internacional En otros países, tales como Colombia, la prestación de los servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento y la Gestión Integral de los Residuos Sólidos se consideran Servicios Públicos tomando en cuenta que caen dentro del ámbito municipal  Existe un consenso generalizado de crear empresas que promuevan el incremento en su cobertura y la continua búsqueda de ofrecer mejores servicios a través de su incorporación en el derecho privado comercial, haciéndolas competir en igualdad de condiciones o regulando estrictamente los monopolios territoriales.  La posibilidad legal de la presencia de un mercado competitivo. 

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Incentiva y disciplina los monopolios locales en la prestación de servicios públicos, en su caso autoriza a privados a competir por estos mercados y autoriza a Públicos y Privados a formar alianzas Aunque se reafirma la responsabilidad de los Municipios de prestar los Servicios Públicos, en ningún caso les otorga derecho para constituir un monopolio legal que atente contra el objetivo primordial de su existencia: la eficiencia en la prestación de Servicios Públicos, el cuidado de los recursos naturales y la sostenibilidad financiera del sistema

 En ningún caso se descuida el aspecto social: 

Cumpliendo con criterios de universalidad, con la implementación de un régimen tarifario que incluye subsidios de solidaridad y el desarrollo de un nuevo contrato con los usuarios que le da certeza a las partes

Experiencia Internacional Considera la formalización de un régimen jurídico igual para todas las Empresas de Servicios Públicos independientemente de la naturaleza de su propiedad; sometidas a la regulación económica de las Comisiones y la vigilancia de su cumplimiento a cargo de la Superintendencia  Régimen Jurídico: 

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Empresas de Servicios Públicos sujetas al régimen de derecho privado.

Reglas del Juego:  

Para que las autoridades territoriales presten los Servicios Públicos a través de terceros, se requiere llevar a cabo procesos competitivos de selección (Concesiones y APPs). Criterios del régimen tarifario:      

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Eficiencia Económica Neutralidad Solidaridad y Redistribución Suficiencia Financiera Simplicidad Transparencia

Mecanismos que aseguran la disciplina operativa y moderación del mercado: 

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Las Comisiones Reguladoras se erigen como el primer eslabón del proceso de planeación; negociando con las Empresas las metas de eficiencia, las prioridades de inversión y las tarifas que permitan atender los elementos anteriores. La superintendencia vigila permanentemente que las Empresas de Servicios Públicos lleven a cabo sus operaciones para cumplir con los compromisos y planes definidos conjuntamente con las Comisiones. Control de financiamientos privados al prohibir a las instituciones financieras celebrar contratos con Empresas de Servicios Públicos que se encuentren incumpliendo con indicadores de gestión según las Comisiones

Situación Actual En tanto no se pueda lograr el impulso de un cambio estructural a fondo en el sector, el FONADIN seguirá coadyuvando con la CONAGUA a través del PROMAGUA.  Los procesos de colaboración entre el FONADIN, CONAGUA y los organismos permiten contribuir elementos de juicio para la toma de decisiones de los cuerpos directivos a fin de encontrar el esquema que asegure la mejora de gestión acorde con la naturaleza de cada organismo.  En México, y a nivel internacional, las asociaciones público-privadas han permitido mejorar la calidad de los servicios y optimizar los recursos que se requieren para desarrollar y operar los proyectos: • •

La gestión privada de largo plazo contribuye a mejorar la cobertura y calidad, las eficiencias físicas y comerciales, y asegura el mantenimiento, conservación y reposición de los activos. Las modalidades de participación varían desde la prestación de servicios hasta las concesiones integrales.

 El análisis de alternativas debe permitir a los tomadores de decisiones el diseño de un modelo ad-hoc para el logro de los objetivos del organismo en materia de eficiencias.

Análisis de Alternativas para la Mejora de la Gestión A manera de ejemplo, el SACMEX, la CONAGUA y el FONADIN han venido trabajando en distintos proyectos que buscan mejorar la gestión del recurso en la CDMX.  La colaboración entre BANOBRAS/FONADIN, CONAGUA y el Banco Mundial ha permitido identificar alternativas de participación privada que mantienen la rectoría del sector en los organismos operadores.    

Gestión Empresarial de Organismos Operadores Contratos de Desempeño para mejoras de la Eficiencia Comercial Contratos de Desempeño para Reducción de Pérdidas Contratos Integrales de Mejora Integral de Gestión

 En el caso del Sistema de Aguas de la Ciudad de México la Asistencia Técnica de Banco Mundial en coordinación con el equipo de Asesoría Estratégica se ha traducido en el desarrollo de un traje a la medida que permite atender las necesidades más urgentes que enfrenta el organismo: continuidad, presión, calidad del agua y reducción de pérdidas.

Sistema de Aguas de la Ciudad de México •

El FONDO autorizó el otorgamiento de un Apoyo No Recuperable (ANR) al SACMEX para elaborar diversos Estudios y Asesorías que permitieran implementar la Mejora Integral de la Gestión.

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En paralelo, el SACMEX inició un proceso de colaboración institucional y Asistencia Técnica con el Banco Mundial para identificar el esquema óptimo para desarrollar dicho proyecto, incluyendo la implementación de un modelo de asociación público privada (APP) en los siguientes proyectos: Proyecto Telemetría Construcción y rehabilitación de potabilizadoras Programa para incrementar las eficiencias Total

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La ejecución de estos tres componentes permite mejorar la sustentabilidad operativa y financiera del SACMEX, y contar con infraestructura de calidad que permita un uso y distribución eficiente del agua.

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Asimismo, con el objeto de reducir la participación del financiamiento privado en los distintos contratos, en particular en los referentes al incremento de eficiencias, se considera la participación del Banco Mundial con un financiamiento por parte de esta Institución a través del Gobierno de la Ciudad.

Otras Modalidades de Participación El objetivo de la intervención privada a través de un Programa de Gestión Empresarial consiste en el desarrollo e implementación de un modelo de gestión para los Organismos que asegure el logro de sus metas de desempeño, que sea financieramente sostenible y socialmente responsable y que permita la prestación de servicios a todos los usuarios en su ámbito de servicio, incluyendo a aquellos en pobreza considerando los siguientes aspectos: • • • • •

Dimensionar y cuantificar económicamente las necesidades en equipos y herramientas tecnológicas necesarias: consistencia entre la empresa modelo y la actual. Factible a corto plazo con el menor impacto social. La gestión integral de la infraestructura que considere su condición actual y los niveles de servicio a los que debe responder en el futuro. Una planta de personal competente, motivada, y orientada al cambio y a la satisfacción de los usuarios. El compromiso y la participación de la comunidad en la prestación y sostenibilidad del servicio respetando las particularidades de la región.

En materia comercial, el modelo de Gestión Empresarial supone implementar un esquema de operación en el que los Organismos sean capaces de autosostenerse, eliminando su dependencia a los fondos estatales o federales para su supervivencia. El acompañamiento continuo del personal de dirección y el entrenamiento de este personal se comparte con el personal experto del Gestor Especializado hasta que la empresa alcance un nivel de autonomía que asegure en el largo plazo su sostenibilidad.

Otras Modalidades de Participación Los contratos de Gestión Comercial y Operativa permiten mejorar los niveles de ingresos del Organismo Operador.

La remuneración de los contratos de Gestión Comercial y Operativa se realiza por: 1.Atención al Cliente 2.Conexión de Usuarios 3.Distribución de Agua Potable 4.Medición del Consumo 5.Facturación

Otras Modalidades de Participación Los contratos de Gestión para Reducción de Pérdidas permiten optimizar la gestión integral del Organismo Operador.

La sectorización es una herramienta de gestión corporativa para la administración y operación de Sistemas de Abastecimiento que consiste en la delimitación de la red en sectores hidráulicos independientes y aislados en los cuales es posible calcular los valores de pérdidas de agua y determinar sus componentes y causas con el fin de implementar un programa de recuperación efectivo en términos de costos, con propósitos de optimización de la gestión operativa y comercial.

Otras Modalidades de Participación Los objetivos principales de los contratos de Gestión para Reducción de Pérdidas son: 1. 2. 3. 4.

Optimizar la utilización de la infraestructura disponible. Identificar las características técnicas y comerciales particulares que distinguen a cada uno de los sectores que conforman la Ciudad. Mejorar la calidad del servicio mediante estrategias específicas de operación del sistema y Gestión Comercial por tipos de sectores. Formular e Implementar un programa de control y reducción de pérdidas efectivo en términos de racionalidad económica, espacialmente orientado.

Entre las Acciones Técnicas a implementar se encuentran:       

Mantenimiento preventivo y correctivo Control de Presiones Búsqueda Sistemática de fugas Renovación de Redes Macromedición Centro de Control Aspectos de eficiencia energética

Otras Modalidades de Participación

Apoyos No Recuperables En materia de Agua el FONADIN puede apoyar a las administraciones locales a detonar un cambio sustantivo para mejorar la calidad de vida de sus habitantes.  Interviene en la planeación, fomento y apoyo para la construcción, conservación, operación y transferencia de proyectos de infraestructura con impacto social y rentabilidad económica.  Para financiar las inversiones asociadas con la ejecución de Proyectos de Infraestructura Hidráulica a través de Apoyos No Recuperables los Proyectos: • • • • • •

Deben contar con fuente de pago propia Deben sujetarse a un procedimiento de contratación competitivo Serán desarrollados, preferentemente, a través de la Ley de APP; pero siempre con la participación del sector privado Contar con los Estudios de Factibilidad que demuestren la viabilidad técnica del proyecto, su Rentabilidad Social y la justificación del Apoyo que requiere para su realización Contar con registro en la Unidad de Inversiones de la SHCP Opinión favorable del Subcomité de Evaluación y Financiamiento, y en su caso, aprobación del Comité Técnico

PROMAGUA El Programa para la Modernización de Organismos Operadores de Agua (PROMAGUA) es la estrategia del FONADIN y la CONAGUA para el fortalecimiento de Organismos Operadores y para la realización de proyectos de infraestructura hidráulica, incentivando la participación del sector privado. Objetivo:  Consolidar e impulsar la autosuficiencia financiera de los Organismos Operadores a fin de mejorar la cobertura y calidad de los servicios de agua potable y saneamiento, promoviendo la participación de capital privado y el cuidado del medio ambiente. Dirigido a:  Organismos operadores de agua y saneamiento a nivel nacional, priorizando aquellos que atienden poblaciones que cuenten con más de 50 mil habitantes.

PROMAGUA Apoyos para:  Estudios relacionados con: Ingenierías Básicas, Evaluaciones socioeconómicas, diagnósticos y Planeación Integral y Asesorías Estratégicas  Proyectos de Mejora Integral de la Gestión (incremento en sus niveles de eficiencia física y comercial)  Proyectos de abastecimiento de agua como son: Potabilización, Desalación y Abastecimiento de Agua en Bloque.  Proyectos de Saneamiento: Plantas de Tratamiento  Macroproyectos Porcentajes máximos de los Apoyos No Recuperables    

Hasta 75% en Estudios de Diagnóstico y Planeación Integral Hasta 50% en Estudios que permitan caracterizar un proyecto Hasta 50% en Asesorías Estratégicas Hasta el 49% del Costo Total de un Proyecto

Beneficios El PROMAGUA debe de contribuir con los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo en materia ambiental. Es importante que las administraciones locales sean conscientes del compromiso de largo plazo que asumen con sus Proyectos.  El FONADIN y los inversionistas privados aportan el 100% de los recursos que se requieren para el desarrollo del Proyecto. Si bien, el Promotor no aporta recursos durante el periodo de inversión, si compromete y debe afectar participaciones u otra fuente de pago o fuente de pago alterna en el largo plazo.  La empresa que presta el servicio se elige con base en la oferta que cumpla con las mejores condiciones técnicas y económicas.  La participación del FONADIN permite reducir la presión sobre las finanzas públicas locales favoreciendo el equilibrio financiero de los proyectos y reduciendo la contraprestación que se debe pagar al inversionista privado.  Se incrementa la calidad y cobertura de los servicios públicos.