MEMORANDO SOBRE EL CONTROL INTERNO CONTABLE ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS

Señor ADMINISTRADOR FEDERAL DE LA ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS Dr. Ricardo Daniel ECHEGARAY Hipólito Yrigoyen Nro. 370 – 1er. Piso – Ciudad Autónoma de Buenos Aires

En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 y a vuestro requerimiento, la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN (AGN) efectuó una revisión del Control Interno Contable de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS (AFIP), correspondiente al ejercicio cerrado el 31 de diciembre de 2010.

Nuestra revisión del funcionamiento del Control Interno Contable fue efectuada como parte de las tareas realizadas con el propósito de emitir una opinión sobre los Estados Contables de la AFIP por el ejercicio precedentemente indicado.

La evaluación realizada a los fines descriptos en el segundo párrafo no necesariamente ha de revelar todas las debilidades significativas del sistema. Por consiguiente, no expresamos una opinión sobre el sistema de control interno de la AFIP considerado como un todo.

Sobre la base de la citada revisión, informamos que las observaciones más significativas a formular sobre el Sistema de Control Interno Contable de la AFIP, son las indicadas en el Anexo adjunto. Buenos Aires, 31 de agosto de 2011

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ANEXO

MEMORANDO SOBRE EL CONTROL INTERNO CONTABLE ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS EJERCICIO 2010

Índice

1.

Sistema Administrativo Contable Computadorizado y Control Interno Administrativo Contable.

2.

Disponibilidades.

3.

Créditos.

4.

Bienes de consumo.

5.

Bienes de Uso.

6.

Bienes Intangibles.

7.

Cuentas Comerciales a Pagar, y Gastos de Consumo y Servicios no personales.

8.

Gastos en Personal y Gastos en Personal a Pagar.

9.

Otros cuentas a pagar, Otros pasivos y Fondos de Terceros y en Garantía

10.

Deudas Judiciales.

11.

Obligaciones enmarcadas en normas de consolidación de deuda del Estado Nacional

12.

Otros Bienes en Custodia por Parte de AFIP.

13.

Recursos.

14.

Contrataciones.

15.

Ajuste de Resultados de Ejercicios Anteriores (A.R.E.A.).

16.

Estado de Origen y Aplicación de Fondos.

17.

Financiamiento de la AFIP

18.

Ambiente de seguridad de la información

19.

Otros aspectos.

Apéndice 1. Consideraciones respecto de muestra de contrataciones seleccionadas para su revisión 2

Apéndice 2. Consideraciones sobre implementación de Políticas de Seguridad de la Información

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Introducción

La revisión del funcionamiento del control interno contable fue efectuada, como parte de las tareas realizadas con el propósito de emitir una opinión sobre la razonabilidad de los Estados Contables correspondientes al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2010. Dicha revisión incluyó el análisis del ingreso de datos y del egreso de la información (input/output) a los procesos computadorizados existentes en el ámbito de la AFIP, cuando las prácticas administrativas y contables relevadas requieren su utilización, lo que no constituye una auditoría especial sobre el correcto funcionamiento del sistema de procesamiento electrónico de datos, en cuanto a los programas de computación, los elementos de control que ellos incluyen, la lógica de los lenguajes, la configuración de los equipos empleados y la política de seguridad implementada.

A partir de la puesta en producción en el 2007 de un sistema informático destinado a su administración financiera -SIGMA-, se ha producido un avance significativo a fin de subsanar deficiencias que en distintos ejercicio esta AGN ha puntualizado, persistiendo algunas, de las que da cuenta el presente memorando, que con el análisis de los procesos actuales y la normatización de prácticas –incluido el uso del sistema- han de tender a una rectificación futura, maximizando la utilización de las facilidades del aplicativo informático.

Simultáneamente, a la implementación del aludido sistema informático de gestión administrativo financiero de la actividad propia de la entidad, se ha decidido la implementación de la registración de la actividad financiera y patrimonial vinculada a las funciones asignadas al ente respecto de recaudación, fiscalización y ejecución de tributos, que habrá de permitir contar con información que ha de ser expuesta en forma complementaria con los Estados Contables de la Administración, aunque no se han advertido avances relevantes en el presente ejercicio.

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Sin perjuicio de lo expresado, varias de las observaciones que se describen en los apartados siguientes han sido señaladas por esta AGN en Informes emitidos al momento de efectuar auditorías en ejercicios anteriores y requieren por parte de la AFIP producir, efectivamente, cambios a fin de procurar la no reiteración de las situaciones relevadas en atención a la importancia de los temas involucrados.

En tal sentido, las observaciones más significativas detectadas durante nuestra auditoría son las que se detallan a continuación, debiendo señalar que mayoritariamente corresponden a situaciones ya expuestas por esta AGN en Memorandos de control interno de ejercicios previos, no obstante cabe consignar que en algunos aspectos, como se señalara, se han iniciado acciones tendientes a regularizar las situaciones planteadas.

1.

Sistema Administrativo Contable Computadorizado y Control Interno Administrativo Contable.

Persiste la necesidad de realizar un conjunto de acciones a fin de estabilizar la aplicación del SIGMA y utilizar su potencial, como se señalara, entre lo que cabe consignar: a. Si bien a partir del dictado de la Disposición Nº 33/09 de la SDGAF Subdirección General de Administración Financiera, con la aprobación del “Manual de Procedimientos de Gestión Financiera” –y los sucesivos agregados-, no se advierte que aún se haya concluido con la normatización de la totalidad de los procedimientos que hacen a la administración financiera con o sin vinculación directa con el SIGMA. Al respecto, cabe realizar las siguientes consideraciones: o Si bien la dependencia emisora posee facultades otorgadas en carácter de rectora de lo atinente a administración financiera, el dictado del manual no se realiza a partir de un área que posea una visión sistémica y completa de la entidad. El presente aspecto ha sido mencionado en reiteradas oportunidades por esta AGN respecto de la estandarización de distintos procedimientos de la Administración Federal.

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o Se han incluido a lo largo del ejercicio nuevos procesos, respecto de los inicialmente aprobados por la norma en trato, quedando pendientes aún distintos aspectos como: tratamiento de anulaciones, reimputaciones o reversiones, actividades de control de cierre, devengamiento oportuno de pasivos, fondos de terceros, activos fijos, control de patrimonio, bienes inmateriales, etc. o En función de su evaluación se advierte que los manuales actúan en forma complementaria con los manuales de usuarios de SIGMA y se centran en el ámbito de las funcionalidades del mismo, sin avanzar en procesos administrativos que dan origen a determinadas transacciones –normatizándolos o refiriendo a otros manuales que pudieran existir-, de forma de advertir una visualización completa del circuito. o Por su parte, aún se advierte como pendiente la emisión de los manuales vinculados al módulo de logística. Es dable resaltar, que de la consideración individual de los procesos incluidos en los manuales se advierte una razonable metodología de descripción, aunque no se tomó conocimiento de la existencia de un estándar propio de la entidad a tal efecto. Por su parte, se sigue advirtiendo la necesidad de reevaluación de los procedimientos, especialmente, en cuanto a las

actividades de control existente, incluyendo la

implementación de puntos de conciliación periódicos de información contable con información de otros sistemas proveedores de datos de transacciones (v.g.: SARHA, SISREC, etc.).

b. La reevaluación del plan de cuentas y el dictado de un manual de cuentas que particularice lo que determina la CGN, a las características propias de la entidad, considerando: o Se han incluido cuentas cuya denominación no se compadece con lo establecido por el citado Órgano Rector. o La precisa correlación entre las cuentas que registran transacciones en SIGMA y los Estados Contables, importando, adicionalmente, que exista codificación 6

del EECC de presentación que no guarda correlación directa con la que se registra en el sistema –v.g.: Previsión para juicios corriente y no corriente, Bienes de consumo, Fondos de terceros, la apertura de Crédito, etc.-. o El uso de cuentas que no se compadecen en su conceptualización por la CGN con la operatoria de la AFIP. o El error en codificación de cuentas.

c. El diseño y aplicación de tareas de cierre de ejercicio que definan los análisis, conciliaciones y documental que ha de soportar la emisión de los Estados Contables. En tal sentido, es relevante la identificación de riesgos en la materia y la implementación de evaluaciones específicas (v.g.: la existencia de partidas abiertas sujetas a compensaciones manuales).

d. La emisión informática de todos los EECC. En este sentido, cabe hacer especial hincapié en el EOAF, para el cual el sistema implementado ha de poseer la información precisa para su emisión tanto bajo el formato directo como el indirecto. Se destaca que las cuestiones puntualizadas en el apartado relacionado al uso de cuentas contables, implica que, externamente al sistema, el área contable deba proceder al reordenamiento y armado de rubros. Ello genera inconsistencias en la codificación de los mismos entre los Estados de presentación y la registración contable, con el natural impacto en cuanto al concepto que tanto los rubros como las cuentas contables involucran, dificultando la certificación directa de los EECC con la contabilidad.

e. La asunción por la entidad de la responsabilidad de la elaboración de reportes, a partir de las funcionalidades del sistema, en orden a necesidades específicas (v.g.: mayores que a simple vista evidencien contracuentas de los asientos practicados), lo cual no implica customización. Ello importa una relevante dependencia de la organización con la consultora contratada para la parametrización y el desarrollo de tareas operativas con el sistema relativamente sencillas (v.g.: puesta en producción de nuevas cuentas contables). 7

f. La justificación y asunción de responsabilidad por las partidas pendientes de imputación ($ 2,8 millones al 31/12/10) originadas en el proceso de migración de los EECC al 31/12/06, como asiento de inicio del ejercicio 2007. Se aclara que la entidad viene practicando reimputaciones de partidas –mayormente a través de reclasificación de pasivos (fondos de terceros)-, que evidenciaron soporte documental limitado (v.g.: correos electrónicos narrativos de la situación de cada partida), sin documental originaria de la transacción, es por ello que se torna necesario contar con documental razonable para el respaldo de la registración regularizadora, soportándose no sólo en las explicaciones que aporten los responsables. Es así, que no se ha advertido que en el área contable centrales se hayan implementado actividades de control específicas de las reimputaciones, dependiendo exclusivamente de lo que las áreas descentralizadas dispusieran. Es dable señalar que las partidas pendientes de imputación que dieran origen al saldo, no se han compensado con transacciones que las individualicen y vinculen, exhibiendo la cuenta que todas las partidas se encuentren permanentemente abiertas, aún cuando se produzca su depuración, con el riesgo potencial vinculado a la persistencia de partidas abiertas deudoras y acreedoras. Adicionalmente, como se señaló en los ejercicios previos, no se produjo la formalización del proceso de migración que respalde dicho acto.

g. La integración del sistema con otras aplicaciones informáticas de la entidad automatizando las registraciones y estableciendo puntos de control o conciliación (v.g.: SILPANA -Servicios Extraordinarios-, SISREC, SIRAEF, SIDEHON, ATENEA).

h. La necesidad de fortalecer los circuitos administrativos internos a efectos de lograr reducir los desfasajes de devengado entre ejercicios por gastos, esencialmente por ausencia de registración oportuna de transacciones. En tal sentido, el área contable continúa con la práctica previa de identificación de devengamiento tardío a partir de la revisión de la registración posterior al cierre –que se evidencia limitado en cuanto a la 8

certidumbre e integridad de las partidas consideradas -, sin haberse implementado esquemas de individualización de servicios o adquisiciones que han de devengarse – v.g.: provisiones- desde la gestión y el módulo respectivo de las áreas de logística (que incluye compras y contrataciones).

i. La existencia de documentos SIGMA con poca información que permita identificar la naturaleza o particularidades de la transacción real, imposibilitándose su consideración por usuarios circunstanciales o con objetivo de control, sin la necesidad de recurrir a la documentación originaria para la interpretación de lo actuado –quitándole autosuficiencia al sistema-. El sistema posee campos de texto multipropósito de carga opcional y discrecional, cuando los tipos de transacciones podrían transformarlos en obligatorios y referenciales con un identificador establecido a tal fin, que permita, incluso, el control contable de las operaciones. Por otra parte, a manera de ejemplo, se advirtió que existe el campo de fecha del documento que carga el usuario (v.g.: factura, remito) cuya información no posee una utilidad definida en los procedimientos actualmente vigentes y que exhibió diferencias con la documental recibida. Lo señalado es relevante, especialmente, en situaciones de masividad de transacciones y datos, y de descentralización de aspectos materiales de la gestión administrativo financiera y su registración, como en el caso de AFIP, donde la clara individualización de la transacción con sus antecedentes fácticos le ha de aportar al sistema una mayor autonomía para su revisión posterior. Es dable expresar que dicha descentralización, posee el correlato de la distribución de la responsabilidad, sin que aún se hayan planteado actividades de control centrales que aporten mayor confiabilidad al esquema establecido.

j. La estandarización de la totalidad de transacciones posibles dentro del sistema a fin de la gestión financiera completa, incluyendo elementos de identificación unívoca del tipo de transacción, cada una de las operaciones, su claro entendimiento conceptual y la 9

individualización de documental respectiva, tal los casos de devengamiento de tasa aeronáutica o cargos por servicios extraordinarios. Es de mencionar el caso de canon y multas (con sus orígenes), que si bien no se ha accedido a una identificación completa de las instancias del proceso, se ha avanzado en la identificación actual de la fuente de origen de información para el registro por lo percibido. Por otra parte, existen cuentas cuyo saldo es resultado de documentos de impacto en débito y crédito, que se hallan abiertos, y no se advierte la forma en que serán compensados (como metodología del sistema), sin una identificación de cada una de las partidas –v.g.: Transferencias a pagar-.

k. Las anulaciones –que en número relevante se producen (5.854 anulaciones en el ejercicio – 1.08% del total de documentos emitidos)- refieren, a partir de un código, a la correspondencia con la vigencia del período de la transacción original, sin embargo no contempla información que permita advertir las causas de la anulación, como elemento necesario para las evaluaciones posteriores. Adicionalmente, no se observaron actividades de control diferenciales que contemplen las anulaciones de montos significativos. Simultáneamente, se advirtieron reimputaciones o reversiones con escasa información adicional, dificultando la individualización de la transacción original y/o los motivos de lo actuado, careciendo de soporte documental explicativo. Es de destacar que de las pruebas de revisión documental de devengado, se seleccionaron partidas que se hallaban anuladas, pero no obraba documentación adicional en soporte de papel con intervenciones de funcionarios autorizantes que aporten información no contenida en el sistema. Asimismo, se advirtió la existencia de partidas compensadas que, tras la consideración de un error, se anula la compensación rehabilitándose el documento original y sin rastro en el sistema de la motivación. En el marco de lo señalado, no se advierte la evaluación específica de las anulaciones y las posibles consecuencias respecto de las transacciones o de la performance del sistema.

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l. Se observa la falta de una relación unívoca que permita asociar la provisión en forma directa con las cuentas individuales de los acreedores. Ello limita, desde la contabilidad –mayor contable- y a partir de funciones de consulta amigables, acceder a la información del devengado (con cargo a Provisión) en relación con lo registrado en Proveedores ante la recepción de la factura –que genera una registración contable permutativa de pasivos-. Es más, existen instancias de compensación de provisiones por depuración de partidas y no por transacciones corrientes, evidenciandose en el saldo de la cuenta Provisiones la persistencia de importes de ejercicio anteriores pendientes de depurar –que implicarán compensaciones manuales-. La dificultad es mayor cuando se busca practicar revisiones por lotes o revisiones de cierre contable. Cabe destacar que en la consideración conjunta de la configuración de los Módulos Logística y Contable del SIGMA, el sistema posee la información de vinculación de la contratación, el proveedor, la recepción, el devengamiento, la presentación de factura y el pago, sin embargo no se pudo acceder a funciones que, a partir de ello, exhiban la conformación detallada de la provisión en trato. Ello provoca la necesidad de trabajos externos al sistema, subutilizando su potencial.

m. La reformulación de la información expuesta en los EECC, esencialmente en notas, a partir de la disponibilidad de información que aporta el nuevo sistema, accediendo en el futuro, en cuanto se avance en materia de recaudación tributaria y de la seguridad social, a la exposición de información relevante para los usuarios.

n. La inclusión del tratamiento de la consolidación de deuda, puesto que la omisión actual afecta el impacto de resultados, toda vez que con la tramitación de cancelación por SH se elimina al expediente del stock de juicios (pasivo cierto o previsión) y no se deduce de lo registrado por la tramitación sino por el recálculo de previsión o deuda.

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o. La consideración del sistema como base para el control contable de la totalidad de las transacciones económico financieras de la entidad.

p. La entidad ha utilizado registros contables en papel como soporte de las registraciones realizadas en el AUDINT hasta el cierre del ejercicio 2006, sin implementar esa práctica respecto del SIGMA. De conversaciones mantenidas con funcionarios, la entidad entiende que con la nueva aplicación no han de ser necesarios, puesto que contempla esquemas de cierre y de backup. La Contaduría General de la Nación, por su parte, en cuanto a la homologación del sistema ha expresado que ella “…debe conformar los sistemas contables que en el marco de su competencia, desarrollen los Organismos Descentralizados…El caso sobre el cual trata el informe contable citado, atento a las características de ‘ente público’ que posee la AFIP y su encuadre dentro del régimen de autarquía presupuestaria y financiera establecida por el Decreto Nº 1399/01, permiten concluir que no resulta competencia de este Organismo Rector aprobar dicho sistema”.

q. A partir de la aplicación de SAP, el esquema documental de las transacciones ha sido modificado, obviándose definitivamente el esquema de formularios establecido por la Secretaría de Hacienda (v.g.: órdenes de pago), sin haberse expedido ésta sobre el particular.

Por otra parte, los circuitos de información de transacciones de la entidad poseen deficiencias, esencialmente, originados en la inexistencia de manuales de procedimientos que contemplen los procesos operativos que los vincule con los procesos administrativos financieros (como adicionales a los manuales de gestión administrativa financiera previamente referido) y, consecuentemente, permita el análisis de integridad de las operaciones de la entidad con impacto económico y patrimonial, y su control. En tal caso y, a manera de ejemplo, cabe mencionar:

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 Embargos: Se advirtió la inexistencia de un circuito de registración y comunicación que centralice la información y control de los embargos tanto en materia presupuestaria, como de recaudación o por cuenta de terceros (v.g.: embargos sobre haberes, embargos sobre saldos a favor de contribuyentes, etc.). Con lo cual no es fluida la información de estos conceptos para la registración y control contable – discriminados por materias-.  Acciones de recupero de créditos, declaración de perjuicio fiscal y de incobrabilidad: la entidad realiza acciones en dicho marco, que incluso concluye con la emisión de actos administrativos de autoridad superior, que poseen impacto patrimonial y económico, de los cuales el área contable no es notificado para practicar las evaluaciones, registraciones o controles contables, según el caso.  Ejecución de sentencias judiciales (lo cual será tratado en el presente memorando).

Recomendación

A la luz de lo señalado en la observación y la instancia de implementación del sistema a efectos de su estabilidad, sólo cabe recomendar la consideración de lo expuesto en ella a partir de un proceso integral de análisis de nuevos requerimientos, haciendo especial hincapié en la implementación de actividades de control desde el área contable central, con procesos de análisis periódicos y de cierre.

2. Disponibilidades 2.1.

Fondos Rotatorios y Cajas Chicas

Los movimientos bancarios de los Fondos Rotatorios deben efectuarse por medio de cuentas corrientes abiertas exclusivamente a dichos efectos. Sin embargo a través de ellas continúan realizándose tanto operaciones correspondientes a dichos fondos, como otras originadas principalmente en devolución de tributos, embargos y depósitos judiciales, garantías en efectivo, indemnizaciones por traslado. Asimismo los resultados de las

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pruebas realizadas sobre la documentación respaldatoria de las rendiciones que incluyen los referidos movimientos, evidenciaron la necesidad de implementar actividades de control centralizadas para unificar el tipo de documentación que debe ser acompañada de acuerdo a lo normado por la Disposición N° 1 /2006 (DI PRFI), sustituida por su similar Nº 10/09 .

Por otra parte, en cuanto al uso de las cajas chicas, cabe remitirse a lo expuesto en el acápite de Contrataciones del presente Memorando.

Recomendación

Procurar que los movimientos correspondientes a Fondos Rotatorios sean practicados a través de cuentas corrientes exclusivas, sin incluir en éstas otro tipo de operaciones. Llevar a cabo las rectificaciones procedimentales y de registro que permitan que los importes extraños al Fondo Rotatorio disponible para unidades descentralizadas, posean un debido control y exposición contable. Asimismo intensificar las actividades de revisión periódica con el objetivo de unificar el tipo de documentación de respaldo de los respectivos movimientos.

2.2.

a.

Bancos

El organismo durante el ejercicio 1999 procedió a dar de baja la suma de 2.594,5

miles de pesos correspondientes a un saldo acreedor con origen en la cuenta corriente N° 1217/45 abierta por la ex - DGI en el Banco de la Nación Argentina (BNA) -, “ conforme las actuaciones administrativas y los dictámenes del área legal del Organismo” -, por el cual se recibió un reclamo interadministrativo formulado por el Banco de la Nación Argentina ante la Procuración del Tesoro de la Nación, como se expone en Nota 4 a los Estados Contables.

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b.

Existen cuentas de carácter esencialmente pagadoras (v.g.: Cta. Cte. BNA 169/88),

que si bien no son fondos propios de la AFIP, el organismo asume directa responsabilidad respecto al giro sobre las mismas. Sus saldos se presentan como información complementaria a los Estados de Recaudación mensuales sin integrar los esquemas de registración, toda vez que no se encuentran inmersas en el marco de la contabilidad de la gestión financiera propia del ente, ni de la recaudación administrada por el mismo (SISREC). Debe resaltarse que a partir de diciembre 2010 la entidad puso en operación el módulo de pagos de devoluciones tributarias en SIGMA, sin embargo no se enmarca en sistema contable integral.

c.

Si bien con la implementación del sistema SIGMA se posibilitó registrar en línea la

totalidad de las cuentas regionales, los saldos están compuestos por movimientos no presupuestarios (originados en importación y exportación, multas, etc). Dichos movimientos podrían originar, en parte, la diferencia de migración entre el sistema contable anterior y el vigente, sobre lo cual aún se encuentran partidas pendientes de imputación ($2,8 millones).

d.

Como se expone en el tercer párrafo de la nota 3 y en la nota 4 a los Estados

Contables, ante la identificación en el ejercicio previo de una cuenta bancaria radicada en el Banco de la Ciudad de Buenos Aires vinculada a la aplicación del Decreto N° 1089/65, la entidad ejecutó acciones a fin de normatizar e incorporar los fondos y la operatoria a los procesos administrativos y financieros, quedando pendientes distintos aspectos de implementación para su definitiva incorporación.

Recomendación

a.

Efectuar un seguimiento periódico de las actuaciones referidas al reclamo

interadministrativo formulado por el Banco de la Nación Argentina ante la Procuración del Tesoro de la Nación a los efectos de reflejar en los estados contables - de corresponder -, las novedades producidas en dicha tramitación. 15

b.

Concluir las actividades tendientes a la incorporación de la operatoria vinculada a la

cuenta del Banco de la Ciudad de Buenos Aires en el marco del sistema de administración financiera de la entidad.  

c.

Intensificar las actividades de revisión periódicas de las cuentas bancarias respectivas

a partir de la intervención de las áreas contables centralizadas de la entidad, contemplando su inclusión en circuitos contables bajo criterios establecidos por las normas de administración financiera.

d.

Tal lo recomendado en 2.1, los movimientos correspondientes a las cuentas

corrientes empleadas por las regionales sólo deben corresponder a los de carácter presupuestario, sin incluir operaciones de otra naturaleza. Proceder a identificar el origen de las partidas pendientes de imputación y efectuar las registraciones pertinentes.

3. Créditos - Otras Cuentas a Cobrar

a.

El saldo de esta cuenta está conformado, entre otros, por acreencias sobre los ex

agentes de la AFIP originadas en diferencias de haberes, perjuicio patrimonial, multas, cobro de expensas, acreencias a bancos en liquidación, etc., conteniendo partidas de antigua data –que fueron previsionadas-. Se advirtió la necesidad de establecer un procedimiento uniforme para las distintas situaciones de esta índole existentes, en el marco de un circuito de captura de datos con efectos contables, a fin de determinar la oportunidad de registración, la base documental y el seguimiento en cuanto a su cobro o la utilización definitiva de la previsión registrada.

Adicionalmente, contempla los créditos originados en sentencias firmes a favor de la entidad en relación a la aplicación de la Disposición AFIP Nº 290/02, que fuera motivo de distintas acciones entabladas por agentes y en las cuales se ha iniciado el proceso de 16

recupero. Dicha Disposición prescribe la deducción del SAC, plus vacacional y contribución patronal de los montos totales percibidos en cuentas de la entidad en concepto de honorarios de agentes fiscales y abogados en causas judiciales. Al presente, existen distintas causas iniciadas por 106 agentes, que se hallan en distintas instancias, sin perjuicio de que la Corte Suprema de Justicia de la Nación se haya expedido favorablemente a la posición de esta Administración Federal. Al respecto, se ha observado la necesidad de implementar desde el área contable un esquema de identificación y seguimiento de créditos, lo cual en la actualidad depende exclusivamente de la gestión de liquidación de haberes, siendo que, incluso, en menor cuantía también se involucra exagentes.

b.

Se registran embargos limitándose la posibilidad de análisis contable vinculado al

conocimiento del estado procesal de la causa generadora, en virtud de las deficiencias informativas en materia judicial que el presente memorando refiere. Además debe resaltarse el hecho de que, en orden a lo prescripto por la Ley de Presupuesto Permanente, los fondos asignados a gastos presupuestarios no son embargables.

c.

Se observa la necesidad de implementar procesos de detección de créditos que son de

conocimiento de la entidad, aunque no lleguen al conocimiento del área contable, en búsqueda del oportuno devengamiento del recurso. Tales los casos de los cargos por servicios extraordinarios, la tasa aeroportuaria liquidada, el canon devengado, entre otros. Incluso incorporando a la actividad los distintos aspectos del proceso de la gestión de cobro del derecho reconocido.   En dicho contexto, se enmarca también la registración del devengamiento de los recursos propios del Decreto Nº 1399/01, a partir de la definición de un proceso del área contable de revisión del devengamiento informado por el área de registración de la recaudación y de la imputación del cobro, tanto por conciliaciones periódicas como por tareas de cierre.

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d.

En el marco de las revisiones practicadas, se advirtió la cancelación de Tasa de

actuación judicial por $772 miles (Doc. 80004389) en efectivo con fondos propios de la entidad. Al respecto, la sentencia emitida por el Tribunal Fiscal de la Nación en autos “Apache Energía Argentina SRL”, con motivo del desistimiento de la acción en aplicación de la Ley 26.476, ordenó a la DGI “... la devolución del 50% de la tasa de actuación, abonada por la recurrente…” Es dable señalar, que al mismo tiempo respecto de las costas establece que ellas sean solventadas en el orden causado.

Lo expuesto exhibe que, ante la interrupción del proceso, el Tribunal impone un reparto de los costos generados por cada una de las partes y, adicionalmente, la correspondiente devolución de la tasa (en concordancia con el artículo 5º de la Ley 25.964). Es así que se advierte que este último concepto, no configura una costa a cargo de la entidad sino una restitución de fondos depositados por el actor dada la exigencia legal para el inicio del trámite procesal y cuya recaudación (incluida la respectiva cuenta bancaria) es ejercida por la AFIP, por lo que se instruye a ella su restitución. En consecuencia, debería evaluarse la correspondencia de la devolución de los fondos a partir de la cuenta recaudatoria correspondiente cuando así corresponda –no así como se realizara-. Es dable señalar, que la ausencia de información detallada en la materia, impide la determinación del universo de casos en que la presente situación pudiera configurarse.

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Recomendación

a.

Sin perjuicio de la previsión constituida, corresponde establecer circuitos contables

estandarizados para captura de datos y efectuar análisis periódico de los antecedentes de las acreencias, a fin de controlar las gestiones inherentes a su recuperabilidad y/o dar tratamiento definitivo a los saldos involucrados.

b.

Establecer circuitos que permitan el seguimiento oportuno de embargos, en el marco

de un sistema integral de registración y seguimiento de causas administrativas y judiciales.

c.

Determinar circuitos que permitan detectar la totalidad de créditos de la entidad, tal

el caso de servicios extraordinarios realizados y no cancelados por los operadores, y de tasa aeroportuaria devengada y no cobrada.   d.

Identificar y evaluar situaciones como las descriptas en el apartado d. estableciendo

instancia de evaluación que permita su detección, para en su caso practicar el recupero de fondos.

4. Bienes de Consumo

Como se señalara en el memorando de ejercicios previos, la implementación de SIGMA ha producido un avance relevante en el proceso de registración contable de las transacciones vinculadas a la gestión de Bienes de Consumo, que importa la incorporación de nuevos depósitos. Sin embargo, aún subsisten deficiencias de relevancia que no permiten aportarle confiabilidad a los inventarios que respaldan los saldos del Balance General ni el impacto de los consumos expuestos en el Estado de Recursos y Gastos Corrientes, como se hace mención en el apartado 3.1. del informe del auditor.

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Al respecto, cabe consignar distintos aspectos relevantes que limitan la confiabilidad del sistema de control interno en la materia, a saber: a

No se han emitido manuales de procedimientos que estandaricen la gestión de estos recursos e incluyan el uso del SIGMA. En tal sentido, posee vigencia normativa la Instrucción General Nro. 1/04 (DI LOGI) y la Disposición Nro. 18/07 (DI LOGI), como así también el manual del usuario del SIGMA y la Instrucción General Nº 3/08 (SDG ADF) por la que se establece el procedimiento para la solicitud de provisión de insumos por parte de las áreas usuarias. Sin embargo, no permiten definir un circuito administrativo completo que contemplen actividades, tareas, responsabilidades y documental estándar, como así también las consiguientes actividades de control. Debe resaltarse que estos aspectos han sido, asimismo, motivo de observación por parte de la Subdirección General de Auditoría Interna.

b

Se advierte la ausencia de controles por oposición de intereses en materia de descargas o cargas de inventarios con impacto a cuentas de resultados de diferencias de inventarios.

Los sectores responsables de la guarda de los materiales, se hallan habilitados a dichas acciones sin que medie la transacción esperada de alta por adquisición o baja por entrega a consumo. Ello importa la ausencia de segregación de funciones entre quien es el responsable de manipular los bienes y actuar de depositario, y quien registra la totalidad de movimientos.

Es así que se advirtieron importes significativos, como los movimientos operados por los documentos 4400000004 y 4400000005, por $5,9 millones y $6,7 millones, afectando resultados, que el ente justificó en errores de registración, sobre lo cual se advirtió la inexistencia de documentación respaldatoria suficiente, con intervenciones que aporten seguridad a la operatoria, y la ausencia de limitantes sistémicos que impidan la carga de datos conceptualmente inválidos (v.g.: limitación de altas por 20

cantidades incluidas en orden de compra). Adicionalmente, no se evidenciaron revisiones específicas en materia de tareas de cierre de EECC.

Por otra parte, no se aportó documentación respaldatoria de las siguientes transacciones, que dada su cuantía y las consideraciones expuestas en el dictamen, no ameritaba en él su específica mención, a saber: documento 4400000017 - $0,8 millones, documento 4400000010 - $0,6 millones, documento 4400000008 - $0,5 millones y documento 4400000018 - $0,3 millones.

c

Si bien las existencias de bienes de distintas áreas se impactan en la información final, no se ha definido un esquema de depósitos y, en tal sentido, condiciones básicas de guarda.

d

En cuanto a inventarios físicos de cierre u otros inventarios sorpresivos de rutina no se estandarizó un procedimiento de control periódico. Es dable destacar que de las actividades realizadas por la Subdirección General de Auditoría Interna, se advierte la existencia de discrepancias entre lo exhibido por la Sección B –depósito de Humberto Primo 110, como principal receptor y almacenamiento de bienes de la entidad- y lo registrado en el SIGMA.

e

Se advirtió la existencia de acciones de reorganización de depósitos, con recuentos y depuraciones de inventarios sin haberse obtenido evidencia de los resultados finales. Las tareas desarrolladas por esta AGN ha evidenciado aún la persistencia de bienes de antigua data, con inmovilización en el ejercicio (52% de los rubros de materiales no han exhibido movimiento), y, algunos, cuya usabilidad se advierte limitada (v.g.: 315.650 disquetes de 3.5’) que se entiende han de ser considerados en los procesos de depuración referido.

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f

En el marco de lo antedicho, se produjo una donación de papel –formularios no vigentes (en condición de desuso)- a la Fundación Hospital Nacional de Pediatría Juan Garrahan por $1,2 millones (en valor de contabilización), por Disposición SDG ADF Nº 111/10. Sin embargo, se advierten discrepancias en las cantidades incluidas en dicho acto dispositivo y lo registrado.

g

El inventario tercerizado realizado en setiembre y octubre de 2007 sobre almacenes centrales, dio diferencias relevantes que han ameritado un sumario y un juicio penal que ha finalizado con el sobreseimiento de los posibles implicados-, y, oportunamente, implicó la generación de un asiento por el crédito a favor de la entidad y la previsión por recuperabilidad del mismo.

Recomendación

a.

Elaborar los nuevos procedimientos para la gestión y registración de bienes de

consumo, estandarizados en manuales de procedimientos, que considerando lo observado, contemplen:  Reglas de condiciones mínimas de depósito y su gestión.  Esquemas documentales estandarizados.  Asignación de responsabilidades sobre inventarios.  Segregación adecuada de funciones entre áreas, reformulando la asignación actual de derechos de usuarios.  Actividades de control que incluyan inventarios periódicos y revisiones desde el área contable.  Tratamiento diferenciado de faltante o sobrante de inventarios, en el marco del control por oposición de intereses.

22

b.

Practicar la depuración de las partidas pendientes producidas en la migración de

stock y evaluar específicamente los desvíos producidos en inventarios que dieron lugar a registros de resultados, haciendo hincapié en la documental no aportada a esta AGN.

c.

Efectuar la evaluación de las partidas componentes del rubro, considerando su

utilización económica futura y la razonabilidad de valuación de dichos bienes.

5. Bienes de Uso 5.1. Bienes Muebles

Como ya se mencionara respecto del ejercicio previo, la entidad ha tercerizado la toma de inventario para la carga del SIGMA, con la inclusión de la identificación de los bienes muebles y su estado, sin embargo aún queda pendiente la depuración definitiva de las diferencias que surgieran entre el inventario practicado y el preexistente, la conclusión del proceso de conformidad de los responsables sobre los bienes asignados y la implementación de nuevos manuales de procedimientos que contemplen la gestión de los recursos y las actividades de control especificas, lo que ha dado lugar a lo expuesto en el apartado 3.1. del informe del auditor.

Sobre el particular cabe señalar: a

No se han implementado procedimientos estandarizados, actualizados y normados para la gestión de los bienes –incluyendo guarda, conservación, movilidad, bajas-, las actividades de control (v.g.: inventarios periódicos) y las revisiones periódicas del estado de uso y conservación, que se complemente con el Manual del Usuario de Activos Fijos del SIGMA. En tal sentido, tampoco se advierte en los funcionarios y agentes conciencia respecto de la responsabilidad sobre los bienes, siendo normal la visualización de bienes en pasillos de edificios de la entidad sin el control propio del responsable o la existencia de bienes en condición de desuso sin procederse a gestionar su baja o reasignación.

23

Es dable resaltar que a partir de ello, el último inventario físico realizado con la intervención de terceros ajenos a la guarda de los bienes, en cuanto es de conocimiento de esta AGN, corresponde al de carga inicial del sistema, en el ejercicio 2007, por lo que no se obtuvo evidencia de inventarios físicos sorpresivos o periódicos, salvo aquellos que los responsables patrimoniales pudieran realizar para la convalidación de la información del sistema.

b

Se definió como mínimo nivel de asignación de bienes a las unidades División, lo que se evidencia un nivel estructural alto, especialmente a nivel Direcciones Regionales, asignándole al Director un número muy relevante de bienes con lo cual el resguardo directo, propiciado por la existencia de responsables, se torna dificultoso.

c

Los resultados obtenidos del recuento mencionado para la migración al SIGMA han exhibido discrepancias con lo registrado previamente en el AUDINT, implicando una diferencia de 63.631 registros. Simultáneamente ha quedado pendiente la conclusión del proceso de conformidad de inventarios por los responsables patrimoniales. Al respecto, cabe señalar que la entidad, en su Nota Nº 7 a los EECC, expresa que se implementó una aplicación informática, denominada Portal Sigma, con funcionalidades puestas a disposición de las jefaturas responsables de los cargos patrimoniales que les permite el conocimiento permanente de las tenencias, la toma de inventario, los controles específicos que disponga y la convalidación de los registros respectivos. Sin embargo, es dable que la generación de funcionalidades sistémicas se implementen dentro de un proceso completo de la gestión de estos activos, reflejado en una normativa –manual de procedimientos ya aludido-.

Según lo que la Administración Federal informara, se ha obtenido la confirmación del número mayoritario de los bienes registrados, lo que se estima se finalizará en el ejercicio 2011, y posibilitará concluir con la depuración de las diferencias referidas.

24

d

La consideración de vida útil es lineal y en forma genérica conforme al tipo de bien, sin embargo existen bienes cuya utilidad supera a períodos así predefinidos, sin practicarse su evaluación (v.g.: servidores informáticos amortizables en tres años según la entidad).

Adicionalmente, no es de práctica una comparación de los saldos contables con valores netos de realización al cierre.

e

La mecánica de registración en el sistema de altas y pasivos correspondientes, en las instancias de conformidad y de recepción de factura-, para el caso de bienes valuados en moneda extranjera, ha motivado la imputación de diferencias de cambio en cuentas de ingreso o de egreso, que no se evidenciaron como de reconocimiento contable. Si bien se practican ajustes de cierre, la situación amerita revaluar el impacto automático de las respectivas transacciones en la contabilidad.

f

De la revisión analítica realizada sobre los listados de inventarios proporcionados, originados SIGMA, se advirtió:  La utilización simultánea de dos numeraciones, el número de activo fijo (identificador en el inventario) y el número de inventario (adherido al bien), lo cual genera dificultades de identificación inequívoca de un bien. No se advierte la utilidad de esa duplicación de identificación.  Idénticos bienes identificados en forma diversa en su denominación –sin una estandarización de ingreso de la denominación del bien para conocer sus particularidades más allá del número de la clase (supranúmero).  Asignación de sistema de control automotor (Vigia) con identificación de un centro de costo distinto a aquel en el que se halla el automotor (la entidad procedió a practicar rectificaciones).

25

Recomendación

a. Practicar la conclusión del proceso de migración con la conformidad de los responsables de los bienes registrados, la asignación a nivel estructural razonable y la justificación de las diferencias detectadas.

b. Adicionalmente, establecer los procedimientos normados que permitan la gestión de los bienes, su registración y control, acompañando a ello con actividades de concientización de los funcionarios y agentes respecto de las responsabilidades que les compete por el uso de los bienes.

c. Evaluar, en el marco de la normativa contable vigente o de consulta al órgano rector, la factibilidad de utilizar valor corriente, contemplando la mejor exposición de la situación patrimonial del ente, y la consideración de la razonabilidad de la vida útil de los bienes al contemplar las prácticas habituales de amortización.

d. Practicar la parametrización del sistema de forma que se impida la generación indebida del registro y se efectúe la inequívoca individualización de bienes con un único identificador.

5.2. Bienes Inmuebles

a.

Se encuentran pendientes de escrituración un número significativo de inmuebles

incorporados al patrimonio de la AFIP, como se expresa en Nota Nº 7 a los EECC. El organismo envió notas a la Escribanía General de Gobierno a fin de requerir se proceda a la escrituración de los inmuebles.

b.

En el ejercicio se ha dado de baja a dos inmuebles considerados propios (Salta y Río

Grande – Tierra del Fuego), pero que exhibían limitantes en los títulos a fin de 26

considerarlos de propiedad del ente, exponiéndolo en el patrimonio sin aclaración alguna. Asimismo, de la revisión de la documental de trámites se advirtió la deficiencia en la actuación de área descentralizada –especialmente en el caso del bien sito en Salta-, lo que impone la necesidad de una reserva de la actuación respecto de estos bienes, dada su significatividad, a un área central con conocimiento amplio de condiciones reales o documentales del inmueble.  

c.

Los terrenos y edificios poseen números de Activo Fijo y de Inventario distintos, sin

una vinculación que permita relacionarlos. A lo que se agrega que no se ha accedido a una ficha de inmueble que exhiba la totalidad de información vinculada a él (v.g.: cargos impuestos, obra trazable a la contratación, estado de ocupación, clasificación general de estado, etc.).  

d.

Se observó la existencia de edificios sin terrenos registrados, respecto de lo cual

notificada la situación, el ente practicó rectificaciones. Asimismo, existen terrenos y edificios con denominación disímil lo que dificulta la asociación por este medio. Situación similar se produce con algunas mejoras, aunque en este caso la asociación se realiza por un dígito adicional que posee el número de Activo Fijo.  

e.

Respecto a altas, la documentación se adjunta en carpetas que constan de hojas

móviles, sin numeración correlativa y orden cronológico.  

f.

A similitud del ejercicio precedente, la entidad ha adquirido un terreno (en Mendoza

en el presente año - Dirección Regional Impositiva Mendoza) con destino a la construcción de un edificio, sin embargo, no se obtuvo evidencia de un proyecto en tal sentido o del financiamiento respectivo.  

27

g.

Se ha requerido un detalle de los inmuebles con cargos asociados (cargos por

donación) y las consecuentes obras a fin de cumplir con la condición en el plazo convenido, no obstante, no se obtuvo la información ni se puede advertir ello en la información de SIGMA. Debe resaltarse que en el ejercicio se obtuvo un terreno en carácter de donación con cargo de la Provincia de Mendoza, sobre el cual se pudo identificar la obra respectiva, no así en el caso del inmueble cedido por la Municipalidad de Palpalá - Jujuy.  

h.

Del relevamiento practicado a las distintas dependencias descentralizadas de la

Administración Federal, se obtuvo información que no fue puesta a disposición por área central alguna, tal el caso datos de un inmueble usurpado (con querella iniciada), inmueble considerado con capacidad colapsada, edificio en situación edilicia mala, desocupado y en continuo deterioro desde hace 10 años.

Es de destacar, que no existen procedimientos internos que permitan aportar información homogenizada

de

la

totalidad

de

los

inmuebles

(propio/alquilados,

centrales/descentralizados), en cuanto a distintas cuestiones como su condición, grado de ocupación, vencimientos de alquileres, mantenimientos, controles edilicios y de instalaciones eléctricas, seguros contratados, habilitación de calderas, registro de inspecciones, planes de evacuación actualizados y aprobación por autoridad competente, etc. Es así que ante los pedidos de esta AGN distintas áreas aportaron información dispersa bajo distintos criterios y formatos de respuesta, sin surgir de una fuente única de la entidad. Cabe señalar que la información aportada es exigua en cuanto a los distintos aspectos de la gestión de estos bienes, sin embargo aportan datos que ameritan su revisión (v.g.: inmuebles no considerados en los inventarios) –información que fue aportada al área contable central para su evaluación-.

i.

No fueron aportados reportes periódicos emitidos por áreas específicas de la entidad

respecto del estado de mantenimiento de los edificios y su estado general. No se obtuvo 28

evidencia de procesos estandarizados de revisión edilicia que contemple aspectos de control

(v.g.:

mampostería,

iluminación,

cerramientos,

instalaciones

sanitarias,

instalaciones de gas, estado de limpieza, peso de archivos, calderas, etc.), periodicidad predeterminada, reportes a emitir y acciones a desarrollar a partir de ello. En tal sentido, no se observó la existencia de un instructivo de control de mantenimiento de edificios e instalaciones, ni una política explícita en la materia que contemple a toda la entidad.

j.

Respecto del estado de las calderas instaladas en los edificios y su habilitación, en el

ejercicio previo se informó sobre tres edificios centrales, uno cuya habilitación se hallaba vencida y los otros dos en trámite, sin embargo no se ha aportado una actualización del estado de situación en el ejercicio bajo revisión. Por su parte, no se obtuvo información de áreas descentralizados.

k.

Respecto a los Planes de contingencia ante catástrofes y los respectivos simulacros,

se advierten relevantes avances en los últimos años en cuanto a inmuebles centralizados – sobre los únicos que se aportó información-, habiéndose tramitado la aprobación de la Dirección General de Defensa Civil y advirtiéndose la realización de simulacros de evacuación. Respecto de las áreas descentralizadas no se obtuvo información.

l.

En cuanto a la registración del avance de obras se advirtió la necesidad de efectuar

controles desde el área contable, a partir de documental hábil a ese fin que permita advertir su valuación e identificar claramente las partidas activables. m.

Aspectos como los previamente señalados se enmarcan en el hecho de que no se

advirtió la existencia de lineamientos generales en materia de adquisición, arrendamiento, aseguramiento, gestión de contingencias, seguridad interior en edificios y mantenimiento de inmuebles. En tal sentido, como se expresara, no se obtuvo evidencia de la existencia de un área encargada central que posee información sobre el estado de la totalidad de los edificios de la Administración Federal.

29

Lo referido posee especial relevancia frente a la responsabilidad del ente en cuanto a su personal, terceros que pudieran verse afectados, su propio patrimonio y los bienes de terceros.

Se informó que la Sección G de la Dirección de Logística, vuelca en un padrón de inmuebles lo relacionado a alquiler, contratos y ocupación de edificios centralizados. Asimismo, se expresó que respecto de los descentralizados ello depende de las Direcciones Regionales, indicando que se modificará la IG 7/99 DA, a efecto de establecer una comunicación regular con las Direcciones Regionales a fin de contar con información general actualizada sobre las unidades edilicias y su estado de ocupación. Recomendación

a.

Instrumentar la escrituración de los inmuebles bajo la titularidad de AFIP cuyo

trámite a la fecha se encuentra pendiente, continuando con los requerimientos ante la Escribanía General de Gobierno.

b.

Practicar un proceso de reevaluación de títulos disponibles de aquellos inmuebles

con los que no se cuente con escritura definitiva de traslados de dominio. Considerar, tras la evaluación, si existen aspectos que ameriten ser expuestos en información complementaria de los EECC. Impulsar, simultáneamente, que el tratamiento de aspectos legales correspondientes a estos bienes se produzca en un área central, limitando la intervención de las áreas descentralizadas a aspectos de uso.

c.

Reevaluar la información disponible en SIGMA, practicando los ajustes de

parametrización que permitan el conocimiento de la totalidad de cuestiones vinculadas a cada uno de los inmuebles contemplando lo observado en c. y d., y con documental respaldatoria que considere lo expuesto en e.  

30

d.

Soportar la política de adquisición de inmuebles en una planificación de la estructura

edilicia del organismo, de forma de evitar la compra de terrenos que no contemplen un proyecto delineado y un financiamiento comprometido, de forma de no contar con bienes ociosos y con riesgos de usurpación.  

e.

Relevar la existencia de cargos asociados a la tenencia de inmuebles y evaluar el

estado de cumplimiento, incorporando la información en Sigma y notificando cuanto se entienda necesario en información aclaratoria a los EECC.  

f.

Enmarcar las tareas previamente referidas en un marco integral de relevamiento de

infraestructura edilicia, con intervención de áreas usuarias. Establecer procedimientos estándares para su actualización posterior, considerando: 

esquemas informativos que contemplen a la totalidad de los edificios de la entidad –propios o alquilados- sobre las distintas cuestiones que hacen a la gestión de estos bienes.



esquemas estandarizados de revisión y reporte sobre el estado general de los edificios según parámetros preestablecidos.

g.

Establecer lineamientos generales que sean de aplicación obligatoria en todas las

unidades estructurales de la entidad, abarcando las distintas materias en gestión de bienes inmuebles propios o alquilados. En dicho sentido, definir la existencia de un área central con facultades para propiciar dichos lineamientos y realizar el seguimiento de su aplicación.

h.

Concluir con la actualización de las habilitaciones de las calderas de todos los

edificios de la entidad y contar con certificaciones profesionales según las normas locales de radicación de cada inmueble.

31

i.

Implementar planes de contingencia, debidamente aprobados, para la totalidad de las

unidades edilicias de la entidad.

j.

Establecer metodología de control contable de las obras.

6. Bienes Intangibles

Se advierte un avance en la identificación de software registrados como altas del ejercicio, observándose en algunos casos la necesidad de una mayor especificidad del producto activado, como así también de una evaluación de vida útil en orden a la consideración de las perspectivas de operatividad y de las plataformas de hardware en las que los mismos se ejecutan.

Recomendación

Mejorar la identificación de los intangibles incluidos en el inventario y su destino, sobre la base de una clara identificación de conceptos reconocidos como activo.

7. Cuentas Comerciales a Pagar, y Gastos de Consumo y Servicios no personales

a

Con la implementación del SIGMA se habilitó la posibilidad de disponer de mayor

información en detalle de proveedores de la entidad en su conjunto y de contrataciones que dan origen a obligaciones (módulo de Logística), sin embargo, como se expresara en el apartado 1.h), persisten dificultades en los circuitos administrativos para el devengamiento oportuno y el reconocimiento de pasivos, y para el seguimiento de transacciones.

Adicionalmente, se generaron dificultades prácticas para la conformación de inventarios que reflejen la totalidad de partidas por proveedores, ya sea por pasivo con factura conformada y/o por provisión. Se advirtió la necesidad, adicional, de implementar nuevas actividades de verificación de saldos de cierre, desde el análisis del área contable, que 32

contemple el requerimiento a los proveedores de resúmenes de cuentas y la conciliación de discrepancias.

b

En el marco de lo señalado cabe practicar especial conciliación con los siguientes

acreedores, que a partir de la circularización evidenciaron diferencias que no pudieron ser justificadas por la entidad, ni fue aportada documental explicativa, tal los casos de  Correo Argentino ($ 1,7 millones – registración AFIP menor). Si bien el ente proporcionó una copia de correo electrónico que rectificaría lo oportunamente informado por la empresa, no se obtuvo mayor documentación que respaldara la inexistencia de la discrepancia. No obstante, es de resaltar que en cuanto a este servicio, no se advierte la existencia de un proceso de identificación oportuna de los gastos incurridos.  Policía Federal Argentina ($3 millones de registración AFIP mayor),  Tasa Logística ($3,7 millones – registración AFIP menor),

c

Por otra parte, se advierte la necesidad de implementar funcionalidades hábiles del

SIGMA que permita la determinación de los montos que discriminados se incorporan en la referida nota 8, dejando de lado la práctica de su armado manual no exento de errores y sin formalización adecuada de su conformación.

d

De la muestra de partidas de gastos centrales se ha advertido:  Existen anulaciones de registración que el SIGMA no contempla motivos que llevan a ello y no se advirtió, asimismo, documental de lo actuado ni evaluaciones específicas tendientes a su consideración y a la minimización de esta práctica.  La ausencia de certificados de recepción definitivas en gastos de adicional policial y Correo Argentino reconocido de legítimo abono. Asimismo, en el ejercicio han coexistido dos formatos de Formularios 1900 –Certificado de servicios / de servicios no personales- que difieren esencialmente en la incorporación del importe. Sobre lo cual cabría evaluarse el alcance de la labor de la comisión de 33

recepción, que se centra en el servicio prestado y su calidad, no así en la cuantificación monetaria que habrá de verificarse en momento de contar con la factura respectiva –la cual no es condición necesaria para la recepción del servicio-.  La carga a resultado del ejercicio de servicios de períodos previos, incluso en forma tardía en función de la fecha de factura. Lo referido ya fue motivo de consideración en el presente memorando y es sometido, como es de práctica, a revisiones de cierre para su ajuste.  La existencia de diversos errores de carga de datos –no esenciales-.

e

Es relevante señalar que los criterios de archivo de la documental se rigen por los

arqueos de caja, siguiendo la metodología previa a la implementación del SIGMA, lo cual no se compadece con la lógica del aplicativo. Es así que para recurrir a partidas devengadas (desde la provisión) o por la carga a cuenta del proveedor por la registración de una factura ya conformada en cantidad y monto, es necesario realizar un rastreo informático que lleve hasta a la fecha del arqueo –compensación por pago de deuda del proveedor-, que, como ya se ha mencionado, el circuito exhibe dificultades para llegar desde el devengamiento de la Provisión hasta el pago y arqueo (cajas de documentación agrupadas por día). A ello se suma el traslado de documental entre áreas, por ejemplo a la Tesorería, sin que se avizore en los manuales aportados o en las evidencias documentales la utilidad de esa circulación, además de no acceder al archivo de la documentación definitiva de los antecedentes cuando la transacción ya generó efectos patrimoniales reconocidos (v.g.: deuda con el proveedor), lo cual se halla separado del tratamiento financiero posterior por efecto del pago y las retenciones de existir.

f

Respecto a los gastos en publicidad esta AGN solicitó información sobre la

planificación, evolución y control de estos gastos, recibiéndose sólo la Disposición SDG ADF 154 del 19/11/10 por la que se aprueba el “Manual de Contrataciones para la

34

Publicidad y Comunicación de la AFIP” y el Plan de Publicidad aprobado por el Administrador Federal contemplando un período de noviembre a diciembre de ese año.

g

Como se expone en Nota 8 a los EECC se encuentran pendientes de resolución los

reclamos efectuados por las empresas prestadoras de los Servicios de Preembarque, en concepto de Notas de Débito por diferencias de cambio y en el cálculo de intereses que la entidad ha cuantificado en $9,8 millones a valores históricos. Adicionalmente, existen reclamos por aplicación del artículo 8º del Decreto Nº 214/02, que no se encuentra cuantificado en la nota referida. Es dable señalar que la Resolución MEyFP Nº 923 del 30/12/2010 plantea que la AFIP continuará con la obligación de asumir los gastos remanentes del programa, sin embargo prevé su financiamiento a partir de reajustes presupuestarios por aportes del Tesoro Nacional.  

h

De la revisión de una muestra de cancelaciones de gastos causídicos tanto en efectivo

(presupuesto de la entidad) como en BOCONES (colocaciones realizada por la SH), cabe consignar:  Se advirtió que los trámites realizados por pagos en efectivo no han dado estricto cumplimiento a las prescripciones de la Instrucción General Nº 1/06 DI PRFI (v.g.: falta de formulario exigido por normativa, de resolución que impone o distribuye costas, de resoluciones que determinan monto de acreencias). Adicionalmente, se han observado afirmaciones de cumplimiento de requisitos sin adjuntar documentación que le da sustento (v.g.: “se cumple con el requisito”).  Diferencias entre liquidaciones y cancelaciones en efectivo sin explícita justificación de la misma.  No fueron proporcionados los expedientes que dieron origen a las cancelaciones en Bocon. La documental aportada por el área responsable de la tramitación de colocación de títulos, se limitaba a los formularios prescriptos por la Dirección de Administración de la Deuda. Debe recordarse que, como ya se expresara, la cancelación en trato no posee el reflejo directo en el SIGMA. 35

 En cuanto a la evaluación de la existencia de responsabilidad patrimonial, en el marco de lo establecido por la Resolución Nº 1020/95 DGI, se advierte que resulta ser la misma dependencia en la que se produce la situación evaluable, la que se expide sobre la existencia o no de un perjuicio y habilita el proceso de pago hacia un tercero, sin la evaluación crítica de otra área en el marco de un control por oposición de intereses. De la documentación proporcionada se observó la existencia de fallos contrarios a los intereses del Fisco, como resultado, según lo expresado por el TFN y los Fueros Federales competentes, de aspectos vinculados al proceso de determinación de oficio o su pago en efectivo de monto posiblemente consolidable sin la apelación respectiva. A ello se agrega, la inexistencia en la documental de informes detallados que contemplen los antecedentes que ameritan la calificación de “sin perjuicio patrimonial” señalada en el formulario de requerimiento de pago. Es dable resaltar que la citada Resolución Nº 1020/95 expone acciones a desarrollar ante el conocimiento de hechos o circunstancias que llevaran a la presunción de posible lesión del patrimonio del Estado Nacional y, como tal, es referida en la Instrucción General previamente enunciada. Sin embargo, no se plantea normativamente una descripción preliminar de situaciones que, a partir de la gestión de carteras judiciales, conlleven a que la entidad deba asumir erogaciones (incluido cancelaciones en títulos) y que ameriten una evaluación específica de la existencia de perjuicio patrimonial, del responsabilidades de funcionarios del ente y de la consideración de un posible crédito a su favor.  Por Resolución General AFIP Nº 2795 del 3/3/10 se estableció un mecanismo de acuerdo conciliatorio para la cancelación de honorarios que no se encuentran firmes y por valores superiores a $1 millón –con quita propuesta de quita igual o superior al 15%-. Dicha norma fue dejada sin efecto por su similar Nº 2818 del 23/4/10, sin haber podido obtenerse antecedentes de su dictado ni información completa respecto de su aplicación. En tal sentido no se proporcionó respuesta centralizada

36

respecto de todas las áreas que pudieron resultar competente, sino que algunas dependencias informaron en cuanto a su no utilización.

Simultáneamente, a la revisión aludida se practicó la consulta sobre actividades de control en el ámbito operativo respecto de pago o cobro de accesorias judiciales, considerando las limitaciones registrales que sobre el particular evidencia el Sistema Atenea –que no contempla funciones específicas- y las dificultades para su revisión contable a partir de un universo de causas identificables y sus obligaciones generadas. De las respuestas recibidas no se advirtió la existencia de un proceso establecido en tal sentido o la implementación de actividades de control específicas, a excepción de un caso en el que ha hecho uso de un registro en planilla de cálculo para su seguimiento.

Recomendación

a.

Establecer procesos de identificación oportuna del reconocimiento de pasivos, dentro

de circuitos normalizados que permitan determinar provisiones a partir del conocimiento de los servicios y compras contratadas. Adicionalmente, complementar con tareas de cierre que incluyan la consideración de resúmenes de cuentas de los proveedores. Contemplar la presente recomendación junto a lo señalado en el apartado 1 del presente memorando.

b.

Practicar el seguimiento de las cuestiones pendientes de la circularización realizada.  

c.

Definir en SIGMA funciones que permita la discriminación de los saldos de deuda

por concepto, según se expone en nota 8 a los EECC.

d.

Establecer actividades de control a fin de mejorar los procesos de registración

contable, aportar autosuficiencia informativa al sistema, minimizar anulaciones y evitar discrepancias con documental.   37

e.

Evaluar los criterios de archivo de documentación a partir de lo indicado en el

apartado e.  

f.

Reevaluar las actividades de control existentes en materia de gastos causídicos, en

forma conjunta con lo referido a la materia judicial del apartado 10. y la cancelación con Bocones del apartado 11. del presente memorando.

8. Gastos en Personal y Gastos en Personal a Pagar

a.

No obstante la implementación realizada del SIGMA, la entidad aún no ha

estandarizado procesos de análisis de cuentas que incluyan puntos de conciliación con información de los sistemas operacionales con incumbencia en haberes del personal, considerando que estamos en presencia de los gastos más demandantes en el presupuesto de la organización.

Con la implementación de SIGMA se estableció la rutina de procesamiento desde esta aplicación de archivo de liquidación generado por el SARHA, procediéndose, a impulso de operador, a su lectura, validación conceptual de datos y procesamiento de datos dando resultado los registros contables y presupuestarios, y la habilitación del giro de los fondos para el pago. Sin embargo, en este esquema de vinculación vía interfaz de archivo de transferencia de datos, levantado de un espacio virtual por un operador –lo cual no importa una integración-, no se obtuvo evidencia de la implementación de actividades de control específicas que por ejemplo hagan uso de totales de control o comprobación recibidos por el área contable por medios paralelos –v.g.: soporte de papel-. A ello se agrega que no se emite la liquidación resumen en soporte de papel suscripta por funcionarios responsables contemplando instancias jerárquicas y de control por oposición de intereses, simultánea a los procedimientos propios del SARHA.

38

Es dable resaltar que la incorporación de puntos de control periódicos posee mayor relevancia puesto que la cancelación del pasivo no se produce por un proceso transaccional directo de pago a “proveedores”, puesto que ellos lo constituiría el total de la planta de personal, sino con la intervención de registros manuales, con lo cual la efectiva transacción no actúa como compensación natural del devengamiento y la intervención manual posee asociado el posible error humano.

b.

En el marco de la descentralización del registro primario de datos laborales adoptado

a partir de la implementación del SARHA, se advirtió que el ente continuó realizando revisiones in situ –controles presenciales-, como así también controles sistémicos respecto de distintos aspectos (v.g.: ausencias injustificadas, solicitudes vinculadas al ausentismo cargadas con posterioridad a la fecha de inicio de ese período o nombramientos pendientes de confirmar, evidenciando números relevantes de casos a justificar y/o ajustar), sobre las unidades de registro, intermedias y de control, aunque con un nivel de intervenciones menores en el presente ejercicio.

En tal sentido, se advirtió la reiteración de observaciones en cuanto a debilidades en la documentación respaldatoria, confirmando lo que estas actividades de control identificaran y lo que esta AGN señalara respecto de ejercicios precedentes. Tal el caso de existencia de legajos con falencias (v.g.: existencia de legajos de personal correspondientes a otras áreas, ausencia de documentación, ausencia de foliatura, fotocopias sin autenticar, inexistencias de firmas o aclaraciones de firmas, tipos de comprobantes erróneos, etc.), el retraso en la justificación,

autorización

y

confirmación

de

novedades

en

el

Sistema

y,

consecuentemente, en su archivo, las inconsistencias en adicionales o compensaciones, y las omisiones en los registros de firmas.

Por su parte, los reportes sobre seguimiento de observaciones no evidencian soluciones significativas.

39

Es así, que se exhibe, nuevamente, la necesidad del fortalecimiento de las actividades de control en el área central frente a la operación descentralizada y los respectivos deslindes de responsabilidades, de modo que frente al desvío detectado, el proceso de regularización no se limite a la obtención del documento faltante, más allá de los beneficios que se puedan esperar del curso virtual que se informara se está diseñando a partir de la experiencia recogida.

Es de resaltar, que en el curso del ejercicio, se continuaron aplicando las actividades de análisis sobre las liquidaciones que consideren la evaluación de razonabilidad, que fueran implementadas en el ejercicio precedente. En tal caso, como expresaran funcionarios del organismo, es de esperar, tras la estabilización de los procedimientos a la luz de sus beneficios, su normatización como estándar de trabajo. Por otra parte, se entiende conveniente incorporar a la evaluación, la revisión por muestreo de documental de novedades cargadas al SIGMA con efecto inmediato en el pago al agente, como forma de fortalecer las tareas de revisión documental desarrolladas

Por otra parte, si bien por aplicación de las Disposiciones Nº 466/06 y 45/07 la entidad tiende a poseer un Legajo Personal Único por agente, subsiste la dificultad en cuanto a la coexistencia de legajos “SARHA” y los denominados “legajos viejos”-, sin obtenerse evidencia sobre el destino definitivo de los últimos y la documental en ellos contenida, no obstante la normativa plantea que los primeros poseen vigencia legal para el ente.

Como ya se mencionara en memorandos previos, es dable resaltar que se advierte que la Subdirección General de Recursos Humanos consciente de las cuestiones enunciadas, se encuentra abocada a desarrollar acciones tendientes a procurar mejoras sobre el particular.

c.

En cuanto a la liquidación de servicios extraordinarios no se advirtieron en el

ejercicio avances relevantes que fortalezcan el control interno en la materia, debiendo reiterarse lo expuesto en el ejercicio previo. En tal sentido, el ente no posee una aplicación informática (ya sea independiente o formando parte del SIM) que permita vincular: 40

-

La operación aduanera,

-

El servicio extraordinario prestado,

-

El agente y las funciones asignadas,

-

La emisión de cargos,

-

El cobro del cargo,

-

La liquidación individual a favor del agente aduanero.

En tal sentido, cada Aduana informa al área central lo que debe pagarse a los agentes, sin poseer un sistema de registración y control único en sus sedes locales. Dichas liquidaciones son integradas al proceso de liquidación de haberes, constatando exclusivamente la existencia de fondos. Cabe señalar que se advirtió que los datos procesados oportunamente en el SILPANA (Sistema de Liquidación de Personal ANA) poseen rectificaciones posteriores, producto de modificaciones requeridas por las Aduanas de períodos previos, limitando el resguardo de la información que alimentara al SARHA.

Es dable señalar que si bien la implementación de la emisión de cargos vía SIM WEB permite el control del pago –con la consecuente suspensión de operadores ante el incumplimiento- y la cancelación por medio del VEP mejora el proceso de cobro y su identificación, aún persisten las debilidades de control interno en el proceso de tramitación de las presentes transacciones. A lo cual cabe agregar que existen también modalidades específicas como “tarifa reducida” que contemplan procesos de mayor precariedad.

Por su parte, el proceso referido exhibe una instancia de devengamiento de recurso tanto por servicios como por tasa, que no es contemplado en los circuitos de registración contable.

d.

No se advirtió la existencia de evaluación y, en su caso, exposición del valor actual

que la entidad habrá de pagar en concepto de adicional especial al momento en que los agentes y funcionarios se acogen al beneficio jubilatorio, registrándose exclusivamente el cálculo de aquello que deberá afrontar en el ejercicio siguiente. El organismo ha 41

expresado, oportunamente, que resulta imposible calcularlo en función a las limitaciones sistémicas sin advertirse nuevas situaciones en el presente ejercicio.

e.

En el marco de la necesaria planificación de la gestión de recursos humanos, que

contemple aspectos de dotación, carrera administrativa, capacitación y remuneración del personal, entre otros aspectos, la entidad dictó en el año 2003 la Disposición N° 433 “Reglamentación aplicable para la incorporación a la Administración Federal de Ingresos Públicos de personal temporario y contratado a plazo fijo” y en el año 2005 la Disposición N° 437 de “Política de Dotaciones e Ingresos de Personal”.

En tal sentido, la citada Disposición N° 437/05 señala en sus considerandos, que la integración de las dotaciones de las distintas áreas de la AFIP debe enmarcarse en una política explícita que defina principios y acciones de planificación, y a tal efecto prescribe la elaboración de un “Plan Anual de Dotaciones” en forma coordinada con el Plan de Gestión de cada ejercicio -correspondiendo dictar el primero en el año 2006-.

Debe señalarse que no se obtuvo evidencia de la implementación de dicho plan en el ejercicio y, en correlación, de la planificación de la política remunerativa, en el marco de las facultades de la entidad. Así tampoco de una metodología de evaluación de puestos de trabajos y detección sistemática de recursos humanos, y de un proceso de identificación de esos requerimientos a partir de la planificación estratégica y táctica de la entidad.

Se resalta la relevancia de la planificación de la gestión de los recursos humanos, en sus distintos aspectos, considerando:  Las amplias facultades acordadas por la normativa a la Administración Federal en la materia, que importa una debida planificación y rendición de su utilización.  La significatividad de los importes erogados en materia de recursos humanos.

42

Por su parte, solicitados los antecedentes sobre una muestra de las 142 altas producidas en el ejercicio, no fue aportada documental del proceso de ingreso y respecto de los contratos suscriptos sólo se obtuvo un requerimiento de la autoridad, sin mayor justificación.

f.

La entidad no ha formalizado, en forma específica, la nueva escala salarial por

aplicación de las convenciones realizadas en los acuerdos de la Administración Federal con las entidades sindicales, de forma de acceder a un detalle de referencia directa que impacte los incrementos acordados.

Es así que, por Acta Acuerdo AFIP SUPARA AEFIP Nº 10 del 7/7/10, se ha acordado una recomposición salarial del 20% a partir de julio de 2010 sobre la masa salarial de la AFIP vigente al 30/6/10 (contemplando tanto conceptos de convenios colectivos como otros sujetos a aportes y contribuciones –v.g. Fondo de Jerarquización-). Dicho aumento, aplicado sobre la masa salarial total, es impactado sobre los conceptos de convenio, no así otros ítems como el mentado Fondo puesto que posee su evolución normal según normativa que lo regula. Sin embargo, la entidad no aportó los antecedentes documentales que hacen a la fijación detallada de nuevos valores por conceptos de convenio –escala salarial- por aplicación de lo acordado.

g.

Se advirtió la continuidad de la existencia de un complemento mensual

extraordinario por dedicación especial para personal incluido en convenio DGI y un complemento mensual extraordinario por superación de metas para el personal incluido en convenio DGA –cuyos montos se han elevado en el ejercicio a través del Acta Acuerdo 14/09-.

Esta AGN no obtuvo antecedentes que respalden el efectivo cumplimiento de la condición que los nomina o una evaluación por parte de la entidad en cuanto a dedicación especial o superación de metas, siendo abonado bajo condiciones genéricas a toda la planta.

43

Por otra parte, existen distintas partidas no remunerativas cuyas características cabría ser evaluada por el servicio jurídico contemplando aspectos comparativos entre ambos convenios colectivos vigentes (v.g.: refrigerio).

h.

En materia de honorarios profesionales que la entidad abona a sus letrados en

oportunidad de percibirlos de las contrapartes en causas judiciales o ante el TFN, a través de un mecanismo de distribución interna, en el ejercicio se ha implementado el uso del volante electrónico de pagos (VEP) como forma de generar un ámbito de mayor control de la percepción de los honorarios que se distribuirán. Sin embargo, existe una disociación entre la información de cobro o de pago de honorarios con la información disponible en los sistemas informáticos de causas judiciales.

Es dable destacar que en el caso en que en las causas se fijaran honorarios por cuenta de la entidad, la AFIP debe recurrir a los recursos propios para abonarlos o, en caso de hallarse consolidados, a la colocación de bonos por la Secretaría de Hacienda. Vale decir que los cobrados son sometidos a un proceso de distribución del ente, mientras que los pagados son solventados por el presupuesto de la entidad.

Por otra parte, respecto de la cuenta 3409/8 "Fondo Honorarios O/conj 2/3" en el Banco Ciudad de Buenos Aires, previamente referida, que contemplaría la recepción de fondos originada en honorarios en causas judiciales contencioso aduaneras y su distribución entre letrados de la entidad, se han iniciado acciones de regularización. En dicho marco se dictó en el ejercicio 2011 la Disposición AFIP N° 271/2011, por la que se establece el régimen de distribución de los fondos recaudados en concepto de honorarios de abogados a favor del fisco en aquellas causas cuya representación o patrocinio del Organismo se encuentre a cargo de áreas jurídicas de la Dirección General de Aduanas, cuyos aspectos operativos se hallaban pendientes de implementar.

44

Recomendación

a.

Implementar actividades de control adicional en el proceso de transferencia de datos

entre sistemas y formalizar las decisiones de liquidar.

b.

Adicionar actividades de control y de revisión periódicas planificadas que permitan

darle confiabilidad a la información registrada en el SARHA como base del proceso de liquidación de haberes. Asimismo, normalizar las actividades de control de razonabilidad de las liquidaciones a ser aprobadas para su pago.

c.

Establecer aplicación informática –ya sea como módulo de sistemas existentes o

como independiente pero integrado a otros sistemas- que permitan exhibir la correlación entre las distintas instancias del servicio extraordinario tal cual se detalla en la observación.

d.

Evaluar la posibilidad de establecer el monto del valor actual de beneficios futuros

para agentes y funcionarios a jubilarse a partir de un análisis actuarial y de la información disponible.

e.

Efectuar la planificación de dotación y remuneración de los recursos humanos

considerando lo expuesto en la observación.

f.

Formalizar las nuevas escalas salariales a partir de las Actas Acuerdo suscriptas por

la entidad.

g.

Establecer procedimientos que permitan dar observancia a los extremos por los que

se determinan conceptos a abonar al personal. Practicar, asimismo, la evaluación jurídica de partidas de carácter no remunerativas en términos de lo observado.  

45

h.

Contemplar la integridad relacional, en materia de honorarios profesionales, entre los

distintos sistemas de registración de la entidad. Adicionalmente, practicar una evaluación completa de los costos que asume el ente por la tramitación de litigios judiciales.   i.

Concluir la implementación de procedimientos vinculados a honorarios en causas

con intervención de áreas jurídicas de DGA, y evaluar, con la intervención del servicio jurídico, como previamente se recomendara, la existencia de aspectos y reponsabilidades pendientes en cuanto a la operatoria de la cuenta bancaria radicada en el Banco de la Ciudad de Buenos Aires.   9. Otras cuentas a pagar, Otros pasivos, y Fondos de Terceros y en Garantía.

En los presentes conceptos se destacan operaciones vinculadas a recaudación tributaria que tienen como contrapartidas las cuentas de bancos de regionales. Las mismas son partidas provenientes de conceptos no presupuestarios, por lo cual se considera que no deberían incluirse en los Estados Contables sino en el Estado de Recaudación. El mismo criterio correspondería también a la subcuenta Multas de Aduana. Es dable señalar, que la evaluación de las transacciones de estos conceptos evidencia la dificultad de identificar claramente la decisión sobre el uso de cada una de las cuentas integrantes. Sólo a partir del campo “texto” o de “asignación” se puede advertir algún dato (no estandarizado) para su desagregado conceptual, advirtiéndose que mayormente la presente cuenta ha sido utilizada para operatorias de devolución de tributos y reintegros.

Por otra parte, “Otros fondos de terceros” evidencian reclasificaciones de pasivos originados en multas o recaudaciones a distribuir –algunos con impacto en partidas pendientes de imputación-, pero también coexisten con otras partidas de difícil identificación en cuanto su origen e incluso sin identificación. Adicionalmente, se evidencia una acumulación paulatina de partidas de antigua data, sin que exista un proceso de depuración permanente para evitar la generación de montos significativos a partir de 46

partidas abiertas que no poseen compensación –considérese que estamos en presencia de un sistema de reciente implementación-.

Es así que las cuentas Multas Aduaneras y Fondos de Terceros exhiben la siguiente conformación:

COMPOSICIÓN MULTAS ADUANERAS Año 2006 2007 2008 2009 2010 Total

Cantidad 123 1339 2206 1969 2877 8514

Importe      ‐298.438,96        ‐80.342,75  ‐1.561.236,23  ‐1.560.491,63  ‐5.174.146,97  ‐8.674.656,54

compensadas 2011 sin compensar

3117 5397

 ‐4.361.080,56  ‐4.313.575,98

COMPOSICIÓN FONDOS DE TERCEROS Año 2006 2007 2008 2009 2010 Total

Cantidad 91 30 261 24 48 454

Importe      ‐322.655,99          51.134,12      ‐822.810,00      ‐442.206,42  ‐1.554.749,40  ‐3.091.287,69

compensados sin compensar

40 414

 ‐1.047.426,13  ‐2.043.861,56

"no identificado"

345

     ‐980.166,00

La entidad ha impactado los pasivos por gastos en personal y pasivos comerciales que se hubieran omitido y luego identificados, en la cuenta Otros Pasivos, sin embargo se ha advertido la apertura de subcuentas específicas en concordancia con los orígenes para su definitiva registración, lo cual se produjo en al cierre contable. Sin embargo, se advierte la ausencia de compensaciones de partidas, siendo que para su cancelación se registran otras

47

abiertas con signo contrario, reduciendo el saldo. Esta práctica es inconsistente con la filosofía de la aplicación informática usada y generará a futuro un cúmulo significativo de partidas abiertas (en ambos sentidos) sin la efectiva depuración.

Recomendación

Exponer en Estado de Recaudación los conceptos vinculados a Tributos y depurar las cuentas contables que exhiben ausencia de compensación, practicando los correspondientes análisis de cuentas –especialmente en cierres contables-.

10. Deudas Judiciales

Esta AGN ha expuesto tanto en sus informes de auditor respecto de los EECC de la entidad como en los memorandos de control interno de ejercicios previos, distintas limitaciones en los procedimientos administrativos como en la información de los sistemas informáticos, que importan la limitada confiabilidad de los inventarios y su valuación como respaldo de lo expuesto en orden a lo prescripto por las distintas Disposiciones de cierre emitidas por la CGN en materia judicial. Situación que se mantiene en el presente ejercicio respecto de lo revelado por la AFIP en sus EECC en virtud de lo establecido por la CGN, dando lugar a la salvedad expuesta en el apartado 3.6. de informe del auditor.

a.

A los efectos de proceder a la elaboración, clasificación y valuación de inventarios del

ejercicio el organismo emitió la Instrucción General Nº 1/11 SDG ASJ, respecto de la que cabe señalar que no contempla los parámetros de valuación en función de probabilidades de fracaso ni procedimiento a aplicar en tal fin; no se identifica el tipo de tasa adoptada si bien se define el porcentaje de tasa a aplicar; y, adicionalmente, refiere que los guarismos que consigna por honorarios responden a los porcentajes promedios obtenidos de los montos pagados en el ejercicio, advirtiéndose ello exiguo. Por su parte, no define pautas claras de aplicación de las tasas de interés, contemplando las distintas variables para el cálculo. 48

En materia de seguridad social se instruyó la confección de planillas “Excel”, lo cual importó un armado manual, no sistémico, y determinó pautas que habilitan la reiteración de líneas de registro de causa por cada uno de los incidentes y/o medidas cautelares, constituyendo una decisión que puede llevar a confusión y a error.

En materia de juicios universales estableció pautas reconociendo la posible existencia de inconvenientes sistémicos en el registro oportuno de datos y la duplicación de datos.

b.

A partir de la referida instrucción y tal como expresan las Notas Nº 9 y 11 a los EECC,

los inventarios en trato surgen de un sistema integral de registración en desarrollo –AteneaQuaestor- y, parcialmente, en una proporción menor, del relevamiento externo de datos, sin embargo, la emisión de inventarios se produce por fuera del sistema, por extracción de datos de la base de datos que realiza el Departamento de Informática Jurídica y Colaborativa, sin advertirse la existencia de un aplicativo homologado en orden a las exigencias normativas.

Los datos extraídos más aquellos aportados externamente al sistema fueron incorporados en un espacio virtual –que internamente es denominado “sitio seguro”-, sin constituir una rutina normal del sistema Atenea y sin implementarse actividades de control específicas que permitan una validación del proceso de extracción, valuación y clasificación de pasivos ciertos o potenciales. Es dable expresar, por otra parte, que la información del “sitio seguro” es incompleta a efectos de su evaluación desde la correspondencia contable como desde la visión del control.

c.

Como se expone en citada nota 11, la metodología de relevamiento y valuación

utilizada por la Administración Federal es considerada provisoria, por lo que los valores expuestos en los EECC poseen el carácter de preliminar. Es así, que ha señalado que a partir del ya referido inventario se consideraron para su reflejo en los Estados Contables las causas en las que se relevaron montos de sentencia y 49

aquellas en las que resultó posible establecer valores involucrados a efectos de determinar montos estimados de condena, quedando una cantidad material de casos no valorizados.

Cabe consignar, asimismo, respecto de la metodología utilizada que:  No se ha considerado el análisis de objetos de reclamo, roles procesales, jurisprudencia y valor de sentencia (su relación con valor de demanda), entre otros aspectos, a la luz de las características propias de cada materia.  La determinación de probabilidad de éxito / fracaso se ve limitada ante la ausencia de información (v.g.: relación entre el valor de demanda y el de sentencia, información segregada del efecto de las causas con resultado parcialmente favorable, evaluación de litigiosidad).  El proceso de obtención de la tasa de interés a utilizar en base a un relevamiento masivo en las dependencias, no ha evidenciado la estandarización de criterios para determinar relevancia y representatividad de las tasas individualizadas, para realizar proyecciones.  No se advirtió la existencia de criterios generales para la determinación de gastos causídicos que contemplen las características específicas de cada materia.  Respecto de la determinación de los honorarios profesionales no se han evaluado antecedentes jurisprudenciales en función de materias y fueros.

Adicionalmente, las valuaciones practicadas no han considerado la aplicación de actualización monetaria y/o intereses correspondientes a la totalidad de montos probables de sentencia por los distintos conceptos y carteras judiciales según corresponde, en orden a lo expuesto en los párrafos 4º y 5º de la Nota Nº 11, calculándose intereses devengados en forma parcial.

d.

La entidad no ha establecido un procedimiento estandarizado de análisis de

variaciones de inventarios de las carteras judiciales, que permita advertir los justificativos

50

de los cambios, tanto en su conformación como su valorización, entre lo informado al cierre del ejercicio precedente y del ejercicio bajo revisión.

Los criterios definidos para la determinación de los parámetros de valuación expuestos en el quinto párrafo de la nota 11 a los EECC -cuya cuantía ha variado en forma relevante respecto del ejercicio previo, con el impacto expuesto en el apartado 1 de la nota 12 a los Estados Contables- y el consecuente proceso de relevamiento de datos, tampoco se han estandarizado y exhiben debilidades que limitan la confiabilidad de las estimaciones resultantes.

e.

De las pruebas realizadas por esta AGN, en cuanto a validación de datos de los

inventarios del citado “sitio seguro” por las distintas carteras, se han evidenciado diversas inconsistencias, entre las cuales, a manera de ejemplo, se pueden citar: –

Discrepancia entre el resumen del Sitio Seguro y analíticos aportados.

–

Expedientes incorporados al inventario en el ejercicio 2010 con fecha de última etapa anterior al 1/1/10.

–

Causas con monto de sentencia 0 o valores menores -cuando el tipo de causa contempla un capital de reclamo-, con importe registrados por un patrón advertido que no pareciera responder a la realidad -v.g.: monto de demanda $1000-, con variaciones significativas de los montos de demanda entre inventarios del ejercicio previo y del presente (se aclara que el Atenea no segrega monto de demanda y de sentencia), con monto de demanda inferior a monto de honorarios, o con monto de intereses sobre honorarios y honorarios en valor 0. Adicionalmente, se observaron de valores incongruentes (montos negativos de demanda o de honorarios).

–

Datos relevantes sin advertirse la obligatoriedad de ingreso (v.g.: fecha de hecho) o sin una estructura restrictiva para su alta (v.g.: identificación de expediente judicial contencioso no tributario).

–

Clasificación de los juicios según pautas de la CGN SH en “universos” / “planillas”, sin advertir una aplicación uniforme de criterio. Adicionalmente, 51

relevante antigüedad de la etapa procesal vigente que genera dudas sobre la actualización de la información y sobre la pertinencia de la clasificación de la causa para su exposición en los EECC según dichas pautas. –

Inadecuada segregación de los datos de principal de la causa y de accesorio que no permite practicar las debidas evaluaciones.

–

Uso de códigos de etapas procesales con una descripción que no es acorde a una instancia (v.g.: Causa relevante para la AFIP – Cont. Trib.) o de código “Moneda” para otro tipo de información (vg. Sin contenido económico – Cont. No trib.).

–

Causas con rol procesal de actor que no se condice con el reconocimiento de pasivo.

–

Reiteración de causas en los archivos de Contencioso no tributario impositivo y aduanero.

–

Causas aún asignadas a agentes que han renunciado (6 causas en carta de abogado y 11 causas en sitio seguro).

–

Inexistencia, como ya se refirió previamente, de datos a fin de corroborar los cálculo de accesorios estimados. A lo que se agrega la ausencia de identificación si el monto es estimado en el marco de la metodología de la instrucción general dictada o establecido en los actuados judiciales.

La entidad ha expresado que para la inclusión de un juicio en uno u otro pasivo de los EECC, el módulo contencioso tributario se guía por el resultado de la imposición de costas y no por el resultado de fallo, en razón de la existencia de fallos a favor, parcialmente a favor o de fallos en contra que pueden generar o no costas para la entidad. Debe considerarse que las costas pueden haberse determinado y encontrarse en una instancia de apelación en cuanto a la cuantía y, en este caso, ese trámite judicial no puede actuar como guía de la clasificación puesto que se estaría en presencia de un pasivo cierto de monto indeterminado, dando lugar, en última instancia, a una provisión.

Adicionalmente a lo expuesto, de la consideración de información proporcionada por el ente respecto de las cartas de abogados cursadas por esta AGN, también se advirtieron las 52

cuestiones referidas que evidenciaban la falta de calidad de los datos y discrepancias con la información del Sitio Seguro.

f.

No se advierte aún que el sistema Atenea constituya una herramienta de seguimiento

de causas administrativas y judiciales, y de control de la cancelación de obligaciones o efectivización de las acreencias originadas en los litigios, en el marco de circuitos administrativos normados que contemplen pautas para determinar los montos totales estimados de condenas y que aporten datos necesarios para la oportuna registración y control contable, y la exposición en estados financieros.

Adicionalmente, no se hace uso de información disponible de la entidad (v:g.: del SEFI, del SIRAEF, etc.) y de terceros vinculados (v.g.: Tribunal Fiscal de la Nación), que permita establecer un marco de control razonable sobre la integridad y actualización de los datos.

Por su parte, el sistema contable no actúa como control de la gestión operativa en la materia, limitándose, esencialmente, a practicar la registración por diferencia de inventarios sin proceder a la evaluación de la transición de un inventario de inicio a un inventario de cierre.

g.

Si bien se practican determinadas actividades de revisión (sin estandarización

normatizada de la metodología) que contemplan la calidad de los datos de los sistemas, a partir de un área de supervisión, los resultados exhiben la persistencia de deficiencias que en ejercicios previos ya se han puntualizado, siendo que esas acciones no se visualizan hábiles para revertir la situación en su conjunto.

Cabe señalar que la División Supervisión de Juicios Contenciosos Tributarios y no Tributarios tiene atribuidas facultades de control sobre las causas no tributarias, sin que se exhiban acciones al respecto, similares a las ejecutadas en materia contencioso tributaria y aduanera. 53

Por su parte, no obstante haber sido dictada la Instrucción General Nº 5/09 (DI PLCJ), con vigencia a partir del 1/2/10, con el objetivo de “establecer un procedimiento uniforme de gestión” en la materia contenciosa, no se exhiben los procesos y sus tareas con la debida secuencia, alternativas y responsables directos; y no se incluyen actividades de control específicas, que permitan revertir la situación descripta en el presente memorando.

h.

La ausencia de registración de las cancelaciones en BOCON en el SIGMA genera

distorsiones contables, en cuanto a la apropiación de resultados a los ejercicios, puesto que la registración se realiza por la comparación de inventarios y la desafectación del resultado registrado por pago exclusivamente en efectivo del ejercicio.

i.

No fue aportada la siguiente información y/o documental: datos básicos de

identificación de causa materia contencioso impositiva -la entidad ha planteado la aplicación del secreto fiscal-, Algoritmo utilizado a efectos de procesar informáticamente los criterios de determinación de inventario, Modelo y/o estructura de datos vigente y antecedentes de la normatización del procedimiento de determinación de inventarios.  

j.

La existencia de diversas carteras judiciales de magnitud (algunas con temáticas

comunes) y de un número relevante de agentes de la entidad con responsabilidad sobre causas judiciales, importan, esencialmente, que la gestión y la consecuente exposición contable, se soporte en sistemas de información y procedimientos administrativos, enmarcados en un sistema de control interno bajo las características prescriptas por la normativa de SiGeN, que evidencie confiabilidad tanto para los usuarios internos como los usuarios externos y, por ende, aporte información de calidad que contemple las exigencias, esencialmente, de utilidad, verosimilitud, confiabilidad e integridad.

En tal sentido, la Procuración del Tesoro de la Nación a través de la Dirección General de Auditoría se ha expedido en materia de registración de juicios del Estado Nacional, en 54

diversas acciones desarrolladas ante distintas entidades cuyos servicios jurídicos conforman el Cuerpo de Abogados del Estado, señalando que la eficacia del sistema de registro y control de juicios está supeditada a la información completa, oportuna y veraz, que por imperio legal debe brindar el servicio jurídico involucrado, debiendo transmitirse a los letrados que integran el servicio jurídico y que tienen a su cargo la gestión la importancia de un adecuado empleo del sistema informático de gestión judicial, cuya carga correcta y actualizada de datos es impuesta normativamente, generando la responsabilidad consecuente en el caso de omitir hacerlo.

Recomendación

Implementar en forma definitiva un sistema integrado de registración y seguimiento de causas administrativas y judiciales, incluidos los aspectos de ejecución del principal y de los accesorios, enmarcado en un proceso administrativo que contemple las actividades de control propias del riesgo existente en la gestión de las mismas.

Practicar la valuación de la carga inicial del nuevo sistema a partir de información sometida a procesos de validación que procuren su integridad, certidumbre y actualización. Adicionalmente, implementar actividades de control que permitan mantener la calidad de los datos registrados.

Redactar normas de procedimiento sobre la metodología para la determinación de los montos a registrar y revelar en Nota a los Estados Contables, procurando: -

Clara definición de conceptos a exponer en EECC considerando las normas de la CGN,

-

Registración de la totalidad de las transacciones con contenido patrimonial en forma oportuna,

-

Información íntegra,

-

Criterios uniformes para determinar la magnitud de las cifras a registrar y revelar en Notas, en función a la etapa y estado procesal de las causas y la evaluación del monto probable de sentencia, 55

-

Criterios uniformes para el tratamiento de determinación de costas y gastos, sustentado en análisis jurisprudencial,

-

Valorización de la totalidad de los juicios que forman parte del inventario de causas al cierre de cada período,

-

Evaluación de litigiosidad,

-

Responsabilidad que le cabe a los emisores de información,

-

Control contable de las causas judiciales.

Todo ello en el marco de las afirmaciones y recomendaciones que la Procuración del Tesoro de la Nación, en la materia, usualmente expresa y que fue motivo de referencia en la observación en trato.

11. Obligaciones enmarcadas en normas de consolidación de deuda del Estado Nacional

Tal como se expone en la Nota Nº 9, al cierre de los presentes Estados Contables, la AFIP ha finalizado la conciliación del inventario propio correspondiente a las obligaciones canceladas en virtud de la consolidación prescripta por las Leyes Nros. 23.982, 25.344 y 25.725, con la información aportada por la Dirección de Administración de la Deuda Pública, dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. El resultado de la misma arroja la suma de $ 105.395.575,16 y de u$s 14.433.145,13 por el período anterior a la vigencia del Decreto 1399/01 y de $ 154.789.410,34 por el período 2002-2010.

La CGN se ha expedido mediante Nota de fecha 08/07/2005 respecto de la correspondencia de registrar el pasivo con la Secretaría de Hacienda por la cancelación de deuda consolidada de la AFIP por aplicación de las distintas normas que oportunamente lo dispusieran hasta tanto se defina el tratamiento a otorgar a dichas sumas.

Como se expresa en el informe de auditoría, la AFIP no ha registrado en el sistema contable vigente en el ejercicio, la cancelación de sus obligaciones enmarcadas en los 56

regímenes de consolidación de deuda del Estado Nacional y, consecuentemente, tampoco lo ha realizado respecto de la deuda emergente con la Secretaría de Hacienda –cuantificada parcialmente por la entidad-, afectándose, por ende, los resultados oportunamente registrados por previsión o pasivo cierto.

La Subdirección General de Asuntos Jurídicos –AFIP- con fecha 31/05/06 por Actuación 1066/06 (DALA) determinó que la deuda que mantiene esta AFIP, con el Tesoro Nacional –en virtud de la asunción por éste de obligaciones bajo la normativa de consolidaciónpodría ser condonada en los términos del artículo 26 de la Ley Nº 11.672. En el curso del ejercicio 2008, la Administración Federal ha iniciado acciones tendientes a propiciar la emisión de un acto administrativo que de solución al tema en trato.

En cuanto al proceso de revisión ejecutado por la Administración Federal para la conformación del importe señalado en el primer párrafo del presente acápite, cabe reiterar que:  La documental considerada se evidencia como limitada, toda vez que no se recurrió a la documentación básica generadora del trámite, sino, según el caso, a los formularios presentados ante la Dirección de Administración de la Deuda Pública u otra documental.  La entidad no cuenta con un registro que identifique las cancelaciones realizadas en el marco de las normas de consolidación y, adicionalmente, estas transacciones no encuentran su reflejo en la contabilidad del ente en orden a la correspondencia conceptual y no se resguarda centralizadamente los antecedentes que dieran origen al libramiento de la orden de pago por esta vía. En tal sentido, apela a la utilización de una planilla de cálculo, como soporte registral, limitada a tal efecto.  No existe vinculación de la información de cancelaciones con los sistemas operativos de gestión de las tramitaciones originarias.  Se entiende necesaria la activa participación de la citada Dirección a efectos de lograr la efectiva conciliación entre ambas partes. Destacándose que existe aún información

57

pendiente de conciliar por las diferencias advertidas por la AFIP (de menor cuantía según lo aportado), como por la actividad vinculada a la recaudación tributaria y recursos de la seguridad social, respecto de cuyas cancelaciones no se practicaron tareas hasta el presente.

Al cierre de ejercicio continúa registrado como pasivo, un crédito a favor de la Secretaría de Hacienda, tal cual se expone en Nota 10 a los EECC., por la cancelación de obligaciones asumidas por la AFIP con Correo Argentino S.A., en virtud de los dispuesto por el Decreto Nº 1176/01, por la suma $28.211,5 miles la misma se expresa en valores nominales y no contempla intereses, ya que, según AFIP – la norma citada no regula “aspectos ni criterios de cancelación”.

Recomendación

a.

Continuar con las tramitaciones tendientes a concluir la conciliación de la deuda con la Secretaría de Hacienda.

b.

Implementar registros de cancelaciones efectuadas en el marco de las normativas de consolidación, e incluirlos en los circuitos de registración contable de SIGMA, resguardando centralmente la documental que sustenta los trámites de pago.

c.

Continuar los trámites realizados ante MEyFP para dar resolución a la presente temática.

d.

Determinar con la Secretaría de Hacienda la modalidad de cancelación de deuda por aplicación del Decreto N° 1176/01.

58

12. Otros Bienes en Custodia por parte de AFIP

De conformidad a lo revelado en Nota 15 a los Estados Contables, la AFIP ha realizado actividades tendientes a generar un inventario valorizado de bienes en condición de rezago, secuestrados y decomisados, lo cual no se había concluido al cierre.

Recomendación

Culminar con la confección de los respectivos inventarios, proceder a su valorización a fin de revelar la información en Nota a los Estados Contables.

13. Recursos

a.

La entidad deduce de los ingresos de las cuentas recaudadoras de tributos las

comisiones bancarias del proceso de recepción y procesamiento de declaraciones juradas y pagos, practicando su recupero con fondos presupuestarios a partir del ejercicio bajo revisión.

Ello, a partir del dictado de la Ley 26.198 de Presupuesto General de la Administración Nacional, art. 24, que dispuso que la A.F.I.P. deberá atender con imputación a su Presupuesto el gasto que demande el pago de las comisiones y gastos bancarios de las cuentas recaudadoras abiertas a su nombre, partir del año 2007 inclusive, quedando a la fecha pendiente aspectos vinculados al alcance de dicho precepto legal.

Sin embargo, cabe señalar al cierre de ejercicio la entidad acumulaba un total de $496,5 millones de comisiones pendientes de reposición, respecto de las cuales el Decreto 2052 del 28 de Diciembre de 2010, estableció un refuerzo presupuestario de $ 300 millones, para atenderlas.

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b.

En cuanto a la percepción de fondos originados en costas en favor del fisco en causas

judiciales, la entidad practica su registro a través de cuentas de pasivo, sin producirse un reconocimiento de recursos, en el entendido, en su oportunidad, de la correspondencia de los montos de honorarios profesionales a sus funcionarios, que en el marco de normas específicas participan en ellos, como gratificación especial. Sin embargo cabe señalar que la Procuración del Tesoro de la Nación en su dictamen en autos “Dadón, Víctor Carlos y otro c/Administración Federal de Ingresos Públicos s/ acción de amparo” –posteriormente ratificado y referido-, al expresar su opinión en cuanto a la improcedencia de considerar la existencia de derechos directos de los agentes públicos remunerados por el Estado Nacional sobre los honorarios judiciales en trato, señaló:  “…conviene recordar que, como lo declaró V.E. en el antecedente de Fallos: 306:1283, en supuestos en que una repartición del Estado Nacional designa a uno de sus agentes para que lo represente en un proceso judicial, éste no ejerce su actividad en función de un contrato de derecho privado, como los de mandato o locación de servicio, sino en virtud de la relación de empleo público que lo une con el organismo (v. cons. 7° y Fallos: 308:1965; 317:1674, 1759; 319:318; 325:250, entre otros), siendo que, por principio, el cumplimiento de la función pública es remunerado con un sueldo previsto como erogación en el presupuesto. Tal circunstancia llevó a esa Corte a declarar que los agentes públicos que gozan de aquél no son acreedores a honorarios por los servicios que prestan en el desempeño de su cargo, teniendo por única remuneración la retribución que las leyes les asignen (v. cons. 8° y Fallos: 317:735; 319:318 y sus citas, etc.)”.  “Aclaró no obstante, en dicho supuesto, que nada impide, sin embargo, que, cuando se lo estime conveniente, la administración reconozca a algunos funcionarios el derecho a cobrar un honorario complementario de sumas no provenientes del tesoro público, como, por ejemplo, las cantidades reguladas en calidad de honorarios en procesos judiciales, salvedad hecha de que la citada modalidad no implica

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transformar la relación de empleo público en una regida por el derecho privado (cfse. cons. 9°; en un sentido similar, Fallos: 317:1759)”.  “Lo anterior es así, toda vez que V.E. ha establecido ‘que, por principio, el cumplimiento de la función pública es remunerado con un sueldo previsto como erogación en el presupuesto’; y ‘los agentes públicos que gozan de aquél –como en el presente caso- no son acreedores a honorarios por los servicios que prestan en el desempeño de su cargo, teniendo por única remuneración de ellos la retribución que las normas les asignen’, sin perjuicio ‘que una norma específica prevea, en situaciones como la de autos, el derecho a cobrar un honorario complementario de terceros’ (cfr. Jurisprudencia citada en el ítem V, párrafos 1° y 2° del presente dictamen).

En orden a lo expuesto, se entiende que amerita la evaluación sobre la correspondencia del reconocimiento contable y presupuestario de los derechos del ente originados con motivo de honorarios como recursos propios.

c.

Por aplicación del Decreto Nº 863/98 y normas complementarias, la entidad retiene

de los beneficiarios de recursos de la seguridad social las comisiones bancarias y un porcentaje de comisión sobre la recaudación para cobertura de gastos por sus funciones, siendo estos últimos registrados contablemente. Respecto de las comisiones bancarias se entiende necesario que los Órganos Rectores en materia Contable y Presupuestaria se expidan sobre su exposición en la información contable patrimonial y presupuestaria, considerando que constituyen costos propios del proceso de recaudación.

Recomendación

a.

Propiciar las acciones necesarias para concluir las cuestiones vinculadas al alcance

del artículo 24 de la Ley 26.198, y continuar con la reposición de fondos. 61

b.

Practicar consulta a los Órganos Rectores en materia Presupuestaria y Contable para

determinar el tratamiento de las comisiones bancarias vinculadas a la recaudación de los Recursos de la Seguridad Social.

14. Contrataciones

a.

En cuanto al proceso de Compras y contrataciones de bienes y servicios de la AFIP

cabe remitirse a lo expuesto por esta AGN en el informe de auditoría que fuera aprobado por Resolución AGN Nº 120/08. En el curso de la presente auditoría se reevaluaron sus aspectos centrales a efectos de lograr la actualización de las consideraciones expuestas en el informe referido, sin advertirse rectificaciones de relevancias.

Cabe resaltar lo expuesto en el 4.2.d. del referido informe, en cuanto a la descentralización operativa del proceso de compra que con la implementación de SIGMA en cuanto a la instancia financiera, las dependencias caracterizadas como Unidades con Capacidad de Compra poseen la totalidad de las funciones desde la identificación de la necesidad hasta la solicitud del pago por el bien o servicio recibido, sin advertirse aún la incorporación de actividades de control específicas para el esquema administrativos establecido.

Es dable señalar que, ya en ejercicios previos se planteó que las cuestiones advertidas en las revisiones practicadas en áreas descentralizadas exhiben como indispensable la implementación de actividades de control centralizadas. Sin embargo, debe remarcarse que, ante la ausencia de mejoras sustantivas y esos aspectos de los que da cuenta el presente memorando, tanto en cuanto a las deficiencias en las tramitaciones como en la aplicación de los preceptos normativos del régimen de contrataciones, amerita la implementación de acciones de intervención del área central con facultades rectoras en la materia en el marco del monitoreo y rectificación de situaciones observadas.

62

Salvo la Dirección de Logística y la Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones que definen su propio presupuesto y elaboran su propio Plan Anual de Compras (PAC), las demás regiones (descentralizadas) llevan adelante sus compras y contrataciones en cuanto al ejercicio siguiente mediante “El Anteproyecto y Presupuesto” tomando en cuenta las necesidades y servicios informados pos las distintas áreas bajo su dirección, solicitando en todo los casos el presupuesto anual, para cubrir en dicho período las necesidades presupuestarias.

b.

En el marco de la revisión de una muestra de expedientes de contrataciones

significativas determinada a partir de considerar las tramitaciones de distintas unidades con capacidad de compra seleccionadas -Dirección de Logística (DL), Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones (SDGSIT), Direcciones Regionales Impositivas Norte (DRIN), Sur (DRIS) y Oeste (DRIO)-, las que implicaron el 34,31% del total devengado en dicho ejercicio con motivo de contrataciones de bienes y servicios, advirtiéndose: 

Esta auditoría relevó una muestra de 92 casos, determinando el promedio de días desde el inicio del expediente hasta la disposición misma de su adjudicación en aquellos en donde hubo fecha de solicitud de bienes o servicios, toda vez que como se observará más adelante diversos expedientes carecían de la misma. Así se advirtió la siguiente duración: Dirección de Logística - Compras Centralizadas para toda la entidad a

Licitaciones Públicas: 268 días,

b

Contrataciones Directas: 476 días.

Dirección de Logística – Compras para Áreas Centrales c

Licitaciones Públicas: 630 días,

d

Contrataciones Directas: 437 días.

Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones e

Licitaciones Públicas: 373 días,

f

Contrataciones Directas: 318 días. 63

Áreas Descentralizadas Dirección Regional Norte g

Licitaciones Públicas: 179 días,

h

Contrataciones Directas: 357 días.

Dirección Regional Sur -

Licitaciones Públicas: 216 días,

-

Contrataciones Directas: 122 días.

Dirección Regional Oeste



-

Licitaciones Públicas: 161 días,

-

Licitaciones Privadas: 24 días.

-

Contrataciones Directas: 57 días.

Se ha advertido la inexistencia de estándares básicos para la elaboración de informes técnicos, que contemplen tanto los aspectos de evaluación como los antecedentes a considerar y documentar en distintas materias consideradas –v.g.: tecnología, conveniencia económica, etc.-. En tal sentido, los informes obrantes en los actuados bajo revisión han exhibido distintos niveles de profundidad en el tratamiento de los temas o detalle de antecedentes considerados como base de una opinión. Es dable considerar que dichos informes resultan de especial relevancia en determinadas contrataciones (v.g.: informáticas, tecnológicas, etc.) puesto aportan fundamento esencial para la toma de determinadas decisiones (v.g.: encuadre normativo de la contratación, selección de la propuesta más favorable, determinación de exclusividad, etc.).



En el apéndice 1 se incorpora el detalle de consideraciones advertidas de la revisión de los antecedentes puestos a disposición de las contrataciones seleccionadas de la

64

muestra, siendo que en forma conceptual y general las principales pueden resumirse así: o Limitaciones relevantes de planificación de compras, o Ausencia de antecedentes de estudio de los precios base de la determinación del monto presupuestado. o Actuados que en los considerandos del acto de adjudicación no reunieron las condiciones de formalidad que exhiban la completa motivación. o Falta de acreditación de extremos que llevan a encuadrar en los tipos contractuales de la Disposición Nº 297/03 AFIP. o Inadecuada ampliación o prórroga de la contratación.

c.

La Disposición General AFIP Nº 297/03 en su artículo 10 titulado “Transparencia”

expresa que las contrataciones se desarrollarán en todas sus etapas en un contexto de transparencia que se basará en la publicidad y difusión de las actuaciones emergentes de la aplicación de este Régimen, lo cual posibilitará el control social sobre los mismos.

El artículo 29 -“Publicidad y difusión”- en el párrafo 6, expresa que sólo quedan exceptuadas de la obligación de difusión en todas las etapas del procedimiento las contrataciones directas encuadradas en el apartado 6 del inc. d) del art. 21, y de la difusión de la convocatoria para los restantes supuestos establecidos en el inciso d) del art. 21.

Sin embargo, el artículo indicado hace una referencia en forma errónea a un inciso del artículo 21 que no existe como tal, por lo que podría tenderse a generarse erróneas interpretaciones en cuanto al correcto proceder. Ello amerita una rectificación del artículo 29 a fin de prescribir adecuadamente la excepción que el régimen pretende.

Lo expuesto, fue señalado en el memorando correspondiente al ejercicio 2009, sin embargo no se advirtió la rectificación de la norma.

65

d.

Al igual que en otros ejercicios, aún subsiste la utilización de la figura del legítimo

abono como medio de cancelación de las distintas obligaciones que no han seguido el curso normal de las contrataciones, en un todo de acuerdo con la Disposición 297/03. Es dable resaltar que ello ha poseído un incremento considerable en el ejercicio en trato, tanto por su impacto financiero como por la cantidad de casos. Es así que las áreas sujetas a revisión han evidenciado el siguiente comportamiento en cuanto a su devengado en el ejercicio: 

DL: $117, 7 millones -44,21% del total devengado-.



SDGSIT: $9,8 millones -18% del total devengado-.



DRIS: $2,2 millones -39% del total devengado-.



DRIN: $0,8 millones -18,56% del total devengado-.



DRIO: $0,7 millones -17,16% de lo devengado-.

Se destaca que en la mayoría de los casos de las Direcciones Regionales sujetos a revisión, el reconocimiento de legítimo abono se centra sobre servicios básicos esenciales e impostergables (v.g.: limpieza, vigilancia, servicios públicos, etc.) y exhibe como motivación la inexistencia de presupuesto para la ejecución de nuevas contrataciones, conforme pautas de contención del gasto y equilibrio presupuestario establecidas por la Subdirección General de Administración Financiera. Sin embargo, es dable resaltar que las instrucciones impartidas por dicha Subdirección –v.g.: Notas SDGADF Nº 1690/09 y 2018/09- contemplan la asignación de niveles presupuestarios para la atención de contrataciones o gastos de bienes de consumo y de servicios considerados estrictamente urgentes e impostergables, como los referidos. A lo que se agrega el hecho de que más allá que se pudiera contemplar una restricción presupuestaria, los servicios fueron prestados y las contraprestaciones de pago se efectivizaron.

Cabe reiterar lo ya expresado tanto en los memorandos de control interno de ejercicios previos, como el informe de auditoría de gestión previamente referido, en cuanto a que el

66

reconocimiento por legítimo abono no puede caracterizarse como figura jurídica preceptuada legalmente que de respaldo a un proceso de adquisición de bienes o servicios.

e.

Como se expresara en el informe de auditoría específico en materia de contrataciones

previamente referido, la entidad dictó, en el año 2004, la Disposición AFIP Nº 611, como procedimiento de excepción para la atención de gastos derivados de eventos institucionales, ceremonial y protocolo, justificándolo en las dificultades que se le presentaban para organizar todos los servicios afines a la realización de eventos institucionales, y viendo que el régimen disponible, a su entender, no brindaba respuestas lo suficientemente expeditivas para concretarlas. La norma en trato, si bien, se enmarca en el artículo 9° de la Disposición N° 297/03, no es explícita en cuanto a la debida justificación de:  condiciones excepcionales para contratar en orden a la “…naturaleza de los servicios prestados, la imprevisibilidad de ciertos aspectos organizativos y las características especiales del sector comercial relacionado con la contratación, entre otros”, que importe un apartamiento al régimen general,  necesidades especiales de agilidad y eficiencia en la contratación de este tipo de bienes y servicios que ameriten un apartamiento de un régimen general que ha de contemplar esas características,  urgencias que justifique el empleo de otros procedimientos distintos del régimen general, toda vez que los eventos institucionales han de programarse con la debida anticipación para hacer uso de alguno de los mecanismos de contratación previstos.

Adicionalmente, se establece un régimen especial sin determinar taxativamente los procedimientos que reemplace a los prescriptos en el régimen general y garantice, a su vez, el cumplimiento de los principios generales, y se prescribe la existencia de adelantos de fondos, aspecto no compatibilizado con el régimen de fondos rotatorios existentes y de tesorería jurisdiccional.

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Es dable referir que, de las revisiones practicadas, se advirtió la existencia de gastos caracterizados como rendición de este régimen que incluye erogaciones que no se visualizan motivadas o con justificación de razonabilidad, tal lo señalado, con eventos u actividades específicas.

f.

Como se mencionara en el memorando correspondiente al ejercicio anterior, la

entidad a partir de la Disposición Nº 26/09 (DI PRFI) regla el régimen de Funcionamiento de Caja Chica, estableciendo los parámetros para aquellos gastos menores por un importe de hasta $1000, generados como consecuencias imprevisibles urgentes y de carácter no repetitivo cuya necesidad no permita su postergación en cuanto hace a su resolución, que responden a un criterio restrictivo y únicamente podrán ser aplicados a transacciones al contado.

Sin embargo, el Título II establece un Régimen General de Gastos Asimilables al Régimen de Cajas Chicas, bajo las mismas condiciones de éste por importe superior a $1.000.-, estableciendo un nivel de autorización de una autoridad superior específicamente determinada.

Esta excepción, sin límite de importe, se advierte que colisiona con el Régimen General de Contrataciones aprobado por la Administración Federal que posee distintos remedios para la provisión de bienes y servicios bajo distintas circunstancias (v.g.: urgencia). Es así que debe referirse que explícitamente no la norma en trato plantea al régimen de Caja Chica como excepción al Régimen de Contrataciones, sin embargo el título en cuestión establece una nueva excepción a lo que ya constituye una excepción del Régimen de Contrataciones.

Recomendación

a.

Actuar en términos de lo recomendado por esta AGN en su informe referido en el

ítem a. del presente capítulo. 68

b.

Generar acciones que limiten la existencia de cuestiones como las observadas en el

presente apartado, incluyendo los ajustes normativos y procedimentales que surgen necesarios –con especial énfasis en materia de segregación de funciones y control por oposición de intereses-. Es dable resaltar, la necesidad de establecer a la brevedad acciones de monitoreo sobre toda la actividad en la materia del ente.

15. Ajuste de Resultados de Ejercicios Anteriores (A.R.E.A.)

Con la implementación del nuevo sistema y el dictado de nuevos procedimientos estabilizados y normados, la utilización de esta cuenta debería tender a eliminarse en función de la generación de nuevas actividades que tiendan a la oportuna registración contable. Sin embargo, como se señalara, aún persisten las limitaciones en cuanto a ello, realizando la entidad procesos de identificación de omisiones similares a los utilizados en oportunidad de encontrarse operativo el Audint –sistema de registración contable precedente-.

Por su parte, el empleo del concepto A.R.E.A debe tener un carácter restrictivo, acotando su uso a correcciones de errores en la medición de resultados de períodos anteriores y cambios retroactivos o adecuaciones en el valor de partidas patrimoniales como consecuencia de la aplicación de una norma particular diferente para la medición de resultados.

En tal sentido, no son computables como modificaciones a resultados de ejercicios contables anteriores el efecto de los cambios en las estimaciones contables originadas en la obtención de nuevos elementos de juicio no disponibles en dichos ejercicios, al momento de la emisión de los correspondientes Estados Contables.

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Adicionalmente, las características de excepción de estas registraciones exigen un esquema de aprobación especial toda vez que se produce la rectificación de EECC oportunamente suscriptos por la máxima autoridad.

Recomendación

Estandarizar y normar los procedimientos administrativos que contemplen el uso de SIGMA, a fin de asegurar el adecuado devengamiento de resultados con imputación al ejercicio correspondiente. En el caso de utilizarse la cuenta Ajuste de Resultados de Ejercicios Anteriores, los asientos deben ser autorizados por la autoridad superior a la de quién convalida las demás registraciones.

16. Estado de Origen y Aplicación de Fondos

La entidad no ha implementado procedimientos tendientes a practicar una evaluación documentada de los orígenes y aplicaciones de fondos bajo el criterio de disponibilidades efectivo, que concluya con la emisión del respectivo Estados Contable y los papeles de trabajo a partir del SIGMA –estando habilitado éste a aplicar métodos directos de exposición-.

Debe aclararse que la CGN ha definido el modelo de EOAF a ser utilizado, sin aportar mayor instrucción sobre la metodología a usar, en tal sentido en función del concepto que implica el Estado en cuestión –fondos- y lo que es de práctica en la materia contable, se entiende necesario practicar tareas que permitan exponer exclusivamente lo que el mismo debe revelar.

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Recomendación

Establecer procedimientos de evaluación de las transacciones que afectan disponibilidades a fin de la emisión y documentación del Estado Contable haciendo uso de las facilidades que ha de aportar el SIGMA.

17. Financiamiento de la AFIP

Como se explicara en los memorandos correspondientes a los ejercicios 2008 y 2009, la entidad a partir de determinadas decisiones –esencialmente en gastos en personal-, ha pasado de una situación de autofinanciamiento a la necesidad de asistencia de tercero, la cual se materializa esencialmente en el presente ejercicio 2010 a partir de la necesidad de recurrir a aportes del Tesoro Nacional, toda vez que la entidad ya ha consumido las inversiones financieras que poseía y le permitieron, en el ejercicio previo, cubrir el déficit emergente.

A partir del Decreto Nº 1399/01, la entidad cuenta, como recurso central, con los fondos provenientes de un porcentaje sobre la recaudación neta de impuestos y recaudación aduanera (no incluida seguridad social). Sin embargo, a la luz de la tendencia del financiamiento de la entidad, asume relevancia el apartado b) del artículo 1º del Decreto, al consignar como fuente de recursos a “los ingresos no contemplados en el presente artículo que establezca el Presupuesto General de la Administración Nacional”.

Desde la implementación de la norma en trato, no se ha asignado ingresos en el presupuesto, a excepción de la cancelación de deuda consolidada, no referida explícitamente a esta entidad y que la Administración Federal no registró como pasivo con la SH. No obstante, en el ejercicio 2010 los aportes del Tesoro Nacional han alcanzado el 25% de los recursos del ejercicio, que en su conjunto evidenciaron un incremento del 76%, reduciendo el déficit de $2.268,9 millones en el 2009 a $30,8 millones en el 2010. 71

En este contexto, el aporte de fondos para gastos corrientes ha actuado como solución considerando, por su parte, que para el ejercicio 2010 no se modificó, en la ley de Presupuesto, la alícuota del 1,9% preexistente.

Recomendación

Sustentar las decisiones de incremento de gastos, especialmente las que adquieren carácter estructural, en un esquema de análisis permanente de la evolución y de proyección de los recursos.

18. Ambiente de seguridad de la información

En el marco de la actualización de conocimientos de esta AGN respecto de la implementación de las Políticas de Seguridad de la Información dentro de la AFIP con implicancias tanto en la materia propia de la auditoría que origina el presente memorando, como en otras actividades que desarrolla la entidad, se entiende menester plantear en el apéndice “Consideraciones sobre implementación de políticas de seguridad de la información” (Apéndice 2), un conjunto de cuestiones para su consideración en mejora de la implementación de la política de seguridad de la información. Es dable señalar que, en el presente ejercicio, se procedió a actualizar lo señalado respecto del ejercicio 2009.

Cabe resaltar que el referido apéndice es consecuencia de las siguientes tareas realizadas: 

Lectura de los antecedentes normativos emitidos respecto de la Seguridad de la Información.



Entrevistas en áreas, dependientes éstas de la Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones.



Evaluación de documental específicamente requerida.

72

19. Otros aspectos

Por Disposición Nº 178/06 por la que la AFIP creó el Instituto de Estudios Tributarios, Aduaneros y de los Recursos de la Seguridad Social, siendo que esta AGN señaló en su Memorando de Control Interno respecto del 2006, que no se advertía una compatibilización de sus funciones con relación a las responsabilidades de la Dirección de Estudios, la Dirección de Cooperación y la Dirección de Capacitación, y que se observaban pendiente de regular aspectos vinculados a designación de autoridades, planificación y presupuestación de las actividades, evaluación de su gestión, organización y ejecución de eventos, implementación de programas de becas y/o investigación, y publicación de revista.

En el memorando de ejercicios previos, esta AGN señaló que el Director Ejecutivo del Instituto aportó un descargo a través de su Nota Nº 61/08, haciendo referencias a lo indicado en cuanto a la compatibilización de funciones y regulaciones pendientes, a través de situaciones fácticas que describe, entendiendo esta auditoría la necesidad de establecer un marco normativo de los aspectos enunciados, por lo que se estima relevante la intervención del servicio jurídico de la entidad a fin de evaluar estos aspectos. Sin embargo, no se obtuvieron nuevos elementos de juicio al respecto.

Recomendación

Dar intervención al servicio jurídico, a fin de avanzar en las regulaciones necesarias que hacen a lo expuesto en la observación.

73

Apéndice 1 Consideraciones sobre muestra de contrataciones seleccionadas para su revisión

Se detallan las deficiencias procesales más significativas advertidas a partir de la revisión de los antecedentes documentales puestos a disposición:

a

Pliegos de bases y condiciones: Se han observado pliegos de bases y condiciones que no son suficientemente explicativos del objeto de contratación y particularidades para el mayor entendimiento por parte de los distintos interesados. En tal sentido, se advierte la necesidad de unificar los criterios de elaboración de estos documentos en todas las Unidad con Capacidad de Compra (UCC) del organismo (v.g.: pautas de elaboración, pliegos tipo, etc.). Así en el caso de la Dirección Regional Impositiva Sur (DRIS) se apreció que ellos se limitan a describir en forma sucinta el objeto de la contratación, forma de facturación y pago, fiscalización y normativa aplicable, sin contemplar aspectos como: especificaciones detalladas, proceso de selección, formalización del contrato, plazo de inicio y vigencia del contrato, oportunidad y lugar de consultas, lugar de ejecución, método y dependencia de conformidad del servicios, lugar de presentación de las facturas, entre otros (Expedientes Nº 257.388/09, 257.391/09, 253.389/09, 253.392/09, 255.551/09 DRIS).

b

Formularios 1236: No consta en el formulario 1236 denominado “Aprobación del pliego de bases y condiciones particulares y especificaciones técnicas y autorización al llamado a licitación” su fecha de aprobación, la que resulta necesaria, entre otros objetivos, para monitorear el tiempo de duración de dicha contratación (Exptes. Nº 251223/08, 250989/08, 252242/10, 252243/06, 252244/10, 252247/10, 252248/10, 252245/10, 255917/09, 252918/09, 255919/09, 252920/09, 250248/08, 254.978/10 – Dirección Regional Impositiva Oeste

DRIO, 252.077/09, 252.646/08 – Dirección

Regional Impositiva Norte - DRIN). 74

c

Intervención de la Comisión Evaluadora: Se ha advertido que la formalización de la actuación de la Comisión Evaluadora posee distinta estructuración según la dependencia. En tal sentido, cabe destacar que, en el caso de la DRIS, no se contempla la exposición de los antecedentes relevantes, incluidos los pasos procesales más importantes, que dan lugar a la opinión que ha de considerarse en la futura suscripción del acto dispositivo adjudicatario (Expediente Nº 251.297/08, 255.551/09, 250905/07, 251.676/07, 252.900/09 DRIS).

d

Acto administrativo de adjudicación: Se advirtieron actuados que en los considerandos del acto de adjudicación no reunieron las condiciones de formalidad que exhiban la completa motivación, como normativamente deben caracterizarse, sin advertir, por ejemplo, que conste una síntesis de los pasos más relevantes del proceso (Expedientes Nº 245.645/08 y 245.646/08 –DRIN, 255.551/09 -DRIS).

e

Ampliación o prórroga de contratación original: 1. Expte. 251.343/07 (SDG SIT) Adquisición de Computadoras Portátiles: En el presente expediente se dispuso inicialmente (25/10/07) la adquisición de 3.000 equipos.

Haciendo uso del Art. 59 de la Disposición AFIP Nº 297/03, con fechas 24/08/10 y 02/12/10, el Organismo procedió a ampliar dicha contratación en un 16,67% (500 unidades - $2,1 millones) motivada en la criticidad del stock disponible, incremento de dotación de personal (ingreso de personal de AFJP) y necesidades de eventuales nuevas necesidades de corto y mediano plazo, y 18,31% (550 unidades - $2,3 millones) justificada en la existencia de 1.654 equipos relevados como no ajustado a prestaciones requeridas, en el marco del máximo permitido de ampliación del 35%.

75

En ambas ampliaciones, la Dirección de Asuntos Legales Administrativos (DALA) dictaminó que estimaba que se habían acreditado debidamente los

extremos previstos en el referido artículo 59 (dictámenes Nº 881/10 y 1359/10), sin embargo no se avisora una evaluación crítica que contemplara que la contratación original importaba la adquisición de un equipo informático detallado en un único renglón u ítem del pliego de bases y condiciones, y, por ende de la orden de compra, cuya vigencia operaría hasta la efectiva entrega y conformidad de la recepción por el organismo de los bienes entregados, sin advertirse la motivación de una ampliación tras tres años de producidos los efectos propios de la contratación.

Adicionalmente, no se observa la consideración de que la necesidad motivadora de la adquisición original, en el marco de la debida planificación de las compras de la entidad, es distinta a la generada en oportunidad de la aplicación por situaciones sobrevinientes o nuevos relevamientos rutinarios (que incluya evaluación de obsolescencia).

Es dable recordar que el artículo 59 de la Disposición AFIP Nº 297/03 –con correlato conceptual en las normas generales de la Administración Pública Nacional-, le confiere al Organismo el derecho de aumentar o disminuir la prestación objeto de la contratación realizándolo en forma razonable y, a los efectos del ejercicio de esta facultad, las unidades con capacidad para contratar, deberán haber dictado los actos correspondientes con anterioridad al término de vigencia del contrato.

En dicho contexto, surge razonable considerar el Dictamen Nº 150/06 de la Oficina Nacional de Contrataciones, que en su punto IV, expresa: “como principio general una orden de compra podrá ser ampliada mientras se encuentre vigente … Entiende por Orden de Compra vigente o cumplida … a) 76

La Orden de Compra vigente es aquella que se encuentra en curso de ejecución, es decir … estará vigente mientras las prestaciones objeto de la misma se estén cumpliendo … b) Una Orden de Compra cumplida … es

aquella en que la prestación ha sido satisfecha, es decir, cuando los bienes objetos de la misma han sido entregados o los servicios prestados y recibidos de conformidad”.

Cabe hacer mención, que si bien no constan en las presentes actuaciones, en el marco de reuniones que esta AGN ha realizado con personal del área contratante, se expresó que la ampliación resultó viable, toda vez que la misma se ha realizado dentro del período de tres años correspondiente a la garantía de buen uso y funcionamiento, por lo que entendían que subsistía el vínculo contractual. Sin embargo, tratándose de una compra de bienes, la misma se ha perfeccionado con la entrega de la cosa, sin perjuicio de la garantía subsistente por el período acordado (tres años), lo que constituye una condición accesoria de la obligación de la entrega principal, pudiendo, en última instancia, ampliarse exclusivamente la garantía si fuera el caso de su segregación en un ítem y con precio determinado, lo cual no se producen los actuados.

Reconocer una metodología como la establecida, contemplaría implícitamente una contratación abierta, que en modo alguno subyace del acto específico de la misma ni de la normativa aplicada.

Un aspecto adicional a considerar en el caso, es la conveniencia económica y tecnológica, respecto de lo que Dirección de Operaciones Informativas se expidió señalando que el equipamiento sustituto ofrecido por el proveedor presenta mejoras respecto del originalmente adquirido y un precio inferior al de venta en el mercado. No obstante, no se observa en el expediente un estudio más inclusivo que contemple no sólo el producto ofrecido, sino también 77

aquellos correspondientes a otras marcas de similares prestaciones, indicando los precios respectivos.

2. Expte. 250.175/07 (SDG SIT) adquisición de una solución integral de VPN GATEWAY: La misma metodología conceptual de ampliación mencionada en el apartado previo, también fue utilizada en el presente expediente, siendo aplicables los conceptos vertidos anteriormente en lo que respecta a la vigencia y prestación objeto. Es así que la orden de compra inicial se efectuó el 20/09/07 y la solicitud de ampliación por $0,5 millones, equivalente al 34,68%, el 08/07/10, teniendo como objetivo ampliar el servicio (del que manifestaron haber tenido una operatividad del 99.99%) para atender nuevas necesidades.

Al respecto, personal del organismo, manifestó haber contemplado para impulsar

la

ampliación,

la

conveniencia

de

contar

con

tecnología

implementada, sin determinar costos relacionados con capacitación, por contar con personal con experiencia y conocimiento en su administración.

En este caso, al igual que con el expediente tratado previamente, no se observan vinculaciones determinantes entre la contratación inicial y las ampliaciones, toda vez que las notas de justificación presentadas, responden a: planes de compras

anuales,

presupuestos,

necesidades

y

realidades

distintas,

transcurriendo considerables lapsos de tiempo.

3. Expte. 251.414/09 (SDG SIT) - Cableado Estructurado de Energía Eléctrica y Fibra Óptica: Se dispuso, en noviembre 2009, la contratación del servicio de instalación mencionado, por el término de 12 meses, por $ 2,3 millones asignados en función de horas hombre por distintos renglones considerando horas hombre en franjas horarias o tipo de trabajo (v.g.: cuadrilla de trabajo en un horario o fusión de fibra óptica), y área geográfica. A su vez, se incluyó un 78

“cuadro de referencia” donde se describieron los trabajos a realizar con las cantidades de referencia requeridas (v.g.: horas hombre asignadas, unidades por jornada -período de 8 horas de trabajo-, metros

lineales a instalar, etc.). En diciembre de 2010 se dispone la prórroga del contrato por 12 meses por Disposición SDGAFi Nº 170/10, encuadrándolo en el Art. 59 de la Disposición 297/03 (AFIP).

Al respecto, cabe señalar que el objeto de la contratación, aunque sin ser explícito, se vincula con la recepción de productos terminados (v.g.: cantidad de bocas de datos, puestos de trabajo, tomas por jornada, metros, etc.) mensurables al equivalente en horas hombre como base para la liquidación y pago, y el seguimiento y control de la ejecución de la contratación, que ha de estar vinculado a la planificación respectiva del área de sistemas. En tal caso, el período anual actúa como límite temporal para la aplicación de las horas hombre contratadas y la recepción de los respectivos productos, aportándole, incluso, previsibilidad al proveedor para generar su oferta. Adicionalmente, el pliego de bases y condiciones no explicita un detalle estimado de productos vinculados a la definición preliminar de las instalaciones a realizar, sino que posee la característica implícita de contratación abierta. En orden a lo señalado, no se advierte conducente la prórroga de un servicio no caracterizado como de cumplimiento sucesivo y/o periódico o vinculado al paso del tiempo, que implicó aumentar el contrato por una cuantía similar al original, sino que se estima de aplicación la figura de una ampliación, que hubiera permitido el incremento de hasta el 35% de las horas hombre contratadas originalmente.

f

Legítimo abono – Planificación de la gestión de compras: Expediente 25.360/07 Servicio de Mantenimiento correctivo, evolutivo y preventivo del sistema SIGMA Sobre el particular cabe realizar las siguientes consideraciones que evidencian relevantes limitaciones de planificación de la actividad del ente: 79



Con diez días de antelación al vencimiento del período de servicio, el Departamento de Informática de Administración requiere su continuidad por un plazo mínimo de tres meses, dictaminando la Dirección de Asuntos Legales

Administrativos que las nuevas necesidades agregadas y las originalmente manifestadas no fueron acompañadas con una favorable evaluación de la eficacia y calidad de la prestación, además de haber vencido el contrato, no encontrándose cumplido los presupuestos necesarios para proceder a la ampliación y/o prórroga. En tal contexto, se continúa con la prestación del servicio sin contrato vigente, reconociendo la entidad de legítimo abono, por el período mayo a diciembre de 2010, un monto de $4,8 millones, persistiendo esa situación durante el ejercicio 2011. Es de destacar que se manifiesta en las actuaciones el propósito de capacitar al personal propio para permitir la correcta administración del Sistema, sin embargo no se advierte que ello se haya producido, motivándose la necesidad de continuar contratando el servicio a la consultora ATOS ORIGIN ARGENTINA S.A. y SAP ARGENTINA UTE, con la consecuente dependencia de un tercero para la operación. 

En materia de exclusividad del proveedor, de las diversas opiniones, tanto de las áreas de informática como del servicio jurídico, obrantes en los actuados, surge la hesitación en cuanto a la inexistencia de sustitutos convenientes, considerando que la consultora ha actuado parametrizando el aplicativo de amplia difusión como el ERP (Enterprise Resource Planning) de SAP y desarrollado funciones específicas que han de soportarse en una metodología que proporcione adecuados papeles de trabajo, y máxime contemplando la voluntad de su reemplazo por personal propio de la entidad.

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g

Servicio de Seguridad - Policía Federal Argentina: La Dirección Regional Sur encuadra la contratación directa del servicio de dicha Policía en lo normado en el art. 21, inciso 4, apartado 4 de la Disposición 297/03 -exclusividad del servicio-, sin embargo no se advierte que el servicio de seguridad no posee prestadores sustitutos (públicos o privados). En su caso, de evaluarse conveniente el servicio, en sus distintos aspectos, podría optarse por el encuadre del art. 4, inciso 4°, apartado 8 que

regla las contrataciones directas con jurisdicciones, entidades y organismos públicos o con empresas y sociedades vinculadas con Estado Nacional, provincial, Municipal o el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires (Expedientes Nº 257.388/09, 257.391/09, 253.389/09, 253.392/09 - DRIS).   h

Ordenes de compra virtuales: La entidad registra en el SIGMA, por motivo de parametrización de la etapa del compromiso presupuestario, las denominadas órdenes de compra virtuales, que no poseen existencia legal, para el ingreso de legítimos abonos, tasas municipales o servicios públicos (v.g.: gas, luz, telefonía básica). En el marco de las revisiones practicada se requirió el Expte. Nº 250.072/07 Edesur, del cual surge un devengado de $2,8 millones, siendo que sólo se aportó como documental relevante la impresión de la referida orden de compra virtual N° 5300000042 donde se encuentra incluido dicho importe.  

81

Apéndice 2 Consideraciones sobre implementación de Políticas de Seguridad de la Información

ANTECEDENTES

1. Decisión Administrativa Nº 669/2004 de la Jefatura de Gabinete de Ministros del 20 de diciembre de 2004 por la que se establece que los Organismos del Sector Público Nacional comprendidos en los Incisos a) y c) del Artículo 8º de la Ley Nº 24.156 y sus modificatorias deberán dictar o adecuar sus Políticas de Seguridad, invitando a aquellos Organismos no alcanzados a hacer lo propio. 2. Disposición Nº 76/2005 AFIP del 21 de febrero de 2005 en la que se aprueba el Manual de Políticas de Seguridad de la Información para la Administración Federal de Ingresos Públicos. 3. Resolución SGP Nº 45/2005 de la Secretaría de Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros del 24 de junio de 2005 donde se resuelve facultar al Sr. Director Nacional de la Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI), de la Subsecretaría de la Gestión Pública para aprobar el Modelo de Política de Seguridad de la Información y dictar las normas aclaratorias y complementarias que requieran la aplicación de la Decisión Administrativa Nº 669/2004. 4. Modelo de Política de Seguridad de la Información redactado por la ONTI en julio de 2005. 5. Disposición Nº 06/2005 de la ONTI del 03 de agosto de 2005 donde se aprueba el Modelo de Política de Seguridad de la Información mencionado en el punto anterior. 6. Instrucción General Nº 01/2010 de la Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones del 17 de mayo de 2010 establece el procedimiento para la provisión y asignación de equipamiento informático y componentes de hardware. 7. Memorando de control interno contable del ejercicio 2009: A partir de lo allí expuesto se produjo su actualización en el marco de las tareas ejecutadas respecto del ejercicio 2010, reiterándose aquellos aspectos que no han recibido un tratamiento por 82

parte de la entidad. En dicho contexto, cabe resaltar como relevante la implementación del Comité de Seguridad, como instancia de toma de decisión con intervención de las máximas autoridades del ente, lo que ha de permitir el consenso indispensable en materia de lineamientos de políticas de seguridad de la información de una entidad como la AFIP, de alta dependencia informática.

CONSIDERACIONES RELEVANTES

1. Adecuación del Manual de Políticas de Seguridad (AFIP) con el Modelo de Políticas de Seguridad de la Información (ONTI)

Normado por la Jefatura de Gabinete de Ministros Por medio de la Decisión Administrativa Nº 669/2004 en su Artículo 1º estableció que las Políticas de Seguridad de los Organismos debían ser creadas o adecuadas al Modelo de Política de Seguridad de la Información que iba a redactarse oportunamente.

Normado por la AFIP En la Disposición Nº 76/2005 AFIP, entre sus considerandos se indica que dicho manual se encuentra alineado con los criterios de Seguridad de la Información establecidos en la Decisión Administrativa Nº 669/2004 de la Jefatura de Gabinete de Ministros y que, en caso de corresponder, será en su momento adecuado al Modelo de Política de Seguridad a dictarse de conformidad con lo establecido por el artículo 8º de la norma citada.

Comentario AGN Si bien ambos documentos, el Manual de Políticas de Seguridad de la Información (AFIP) y el Modelo de Política de Seguridad de la Información (ONTI) se ajustan y se basan en los estándares internacionales establecidos por la norma ISO/IRAM Nº 17.799

83

existen, en el Modelo (ONTI), aspectos con un mayor grado de especificidad que justificaría la realización de dicha adecuación. A continuación se citan algunos ejemplos: 

Dentro de las responsabilidades del Comité de Seguridad el Modelo (ONTI) agrega a las establecidas en el Manual (AFIP): o Garantizar que la seguridad sea parte del proceso de planificación de la información. o Promover la difusión y apoyo a la seguridad de la Información dentro del Organismo.



En el Manual (AFIP) no se menciona la cooperación entre Organismos, empleada a efectos de intercambiar experiencias y obtener asesoramiento para el mejoramiento de las prácticas y controles de seguridad.



El Manual (AFIP) no especifica una lista de controles a tener en cuenta al revisar contratos o acuerdos existentes con terceros ni con requerimientos de seguridad en contratos de tercerización como la que se exhibe en el Modelo (ONTI).



En el Manual (AFIP) no se deja expresamente establecida la periodicidad con que se realizarán los inventarios de activos informáticos a diferencia del Modelo (ONTI) donde se expresa que deberán realizarse en un lapso a determinar, el cual no deberá ser mayor a 6 meses.



El Modelo (ONTI) indica, al igual que el Manual (AFIP), que la comunicación efectiva de los incidentes de seguridad se deberán elevar a las autoridades competentes, pero agrega que, a la vez, habrá de hacerlo a la Coordinación de Emergencias en Redes Teleinformáticas ArCERT (unidad de respuesta ante incidentes en redes que afecten los recursos informáticos de la Administración Pública Nacional).



El Modelo (ONTI) especifica en las Sanciones Previstas por Incumplimiento que sólo pueden imponerse mediante un acto administrativo que así lo disponga cumpliendo las formalidades impuestas por los preceptos constitucionales, la Ley de Procedimiento Administrativo y demás normas específicas aplicables. Amén de las sanciones disciplinarias o administrativas, el agente que no da debido cumplimiento 84

a sus obligaciones puede incurrir también en responsabilidad civil o patrimonial – cuando ocasiona un daño que debe ser indemnizado – y/o responsabilidad penal – cuando su conducta constituye un comportamiento considerado delito por el Código Penal y leyes especiales. En cambio, el Manual (AFIP) sólo hace una mención general diciendo que deberán cumplir con las disposiciones, siendo toda violación a las mismas susceptibles de las sanciones que correspondan.

En el Organismo sigue vigente la Disposición Nº 76/2005 AFIP, la cual aprobara el Manual de Políticas de Seguridad de la Información, pudiendo ser consultada en su Intranet (página del Departamento de Seguridad Informática), de lo que se desprende que la adecuación no ha sido plasmada en una nueva normativa.

2. Clasificación y Control de los Activos Informáticos

Normado por la ONTI En su modelo de Políticas de Seguridad de la Información, indica que los Organismos identificarán los activos importantes asociados a cada sistema de información, sus respectivos propietarios y su ubicación, para luego elaborar un inventario con dicha información. El mismo será actualizado ante cualquier modificación de la información registrada y revisado con una periodicidad determinada (no mayor a 6 meses).

Normado por la AFIP En el Manual aprobado por la Disposición Nº 76/2005 AFIP, establece que se debe mantener actualizado un registro único donde sean incluidos todos los activos informáticos, tangibles e intangibles.

85

Comentario AGN

Tendiente a contar con información precisa del estado y distribución de los bienes informáticos, la Dirección de Operaciones Informáticas emprendió un relevamiento in situ del parque informático, informando un grado de avance del 60% (julio 2010), guarismo ampliado en un 5%, para alcanzar aproximadamente el 65% en junio 2011. Como consecuencia de los análisis practicados tras las comprobaciones mencionadas, se procedió, en ciertos casos, a redistribuir, desafectar o entregar nuevo equipamiento. De acuerdo a lo manifestado por funcionarios del Organismo, los sectores donde aún no se ha procedido a realizar dicho inventario corresponden a las áreas centrales, de difícil ejecución por la magnitud del equipamiento a relevar y la poca disponibilidad de personal con el que se cuenta para realizar la tarea (es el mismo que lleva adelante las tareas de mantenimiento de todo el equipamiento de esas áreas). De lo relevado no se han practicado controles respecto de la correspondencia de la responsabilidad patrimonial con la que registra el Inventario de Bienes de Uso. Resulta importante concluir dicha tarea a la mayor brevedad posible, dado que se trata de uno de los activos importantes con los que cuenta el organismo y de cuya eficiente administración depende en gran parte, un elemento básico para gran cantidad de actividades que se realizan. En tal sentido, el inventario no debería limitarse a resultar un punto de partida para el conocimiento del parque informático de un momento dado (a modo de excepción), sino que debiera transformarse en una tarea estandarizada, planificada y con la periodicidad adecuada, permitiendo: 

Comprobar que los registros patrimoniales se siguen correspondiendo con la situación real de cada bien a través del tiempo.



La detección de posibles faltantes.



El control del estado de conservación en el que se encuentran.

86



La detección de salidas del área de custodia patrimonial hacia otras áreas, sin su registro respectivo y, consecuentemente, detección de bienes en posesión de áreas que no tienen asignada la responsabilidad patrimonial.



El Análisis respecto de la conveniencia y eficiencia de la utilización de determinados bienes (v.g.: Impresoras, etc.) en desmedro de la aplicación de otras modalidades (v.g.: Islas de impresión, etc.).

3. Traslado de Equipos Informáticos fuera de las áreas patrimonialmente responsables.

Normado por la ONTI El Modelo (ONTI) indica que el equipamiento donde se almacena información es susceptible de mantenimiento periódico, lo cual implica en ocasiones su traslado y permanencía fuera de las áreas protegidas del Organismo. Dichos procesos deben ser ejecutados bajo estrictas normas de seguridad y preservación de la información almacenada en los mismos.

Normado por la AFIP El Manual (AFIP) establece que la distribución o traslado de medios de almacenamiento y de equipos informáticos, deberá efectuarse de acuerdo a las Normas y Procedimientos que se dispongan.

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Comentario AGN De acuerdo a lo manifestado por funcionarios del Organismo se informó que, si bien se efectuaban procedimientos de estilo cumplimentados por medio de autorizaciones particulares, para el traslado de equipamiento desde y hacia los lugares de procesamiento, a la fecha del relevamiento efectuado no se encontraba en vigencia normativa sobre el particular.

Resultaría necesaria la aplicación de una normativa que reglamente tal actividad con procedimientos que contemplaran: 

El riesgo de extravío de componentes.



La exposición de la información contenida en los equipos.



La responsabilidad del que entrega el equipamiento y de quien lo recibe.



El registro de la salida (día, hora, motivo, lugar de destino, etc.)



El registro de entrada (día, hora, lugar de procedencia, motivo, etc.)

En lo que respecta al Procedimiento para la Provisión y Asignación de Equipamiento Informático y Componentes de Hardware (Instrucción General SDGSIT 01/2010), en los puntos F.2.3 y F.3.2 se establece que “en aquellos casos en que no se cuente con stock disponible, el Departamento Soporte Técnico autorizará, como excepción, la adquisición del equipamiento, siempre que razones de necesidad y urgencia así lo justifiquen, indicando las especificaciones técnicas del tipo de bien que se requiera”. Resultaría deseable que, conjuntamente con las especificaciones técnicas, se informara el costo estimado de la compra, permitiendo al área correspondiente contar con un parámetro de comparación y evaluar si se trata de valores razonables.

El punto G.3 de la misma normativa establece que, ante el traslado de un agente deberá hacerlo conjuntamente con el equipo informático que utilizaba, decisión tomada, de acuerdo a consultas efectuadas a funcionarios del organismo, porque muchos de esos 88

traslados dejaban en desuso en el área de origen el equipamiento informático mientras que, el área de destino, reclamaba nuevo hardware para hacer frente a la incorporación.

Si bien podría considerarse atendible lo expuesto como una solución inmediata o con rasgos de practicidad, se entiende que cada situación específica amerita una evaluación individual soportada en parámetros preestablecidos que consideren puestos de trabajos, parque informático disponible y recursos humanos afectados. Adicionalmente cabe mantener lo considerado oportunamente respecto de: o La utilización de este tipo de bienes no resulta inherente a la persona sino a la función, y por extensión, al área en la que ejerce en un momento determinado, con lo cual promover el traslado de la persona conjuntamente con el equipamiento que utilizaba, debilita y perjudica al sector donde desarrollaba sus tareas hasta ese momento. o Además, hay que tener en cuenta que la información, almacenada en esos equipamientos, pertenece al área en la que se trabaja y, autorizar su salida, implicaría incurrir en el riesgo de que dicha información pudiera ser manipulada por personas ajenas al área propietaria. o El hecho de transportar equipamiento informático (en especial a grandes distancias) implica incurrir en riesgos inherentes (vg.: roturas, robos, pérdidas, información confidencial expuesta, etc.). o No indica que se realice una evaluación respecto de si el equipamiento que ingresa al área de destino resulta apropiado para la tarea que se desempeñará (v.g. menos prestaciones a las requeridas, sobre-dimensión para la tarea a realizar o comparándolas con el parque existente en el área de destino, etc.). o Se puede producir la desafectación de un bien asignada a un responsable patrimonial con cargo de conducción, que él distribuyó en las tareas bajo su supervisión, en orden al traslado de un subordinado.

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4. Planes Alternativos ante Contingencias o Desastres.

Normado por la ONTI El Modelo (ONTI) indica el desarrollo e implementación de planes de contingencia es una herramienta básica para garantizar que las actividades del organismo puedan reestablecerse dentro de los plazos requeridos. Dichos planes deben mantenerse actualizados y transformarse en una parte integral del resto de los procesos de administración y gestión.

Normado por la AFIP El Manual (AFIP) establece que se deberán desarrollar mecanismos de prevención y metodologías alternativas

de

procesamientos operacionales

para

los sistemas

informáticos críticos, que permitan acciones estratégicamente planificadas a fin de asegurar la continuidad de los procesos en caso de una eventual interrupción o degradación de los servicios. Finaliza puntualizando que deberá considerarse la selección de organizaciones afines a la Institución y establecer con una o más de ellas convenios de mutuo apoyo, para los casos de desastres que inhabiliten el procesamiento de información.

Comentario AGN Sin perjuicio de que el Organismo haya adoptado medidas tendientes a minimizar los riesgos ante contingencias (v.g.: Alta Seguridad Edilicia en equipamiento central -Sala Cofre, redundancia en almacenamiento de la información, en suministro de energía eléctrica y en UPS, tecnología para protección de accesos no autorizados, etc.) no se pudo tener acceso a un Plan ante Contingencias o Desastres de TI. El Plan de Gestión 2010 de la Dirección de Infraestructura Tecnológica contemplaba contar con Sistemas para Implementación de Planes de Contingencia en Producción. Sin embargo, funcionarios del Organismo manifestaron que dicho proyecto había sido dado de baja, y que se había consensuado con la Dirección de Operaciones Informáticas para que sea ésta área quien lidere en un futuro tal iniciativa. 90

En lo que respecta a los convenios de mutuo apoyo mencionados en el Manual (AFIP), resultan de difícil materialización debido a la envergadura del equipamiento que emplea el Organismo ya que, para resultar aplicable su beneficio, la contraparte debiera contar con un equipamiento de similares características y con la disponibilidad para el momento en que se le requiriera. De lo expuesto, resultaría muy importante contar con Planes de Contingencia o Desastres para acotar el riesgo inherente en el que se incurre.

5. Computación Móvil y Trabajo Remoto.

Normado por la ONTI El Modelo (ONTI) indica que cuando se utilizan dispositivos informáticos móviles se debe tener especial cuidado en garantizar que no se comprometa la información del Organismo.

Indica además, que se desarrollarán normas y procedimientos sobre los cuidados especiales a observar ante la posesión de dispositivos móviles.

Normado por la AFIP En coincidencia con lo mencionado en el párrafo anterior, el Manual (AFIP) establece que cuando se utiliza equipamiento portátil, se deberá tener especial cuidado en garantizar que no se comprometa la información del Organismo.

Agrega que, se deberá adoptar una política formal que tome en cuenta los riesgos que implica trabajar con herramientas informáticas móviles, en particular en ambientes no protegidos, incluyendo requerimientos de protección física, controles de acceso, técnicas criptográficas, resguardos y protección antivirus.

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Comentario AGN De la información vertida por funcionarios de la AFIP, no surge que existan en el Organismo pautas de seguridad específicas, ni que resulte posible garantizar la confidencialidad de la totalidad de los dispositivos móviles, en lo que hace a la información resguardada en ellos ante un siniestro (v.g.: robo, pérdida, etc.).

De acuerdo a lo manifestado a esta AGN, la información de las notebooks no se encuentra cifrada en todos los casos.

De lo antes expuesto, resulta de suma importancia encontrar una solución para las notebooks que no cuentan con el software de encriptación, ante la imposibilidad de garantizar la confidencialidad de la información almacenada.

6. Copias de Resguardo de la Información

Normado por la ONTI El Modelo (ONTI) indica que el Responsable del área Informática y el de Seguridad Informática junto a los propietarios de la información (áreas definidoras) determinarán los requerimientos para resguardar cada software o dato en función de su criticidad. En base a ello, se definirá y documentará un Esquema de Resguardo de la Información.

Normado por la AFIP El Manual (AFIP) establece que para garantizar la continuidad del procesamiento ante una eventual contingencia, se deberá prever el resguardo periódico de la información necesaria para restaurar la operatoria normal, debiéndose disponer los mecanismos necesarios orientados a tales fines, los cuales deberán incluir: 

La frecuencia de resguardo.



El almacenamiento periódico fuera del ámbito de procesamiento.

92



Los medios de protección física para las copias correspondientes.

Comentario AGN

Funcionarios del organismo informaron que el sistema abierto cuenta aproximadamente con 75 Terabytes de almacenamiento en disco, siendo la capacidad ocupada del 80%, mientras que el MainFrame –que soporta las aplicaciones de los Recursos de la Seguridad Social- cuenta aproximadamente con 12.5 Terabytes y tiene ocupado un 85% del espacio disponible, considerando suficiente en ambos casos el espacio libre para hacer frente a las demandas futuras hasta acceder a ampliaciones previstas. La normativa vigente resulta ser la Instrucción General Nº 1/2000, la cual si bien contemplaba procedimientos aplicables para la época en que fue redactada, a la fecha resultan insuficientes (v.g.: no contempla backups incrementales) y en algunos casos inadecuados (backup diarios completos, que dado el tamaño actual de las bases de datos resultarían inaplicables), haciendo que, en la actualidad por uso y costumbre, para cada sistema el área definidora indica la política de back up particular. Al respecto, funcionarios del organismo han informado que la Dirección de Infraestructura Informática conjuntamente con la de Operaciones Informáticas están trabajando en la redacción de una nueva normativa.

El resguardo de la información, dentro de la continuidad del negocio (en especial en una instalación de tal porte), conlleva a contar no sólo con el equipamiento, redundancia, funcionamiento y mantenimiento adecuados (acotando la probabilidad de ocurrencia de contingencias) sino con las acciones propias de resguardo, restauración junto a la normativa que las regule, estandarice y guíe en forma clara y precisa. Por tal motivo, su entrada en vigencia resulta de suma importancia, debiendo formar parte además, de un conjunto más amplio de documentos donde se trate en forma integral, el Plan de Continuidad de TI, alineado con un plan de continuidad del organismo. En lo específico, la redacción de la norma de resguardo debería exhibir: o Clara explicación paso a paso de los procedimientos a aplicar. 93

o Guía de puntos para reconstruir el estado de operación normal tras una restauración. o Procedimiento de comunicación a empleados, autoridades y contribuyentes (de resultar necesarios). o Independientemente de quién ejecute las tareas de envío de copias fuera del ámbito del Centro de Procesamiento de Datos (personal propio o contratado), se deberían puntualizar cuestiones de seguridad, similares a las que podría tener el transporte de caudales.

A lo dicho se agrega, que no se obtuvo evidencia de políticas de depuración y tratamiento de información histórica en línea en discos, con pautas estandarizadas de consulta específica en función de las necesidades operativas, lo cual impacta tanto la necesidad de ese recurso (con permanente crecimiento) como en las acciones de back up.

7. Legalidad y Autorización del Uso del Software

Normado por la ONTI El Modelo (ONTI) indica que se implementarán procedimientos adecuados para garantizar el cumplimiento de las restricciones legales al uso del material protegido por normas de propiedad intelectual.

Normado por la AFIP El Manual (AFIP) establece, en concordancia con el Modelo (ONTI), la necesidad de asegurar que todo el software en uso por AFIP sea utilizado de acuerdo con las reglamentaciones legales y normativas vigentes.

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Comentario AGN

Considerando que los distintos usuarios poseen al atributo de “administrador”, adquiere relevancia la implementación del esquema de Dominio anunciada para junio 2011 –como solución propuesta por el servicio de informática y telecomunicaciones-. Sin embargo, según lo expresado por la entidad ha sufrido demoras, exhibiendo actualmente un grado de avance a agosto/2011 del 63%, estimando el ente su finalización para el tercer trimestre de 2012. El atraso, se informó, surge producto de que las áreas restantes corresponden a aquellas pertenecientes a la administración central, donde se encuentra la mayor concentración de equipamiento y que el personal afectado a las tareas de implementación (de las áreas de Seguridad Informática y Soporte Técnico) desarrollan además, otras tareas operativas.

8. Controles contra Software Malicioso y Accesos No Autorizados

Normado por la ONTI El Modelo (ONTI) indica que la proliferación de software malicioso, como virus, troyanos, etc. hace necesario que se adopten medidas de prevención, a efectos de evitar la ocurrencia de tales amenazas.

Agrega además que, se deben considerar acciones, como definir y redactar controles para la detección y prevención del acceso no autorizado, la protección contra software malicioso y para garantizar la seguridad de los datos y los servicios conectados en las redes del Organismo.

Normado por la AFIP El Manual (AFIP) establece que todos los recursos informáticos deberán estar protegidos por un software actualizado de detección de virus, además de contar con las

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actualizaciones y parches de software determinados con carácter de obligatoriedad por el área responsable de su distribución.

También hace mención a que habrá que promover las técnicas adecuadas para impedir accesos no autorizados, daños e interferencias a los recursos informáticos, teniendo en consideración los riesgos identificados.

Comentario AGN

En mayo de 2009 se aprobó la compra de la solución antivirus PANDA impulsada por la Dirección de Operaciones Informáticas. Dicha solución se encuentra actualmente instalada en prácticamente la totalidad de las PC’s del Organismo. Esa contratación, tuvo como objetivo adquirir una solución Integral de Antivirus que permitiera evitar la pérdida de información crítica en las estaciones de trabajo y servidores. Entre las prestaciones previstas en el pedido inicial, el Departamento de Servicio Técnico dependiente de la Dirección de Operaciones, manifestaba que la solución debería permitir entre otras (además de protección de ataques remotos e intrusos a nivel Host) para las 22000 estaciones de trabajo y otras tantas cuentas de correo: 

Protección de Virus Informáticos



Protección de Malware



Protección de Spyware



Aplicación de Filtros Antispam

Funcionarios del área impulsora de la adquisición manifestaron que, si bien no se han realizado evaluaciones específicas de desempeño (a excepción de los informes internos estadísticos de totales de archivos analizados, amenazas detectadas y neutralizadas, etc.), no se habrían producido incidentes que indiquen que el producto no resulta eficiente, ni tampoco que se haya tenido que recurrir a algún otro software complementario. Se agrega que, con el empleo del nuevo antivirus, se está filtrando aproximadamente un 82% de correo Spam.

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No obstante lo referido, se ha planteando una nueva estrategia impulsada esta vez por la Dirección de Infraestructura Tecnológica, consistente en administrar Antivirus, Antimalware y Antispam en distintas soluciones, orientadas al tipo de servicio que se protege, a la vez, que se ha comenzado en la investigación de una solución integral del sistema de protección contra amenazas de correo electrónico. De este modo se buscaría independizar las soluciones de protección. En ambos casos tanto la definición de los lineamientos técnicos de la adquisición, como la implementación y administración serán llevadas a cabo por el Departamento Seguridad Informática dependiente de la Dirección de Infraestructura Tecnológica. Finalmente, en lo que respecta a la solución antivirus orientada a las estaciones de trabajo, se haría uso de la ampliación del soporte técnico, para luego sí, a través de un análisis de distintas soluciones, proceder a efectuar una nueva adquisición impulsada y monitoreada, por el Departamento Seguridad Informática, e implementada y administrada por el área de Soporte Técnico (Dirección de Operaciones Informáticas)

Es dable mencionar que la situación expuesta exhibe la necesidad de redefinir claramente la segregación de las funciones inherentes tanto a las dependencias de operaciones como de seguridad, contemplando el debido control por oposición de intereses en aspectos como definiciones de pautas de seguridad, puesta en producción de las medidas de seguridad y monitoreo de funcionamiento. Por su parte, en el organismo se encuentra vigente la Instrucción General Nº 02/2000 que establece la normativa para el uso de programas antivirus, y de acuerdo a manifestaciones efectuadas por personal del Organismo, se estaría trabajando en la elaboración de una nueva normativa que esta AGN considera importante sea llevada a cabo a la mayor brevedad, la cual incluya una definición clara de las políticas centrales a ejecutar en la materia.

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9. Cooperación con Otros Organismos de la Administración Pública Nacional

Normado por la ONTI En el Modelo (ONTI), encarga al Responsable de Seguridad de la Información, la comunicación de los Incidentes de Seguridad al Comité y a la Coordinación de Emergencias en Redes Teleinformáticas (ArCERT), unidad de respuesta ante incidentes en redes, que centraliza y coordina los esfuerzos para el manejo de incidentes de seguridad que afecten a los recursos informáticos de la Administración Pública Nacional.

Comentario AGN Siendo AFIP un Organismo que recibe frecuentes ataques informáticos tendientes a vulnerar su seguridad, resultaría de utilidad si se los compartiera, conjuntamente con el tratamiento aplicado, con los demás Organismos a través de ArCERT.

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