MINISTERIO DE DESARROLLO RURAL, AGROPECUARIO Y MEDIO AMBIENTE VICEMINISTERIO DE TIERRAS INSTITUTO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA

Plan Nacional de Saneamiento y Titulación

La Paz – Bolivia Noviembre de 2006

Dr. Hugo Salvatierra Gutierrez Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente Dr. Alejandro Almaraz Ossio Viceministro de Tierras Dr. Cliver Rocha Rojo Director de Tierras Lic. Juan Carlos Rojas Calizaya Director Nacional a.i. INRA Equipo Técnico de Planificación Coordinador Responsable de área técnica Responsable de área jurídica Responsable de área financiera Equipo técnico – jurídico

Arq. Alberto Borda Orellana (Consultores VMT) Ing. Rubén Gosalvez Canedo (Consultores VMT) Lic. Howard Arroyo Camacho (Consultores VMT) Ing. Eliana Ossio Lazcano (Apoyo técnico CIDOB) Ing. Marcos Durán Cordero (INRA) Lic. Lizandra Paye Vargas (TNC/INRA) Dr. Juan Quisbert Poma (INRA) Dr. Javier Martínez Mendoza(INRA) Ing. Omar Baspineiro Beltrán (INRA) Lic. Nelson Vila Santos (INRA) Dr. Juan Carlos Carrasco (CONAMAQ)

Fecha La Paz – Noviembre de 2006

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INDICE Página

Presentación ........................................................................................................6 PRIMERA PARTE ...................................................................................................9 1.1

Análisis de contexto.................................................................................................. 9

1.2

Perfil de altitud del territorio nacional y formas de propiedad........................ 12

1.3

Situación Actual de Saneamiento por modalidades............................................ 14

1.4 Las Estrategias y Procedimientos del saneamiento ............................................ 25 1.4.1 Análisis de los procedimientos según etapas y modalidades ................................... 28 1.4.2 Análisis de las nuevas alternativas de simplificación del saneamiento..................... 37 1.4.3 Proceso de Saneamiento en Áreas Forestales.-....................................................... 38 1.4.4 Control y seguimiento al proceso de saneamiento ................................................. 39 1.4.5 Marco normativo par la aplicación de los procedimientos ..................................... 40 1.5 Principales actores del saneamiento ..................................................................... 42 1.5.1 Los Sujetos del Saneamiento ................................................................................. 42 1.5.2 Los actores indirectos o instituciones aliadas ......................................................... 48 1.5.3 El INRA, su estructura, sus recursos humanos y sus sistemas de gestión............... 58 1.6

La gestion economica y financiera del saneamiento ........................................... 62

1.7

Los Impactos del Saneamiento.............................................................................. 68

1.8

Los conflictos agrarios emergentes del proceso de saneamiento ....................... 70

1.9

Conclusiones ........................................................................................................... 77

SEGUNDA PARTE ................................................................................................84 2.1

La Misión Del INRA .............................................................................................. 84

2.2

La Visión estratégica al 2013................................................................................. 84

2.3

Objetivos Estratégicos ........................................................................................... 84

2.4

Metas de corto, mediaño y largo plazo................................................................. 85

2.5 Estrategias generales del plan de saneamiento.................................................... 86 2.5.1 Estrategia de Saneamiento eficiente y transparente ............................................... 86

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2.5.2 Estrategia de registro seguro y administración confiable de la información sobre la propiedad agraria. .............................................................................................................. 87 2.5.3 Estrategia de desarrollo y fortalecimiento institucional .......................................... 88 2.5.4 Estrategia de gestión económica y financiera eficaz ............................................... 88 2.6

Líneas de acción estratégica ................................................................................. 89

2.7 Estrategia metodológica para la ejecución del plan............................................ 90 2.7.1 Condiciones internas generales a nivel nacional para la implementación de las estrategias del Plan ............................................................................................................ 90 2.7.1.1 Las modificaciones jurídico-legales del sistema normativo................................. 90 2.7.1.2 Las condiciones técnicas previas........................................................................ 91 2.7.1.3 Las estrategias mediáticas y comunicacionales ................................................... 93 2.7.2 Las Condiciones externas necesarias par la ejecución del plan ............................... 94 2.7.3 Estrategia de Gestión eficiente y transparente del Saneamiento ............................. 95 2.7.3.1 El nuevo procedimiento a implementarse con el presente plan.......................... 96 2.7.3.2 Aplicación de metodologías apropiadas para el levantamiento catastral rural ... 104 2.7.3.3 Los nuevos actores del proceso de saneamiento .............................................. 109 2.7.4 Estrategia de implementación del Sistema de Información Catastral Rural (SICAR) 110 2.7.5 La estrategia de desarrollo y fortalecimiento institucional .................................... 111 2.7.6 La estrategia de gestión económica y financiera eficaz ......................................... 114 2.8

La estructura de programas y proyectos del Plan ............................................ 114

2.9

Calendario general de ejecución del Plan .......................................................... 115

2.10 Determinación de Costos y Presupuesto del Plan ............................................. 115 2.10.1 Presupuesto de los programas de saneamiento ................................................ 116 2.10.2 Presupuesto general......................................................................................... 116 2.10.3 Presupuesto general expresado por programas y por proyectos ....................... 116 2.10.4 Presupuesto general por años .......................................................................... 117 2.10.5 Estructura de financiamiento........................................................................... 118 ABREVIACIONES Y SIGLAS ...................................................................................... 120 BIBLIOGRAFIA.............................................................................................................. 122 ANEXOS ........................................................................................................................... 123 A: B: B1: C: D: E: F: G: H:

Mapas de áreas tituladas por departamento y modalidad Mapas del estado de Saneamiento por etapas y departamentos Mapas por departamento de estado de financiamiento Cuadro de entidades financieras Mapa de conflictos Proyección del proceso de Saneamiento al 2013 por años Flujos del procedimiento de Saneamiento Cronograma de procedimientos Cuadros de proyectos de Saneamiento según programas 4

I: J: K: L:

Cuadros de presupuesto por municipios y Departamentos Estructura organizacional del Saneamiento Mapa de áreas especiales por sanear (Áreas protegidas y concesiones forestales) Matriz de demandas de TCO’s a nivel nacional

INDICE DE CUADROS Página Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Cuadro 13 Cuadro 14 Cuadro 15 Cuadro 16 Cuadro 17 Cuadro 18 Cuadro 19

Distribución de tierras según presidentes por período de gobierno antes de la intervención ......... 15 Superficies según estado del proceso de saneamiento (nivel nacional 10-10-06) .............................. 17 Titulación Por Tipo De Tramite Diferenciado Por Modalidad ........................................................... 20 Superficies Tituladas y Certificadas por la Modalidad SAN-TCO....................................................... 20 Propiedades tituladas según tipo de trámite. .......................................................................................... 23 Títulos y Certificados emitidos desde 18 de octubre de 1996 a 10 de octubre 2006 ........................ 23 Estado de Tierras Fiscales por Departamento ....................................................................................... 24 Cuadro comparativo de Determinación de área por modalidad.......................................................... 28 Predios con grandes extensiones de terreno en tierras bajas................................................................ 46 Composición del personal según tipo de contrato ................................................................................ 60 Ejecución financiera entre el 96 y 2006 (en dólares) ............................................................................. 62 Aportes financieros externos para el saneamiento según fuente ......................................................... 63 Composición de los ingresos propios del inra........................................................................................ 64 Precios de adjudicación (Bs. y $us.) ......................................................................................................... 64 Valuaciones para fines de adjudicación simple....................................................................................... 64 Ejecución presupuestaria por año ............................................................................................................ 65 Costos unitarios según proyecto, fuente de financiamiento, región y tipo de administración......... 67 Criterios de selección del método de mensura ..................................................................................... 106 Satélites con imágenes de alta resolución .............................................................................................. 108

INDICE DE GRÁFICOS Página Grafico 1. Grafico 2. Grafico 3. Grafico 4. Grafico 5. Grafico 6. Grafico 7. Grafico 8. Grafico 9. Grafico 10.

Perfil de Bolivia, con indicación de provincias fisiográficas................................................................. 12 Distribución de superficies........................................................................................................................ 17 Títulos y/o certificados por Departamento............................................................................................ 19 Superficies en proceso ............................................................................................................................... 19 Clasificación de la propiedad: Cantidad de títulos y certificados en % ............................................... 22 Clasificación de la propiedad: Sup. titulada y certificada (ha)............................................................... 22 Títulos y certificados por presidente........................................................................................................ 24 Pasos Primera Etapa .................................................................................................................................. 97 Pasos Segunda Etapa ................................................................................................................................. 99 Pasos Tercera Etapa................................................................................................................................. 103

INDICE DE MAPAS Página Mapa 1. Mapa 2. Mapa 3. Mapa 4. Mapa 5.

Alturas a nivel nacional ................................................................................................................................ 13 Superficies según Modalidades de Saneamiento tituladas y/o certificadas a nivel nacional .............. 18 Mapa de Bolivia por modalidad de Saneamiento a nivel nacional.......................................................... 21 Estaciones activas en Bolivia ..................................................................................................................... 105 Zonificación de métodos de mensuras .................................................................................................... 107

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Presentación Pese a la implementación de dos grandes procesos de reforma agraria en el país en el último siglo (1953-92 y 1996-06) los grandes problemas de desigualdad en la tenencia y acceso a la tierra no han sido resueltos, y los conflictos en torno a este tema se han ido incrementando de forma preocupante en la última década. El país, por voluntad principalmente de las organizaciones indígenas, campesinas y originarias, y de los sectores populares, actualmente se encuentra en un proceso de cambios históricos, después de muchas décadas que modificaran las relaciones del estado, el mercado y la sociedad, a partir de una nueva Constitución Política del Estado que definirá un nuevo marco jurídico legal para el país. Los aspectos esenciales de estas transformaciones para las organizaciones del campo, se hallan relacionadas justamente con la tierra y el territorio. Es decir se orientan a modificar sustancialmente la estructura de la tenencia de la tierra como el problema determinante para emprender procesos de desarrollo productivo para vivir bien, enmarcados en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo del actual gobierno. En esta perspectiva, con el propósito de contribuir a la solución de los problemas agrarios relacionados con el acceso a la tierra y la seguridad jurídica sobre ella, el Gobierno Nacional a través del Viceministerio de Tierras y el INRA, presenta el Plan Nacional de Saneamiento y Titulación de tierras, que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo.

Alejandro Almaraz Ossio Vice ministro de Tierras

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Introducción Al cumplir el mandato transitorio de 10 años del saneamiento instituido por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, conocida como Ley INRA, no se ha logrado resolver los grandes problemas de la alta concentración de la tierra y el restringido acceso a este recurso por parte de grandes sectores sociales, particularmente de campesinos y comunidades indígenas y originarias; pero tampoco se han conseguido asegurar los derechos de propiedad. El INRA, para cumplir con su mandato, no ha logrado desarrollar su institucionalidad y sus capacidades de gestión estratégica para encarar de forma eficiente sus tareas de saneamiento. La experiencia indica que no se hicieron planes de largo plazo que prioricen adecuadamente la implementación de sus estrategias. Sus prioridades no estuvieron sustentadas adecuadamente en estudios y diagnósticos que aseguren mejores logros, más allá de las influencias de intereses de ciertos grupos de poder económico y político. Frente a esa grave problemática, el gobierno nacional, a través del Plan Nacional Desarrollo 2006-2010 pretende implementar una estrategia de transformación de las estructuras de tenencia de tierras que permita asegurar un reparto de tierras, dotando a las comunidades campesinas, pueblos indígenas y originarios, de tierras colectivas para su uso y aprovechamiento en concordancia con la capacidad de uso mayor del suelo; pero la implementación de esta estrategia requiere la disponibilidad de suficientes tierras fiscales para responder a las crecientes demandas, que pueden ser recuperadas producto del proceso de saneamiento y titulación de tierras. En esta perspectiva, se ha determinado la elaboración del presente Plan Nacional de Saneamiento y Titulación, PNST, mediante el cual se pretende poner en marcha un proceso de saneamiento eficiente y transparente, que forme parte de una verdadera Reforma Agraria capaz de responder, concreta y duraderamente a los graves problemas económicos y sociales del sector agrario. El compromiso de asegurar el acceso a las tierras no debe ser más que una primera parte del proceso. En el marco de la Estrategia de Transformación Agraria (TEA), propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo, los programas y proyectos de saneamiento y distribución de las tierras fiscales susceptibles de dotación, forman parte de las políticas públicas y acciones que se emprenden desde el Viceministerio de Tierras del MDRAyMA. En este sentido, estas dos instancias (INRA, y Viceministerio de Tierras) han constituido un equipo de consultores y técnicos, que con el apoyo de técnicos de la CONAMAQ y del CIDOB, ha desarrollado un proceso de análisis y reflexión sobre los procesos y resultados alcanzados; sobre los problemas del saneamiento, sus efectos y sus causas; sobre las fortalezas y las debilidades del INRA y sobre las oportunidades y amenazas que pueden influir en la ejecución del saneamiento, mediante un conjunto sucesivos de talleres. Se recogió observaciones y sugerencias también de los directores departamentales del INRA, dirigentes y asesores de las organizaciones indígenas de las tierras bajas. 7

El producto de este proceso es el presente Plan Nacional de Saneamiento, que busca cumplir con el mandato de la ley, de sanear y titular las tierras agrarias del país hasta el año 2013 para asegurar y perfeccionar el derecho propietario y contribuir a la expansión y desarrollo agrario del país; para lograr la recuperación de tierras fiscales; para su distribución y redistribución a los pueblos y comunidades indígenas, originarias y campesinas sin tierra o con poca tierra, y para que los municipios del país cuenten con información confiable y estandarizada sobre la propiedad agraria y capacidades técnicas para la administración del catastro rural municipal. En esta perspectiva, se pretende el fortalecimiento de la institucionalidad del INRA, de su capacidad estratégica y operativa, de tal forma que se logre recuperar la credibilidad y confianza en la institución. Con ese propósito, se han estructurado cuatro estrategias Estrategia de saneamiento eficiente y transparente Estrategia de registro seguro y de administración confiable de la información sobre la propiedad agraria. Estrategia de desarrollo y fortalecimiento institucional Estrategia de gestión económica y financiera eficaz Las líneas estratégicas de acción de estas cuatro estrategias se hallan orientadas a una reducción considerable de los costos y tiempos modificando drásticamente los procedimientos y aplicando racionalmente métodos apropiados de mensura con el apoyo de tecnología moderna, además de transparentar el proceso con la participación directa de las organizaciones sociales y de productores. El presente Plan tiene dos partes: la primera corresponde a un diagnóstico de carácter evaluativo de la situación actual y del proceso de saneamiento luego de 10 años de implementación, que permite mostrar el desempeño de los distintos actores involucrados en el proceso de saneamiento, los conflictos y la labor de la propia institución. La segunda parte presenta las principales orientaciones del plan, la misión, las estrategias, las metas, las líneas de acción, la estrategia de ejecución del plan según cada estrategia, la estructura de programas y proyectos y el presupuesto.

Comisión de Planificación

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