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12.4 Principios generales sustantivos Principio de legalidad Reserva de ley Criterio dominante en la jurisprudencia es el de contemplar la reserva de ley en materia de sanciones administrativas al igual que se contempla la reserva para los delitos o faltas regulados por el ámbito penal, no en vano, dicha reserva se encuentra conjuntamente formulada en el artículo 25 de la Constitución. No obstante, la jurisprudencia ha puesto de manifiesto un tratamiento más laxo para las sanciones administrativas ya que la reserva de ley en el ámbito penal es absoluta y, además, debe ser orgánica; en el derecho administrativo, por el contrario, se permite la remisión reglamentaria. Sin embargo, la jurisprudencia ha declarado sobre este respecto ciertas particularidades: La primera es que las normas reglamentarias deben ser habilitadas por normas con rango de ley y estas deben abarcar el contenido material propio relativo a la sanción y a la tipificación, es decir, el reglamento será por lo general ejecutivo (desarrollara una ley previa) y no podrá crear sus propios ilícitos administrativos. Esta doctrina jurisprudencial ha sido recogida por el legislador en el artículo 129.3 LRJPAC. Esta regla general se rompe en caso de reglamentos preconstitucionales, dado que la reserva de ley no puede aplicarse con efectos retroactivos, esto fue puesto de manifiesto por la jurisprudencia, motivo por el cual esos reglamentos que comprendían gran parte del derecho administrativo sancionador fueron sustituidos por leyes. En contraposición con esta formulación de la ley previa que debe aportar el contenido material propio tenemos los casos de las relaciones de sujeción especial, para los que existen sentencias que admiten la posibilidad de remitir por completo a los reglamentos la especificación y contenido de las infracciones. Esto se ve agravado en los casos en que se atribuye la regulación de las infracciones y sanciones a entidades como los Colegios Profesionales o el Banco de España, ya que son entidades que aun formando parte de la Administración no gozan del mismo carácter representativo del que sí lo hacen los órganos con potestades reglamentarias por excelencia (Presidentes y gobiernos de los distintos niveles). En cuanto a los entes locales, más en concreto a las infracciones y sanciones contenidas en las ordenanzas locales, la jurisprudencia general, aunque no unánimemente, ha reconocido que la autonomía local garantizada constitucionalmente tiene los efectos de flexibilizar las consecuencias de la reserva de ley aunque sin llegar a excluirla.

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Extractos de sentencias Respuesta a cuestión de inconstitucionalidad SSTC 60/2000. “Pero no cabe aceptar que con estas dos precisiones interpretativas se considere satisfecha la reserva de Ley del art. 25.1 CE. Al igual que hicimos en la STC 341/1993, F. 10 b), debemos concluir ahora que la simple acotación de una materia (transportes terrestres por carretera) o el carácter residual de un tipo de infracción (respecto de otros tipos definidos con precisión en la misma Ley) no permiten identificar, en la Ley, qué conductas serán sancionables . Antes bien, el extenso catálogo de infracciones contenido en los artículos 140 a 142 LOTT hace incierto e impredecible qué otras conductas, no previstas en los tipos de la Ley, pudieran ser aún objeto de regulación reglamentaria e integrar así el tipo residual de infracción del art. 142 n) LOTT. El resultado final es, entonces, que se deja al poder reglamentario por entero y «ex novo» la definición de las conductas susceptibles de sanción, lo que resulta frontalmente contrario a la reserva de Ley del art. 25.1 CE y conduce a la declaración de inconstitucionalidad solicitada.” Respuesta a recurso de amparo (cuestión de normas preconstitucionales) STC 42/1987. “No se trata, pues, en lo que se refiere a un elemento esencial en la garantía del principio de legalidad, cual es la tipificación de las conductas sancionables, de una simple aplicación o especificación a una materia concreta de una norma más general, pero que tenga la suficiente precisión para que dé una idea clara de su contenido, sino de un juego de remisiones en blanco en que el Decreto-ley autoriza al Gobierno para dictar las normas sancionadoras que crea convenientes y el Gobierno al hacer uso de esa autorización, reenvía también libremente, en lo que aquí interesa, a un futuro Reglamento, que es el que en último término tipifica ex novo la conducta sancionable, tipificación cuya base legal sería el uso de una habilitación amplísima y ya caducada. En consecuencia, la sanción aplicada no tiene la cobertura legal exigida por el art. 25.1 de la Constitución, por lo que procede conceder el amparo solicitado” Respuesta a recurso de amparo (cuestión de la relación especial de sujeción y consecuencias) STC 2/1987. “Sin entrar aquí en el tema más general del alcance de la reserva de Ley en las sanciones administrativas, debe tenerse en cuenta que la referencia a la legislación vigente en el art. 25.1 de la Constitución, tiene un alcance diferente, al menos, en lo que se refiere a la tipificación del ilícito, cuando se trata de la determinación de contravenciones «faltas», en el seno de una relación de sujeción especial, como es la de los internos en establecimientos penitenciarios. En estos casos la reserva de Ley cumple principalmente una función de garantizar la seguridad jurídica, de modo que los internos puedan disponer de informaciones suficientes sobre las normas jurídicas aplicables en un determinado

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caso, y la norma debe formularse con la suficiente precisión para que el interno pueda prever razonablemente las consecuencias que puedan derivar de una determinada conducta. El interno se integra en una institución preexistente y que proyecta su «autoridad» sobre quienes, al margen de su condición común de ciudadanos, adquieren el status específico de individuos sujetos a un poder público que no es el que, con carácter general, existe sobre el común de los ciudadanos. En virtud de esa sujeción especial, y en virtud de la efectividad que entraña ese sometimiento singular al poder público, el ius puniendi no es el genérico del Estado, y en tal medida la propia reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, dado el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria, expresiva de la capacidad propia de autoordenación correspondiente, para determinar en concreto las previsiones legislativas abstractas sobre las conductas identificables como antijurídicas en el seno de la institución.

Principio de tipicidad Este principio deriva de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, exige que la Administración sancionadora precise de manera suficiente y correcta, a la hora de dictar cada acto sancionador, cuál es el tipo infractor con base en el que se impone la sanción, sin que corresponda a los órganos de la jurisdicción ordinaria ni a este Tribunal buscar una cobertura legal al tipo infractor o, mucho menos, encontrar un tipo sancionador alternativo al aplicado de manera eventualmente incorrecta por la Administración sancionadora. Es decir, exige que tanto las sanciones como las infracciones estén predeterminadas por la norma jurídica con rango suficiente, o sea, rango de ley. Las infracciones se catalogan en muy graves, graves y leves. Consecuencia inmediata del principio de tipicidad es la prohibición de la analogía. Extractos de sentencias RTC\2006\77 Recurso de amparo contra Sentencia, de 20-10-2003, de la Sección Especial del art. 96.6 LJCA de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo, desestimatoria de recurso de casación para la unificación de doctrina, y contra Sentencia, de 17-042002, de la Sección Cuarta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo, desestimatoria de recurso contencioso-administrativo, y contra Acuerdo, de 03-09-1999, del Consejo de Ministros.

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La vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE [ RCL 1978, 2836] ) habría tenido lugar tanto en su vertiente material (principio de tipicidad) como en la formal (principio de reserva de Ley). La violación del principio de tipicidad vendría provocada por la subsunción de los hechos supuestamente constitutivos de la infracción en el artículo 51.1.7 del Reglamento del consejo regulador, precepto reglamentario que incumple las exigencias del art. 25.1 CE, de conformidad con la doctrina sentada por este Tribunal «la resolución sancionadora impugnada ha vulnerado el principio de legalidad, en su vertiente relativa al principio de reserva de Ley en materia sancionadora, en la medida en que las infracciones imputadas a la sociedad mercantil recurrente, previstas en distintos ordinales del apartado 1 del art. 51 del Reglamento de la denominación de origen calificada "Rioja" ( RCL 1991, 927, 1556) , carecen del rango normativo mínimo exigido por este Tribunal, en aplicación del art. 25.1 CE, para la tipificación de los ilícitos administrativos, al estar previstas en una norma reglamentaria (en una Orden Ministerial en concreto) carente de cobertura legal suficiente». Y añadía asimismo la STC 297/2005 ( RTC 2005, 297) , F. 8, que «la declaración de nulidad –con los efectos que ello conlleva– del Reglamento de la denominación de origen del Rioja de 1991, por parte de la Sentencia de 10 de junio de 2004 ( RJ 2004, 4020) , de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por tratarse de un reglamento ejecutivo que no había sido sometido al dictamen preceptivo del Consejo de Estado, hace que las conductas prohibidas originariamente tipificadas – aunque fuese por normas de rango insuficiente–, hayan dejado de estarlo. Por tanto, el mantenimiento de la sanción cuestionada en amparo infringiría la exigencia de predeterminación normativa, y con ello el principio de tipicidad en materia punitiva». «el principio de tipicidad exige que la Administración sancionadora precise de manera suficiente y correcta, a la hora de dictar cada acto sancionador, cuál es el tipo infractor con base en el que se impone la sanción, sin que corresponda a los órganos de la jurisdicción ordinaria ni a este Tribunal buscar una cobertura legal al tipo infractor o, mucho menos, encontrar un tipo sancionador alternativo al aplicado de manera eventualmente incorrecta por la Administración sancionadora. . Por todo ello, la STC 297/2005 ( RTC 2005, 297) (F. 9) concluía constatando la lesión del principio de legalidad en materia

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sancionadora por la resolución sancionadora del Consejo de Ministros, «puesto que los tipos infractores en base a los que se ha sancionado a la mercantil recurrente no sólo carecían de suficiente cobertura legal, sino que han sido declarados nulos por el Tribunal Supremo y, por tanto, inexistentes ab origine

Principio de irretroactividad En materia de extranjería, derecho disciplinario (funcionarios públicos), reducción de sanciones,…: > (SSTS 26 de mayo de 1992, 5 de diciembre de 1997, 21 de septiembre y 18 de diciembre de 1998; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 1263/2001 de 13 julio, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha 924/2000 de 30 octubre, Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de noviembre de 2002). - De lo dicho se deducen dos condiciones para la aplicación de la retroactividad favorable: 1. Infractor presunto (art. 128.2 Ley 30/1992). 2. Que la resolución administrativa o sanción no sea firme y menos aún que se haya ejecutado (por ejemplo, una multa ya abonada).

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Normas en blanco: el principio de irretroactividad afecta al tipo completo, es decir, a la norma en blanco más sus normas complementarias. > (Sentencia del Tribunal Superior de Castilla-La Mancha 924/2000 de 30 octubre) • Ámbito de aplicación del principio de irretroactividad: >

Principio de culpabilidad o responsabilidad Se exige que para poder sancionar tiene que haber concurrido dolo o culpa o, intencionalidad de ese comportamiento para los hechos constitutivos de infracción administrativa. Sin embargo, el art. 130.1 de la Ley 30/92 nos dice que se considera “la inobservancia”, pero ello ha sido subsanado por nuestra jurisprudencia. En las personas físicas se podría probar la culpa pero, la duda surge con las personas jurídicas; en Derecho Administrativo no es aplicable el principio “societas delinquere non proteste”, es decir, las personas jurídicas también asumen responsabilidad. En el art. 131.1 se establece que una sanción administrativa civil, en ningún caso podrá implicar directa o subsidiariamente la privación de la libertad. Las infracciones prescribirán según lo dispuestos en las leyes que las establezcan. En defecto de norma específica las infracciones

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prescribirán a los 3 años las muy graves, 2 años las graves y seis meses las leves, al igual que las sanciones salvo que las leves lo harán al año. La prescripción de la infracción comienza a computarse desde el día en que se produzca la infracción y si ésta es reiterada desde el día de su cese. En el caso de la sanción, el plazo se inicia desde el día siguiente a aquel en el que adquiere firmeza la resolución por la que se impone la misma. Extractos de sentencias Culpabilidad de las personas físicas El art. 130 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, exige para poder sancionara una persona el elemento de la culpabilidad aunque sea a título de simple inobservancia, en nuestro caso, la demandante ha puesto todo su empeño en estar con toda la documentación en regla para poder ejercer la actividad en España, concluyendo que el desajuste de varios meses por la tardanza en resolver la Administración el permiso de trabajo no la hace merecedora de la sanción al no existir elemento de culpabilidad. En consecuencia, se estima el recurso y anulan las resoluciones recurridas Culpabilidad de las personas jurídicas La sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990 ( RTC 1990, 76) , expresa que la Constitución, consagra sin duda el principio de culpabilidad, como principio estructural básico del derecho penal; este principio rige también en materia de infracciones administrativas, pues en la medida en que la sanción de dicha infracción, es una de las manifestaciones del «ius puniendi» del Estado, resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa. Si bien en el derecho penal, las personas jurídicas no podían ser sujetos activos del delito en base al aforismo «societas delinquere non potest», actualmente de conformidad con el art. 31 del Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre ( RCL 1995, 3170 y RCL 1996, 777) , las personas que actúen en nombre o representación o como administradores, responderán personalmente aunque no concurran en él las condiciones, cualidades o relaciones, si concurren en la entidad o persona jurídica; por ello se entiende por la doctrina jurídica, que las personas jurídicas tienen verdadera entidad real, como sujetos o titulares de derechos y lo que constituiría una ficción sería la aplicación de la pena a su componentes directores o representantes, cuya voluntad se halla, posiblemente, en desacuerdo con la voluntad colectiva. En el derecho administrativo se admite la

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responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndoles capacidad infractora, lo cual, no significa que para el caso de las infracciones administrativas perpetradas por personas jurídicas, se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino que se ha de aplicar necesariamente de forma distinta; lo cual no comporta preterición del principio de culpabilidad, ni del de personalidad de la sanción, sino acomodación de estos principios a la responsabilidad por infracciones administrativas de las personas jurídicas, en las que falta el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidas, ya que se encuentran obligadas, por exigencia de su misma naturaleza, a actuar por medio de personas físicas.

Principio de proporcionalidad Es un principio esencial en el derecho sancionador; obliga a la Administración a guardar una adecuación entre los hechos constitutivos de sanción administrativa y la sanción aplicada (art. 131.3 de la Ley 30/92). Y, en el mismo artículo 131 nos explica que también se puede alegar el principio de proporcionalidad cuando se prevea que la sanción vaya a ser desproporcionada. Así, el principio de proporcionalidad administrativa no permite la pena privativa de libertad porque es muy distinta al penal. Y, también expresa que las sanciones pecuniarias deberán ser adecuadas a que la empresa o la persona no le sea más beneficioso infringir la norma que cumplirla. Extractos de sentencias Sentencia de 11 marzo 2003 RJ\2003\2656 > Fallo

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