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OPINIÓN SOBRE EL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y EGRESOS DEL ESTADO: EJERCICIO FISCAL 20161 I.
CONSIDERACIONES SOBRE EL PRESUPUESTO Y SU MONTO A. Panorama General
El proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2016 asciende a un total de Q72,430 millones, que se gastarían en funcionamiento (Q46,664 millones), inversión (Q13,316 millones) y en servir la deuda pública (Q12,449 millones), y cuyas fuentes de ingresos provendrán de ingresos tributarios (Q54,556 millones), colocaciones de bonos (Q11,060 millones), desembolsos de préstamos (Q 3,046 millones) y otros ingresos (Q 3,768 millones). Para la elaboración del referido proyecto, el Ministerio de Finanzas Públicas –MFP- tomó en cuenta las estimaciones macroeconómicas conservadoras elaboradas por el Banco de Guatemala. Estas incluyen un crecimiento interanual del Producto Interno Bruto –PIB- de 3.2% en términos reales y de 7.0% en términos nominales (al pasar de un PIB de Q488,235 millones en 2015 a Q522,796 millones en 2016) y una inflación de 3%, así como un crecimiento anual de las exportaciones de un 5.5% y de las importaciones de un 3.0%. Sin embargo, se encontraron algunas inconsistencias en cuanto a las tasas de variación que en realidad implicarían las cifras presentadas en el Proyecto de Presupuesto, ya que al calcular las relaciones éstas implican un mayor crecimiento económico que el que supone en escenario bajo el Banco de Guatemala. Cabe indicar que, como todos los años, las proyecciones no son definitivas y dependen en gran parte de las perspectivas de la economía mundial.
1
El presente documento sintetiza los análisis que sobre los diferentes aspectos del Presupuesto han realizado las entidades miembros de ATAL: CACIF, CIEN, Fundación 2020 y FUNDESA.
El 75% del presupuesto se financiaría con ingresos tributarios, por lo que la estimación de la recaudación equivale a una carga tributaria de 10.4%. El techo de gastos de Q72,430 millones, equivaldría al 13% del PIB, lo cual significa un crecimiento de 2.4% con respecto al presupuesto vigente para 2015. Cabe indicar que en el proyecto de presupuesto se afirma que el mismo se formuló tomando como base los Lineamientos Generales de Política 2016-2018 que, a su vez, se dice que están articulados al Plan Nacional de Desarrollo K’atun Nuestra Guatemala 2032 y a la Política Nacional de Desarrollo. Sin embargo, no se incluyen los planes operativos anuales de las distintas entidades, lo que impide analizar la cadena de resultados de los efectos esperados y si la asignación presupuestaria es adecuada. Como resultado de que los ingresos corrientes presupuestados son menores al monto del gasto, se produce un déficit fiscal en el proyecto de presupuesto 2016 que sería equivalente a 1.9% del PIB. La política de financiamiento del déficit que se propone se realizaría principalmente mediante el endeudamiento con emisión de bonos del tesoro. Al respecto, en la exposición de motivos se señala que “la utilización de los bonos como fuente financiera en el proyecto de presupuesto de ingresos, se debe a que de momento no se cuenta con instrumentos de menor costo financiero” y que “se inició la gestión para la obtención de préstamos de apoyo presupuestario … De ser aprobados dichos préstamos, podría disminuir la necesidad en la emisión, negociación y colocación de Bonos del Tesoro” 2.
PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS PARA 2015 Principales indicadores como % del PIB Principales indicadores en Porcentajes del PIB
2016
Ingresos Totales
12.0%
11.1%
Ingresos Corrientes
12.0%
11.1%
Ingresos Tributarios (Carga tributaria)
11.2%
10.4%
0.8%
0.6%
0.004%
0.001%
14.0%
13.0%
Gasto de Capital
2.9%
2.5%
Ahorro Corriente
0.8%
0.6%
Déficit Fiscal
2.0%
1.9%
Endeudamiento Público Neto
2.0%
1.8%
Ingresos No tributarios y Transferencias Ingreso de Capital Gasto Total
Endeudamiento Público Neto Presupuesto Total Presupuesto de Servicios de la Deuda Pública
2
2015
2.0%
1.8%
14.5%
13.9%
1.9%
2.4%
Ministerio de Finanzas Públicas., Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, exposición de motivos., Guatemala., 2015., p. 19.
2
Entre los principales aspectos económicos a destacar, cabe indicar que el monto propuesto es, en términos reales, menor al presupuesto vigente a agosto del ejercicio fiscal 2015 y superior al ejecutado en 2014 (-1.3% y 6.7%, respectivamente); sin embargo, al tomar en consideración el crecimiento de la población se observa que el monto per cápita ha sido similar desde 1999 a la fecha. EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO TOTAL DE EGRESOS (en términos reales)
3 En cuanto a su composición se observa un incremento en los gastos de servicios de la deuda y una reducción del gasto de inversión. En el proyecto de propuesto para 2016 salta a la vista el incremento de los gastos de consumo (particularmente las remuneraciones), y la reducción de la inversión real directa. En los últimos años se han incrementado los gastos corrientes a un mayor ritmo (36.5% en términos reales en el período 2007-2014) que los ingresos corrientes (10.8% en términos reales en el período 2007-2014). Los ingresos tributarios en relación a los gastos corrientes pasaron de un 78.6% en 2007 a 96.7% en 2014, y equivaldrían al 100.2% en el 2016 suponiendo que se logran los montos del Proyecto de Presupuesto. En el gráfico puede observarse el cambio de la composición del presupuesto de egresos. Si se aprueba el proyecto, la participación del presupuesto de funcionamiento llegaría a ser de los mayores en el período analizado, mientras que el presupuesto de inversión sería cada vez más pequeño.
PRESUPUESTO SEGÚN TIPO DE GASTO Años 2006 - 2016 - Porcentajes del presupuesto 100.0 90.0 80.0 70.0
60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0
2006
2007
2008
2009
Funcionamiento
2010
2011
Inversión
2012
2013
2014
2015
2016
Deuda Pública
En síntesis, aunque resulta positivo que el presupuesto para 2016 se haya planteado con estimaciones basadas en un escenario macroeconómico moderado, y que dentro del mismo se haya incluido el costo de la política monetaria, el mismo incorpora un desequilibrio fiscal (y un consiguiente endeudamiento público) estructural que se ve agravado por problemas coyunturales de iliquidez provenientes de una recaudación ineficiente, así como por el continuo y desmedido aumento de los gastos asociados con el sistema de pensiones del Estado y con los incrementos salariales contenidos en los pactos colectivos de algunos ministerios y del propio Congreso de la República.
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PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS (RESUMEN) AÑOS: 2014 - 2016 -Millones de Quetzales-
CONCEPTO
I. INGRESOS TOTALES A. Ingresos Tributarios (Carga Tributaria) 1) Impuestos directos Sobre la renta 2) Impuestos indirectos
Ejecutado Aprobado 2014 2015
Proyecto 2016
VARIACIONES porcentuales 2014-2015
2015-2016
52,224.3
58,429.4
57,946.7
11.9
-0.8
49,096.9
54,701.1
54,555.7
11.4
-0.3
17,768.0
19,087.2
19,539.0
7.4
2.4
14,206.9
14,218.5
14,658.5
0.1
3.1
31,328.9
35,613.9
35,016.7
13.7
-1.7 9.2
2,043.6
1,997.9
2,181.4
-2.2
Impuesto al Valor Agregado
23,152.9
24,326.3
25,222.9
5.1
3.7
Sobre productos industriales
4,198.5
4,778.1
4,588.5
13.8
-4.0 -77.7
Impuetos a las importaciones
362.5
1,711.3
382.2
372.1
3,120.2
3,708.2
3,385.3
18.8
-8.7
7.2
20.1
5.7
179.2
-71.6
60,818.8
68,414.7
67,960.0
12.5
-0.7
A. Gastos Corrientes
47,471.3
54,495.0
54,643.5
14.8
0.3
1. De Consumo
27,951.1
32,395.4
31,896.9
15.9
-1.5
Internos sobre servicios B. Ingresos No Tributarios y Transferencias C. Recursos de capital II. GASTO TOTAL
18,465.8
19,813.0
21,635.3
7.3
9.2
b) Bienes y servicios
9,346.0
12,469.9
10,145.6
33.4
-18.6
2. Rentas de la Propiedad
6,618.4
7,040.6
8,012.0
6.4
13.8
6,583.2
7,007.4
7,979.0
6.4
13.9
35.2
33.2
33.0
-5.7
-0.6
3. Prestaciones de la Seguridad Social
3,774.1
4,445.0
4,545.1
17.8
2.3
4. Transferencias Corrientes
9,127.7
10,614.0
10,189.5
16.3
-4.0
a) Al sector privado
2,576.2
2,860.0
2,667.3
11.0
-6.7
b) Al sector público
6,500.0
7,672.8
7,461.4
18.0
-2.8
c) Al sector externo
51.5
81.2
60.8
57.7
-25.1
a) Remuneraciones
a) Intereses de la Deuda Pública b) Otros
13,347.5
13,919.7
13,316.5
4.3
-4.3
1. Inversión Real Directa
4,274.2
3,446.0
2,960.5
-19.4
-14.1
2. Transferencias de Capital
9,067.0
10,412.0
10,276.4
14.8
-1.3
III. DÉFICIT PRESUPUESTAL
8,594.5
9,985.3
10,013.3
16.2
0.3
DEUDA INTERNA NETA
8,223.2
3,631.9
9,342.6
-55.8
157.2
8,229.1
4,000.0
11,060.2
-51.4
176.5
5.9
368.1
1,717.6
6,139.0
366.6
B. Gastos de capital
1. Negociación 2. Amortizaciones
122.6
6,220.7
293.5
4,974.0
-95.3
1. Desembolsos
2,460.6
8,153.2
3,045.9
231.4
-62.6
2. Amortizaciones
2,338.0
1,932.5
2,752.4
-17.3
42.4
248.7
132.7
377.2
-46.6
184.3
63,162.6
70,715.4
72,430.0
12.0
2.4
522,796.1 1.9
7.5
7.1
DEUDA EXTERNA NETA
USO DE RECURSOS EN CAJA Y BANCOS PRESUPUESTO TOTAL PRODUCTO INTERNO BRUTO Déficit fiscal como % del PIB
454,098.4 1.9
488,234.8 2.0
5
B. Análisis del Presupuesto de Ingresos En el proyecto de presupuesto se proyecta que los ingresos tributarios alcanzarían en 2016 los Q54,555.8 millones (equivalentes a 10.4% del PIB). Esto implica que el MFP espera un incremento en la recaudación tributaria neta para 2016 de un 8%, ya que la recaudación final para 2015 se estima llegará a los Q50,400 millones. Este crecimiento en recaudación esperado por el MFP es superior al crecimiento de la economía y al crecimiento de la recaudación de los últimos 5 años (en promedio ha sido de 5% y en el 2015 cerca del 2%), por lo que no se considera realista. Al respecto, cabe recordar que recurrentemente los proyectos de presupuesto han fallado ampliamente en las metas de recaudación planteadas; por ejemplo, en el ejercicio fiscal 2014 la brecha entre el ingreso presupuestado y lo realmente recaudado fue Q2,778.8 millones y en el 2015 se estima que dicha brecha podría superar los Q4,500 millones. Además, en el proyecto de presupuesto 2016 persiste la práctica de incluir "bolsones" de impuestos directos (Q750.0 millones) e indirectos (Q750.0 millones), que ascienden a Q1,500.0 millones, que deberían ser llenados mediante esfuerzos de recaudación por parte de la administración tributaria. Cabe indicar que la estructura de estos ingresos tributarios no difiere significativamente de la estimación de cierre del 2015. Los impuestos directos equivalen a poco más del 36% de la recaudación bruta, mientras que los impuestos indirectos suman el restante 64%. Ingresos Tributarios en el Proyecto de Presupuesto 2015 (en millones de quetzales y porcentaje sobre la recaudación total) INGRESOS TRIBUTARIOS
54,555.70
100.00%
Impuestos directos Impuesto sobre la renta Impuesto de solidaridad Impuesto sobre el patrimonio y otros
19,539.00 14,658.50 4,112.40 768.1
35.8% 26.9% 7.5% 1.4%
Impuestos indirectos Impuesto al Valor Agregados sobre importaciones Impuesto al Valor Agregados sobre bienes y servicios Sobre productos industriales y primarios Impuestos a las importaciones Impuesto sobre circulación vehículos y primera matrícula Otros impuestos indirectos
35,016.70 13,661.30 11,561.60 4,588.50 2,181.40 1,622.80 1,401.10
64.2% 25.0% 21.2% 8.4% 4.0% 3.0% 2.6%
En cuanto a los impuestos indirectos, la principal fuente de recursos es el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el cual representa el 72% de este rubro para 2016. De los Q25,223 millones de IVA que se incluyen en el Proyecto de Presupuesto 2016, el 55% proviene del IVA sobre importaciones. Esta estructura permite comprender el fuerte impacto que tiene la baja de ingresos provenientes del comercio exterior, así como del contrabando.
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Por su parte, los impuestos a productos industriales y productos primarios (tabaco, bebidas, cementos, distribución de petróleo) aportarán el 8% de la recaudación total, mientras los derechos arancelarios contribuirán con el 4% y los impuestos relacionados a vehículos aportarán un 3%. Por último, otros impuestos indirectos (entre los que están los timbres fiscales, impuestos de salida, regalías de hidrocarburos) aportarán un 2.6% de la recaudación total. Los ingresos no tributarios y otras fuentes de ingresos para 2016 se estiman en Q3,768 millones, que representan un 5.2% de los ingresos totales. El rubro más importante proviene de las contribuciones a la seguridad y previsión social con un 43% del total. La carga tributaria, después de haber alcanzado un máximo de 12.1% del PIB en el 2007 bajó hasta 10.3% en el 2009, para volver a subir a 11% en el 2013 y bajar a 10.8% en 2014. Sin embargo, se espera cerrar el 2015 con una carga tributaria de 10.3% y se proyecta en 10.7% para 2016. Esta tendencia decreciente resulta preocupante ya que, como se indicó, en vez de fortalecer la contribución de la población al financiamiento del gasto público, este declive estaría dando lugar a un mayor déficit fiscal y a un creciente endeudamiento público. Resulta, por tanto, evidente que se requiere un esfuerzo concreto para fortalecer los ingresos tributarios del Estado en 2016. Cualquier esfuerzo en ese sentido debe priorizar un análisis integral y profundo de la estructura organizacional y funcionamiento de la SAT para fortalecer la administración tributaria. Es imperativo buscar cambios en la estructura de gobernanza de la SAT, así como lograr mejoras en la gestión de la institución, especialmente en aspectos de capacidad informática, recursos humanos, y gestión de riesgos. Adicionalmente, como se ha dicho en otras ocasiones, es necesario fortalecer los controles administrativos en las aduanas, ya que es por allí donde se drenan recursos que pueden financiar el presupuesto con menor necesidad de adquirir deuda. Es necesario enfocar la atención en las principales aduanas del país, así como llevar adelante una amplia revisión de los procesos y flujos de trabajo, con miras a agilizar el despacho, reducir la discrecionalidad del personal y promover la transparencia. En un mediano plazo, es necesario implementar un sistema de control automatizado de contenedores.
C. Determinación de un techo presupuestario “razonable” Si bien, como se indicó, las metas de recaudación utilizadas para el análisis presupuestario han sido sobre estimadas recurrentemente en años recientes, la recaudación observada sigue mostrando un comportamiento altamente inercial, solamente perturbado por las distintas reformas tributarias a lo largo del tiempo. En promedio, la mayor parte de los elementos de la recaudación nominal crecen en función de la tasa de crecimiento del PIB y de la inflación observada, salvo por el caso de los derechos arancelarios y del IVA sobre las importaciones, que fluctúan en función del precio medio de las importaciones y el tipo de cambio. En tal sentido, dadas las perspectivas internacionales de crecimiento económico, tasas de interés y precios de los principales productos, no se esperan cambios dramáticos en 2016 respecto de los tres años anteriores, por lo cual es muy probable que los distintos componentes de la recaudación tributaria mantengan durante 2016 la tendencia que han observado en los años recientes.
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De esa cuenta, si suponemos que durante 2016 no ocurrirán cambios significativos en la capacidad recaudatoria de la SAT, y a manera de estimación rápida, sin entrar en grandes sofisticaciones técnicas para determinar el comportamiento individual de la recaudación de cada impuesto, se esperaría que la recaudación nominal crezca en 2016, como mínimo, entre 5% y 6% (en función de una tasa esperada de inflación entre 2% y 2.5% y un crecimiento real de la economía entre 3% y 3.5%). Por lo tanto, partiendo de una recaudación estimada de Q50,200 millones en 2014, se esperaría que por puro efecto de la inflación (2% aproximadamente en 2015) y crecimiento económico (3.5% aproximadamente en 2015) la recaudación en 2015 debería alcanzar los Q53,000 millones. Sin embargo, según estimaciones recientes de la SAT, la recaudación esperada para finales de 2015 se espera alcance unos Q50,400 millones, lo que implica una brecha estimada alrededor de los Q2,000 millones. Partiendo de esta estimación, y de acuerdo a los factores explicados anteriormente (que, con base en la experiencia de años recientes, sugieren un incremento de un 6% anual en la recaudación), se esperaría que la recaudación tributaria en 2016 alcance unos Q53,400 millones, estimación que, si bien luce razonablemente alcanzable mientras la administración tributaria no se siga debilitando y se logre una reorganización interna efectiva, resulta unos Q1,100 millones menor a la estimación de ingresos consignada en el presupuesto. A partir de esta estimación razonable de un nivel de ingresos factible, es posible determinar un techo presupuestario que pueda ser compatible con el mantenimiento de una política fiscal prudente que no ponga en riesgo la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica del país. En efecto, si a esa cifra factible de ingresos se le adiciona un monto de déficit fiscal que se considere macroeconómicamente tolerable, se obtendría un monto de techo presupuestario razonable en función de la sanidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. DETERMINACIÓN DE UN TECHO PRESUPUESTARIO “RAZONABLE”
Ingresos factibles
Techo presupuestario razonable Déficit fiscal sostenible
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En ese sentido, el proyecto de presupuesto para 2016 consigna un déficit fiscal de un 1.9% del PIB que, si bien podría ser financiado con emisión de bonos o adquisición de deuda externa, no tiene plena justificación en base a la calidad y eficiencia actual del gasto público, además de que representa un incremento continuado en el saldo de la deuda pública. Ciertamente, en el largo plazo, lo ideal sería que el déficit presupuestario fuera cero, en promedio (con unos años de déficit siendo compensados con otros años de superávit. Sin embargo, en el corto plazo existen compromisos de gasto social y de pago del servicio de la deuda pública que impiden la desaparición inmediata del déficit fiscal, por lo que resulta razonable proponer una reducción gradual del mismo. De esa cuenta, para 2016 se recomienda reducir dicho déficit fiscal en alrededor de Q2,000 millones respecto de lo planteado en el referido proyecto; dicha reducción se justifica no sólo porque –como se indicó anteriormente- en el proyecto de presupuesto existen “bolsones” de ingresos tributarios no justificados por un monto similar, sino que –como se explica en el siguiente apartado- es menester iniciar un proceso gradual de corrección del déficit que posibilite una desaceleración en el ritmo de crecimiento del endeudamiento público. Con dicho ajuste, el techo razonable recomendado para el presupuesto alcanzaría los Q70,374 millones, tal como se detalla en el siguiente cuadro. MODIFICACIONES SUGERIDAS AL TECHO PRESUPUESTARIO para 2016 en millones de Q Proyecto Presupuesto Total Ingresos Ingresos tributarios Otros ingresos
57,947 54,556 3,391
56,791 53,400 3,391
Total Financiamiento
14,483
13,583
10,013
9,113
4,470
4,470
Déficit presupuestario Amortización de deuda TECHO PRESUPUESTARIO Déficit fiscal como % del PIB
II.
Modificaciones sugeridas
72,430 1.9
70,374 1.7
EL DÉFICIT FISCAL COMO VARIABLE CLAVE Y SU FINANCIAMIENTO A. Conveniencia de corregir el déficit fiscal
La diferencia entre los ingresos y los gastos genera un déficit fiscal que debe financiarse mediante la colocación de bonos y los desembolsos de préstamos. Para 2016 el proyecto de presupuesto incluye recursos provenientes de endeudamiento público por Q14,483 millones, equivalentes al 25% del total de ingresos presupuestados, lo que implica una nueva aceleración en el ritmo de endeudamiento público en una tendencia que lleva ya varios años.
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Lo anterior también implica que el déficit fiscal para 2016 volvería a ser similar (1.9% del PIB) al de los dos años previos, lo que significa que de nuevo se pospondría su proceso de corrección, lo cual impedirá el retorno a los déficit menores al 1.6% del PIB que fueron la norma en Guatemala antes de la recesión mundial de 2008-09. En cualquier caso, este comportamiento constituye un riesgo económico asociado al desempeño de las finanzas públicas, que enfrentan un desafío en cuanto a adecuar el ritmo de crecimiento del gasto gubernamental a los inciertos y magros ingresos fiscales, a la vez que deben atender las demandas sociales que implican gastos significativos en seguridad, educación, salud, nutrición e infraestructura, necesarios para mejorar la competitividad del país, sin poner en riesgo la meta de reducir gradualmente el déficit fiscal. Si por diversas razones – incluyendo razones políticas- los ingresos fiscales se vieran mermados y los gastos aumentados más allá de lo previsto, ello podría hacer que la estimación de déficit se quedara corta, con las repercusiones que tal fenómeno podría tener sobre las expectativas de inflación, las tasas de interés y las variables monetarias y crediticias.
Guatemala: Déficit Fiscal / PIB Años 2007 - 2016 3.5
3.0
Porcentaje
2.5
10
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
A fin de minimizar tales riesgos, y tomando en cuenta tanto los factores ya explicados en relación con los ingresos, como la evidente posibilidad de realizar diversos ajustes en los gastos –como se explica más adelante-, se considera conveniente, como se indicó, reducir el déficit previsto en el proyecto de presupuesto en un monto de alrededor de Q900 millones, de manera que como porcentaje del PIB dicho déficit se ubique en el equivalente al 1.7%. B. El financiamiento del déficit y la consiguiente deuda pública El déficit fiscal implica la necesidad de un financiamiento que conlleva un incremento en el saldo de la deuda pública. El aumento en el saldo de la deuda, a su vez, implica que cada año aumente el servicio (pago de capital e intereses) de la misma lo que, aunado a que –como se indicó- existe
un aumento creciente del presupuesto destinado a funcionamiento, se traduce a que cada año se produzcan reducciones sensibles en la inversión física. En cuanto a las fuentes de financiamiento se puede encontrar que Q3,045.9 millones corresponden a préstamos externos (el 85% en el BCIE, el BID, el BNDES y JICA); que Q377.3 millones son los saldos de ingresos propios y de caja de diversas instituciones; y, que los Bonos del Tesoro por Q11,060.2 millones serían la principal fuente de financiamiento. Como se indicó, esta forma de financiar el presupuesto en 2016 responde al hecho de que el Organismo Ejecutivo no ha logrado negociar préstamos de apoyo sectorial. Dado que la norma, en años recientes, ha sido la de balancear el origen del financiamiento público entre la colocación de bonos y la obtención de préstamos externos, ha surgido la preocupación respecto a que el presupuesto planteado para 2016 rompe con esa norma y descansa fundamentalmente en la colocación de bonos, lo cual entraña el riesgo muy probable de condiciones financieras (en términos de plazos más cortos y tasas de interés más elevadas) menos favorables que las que suelen obtenerse con los préstamos con organismos financieros internacionales. Tomando en cuenta ello, (y tomando en cuenta lo indicado en apartado anterior respecto de que, aunque deseable en el largo plazo, resulta muy difícil eliminar en el corto plazo la totalidad del déficit fiscal) se considera prudente tomar algunas medidas para minimizar tal riesgo de manera que, si es inevitable incurrir en endeudamiento, por una parte, una proporción del cupo de bonos a ser autorizados podría emitirse en los mercados internacionales (buscando mejores tasas y plazos) y, por otra, debería postergarse la colocación de otra proporción de dicho cupo –equivalente a unos US$500 millones- mientras se gestiona el desembolso de préstamos en proceso de negociación –por ese monto- con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que podrían sustituir el financiamiento con bonos en condiciones financieras más favorables para el país. En todo caso, los problemas de insuficiencia de caja que muy probablemente surjan a inicios de 2016 pueden subsanarse temporalmente mediante la emisión de letras de tesorería que serían amortizadas a lo largo del año en la medida que fluyan los recursos del financiamiento con bonos y préstamos internacionales. Por otra parte, cabe señalar el inconveniente hecho de que parte del financiamiento obtenido con bonos se estaría destinando a financiar gasto corriente: el programa de aporte económico al adulto mayor a cargo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el programa nacional de resarcimiento, el plan de reparación de las comunidades afectadas por la construcción de la hidroeléctrica Chixoy, aportes al Instituto de Previsión Militar, al fideicomiso de transporte de la Ciudad de Guatemala, y los programas de incentivos forestales. En tal sentido, resulta preocupante que, contraviniendo lo preceptuado por la Ley Orgánica del Presupuesto (ver más adelante) se continúe con la práctica de adquirir deuda para pago de deuda y de programas que deberían ser financiados con ingresos ordinarios. El MFP estima una deuda en circulación para el cierre de 2016 en Q.134,359 millones, correspondiente al 25.7% del PIB. Para el pago de intereses y amortizaciones se proyectan
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Q.12,449 millones, que representan Q.3,141 millones más que lo vigente al 2015. Se proyectan pagos de intereses por Q.7,979 millones y pago de amortizaciones de Q.4,470 millones, que incluyen Q.1,711 millones de amortización para el pago de las deficiencias netas del Banco de Guatemala. COMPOSICIÓN DEL SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA (Cifras en millones de Quetzales) Variación Servicio de la deuda pública 2015 2016 Absoluta Amortización 2,300.70 4,470.00 2,169.30 Intereses 7,007.40 7,978.90 971.50 Total servicio de la deuda pública 9,308.10 12,448.90 3,140.80 Ingresos tributarios 54,701.10 54,555.80 -145.30 Relación servicio deuda / ingresos tributarios 17.0% 22.8% Saldo total de la deuda pública PIB Relación deuda pública total / PIB
124,988.16 488,235.00 25.6%
134,358.57 522,796.00 25.7%
9,370.41 34,561.00
Relativa 94.3% 13.9% 33.7% -0.3% 5.8pp 7.5% 7.1%
Respecto de lo anterior, vale la pena señalar que, de no aprobarse el Proyecto de Presupuesto 2016, se generarían inconvenientes al nuevo gobierno, ya que de entrada el presupuesto estaría desfinanciado en cuanto a fuentes de financiamiento, pues en el presupuesto 2015 el déficit se financia en mayor parte con préstamos externos, mientras que en 2016 se financia en un 78% con bonos del tesoro. Por otra parte, también se afectaría el pago de servicios de la deuda pública, ya que el monto presupuestado en 2015 es 23% menor que el propuesto en 2016, lo que comprometería el cumplimiento de pagos, afectando seriamente la calificación de riesgo-país. Conviene indicar que el total de la deuda pública supera un nivel equivalente al 25.5% del PIB. Si bien este porcentaje es significativamente más bajo que el nivel que presenta el resto de países de Latinoamérica, el monto de la deuda ha venido aumentando en los últimos 16 años, en un 386% acumulado. Esto enciende alarmas respecto a que la carga de la deuda puede tornarse eventualmente insostenible, especialmente si aumenta significativamente más rápido que los ingresos tributarios, como se señaló en el apartado anterior. De acuerdo con los datos del proyecto de presupuesto de 2016, la relación de deuda como porcentaje de los ingresos tributarios representará un 246%, lo cual implica un incremento acelerado de dicho indicador que, como se aprecia en la gráfica siguiente, lo acerca a los límites considerados como tolerables (que se ubican en un 250%, de acuerdo a diversos expertos3). Este es otro motivo de alarma de cara a la calificación de riesgo soberano del país en los mercados
3
Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala, Dirección de Análisis y Evaluación Fiscal., Análisis de la sostenibilidad de la deuda pública en Guatemala., Guatemala., 2012., p. 15., disponible en: http://www.minfin.gob.gt/archivos/estadisticas/estudios_fiscales/analisis_sostenib_junio12.pdf
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financieros internacionales, que aconseja ajustar el presupuesto de manera que el nivel del déficit fiscal se modere gradualmente.
Guatemala: Deuda Total / Ingresos Tributarios % de los Ingresos Tributarios 270 250 230
210 190 170 2006
2007
2008
2009
Observado
III.
2010
2011
Finanzas
2012
2013
Estimado
2014
2015
2016
Límite
EL DESTINO Y LA CALIDAD DEL GASTO: PRINCIPAL DEBILIDAD DEL PRESUPUESTO A. Composición y rigidez del Presupuesto de Egresos
El Presupuesto de Egresos del Estado define las asignaciones de gasto que se estima serán ejecutadas por los ministerios, secretarías y otras instituciones que dependen del Organismo Ejecutivo, así como los compromisos de aportes y otros pagos que se derivan de obligaciones legales y contractuales (deuda pública por ejemplo). Para el ejercicio fiscal 2016 los egresos alcanzarían los Q72,430 millones, un 2.4% por encima del monto vigente en 2015. Cabe recordar que el presupuesto de egresos se incrementó en 39.9% en términos reales durante el período 2004-2014 mientras que, en el mismo período, los ingresos tributarios netos se incrementaron en 34.0%. Como porcentaje del PIB, durante el mismo período los egresos pasaron de un 14.2% a un 13.9%, mientras que la carga tributaria pasó de un 11.5% a un 10.8%. En el mismo período cinco instituciones han acumulado, en promedio, el 80.2% de los egresos: las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro (32.9%); el Ministerio de Educación (15.8%); el servicio de la deuda pública (14.9%); el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (9.8%); y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (6.9%). Como se indicó, se observa que continúa la tendencia alcista de un mayor nivel proporcional de gasto de funcionamiento observada desde 2008. El gasto de funcionamiento en 2008 equivalía al
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54.2% del presupuesto, mientras que en el 2016 se proyecta a un 64.4% del mismo, en detrimento del rubro de inversión, que en 2008 correspondía a un 31% del presupuesto mientras que en 2016 a un 18.4%. Parte del aumento del funcionamiento se ha destinado a los compromisos adquiridos en pactos colectivos, especialmente los de salud y educación. Estos pactos comprometieron recursos por varios años, sin tomar en cuenta las leyes ni las disposiciones de recursos. Cada año, la inversión se ha convertido en la variable de ajuste del presupuesto. Entre 2015 y 2016, el gasto de funcionamiento se prevé que aumente un 0.2%, la inversión disminuirá un 3.8%, mientras que el pago de servicios de la deuda pública incrementará en 33%. Este año el gasto de funcionamiento continúa igual que el año anterior en términos absolutos, aunque disminuyó levemente su participación relativa, mientras que la deuda pública incrementó significativamente. Dentro del monto de presupuesto de inversión, el 72% (Q9,620 millones) se encuentra asignado en las Obligaciones del Estado, un 23% (Q3,047 millones) en el Ministerio de Comunicaciones y un 5% en las demás entidades de la administración central. Es importante mencionar que de los Q9,620 millones, la mayor parte (69%) corresponde al aporte que se realiza a las Municipalidades del país, que recibirían en 2016 un monto de Q6,621 millones, y un 22% se distribuyen a los Consejos Departamentales de Desarrollo (Q2,152 millones). Cabe destacar que, debido a disposiciones legales, los ingresos corrientes tienen un porcentaje significativo de rigidez. Para el ejercicio 2016 los ingresos corrientes financiarán aportes constitucionales por Q6,614.9 millones, IVA-PAZ por Q10,509.5 millones, impuestos específicos por Q2,491.2 millones, ingresos propios por Q1,549.9 millones, y Q2,733.6 millones para el servicio de la deuda pública. INGRESOS PRESUPUESTARIOS CON DESTINO COMPROMETIDO (en porcentaje) A. Salarios
29.8%
B. Servicios
8.7%
SUB-TOTAL DE FUNCIONAMIENTO (SALARIOS Y SERVICIOS)
38.5%
C. Obligaciones del Estado (Transferencias Corrientes)
14.1%
D. Obligaciones del Estado (Transferencias de Capital)
14.2%
E. Servicio de la Deuda Pública
17.2%
SUB-TOTAL DE OBLIGACIONES DEL ESTADO Y SERVICIOS DE LA DEUDA TOTAL DE GASTOS FUERA DEL CONTROL DEL ORGANISMO EJECUTIVO F. Inversion Pública G. Gastos del Organismo Ejecutivo (ministerios y secretarías) TOTAL DE GASTOS PARA POLÍTICAS PÚBLICAS TOTAL PRESUPUESTARIO DEL ESTADO
45.5% 84.0%
4.1% 11.9% 16.0% 100.0%
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La rigidez del presupuesto se origina en las asignaciones (legales y constitucionales) de ciertos porcentajes de recursos a favor de algunas instituciones o programas en particular, lo que hace que se disminuya la disponibilidad de recursos adicionales para programas nuevos o que se amplíe la cobertura de los existentes. Esto limita, además, la implementación de políticas públicas y la posibilidad de alcanzar resultados tangibles, lo cual no solo deja al Organismo Ejecutivo con un margen de acción muy limitado en el manejo presupuestario, sino que también limita las posibilidades de reasignación cuando surgen necesidades inesperadas. La principal fuente de rigidez proviene de los ingresos que deben ser destinados a actividades específicas como los recursos provenientes del IVA-PAZ; aportes originados en impuestos específicos (IUSI, timbres, vehículos, tabaco, bebidas alcohólicas, cemento, petróleo); aportes institucionales derivados de leyes ordinarias (SAT, MP, Congreso), las asignaciones definidas en la Constitución (Municipalidades, USAC, OJ); y, desembolsos de préstamos cuyo destino está enmarcado en convenios o contratos. Al respecto, conviene revisar la proporción de los recursos destinados a los Consejos de Desarrollo y a las municipalidades, que no sólo muestran señales de opacidad e ineficiencia en su administración, sino que suelen incumplir el mandato Constitucional de coordinar sus políticas de gasto con las políticas del Estado. Asimismo, en un corto a mediano plazo, se hace necesario determinar los niveles de compromisos financieros no explícitos derivados de pasivos contingentes, como es el caso particular de las clases pasivas del Estado, ya que la creciente brecha entre ingresos y gastos en este renglón, está comprometiendo cada vez más la situación de las finanzas públicas. En el presupuesto del 2016 se tiene contemplado un aporte a las Clases Pasivas Civiles del Estado de Q4,393 millones, proveniente del presupuesto de Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, por lo que la brecha entre ingresos y gastos es de Q2,772 millones.
B. Respecto de la calidad del gasto Como se comentó, existe un aumento creciente del presupuesto destinado a funcionamiento y al servicio de la deuda, lo cual implica reducciones sensibles en la inversión física. Al mismo tiempo, es inconveniente que se adquiera deuda interna para pago de deuda y de programas de funcionamiento que deberían ser financiados con ingresos ordinarios La calidad del gasto público se ve perjudicada por diversos factores; entre ellos pueden mencionarse los niveles de compromisos financieros no explícitos derivados de las clases pasivas del Estado, ya que la creciente brecha entre ingresos y gastos en este renglón está comprometiendo cada vez más la situación de las finanzas públicas. Esta situación es cada vez más
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grave en la medida en que el renglón de remuneraciones aumentó 80% entre 2009 y 2013, lo cual equivale al doble del crecimiento registrado por los ingresos tributarios en el mismo período. Merecen especial mención los gastos presupuestados en ciertos rubros específicos, orientados a programas cuya efectividad ha sido técnicamente cuestionada4, como es el caso del programa de fertilizantes que ocupa la mayor proporción del gasto presupuestado del Ministerio de Agricultura. Igualmente, con relación al programa de Atención al Adulto Mayor, para 2015 se propone que se financie en Q500.0 millones con colocaciones internas y Q5.0 millones con disminución de caja y bancos de colocaciones internas. Al respecto, cabe señalar que si bien el artículo 8 bis de la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, Decreto Número 85-2005, estipula esta asignación, dicha normativa no es técnicamente adecuada y contradice lo regulado en la Ley Orgánica del Presupuesto. Debe tenerse presente que Ley Orgánica del Presupuesto, que según la Constitución Política de la República es la norma especial en materia de crédito público, establece las reglas y el ámbito legal del crédito público, haciendo especial mención que está prohibido destinar este tipo de recursos para financiar gastos corrientes u operativos, por lo que en este caso debe modificarse el proyecto de presupuesto y observar lo contenido en la Ley Orgánica del Presupuesto, lo cual implica incluir el aporte al Programa de Atención al Adulto Mayor dentro del presupuesto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, con sus respectivas metas, indicadores y normas que aseguren la calidad del gasto público. Por otra parte, para monitorear la eficiencia y transparencia del gasto público es necesario entender la composición del gasto por destino institucional, donde sobresale con una mayor parte, el rubro de Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro con un 32% del presupuesto de egresos, le sigue el Ministerio de Educación con un 18% y el pago del servicio de la deuda pública con un 17%. En un siguiente nivel de gasto le siguen el Ministerio de Salud Pública con un 8%, el de Comunicaciones con un 7% y el de Gobernación con un 6%, seguido por el Ministerio de la Defensa, el de Agricultura y el de Desarrollo Social. En cuanto a las variaciones en las asignaciones entre 2015 y 2016, sobresalen los rubros del pago del servicio de la deuda pública con un incremento de más del 33%, el Ministerio de Economía (incremento del 17%) y el Ministerio de Desarrollo Social (con un incremento de 12%). Asimismo, sobresalen disminuciones en su presupuesto en instituciones como el Ministerio de Energía y Minas con un 18% de disminución, Secretarías del Ejecutivo (disminución del 16%), el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (disminución del 12%), así como el rubro de Obligaciones de
4
Asociación de Investigación y Estudios Sociales –ASÍES-., Metodologías aplicadas en el Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF en Guatemala 2000-2012, estudio para determinar la eficiencia y efectividad del PEF y propuestas para reducir costos, limitar la corrupción y aumentar su impacto en la economía agrícola de micro pequeños agricultores de subsistencia., Guatemala., 2012., p. 133., disponible en: http://reneesposito.com/asiesnew/wpcontent/books/asies_metodologias_del_programa_de_entrega_de_fertilizantes_informe_final.pdf
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Estado a cargo del Tesoro, con una disminución del 9%, al ya no aparecer la asignación Q1,900 millones para el Ministerio de Comunicaciones y los Q500 millones de las elecciones generales.
PRESUPUESTO DE EGRESOS SEGÚN GASTO INSTITUCIONAL AÑOS: 2014 - 2016 - Millones de quetzales Descripción
Ejecutado 2014
TOTAL
%
Aprobado 2015
VARIACIONES
Proyecto
Relativa
%
2016
%
2014-15
2015-16
12.0
2.4
63,162.6
100.0
70,715.4
100.0
72,430.0
100.0
Presidencia de la República
217.9
0.3
232.2
0.3
218.3
0.3
6.6
-6.0
Ministerio de Relaciones Exteriores
364.4
0.6
402.3
0.6
405.3
0.6
10.4
0.7
Ministerio de Gobernación
4,067.9
6.4
4,576.5
6.5
4,637.9
6.4
12.5
1.3
Ministerio de la Defensa Nacional
1,899.6
3.0
2,100.3
3.0
2,073.0
2.9
10.6
-1.3 -3.8
Ministerio de Finanzas Públicas
278.6
0.4
333.0
0.5
320.5
0.4
19.5
11,302.1
17.9
12,295.6
17.4
12,887.9
17.8
8.8
4.8
5,065.6
8.0
5,647.2
8.0
5,529.7
7.6
11.5
-2.1
Ministerio de Trabajo y Previsión Social
609.9
1.0
634.3
0.9
636.5
0.9
4.0
0.3
Ministerio de Economía
295.8
0.5
326.5
0.5
382.7
0.5
10.4
17.2
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
1,726.1
2.7
1,414.0
2.0
1,549.4
2.1
-18.1
9.6
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
5,234.9
8.3
4,890.0
6.9
5,013.2
6.9
-6.6
2.5
Ministerio de Educación Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Ministerio de Energía y Minas Ministerio de Cultura y Deportes Secretarías y otras Dependencias del Ejecutivo Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro
92.5
0.1
90.0
0.1
73.6
0.1
-2.7
-18.2
359.8
0.6
423.7
0.6
467.2
0.6
17.8
10.3
1,315.6
2.1
1,389.7
2.0
1,173.4
1.6
5.6
-15.6
116.0
0.2
176.2
0.2
155.0
0.2
51.9
-12.0
19,639.9
31.1
25,199.8
35.6
23,032.6
31.8
28.3
-8.6
Servicios de la Deuda Pública
8,927.2
14.1
9,308.1
13.2
12,448.9
17.2
4.3
33.7
Ministerio de Desarrollo Social
1,586.1
2.5
1,211.0
1.7
1,359.8
1.9
-23.6
12.3
62.7
0.1
65.0
0.1
65.1
0.1
3.7
0.2
Procuraduría General de la Nación
Cabe resaltar que resulta prioritario establecer un combate frontal contra la corrupción en la ejecución y manejo del gasto público. Si bien es cierto que el organismo ejecutivo usa gran parte de los recursos, las Municipalidades y Consejos Departamentales de Desarrollo ejecutan cerca de Q9,000 millones al año. Por su parte, las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro incluyen las transferencias a organismos y entidades del Estado derivados de mandato constitucional, leyes específicas, tratados internacionales, aportes a ONGs, la previsión para las Clases Pasivas Civiles del Estado, aportes a entidades descentralizadas y el aporte para el subsidio al transporte urbano. Es aquí donde hay que poner más atención, ya que a unos (entidades del Ejecutivo) se les exige la transparencia y a otros (Municipalidades, CODEDES, Obligaciones del Estado) no. En tal sentido, resulta imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales; al respecto, se considera necesario modernizar y velar porque se cumpla la obligación de las municipalidades de proporcionar la
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información correspondientes al Portal de Gobiernos Locales dentro del Sistema Integrado de Administración Financiara –SIAF-. Igualmente, en el sentido de procurar una mayor eficiencia en el gasto público, es necesario que la ejecución presupuestaria se vea acompañada de esfuerzos administrativos y de mejora del marco regulatorio que atiendan la necesidad de combatir la corrupción y hacer más eficiente el proceso de compras y contrataciones, así como regular y transparentar las compras directas y los casos de excepción para las adquisiciones del Estado por medio de mejoras al proceso de contrataciones públicas, fortalecimiento de la institucionalidad existente y obligar a más transparencia y calidad del gasto , como lo señalan la evaluación de los procedimientos de adquisiciones del país (CFA/PAR) elaborado por Banco Mundial en 2005; las compras y contrataciones del Estado en Centroamérica y República Dominicana (BID, 2007); y los principios globales para las contrataciones abiertas (Alianza para las Contrataciones Abiertas, 2013). Por último, es necesario cumplir con el esquema de presupuesto por resultados, en el que la rigidez presupuestaria sea menor, y las distintas dependencias públicas tengan el incentivo de ejecutar bien los recursos asignados, alcanzando los resultados y metas planteadas. Más allá del monto del presupuesto es importante, tener claros los objetivos que se quieren lograr y así lograr resultados de una manera más eficiente. Es importante, que antes de incrementar el presupuesto se den muestras claras de una ejecución eficiente y de calidad del gasto público actual. Por lo tanto, es recomendable revisar algunas asignaciones presupuestarias que no agregan valor al desarrollo. Existen varios programas sociales como los de transferencias condicionadas, la bolsa solidaria y los fertilizantes que no han sido evaluados en relación a su impacto en la mejora de los indicadores de pobreza, por ejemplo. Asimismo, resulta imperativo que no solo se analice la calidad del gasto en el Organismo Ejecutivo, sino también en instituciones como el Congreso de la República, el Organismo Judicial, las municipalidades, los Consejos de Desarrollo y las entidades autónomas. C. Es posible reducir los gastos superfluos e ineficientes Con base en el análisis efectuado, se considera imprescindible un esfuerzo para disminuir los gastos superfluos y buscar la eficiencia en el uso de los recursos. Como se indicó, el incremento anual del presupuesto no refleja las prioridades y no está acorde a las necesidades para la reducción de la pobreza. Además, existen en el proyecto de presupuesto una serie de gastos superfluos e ineficientes que podrían ser recortados a fin de lograr la reducción del déficit fiscal sugerida en apartado anterior. A continuación se identifican algunos de esos rubros de gasto. 1. En el Ministerio de Educación: Las prioridades deberían centrarse en mejorar la cobertura y la calidad de la educación, para lo cual el presupuesto debería alinearse con una agenda enfocada en ampliar la cobertura de preprimaria, mejorar la eficiencia interna y ejecutar una estrategia de ampliación de cobertura de secundaria. En el proyecto de presupuesto se
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solicitan Q12,888 millones para el Mineduc (17.8% del presupuesto total y la mayor asignación que se realiza a los distintos ministerios). Si bien es innegable que la educación debe ser una de las prioridades de la próxima administración, se considera factible realizar una disminución de unos Q375 millones del presupuesto del Mineduc, provenientes del rubro destinado a plazas del renglón 021 (fuente 11), que en total suma Q709 millones, pues antes de ejecutar dicho gasto debe hacerse un estudio sobre las necesidades de cada plaza para detectar las requeridas y tener procedimientos que garanticen que se contratan a los mejores y no a referidos. Aún con esa reducción el presupuesto del Mineduc sería superior al del año anterior. Ahorro mínimo: Q375 millones. 2. En el Ministerio de Gobernación: Para mejorar la seguridad ciudadana, los temas más relevantes son los programas específicos de prevención de la violencia, los procesos de profesionalización y gestión de la Policía Nacional Civil y el control de las cárceles. En el proyecto de presupuesto para 2016 se incluyen Q4,638 millones para el Ministerio de Gobernación –Mingob- (6.4% del presupuesto total). De este monto, solamente Q143.3 millones se destinan a inversión (3.1% del presupuesto del MINGOB). Se detectó la posibilidad de realizar ajustes en varios rubros. En Servicios de Educación y Seguridad Vial, se considera factible reducir unos Q80 millones (del rubro total de Q195 millones) si se posterga por un año la inversión en señalización, que no resulta prioritaria. En el rubro de Servicios de Migración, se pueden reducir unos Q80 millones (del rubro total de Q247 millones) pues no resulta prioritaria la inversión adicional prevista para certificar la carencia de arraigos. Y del rubro de Servicios de Divulgación se considera factible reducir unos Q40 millones (del rubro total de Q89 millones), pues no está claro el objeto del incremento previsto en el rubro de impresiones, que no es prioritario. Ahorro mínimo: Q200 millones. 3. En el Ministerio de Salud: Para mejorar la salud y la calidad de vida, los temas más relevantes incluyen la mejor en los recursos humanos del sistema de salud, la provisión de medicamentos y suministros para atender el perfil epidemiológico de la población y el gasto de bolsillo asociado a los episodios de enfermedades. En los gastos previstos para 2016 se incluyen Q1,048 millones asociados a pagos del pacto colectivo. Se considera necesario renegociar dicho pacto colectivo para poder dar un respiro a la escasez de recursos, con lo cual se podría, derivado de la negociación, lograr un ahorro de Q500 millones. A eso habría que sumar la necesidad de mejorar sensiblemente los niveles de eficiencia y transparencia en la adquisición de medicamentos y suministros mediante la aplicación de sistemas estándar que ya existen a nivel hemisférico, lo cual podía fácilmente generar ahorros por Q100 millones. Ahorro mínimo: Q600 millones. 4. En el Ministerio de Desarrollo Social: Aunque han pasado 8 años desde que comenzaron los programas sociales, no han existido mejoras en los índices de educación y salud. El presupuesto total del Ministerio de Desarrollo Social –Mides- es de Q1,359.8 millones, lo que equivale a 1.9% del total del presupuesto 2016. Los programas sociales deben de estar orientados a apoyar a la población que vive en vulnerabilidad, por lo cual una adecuada focalización es la clave. Por lo tanto, se sugiere re-enfocar los programas de bolsa de
19
5.
6.
7.
8.
9.
alimentos, comedores y transferencias condicionadas exclusivamente a la población que vive en extrema pobreza. Con dicha focalización sería factible reducir en Q80 millones el rubro de Bolsas de Alimentos, en Q115 millones el rubro de Transferencias Condicionadas para Salud, y en Q165 millones el rubro de Transferencias Condicionadas para Educación. Además, se sugiere eliminar el rubro de Comedores por Q40 millones. Ahorro mínimo: Q400 millones. En el Ministerio de Agricultura: Aunque resulta positivo que se reduzca, respecto de 2015, el monto presupuestado para el programa de fertilizantes (un programa demostradamente ineficiente y clientelar), es conveniente reducir dicho programa con más celeridad para reasignar los recursos en otros programas que resultan más eficientes (como, por ejemplo, el programa de riego), además de que resulta injustificable que se esté presupuestando un incremento de Q89 millones para la contratación de personal en el rubro 029, que debería reducirse al menos a la mitad. Ahorro mínimo: Q100 millones. En el Ministerio de Comunicaciones: En el proyecto de presupuesto se incluyen Q5,013 millones para el Micivi, un aumento del 3% respecto del año anterior. De este monto, se destinarían Q3,046.8 millones a inversión (60.8% del presupuesto solicitado). En esos rubros no se justifica el aumento previsto de Q35 millones para el FOPAVI, un programa cuya eficiencia y transparencia ha estado seriamente cuestionada. Ahorro mínimo: Q35 millones. En el Ministerio de Cultura: se plantea en el proyecto de presupuesto para 2016 un aumento de Q43 millones en lo asignado a esta cartera; de ello, resulta poco prioritario e injustificable un aumento previsto de Q38 millones destinado a la construcción de polideportivos. Ahorro mínimo Q38 millones. En las Secretarías de la Presidencia: Según la Ley del Organismo Ejecutivo estas secretarías son dependencias de apoyo al Presidente. No podrán ejercer funciones de ejecución de programas, proyectos ni otras funciones a cargo de Ministerios u otras instituciones de Gobierno, con excepción de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. En los últimos años se han añadido una serie de programas, secretarías y comisiones relacionados con niñez, juventud, mujer, multiculturalidad, drogas y asuntos relacionados con los derechos humanos y la paz. Adicionalmente tiene a su cargo la administración de los lagos, el tema de corrupción y las drogas, además de que existen secretarías (como la de Asuntos Agrarios) que resultan redundantes respecto de las atribuciones de otras entidades del Ejecutivo (como el Fondo de Tierras). En el proyecto de presupuesto para 2016 se incluyen Q1,173 millones para las Secretarías de la Presidencia (1.6% del presupuesto total). Se estima que, con un esfuerzo de racionalización de este sub-aparato estatal sería factible obtener un ahorro importante en el presupuesto. Ahorro mínimo Q225 millones Aportes a ONGs y otras transferencias: Los aportes a ONGs y a organismos internacionales dentro del proyecto de presupuesto suman Q1,572 millones. Por otra parte, los aportes en el rubro de Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro superan los Q8,720 millones. Es innegable que en ambos conceptos existe un amplio margen de maniobra para depurar el gasto que se incluye en el presupuesto. Se estima que como mínimo podrían ahorrarse unos Q250 millones.
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De esta somera revisión de los rubros del gasto incluidos en el proyecto de presupuesto se alcanza un ahorro mínimo de más de Q2,200 millones, que no solo resultan suficientes para realizar la reducción del techo presupuestario sugerida en apartados anteriores, sino que podrían servir para reforzar algunos rubros prioritarios que se ven disminuidos en el referido proyecto de presupuesto, tales como los destinados a la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional o el Sistema Penitenciario.
IV.
LAS NORMAS PRESUPUESTARIAS: BASE PARA LA TRANSPARENCIA DEL GASTO
A. Jerarquía normativa de la Ley Orgánica del Presupuesto con respecto a la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado La Ley Orgánica del Presupuesto5 y la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado6 son decretos del Congreso de la República que, desde una visión estrictamente de jerarquía normativa, tienen el mismo rango normativo. Sin embargo, es conveniente plantearse si tiene sentido que ambas normativas tengan la misma jerarquía legal cuando una regula cómo debe de formularse la otra. En tal sentido, cabe resaltar que la Constitución establece que ciertos temas específicos deben ser desarrollados en la Ley Orgánica del Presupuesto –LOP- y otros en la Ley del Presupuesto General –anual-. La regla general para establecer la vigencia entre dos leyes ordinarias en conflicto, aprobadas ambas por decretos del Congreso de la República, sería simplemente aplicar la ley posterior, según lo establecido por el artículo 8 de la Ley del Organismo Judicial. Sin embargo, la Constitución determina expresamente el contenido de la Ley Orgánica del Presupuesto y el de la ley anual del presupuesto, por lo que para resolver el problema de su jerarquía normativa debe tomarse en cuenta ese contenido constitucional de las normas y no solamente el aspecto de la derogatoria de las leyes por leyes posteriores. La Constitución Política de la República de Guatemala regula en su artículo 238 el contenido de la Ley Orgánica del Presupuesto, estableciendo que: “La Ley Orgánica del Presupuesto regulará: a) La formulación, ejecución y liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y las normas a las que conforme esta Constitución se somete su discusión y aprobación; b) Los casos en que puedan transferirse fondos dentro del total asignado para cada organismo, dependencia, entidad descentralizada o autónoma. Las transferencias de partidas deberán ser notificadas de inmediato al Congreso de la República y a la Contraloría de Cuentas; No podrán transferirse fondos de programas de inversión a programas de funcionamiento o de pago de la deuda pública. c) El uso de economías y la inversión de cualquier superávit e ingresos eventuales; d) Las normas y regulaciones a que está sujeto todo lo relativo a la deuda pública interna y externa, su amortización y pago; e) Las medidas de control y fiscalización a las entidades que tengan fondos privativos, en lo que respecta a la
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Ley Orgánica del Presupuesto, en lo subsiguiente LOP. Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, en lo subsiguiente LPGIE.
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aprobación y ejecución de su presupuesto; f) La forma y cuantía de la remuneración de todos los funcionarios y empleados públicos, incluyendo los de las entidades descentralizadas o autónomas; Regulará específicamente los casos en los que algunos funcionarios, excepcionalmente y por ser necesario para el servicio público, percibirán gastos de representación; Quedan prohibidas cualesquiera otras formas de remuneración y será personalmente responsable quien las autorice; g) La forma de comprobar los gastos públicos; h) Las formas de recaudación de los ingresos públicos. Cuando se contrate obra o servicio que abarque dos o más años fiscales, deben provisionarse adecuadamente los fondos necesarios para su terminación en los presupuestos correspondientes” (el énfasis es agregado). Debido a que La Ley Orgánica del Presupuesto no es una ley calificada como ‘constitucional’ (como sí lo son, por ejemplo, la Ley de Amparo, la Ley de Orden Público, la Ley Electoral o la Ley de Emisión del Pensamiento), la reforma a la misma requiere el método normal de reforma de leyes mediante la emisión de un nuevo decreto del Congreso de la República. Sin embargo, la Constitución sí determina el contenido específico de la Ley Orgánica del Presupuesto –LOP-, por lo que estas materias se deben de regular única y exclusivamente en dicha ley. La regulación de estas materias en una legislación distinta –lo cual incluye la Ley del Presupuesto anual- podría ser inconstitucional, ya que existe una reserva legal específica para la Ley Orgánica del Presupuesto. En conclusión, cualquier regulación referente a los temas establecidos en la Constitución Política de la República o modificación de las disposiciones ya contenidas en la LOP, debe hacerse única y exclusivamente mediante una reforma a la misma. Conforme al diseño constitucional arriba indicado, los aspectos generales de las normas presupuestarias deberán ser desarrollados en la LOP. En este sentido se debe entender que, por otra parte, la ley anual del presupuesto tiene una función orientada a determinar los montos específicos del presupuesto vigente para un año determinado. Adicionalmente, la ley anual podría tratar otros aspectos sustantivos u operativos que la Constitución no indique expresamente que deben ser desarrollados en la Ley Orgánica del Presupuesto. En igual sentido la LOP no podría tratar los temas que la Constitución señala que deben ser tratados en la Ley del Presupuesto anual, pues única y exclusivamente pueden ser tratados por ésta última. En concordancia con esto, la Corte de Constitucionalidad afirmó en la opinión consultiva 688-1997 que: “…de conformidad con el artículo 237 de la Constitución, el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado debe aprobarse para cada ejercicio fiscal, lo que, vinculado con la potestad del Congreso de la República de aprobarlo anualmente (artículo 171 inciso b) implica que, salvo las asignaciones de orden constitucional (por ejemplo, a municipalidades, Universidad de San Carlos, deporte federado, Organismo Judicial) no es posible ordenar por medio de una ley ordinaria que cualquier porcentaje del Presupuesto de Ingresos Ordinarios se destine a un fin específico, pues ello contraviene los preceptos citados en este apartado, los que, respectivamente, protegen, entre otros principios jurídicos, la unidad del Presupuesto y la potestad legislativa de ordenar el gasto año con año, como corresponde en el sistema democrático, en que el Congreso, cuya composición
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política es variable según las manifestaciones electorales y soberanas del pueblo, puede determinar las prioridades que, en su momento, estime convenientes. Una interpretación diferente de este supuesto desnaturalizaría tal potestad, pues bien podría darse que un Congreso resolviera, mediante leyes, ordenar asignaciones para muy diversos objetos.” (el énfasis es agregado). Esta cita refuerza la idea de que, en virtud de que la Constitución asigna un contenido específico a la Ley General del Presupuesto para un ejercicio anual, otra normativa ordinaria no podría regular ese contenido y asignar fondos a fines específicos en forma permanente, puesto que esa es una decisión que debe tomar el Congreso cada año. En el mismo sentido podría afirmarse que si la Constitución asigna un contenido específico a la LOP, ninguna ley ordinaria podría regular esa materia que la Constitución ha determinado expresamente que debe ser regulada por la referida Ley Orgánica. Su regulación en cualquier otra ley podría resultar inconstitucional. La Corte de Constitucionalidad por su parte, en el expediente 1663-2002 señaló que de existir un conflicto entre la Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley anual del Presupuesto (u otra ley) debe prevalecer la ley especial; por lo que en aquellos casos en que la Constitución señaló expresamente que deben ser regulados en la Ley Orgánica del Presupuesto, los mismos prevalecen sobre cualquier otra ley, incluida la Ley anual del Presupuesto. “En cuanto al artículo 238 del texto supremo, se considera que dicha norma programática contempla aspectos que por mandato constitucional deben ser regulados por la Ley Orgánica del Presupuesto. Esta Corte advierte que dicha norma constitucional es de aquellas que en la doctrina se le conoce como de "tipo imperativo" (por contener la expresión "regulará" en imperativo categórico) al establecer una obligación a cargo de una autoridad (en este caso del Organismo Legislativo, sin perjuicio de que los preceptos en ella contenidos también deben ser observados por los otros Organismos de Estado), cuya inobservancia implica necesariamente un acto de autoridad violatorio de la Constitución; y de ahí que sea en el acto de aplicación de normas emanadas con intención de dar cumplimiento al mandato programático, y no en la norma en sí misma, en el que eventualmente pueda advertirse infracción de preceptos constitucionales, bien sea por infracción indirecta del contenido del precepto, o bien, por intención de provocar un fraude de ley respecto a lo dispuesto en el texto constitucional en su conjunto. 4) El control de constitucionalidad de las leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general, se realiza mediante la confrontación de normas constitucionales con normas de grado inferior señaladas de contravenir las primeras. Es por ello que el parámetro para establecer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de preceptos (ordinarios o reglamentarios) de carácter general lo constituyan las normas de grado superior en el ordenamiento jurídico guatemalteco (las constitucionales). Pues en caso de conflicto en cuanto a la prevalencia de una y otra, es la Constitución Política de la República la norma directamente aplicable a la cual están sujetos todos los centros de poder e impone su jerarquía sancionando con nulidad ipso jure a aquélla que la contradiga confronte o tergiverse sus mandatos; y en ese mismo sentido, son las normas de grado inferior a las constitucionales las que deben guardar conformidad e interpretarse dentro del marco supremo que la ley matriz impone. Por ello, no puede entenderse
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como parámetro para establecer la inconstitucionalidad de una norma jurídica, la violación de otra de igual grado, no sólo por el carácter de aplicación prevalente que impone una de superior jerarquía, sino porque, cuando se plantea un conflicto de aplicabilidad de normas de igual grado, ello puede dirimirse, bien por una adecuada aplicación de la norma especial que contempla el caso concreto (lex specialis) en el que se pretende su aplicación, o bien, mediante una adecuada interpretación de las mismas a la luz de los preceptos constitucionales.” (El énfasis es agregado). Sumado a lo anterior, la Corte de Constitucionalidad dentro de los expedientes acumulados 12015, 6-2015, 7-2015, 44-2015, 68-2015, 71-2015, 101-2015, 118-2015 y 167-2015 señaló que: “(…) esta Corte concluye que, tomando en cuenta el carácter del acto legislativo que, por imperativo constitucional a través de la Ley Orgánica del Presupuesto, debe aprobar el presupuesto general de ingresos y egresos de Estado, el cual incluirá, de conformidad con el artículo 237 constitucional, la estimación de todos los ingresos a obtener y el detalle de los gastos e inversiones por realizar, no es legalmente factible que por medio de un acto de esa naturaleza se establezcan disposiciones reformadoras de la propia Ley Orgánica del Presupuesto que, por mandato de la propia Constitución Política de la República de Guatemala, debe contener, prioritariamente, la formulación, ejecución y liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, lo cual entraña transgresión al artículo 238 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Es decir no es posible, sin incurrir en una vulneración constitucional señalada, que por vía de una disposición sin contenido material, pues solamente es una “ley de autorización” proferida en un acto-condición y de control del Organismo legislativo, de naturaleza temporal, puedan incluirse disposiciones que modifican por vía de excepciones los contenidos sustanciales de la propia Ley Orgánica del Presupuesto o, peor aún, que procuren restar la efectividad de las disposiciones de naturaleza permanente, sin justificar legalmente la necesidad del establecimiento de la excepción y la legalidad de la medida. Con relación a la seguridad jurídica, esta Corte ha indicado que la misma implica concretamente la confianza que tiene el ciudadano, dentro de un Estado de Derecho, hacia el ordenamiento jurídico, el cual deberá ser observado y aplicado por las autoridades en el ejercicio de sus facultades legales, respetando la propia ley fundamental, principio que también se considera vulnerado por las disposiciones citadas, pues el límite impuesto por la propia Constitución Política de la República de Guatemala a través de la Ley Orgánica del Presupuesto, implica que el Organismo Legislativo únicamente pueda, por el carácter formal ya referido de la ley temporal presupuestaria, aprobar, modificar o improbar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado enviado por el Organismo Ejecutivo, y no establecer disposiciones que modifiquen las contenidas en la Ley Orgánica del Presupuesto.” (el énfasis es agregado). Del análisis anterior se extraen las siguientes conclusiones: (i)
La Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado (anual) son leyes aprobadas y modificadas por el mismo procedimiento;
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(ii) (iii)
(iv)
La Constitución determina los temas qué se debe regular en cada una de ambas leyes, es decir, establece una reserva legal; Cualquier modificación o regulación sobre los temas especificados en la Constitución para la Ley Orgánica del Presupuesto debe ser única y exclusivamente regulado en ésta; si se regula en otra ley, dicha regulación podría resultar inconstitucional; En caso de conflicto entre la Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley anual del Presupuesto, prevalece la ley específica –la LOP-, por lo cual se deben analizar detenidamente los temas que para cada ley asigna la Constitución.
B. Análisis de la parte normativa del proyecto de presupuesto 2016 A continuación se presentan los principales hallazgos sobre las disposiciones propuestas en el proyecto de presupuesto 2016. En anexo al presente documento se encuentra el análisis detallado del apartado normativo de dicho proyecto. 1. Anticipo de Recursos “Artículo 7. Anticipo de recursos. Adicionalmente a lo que establece el Artículo 30 Ter del Decreto Número 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, el Ministerio de Finanzas Públicas podrá anticipar recursos en los siguientes casos: a)
Anticipos por medio de cartas de crédito; y,
b) Los anticipos establecidos en los Convenios de Préstamos y Donaciones Externas que suscriba el Estado.” La norma propuesta en el proyecto de presupuesto es contraria a la Constitución por contradecir lo regulado en la Ley Orgánica del Presupuesto. Al ampliar los casos en que se permite el anticipo de recursos financieros, se tergiversa la intención y fin establecido en el artículo 30 Ter. de la Ley Orgánica del Presupuesto, en donde se señala un número limitado de supuestos. 2. Modificaciones Presupuestarias “Artículo 8. Modificaciones presupuestarias. Cada Entidad de la Administración Central, Descentralizadas y Empresas Públicas, podrá gestionar ante el Ministerio de Finanzas Públicas, un máximo de 4 solicitudes de modificaciones presupuestarias intrainstitucionales (clase INTRA1) en cada mes. Se exceptúan de esta disposición, los casos de Estado de Calamidad Pública declarado conforme al Decreto Número 7 de la Asamblea Constituyente de la República de Guatemala, Ley de Orden Público.” La propuesta incluye una limitación al número de modificaciones presupuestarias por entidad, lo cual no está contemplada en la Ley Orgánica del Presupuesto. Aunque podría entenderse como una norma de orden financiero, la misma puede ser sujeto de impugnación por regular temas que son propios de la LOP. En todo caso debe tenerse presente que, de conformidad con lo regulado
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en la Ley Orgánica del Presupuesto, las modificaciones a las que aplicaría la norma propuesta son a las que se refiere el numeral 2 del artículo 32 de la ley orgánica, pues son en las que directamente autoriza el Ministerio de Finanzas. 3. Componentes de convenios de préstamos externos “Artículo 28. Componentes de convenios de préstamos externos. Las entidades del sector público podrán programar gastos de funcionamiento con recursos de préstamos externos, en los casos que los componentes establecidos en los contratos o convenios de dichos préstamos, no se refieran a formación bruta de capital fijo.” La propuesta del proyecto de presupuesto es contraria a lo contenido en la Ley Orgánica del Presupuesto pues contraría la prohibición contenida en el artículo 61 de dicho cuerpo normativo, en el que se establece que no pueden destinarse recursos de crédito público para gastos ordinarios o de funcionamiento. De conformidad con la interpretación técnica expresada en este análisis, la Ley del Presupuesto anual y la LOP tienen ámbitos distintos de regulación. En ese sentido, debe tenerse presente que la Constitución Política de la República establece en la literal d. del artículo 238 que corresponde a la Ley Orgánica del Presupuesto disponer lo referente a las normas y regulaciones a que está sujeto todo lo relativo a la deuda pública externa e interna. En consecuencia, la propuesta planteada en el proyecto sería inconstitucional, razón por la cual debe ser eliminada del proyecto de presupuesto. 26 4. Bonos del Tesoro de la República de Guatemala para el ejercicio fiscal vigente “Artículo 29. Bonos del Tesoro de la República de Guatemala para el ejercicio fiscal vigente. Se autoriza al Organismo Ejecutivo para que, por conducto del Ministerio de Finanzas Públicas, realice la emisión, negociación y colocación de Bonos del Tesoro de la República de Guatemala pata el ejercicio fiscal vigente, hasta por el valor nominal de ONCE MIL SESENTA MILLONES CIENTO SESENTA Y SEIS MIL QUETZALES (Q11,060,166,000). En este monto se incluye la asignación para el traslado al programa del adulto mayor y el financiamiento para cubrir las deficiencias netas del Banco de Guatemala. Adicionalmente, se faculta al Ministerio de Finanzas Públicas para emitir, negociar y colocar los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala, de conformidad con lo que establece la presente Ley, hasta por un monto igual al de los vencimientos que se produzcan durante el ejercicio fiscal vigente, de los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala, que fueron aprobados en ejercicios fiscales anteriores. El Ministerio de Finanzas Públicas podrá colocar los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala por plazo, por fecha de vencimiento y/o por series que incorporen una misma fecha de emisión y de vencimiento. Las adjudicaciones se podrán realizar por precio o por tasa de interés.
De conformidad a las condiciones del mercado, para la adjudicación de Bonos del Tesoro de la República de Guatemala vía precio, el valor nominal de la inversión podrá ser mayor, menor o igual al financiamiento obtenido de los inversionistas. En el caso de la adjudicación a un precio menor, el valor nominal de la inversión será mayor al financiamiento obtenido, siendo caso contrario para la adjudicación a un precio mayor. Se autoriza al Ministerio de Finanzas Públicas a realizar los pagos de capital, intereses, comisiones y demás gastos imputables al servicio de la deuda originada por la emisión, negociación y colocación de los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala.” Respecto de la propuesta se deben tener en cuenta dos aspectos: -
-
Se considera anti técnico determinar que los recursos provenientes de los bonos del tesoro están pre-asignados al programa del adulto mayor. Aunado a lo anterior, si bien el artículo 8 bis de la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, Decreto Número 85-2005, estipula la asignación presupuestaria, esta normativa no es técnicamente adecuada y contradice lo regulado en la Ley Orgánica del Presupuesto. Por lo tanto, se debe modificar el proyecto de presupuesto y observar lo contenido en la Ley Orgánica del Presupuesto, a fin de incluir el aporte al Programa de Atención al Adulto Mayor dentro del presupuesto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, con sus respectivas metas, indicadores y normas que aseguren la calidad del gasto público. Por otro lado, se debe establecer de manera explícita que, al igual que en el análisis del artículo 28 del presupuesto, no pueden destinarse recursos provenientes de deuda pública a gastos de funcionamiento, lo que incluiría la necesidad de asegurar que ningún recurso proveniente de la colocación de los bonos del tesoro se destinarán al pago de gastos ordinarios o de funcionamiento de ningún proyecto; y, Debe tenerse en cuenta que el artículo propuesto establece en su último párrafo que se autoriza al MINFIN a realizar los pagos que se deriven de la colocación de los bonos del tesoro. Sin embargo, esta atribución no le corresponde al MINFIN, ya que la Ley Orgánica del Presupuesto establece que estos pagos los realiza el Banco de Guatemala, en su calidad de agente financiero del Estado. Por lo tanto, se debe eliminar el párrafo mencionado. 5. Disposiciones generales para la emisión, negociación y colocación, así como para el pago del servicio de las Letras de Tesorería y los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala
“Artículo 31. Disposiciones generales para la emisión, negociación y colocación, así como para el pago del servicio de las Letras de Tesorería y los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala. Las operaciones que se deriven de la emisión, negociación y colocación, así como del pago del servicio de las Letras de Tesorería y de los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala, deberán
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ser efectuadas por conducto del Ministerio de Finanzas Públicas y se regirán por las disposiciones siguientes: … b) Los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala aprobados en la presente Ley, o los recursos producto de su colocación, se destinarán al financiamiento de pasivos, incluyendo los intereses respectivos, y a financiar componentes de inversión, así como el aporte a que se refiere la literal b) del Artículo 8 bis del Decreto Número 85-2005 del Congreso de la República de Guatemala, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor. Los recursos provenientes de la colocación de Bonos del Tesoro aprobados en la presente Ley que financian gastos de funcionamiento, se exceptúan de lo dispuesto en el último párrafo del Artículo 61 del Decreto Número 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto y no podrán incrementarse. … d) Los procesos establecidos en la literal b) del Artículo 71 del Decreto Número 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, podrán ser realizados a través de un proceso de selección por el Ministerio de Finanzas Públicas. … g) Para el cumplimiento oportuno de las obligaciones derivadas de la emisión, negociación y colocación de los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala y de las Letras de Tesorería, el Ministerio de Finanzas Públicas y el Banco de Guatemala formularán el plan de pago del servicio de la deuda y el plan de aprovisionamiento del Fondo de Amortización constituido en dicho banco. Para el efecto, el Banco de Guatemala, sin trámite previo ni posterior: i) Separará de la cuenta GT24BAGU01010000000001100015 “Gobierno de la República, Fondo Común-Cuenta Única Nacional” y abonará a la cuenta GT38BAGU01010000000001501634 “Disponibilidad Fondos Amortización del Gobierno”, y acreditará en el Fondo de Amortización los recursos necesarios para el pago de capital, intereses, comisiones y demás pagos derivados por la emisión, negociación y colocación de los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala y de las Letras de Tesorería; y, ii) Pagará con los recursos del referido Fondo de Amortización los compromisos originados por los conceptos establecidos en el numeral anterior.” Respecto del artículo propuesto debe tenerse en cuenta lo siguiente: -
Lo propuesto en el literal b) es contrario a lo contenido en la Ley Orgánica del Presupuesto pues, como se ha mencionado, la Ley anual del Presupuesto y la LOP tienen ámbitos distintos de regulación. Debe tenerse presente que la Constitución Política de la República establece en la literal d. del artículo 238, que corresponde a la Ley Orgánica del Presupuesto regular lo referente a las normas y regulaciones a que está sujeto todo lo relativo a la deuda pública externa e interna. En ese sentido, la propuesta planteada en el proyecto sería inconstitucional;
-
Lo propuesto en la literal d) debe ser modificado, pues la Ley Orgánica del Presupuesto establece en la literal b) del artículo 71 que el proceso de selección se realizará de conformidad con lo regulado en el reglamento de la LOP, no así a discreción del MINFIN
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como se puede interpretar de lo propuesto. Por lo tanto, se debe corregir la propuesta para que esté de acuerdo con lo regulado en la el orgánica; y, -
La propuesta contenida en la literal g) del artículo 31, en la que se incluye al Banco de Guatemala en la elaboración del plan de pagos, se debe corregir a fin de aclarar que quien legalmente la emite, es única y exclusivamente el Ministerio de Finanzas 6. Ejecución presupuestaria bajo la modalidad múltiple de gestión financiera
“Artículo 37. Ejecución presupuestaria bajo la modalidad múltiple de gestión financiera. Se faculta a los Fondos Sociales y Entidades Descentralizadas, para que transfieran a las comunidades recursos destinados a financiar la parte que le corresponde al Estado para la ejecución de programas y proyectos, debiéndose documentar plenamente, dentro de la modalidad múltiple de gestión financiera. Los proyectos de inversión pública, ejecutados por esta modalidad deberán ser registrados en el Sistema de Información de Inversión Pública (Snip).” El artículo propuesto es contrario a lo establecido en la Ley Orgánica del Presupuesto respecto a la modalidad de ejecución del presupuesto. Por lo tanto, de acuerdo al criterio sostenido en el presente análisis, la normativa sería inconstitucional y por lo tanto debe eliminarse del proyecto por contradecir el ordenamiento jurídico guatemalteco. 7. Fideicomisos por constituir con recursos del Estado “Artículo 44. Fideicomisos por constituir con recursos del Estado. Las entidades que por ley están autorizadas a constituir fideicomisos, deberán cumplir lo siguiente: … d) Salvo que se trate de negociación entre entidades del sector público, se deberá seleccionar al fiduciario, cotizando por lo menos 3 bancos o financieras del sistema nacional. Para la adjudicación de las ofertas, se deberá designar una comisión integrada por 3 miembros que sean servidores públicos de la entidad que por ley están autorizadas, y nombrados por la autoridad administrativa superior de ésta.” Resulta ilegal y anti técnico determinar métodos alternos de contratación en la Ley General del Presupuesto; lo correcto es establecer que la contratación de los fiduciarios, en los casos en que sea posible la constitución de fideicomisos públicos, debe realizarse de conformidad con la modalidad de contratación que sea aplicable de conformidad con la Ley de Contrataciones del Estado. 8. Normas para la contratación de servicios técnicos y/o profesionales con fondos de fideicomisos “Artículo 48. Normas para la contratación de servicios técnicos y/o profesionales con fondos de fideicomisos. La unidad ejecutora responsable de los fondos de fideicomiso, deberá velar porque
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los procedimientos para la contratación de personas individuales o jurídicas para la prestación de servicios técnicos o profesionales, no contravengan lo que para el efecto establece el Artículo 22 del Acuerdo Gubernativo Número 1056-92, Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.” La disposición propuesta tergiversa y limita lo dispuesto en la LOP al mencionar que los procedimientos de contratación, dentro de los fideicomisos públicos, deben ¨no contravenir¨ el reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. En contraste, la Ley Orgánica del Presupuesto obliga a los fideicomisos públicos a utilizar y observar todos los procesos, requisitos y trámites que establece la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento. Por ende, el artículo propuesto debe ser eliminado. 9. Observancia obligatoria de las normas “Artículo 50. Observancia obligatoria de las normas. Las presentes normas son de observancia obligatoria y complementaria a lo que establece el Decreto Número 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, en lo que respecta al ejercicio fiscal vigente.” El artículo propuesto tiene una intención correcta. Sin embargo, existe una serie de disposiciones que contravienen lo dispuesto en el mismo. De dicha cuenta, todas las normas que contradigan o tergiversen lo contenido en la Ley Orgánica del Presupuesto, en el ámbito de regulación que la Constitución Política de la Republica le establece, deben ser eliminadas. Se recomienda que este artículo sea modificado a fin de que se incluya que rigen la ejecución presupuestaria, en su orden, la Constitución Política de la República, la Ley Orgánicas del Presupuesto y, de manera complementaria, la Ley General (anual) del Presupuesto, dentro de los límites y alcances establecidos constitucionalmente.
V.
RESUMEN DE CONCLUSIONES
1. Aunque resulta positivo que el presupuesto para 2016 se haya planteado con estimaciones basadas en un escenario macroeconómico moderado, y que dentro del mismo se haya incluido el costo de la política monetaria, el mismo incorpora un desequilibrio fiscal (y un consiguiente endeudamiento público) estructural que se ve agravado por problemas coyunturales de iliquidez provenientes de una recaudación ineficiente, así como por el continuo y desmedido aumento de los gastos asociados con el sistema de pensiones del Estado y con los incrementos salariales contenidos en los pactos colectivos de algunos ministerios y del propio Congreso de la República. 2. El proyecto de presupuesto plantea un incremento en la recaudación tributaria neta para 2016 de un 8%. Tal incremento es superior al crecimiento de la economía y al crecimiento de la recaudación de los últimos 5 años, por lo que no se considera realista.
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3. Se requiere un esfuerzo concreto para fortalecer los ingresos tributarios del Estado en 2016, incluyendo cambios en la estructura de gobernanza de la SAT, así como mejoras en la gestión de la institución, especialmente en aspectos de capacidad informática, recursos humanos, y gestión de riesgos. Adicionalmente, fortalecer los controles administrativos en las aduanas, y agilizar el despacho, reducir la discrecionalidad del personal y promover la transparencia. 4. Se espera que la recaudación nominal crezca en 2016 entre 5% y 6% (en función de una tasa esperada de inflación entre 2% y 2.5% y un crecimiento real de la economía entre 3% y 3.5%), por lo que podría alcanzar unos Q54,000 millones, estimación que, aunque razonable (en tanto la administración tributaria no se siga debilitando), resulta unos Q550 millones menor a la estimación consignada en el presupuesto. 5. A partir de la estimación de los ingresos, es posible determinar un techo presupuestario que pueda ser compatible con la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica del país. De esa cuenta se recomienda iniciar un proceso de eliminación gradual del déficit fiscal que implico reducir dicho déficit fiscal en alrededor de Q1,500 millones respecto de lo planteado en el referido proyecto. Con dicho ajuste, el techo razonable recomendado para el presupuesto alcanzaría los Q70,874 millones. 6. El déficit fiscal debe reducirse, pues su nivel previsto en el proyecto de presupuesto 2016 volvería a ser similar (1.9% del PIB) al de los dos años previos, lo que significa que de nuevo se pospondría su proceso de corrección, lo cual impedirá el retorno a los déficit menores al 1.6% del PIB que fueron la norma en Guatemala antes de la recesión mundial de 2008-09. 7. El déficit previsto genera la necesidad de que el Estado contraiga nueva deuda, que para 2016 está previsto se llene principalmente con emisión de bonos (Q11.060 millones), debido a que el Organismo Ejecutivo no ha enfrentado dificultades para negociar préstamos de apoyo sectorial. Ello entraña el riesgo de condiciones financieras menos favorables que las de los préstamos con organismos internacionales. Para minimizar dicho riesgo (y en tanto se logra la eliminación gradual del déficit fiscal) se sugiere que una proporción del cupo de bonos pueda emitirse en los mercados internacionales y otra proporción de dicho cupo –equivalente a unos US$500 millones- se postergue mientras se gestiona el desembolso de préstamos en proceso de negociación con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. 8. Es inconveniente que parte del financiamiento obtenido con bonos se estaría destinando a financiar gasto corriente (Programa del Adulto Mayor, resarcimiento de Chixoy, aportes al IPM, fideicomiso de transporte de la ciudad de Guatemala), lo cual contraviene lo preceptuado por la Ley Orgánica del Presupuesto. Esos gastos deberían ser financiados con ingresos ordinarios. 9. La relación de deuda como porcentaje de los ingresos tributarios representará un 246% en 2016, lo que revela un incremento acelerado del endeudamiento que coloca dicho indicador cerca de los límites considerados como tolerables (250%). Esto puede perjudicar
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la percepción del país en los mercados financieros internacionales, lo que de nuevo aconseja emprender esfuerzos para que el nivel del déficit fiscal se reduzca. Debido a las asignaciones fijas de la Constitución y otras leyes, el presupuesto se ha vuelto bastante rígido: existe apenas una flexibilidad de un 15% para realizar nuevos programas. Sin embargo, puede notarse que en los últimos años la prioridad en el gasto público ha sido el rubro de funcionamiento, que ha aumentado de 7.8% como porcentaje del PIB en 2008 a 9.6% en 2015. En gran parte ha sido a costa de la inversión que ha bajado de 4.5% a 3% en los mismos años y del aumento en el servicio de la deuda de 2.1% a 2.4%. Parte del aumento del funcionamiento se ha destinado a los compromisos adquiridos en pactos colectivos, especialmente los de salud y educación. Estos pactos comprometieron recursos por varios años, sin tomar en cuenta las leyes ni las disposiciones de recursos. Es recomendable revisar algunas asignaciones presupuestarias que no agregan valor al desarrollo. Existen varios programas sociales como los de transferencias condicionadas, la bolsa solidaria y los fertilizantes que no han sido evaluados en relación a su impacto en la mejora de los indicadores de pobreza, por ejemplo. Asimismo, resulta imperativo que no solo se analice la calidad del gasto en el Organismo Ejecutivo, sino también en instituciones como el Congreso de la República, el Organismo Judicial, las municipalidades, los Consejos de Desarrollo y las entidades autónomas. Se considera imprescindible un esfuerzo para disminuir los gastos superfluos y buscar la eficiencia en el uso de los recursos. De una somera revisión de los rubros del gasto incluidos en el proyecto de presupuesto se estima factible un ahorro mínimo de más de Q1,850 millones, que no solo permitiría la reducción del techo presupuestario sugerida, sino que podrían servir para reforzar algunos rubros prioritarios, tales como los de Seguridad Alimentaria y Nutricional o el Sistema Penitenciario. La Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado (anual) son leyes aprobadas y modificadas por el mismo procedimiento; la Constitución determina los temas qué se debe regular en cada una de ambas leyes, es decir, establece una reserva legal; cualquier modificación o regulación sobre los temas especificados en la Constitución para la Ley Orgánica del Presupuesto debe ser única y exclusivamente regulado en ésta; en caso de conflicto entre la Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley anual del Presupuesto, prevalece la ley específica –la LOP-. Tomando en cuenta lo anterior, es menester modificar algunas de las normas presupuestarias incluidas en el proyecto de presupuesto para 2016, debido a que contradicen, disminuyen o tergiversan las disposiciones contenidas en la ley Orgánica del Presupuesto. Entre las normas a ser corregidas –o eliminadas- destacan la que amplía los casos en los que el MFP puede anticipar recursos; la que limita el número de modificaciones presupuestarias por entidad; la que permite destinar recursos de crédito público para gastos ordinarios o de funcionamiento; o, la que exime a los fideicomisos de la obligación de utilizar todos los procesos, requisitos y trámites que establece la Ley de Contrataciones del Estado.
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16. Por último, es importante resaltar que, de no aprobarse el Presupuesto se generarían inconvenientes al nuevo gobierno: el presupuesto estaría desfinanciado en cuanto a fuentes de financiamiento y se afectaría el pago de servicios de la deuda pública, afectando la calificación de riesgo-país; sin embargo, tal aprobación debe considerar que el techo del gasto y el déficit fiscal deben reducirse mediante la revisión de los rubros de gasto (superfluos e ineficientes).
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