PACA Participatory Appraisal of Competitive Advantage
Evaluación Participativa de la Ventaja Competitiva (Proyecto de Marketing Municipal)
Jörg Meyer-Stamer
Versión 2.1 Noviembre 2000
¿Por qué una evaluación participativa de la ventaja competitiva? Cuando los actores locales emprenden una iniciativa de desarrollo económico local, quieren resultados y los quieren rápidos. Sin embargo, los enfoques convencionales suponen a menudo grandes inversiones de tiempo y dinero por adelantado, y generalmente pasa mucho tiempo hasta que se presentan las propuestas que, no siempre son prácticas ni compatibles con el modo de pensar local. Nosotros hemos creado PACA como una metodología orientada hacia la acción y sus resultados, se basa en los principios de la evaluación participativa y rápida. Sus elementos fundamentales son los siguientes:
El diagnóstico y las propuestas se elaboran y presentan inmediatamente después. La presentación incluye una discusión moderada con los accionistas locales. Después del diagnóstico inicial, los consultores externos se preparan para dirigir un taller de planificación con los actores locales. Los actores locales toman la responsabilidad de la ejecución de las actividades acordadas. Los consultores externos se preparan para ofrecer, a escala limitada, un posterior apoyo. PACA se basa en conceptos tales como • competitividad sistemática, • concepto de ventaja competitiva de Michael Porter, • desarrollo de cluster, • diversos conceptos de desarrollo económico local, • conceptos orientados hacia el actor y conceptos de redes normativas, que han surgido de investigaciones recientes en la Ciencia Política.
•
El diagnóstico inicial no debería tomar más de una o dos semanas e inmediatamente después, se presentan y discuten los resultados.
•
Los actores locales deben formar parte del diagnóstico, no sólo como participantes en talleres y encuestados en entrevistas, sino también como encuestadores y como parte activa del equipo de investigación. Su participación activa facilita la transferencia del know how metodológico y conceptual, los motiva y los habilita para continuar con la iniciativa una vez que los consultores externos se han ido.
PACA emplea varias herramientas que se han desarrollado en el contexto del aprendizaje y de la acción participativos. Los talleres se dirigen normalmente utilizando el método de visualización Metaplan. Se usan herramientas tales como mapping, línea de vida y matrices de cuatro campos para estructurar las discusiones.
Los consultores externos desempeñan un importante papel en el primer diagnóstico y deben estar preparados para respaldar después a los actores locales, pero el trabajo más importante respecto a la ejecución de actividades concretas tiene que ser realizado por actores e instituciones locales.
PACA se ha aplicado en ciudades y regiones donde viven entre 50000 y 400000 personas. Esto incluye tanto lugares rurales como regiones que albergan empresas industriales de talla mundial. No es adecuado usar PACA en ciudades o regiones que sean mayores. Sin embargo, es perfectamente aplicable, digamos, al nivel de una parte de una gran ciudad.
Las iniciativas de desarrollo económico local exitosas dependen, ante todo, de la motivación, dedicación e insistencia de los actores locales. Es tarea crucial de un diagnóstico PACA identificar su flexibilidad y su motivación hacia la acción, cualquier propuesta práctica debe estar estrechamente relacionada con la capacidad y la motivación de los actores locales.
PACA se ha utilizado en dos tipos de ambientes: • en lugares donde los actores locales querían hacer algo sobre desarrollo económico local pero no estaban seguros de cómo y por dónde empezar, • en lugares donde los actores locales estaban dirigiendo actividades específicas dirigidas al desarrollo económico local, pero donde las actividades estaban aisladas y donde los accionistas diferían sobre la definición de los problemas e incluso sobre los remedios.
•
¿Cómo trabaja PACA en la práctica? PACA es un conjunto de herramientas para presentar un diagnóstico de las ventajas y desventajas competitivas de una localidad, y unas propuestas prácticas y concretas con las que estimular la economía local o regional. PACA comienza con un taller de puesta en marcha con los accionistas, seguido de una serie de entrevistas con las partes locales (empresas, sociedades de negocios, instituciones de apoyo, gobierno local y otros), y mini-talleres con grupos de actores locales. Dependiendo del tamaño y de la diversidad de la localidad, este proceso tarda entre una y dos semanas.
¿Dónde y para qué puede servir PACA?
PACA puede servir para poner en funcionamiento iniciativas de desarrollo local o para investigar por qué iniciativas existentes muestran poco efecto. No es tan útil en lugares donde ya están en marcha diversas actividades fundamentadas en un amplio consenso, excepto si los accionistas sintieran que es conveniente una evaluación externa de sus actividades.
2
PACA
Evaluación Participativa de la Ventaja Competitiva (Projeto Marketing Municipal) Metodología para Apoyar Iniciativas de Desarrollo Local y Regional, Basada en el Concepto de Competitividad Sistémica
Versión 2.1 Noviembre 2000
Jörg Meyer-Stamer Instituto para el Desarrollo y la Paz, Universidad de Duisburg y Fundación Empreender, Joinville, Brasil
[email protected] http://www.meyer-stamer.de
Esta comunicación es un trabajo en curso. Se basa tanto en el trabajo previo conceptual y empírico, como en la experimentación práctica. La metodología descrita en esta ponencia fue puesta a prueba en septiembre/octubre de 1998, marzo y septiembre/octubre de 1999 en los municipios del estado de Santa Catarina en el sur de Brasil, y en noviembre de 2000 en una región en Sudáfrica. Quedo muy agradecido a los colegas que colaboraron en estos proyectos por las discusiones sumamente enriquecedoras– Pedro Paulo Wilhelm, Sandro Wojcikiewicz, Maurício Lessa dos Reis y, en especial, a Jairo Aldo da Silva en Brasil, y a Bernhard Adam y Henning Banthien. 3
ÍNDICE: 1
¿Por qué una “evaluación participativa de la ventaja competitiva”?
6
2
¿Qué es una “evaluación participativa de la ventaja competitiva”?
10
2.1
Antecedentes
10
2.2
Aspectos metodológicos respecto a la participación
11
2.3
Secuencia de actividades para emprender un intento local
14
2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.3.7 2.3.8
Actividades preparatorias Taller en el lanzamiento de un proyecto PACA Trabajo de campo Preparación de las conclusiones Presentación de los resultados Otros pasos Recursos necesarios para proyecto PACA Límites y problemas de PACA
14 16 18 22 24 25 25 26
3
Antecedentes conceptuales: El Concepto de Competitividad Sistémica
27
3.1
Definición y alcance del concepto
29
3.2
Las raíces del concepto de competitividad sistémica
31
3.3
Los cuatro niveles de competitividad sistémica
35
3.4
Los cuatro niveles de competitividad sistémica y niveles diferentes de agregación 45
4
Antecedentes conceptuales: Clusters, redes, y cadenas de materias primas
47
4.1
Michael Porter y la ventaja competitiva
47
4.2
Clusters y distritos industriales
50
4.3
Obstáculos para la cooperación y el fomento del cluster
53
4.3.1 4.3.2 4.3.3
Áreas posibles de cooperación Obstáculos típicos para la cooperación Algunas conclusiones
53 55 61
4.4
Herramientas para analizar clusters y cadenas de valor
61
4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.4.6
El diamante de Michael Porter Mapping económico del cluster Mapping político local Mapping del sistema de valor (cadena de materias primas) La línea de vida Comentarios finales
63 64 66 67 68 69
4
5
Antecedentes conceptuales: El desarrollo económico local
71
5.1
Aspectos conceptuales claves en el desarrollo económico local
72
6
Monografía de un Proyecto de Marketing Municipal con éxito: Mafra
75
6.1
Vínculos entre la agricultura local y el comercio local
76
6.2
Turismo y paleontología
78
7
Anexo: Pautas para la entrevista
80
8
Bibliografía
81
5
1 ¿POR QUÉ UNA “EVALUACIÓN PARTICIPATIVA DE LA VENTAJA COMPETITIVA”? El desarrollo económico local (DEL) es una tarea sencilla y difícil al mismo tiempo. Es sencilla porque los conceptos e instrumentos necesarios están disponibles y ampliamente documentados en la literatura. No hay nada especial o intrínsecamente complicado en ello. Es difícil porque su éxito se basa en la participación activa de muchos actores, y en una comunicación y coordinación exitosa entre los mismos. El desarrollo económico local puede delegarse sólo hasta cierto punto en profesionales asalariados. Por lo tanto, la motivación es un aspecto crucial. Este es el primer punto de partida de PACA. Una iniciativa satisfactoria de desarrollo económico local depende en gran medida del trabajo voluntario: gente de negocios, ejecutivos de gobierno y representantes de asociaciones cívicas y otras organizaciones, que pasan tiempo en reuniones y realizan un trabajo que a menudo no es pagado. Cualquier inicia tiva DEL necesita por tanto resultados visibles, tangibles y, preferiblemente rápidos. Por consiguiente, es crucial el planteamiento de propuestas que sean viables, prácticas y rápidas de ejecutar. Este es el segundo punto de partida de PACA. Una iniciativa satisfactoria de desarrollo económico local se construye sobre la motivación de los individuos para proseguir con un proyecto, así como sobre la voluntad y habilidad de muchos individuos para formular una visión compartida que guíe los proyectos. Además, muchos de éstos sólo funcionarán si varios individuos trabajan juntos. No tiene sentido sugerir proyectos que los actores locales no consideren convincentes, ni tampoco sugerir aquellos que requieran de la colaboración de actores que no pueden imaginarse trabajando juntos. Por lo tanto, el objetivo de plantear un diagnóstico no sólo de los potenciales económicos y de los retos, sino también de una imagen clara de la capacidad, motivación y espíritu cooperativo de los actores fundamentales es el tercer punto de partida de PACA. El concepto presentado en este trabajo se formuló como respuesta a una petición expresa de apoyo a los intentos de desarrollo económico local. La demanda vino desde la Cámara de Comercio e Industria (Associações Comerciais e Industriais, ACIs) del estado de Santa Catarina al sur de Brasil. Alrededor de 1997/98, algunos ejecutivos y directores de la ACI sintieron que era necesario promover el desarrollo económico a escala local. El desempleo y el sentimiento de crisis iban aumentando, y los gobiernos federal y estatal, que tradicionalmente habían cumplido un importante papel en el fomento del desarrollo económico, eran cada vez menos activos en este área. A pesar de ello, no estaba claro cómo promover el desarrollo económico a un nivel local. La idea imperante era la de atraer inversores extranjeros, de otras partes del país o del extranjero. Sin embargo, era una cuestión abierta cómo hacerlo y si además eran o no posibles otras actividades.
6
Éste fue el contexto al que llegó la Fundació n Emprender (FE). FE es una organización costeada por algunas ACIs en el nordeste de Santa Catarina. Surgió de un proyecto de cooperación entre ACIs y la Cámara de Artesanía para Munich y Bavaria Alta en Alemania. Su tarea principal era la capacitación de profesionales ACIs, otras formas de apoyo para ACIs (por ejemplo, moderación de ejercicios de planificación estratégica), y la difusión de metodologías para fomentar el desarrollo de la organización en asociaciones comerciales en otras regiones de Santa Catarina y de Brasil (véase http://www.fe.org.br). La denominación de FE para PACA es “Proyecto de Marketing Municipal”. Esta etiqueta refleja el paradigma que normalmente imperaba en los lugares donde se desarrollaba el trabajo práctico, el desarrollo económico local implica la proyección del lugar hacia otro sitio para atraer a las empresas. La etiqueta permite una connotación fácil para los actores locales, no como otros nombres tales como “Promoción del desarrollo económico local” o incluso, el mismo PACA –éstos no sólo son confusos sino que además es impredecible lo que connoten los actores locales. Parte esencial de PACA es fomentar entre los actores locales el aprendizaje de que la promoción económica supone algo más que intentar atraer empresas, y lo que es más, puede que la atracción de inversores extranjeros en este momento sea una posibilidad remota. PACA tiene dos proposiciones básicas: •
Primero, es un esfuerzo de apoyo a los actores locales en la formulación de actividades concretas para impulsar el potencial local de creación de riqueza y empleo, y para identificar las ventajas de ubicación que puedan ser útiles en la atracción de inversores extranjeros.
•
Segundo, se concibe como una intervención inicial, que puede ser seguida de posteriores intervenciones, con una cantidad muy limitada de tiempo y personal.
La idea es concluir con un diagnóstico sobre las ventajas y desventajas competitivas de un escenario determinado, y con propuestas de actividades prácticas en una o dos semanas, basándose en el trabajo de un equipo de dos o tres consultores que deben estar acompañados de los actores locales. Esta propuesta es mucho menos audaz de lo que parece. Hasta ahora, nuestra experiencia ha demostrado que es perfectamente posible concluir con un análisis razonable y solvente de las condiciones locales en tan poco tiempo, siempre que se utilicen competentemente las metodologías basadas en la evaluación participativa y en las escuelas de pensamiento de planificación participativa, unidas a los conceptos para analizar determinantes de competitividad. De hecho, una critica en contra de los métodos tradicionales de planificación estratégica a escala local está implícita en PACA. ¿Qué sentido tiene reunir una gran cantidad de datos, concluir con un análisis objetivo de la situación local, y sugerir una serie de iniciativas basadas en la mejor práctica internacional si los actores locales no creen en la posibilidad de acción, o si las organizaciones son débiles, o si ellos no están conectados? PACA intenta no
7
sólo analizar el potencial económico sino también, el potencial para la acción colectiva. Se desarrolló en un escenario donde era frecuente la debilidad organizacional y la falta de interacción entre las instituciones. El objetivo explícito de las aplicaciones concretas de PACA era por tanto, identificar posibles puntos de entrada a la colaboración y a la acción colectiva para crear así experiencias positivas y alentadoras e iniciar un paradigma de cambio entre los actores locales. Así pues, el énfasis reside sobre los efectos a corto plazo. En nuestra opinión, éste es el modo más prometedor de dar credibilidad a semejante esfuerzo entre los actores locales, especialmente empresas que a menudo tienen una orientación a muy corto plazo (por ejemplo, un período máximo permitido de seis meses para la recuperación de inversiones).Como las empresas y sus asociaciones son actores fundamentales en este trabajo, es crucial tomar en cuenta su margen usual de tiempo. Otra consideración tiene que ver con la observación de que es un aprendizaje basado en la experiencia lo que tiende a dar los efectos más sostenibles.–proclamar la mejor práctica de promoción económica local parece mucho menos prometedor que fomentar proyectos que inicialmente parezcan tímidos o poco ambiciosos, pero que dan comienzo a un proceso de aprendizaje y con el tiempo, a un cambio en el paradigma. ¿En qué clase de lugar se puede aplicar PACA? Hasta ahora, hemos trabajado en ciudades y regiones con una población entre 50000 y 400000 habitantes. Debido a las características de la metodología PACA, es poco probable que se pueda aplicar en ubicaciones mayores. Uno de los lugares tenía como actividad predominante la agricultura, otros tenían una base industrial desarrollada. PACA trabajó bien en ambos emplazamientos. Un rasgo importante de todos los lugares era una estructura razonablemente bien desarrollada en el nivel meso, si bien es cierto que presentaba las características habituales en países en vías de desarrollo de ingresos medios: una escuela técnica, una organización de apoyo SME, a veces una pequeña universidad local con cursos de grado, otras instituciones de apoyo relevantes para el desarrollo económico y algunas asociaciones empresariales. Los actores principales dentro de un proyecto PACA en Brasil han sido las cámaras de comercio e industria locales (ACIs) y el gobierno local. A este respecto, se deben señalar dos rasgos: •
Las ACIs en algunas regiones de Santa Catarina han logrado un nivel de competencia que está claramente por encima del promedio de instituciones similares en Brasil. Esto incluye, por ejemplo, competencia en la aplicación de técnicas participativas tales como Metaplan en la facilitación de reuniones. Las ACIs han tomado el liderazgo en la iniciación y ejecución de los proyectos PACA. Estamos muy a favor de incentivarles a que tomen el rol de líderes, no el menos importante, ya que están preparadas para mantener una iniciativa determinada, incluso después de cambios en la presidencia y en el consejo de gobierno. Por otro lado, se puede pensar que las organizaciones locales no gubernamentales, igualmente competentes y respetadas, puedan tomar el liderazgo.
•
El gobierno local es un asunto aparte. En Santa Catarina, muestra las mismas características que imperan en la mayor parte de Brasil: más o menos siempre escasos
8
de recursos financieros, personal del cuerpo superior que permanece en su puesto sólo por períodos cortos de tiempo (es bastante común tener de tres a cinco Secretarios Municipales para Desarrollo Económico distintos), una gran tendencia hacia el corto plazo, el oportunismo y hacia la clientela así como una competencia técnica muy limitada.. Es conveniente involucrar al gobierno local en un proyecto PACA aunque tenga poco que aportar. Al ser capaz de crear todo tipo de obstáculos, no involucrarle puede que tenga una repercusión negativa en el esfuerzo de conjunto. Otro requisito para que PACA pueda ser aplicada con éxito es tener cierto grado de presión de problemas, lo cual genera en los actores locales una determinación para hacer algo fuera de lo común que estimule el desarrollo económico. PACA puede ser útil en un escenario donde el desarrollo económico local está ya en marcha, y los actores locales buscan ideas adicionales o necesitan un agente externo como árbitro. Sin embargo, éste no es el escenario óptimo para PACA. Por otro lado, PACA es bastante inútil en un escenario donde los actores locales están desarticulados y/o no están dispuestos a cuestionarse el modo de pensar imperante, o en un escenario que no considera el desarrollo económico como una tarea local. PACA es más útil en un lugar donde los actores locales desean iniciar actividades para el fomento de la economía local pero no saben exactamente dónde y cómo comenzar.
9
2 ¿QUÉ ES UNA EVALUACIÓN PARTICIPATIVA DE LA VENTAJA COMPETITIVA? 2.1
Antecedentes
Al mirar retrospectivamente la evolución del pensamiento sobre el desarrollo económico de los 90, no se puede ignorar que ha habido un gran cambio en los paradigmas. Este cambio se puede describir en tres ejes: •
Público-privado: Fue en los años 80 cuando se cuestionó la asunción de que el gobierno tenía que jugar un papel importante en el desarrollo económico, y fue sólo en los 90 cuando el escepticismo respecto al rol del gobierno se hizo relevante en las políticas, tanto en los países industrializados avanzados, especialmente la UE, como en los países en vías de desarrollo. Las variedades tradicionales de política industrial y política regional se criticaban cada vez más y a menudo se abandonaban. La política industrial tradicional se proponía la creación de nuevas industrias utilizando instrumentos como el crédito subsidiario, las subvenciones gubernamentales, la propiedad pública y la protección industrial a menores. En muchos casos fracasó en el cumplimiento de sus promesas, al crear industrias que no eran competitivas internacionalmente (como en la mayor parte de Latinoamérica y en muchos países africanos, pero también la industria electrónica europea), o al intentar lanzar industrias que no eran viables (como la industria europea HDTV; Meyer-Stamer 1995). La política regional tradicional intentaba atraer empresas hacia regiones menos avanzadas y fomentar la creación del empleo local. Sin embargo, la mayoría fracasó en su intento y creó un dinamismo endógeno y bastantes industrias dispersas por todos lados, en vez de crear una conciencia crítica en todos los lugares. El principal mensaje del “Consenso de Washington” fue que el gobierno debía concentrarse en la creación de condiciones macroeconómicas ventajosas y de un ambiente favorable a los negocios, y dejar el desarrollo industrial al sector privado.
•
Genérico-específico: En términos de instrumentos, esto no significaba que el gobierno debía atenerse a las tasas de cambio y de interés. Se aceptaba que el gobierno buscara medidas para apoyar de un modo más directo a la empresa privada. Sin embargo, se suponía que estas medidas eran genéricas, abiertas a todo tipo de empresas y sectores, no a una empresa o sector específico. Por ejemplo, el Banco Mundial (1993) es su célebre y triste interpretación de las razones para el dinamismo industrial del Asia Oriental. Reconoció que las medidas para la
10
promoción de la exportación genérica habían jugado, y seguían jugando, un importante papel. Otras medidas, como los incentivos para R&D o para capacitación, eran aceptables siempre que ayudaran a disminuir fallos del mercado sin crear demasiadas oportunidades para que ocurra un fallo de gobierno, altos costos de transacción y distorsiones del mercado. Sin embargo, las políticas industriales sectoriales y otros instrumentos específicos tuvieron que enfrentar cada vez más críticas. •
Nacional- local: El problema con la nueva ortodoxia era que no funcionaba en realidad. Indudablemente, condujo a un rediseño de las políticas macroeconómicas que mejoró las condiciones para las iniciativas del sector privado y para el desarrollo en general, especialmente en aquellos países que habían sufrido una severa inestabilidad macroeconómica, lo cual, junto a las estrategias de sustitución de importaciones y la sobre regulación, dificultó el dinamismo del sector privado. No obstante, aunque la creación de condiciones favorables para el desarrollo del sector privado es un requisito necesario para el dinamismo, no es suficiente. Para la “competitividad sistémica” es esencial que surja una acción deliberada tanto de los actores públicos como de los privados. Esto lo notaban particularmente los actores locales a escala local y regional. A escala regional, un alto índice de desempleo (resultado típico de un ajuste estructural) es un número. A escala local, es una tragedia personal, son sus barrios entrando en decadencia y a menudo, es crimen y violencia. Para aliviar semejantes problemas estimulando el dinamismo económico, los actores a escala local, tales como los gobiernos provinciales o municipales, comenzaron a llenar el vacío originado por la retirada de los gobiernos centrales de áreas como la política regional e industrial.
Contrariamente a estos antecedentes, en muchos lugares, tanto en países industriales avanzados como en los de en vías de desarrollo, los actores locales han decidido tomar ellos mismos las riendas del destino, es decir, se han embarcado en iniciativas para estimular el desarrollo económico a escala local. Cuando ellos lo hacen, pueden construir sobre varios conceptos útiles y sobre una gran experiencia de muchos lugares. Los conceptos relevantes y la experiencia se presentan en las secciones 3 y 4.
2.2
Aspectos metodológicos respecto a la participación
Un aspecto fundamental del concepto bosquejado en este trabajo es el enfoque participativo. De ninguna manera es evidente que el fomento económico local, y particularmente la formulación de una estrategia de desarrollo económico local, sea un ejercicio participativo. Frecuentemente se delega en actores externos, especialmente empresas consultoras especializadas en esta área: los consultores externos “aterrizan”, llevan a cabo una serie de entrevistas, recogen una gran cantidad de datos y presentan sus resultados ante una audiencia
11
de agentes locales impresionados y sorprendidos. Lo que ocurra después, si es que ocurre algo, es impredecible. Para iniciar un proceso que pueda ser sostenible por los actores locales es crucial involucrarlos desde el comienzo Es esencial encontrar un equilibrio adecuado entre las aportaciones externas y la actividad local. Las aportaciones externas son importantes, en cuanto a que traen tanto metodologías como conceptos de desarrollo, particularmente en los lugares donde los actores locales tienen poca o ninguna experiencia en el fomento económico. Sin embargo, deben complementar y estimular las actividades locales en vez de sustituirlas. En términos prácticos, esto significa que es preferible que al menos una persona local importante, por ejemplo el secretario ejecutivo local de la ACI, participe en todo el trabajo de investigación y en la elaboración del diagnóstico. La idea básica del concepto bosquejado en este trabajo es la siguiente: es posible tomar una evaluación rápida de los puntos fuertes y débiles de una localidad determinada y concluir con propuestas prácticas. Rápida quiere decir: en pocas semanas, tres como máximo, para la investigación de los hechos y la elaboración, presentación y discusión de los resultados. En localidades menos complejas es posible incluso en días. Un aspecto clave de esta evaluación es que está dirigida conjuntamente por especialistas externos y por actores locales. La evaluación debería construirse sobre algunos principios que se han formulado en el trabajo de evaluación rural participativa:1
1
•
márgenes de compensación (espacial, proyecto, persona (género, elite, etc.), temporal, profesional, atención...)
•
aprendizaje progresivo rápido: flexible, preliminar, interactivo, ingenioso
•
cambios: al aprender de y con la gente local, al obtener y utilizar sus criterios y categorías, y al descubrir, entender y apreciar su conocimiento
•
ignorancia óptima e imprecisión adecuada: al no investigar más de lo que es necesario, al no medir más de lo necesario y no intentar medir lo que no lo necesite. Estamos capacitados para tomar medidas absolutas pero a menudo, todo lo que se requiere son tendencias, marcas o una clasificación.
•
triangulación: usando diferentes métodos, fuentes y disciplinas, una variedad de informantes en una variedad de lugares, y verificaciones para acercarnos a la verdad mediante sucesivas aproximaciones
Citado de The PRA Pages, http://www.ids.ac.uk/para/intro/origins.html
12
•
contacto directo de los investigadores principales, cara a cara, en el campo
•
buscar diversidad y diferencias
No hay razón por la cual ese tipo de enfoque se deba limitar a ambientes rurales. Por el contrario, nuestra experiencia hasta ahora, muestra que esta perspectiva aporta también un diagnóstico muy valioso de estructuras económicas urbanas, en concreto si se combina con conceptos analíticos para entender los determinantes claves de un desarrollo con éxito. Al mismo tiempo, es importante reconocer los riesgos y los límites de los enfoques PRA/PLA.. En primer lugar, hay riesgos de una inadecuada aplicación de la metodología:2 •
anteponiendo el comportamiento y las actitudes a los métodos
•
precipitándose y dominando
•
pretendiendo ser capacitadores especializados cuando no lo son
•
aplicaciones rígidas y rutinarias
•
tomando el tiempo de la gente local sin una recompensa, levantando expectativas
•
pidiendo PRA instantáneo a gran escala
•
etiqueta superficial sin contenido
En segundo lugar, hay algunas dificultades con las metodologías participativas como tales. Resumiendo la literatura en monitoreo participativo y en evaluación, el cual es un enfoque estrechamente relacionado, Estrella y Gaventa (1998) señalan tres aspectos: poder, conflicto y rigor metodológico. Esta es una visión idealista. La probabilidad de que un ejercicio PRA esté influido por las estructuras del poder existente, o que los actores locales intenten trasladarlo a un conflicto ya existente siempre está ahí. Concretamente, es la insistencia en la participación lo que crea riesgos a este respecto. ¿Cómo un profesional PRA, que está realmente dedicado a la participación, justificaría que cuando llega el momento de abordar ciertos aspectos delicados y proclives al conflicto, se enfrenta con la evasividad constante de la gente local? De la misma manera, el rigor metodológico puede perjud icarse si los actores locales se sienten constantemente incómodos al aplicar ciertas técnicas, y por ello surge un compromiso entre participación y rigor.
2
Ibid
13
2.3
Secuencia de actividades para comenzar una campaña local
En la siguiente sección esbozaré una secuencia típica de actividades dentro de un proyecto PACA. 2.3.1
Actividades preliminares
Antes de comenzar el trabajo de campo es importante reunir los datos disponibles. Esto es a menudo bastante complicado; en Brasil, hemos descubierto que datos sistemáticos sobre las estructuras económicas no están a menudo disponibles a escala local. Dejando incluso a un lado los problemas de medida del sector informal, era a menudo difícil identificar la composición sectorial y la estructura interna de los sectores. Sin embargo, con algo de conocimiento del país era posible hacerse al menos una idea aproximada. Por ejemplo, el Ministerio de Trabajo mantiene una excelente base de datos estadística del empleo formal por el municipio y la división (que a menudo es desconocido a escala local). En ciudades más grandes, publicaciones comerciales anuales con datos de empresas (En Brasil: Gazeta Mercantil's Balanço Anual) son útiles para hacerse una idea de la actuación de medianas y grandes empresas. Al analizar estos datos, hay dos grandes preguntas. Primera, ¿Cuál es la estructura económica de la localidad?¿Cuáles son las mayores fuentes de empleo y de ingresos? Esta clase de información es una de las aportaciones necesarias para decidir qué tipo de empresas y sucursales investigar en mayor detalle. Segunda, ¿Cuáles son las mayores tendencias?¿Cómo están las empresas importantes y cómo está es su viabilidad financiera? Otras preguntas importantes que se deberían plantear previamente respecto a las tendencias principales de los sectores locales en una perspectiva nacional y global son: la posible existencia de un cluster y el tipo de participación en las cadenas de valor internacionales. Con respecto al primer punto, es útil tener información sobre las tendencias mayoritarias disponibles para poder debatir competentemente con gente de negocios local, y para comparar su interpretación de la realidad del sector con la visión imperante en otros lugares. En términos de clustering, es útil identificar por adelantado qué grupos en el mismo sector existen en otro lugar del mundo, y qué pasa allí, para poder establecer unos puntos de referencia aproximados. Con respecto a las cadenas de valor internacionales, puede surgir la oportunidad de hablar antes con los actores claves en la cadena (p.ej. los representantes de compradores extranjeros en la región) y confrontar su perspectiva con la de los actores locales. Una parte esencial de las actividades preliminares es discutir el concepto, los contenidos y la logística de PACA con el agente local que organiza el trabajo, preferiblemente cara a cara. Esto incluye la discusión de quién debería ser invitado al taller inicial, y qué empresas, organizaciones y personas deberían ser entrevistadas.
14
Los siguientes actores deberían ser invitados al taller inicial: •
representantes de los diferentes sectores y grupos dentro de la cámara,
•
representantes del gobierno local,
•
representantes de las escuelas técnicas, universidad, R&D e institutos MSTQ, generadores de tecnología y otras instituciones de ese tipo,
•
representantes de SME y otras organizaciones de apoyo empresarial,
•
representantes de asociaciones empresariales y de profesionales importantes(p.ej. asociaciones de micro y pequeñas empresas, asociación de minoristas, asociaciones delegadas) representantes de bancos locales y de empresas importantes,
• •
representantes de los medios de comunicación locales y regionales. Información sobre el proyecto en conjunto debería ser difundida por adelantado a los medios de comunicación.
Al seleccionar empresas, organizaciones y personas para ser entrevistadas, deben considerarse las siguientes: •
Empresas de las principales ramas locales de agricultura, industria y servicios. Se debería incluir tanto a las empresas líderes (en términos de tamaño y competitividad) y a las “típicas” empresas, concretamente SME.
•
Empresas que tienen una percepción específica de la situación comercial local: bancos, suministradores inputs claves, subcontratistas, vendedores y fabricantes locales de bienes capitales, empresas de consultoría y software, empresas de transporte, agentes de exportación; pero también candidatos menos obvios como empresas de colocación, empresas constructoras, agentes de seguro o agentes inmobiliarios.
•
Instituciones de apoyo, como la cámara de comercio e industria local, asociaciones comerciales y sindicatos importantes, asociaciones profesionales, organizaciones de apoyo SME, escuelas técnicas/politécnicas y la universidad local, ONGs relacionadas con el comercio (incluyendo, por ejemplo, ONGs relacionadas con la agricultura y cooperativas), institutos de tecnología y de pruebas, y otros del estilo.
•
Representantes del gobierno local, preferiblemente el alcalde, el secretario a cargo del desarrollo económico, y representantes de otras delegaciones importantes del gobierno, como por ejemplo la agencia local de medio ambiente.
•
Informantes clave, por ejemplo periodistas o personas jubiladas que ocupaban en el pasado importantes puestos políticos, administrativos o puestos en el sector privado.
15
Aparte de las entrevistas cara a cara, es útil organizar mini-talleres con un grupo de alrededor de diez representantes de micro y pequeñas empresas del mismo sector. Como el tiempo disponible es muy limitado y sólo se puede visitar a pocas empresas, se ha comprobado que éste es el modo más eficiente de comprender mejor las tendencias, problemas y potenciales de este segmento.
2.3.2
Taller en el lanzamiento de un proyecto PACA
Para comenzar un proyecto PACA, se ha comprobado que es útil organizar un taller con los actores locales. El taller tiene dos objetivos principales: •
Difundir la noticia del proyecto entre los actores locales y motivarles a participar,
•
Recoger información de los participantes, para complementar los datos recogidos antes, para tener una idea de cómo los actores locales perciben su situación económica, y para poder diseñar un programa adecuado de visitas a empresas e instituciones de apoyo, y de mini-talleres posteriores.
El taller puede ser organizado, por ejemplo, por la cámara de comercio e industria local. Tuvimos una buena respuesta en los casos donde el presidente de la cámara cursó una invitación personal. La estructura del taller es la siguiente: 1
Después de unas notas aclaratorias, p.ej. del presidente de la cámara, los consultores explican qué es PACA, por qué tiene sentido un esfuerzo de desarrollo económico a escala local, cuáles son algunas categorías claves y los instrumentos principales del desarrollo económico local, y qué tipo de trabajo será realizado durante el taller y en los días siguientes.
2
Los consultores explican el diamante de Michael Porter’s. Entre los conceptos que aspiran a identificar los factores claves de un desarrollo con éxito, éste tiene la ventaja de que puede explicarse rápidamente (en 10-15 minutos). Su desventaja: el abandono de algunos factores importantes, irónicamente es su ventaja cuando se tiene que hacer algo rápido. Sin embargo, también tiene la ventaja de presentar algunos conceptos fundamentales que a menudo no han sido considerados por los actores locales. En concreto, nos referimos al factor de la “demanda sofisticada”.
3
Se pide a los participantes que anoten puntos fuertes, débiles y observaciones respecto a los cuatro factores del diamante, es decir, primero empresas y estrategias comerciales, luego suministradores, subcontratistas, y proveedores de servicios, después instituciones de apoyo y finalmente demanda sofisticada. Esto se hace usando el método Metaplan, es decir, escribiendo con rotuladores en tarjetas de 21 x10 cm,
16
siguiendo tres reglas básicas: una idea por tarjeta, hasta tres líneas / siete palabras por tarjeta, y letra legible. Cada participante escribirá normalmente de tres a seis tarjetas para cada uno de los cuatro factores (si bien, muchos participantes encuentran difícil escribir una tarjeta cuando le llega el turno a la demanda sofisticada). Cada uno de los cuatro ángulos del diamante se presenta separadamente. Sobre la pared se colocan las tarjetas agrupadas de acuerdo a puntos fuertes, puntos débiles y observaciones; de hecho, suele ocurrir que las discusiones surgen sobre si una observación dada denota un punto fuerte o débil o no (véase Figura 1). Esto da a los consultores una importante aportación en términos de información sobre la estructura económica local y las impresiones de las percepciones de los actores locales claves. Un elemento importante de este ejercicio son las visiones divergentes y las discusiones que surgen entre los participantes.
Figura 1
4
5
Figura 2
Dos ejercicios complementarios Metaplan pueden resultar útiles. La primera pregunta es: “¿Cuál es la ventaja competitiva de tu ciudad / región?”, la segunda: “¿Cuál va a ser la columna vertebral de la economía local en un período de diez años?”. Se pide a cada participante que prepare una tarjeta por pregunta (véase Figura 2). La primera pregunta a menudo hace surgir la observación de que de momento no hay ventaja competitiva alguna. De cualquier manera, da pie a interesantes consideraciones porque muchos participantes nunca se han hecho a sí mismos esta pregunta. Es fundamental hacer que los participantes piensen en la ventaja competitiva de su lugar en relación a sitios comparables en la región, no en relación a lugares hipotéticos en otra parte (es decir, en regiones menos avanzadas del país). La segunda pregunta frecuentemente da una idea del discurso local imperante respecto a los potenciales económicos. Finalmente, se explica a los participantes que durante los días siguientes tendrá lugar una serie de entrevistas individuales y mini- talleres. Además, se concreta una hora adecuada para la presentación final.
17
2.3.3
Trabajo de campo
La investigación de campo consta de entrevistas y mini talleres. Como se indicó anteriormente, se mantienen entrevistas con varias empresas y organizaciones. La duración normal de una entrevista es de una a dos horas. La entrevista no se basa en un cuestionario cerrado, y normalmente no implica el uso de técnicas como puntuación, clasificación y otros métodos cuantitativos. Más bien, la idea es estimular al entrevistado para perfilar la estructura, las actividades, y la actuación de su empresa u organización, también en relación con otras organizaciones, y para dar su visión de la política local y de la situación económica. La entrevista sigue unas pautas para asegurarse de que todos los aspectos importantes sean abordados (Véase el anexo). Sin embargo, es preferible no ajustarse de modo rígido a la secuencia y animar al entrevistado a que presente sus argumentos principales, en la secuencia que prefiera, y después hacer preguntas específicas para abordar asuntos que no haya mencionado antes. Además, es importante recordar uno de los principios de PRA: contacto directo de campo (Figura 3), aunque eso suponga mojarse los pies (Figura 4):
Figura 3
Figura 4
Partiendo de nuestras experiencias, hay tres tipos ideales de entrevistas (o mejor conversaciones, ya que es ésta la clase de atmósfera que intentamos crear en una entrevista, en vez de una sucesión rápida de preguntas y respuestas). •
Entrevistas con personas que captan rápidamente lo que los entrevistadores quieren, y que intentan dar su visión de la situación de su empresa / organización y del escenario de conjunto. Es útil dejar que el entrevistado desarrolle su razonamiento y sólo
18
interrumpirle cuando comience a divagar. Los entrevistadores deberían escribir las preguntas que se les ocurran espontáneamente y preguntárselas después. •
Entrevistas con personas que no saben todavía sobre qué es el ejercicio en conjunto, o sienten que tienen poco que contar, o sospechan que los investigadores sean espías, y de cualquier manera no son muy receptivos. En entrevistas así es todavía más importante que de costumbre crear una atmósfera de confianza. El reto principal es conseguir algo más que respuestas cortas a las preguntas, esto es, animar al entrevistado a que desarrolle su visión, sus experiencias y sus razones. Son inapropiadas las interrupciones y un estilo inquisitivo de entrevista.
•
Entrevistas con personas que confunden la situación y dan paso a una especie de sermón incluyendo cantidad de retórica y pequeños hechos. Esto a veces ocurre con representantes políticos y representantes de asociaciones. En una situación así es muy razonable interrumpir al entrevistado y tratar de orientarlo hacia asuntos más concretos. Si él no desea abandonar la retórica, puede que sea necesario ser un poco descortés o intentar provocarle para que pase a asuntos más específicos.
Es útil tener en mente algunos aspectos con respecto a las entrevistas / conversaciones. Primero, puede que el entrevistado nunca haya estado en esta situación antes, y por ello, se sienta profundamente inseguro en cómo comportarse y qué decir. Depende mucho de la sensibilidad de los entrevistadores afrontar adecuadamente una situación así. En segundo lugar, es útil para los entrevistadores combinar señales para poder comunicarse noverbalmente durante la entrevista. Por ejemplo, en una situación donde uno de los entrevistadores comienza a acaparar una discusión, es decir, explica sus razones en vez de escuchar al entrevistado. En tercer lugar, es crucial tomar notas durante las entrevistas, y es preferible que, al menos dos entrevistadores, tomen notas para poder debatir las polémicas sobre asuntos objetivos que puedan surgir después. Para los entrevistadores es importante darse cuenta de que una serie de entrevistas implica un rápido proceso de aprendizaje por su lado. Esto da origen tanto a oportunidades como a riesgos. Por ejemplo, una de las oportunidades es la posibilidad de elaborar hipótesis en el curso de las entrevistas y discutirlas con los entrevistados en entrevistas posteriores, Probablemente el mayor riesgo sea confundir hechos con percepciones. Los entrevistadores suelen informar tanto de los hechos como de las percepciones, modelos mentales, realidad construida y similares. Es esencial para el entrevistador averiguar qué información está basada en la experiencia personal, y qué información se basa en rumores, saber común y similares. Es desastroso si el entrevistador asume sin crítica los modelos mentales de los entrevistados. A este respecto, es importante observar que no hay ninguna razón para no contradecir a los entrevistados, aunque pueda parecer descortés desde la visión cultural local. De hecho, cuestionar visiones, percepciones y modelos mentales de los entrevistados puede conducir a importantes conclusiones, en realidad por ambos lados. Las entrevistas también son una oportunidad de aprendizaje para el entrevistado, y a veces puede llevar al mismo a cuestionarse sus modelos mentales. A este respecto, a menudo es útil confrontar al entrevistado con información (no confidencial) recogida en entrevistas
19
anteriores, y con otra información recogida en otra parte (por ejemplo, los consultores quizás tengan información sobre los programas de apoyo empresarial que no se conocen localmente). Uno de los aspectos mencionados en el párrafo anterior requiere una mayor atención. Dada una localidad, normalmente hay dos realidades: la realidad “objetiva” y la realidad construida socialmente. No es extraño que haya una amplia distancia entre las dos (Cuadro 1). Esta distancia quizás exista en términos de percepción del clima empresarial (para las empresas es razonable no informar del buen negocio para disuadir a nuevos participantes), en términos de estructura económica (los datos sobre la composición sectorial a menudo no se conocen), o en términos de oportunidades empresariales (como los medios de comunicación informan de modo selectivo, y a menudo se concentran en desastres y crisis omitiendo información positiva, algunas ramas dinámicas pueden ser desconocidas por mucho tiempo). Es esencial para el consultor desvelar ambas realidades y la relación entre ellas, y confrontar a los actores locales con la distancia entre las dos. Al tomar en cuenta estas consideraciones, se hace evidente por qué es esencial que los actores locales participen no sólo como entrevistados sino también como entrevistadores. Hemos tenido experiencias en este aspecto. En la ciudad en la que posteriormente se desarrolló la actividad de mercadeo municipal más efectiva, el secretario ejecutivo de la ACI participó en las entrevistas. En otra ciudad, un profesor de la universidad local participó en la mayor parte de la investigación de campo. En otras ciudades, ejecutivos y consultores de la ACI, a veces incluso directores, participaron en la investigación de campo (y por supuesto, en la elaboración de los resultados). Su participación activa conlleva una experiencia de aprendizaje particularmente rápida, crea las condiciones para que ellos presenten las conclusiones importantes después y los motiva a que tengan un papel importante en la ejecución.
Cuadro 1: Una realidad construida socialmente contradicha por una realidad real Blumenau es una ciudad del sudeste de Brasil con una tradición textil y de confección que se remonta a fines del siglo diecinueve. Después de 1994, algunas de las seis grandes empresas que dominaban el sector localmente entraron en crisis, reduciendo drásticamente la cifra de empleados. Dos empresas llegaron cerca de la bancarrota. Esta experiencia creó en la ciudad una sensación de crisis, que fue formulada explícitamente cuando hicimos allí un PACA a principios de 1999. Sin embargo, en nuestra investigación de campo, encontramos evidencias que claramente no eran compatibles con la sensación de crisis. Los agentes de trabajo informaban que era extremadamente difícil encontrar trabajadores textiles cualificados, a pesar de que miles de ellos habían sido despedidos. Los subcontratistas, por ejemplo en bordado, informaban que estaban expandiendo su producción todo el tiempo.
20
Lo que se planteó como explicación fue que a la sombra de la crisis de las empresas tradicionales un sector en auge de SMEs había comenzado a aparecer. La mayoría de estas empresas, no obstante, eran subcontratistas eran visibles. Por lo tanto, uno de los puntos principales de nuestra presentación fue que en realidad había dos Blumenaus: la vieja, con grandes empresas, en crisis y la nueva, en auge, con un conjunto de nuevas empresas poco conocidas.
Con respecto a los mini-talleres, su estructura sigue por lo general la del taller inicial. Los participantes de un mini- taller deben proceder de un grupo más homogéneo. Por ejemplo, una rama de industria de servicios. La mayor diferencia normalmente será un foco temático más restringido con la pregunta guía del Metaplan basada en el diamante de Porter:”¿Cuáles son los puntos fuertes y débiles de su segmento?·” Los mini-talleres duran alrededor de dos horas. Otras técnicas sirven para su aplicación en la investigación de campo, si bien no las hemos incluido hasta ahora. Particularmente hay algunas de la caja de herramientas de PARA/PLA, como mapping, la línea de vida y walkover. La duración de la investigación de campo depende del tamaño y de la complejidad de la localidad. En lugares más pequeños (debajo de 100000 ciudadanos) nos llevó una semana, en lugares más grandes dos. La siguiente tabla presenta un horario típico ideal. Con respecto a los mini-talleres, su estructura sigue por lo general la del taller inicial. Los participantes de un mini- taller deben proceder de un grupo más homogéneo. Por ejemplo, una rama de industria de servicios. La mayor diferencia normalmente será un foco actual más estrecho con la pregunta guía del Metaplan basado en el diamante de Porter:”¿Cuáles son los puntos fuertes y débiles de su segmento?·” Los mini- talleres duran alrededor de dos horas. Otras técnicas sirven para su aplicación en la investigación de campo, si bien no las hemos incluido hasta ahora. Particularmente hay algunas de la caja de herramientas de PARA/PLA, como mapping, la línea de vida y walkover. La duración de la investigación de campo depende del tamaño y de la complejidad de la localidad. En lugares más pequeños (menos de 100000 ciudadanos) nos llevó una semana, en lugares más grandes, dos. La siguiente tabla presenta un horario habitual ideal.
21
Mañana 1
lunes Taller de inauguración
Mañana 2
Tabla 1:Horario habitual de un diagnóstico PACA martes miércoles jueves viernes Empresa Banco Empresa Empresa industrial industrial industrial grande grande grande Gobierno local
Empresa industrial grande
Almuerzo Profesionales ACI
Tarde 1
Tarde 2
Tarde 3
Noche
2.3.4
Empresa industrial grande
lunes
martes
Empresa industrial de tamaño medio Periodistas
Presidente Miembros Activistas de Elaboración Elaboración de asoc. de del ONGs del del micro y peq. municipio diagnóstico diagnóstico empresas Empresa Agente de Empresa de Empresa de Empresa industrial exportación servicios software industrial pequeña pequeña pequeña pequeña Escuela Presidente Empresa de Subcontratista Empresa Técnica de la transporte pequeño industrial asociación de tamaño de medio minoristas Organización Universidad Empresa de Representantes Empresa de apoyo RR.HH. de sindicatos de SME servicios pequeña Directores Mini taller Mini taller Mini taller con Presentación ACI con con negocios y discusión negocios negocios pequeños de la de los pequeños de pequeños rama C resultados la rama A de la rama B
Preparación de conclusiones
La preparación de las conclusiones comienza mucho antes de que al finalice la investigación de campo. De hecho, es útil concebir la investigación de campo como un proceso iterativo de formulación y descarte o verificación de hipótesis. (En nuestro trabajo, a menudo esto ocurrió dentro del coche entre las entrevistas, con una desventaja evidente al ser complicado documentar procesos de discusión en semejantes condiciones.) En otras palabras, la preparación de las conclusiones no empieza de la nada tras el final de la investigación de campo sino que está basada sobre una amplio planteamiento de hipótesis durante la investigación de campo. Encontramos útil comenzar la preparación de las conclusiones usando la técnica Metaplan, preguntándonos a nosotros mismos observaciones con respecto a cada una de las ramas locales importantes. El resultado es una colección de tarjetas con observaciones respecto a las fortalezas y debilidades de cada sector (Figura 5). Es también importante plantear algunos aspectos, como el espíritu empresarial, la cantidad y la respuesta de las instituciones de apoyo, o del comportamiento del gobierno local. El siguiente paso es discutir estas tarjetas; parte de
22
este ejercicio es volver a las notas tomadas en las entrevistas para verificar o descartar algunas observaciones. Además, si hay cuatro o más personas involucradas, es útil emplear el método Pareto (poniendo puntos sobre las tarjetas, cada participante tiene un número de puntos equivalentes al 20% del número total de tarjetas) para definir prioridades. El resultado se transforma luego en una presentación en Powerpoint. La preparación de las propuestas sigue la misma secuencia: Se prepara un Metaplan con propuestas, se debaten las propuestas, se definen las prioridades, y se ponen en la misma presentación en Powerpoint (Figura 6). El primer criterio para las propuestas, bastante obvio, es que tengan sentido, es decir, que su ejecución pueda mejorar la ventaja competitiva local. Sin embargo, hay otros criterios importantes. La mayoría de las propuestas deben ser ejecutables dentro de un período corto de tiempo. La idea básica del proyecto en conjunto es crear un “círculo virtuoso”: Ejecutar ciertas propuestas, tener un impacto positivo / payback en un periodo corto de tiempo (de uno a tres meses), reforzando así la credibilidad de la operación conjunta y la motivación de los actores locales para definir después actividades más ambiciosas. Así pues, la tarea principal no es elaborar tantas propuestas como sea posible sino elaborar una lista de propuestas no demasiado ambiciosas que sean compatibles con la cantidad, la capacidad y la motivación de los actores locales. Además, es importante pensar cómo las propuestas encajarán en el modo de pensar local. Esto no quiere decir que uno deba evitar propuestas que rompan con las orientaciones establecidas y los patrones de comportamiento. La clave es tomar en cuenta el modo de pensar local y presentar propuestas de tal modo que los actores no se sientan criticados o alienados. Dos puntos más deberían mencionarse a este respecto. Primero, no hay razón que impida hacer propuestas que actores locales hayan mencionado en el curso de las entrevistas y los talleres, más bien lo contrario. Segundo, puede ser útil proponer la continuación o apliación de actividades ya existentes, particularmente en aquellos casos donde los consultores sientan que éstas tienen sentido pero se enfrentan a la oposición de algunos actores locales.
Figura 5
Figura 6
23
Al mismo tiempo, es importante seña lar que la presentación puede, y debe bajo ciertas condiciones, ser polémica. En un escenario donde las actividades locales para elaborar una ventaja competitiva sean inadecuadas, una presentación moderada y amable corre el riesgo de reforzar más que de ve ncer un modo de pensar adverso. Por ejemplo, en dos casos discutimos dos posibles escenarios de un futuro desarrollo: uno bajo la asunción de “business as usual” que perfila desastres previsibles, y una alternativa basada en nuestras propuestas. La presentación también debería discutir explícitamente tanto la perspectiva de los consultores como la percepción de los actores de la situación local. Otro aspecto se refiere a la creación de algunas frases o conceptos claves que resuman los problemas locales, deficiencias, constelaciones u opciones. Después de la presentación, los actores locales que quieran desarrollar ciertas propuestas pueden referirse a esas frases en vez de tener que dar explicaciones complejas todo el tiempo. Además, a los medios de comunicación les encantan las frases clave o los términos que resumen el razonamiento. La estructura general de la presentación es: 1. presentación de los antecedentes conceptuales, particularmente los conceptos de ventaja competitiva y de competitividad sistémica. 2. el diagnóstico de la constelación local, siguiendo la estructura de las ramas de la economía local y/o los cuatro niveles de competitividad sistémica, con una evaluación general de acuerdo a los cuatro niveles como conclusión. 3. presentación de las propuestas (no sólo con respecto a qué hacer, sino también nombrando quién podría llevarlas a cabo) en una estructura que refleje el diagnóstico, con comentarios finales respecto a los pasos prácticos a seguir. Esto debería incluir una referencia explícita a los tres pilares del desarrollo económico local mencionados en la sección 2.1. Ejemplos de presentaciones están disponibles en: http://www.meyerstamer.de/paca.html.
2.3.5
Presentación de los resultados
Para la presentación de las conclusiones, las mismas personas e instituciones que fueron invitadas para el taller inicial deberían ser invitadas de nuevo. Por otra parte, todas aquellas personas que fueron entrevistadas o tomaron parte en mini-talleres debería n ser invitadas. (De hecho, la invitación debería hacerse al final de la entrevista/mini-taller.) Hemos encontrado útil realizar la presentación en un lugar fuera de lo común, en vez de, por decir, el auditorio de la escuela técnica local. Dar la presentación en un lugar inusual (por ejemplo, en un caso lo hicimos en un solar de construcción) tiene la ventaja de crear una connotación especial entre los participantes. No es un evento más sino algo que perdurará grabado en su recuerdo.
24
La presentación de las conclusiones debería ser hecha por los consultores externos; nuestra experiencia hasta el momento señala que los actores locales aceptan las observaciones de los observadores externos con mayor facilidad que las de las personas locales. Nuestra experiencia indica que la duración típica de la presentación es de una hora aproximadamente. Después de la presentación, en vez de abrir la asamblea a las preguntas y al debate, nosotros distribuimos tarjetas Metaplan y rotuladores entre la audiencia y les pedimos que escriban preguntas, comentarios, observaciones y propuestas. Las tarjetas después son pegadas al mural frontal del auditorio y agrupadas por temas. Los consultores entonces leen las cartas en voz alta, y después de leer cada grupo la asamblea se abre para una breve discusión. La ventaja de este procedimiento es que pueden participar más personas y se plantean más puntos que en una discusión convencional. Además, el debate discurre de un modo más estructurado. También observamos repetidamente que en algunas tarjetas se daban respuestas a preguntas planteadas en otras tarjetas, o que se hacían propuestas prácticas sobre cómo (y quién) debía ejecutar ciertas ideas
2.3.6
Otros pasos
Después de la presentación, es útil tener una discusión con los representantes de la organización a cargo del proyecto PACA, y posiblemente otros actores locales dispuestos a participar, para discutir las propuestas de un modo más detallado, para explicar los antecedentes de cada propuesta y para debatir posibles modos de ejecución. Los siguientes pasos, es decir, la ejecución práctica de las propuestas, se deja a los actores locales. Sugerimos que los consultores que guían el diagnóstico inicial del proyecto PMM regresen después de cuatro a seis meses para discutir el progreso del proyecto con los actores locales. Primero, los representantes locales presentan lo que se ha hecho hasta ese momento y explican los obstáculos que han surgido. Después de eso, se lleva a cabo una tormenta conjunta de ideas usando Metaplan, para concluir con ideas sobre cómo continuar el trabajo. Es útil tener de dos a tres días disponibles, dependiendo de la cantidad de iniciativas que estén en marcha.
2.3.7
Recursos necesarios para un proyecto PACA
El diagnóstico inicial de un proyecto PACA implica una cantidad limitada de tiempo y dinero. La investigación de campo tiene una duración de una a dos semanas, más dos o cuatro días para preparación y presentación de los resultados. Como esto supone dos consultores externos, la máxima cantidad necesaria es 28 x (remuneración diaria de los consultores + dieta) + costos de viaje. Puede que sea necesario remunerar a los participantes locales, aunque no fue el caso en ninguno de los proyectos que hemos hecho hasta ahora. El transporte local era organizado y cubierto siempre por la organización local. Otros gastos incluyen el alquiler de un beamer(mecanismo de proyección que se conecta a un ordenador portátil para la
25
presentación), posible alquiler de salas para los talleres y la presentación, y el coste del material Metaplan.
2.3.8
Límites y problemas de PACA
PACA tiene varios puntos fuertes: es rápido, no es caro y está orientado a la acción. Sin embargo, tiene límites y carencias: •
Es difícil de imaginar que se aplique en lugares mayores y/o económicamente más complejos que las ciudades más grandes de Santa Catarina, es decir, Joinville y Blumenau (380000 y 230000 habitantes respectivamente).
•
Los consultores que dirigen el diagnóstico inicial tienen que ser experimentados, versátiles y altamente cualificados. Es decir, con conocimiento sobre diversos conceptos de competitividad y técnicas de participación. Ellos tienen que ser imaginativos y críticos, particularmente respecto a la diferencia entre la realidad local y la percepción local de la realidad.
•
La codificabilidad del concepto es limitada. Mientras la aplicación de la metodología es rápida, la capacitación de los consultores en la metodología es un proceso que lleva mucho tiempo.
•
En su forma actual, PACA no permite una evaluación sistemática del sector informal en una localidad determinada. Llevar a cabo una evaluación sistemática del sector informal implicaría más tiempo.
•
Como la metodología puede parecer “rápida y sucia ”, despierta dudas, y actores locales importantes pueden cuestionar la importancia de las propuestas, fundamentándose por ejemplo, en el argumento de que la base del diagnóstico no está representada estadísticamente.
26
3 ANTECEDENTES CONCEPTUALES: EL CONCEPTO DE COMPETITIVIDAD SISTÉMICA El concepto de competitividad sistémica intenta captar los determinantes tanto políticos como económicos de un desarrollo con éxito. Se refiere a un patrón donde el estado y los actores sociales están creando deliberadamente las condiciones para un desarrollo industrial con éxito tal y como la competitividad sistémica. El concepto distingue entre cuatro niveles: El nivel micro de la empresa y las redes inter-empresariales, el nivel meso de políticas específicas e instituciones, el nivel macro de condiciones económicas genéricas, y el nivel meta de variables lentas como las estructuras socio-culturales, el orden básico y la orientación de la economía, y la capacidad de los actores sociales para elaborar estrategias (Figura 7). No se concibe como un programa pero intenta, al basarse en experiencias de éxito, dar una orientación tanto para el trabajo de investigación como para el de asesoría. Figura 7
Determinantes de la Competitividad Sistémica Nivel Meta
Patrón competitivo de organización económica
Actitudes de valor favorables al aprendizaje y al cambio
Orientación de la sociedad hacia el desarrollo
Habilidad para formular estrategias y políticas Memoria colectiva
Nivel Macro
Política: -de competitividad -monetaria -de divisas
Macroeconomía y marco político/jurídico estables
Nivel Meso
exportacioón
Cohexión social
Políticas dirigidas al fortalecimiento de la competitividad de ciertos sectores
estructura industrial
importación
Política presupuestaria fiscal y comercial
Nivel Micro técnicas, organizacionalesy sociales
tecnología ambiental
educación
Innovacioneses
trabajo
Ingeniería simultánea
Empresas eficientes
Eficiencia colectiva einnovaciónderedes
27
Los ingredientes clave de un desarrollo industrial con éxito son •
en el nivel meta: primero, valores culturales orientados al desarrollo que son compartidos por gran parte de la sociedad; segundo, un consenso básico en la necesidad de desarrollo industrial y una integración competitiva en el mercado mundial; tercero, la habilidad de los actores sociales para elaborar conjuntamente visiones y estrategias, y para desarrollar políticas.
•
en el nivel macro: un marco de trabajo macroeconómico estable y predecible. Debería incluir una política realista de tasa de cambio y una política general de comercio exterior que estimule la industria local.
•
en el nivel meso: políticas específicas e instituciones que creen una ventaja competitiva. Se refiere a políticas específicas, dirigidas a formar industrias y a su medio (institutos tecnológicos, centros de capacitación, finanzas para la exportación, etc.). Además, es el mundo de la competitividad industrial regional y local el que busca iniciativas que fortalezcan el ambiente de las empresas. Muchas de las instituciones que actúan en el nivel meso son típicamente, o pueden serlo en principio, entidades no gubernamentales, por ejemplo, asociaciones empresariales, entidades sin ánimo de lucro o empresas.
•
en el nivel micro: empresas capaces que continuamente mejoran, y redes de empresas con externalidades fuertes.
El concepto se concibe para llegar más allá de las discusiones estériles sobre estado vs. tipo de mercado. En el pasado, el desarrollo industrial con éxito se basaba en estados fuertes y en mercados fuertes, y los países en vías de desarrollo normalmente padecen de estados y mercados débiles, es decir que ambos, el estado y el mercado fracasan. El secreto de un desarrollo con éxito es encontrar un equilibrio adecuado entre la intervención, es decir, la elaboración y ejecución de políticas dirigidas a estimular y dar forma al desarrollo industrial, y las fuerzas de mercado. Ahora se entiende bien que el objetivo principal de los programas de ajuste estructural de los ochenta y principios de los noventa, concretamente crear un marco de trabajo macroeconómico estable, es condición necesaria pero no suficiente para un desarrollo industrial exitoso. Es también evidente que el patrón específico de industrialización dirigida por el estado, que fue la base de una exitosa industrialización posterior en los PNI del este de Asia, es difícilmente una opción seria para los países en vías de desarrollo hoy en día. Esto es así por dos razones: La primera, la mayoría de los gobiernos no tienen ni la competencia técnica ni la posición para elaborar y ejecutar por su cuenta, estrategias de industrialización grandiosas. Segundo, los otros países (y en particular aquellos que han continuado una estrategia de sustitución de importaciones durante décadas) no comienzan de la nada, como Corea del Sur y Taiwán hicieran en los cincuenta. Más bien, ellos ya tienen una estructura industrial. Como mínimo, tienen pequeñas y medianas empresas que producen bienes de consumo perecederos para el mercado doméstico, y medianas y grandes empresas
28
pertenecientes al estado en procesos industriales como la refinería de petróleo, el acero, fertilizantes y cemento. Cualquier política relacionada con la industria se dirigirá primero a reestructurar estos sectores. Por lo tanto, la experiencia de los PNI del este de Asia no aporta un programa para los países que habían seguido la estrategia de sustitución de importaciones en el pasado. El desarrollo industrial dinámico requiere de una acción deliberada tanto del gobierno como de los actores sociales para estimular y apoyar a las empresas en su esfuerzo por crear ventajas competitivas. En otras palabras, es el resultado no sólo de la mano invisible del mercado sino también de la gobernabilidad. Con respecto al término gobernabilidad, aquí seguimos la definición bastante amplia del Banco Mundial “... la manera en la que se ejerce el poder en la gestión de los recursos sociales y económicos de un país para su desarrollo” (Banco Mundial 1992, 1). Así como el desarrollo en otros sectores, el gobierno del desarrollo industrial tiene que estar basado en un modelo participativo donde los actores sociales interactúan con el estado en la definición de estrategias y políticas. Este tipo de modelo ha surgido espontáneamente en países industrializados como reacción a la creciente complejidad social y al éxito limitado del intervencionismo del estado. Está surgiendo, aunque con titubeos, en el mundo en vías de desarrollo, particularmente en aquellos países donde los procesos de democratización han dado paso a un ámbito de acción para la sociedad civil, y donde la competencia limitada y la inactividad del estado ha creado oportunidades para las organizaciones no gubernamentales.
3.1
Definición y alcance del concepto
Definición de competitividad: En el ámbito de una compañía, la competitividad se refiere a la habilidad para mantener una posición en un mercado. Esta habilidad requiere del logro simultáneo de varios objetivos. La empresa debe suministrar productos de calidad adecuada oportunamente y a precios competitivos. Además, normalmente debe estar en posición de proveer de productos suficientemente diversificados para satisfacer a una demanda diferenciada, y debe responder rápidamente a los cambios en el comportamiento de la demanda. Más que esto, el éxito está supeditado a la capacidad de innovación de la empresa, su habilidad para construir un sistema de mercadeo efectivo, para fundar una marca, etc. El concepto de competitividad sistémica se refiere más a las naciones, regiones, sectores o subsectores industriales que a las compañías ind ividuales. Se debe señalar que la noción de competitividad aplicada a tales agregados no es sinónima del concepto de competitividad de las compañías, según se definió antes, si bien las naciones (y también otros agregados) así como las corporaciones tienen una posición de mercado más o menos sostenible. Krugman afirma correctamente que la competitividad de las compañías tiene claramente un límite mínimo: “si una corporación no puede permitirse pagar a sus trabajadores, proveedores y bonistas, cerrará.. Por ello, cuando decimos que una corporación no es competitiva, ... dejará de existir. Los países, por otro lado, no cierran... ellos no tienen un límite mínimo bien definido” (Krugman 1994). De ahí que la medida para la competitividad de las naciones no sea su sostenibilidad en el mercado. La evidencia empírica nos dice que ni siquiera el balance
29
comercial es un indicador razonable de la competitividad de las naciones, ya que los excedentes comerciales pueden aparecer en fases de crisis económica y viceversa. En el caso de naciones o regiones, una pérdida de competitividad no les lleva a la desaparición como en el caso de las empresas pero deteriora las condiciones de bienestar. Así pues, para evaluar la competitividad de agregados tales como las naciones se necesitan parámetros normativos que incluyan aspectos socio-económicos y ambientales. Definimos competitividad nacional como el grado al que una nación puede, en condiciones de mercado libre y justo, producir bienes y servicios que pasen el control de los mercados internacionales, mientras que simultáneamente mantiene y expande a largo plazo los ingresos reales de su población. Esta perspectiva a largo plazo implica la necesidad de reducir impactos ambientales e intensidad de recursos a un nivel como mínimo acorde con la capacidad de soporte de los ecosistemas de la nación 3 . ¿Por qué “sistémica”?: Al usar el término sistémico queremos destacar varios factores. Primero, una empresa normalmente no llegará a ser competitiva por su cuenta, es decir sin el apoyo de un medio de apoyo de proveedores y servicios orientados a la producción así como de la presión competitiva de los competidores locales. 4 La competitividad en el nivel micro se basa en la interacción. Aprender interactuando es un elemento clave en los procesos de innovación de empresas, y los circuitos de retroalimentación entre las empresas y las instituciones de apoyo son cruciales para establecer ventajas competitivas dinámicas. Segundo, un ambiente que mantiene la competitividad se arraiga en un sistema nacional de normas, reglas e instituciones que definen los incentivos que forman el comportamiento de las empresas (Nelson 1992). Tercero, afirmamos que el estado tiene un importante papel que cumplir en el desarrollo industrial y en la reestructuración. Sin embargo, damos por sentado que modos de gobierno autocráticos y jerárquicos se han hecho obsoletos. Están surgiendo nuevas formas de gobierno que se basan en una nueva clase de interacción entre el estado y los actores sociales, normalmente en redes horizontales (Mayntz 1991). Encontramos aquí, de nuevo, interacción y circuitos de retroalimentación. Alcance del concepto: Con una complejidad en aumento de la organización industrial, la naturaleza sistémica de la competitividad se hace más importante. Especialmente las industrias más innovadoras construyen sobre economías externas positivas tales como la existencia de proveedores de talla mundial de bienes intermedios y maquinaria, consumidores exigentes, servicios de negocios especializados y otros factores completando así un ambiente de apoyo comercial. De todas maneras, ciertas industrias pueden trabajar bastante bien sin un ambiente así. El carácter sistémico de la competitividad no es igual de importante para todas
Definición basada en Report of the US Presidential Comission on Industrial Competitiveness, elaborado en 1985 (tomado de OECD, p. 242), añadiendo el objetivo de la sostenibilidad ecológica como fue definida por el Consejo de Comercio Mundial para el Desarrollo Sostenible (citado de Fussler 1994, p.71) 4 Cf. Porter (1990) 3
30
las industrias. Dos excepciones son particularmente importantes con respecto a las perspectivas de industrialización de los países en vías de desarrollo: Primero, algunos de los procesos de producción desarrollados se pueden transferir a green fields (áreas vírgenes) que carecen de la mayor parte de elementos de un ambiente de apoyo comercial moderno. Esto es evidente en el caso de aquellas industrias ligeras que son típicas de Zonas de Procesos de Exportación (ropa, ensamblaje electrónico, juguetes, etc.). Una infraestructura básica que disponga de acceso a aeropuertos internacionales y puertos, electricidad y una mínima educación de su mano de obra son condiciones suficientes para atraer a tales industrias. Últimamente, incluso procesos de producción relativamente complicados que incluían robots y métodos de gestión modernos tales como kaizen se han transplantado con éxito en green fields (áreas vírgenes) de países en vías de desarrollo. Sin embargo, es importante señalar que todos estos ejemplos se refieren a industrias desarrolladas que pueden construirse transplantando conocimiento codificado expresado en programas, máquinas y manuales de instrucciones. Estas industrias podrían llamarse industrias blueprint (programadas) ya que no dependen de formas más tácitas de conocimiento que no se hayan codificado en forma de programa, y por ello no pueden ser difundidos por completo. Estas industrias blueprint (programadas) no siguen un R&D sustancial y normalmente ni siquiera producirán un mayor incremento en el cambio tecnológico. Segundo, a pesar de la tendencia general hacia la reducción de tarifas, algunas industrias orientadas hacia los mercados domésticos de países en vías de desarrollo no se exponen totalmente al concurso internacional. Esto es especialmente cierto en los niveles bajos de los mercados de productos. Así pues, las empresas pueden actuar bastante bien incluso si el medio de apoyo es débil. Esto se debe al hecho de que hay barreras comerciales de entrada al mercado doméstico que la liberalización del comercio no elimina. Ejemplos son (Altenburg 1996): • • • • • 3.2
altos costos de transporte; sistemas de comunicación deficientes; un tamaño de mercado demasiado pequeño para ser de interés para potenciales inversores extranjeros. sistemas de mercadeo subdesarrollados con gran parte de la demanda siendo servida por vendedores ambulantes o sobre la base de acuerdos de crédito informales patrones especiales de consumo local
Las raíces del concepto de competitividad sistémica
El concepto de competitividad sistémica recurre a diferentes líneas del debate en Ciencias Económicas y Sociales. La aportación del concepto es, ante todo, encarar las partes complementarias de deliberaciones no relacionadas entre sí durante mucho tiempo en disciplinas diferentes. No reivindicamos que la competitividad sistémica sea una teoría, sino un marco de trabajo heurístico para superar las limitaciones de discursos disciplinarios aislados.
31
En el área de economía hemos recurrido principalmente a las aportaciones de cuatro escuelas diferentes: economía de innovación y economía evolutiva, la escuela post-estructural, algunos elementos de economía institucional, y ciertas aportaciones de la ciencia administrativa.
1 Los economistas de innovación han llevado a cabo una extensa investigación sobre la lógica funciona l de los procesos y los sistemas de innovación, continuando hasta cierto punto las líneas trazadas por Schumpeter. 5 En esta perspectiva, la innovación no sólo es un acontecimiento sino un proceso que tiene lugar normalmente a lo largo de las trayectorias. Definir una trayectoria supone una decisión a favor de una y en contra de otras opciones tecnológicas. La decisión refleja normalmente una constelación histórica específica, incluyendo factores económicos, políticos, técnicos y otros como la coincidencia. Una vez que se ha establecido una trayectoria, la laxitud para guiar el desarrollo económico es limitada. (path dependence). El proceso de innovación se basa en un aprendizaje continuo a la manera de aprendizaje mediante la práctica, aprendizaje mediante el uso, y aprendizaje mediante la interacción entre empresas y entre empresas e institutos tecnológicos y de investigación. Los patrones de innovación difieren de país a país debido a marcos de trabajo institucionales diferentes y a diversas estructuras de incentivos. Así pues, surgen diferentes sistemas nacionales de innovación. El conocimiento tecnológico nunca puede estar codificado por completo, es decir, es fundamental tener en mente la importancia del conocimiento tácito, que no se transfiere fácilmente y en su mayoría es específico de la persona y de la empresa. Por lo tanto, para usar una tecnología dada, una empresa tiene que emprender esfuerzos de aprendizaje para crear el conocimiento tácito necesario. Debido al path dependence y a la condición tácita del conocimiento, las perspectivas neoclásicas que suponen una libertad completa de elección, transferencia y cambio entre las tecnologías, no aportan un entendimiento adecuado. En consecuencia, las recomendaciones normativas basadas en el pensamiento neoclásico serán inadecuadas a menudo. 2 Un aspecto fundamental en el discurso post-estructuralista es la redefinición del papel del estado en los procesos de industrialización tardía. 6 El estructuralismo tradicional apuntaba al papel central del estado, bien informado y de poderoso desarrollo, al guiar el proceso de industrialización. La experiencia de los PNI del este de Asia ha demostrado que este concepto no estaba del todo equivocado. Sin embargo, dependía de una cantidad específica de factores que tenían que combinarse de un modo complicado. Sólo algunas sociedades lograron hacerlo. En otras partes del mundo, concretamente en Latinoamérica, un modelo etatista de desarrollo industrial, hostil al mercado y a la competencia, generó temporalmente altas tasas de crecimiento. Al final, sin embargo, condujo a constelaciones de bloqueo mutuamente reforzadas y a una profunda crisis social y económica. El debate post-estructuralista todavía dice que el estado debe desempeñar un importante papel. Al mismo tiempo, se enfatiza la importancia de estructuras de incentivos económicos, particularmente el papel de la presión competitiva en la estimulación del aprendizaje tecnológico y en la mejora.
5 6
Dosi et al. (1998); Freeman ((1997); OECD (1992) Amsden (1989); Lall (1992); CEPAL (1990); Hillebrand (1991).
32
3 La nueva economía institucional intenta (esencialmente dentro del marco de trabajo de la economía neoclásica) identificar aquellas reglas, convenciones, normas y estructuras que conforman el comportamiento de los agentes económicos, especialmente las empresas. 7 . Dos elementos son particularmente importantes en nuestro contexto. Primero, la economía institucional enfatiza la importancia de los sistemas de reglas, concretamente los derechos de propiedad. Sin los derechos de propiedad bien establecidos y respetados las condiciones para la actividad empresarial son muy restringidas. Segundo, la economía institucional apunta la importancia de los costes de transacción, es decir los costos incurridos en el acuerdo, supervisión y cumplimiento de los contratos. Altos costos de transacción, por ejemplo, debido a sistemas de información mal organizados (respecto al crédito permanente de empresas), llevarán a menudo a patrones de organización poco óptimos(p.ej. integración vertical extrema cuando las empresas prefieran no trabajar con proveedores y subcontratistas debido a los altos costos de transacción). 4 Desde la perspectiva de la ciencia administrativa no hay duda de que las ventajas competitivas de las empresas no surgen al azar sino que se crean mediante una gestión estratégica. Se enfatiza que las empresas deberían concentrarse en sus competencias esenciales y dedicarse al outsourcing de otras actividades, además deberían luchar por la creación de ventajas competitivas a lo largo de toda la cadena de valor. Aparte de ocuparse de las características dentro de la empresa, la ciencia administrativa de modo creciente en los últimos años se ha encargado de los agregados de empresas 8 .Más allá de esta perspectiva, Porter ha debatido que el elemento diferenciador entre economías de mayor y menor éxito es la diferencia de calidad de los grupos industriales (y no sólo las empresas individuales). De acuerdo con Porter, el desarrollo industrial con éxito tiene que crearse mediante una acción deliberada. La competitividad industrial sostenible se basa en cuatro factores: empresas competentes con una visión estratégica, un mercado doméstico exigente, industrias de apoyo muy competentes, y un ambiente bien desarrollado de instituciones de apoyo específico. En el área de las Ciencias Sociales, el concepto de competitividad sistémica se relaciona principalmente con cuatro tendencias de debate: Sociología Económica, Sociología Industrial, Geografía Económica y Ciencias Políticas: 1 La Sociología Económica intenta analizar estructuras y procesos, y concretamente relaciones de poder que forman transacciones económicas en el mundo real. 9 Busca explicar fuera del mundo de los modelos económicos por qué los agentes económicos se comportan del modo en que lo hacen. Importantes perspectivas incluyen la observación del papel crucial de la confianza y de las relaciones contractuales. Las transacciones económicas, por ejemplo, entre una empresa y sus proveedores más importantes, no son transacciones de mercado anónimas sino arraigadas en un complejo patrón de relaciones sociales. Esta perspectiva surgió de la observación de diferentes fenómenos tales como las relaciones de proveedor a Autores importantes son Williamson (1995) y North (1995). Para una perspectiva general véase Reuter (1994). El trabajo de Porter (1990) ha sido muy influyente. Para una perspectiva general véase Messner y Meyer-Stamer (1993). 9 Autores importantes son Granovetter (1992) y Platteau (1994a y b). Para una perspectiva general véase Smelser y Swedberg (1994). Sobre el debate del distrito industrial, véase la perspectiva de Nadvi y Schmitz (1994). 7 8
33
largo plazo en el sistema industrial japonés y las redes compactas con formas de comunicación y mecanismos de sanción muy diferenciadas en los distritos industriales italianos. 2 La Sociología Industrial ha hecho importantes aportaciones para la comprensión de los cambios fundamentales en las empresas que han ocurrido desde los años ochenta. 10 Identificó nuevos conceptos de producción que diferían profundamente de los conceptos tradic ionales de Taylor. Mientras que la ciencia administrativa prescribía nuevos conceptos organizacionales (producción racionalizada, jerarquías planas, trabajo en equipo, división muy reducida del trabajo dentro de la empresa), la sociología industrial también analizaba los obstáculos para su presentación rápida, concretamente las estructuras de poder dentro de las empresas. 3 La Geografía Económica ha recibido mayor atención cuando otras disciplinas comenzaron a darse cuenta de la importancia de la concentración espacial de empresas y de instituciones de apoyo. 11 La concentración espacial estimula la comunicación formal e informal, facilitando con ello la difusión rápida de información y el aprendizaje colectivo, -y son esos los factores que deciden el éxito y el fracaso en competiciones incluso más duras, basadas en la innovación continua. En este contexto, los conceptos tradicionales de política regional que se dirigían a industrias dispersas han sido de modo creciente objeto de crítica. 4 Las Ciencias Políticas han ido del optimismo al pesimismo y viceversa, respecto a la gobernabilidad de las sociedades industriales, esto es, labrando su destino activa y deliberadamente 12 . Los años setenta, en muchos países industriales, fueron marcados por los intentos de reestructurar de una manera vertical las sociedades, usando modos de gobierno jerárquicos. El éxito de estos esfuerzos fue limitado, debido no sólo a varios focos de resistencia, sino también a problemas objetivos de gobernabilidad en los distintos niveles de gobierno y en los diferentes sectores, lo cual creó unas estructuras muy enredadas con bloqueos mutuamente reforzados. El resultado fue un profundo pesimismo respecto a la gobernabilidad de las sociedades industriales, lo que forjó el debate en los años ochenta. En teoría el pesimismo estaba bien fundado, pero fue rechazado, parcialmente al menos, sobre la base de la observación de nuevos patrones de gobierno, como los de las redes, en áreas como la política de investigación, de salud y de telecomunicaciones. La conclusión principal fue que esos sectores no eran ya gobernados mediante estructuras jerárquicas bajo la guía del estado. En su lugar, eran horizontales, estructuras heterárquicas que incluían al estado y a actores no estatales. Las redes normativas a la sombra de la jerarquía sirvieron para definir problemas y para encontrar soluciones. Al involucrar a actores sociales, se entró en acción, movilizaron know-how y creatividad esenciales y mejoraron las perspectivas de un desarrollo con éxito. Este patrón reemplaza al patrón tradicional de organización política basado en la división de poderes y ayuda a superar algunas de sus carencias.
Aportaciones innovadoras fueron hechas por Kern y Schumann (1984). Para una perspectiva general , ver Sauer y Witke (1994) 11 Uno de los autores más influyentes es Storper (1995). 12 Autores importantes son Mayntz (1991); Scharpf (1991). Para una perspectiva general ver Messner (1997). 10
34
El denominador común a estas corrientes teóricas distintas es la noción de redes. El rasgo de red es crucial para la dimensión tanto política como económica de la competitividad sistémica. Las empresas que compiten en mercados globalizados no son los agentes atomizados de un libro de texto de teoría macroeconómica. Más bien están entretejidos en una densa red que cont iene otras empresas (proveedores, clientes y competidores) e instituciones meso. Asimismo, los actores políticos que elaboran una estrategia industrial no son los máximos potenciadores de la utilidad de la teoría de la elección racional. Más bien, están también entretejidos en redes, en este caso redes normativas que tienen agentes de distintas instituciones públicas y representantes de diferentes organizaciones de la sociedad civil. Estas redes normativas completan los patrones jerárquicos de gobierno y las instituciones democráticas establecidos. Constituyen el lugar donde se buscan definiciones conjuntas de problemas y se formulan medidas concretas para resolverlos. Crear las condiciones para la competitividad sistémica es muy diferente de la clase de política industrial dirigida por el estado e intervencionista del pasado. Es un enfoque favorable al mercado que reconoce que un mercado funcionando es el prerrequisito fundamental para el dinamismo industrial. También es un enfoque que puede ser mucho menos costoso que la política tradicional basada en subsidios ya que implica estimulación, fomento y moderación más la creación de específicas instituciones meso que no surgirán espontáneamente debido a una ratio de costo-beneficio inicialmente desfavorable o a problemas de free riding.
3.3
Los cuatro niveles de la competitividad sistémica
La economía ortodoxa se dirige hacia dos niveles, principalmente el nivel macro y el micro. El análisis de procesos de industrialización exitosos ha mostrado que un buen funcionamiento meso de políticas especiales e instituciones de apoyo es una dimensión más importante. Además, es obvio que el desarrollo con éxito depende mucho de los valores culturales, la composición social y el sistema político dado un país. Por tanto al intentar entender cómo se construyen las industrias competitivas es importante dirigirse hacia el nivel meta.
Nivel macro: Unir la Estabilización y la Liberalización Económicas a la Capacidad para Transformar Un ambiente macroeconómico posibilitador, es decir, un buen funcionamiento del factor, la materia prima y los mercados capitales son cruciales para asegurar la distribución eficaz de los recursos. En vista de la experiencia recogida de los años setenta, ahora está ampliamente aceptado que un marco de trabajo macroeconómico inestable y muy desviado (inflación alta, presupuesto constantemente alto y déficits comerciales, y una tendencia en la economía contraria a la exportación lo cual resulta de una tasa de cambio sobrevalorada y de altas barreras proteccionistas) reduce considerablemente la habilidad de estos mercados para funcionar adecuadamente, con efectos negativos, concretamente sobre el crecimiento económico y las exportaciones.
35
La estabilización del marco de trabajo macroeconómico debe en concreto englobar una reforma de las políticas fiscal, presupuestaria, monetaria, comercial y de divisas. La secuenciación de esas medidas depende de las circunstancias específicas. Cuando se formulen y lancen estas reformas los artífices políticos deben, sin embargo, tener en cuenta que hay un área de tensión latente entre los objetivos de crear un marco de trabajo macroeconómico sin desviaciones, y asegurar las bases de futuro crecimiento y la capacidad para competir en los mercados mundiales. Así pues, la estabilización y las medidas de liberalización para la economía como conjunto, deberían estar unidas tan estrechamente como fuera posible a reformas paralelas, a favor de extensiones estructurales así como a la capacidad de transformación a corto y medio plazo del país.
Nivel micro: Requisitos tecnológicos y organizacionales Las empresas se enfrentan hoy con mayores retos resultantes de seis tendencias diferentes: Primero, la globalización de la competencia en un creciente número de mercados de productos; segundo, un aumento en el número de competidores a cuenta de procesos con éxito de industrialización tardía y de un ajuste estructural, así como de una orientación hacia la exportación; tercero, patrones de demanda cada vez más diferenciados; cuarto, ciclos más cortos de innovación de productos; quinto; reafirmación de innovaciones tecnológicas y organizacionales; y sexto, convulsiones en los sistemas tecnológicos en los cuales los límites entre los sectores están recién demarcados, por ejemplo coincide en parte entre tecnología informática y telecomunicaciones (telematics) o entre mecánica y electrónica (mechatronics). Las empresas tienen que optimizar cuatro criterios para ser competitivos: costo-eficacia, calidad, variedad, y receptividad. La habilidad para ofrecer una variedad de productos sin sacrificar la calidad y la eficacia, es necesaria para atender a una demanda cada vez más diferenciada. La receptividad se refiere a la habilidad para reaccionar rápidamente a los cambios en la demanda y a las nuevas oportunidades. Para satisfacer las nuevas demandas, las empresas deben reorganizarse ampliamente tanto internamente como en conjunción con sus ambientes inmediatos. Los cambios en aumento previstos en los ochenta con la automatización de largo alcance y la interrelación de información y tecnología (recordar la “automatización de Taylor”) no son suficientes. Para aumentar eficacia, calidad, variedad y receptividad al mismo tiempo, se necesitan cambios profundos en tres áreas: •
La organización de la pro ducción: Los objetivos son una reducción en los tiempos de comercialización y de producción, por ejemplo, al reemplazar las cintas transportadoras y los sistemas de transferencia tradicionales con la manufactura celular para poder responder rápidamente a las demandas de los consumidores, y mediante una reducción de existencias, para reducir los costos de los activos circulantes. Más objetivos son la mejora de los costos de cantidad y cualidad (ratios de defecto y adaptación), que pueden lograrse mediante enfoques como la gestión de calidad total.
36
•
Organización del desarrollo del producto: La división estricta entre desarrollo, producción y mercadeo no pocas veces ha llevado a producir diseños que resultaron en costos demasiado altos de producción y /o no satisficieron el gusto de los clientes. La organización paralela de varios estados de desarrollo y la reintegración del desarrollo, producción y mercadeo (ingeniería simultánea) conducen a tiempos de desarrollo muy reducidos y a productos que pueden ser producidos de modo más eficaz y son más fáciles de comercializar.
•
La organización de la cadena de valor: Las empresas reducen la integración vertical para poder concentrarse en su competencia central. Ellos reorganizan el suministro y la subcontratación, especialmente presentando conexiones just in time. Ellos reorganizan sus pirámides de proveedores reduciendo el número de proveedores directos mediante la conversión de algunos de ellos en sistemas de suministración e integrándolos además en el proceso de desarrollo del producto.
En las tres áreas el aspecto clave es la interacción entre las innovaciones organizacionales, sociales y técnicas. La reorganización es a menudo lo que primero crea las condiciones para el uso de un nuevo equipo informatizado. Las innovaciones sociales (reducción de niveles jerárquicos, un ámbito más amplio para la toma de decisiones en el nivel operativo) son requisitos previos para el funcionamiento de los nuevos conceptos organizacionales. Un aspecto aparte que debe tratarse en el micronivel es el de la estructura de la industria, y el del marco de trabajo adecuado para analizarlo. Una perspectiva tradicional distinguiría entre capital, materias primas, bienes de consumo perecederos y no perecederos. Otra perspectiva, dirigida a aspectos tecnológicos, es la distinción entre industria de proveedor, intensiva en escala, de proveedor especializado y basada en ciencias (Pavitt 1984). Una perspectiva más, que trata de la interacción entre los profundos cambios del marco macroeconómico y el ajuste en el micronivel, es la distinción entre industria intensiva en recursos, intensiva en mano de obra cualificada e intensiva en R&D (Katz 1996). A menudo estos conceptos son útiles al analizar circunstancias específicas. Es todavía más importante señalar que casi ninguna industria o empresa, recibe a priori ninguna de esas clasificaciones. La industria finlandesa de pasta y papel era muy probablemente más intensiva en R&D que la industria brasileña de ordenadores. Es por tanto esencial no confundir conceptos empíricos (¿Cómo ordeno una realidad dada?) y conceptos preceptivos (¿Qué industria debería intentar fomentar porque tiene un impacto particularmente positivo en el bienestar social?)
Nivel meso: Apoyar los esfuerzos de las empresas Los retos crecientes para las empresas van mano a mano de una creciente demanda a sus estructuras de apoyo. En el mundo económico por ello, ya no son las empresas
37
individuales sino los grupos industriales los que compiten, grupos de empresas organizadas en redes cuya dinámica de desarrollo depende del potencial de una localidad particular. Este potencial se forma mediante el continuo y estrecho contacto con instalaciones R&D, instituciones de formación tecnológica y difusión, universidades, institutos de capacitación, entidades financieras, instituciones de información de exportación y otras muchas entidades. Debido a una creciente presión competitiva global, las demandas en el ámbito local, regional y nacional para crear y apoyar el ambiente comercial están aumentando. Esto se refiere a demandas a asociaciones comerciales y a actores no gubernamentales así como demandas al estado en todos esos niveles. Hay dos modos diferentes de tratar el nivel meso. Primero, hay insituciones meso que ofrecen servicios específicos a empresas industriales. Segundo, hay políticas meso, es decir, políticas selectivas, dirigidas a elaborar condiciones reguladoras específicas de un sector y para crear instituciones de nivel meso. Instituciones meso: Una ubicación industrial bien desarrollada alberga un amplio conjunto de instituciones que ofrecen servicios y apoyo a empresas (Figura 2). Este conjunto de instituciones suele ser el resultado de un largo proceso de aprendizaje y mejora de empresas individuales, instituciones, y de la interacción entre ellos. La diferenciación de Porter entre factores básicos y avanzados, y entre factores generalizados y especializados, es útil al tratar una secuencia típica de desarrollo de un conjunto de instituciones meso en una localidad dada: “Los factores básicos incluyen recursos naturales, clima, ubicación, mano de obra cualificada y no cualificada, y capital en deuda. Los factores avanzados incluyen una moderna infraestructura de comunicaciones de datos digitales, personal altamente preparado como gr aduados en Ingeniería, informáticos e institutos universitarios de investigación de materias muy complejas.(...)Los factores generalizados incluyen la red de carreteras, un suministro del capital en deuda, o un grupo de empleados motivados con una educació n al nivel de college. Ellos pueden trabajar en una amplia gama de industrias. Los factores especializados implican personal capacitado exhaustivamente, infraestructura con propiedades específicas, bases de conocimiento en áreas particulares, y otros factores relevantes para un ámbito limitado o incluso para una única industria.”(Porter 1990, 77f) Las primeras fases del desarrollo industrial en una ubicación determinada se basarán sobre todo en los factores básicos y generalizados. Sólo después de algún tiempo, se crearán los factores especializados y avanzados, en parte mediante la iniciativa privada (p. ej. provisión de capital riesgo o consultoría comercial especializada), y en parte mediante actividades gubernamentales (p .ej. investigación universitaria y educación). En realidad, una mirada más de cerca a los elementos mencionados en la figura 2 revela que la mayor parte de los factores en el nivel meso pueden ser provistos a través del sector privado, por empresas individuales o por asociaciones comerciales. Por ello, es importante señalar que formar el nivel meso no implica necesariamente, ni siquiera predominantemente, actividades gubernamentales.
38
Políticas meso: Las políticas meso para crear la competitividad sistémica contienen tres elementos: • Política reguladora: Basándose en el “Consenso de Washington”, se podría debatir que no debería haber políticas reguladoras en el nivel meso, es decir, debería haber un nivel macro regulador que sirva para todas las ramas y sectores industriales. Sin embargo, todavía hay una justificación para las políticas reguladoras selectivas. Con respecto a las políticas de importación hay razones para la protección industrial a menores, aunque sobre una base relacionada con el desempeño y en un plazo fijado. Con respecto a las políticas ambientales puede ser sensato tratar ramas industriales distintas de un modo diferenciado. • Instrumentos financieros: Son útiles en áreas como apoyo R&D y fomento de la exportación donde sea probable un fallo de mercado. Los incentivos fiscales y los subsidios directos pueden fomentar R&D entre las empresas que, de otro modo, no ocurrirían en la escala deseable desde una perspectiva económica debido a factores externos y a una adecuación limitada. A menudo, el crédito a la exportación y el seguro son suministrados por las agencias estatales, o reasegurados por el gobierno, ya que factores como el riesgo político llevan a una baja participación privada en este ámbito. • Actividades gubernamentales para crear y mejorar instituciones en el nivel meso: Éstas están justificadas en el caso de fallo de mercado o si la acción colectiva por parte del sector privado no tiene lugar. El fallo de mercado es muy probable en R&D y en capacitación, en ciertas áreas de infraestructura (especialmente suministro fuera de los centros dinámicos), y en ambiente. En el caso particular de países en vías de desarrollo menos avanzados, puede ocurrir también en finanzas debido al tamaño pequeño del mercado, al alto riesgo y al alto costo de transacción. Es complicado encontrar un equilibrio adecuado entre las medidas de oferta y demanda al crear instituciones en el nivel meso; esto es algo contra lo que están luchando el apoyo de SME y las políticas regionales en países avanzados así como las políticas nacionales de desarrollo y la asistencia técnica a países en vías de desarrollo. Las medidas para la oferta, es decir, las medidas que anticipan una demanda futura o potencial de empresas de apoyo por parte de instituciones en el nivel meso, a menudo no tienen éxito. Esto sirve particularmente para las primeras fases del desarrollo industrial cuando las empresas son pequeñas, muestran un déficit en la mayoría de sus funciones comerciales, y debido a estas razones no han recibido una estructura de apoyo por parte de las instituc iones en el en el nivel meso. El trabajo de las instituciones en el nivel meso se hace más fácil cuando las empresas son muy competentes y se ha establecido una cultura de interacción micromeso. Sin embargo, también es peligroso depender exclusivamente de las medidas de demanda. Las instituciones meso como los centros de demostración tecnológica se supone que, por definición, generan cambios en el comportamiento en vez de esperar a que éstos ocurran. Un modo de resolver este dilema es entablar una comunicación estrecha entre el gobierno, el comercio y otros actores activos en el área de las instituciones meso, los cuales deberían poder articular la demanda existente y anticipar la demanda previsible.
39
Las políticas meso orientadas hacia la competitividad no deberían confundirse con algunas variantes tradicionales de la política industrial. Las políticas meso para crear la competitividad sistémica tiene la intención de fomentar la competencia y de apoyar a las empresas para lograr lo máximo de ambiente altamente competitivo. A menudo la política industria tradicional era exactamente lo contrario, por ejemplo, al proteger a las industrias nacionales frente a los competidores extranjeros, o al alterar la competencia interior fomentando la aparición de campeones nacionales. Las políticas reguladoras (p.ej. reglas de importación y contenido local o los trámites de licencia) y los instrumentos financieros (p.ej. subsidios directos) eran los principales instrumentos de las políticas industriales tradicionales. Ambos son todavía instrumentos importantes, pero de forma diferente. Otro instrumento tradicional, la propiedad estatal, ha caído actualmente en desgracia ya que las empresas estatales solían mostrar un rendimiento insatisfactorio. La interrelación entre el nivel regional y el nivel nacional: El locus de la elaboración de políticas relacionadas con la industria está cambiando. Tradicionalmente, la política industrial, y otras políticas específicas que dieron forma al desarrollo industrial, eran prerrogativas de los gobiernos centrales. La situación ha cambiado. Cuando las empresas se hallan bajo una presión creciente debido a la globalización, sus demandas en el medio local aumentan. Como consecuencia, las políticas meso cada vez más tienen que formularse a escala local y regional. De todos modos, en algunos países, los gobiernos locales y regionales tienen la responsabilidad en las políticas meso, p.ej. en la educación. Un objetivo crucial de las políticas meso es crear ventajas específicas de ubicación. Éstas están, por definición, altamente localizadas. Así pues es deseable la descentralización de las políticas meso; no tiene sentido si un gobierno central comienza a definir docenas o cientos de políticas para regiones distintas. Una política local debería ser elaborada por los actores locales, a la medida de los puntos fuertes y débiles de una región dada. A menudo será más fácil movilizar el know-how para diagnosticar los puntos fuertes y débiles de las empresas y de su medio, y elaborar medidas que afiancen los puntos fuertes y superen las debilidades. Sin embargo, el gobierno central puede jugar un importante papel en la promoción local y en la elaboración de una política regional: • Debería controlar los subsidios ofrecidos por el gobierno regional y local, inhibiendo así las carreras de subsidios entre las regiones y fomentando en su lugar, carreras de creatividad. • Puede introducir la elaboración de una estrategia local creativa como condición para la asignación de los subsidios (como los fondos de desarrollo regional), introduciendo así un incentivo de rendimiento de en este campo. Aparte de éstas, el gobierno nacional se queda con ciertas tareas del nivel meso. Estas incluyen, por ejemplo, a las iniciativas tecnológicas a gran escala y a la elaboración de una estrategia de conjunto a largo plazo.
40
Nivel meta: Gobierno para la competitividad industrial Demandas en el nivel meta: En el nivel meta, un aspecto importante se refiere a la existencia de valores culturales orientados hacia el desarrollo que son compartidos por una gran parte de la sociedad. Tales valores incluyen: el reconocimiento social del éxito económico, la aceptación general de la idea de que el comportamiento depredador y el free riding ponen en peligro al desarrollo social, prioridad para la inversión a largo plazo en educación y en capacitación, y una gran propensión a ahorrar. Si tales valores no están arraigados en una sociedad, es muy difícil promoverlos mediante políticas macro o meso. Esto explica por qué instrumentos similares diseñados para promocionar las relaciones empresariales, la cooperación entre las empresas, o las cooperativas de ahorro rinden de modo diverso en los países. Una condición previa fundamental para la competitividad es la existencia de un consenso básico en la necesidad de un desarrollo industrial y una integración competitiva en el mercado mundial. Tomando en cuenta la creciente industrialización de la economía, las sociedades no pueden escoger caminos de desarrollo al azar. Los actores claves tienen que aceptar que el mercado mundial como un marco de trabajo. Esto no implica necesariamente un alto coeficiente de exportación. Más bien quiere decir que las empresas deberían buscar un acercamiento a las normas de calidad y eficacia internacionales, ya que incluso en sus mercados interiores abiertos compiten con mercancía importada. Siempre que haya un desacuerdo fundamental en estos aspectos, las políticas macro y meso serán irregulares, y las empresas desarrollarán una postura defensiva para poder reaccionar rápidamente a los cambios en las reglas del juego. El tercer elemento básico en el nivel meta es la habilidad de los actores sociales para elaborar conjuntamente perspectivas y estrategias, y para ejecutar políticas. Esto supone una visión compartida por los actores sociales sobre qué puesto debería ser identificado en la división internacional del trabajo, qué ventajas comparativas deberían desarrollarse a largo plazo, cómo los beneficios y los costes de la integración de mercado deberían repartirse entre los grupos sociales, etc. Esta visión compartida es importante para concentrar los recursos. Más aún, las orientaciones a medio y largo plazo son importantes para reafirmar intereses futuros frente a los intereses actuales y para generar expectativas estables. La construcción de semejante consenso es un proceso político complejo y demanda mucho de los actores sociales: empresarios, trabajadores y otros miembros interesados de la sociedad civil tienen que estar preparados para involucrarse con las instituciones y comprometerse en el logro de los objetivos comunes. 13 Además, deben estar dispuestos a alcanzar un compromiso con otros grupos de interés. Esto diferencia a las culturas democráticas de las corporativistas, ya que la ésta última excluye de la elaboración de la estrategia a los grupos sociales relevantes.
13
Esta buena disposición ha sido denominada “capital social”; véase, por ejemplo, Bazan y Schmitz (1997)
41
El nivel meta en los países en vías de desarrollo: Los valores culturales son evidentemente muy heterogéneos entre los países y dicen mucho de su diferente rendimiento económico. Por otro lado, algunas características del nivel meta están extendidas entre los países en vías de desarrollo. A continuación, destacaremos algunos de esos rasgos comunes. Hasta hace poco tiempo, la mayor parte de los países en vías de desarrollo (así como los socialistas) se caracterizaban por procesos centralizados de toma de decisiones políticas y por un aparato de gobierno ineficiente y burocrático. A menudo esto fue recubierto por estructuras rentist-corporatist que permitían a los grupos privilegiados desarrollar sus intereses propios (Kaufman 1990, Cavarozzi 1992). Estas estructuras de poder se corresponden con formas de desintegración y fragmentación sociales que se caracterizaban por la exclusión de amplios segmentos de la población y por la polarización política y social. Todo esto generó obstáculos a un desarrollo industrial exitoso en varios niveles. Las empresas no cooperaban y un comportamiento desconfiado y depredador se hallaba omnipresente. Los trabajadores y los sindicatos se oponían a los intentos de modernización. La disparidad en la distribución de los ingresos condujo a cifras de un bajo ahorro y acordemente, a una baja formación d capital. El descontento social y la inestabilidad política favorecieron políticas “de frena y avanza” que comprometieron los esfuerzos de las empresas a una lucha diaria por la supervivencia. La crisis económica de los ochenta mostró la viabilidad limitada de los patrones de desarrollo orientados hacia la entrada de mercancías y creó un creciente consenso en la necesidad de integración en el comercio mundial. Los Programas de Ajuste Estructural fortalecieron el mecanismo de mercado y parcialmente, eliminaron los incentivos para relaciones clientelistas y comportamientos busca rentas. Más aún, las reformas institucionales introdujeron una mayor transparencia en la toma de decisiones. Por otro lado, los Programas de Ajuste Estructural no reconocieron que en la mayoría de los países en vías de desarrollo, los mercados no están completamente desarrollados y la sociedad civil es débil. En esas circunstancias, la liberalización y la reducción del tamaño de la administración pública no eran realmente suficientes para crear una economía competitiva y para garantizar el desarrollo social. La desintegración social puede ser todavía más exacerbada si las reformas macroeconómicas no establecen capacidades reguladoras y de gobierno (reforma del gobierno, formación de vínculos complejos entre los actores estratégicos) y las estructuras sociales requeridas. Una competitividad sistémica no puede aparecer sin integración social, su creación implica una operación de transformación social que va más allá de la corrección de las condiciones del marco macroeconómico. Para empezar, necesita una reestructuración fundamental de las asociaciones comerciales y de los sindicatos, así como de otras organizaciones claves de la sociedad civil. El proceso de la reestructuración de organizaciones y la creación de nuevas instituciones intermediarias siguen tres lógicas complementarias. Primero, estas organizaciones e instituciones necesitan ser reestructuradas internamente; segundo, deben reforzar su habilidad para representar a sus intereses con respecto al gobierno o a otros actores sociales; tercero, deben formar sus propios ambientes mediante la cooperación y el trabajo de redes con instituciones públicas o privadas.
42
Los principales grupos de la sociedad deben aprender que un gobierno salvaguarda de los grupos influyentes y privilegiados puede establecer un juego de suma positiva. Sólo un gobierno relativamente autóno mo es capaza de guiar sus actividades hacia los intereses sociales y económicos generales. La transparencia y la responsabilidad son cruciales. Los subsistemas funcionales autónomos se basan en una división clara de las responsabilidades entre el gobierno, la industria y los actores sociales. Pueden desarrollarse más mediante procesos de aprendizaje intrínsecos, la flexibilidad y la receptividad, y mediante el diálogo y los esfuerzos para buscar cooperativamente soluciones óptimas que involucren al gobierno y a los actores sociales. Esto puede ocurrir en el nivel local, regional y nacional. La necesidad de patrones de gobierno heterárquicos: A pesar de que el dogma de que el gobierno está obligado a asumir un papel estrictamente secundario en los procesos de mercado es inadecuado, la crítica neoliberal a las formas tradicionales de intervención gubernamental es básicamente correcta. La idea de que el gobierno solo, como centro de control de una sociedad, pueda dirigir selectivamente los procesos tecnológicos y económicos presupone que los burócratas del gobierno sean más capaces y estén mejor informados que otros actores de la sociedad, incluidas las empresas. Esto puede haber sido el caso de algunos países tardíos, más extraordinariamente en el este de Asia (Cumings 1984), aunque allí es importante señalar que el patrón también supuso una acción estratégica por parte del sector privado, y una interacción estrecha entre el sector público y el privado. De todos modos, cuando las sociedades cada vez están más diferenciadas, y las empresas y los otros actores emprenden procesos de aprendizaje, la habilidad para elaborar y ejecutar estrategias conjuntas se mueve del sector público al privado. El know-how necesario y las capacidades de desarrollo se reparten entre una variedad de agencias gubernamentales, privadas e intermediarias. Por tanto, los patrones de gobierno unidimensionales, etatista y centralistas son inadecuados para el desarrollo y el apoyo de complejas redes de trabajo empresariales y de especializados panoramas institucionales -en los países de la OCDE y en los países en vías de desarrollo industrialmente avanzados (Best 1990). Aún así, la conclusión de que el estado no tiene un papel que jugar no está bien fundada ya que esta proposición ignora el hecho indiscutible de que han aparecido nuevas formas de gobierno, en principio en un número de países de la OCDE donde la política gubernamental ya no sigue el patrón de un estado intervencionista tradicional. Más bien, el gobierno actúa como un coordinador, moderador y comunicador en redes de trabajo normativas con empresas y sus asociaciones, ciencia, instituciones intermediarias, y sindicatos. Busca recoger y difundir información relevante e idear perspectivas conjuntas a medio y a largo plazo que puedan servir como puntos de referencia para las políticas gubernamentales meso y para las iniciativas privadas. Esto hace posible liberar al gobierno de la carga trasladando los procesos de toma de decisión a palestras intermediarias, para asegurarse así un alto grado de disponibilidad de información, para realzar la legitimidad de las decisiones gubernamentales, y para poner en funcionamiento la creatividad disponible entre los actores sociales involucrándoles a ellos y a su capacidad de resolución de problemas de una manera estratégica. No obstante, las redes normativas presuponen en los actores sociales una
43
capacidad para el compromiso, el rendimiento, el aprendizaje y la aceptación de la transformación14 . De este modo, aparte de las formas de gobierno ya corrientes en sociedades organizadas al estilo de las economías de mercado (coordinación y dirección jerárquicas en las empresas e instituciones públicas, coordinación parecida a la del mercado entre empresas, y un gobierno jerárquico de la sociedad por parte del gobierno) están apareciendo formas de organización al estilo de las redes (Powell 1990). Esto ocurre especialmente en el nivel meso, donde las formas emergentes no se caracterizan ni por una simple distribución del mercado (competencia y precio) ni por mecanismos centralistas de gobierno (control jerárquico e intervencionismo estatal). El debate central de los años ochenta: mercado versus gobierno, pasó por alto estas formas innovadoras que estaban involucradas en el trazado de las estructuras sociales. Están basadas en una combinación de mercado, gobierno y una variedad de formas de auto-coordinación, trabajando éstas a la sombra del mercado, la sombra de las jerarquías, y en redes de autoorganización. Esta perspectiva de formas cada vez más diferenciadas de organizaciones sociales y de gobierno supera las clásicas dicotomías de mercado versus gobierno, y de autonomía total de actores descentralizados (liberalismo) versus sociedad totalmente integrada (socialismo). Las redes normativas con éxito se basan en seis elementos centrales (Mayntz 1991, 16): • • • • • •
colectivo de actores autónomos capaces de resolver conflictos internos; confianza y compromiso con un intercambio justo; orientación hacia un resultado sólido (resolución de problemas, más allá de un mínimo consenso); toma conjunta de decisiones basada en la puesta en común de información; reciprocidad, o reparto de los costos y de los beneficios de una decisión conjunta (o de una solución a un problema dado); y restricción voluntaria de la libertad de acción de cada actor porque se acepta que cada actor tiene una reivindicación legítima de que se respeten sus intereses.
Las redes normativas difieren del corporativismo tradicional en que han cambiado el papel del estado: en vez de que el estado esté organizando los intereses privados y arbitrando entre los grupos corporativistas que casi no interactúan entre ellos, los representantes de las asociaciones interactúan con ellos y con los burócratas del estado por igual. Las redes normativas también son diferentes del tipo del neo corporativismo europeo de los setenta, que involucraba fundamentalmente al gobierno estatal central y a las organizaciones punta de capital y mano de obra. Todavía es difícil encontrar una diferencia profunda entre el corporativismo meso y las redes normativas: ambos términos describen a los acuerdos que solían tener cierto grado de estabilidad institucional (aunque a veces fuera informal), y a un conjunto de reglas (aunque a veces tácito) que gobiernan el proceso de interacción.
14
Cf. Scharpf (1991); Maybtz (1991); Héritier (1993); Atkinson y Coleman (1989).
44
Las redes normativas tienden a organizarse en el ámbito sectorial, tratan áreas como la política científica, tecnológica o sanitaria; y tienden a incluirse en estructuras políticas donde hay un nivel más alto que puede intervenir en el caso de que una red normativa se desvíe. El estado, puede, por ejemplo, fomentar la construcción de redes locales o regionales que se propongan elaborar una estrategia industrial. Puede tener sentido apoyar económicamente tales esfuerzos siempre que el apoyo se vincule a criterios de rendimiento. En otros niveles, por ejemplo una red para política tecnológica a escala nacional, la amenaza de que el estado pueda crear unilateralmente medidas que sean contrarias a los intereses de las partes involucradas, es un importante estímulo para el funcionamiento apropiado de las redes.
3.4 Los cuatro niveles de la competitividad sistémica y los distintos niveles de agregación Es importante señalar que el concepto de competitividad sistémica no sirve para todos los países. Es útil al entender el factor subnacional y el factor supranacional que determinan la competitividad de las empresas. La siguiente tabla ofrece una perspectiva general. Tabla 3: Niveles de competitividad Sistémica y Niveles de Elaboración de Políticas
Meta
Macro
Meso
Supranacional Competencia entre los diferentes modelos de economía de mercado Cultura de cooperación internacional Flujo internacional de capital (oportunidad + presión de rendimiento) Comercio internacional
Nacional Integración nacional Capacidad estratégica de los actores nacionales
Regional Identidad regional Capacidad estratégica de los actores regiona les
Local Identidad local Capacidad estratégica de los actores locales Confianza en el entorno creativo
Marco de trabajo estable Política de libre comercio Política de competencia Política medioambiental genérica
Política fiscal sólida Capacidad de inversión
Política fiscal sólida Capacidad de inversión Ambiente atractivo, calidad de vida
Política industrial de UE Política tecnológica de UE
Política tecnológica Política educativa Política regional Política industrial
Fomento de la economía regional Centros de demostración tecnológica
Promoción de la economía local Instituciones educativas y de capacitación
45
Protocolo de Montreal
Micro
Multinacionales Coaliciones entre empresas internacionales
Política de importación específica Fomento de la exportación Política ambiental específica de un sector Empresas medianas y grandes Redes dispersas Relaciones entre los proveedores Coaliciones nacionales
Instituto de R&D Instituciones educativas y de capacitación Instituciones financieras
SME Cluster Relaciones entre los proveedores
Centros generadores de tecnologías. Cámaras efectivas
SME Cluster Distritos industriales
La mayoría de los elementos ya se han mencionado anteriormente, otros se explican por sí mismos o son evidentes. De todos modos, puede ser necesario enfatizar la importancia de dirigirse hacia aspectos del nivel meta y macro a escala regional y local. Con respecto a los aspectos del nivel meta, es esencial entender que no son sólo rasgos culturales genéricos los que conforman el comportamiento de los actores. Dado un país, las culturas locales y regionales, particularmente las culturas comerciales, son a menudo muy diferentes; conceptos como el “e ntorno innovador” se dirigen precisamente hacia este aspecto. Elementos del nivel meta como la confianza y el espíritu cooperativo son aspectos clave en la investigación de los distritos industriales. Con respecto a los aspectos del nivel macro, no es necesario mencionar que el gobierno a escala regional y local tiene poca influencia en política monetaria o de comercio exterior. De cualquier manera, tiene una gran influencia en las condiciones del marco económico genérico para las empresas –particularmente si tiene un enorme déficit presupuestario, o si su práctica presupuestaria está guiada por el clientelismo más que por el afán de desarrollo. En tales casos, la capacidad de estado para crear un ambiente comercial apropiado sufre, incluso en asuntos básicos como las carreteras pavimentadas.
46
4 ANTECEDENTES CONCEPTUALES: GRUPOS, REDES Y CADENA DE PRODUCTOS BÁSICOS Durante los últimos años, uno de los conceptos más influyentes para entender y fomentar el desarrollo económico, especialmente a escala local y regional, ha sido el concepto de grupo. En esta sección daré una introducción a distintos enfoques analíticos de agrupación. Además trataré los obstáculos para la promoción del grupo y algunas opciones para superarlos. 4.1 Michael Porter y la ventaja compe titiva Mensaje principal: La ventaja competitiva se crea, no se hereda. La competitividad de las empresas, clusters y regiones se basa en cuatro factores (el “Diamante”): La estrategia comercial y la rivalidad, las industrias de apoyo, las condiciones del factor, y las condiciones de la demanda. De hecho, ésta es probablemente la mayor diferencia al comparar con enfoques tradicionales: ya no se trata de crear capacidad de producción sino de crear ventaja competitiva. La competitividad es el aspecto clave en todas estas actividades. El término ventaja competitiva fue acuñado por Michael Porter en su obra sobre los factores de nivel de empresa (1986) y grupos de empresas (1990). Marca una salida del pensamiento económico tradicional que se centraba sobre la ventaja comparativa. Fundamentalmente, la ventaja competitiva es heredada (disponibilidad de factores básicos de producción, como la mano de obra o la energía barata, o de los recursos naturales) mientras que la ventaja competitiva se crea. Mirando hacia atrás en la historia del desarrollo industrial, se puede observar a una serie de empresas, regiones y países creando con afán ventaja competitiva. El crecimiento industrial sostenible casi nunca se ha construido sobre factores heredados. Por lo general ha sido el resultado de los factores interrelacionados y de las actividades.
47
¿Cuáles son estos factores interrelacionados? El propio Porter los reduce a cuatro factores (Figura 8): 1. Las estrategias y las estructuras comerciales y la rivalidad: Porter señala que a pesar de todas las diferencias y de las peculiaridades nacionales, una característica compartida por las economías competitivas es que hay una competencia tenaz entre las empresas nacionales. Desde una perspectiva estática, los campeones nacionales pueden disfrutar de las ventajas de escala; sin embargo, el mundo real está dominado por las condiciones dinámicas, y aquí es la competición directa la que impele a las empresas a trabajar en un aumento de su productividad y de su innovación. En este caso, al competición anónima a menudo se transforma en rivalidades particulares y en feudos, concretamente cuando los competidores están concentrados espacialmente.·“Cuanto más localizada la rivalidad, más intensa. Y cuanto más intensa, mejor.” (Porter 1990, 83) Esto es lo más cierto, y su efecto es anular las ventajas estáticas de ubicación y obligar a las empresas a desarrollar ventajas dinámicas.
Figura 8: El diamante de Michael Porter El ambiente nacional empresarial (Estado, Ciudad) Contexto para la estrategia empresarial y la rivalidad
Condiciones de factor (Input)
-Calidad y costo del factor -Calidad del factor -Especialización del factor
-Contexto local que promueve formas apropiadas de inversion y mejoras sostenibles -Fuerte competencia entre los rivales locales
Industrias relacionadas e industrias de apoyo -Masa crítica de proveedores locales capaces -Clusters en lugar de industrias aisladas
Condiciones de la demanda
-Grupo central de clientes locales sofisticados y exigentes -Demanda local inusual de segmentos especializados que pueden ser servidos globalmente -Clientes cuyas necesidades anticipan las de otros lugares
48
Cuadro 2: El Análisis de las Cinco Fuerzas de Porter Otro concepto analítico desarrollado por Porter es el Análisis de las Cinco Fuerzas. Es un concepto útil al analizar el puesto competitivo y los retos estratégicos de una industria. Las cinco fuerzas son: • La rivalidad entre las empresas existentes. A este respecto los aspectos que deben tratarse son: Competidores numerosos o igualmente equilibrados, lento crecimiento de la industria, altos costos de almacenamiento o de inmueble, falta de costos de diferenciación o cambio, capacidad aumentada en grandes incrementos, competidores variados, y altas barreras de salida. • Negociar el poder de los proveedores. Los aspectos aquí son: el número de proveedores, el grado hasta el cual el proveedor está obligado a competir con otros productos sustitutivos, la importancia de la industria como cons umidor del grupo proveedor, la importancia del producto del proveedor para el comercio del comprador, el grado hasta el cual los productos del proveedor se diferencian o ha acrecentado los costos de transformación. Y la pregunta de si el grupo proveedor representa una amenaza verdadera a la integración a plazo. • Negociar el poder de los compradores. Los aspectos aquí son: La participación de los volúmenes del comprador individual relacionados con las ventas del vendedor, la participación de las compras del comprador clave como una porción de los costos totales del comprador, los productos estándares o no diferenciados, los costos de cambio, la importancia del producto para la calidad de los productos o de los servicios de los compradores, y el grado hasta cua l el comprador tiene una información completa. • Amenaza de nuevas entradas. Los aspectos aquí son: las economías de escala, la diferenciación de los productos, los requisitos de mercado, los costos de cambio, el acceso a los canales de distribución, las desventajas del costo independientemente de la escala, y la política gubernamental. • Amenaza de productos o servicios sustitutivos. El principal aspecto aquí es el del cambio técnico radical, es decir, la aparición de productos o servicios nuevos que ofrecen un mejor rendimiento y/o bajo precio. 2
Existencia o carencia de industrias vinculadas y de apoyo: La proximidad espacial de industrias en auge o en declive facilita el intercambio de información y fomenta un intercambio continuo de ideas e innovaciones. Porter se refiere, entre otras cosas, a las experiencias con los distritos industriales de Italia, por los cuales, sin embargo él califica a sus específicos (véase abajo). Por un lado, él destaca que incluso las industrias en auge en ningún caso deberían estar protegidas de la competencia internacional; y por otro lado, él observa que cuando faltan algunas industrias en auge, puede que se tenga que recurrir al suministro disponible en el mercado mundial.
3
Condiciones de factor: Éstas incluyen, p. ej. la disponibilidad de personal cualificado o de infraestructura adecuada. “En contra de la sabiduría tradicional, tener básicamente una mano de obra con educación secundaria o al nivel de college, no representa ventaja competitiva en la competencia internacional moderna. Para apoyar a la ventaja
49
competitiva, un factor debe estar altamente especializado para las necesidades concretas de una industria –un instituto científico especializado en óptica, un fondo de capital de riesgo para financiar a las compañías de software. Estos factores son más escasos, más difíciles de imitar por los competidores extranjeros– y ellos necesitan una inversión sostenible para crear.” (Porter 1990, 78) Aquí las desventajas, generalmente legados del factor, no necesariamente se muestran desfavorables, incluso pueden fomentar el desarrollo de la competitividad. Si se dispone en cantidad de materias primas o mano de obra baratas, a menudo las empresas ceden a la tentación de depender sólo de estas desventajas, e incluso de dedicarlas a usos ineficientes. Por el contrario, algunas desventajas (precios altos de bienes inmuebles, mano de obra y materias primas escasas) pueden obligar a las empresas a actuar de forma innovadora. Por supuesto, esto presupone que los impulsos positivos sean generados por los otros factores. 4
4.2
Condiciones de la demanda: Cuanto más exigentes sean los clientes en una economía, mayor será la presión que enfrenten las empresas para mejorar constantemente su competitividad por medio de productos innovadores, por calidad alta etc. Y cuanto más localizada está la competición, más directa la sienten las empresas, y mejor debe ser su rendimiento.
Clusters y distritos industriales
La perspectiva de Porter, especialmente con respecto a su énfasis en la competencia y a su abandono de la cooperación, no ha quedado sin cuestionar. Una línea distinta de argumento comienza por una observación empírica similar, principalmente la agrupación de empresas industriales y de servicios. Los grupos industriales son aglomeraciones espaciales de empresas de la misma sub-rama, digamos por ejemplo, calzado de mujer, instrumentos musicales de madera, azulejos, o maquinaria agrícola, más proveedores especializados, proveedores de servicios y otros por el estilo. En algunos lugares, de modo más notable en varios sitios de Italia, tales clusters están marcados, no sólo –como Porter destacaría– por la tenaz rivalidad local sino también por una densa cooperación. Un cluster así, donde es evidente una gran cooperación y un trabajo de redes, se ha denominado Distrito Industrial (no debe confundirse con el uso tradicional del término que no significa nada más que un área reservada para las empresas industriales). El tipo de competitividad que surge mediante la cooperación deliberada dentro de un distrito industrial (DI) ha sido denominada “eficacia colectiva” por Hubert Schmitz (1995a). Él ha identificado varios criterios que distinguen un distrito industrial de un mero cluster (Schmitz 1995b): •
Especialización sectorial: Un DI suele tener un perfil de especialización muy limitado. Por ejemplo, no sólo calzado sino calzado de mujer de precio medio.
50
•
Predominio de pequeñas y medianas empresas: Los DI al estilo italiano, tienen en su mayoría, si no en su totalidad, SMEs.
•
Fuerte división del trabajo: Hay una densa red de transacciones comerciales y otros tipos de interacción entre las empresas.
•
Alto grado de especialización entre las empresas: Las empresas en un DI están muy especializadas, tanto en términos de productos como en los pasos específicos del proceso de producción.
•
Competencia fuerte, especialmente por medio de la innovación: A pesar de la fuerte interacción existe también una rivalidad tenaz entre las empresas locales. No obstante, la competencia local no se basa en factores como la tarificación depredadora sino en la innovación del producto y del proceso.
•
Red de información: La interacción entre las empresas implica no sólo transacciones comerciales sino también intercambio de información. La información sobre los cambios en el mercado, las oportunidades comerciales, la innovación de productos o procesos se extiende rápidamente en un DI.
•
Trabajadores altamente cualificados: Tanto el nivel de cualificación formal como el grado de conocimiento tácito de los trabajadores tiende a ser alto en los DIs. Cuando las empresas están altamente especializadas hay poco sitio para mano de obra poco cualificada.
•
Base socio-cultural para la confianza: Las transacciones entre las empresas en su mayoría no se basan en contratos formales. La confianza que es necesaria para sostener esto se basa tanto en experiencias positivas repetidas en transacciones comerciales (y también en implícitos medios de sanción si la confianza se utiliza mal), y sobre una amplia variedad de transacciones sociales en otros ámbitos con capital social creado y aumentado.
•
Papel activo del estado: A pesar de que los DIs surgen espontáneamente, el estado juega un importante papel en su fortalecimiento en una fase posterior, especialmente mediante la creación de instituciones de apoyo.
La investigación sobre DIs ha aportado perspectivas importantes y valiosas en la posibilidad de tener cooperación y competencia al mismo tiempo (“coopeticion”). Además ha demostrado que las SMEs tienen un gran potencial en los mercados globalizados siempre que permanezcan juntas. Sin embargo, este enfoque ha recibido también su justa crítica. Los aspectos principales son la posibilidad de transferir el modelo a lugares y culturas distintos, la integración de los DIs en las cadenas de valor internacionales, y la importancia de la política del gobierno central en términos de límites y oportunidades para el desarrollo local:
51
•
Los DIs no sólo existen en Italia. También se han observado estructuras del mismo tipo en otros países europeos, en EE.UU. y también en países en vías de desarrollo (Sinos Valley / Brasil, Sialkot /Pakistán). Por lo tanto, se puede rechazar la crítica de que los DIs sólo pueden surgir sobre la base de una cultura local específica que ha aparecido durante varios siglos. Sin embargo, esto no significa que el concepto de DI sea aplicable a cualquier tipo de aglomeración de empresas del mismo sector. De hecho, los clusters son un fenómeno típico unido al desarrollo industrial, y se encuentran grupos por todos los lugares. No obstante, en países en vías de desarrollo el tipo normal de aglomeración de empresas pequeñas produce bienes de consumo perecederos a bajo precio de calidad mediocre y sin mayor innovación en términos de conceptos de nueva tecnología o de nueva gestión. Las barreras de entrada son bajas mientras que las barreras para la mejora de calidad son altas. Esto a menudo conduce a una situación de sobre suministro, especialmente en tiempo de crisis, cuando la demanda cae y la oferta aumenta (ya que los trabajadores despedidos organizan sus micro empresas propias), y este giro conduce a una tarificación depredadora. Es más, a menudo no es que haya poca innovación, es que además hay una gran “piratería” en marcha. Debido a la tarificación depredadora y a la “piratería”, la cultura comercial local se caracteriza por un alto grado de desconfianza. Hay serios obstáculos para la cooperación entre las empresas. Además, las oportunidades para la cooperación entre las empresas son limitadas. Como las empresas a menudo trabajan con un bajo nivel de complejidad técnica y de gestión, el potencial para cosechar los beneficios de la especialización inter-empresarial es limitada. Mientras que en un DI italiano cada empresa está altamente especializada y el número de empresas haciendo exactamente lo mismo es limitado, en un grupo de pequeñas empresas de un típico país en vías de desarrollo, básicamente todo el mundo está haciendo exactamente lo mismo. Se puede argüir que la cooperación entre las empresas y la especialización podrían ser precisamente el modo de salida, pero a menudo esto será un proceso muy largo. Con propietarios comerciales que tan sólo han terminado unos años de educación primaria, no es fácil dirigirse hacia una trayectoria de desarrollo basado en el conocimiento.
•
Los grupos y los distritos industriales a menudo suelen integrarse en cadenas de valor internacionales. Estas cadenas de valor frecuentemente están gobernadas por empresas externas al grupo –por grandes empresas industriales, como en el caso de la industria automovilística, o por grandes cadenas de venta, como en el caso de la industria del mueble, del calzado y de la confección. Es importante entender la estructura de la cadena de valor internacional para poder entender las opciones y limitaciones para la acción local. Por ejemplo, las empresas locales pueden competir por un acceso privilegiado a los compradores exteriores; esto puede ser un serio obstáculo para la cooperación local. Además, las empresas de fuera pueden deliberadamente hacer que las empresas locales se enfrenten entre ellas, en concreto para prevenir una acción colectiva local, por miedo a perder terreno en las negociaciones sobre el precio y las condiciones de distribución.
•
La política a escala nacional define una gran parte de las condiciones del marco de trabajo de las empresas locales y los clusters tienen que afrontarlo. Las condiciones
52
macroeconómicas pueden crear un ambiente desfavorable para la cooperación en el ámbito local. Por ejemplo, en el caso de Brasil, en los años ochenta y principios de los noventa frecuentes programas de estabilización macroeconómica crearon una situación donde un 40% de los contratos entre empresas tuvieron que ser renegociados, creando por tanto un clima de oportunismo y desconfianza en las relaciones interempresariales. Más aún, las condiciones reguladoras macro-económicas también pueden crear obstáculos a la cooperación inter-empresarial. En el caso de Brasil, esto se aplica tanto para los impuestos (que son acumulativos sobre las transacciones interempresariales) como para la legislación laboral (que puede hacer a una empresa responsable del destino de los empleados de un subcontratista). Es importante entender tales factores macro para entender mejor las razones de los actores locales, concretamente las empresas. Si no, al entrar a un grupo con una perspectiva de distrito industrial en mente uno puede notar irracional el comportamiento de los agentes locales, y las propuestas prácticas pueden ser inadecuadas a las condiciones locales. Para resumir, es importante entender los puntos fuertes y débiles del enfoque del distrito industrial. Si es posible crear un entorno local basado en la confianza y con ello, se facilita la cooperación, o si los elementos de ese entorno ya existen, tiene sentido iniciar un proceso para convertir un grupo en un distrito industrial. Sin embargo, tal estrategia debe estar basada en una evaluación sobria de los factores locales para decidir si una perspectiva de DI es de verdad realista.
4.3
Obstáculos para la cooperación y la promoción del cluster
La bibliografía nos ofrece una serie de monografías sobre cooperación y colaboración con éxito que llevan a una competitividad mejorada de los grupos. Para el observador externo, la lógica de la acción colectiva es imperiosa y los beneficios posibles abrumadores. De acuerdo con ello, el investigador tiende a encontrar improbable que la cooperación no se materialice, o sólo lo haga hasta cierto punto. Al mismo tiempo, las conversaciones con los profesionales y miembros pertenecientes a algunos grupos, nos llevan a la observación de que en un gran número de grupos, oportunidades que son evidentes para la cooperación no están explotadas. He intentado explicar este comportamiento como resultado de la racionalidad limitada y del path dependence (Meyer-Stamer 1998). Además, hemos intentado analizar más razones para la falta de cooperación entre los grupos (Altenburg y Meyer-Stamer 1999). Sin embargo, me parece que hasta ahora sólo hemos tratado muy superficialmente la lógica de la nocooperación en los grupos. Esta nota es un intento de añadir más observaciones.
4.3.1
Áreas posibles de cooperación
Basándonos en las monografías de clusters con éxito podemos identificar tres áreas principales de cooperación: •
bilateral y multilateralmente entre las empresas,
53
•
entre las empresas y las incitaciones de apoyo,
•
entre el sector privado y el público
4.3.1.1 Cooperación entre las empresas La cooperación entre las empresas y dentro de las mismas se refiere a las transacciones comerciales y otros tipos de intercambio. Las transacciones comerciales cooperativas se oponen a las transacciones que guardan distancias. Incluyen una cierta cantidad de intercambio de información que no está cubierta por los contratos, y normalmente no está remunerada. Un ejemplo típico podría ser la interacción entre las empresas en la cadena de valor. Otros tipos de cooperación pueden incluir la cooperación entre los competidores. Pueden ser operaciones basadas en contratos, tales como proyectos conjuntos de desarrollo de productos, representación conjunta e una feria, o consorcios de exportación. Una clase distinta de cooperación no se basa en contratos, como el caso del intercambio informal de información entre las empresas. Otro tipo diferente de cooperación implica coaliciones ad hoc entre las empresas para solucionar problemas inmediatos, especialmente mediante la contratación conjunta de los consultores o de los grupos de presión sobre el gobierno.
4.3.1.2 Cooperación entre las empresas y las instituciones de apoyo La cooperación entre las empresas y las instituc iones de apoyo involucra por un lado a empresas individuales o grupos de empresas, y por otro lado, a asociaciones comerciales o a instituciones gubernamentales, privadas o PPP. Una asociación comercial bien desarrollada debería presentar varias características. Articula los intereses del sector privado respecto al gobierno. Tiene canales de comunicación activos con sus empresas socias para saber los asuntos sobre los que se tiene que pronunciar. Ofrece servicios a sus empresas socias. Tiene varios profesionales cualificados para hacerlo. La relación entre los profesionales y los directores elegidos está equilibrada. Hay un grado de transparencia interna y de democracia que asegura que los distintos tipos y tamaños de empresas que estén representadas en la asociación. Las instituciones de apoyo comerciales, ya sean gubernamentales, privadas o asociaciones de carácter público-privado (PPP), deberían presentar las siguientes características. Se centran fundamentalmente en el cliente, tienen canales de comunicación bien organizados con los clientes. La retroalimentación frecuente lleva a un constante desarrollo de los servicios ofrecidos. Se organizan de modo comercial, tanto para hacer su modo de pensar compatible con la de los clientes como para mejorar su eficacia. Desarrollan sistemas para gestión de calidad y gestión de conocimiento.
54
4.3.1.3 Cooperación entre el sector público y el sector privado Los clusters dinámicos, con éxito, presentan una relación estrecha y constructiva entre el sector público y el privado. Esto puede ser el resultado de un sector público orientado hacia el desarrollo, o de una acción colectiva y grupo de presión por parte del sector privado. El sector público apoya la competitividad de las empresas. Racionaliza sus operaciones, reduce el papeleo, y dispone agencias integradas o de first-stop. Expande y mantiene la infraestructura. Ofrece servicios reales a las empresas, particularmente en áreas como la capacitación, que son escasamente rentables y donde la acción colectiva puede fallar debido al comportamiento free-riding. Además, el sector público puede jugar un papel estratégico. Puede tomar el liderazgo al pasar de “pasivas” a “activas” las ventajas del cluster y puede seguir una estrategia deliberada para reforzar el cluster, al atraer, por ejemplo, a empresas complementarias. En otros lugares, donde la agrupación no esté todavía expresa, los actores públicos pueden seguir una estrategia de fomento económico orientada hacia el cluster, al estimular, por ejemplo, la aparición de polos tecnológicos.
4.3.2
Obstáculos típicos para la cooperación
Para identificar los obstáculos típicos de la cooperación, es útil mirar a cada una de las tres áreas mayores de cooperación potencial
4.3.2.1 Entre las empresas, 1: La cooperación y el dilema de los prisione ros La cooperación entre las empresas implica un tipo particular del dilema de los prisioneros. En la constelación del texto del libro, hay dos prisioneros que han cometido conjuntamente un crimen sin dejar evidencias, son interrogados por separado y se les ofrece una sentencia reducida si ellos confiesan (culpando a su compañero). Los dos confesarán (es decir, se comportan de modo oportunista, no cooperativamente), y los dos serán condenados a sentencias completas. Si ellos cooperan, evitando así un comportamiento oportunista, ellos no pueden ser sentenciados. En un cluster, la constelación a priori es bastante diferente. En vez de actuar conjuntamente, las empresas son rivales tenaces. A diferencia del dilema del texto del libro de los prisioneros, no son las preferencias y características personales o las coincidencias las que determinan la decisión a favor o en contra de un comportamiento oportunista sino una larga historia de rivalidad que creará una fuerte inclinación hacia la no-cooperación. Los sucesos típicos en la evolución de un cluster dado reforzarán esta inclinación, la aparición de empresas escindidas que ofrecen servicios a los mismos clientes, y cuyos fundadores pueden llevarse con ellos secretos comerciales de su empleador previo. Otro aspecto importante es la estabilidad que ambas constelaciones: la cooperación y la nocooperación, tienden a manifestar. Moverse de una constelación a otra es complicado. Esto es
55
más evidente si uno comienza con la no-cooperación. Los intentos aislados de los actores individuales para cooperar provocarán comportamientos oportunistas en los otros actores, reforzando así el juego no cooperativo. Pero el juego cooperativo es bastante estable también, ya que Axelrod (1997) ha demostrado que incluso un comportamiento oportunista repetido no necesariamente destruirá un juego cooperativo. La investigación empírica sobre el dilema de los prisioneros ha demostrado que la probabilidad de cooperación es mayor del 50% en juegos repetidos cuando los actores aprenden que el comportamiento oportunista es perjudicial. La estabilidad del juego cooperativo aumenta si la comunicación directa es posible, y si el juego se estabiliza más por medio de dos mecanismos: las reglas (y las sanciones si se rompen las reglas) y la aparición de la confianza. En un grupo, la constelación básica es bastante diferente, especialmente si muchas empresas producen más o menos productos idénticos. El comportamiento comercial cotidiano tiende a ser oportunista. Las empresas están desesperadas por vender, y si ellos compiten por los mismos clientes tenderán a hacer ofertas más bajas que la de los otros. No es coincidencia que en sus primeras publicaciones, Porter (1990) enfatizara sobre la importancia de la rivalidad en la dinámica de grupos. Tanto desde una perspectiva empírica como teórica uno debe esperarse la aparición y refuerzo de juegos no cooperativos en clusters, y toda clase de iniciativas de cluster se debe basar sobre la asunción de que será muy difícil el cambio a un juego cooperativo.
4.3.2.2 Entre las empresas, 2: Costes, beneficios y riesgos de la cooperación Desde punto de vista del investigador industrial, los grupos ofrecen todo tipo de oportunidades. La perspectiva de la persona de negocios será frecuentemente la contraria. En su opinión, cualquier decisión con respecto al trabajo de redes y a la cooperación se debe basar en la evaluación por un lado, de los beneficios, y por otro, de los costes y riesgos. A menudo, el beneficio será a largo plazo e hipotético mientras que los costes y los riesgos serán evidentes e inmediatos. Para una empresa, el riesgo más evidente es la pérdida de los secretos comerciales, tales como tecnología o conocimiento respecto a los mercados y clientes. Riesgos así son motivos importantes para que las empresas no tomen parte en operaciones cooperativas que involucren a competidores directos. Otro riesgo importante se refiere al comportamiento anti-competitivo. A muchas empresas les gusta la idea de la cooperación, concretamente si implica la creación de poder de mercado o la eliminación de los procesos de mercado, como en las cooperativas de compra o venta. Tales prácticas son comunes en muchas industrias, y en países con una política vigente en contra de la confianza, muchas empresas tendrán una idea clara de los costes de esa cooperación, principalmente de las multas que tienen que pagar. A este respecto, las empresas pueden encontrar extraño que las agencias gubernamentales fomenten agrupaciones y cooperación, y prefieran distanciarse de esas iniciativas hasta que las implicaciones anti-confianza se resuelvan.
56
Los costes directos de cooperación incluyen en primer lugar los costes de transacción y de oportunidad. Se deben preparar reuniones, tiene que haber un seguimiento y se deben elaborar ponencias y comunicaciones. Todo esto ejerce presión sobre los recursos a corto plazo que tienen las personas que toman las decisiones en las empresas. Si las empresas se ponen de acuerdo sobre actividades concretas, se generarán más costes, por ejemplo los costes de inversión y operación de proyectos conjuntos de desarrollo. Esto puede llevar al tipo de problemas que son bien conocidos en R&D y en capacitación, es decir, una discrepancia entre el beneficio individual y el colectivo que lleva a la infrainversión. En el ámbito de R&D, los gobiernos subvencionan las actividades de las empresas. Asimismo, puede que sea necesario subvencionar operaciones cooperativas, es decir, cubrir por lo menos parte de los costes de transacción y de oportunidad.
4.3.2.3 Problemas de cooperación entre las empresas y las instituciones de apoyo Fundamentalmente hay dos tipos de problemas con respecto a la cooperación entre las empresas y las instituciones de apoyo. En primer lugar, a menudo hay una relación compleja entre las empresas y las asociaciones comerciales, especialmente las SME y las cámaras de comercio e industria. Las SME a menudo sienten, correctamente o no, que las cámaras están dominadas por las grandes empresas, y sienten que el apoyo que reciben por parte de la cámara es inadecuado. Al mismo tiempo, las cámaras frecuentemente tienen que enfrentar expectativas que no pueden cumplir, dada la limitación de sus recursos. En segundo lugar, están los problemas normales de cooperación entre las empresas y las instituciones de apoyo. Para muchas instituciones de apoyo, la satisfacción de los clientes locales del sector privado no es el único indicador de rendimiento ni, con frecuencia, el más importante. Esto es más evidente en las instituciones de educación y de capacitación, particularmente en enseñanza superior, donde los méritos académicos juegan un importante papel. También sirve para las instituciones R&D que tienen un trabajo difícil al sopesar las demandas de los clientes del sector privado y los criterios académicos, tarea que todavía se complica más por estándares muy diferentes –los investigadores quieren publicar sus resultados rápida y ampliamente, y aspiran a un entendimiento profundo de los problemas, mientras que las empresas quieren una rápida solución al problema, desean mantener los resultados de la investigación en secreto, y posiblemente venderlos al máximo precio.
4.3.2.4 Problemas de cooperación entre el sector público y el privado Aspectos de gobierno local y global establecen los límites para las iniciativas de cluster. Los patrones del gobierno local establecen múltiples problemas: •
A veces se ha observado que una crisis conlleva a una dinamización de los potenciales de un grupo (véase, por ejemplo, el caso Criciúma en Meyer-Stamer 1998). No obstante, de ninguna manera es obvio que ocurra. Igualmente puede pasar lo
57
contrario. Los actores locales quizás sientan una crisis profunda como una crisis estructural, ellos pueden distinguir la rama dominante en el grupo como una industria en declive que no merece promoción, y ellos pueden dirigir sus actividades de promoción hacia la diversificación de la base económica local, intentando lograr preferentemente una amplia diversificación para evitar la vulnerabilidad de depender de sólo una rama. En otras palabras, los actores locales pueden ver como la mejor opción una política de de-clustering. •
Otra constelación se ha observado en viejos clusters, por ejemplo en el Valle del Ruhr (Grabher 1993). La comunicación y la cooperación entre los actores locales pueden llegar a ser tan intensas que se puede resentir su habilidad para notar cambios fuera de los clusters, lo cual lleva a esfuerzos por mantener vivas industrias viejas en vez de elaborar y fomentar un cambio estructural.
•
Un actor importante jugará, sólo con gran dificultad, un papel constructivo en las iniciativas de grupo, principalmente las cámaras de comercio e industria. Las cámaras ofrecen servicios a empresas de todo tipo de sectores y ramas. Una iniciativa de cluster involucrará sólo un conjunto limitado de ramas, y aquellas empresas no vinculadas directamente con las ramas dominantes en el cluster se sentirán frustradas si la cámara pone mucho esfuerzo en la iniciativa de cluster. Particularmente en estas ubicaciones donde un cluster domina la economía local, las empresas de otras ramas se quejarán ya que suelen notar que de todas maneras, la cámara está ocupándose demasiado de las ramas relacionadas con el cluster.
•
No hay razón para creer que las diferencias motivadas políticamente puedan superarse con mayor facilidad en el nivel local que en otros niveles. Es más probable que las diferencias políticas se entrelacen con otros factores, como el de las aversiones motivadas personalmente, la animadversión tradicional entre familias o elites, las rivalidades económicas, etc., y que por ello aparezca un conjunto complejo de obstáculos que hagan una iniciativa coherente muy complicada.
Los patrones de gobierno global crean dos tipos de problemas para las iniciativas locales: •
Un elemento fundamental de las iniciativas de cluster es la red de trabajo entre personas en vez de entre organizaciones. Esto puede crear serios obstáculos en un cluster donde las empresas importantes no sean de propiedad local, y los directores cambien con frecuencia. Además, en los grandes clusters, el director de planta de una rama local tiene a menudo una libertad de decisión limitada. A este respecto, pueden ocurrir cambios dramáticos en las condiciones del marco para las iniciativas del cluster, si una empresa local es absorbida por algún inversor externo.
•
Las empresas externas pueden tener de modo diferente un fuerte impacto en las iniciativas de cluster. Los clusters, particularmente en los países en vías de desarrollo, son a menudo parte de cadenas globales de productos básicos que están dirigidos por alguna gran empresa de otro lugar, por ejemplo, las grandes cadenas de distribución en
58
los países industrializados. Una empresa tan grande puede que tenga un interés en la perspectiva y rendimiento del cluster a largo plazo, pero usualmente se impondrán sus consideraciones a corto plazo. Esto significa a menudo que los compradores externos ponen a empresas en contra de otras dentro del cluster para así conseguir el mejor precio. Esto nos devuelve a la observación de que una rivalidad tenaz entre las empresas locales es a menudo un obstáculo fundamental para la cooperación local.
Información adicional: Las cadenas globales de productos básicos El concepto de cadena global de productos básicos (GCC, Gereffi 1996) se dirige a los vínculos entre las empresas productoras, y entre los productores y los comerciantes, tanto en términos de aspectos técnicos como de relaciones de poder. El concepto introduce así una noción en el análisis del desarrollo económico que obviamente es importante pero que en el pasado se ha ignorado. Las teorías de comercio internacional tratan al mercado mundial como el lugar de operaciones al contado entre los agentes atomizados. Esta visión idealizada se ha criticado durante mucho tiempo. Por ejemplo, hace 20 años los defensores del enfoque de la “nueva división del trabajo internacional” (NIDL) destacaron que una parte sustancial de las transacciones económicas ocurrían dentro de las empresas, eran el resultado de los intentos de las empresas de utilizar las ventajas del bajo costo de la mano de obra en los países en vías de desarrollo para algunas fases en sus procesos de producción (Fröbel, Heinrichs y Kreye 1977). Sin embargo, en los últimos 20 años también se ha hecho evidente que la visión NIDL del mundo tiene importantes limitaciones. Se refería predominantemente a los fabricantes de ropa, calzado y electrónica de los EEUU, y no podía explicar la mayor parte de las estrategias de internacionalización de las empresas, concretamente la de aquellas actividades que estaban orientadas hacia el mercado. Además, no podía captar un fenómeno que se ha hecho cada vez más importante: la organización de las cadenas internacionales de suministro, sobre todo por empresas como Nike, Ikea, The Gap u Otto, las cuales no implicaban la propiedad del capital y por ello no se reflejaban en las estadísticas de inversiones directas extranjeras. Es aquí donde llega el concepto de GCC. Se dirige explícitamente al hecho de que el comercio internacional tiene tres tipos principales de transacciones, las transacciones de mercado anónimas, el comercio entre las empresas y los acuerdos de suministro internacional. Se ocupa más detenidamente del tercer tipo. El concepto GCC es uno de los enfoques que tratan el hecho de que los límites de la empresa cada vez son más borrosos. Otros enfoques han estado tratando este fenómeno en el ámbito local/nacional, p. ej. el análisis de los acuerdos de suministros just in time. El concepto GCC enfrenta los límites confusos entre las empresas en las transacciones internaciona les. Los ejemplos más llamativos son los acuerdos de empresas como Nike, Reebok, y Liz Claiborne que no poseen ninguna instalación para la producción. Ellos se centran en el diseño y en el
59
mercadeo y gestionan una amplia red de proveedores repartidos por todo el mundo (aunque la mayoría está ubicada principalmente en Asia y América central). Las cadenas globales de productos básicos son una característica destacada y cada vez más importante de la industria de la ropa y del calzado. Ambas tienen segmentos intensivos de mano de obra poco cualificada que se localizan con frecuencia en países de temprana industrialización en vías de desarrollo. La creciente importancia de GCC en estas industrias refleja un cambio en los papeles jugados por la industria y el comercio. Mientras que en el pasado, las grandes fábricas Fordist habían sido los jugadores dominantes, este papel ha sido tomado ahora por empresas al por menor cada vez más concentradas, las cuales dominan ahora el sector; esto ha sido denominado como una “cadena de productos básicos orientada al comprador”. Este tipo de acuerdo puede encontrarse en otros sectores también; El GCC de Ikea podría ser un ejemplo (Norman y Ramírez 1993). El analiza de las cadenas de productos básicos para el comprador añade una dimensión crucial a la comprensión de los procesos de industrialización, especialmente en los países en vías de desarrollo. GCC añade una dimensión que faltaba en el concepto de competitividad sistémica. En éste, la integración del mercado mundial y la presión competitiva se dan por hecho, y se centra sobre todo en las empresas productoras. Sin embargo, es esencial entender ambas características bien para entender por qué la competitividad surge, o por qué no. Al principio una de las preocupaciones del concepto de competitividad sistémica fue entender qué ocurre en economías cerradas que tienen que abandonar las estrategias de sustitución de importaciones. La diferencia entre una economía de sustitución de importaciones y una economía abierta es fundamental, pero no todos los sectores en una economía abierta están por igual afectados por la integración del mercado mundial. Al analizar las cadenas de productos básicos se ayuda a identificar elementos importantes de las estructuras de incentivos que las empresas están enfrentando en una economía dada. Esto se refiere tanto a las cadenas nacionales de productos básicos, es decir, la estructura de mercado en una economía dada, como en las internacionales.
Algunas empresas están en posición de controlar actividades en auge y en declive, pero la mayor parte no los están. Para estas empresas que participan de modo dependiente de las cadenas de productos básicos, esto establece un factor determinante crucial para su competitividad. Señala las condiciones que deben cumplir, es decir, crea las reglas de acuerdo a las que una empresa, o red de empresas, tiene que definir su estrategia competitiva en una ubicación dada.
60
4.3.3
Algunas conclusiones
Resumiendo las consideraciones elaboradas anteriormente llegamos a la siguiente perspectiva:
Principales obstáculos para la cooperación en clusters Cooperación entre las Cooperación entre las empresas empresas e instituciones de apoyo • Juego no cooperativo fir- • Tensión entre SMEs y la memente establecido cámara • Costes y riesgos de la • Modelos diferentes de cooperación operación en empresas e instituciones
Cooperación entre el sector público y el privado • •
Falencias políticas locales Factores globales vs. locales
¿Qué quiere decir esto en la investigación de campo de este proyecto? En primer lugar, quiere decir que es fundamental ser extremadamente cuidadoso al interpretar las realidades locales en las respectivas ubicaciones donde se lleven a cabo los trabajos monográficos. Más específicamente, será crucial no tomar juicios prematuros cuando se compare la realidad local con las visiones optimistas incluso románticas presentadas en la literatura del cluster. Incluso en los clusters de Italia las comunidades son pacíficas, armónicas o cordiales. Más bien, ellos han encontrado una forma de equilibrar la competencia, que normalmente es tenaz, y la cooperación. Encontrar este equilibrio es un reto muy exigente, y muchos empresarios ni remotamente pueden imaginar cómo va a funcionar. Reconocer realidades locales que se apartan mucho de la imagen reflejada en la literatura del grupo es, en mi experiencia, útil para buscar la racionalidad en lo que a primera vista se muestra como un comportamiento no razonable. Al ser académicos y trabajar en un ambiente donde los costes y los beneficios de la cooperación son bastante diferentes de aquellos encontrados por las empresas en ambientes competitivos, a veces tendemos a juzgar el comportamiento de los empresarios de forma prematura e injusta. El problema es que es a veces no tan obvia la racionalidad de la no-cooperación. Por ejemplo, en una localidad dada el comportamiento oportunista puede ser común, pero los empresarios pueden encontrar violento este aspecto y prefieren no mencionarlo cuando se les entrevista. En mi propio ámbito, la investigación, he visto útil elaborar hipótesis para intentar explicar lo que observaba cuando estaba en el campo, y para debatir estas hipótesis durante las entrevistas con los empresarios locales y otros actores. En algunos casos, esto me ha dado perspectivas muy valiosas de las razones que hay detrás de patrones de comportamiento que yo encontraba desconcertantes.
4.4 Herramientas para analizar clusters y cadenas de valor El objetivo de esta parte de la caja de herramientas es presentar varias herramientas de investigación que ayudan al trabajo de campo dentro de los clusters. Es bastante obvio, no tiene sentido ir a un cluster y preguntar a los actores locales preguntas como “¿Son ustedes un
61
distrito industrial?” o “¿Definirían ustedes su cluster como italiano, hub-and spoke o satélite?”. Concretamente, puede tener sentido formular tales preguntas en los clusters italianos donde los actores locales definen su ciudad como un distrito industrial. Sin embargo, en casi todos los lugares estas cosas son diferentes. Fundamentalmente hay tres opciones. Primero, puede que se conozca el término cluster, que haya un debate local sobre el concepto (p.ej. impulsado por investigadores locales o por una agencia de desarrollo local), y que los entrevistados estén en posición de comentar el concepto y, en su opinión, su importancia para la realidad local. Segundo, puede que los actores locales por alguna razón hayan decidido que a ellos no les gusta el concepto. Por ello, un investigador puede generar una resistencia innecesaria cuando él toque el asunto. Tercero, no es raro que la gente nunca haya oído el concepto y que el investigador no obtenga nada cuando introduzca el término cluster. En términos de herramientas de investigación, hay básicamente tres enfoques. Primero, el investigador puede simplemente preguntar. Esto está bien, y gran parte del trabajo de campo implicará sólo esto. Sin embargo, puede que no se encuentre de este modo información muy valiosa. Por ello, sólo hablar no es suficiente. Segundo, el investigador puede mostrarse favorable a la idea de aplicar instrumentos cuantitativos, como un análisis local input-output o intentos de medir los flujos de información. Estos instrumentos pueden ser muy valiosos; no fue casualidad que los investigadores de la OCDE en su reciente investigación de los sistemas de innovación dedicaran gran esfuerzo al desarrollo de esas herramientas. Sin embargo, en el contexto de este proyecto, que cuenta con recursos muy limitados de tiempo y dinero, será poco probable que puedan usarse tales instrumentos excepto si se dispone de los datos pertinentes y sólo tienen que ser procesados. Tercero, hay instrumentos que salen de la caja de herramientas de la evaluación participativa y rápida. La desventaja de estos instrumentos es que es discut ida su aplicación a la “investigación científica”. No obstante, este proyecto no sólo aborda intereses académicos, sino también asuntos políticos. Por lo tanto, tales herramientas son perfectamente aplicables, individualmente o combinando dos o tres de ellas. Su ventaja es que a menudo saca a la luz gran cantidad de información, y lo hace de modo estructurado. La siguiente tabla da una perspectiva de los instrumentos que se presentan en esta sección: Nombre del instrumento Diamante (Michael Porter)
Mapping económico del cluster
Descripción
Aplicación
Distingue los cuatro factores determinantes de la competitividad: •Estrategia comercial y rivalidad •Instituciones de apoyo y agrupaciones •Condiciones de factor/ instituciones de apoyo •Estructura de la demanda /demanda complicada o inus ual Representa la interacción entre los agentes económicos relevantes (empresas, asociaciones empresariales,
•En una entrevista individual, particularmente en empresas e instituciones de apoyo •En un taller con los accionistas locales
•En una entrevista individual •En un taller con los accionistas locales
62
Mapping político local
Mapping del sistema de valor (cadena de productos básicos)
Línea de vida
instituciones de apoyo, gobierno, etc.), incluye la intensidad de la interacción y las características de la relación. Representa la estructura de los actores políticos relevantes locales/regionales, incluye las características de las relaciones entre ellos Describe la estructura del sistema de valor/cadena de productos básicos más allá de los límites del grupo local, desde la generación de los factores de producción principales hasta la comercialización final Representa la evolución de una organización, una comunidad o un cluster, fijándose particularmente en los altibajos y en los puntos de inflexión
•En una entrevista individual •En un taller con los accionistas •En una entrevista individual, particularmente en empresas e instituciones de apoyo •En un taller con los accionistas locales •En una entrevista individual •En un taller con los accionistas
La idea es no aplicar todas estas herramientas en todas las entrevistas y talleres. Sugerimos a los investigadores que utilicen al menos una de ellas, o quizás dos o tres, dependiendo de la disposición del entrevistado o de los participantes de un taller a tomar parte en la aplicación de esas herramientas. También se pueden aplicar como conjunto, esto es el diamante de Porter + mapping, o línea de vida + análisis de tendencias, dependiendo del propósito de la investigación y de las características de los entrevistados.
4.4.1
El diamante de Porter
El diamante de Porter es un instrumento que estimula visión de una realidad que está estructurada de un modo específico. No presentaré aquí el concepto implícito en el diamante; hay varias publicaciones del mismo Porter donde él lo hace. Más bien, voy a presentar una posible aplicación práctica del diamante. La principal ventaja del diamante es que anima tanto a los investigadores como a los actores a organizar su percepción de la realidad de un modo nuevo, diferente de la historia que normalmente se cuenta. He visto que el diamante es particularmente útil en pequeños talleres, al trabajar con un grupo cualquiera de entre 5 y quizás 25 personas. El funcionamiento del diamante en esta situación es la siguiente: 1
Estrategia empresarial: Pido a los participantes que aporten observaciones sobre cuál o cuáles son las empresas y las actividades económicas importantes en la ciudad o en la región, cuáles son sus puntos fuertes y débiles. En un grupo, la respuesta puede ser predecible. Sin embargo, incluso ahí es interesante ver que a
63
pesar de que los datos estadísticos indican que una industria dada tiene un puesto de dominio, los actores locales le atribuyen importancia a otras ramas también. 2
Industrias de apoyo: Este punto es también sobre las empresas, se pregunta de nuevo sobre los puntos fuertes y los débiles. El mayor reto para los participantes normalmente es el de distinguir entre empresas centrales y las empresas de apoyo, al ser éstas ultimas los proveedores y las fuentes de servicios de las empresas centrales.
3
Las condiciones de factor: Suelo presentar este aspecto desde el punto de vista de los puntos fuertes y débiles de las “instituciones de apoyo” en ámbitos como la capacitación, la tecnología, las finanzas, y las asociaciones empresariales.
4
La condiciones de la demanda: Normalmente presento este aspecto preguntando sobre muestras regionales de una demanda sofisticada o inusual. Este suele ser el aspecto menos claro para los actores locales, y por esta razón en concreto es muy esclarecedor -si su demanda no es sofisticada en absoluto (lo que es una gran debilidad en un cluster), o si es una demanda algo inusual lo cual los actores locales nunca consideraron valioso.
A menudo presento el diamante afirmando que su desventaja es también su ventaja: Es relativamente sencillo. Es demasiado simple ya que no se dirige hacia las relaciones de poder ni a los patrones de gobierno dentro de un cluster ni a su conexión con los actores externos. Tampoco intenta sistemáticamente dirigirse a los actores y a sus intereses. De cualquier manera, es útil ya que aporta una visión sistémica de rasgos importantes del cluster, y permite hacerse una buena idea de las fortalezas y debilidades. El segundo aspecto es cómo trabajar con el cluster. Una modo es simplemente pedir a los participantes que hablen y tomar notas. Es mejor anotar las cosas mencionadas por los participantes en una flipchart, ya que ver las cosas escritas de modo visible a menudo fomenta el debate. Es todavía mejor usar la técnica Metaplan, en la que cada participante coge varias tarjetas (120g/m2, 21 x 10cm) y un lápiz grueso para anotar sus observaciones en las tarjetas las cuales luego se adhieren a grandes pliegos de papel (del tipo de papel de embalaje) que se pegan en la pared. La siguiente figura da una idea de lo que esto puede parecer. Una descripción ilustrada está disponible en http://www.moderationstechnik.de/en/index.htm. Sin embargo, es importante señalar que el moderador que facilita todo el ejercicio debería tener algo de experiencia en el uso de la técnica Metaplan.
4.4.2
Mapping económico del cluster
El propósito de trazar un mapa económico aborda tres aspectos. Primero, sirve para reconocer a los actores que juegan un papel en un cluster determinado –empresas y tipos de empresas, instituciones de apoyo, asociaciones, gobierno y otros. Segundo, es un modo de representar
64
los flujos entre las empresas y sus instituciones de apoyo. Tercero, es también un modo de visualizar la estructura de poder entre los actores económicos. El procedimiento es muy sencillo: Tome un trozo de papel, preferentemente tamaño A-3 (42 x 29,7 cm) o mayor, y pida a su compañero de entrevista o a los participantes de un taller que dibujen. Su rol, especialmente cuando trabaje con un grupo de gente, es el de observador, tomando notas sobre los comentarios que los participantes hacen cuando trazan el mapa, pidiéndoles quizás que aclaren algunos aspectos, y preguntándoles sobre actores que ellos no han mencionado en su mapa pero que en su opinión pueden ser importantes. El tamaño óptimo de un grupo para mapping es de 3 a 5 personas. Es factible hacerlo con un grupo mayor, sin embargo es a menudo más interesante y divertido, dividir el grupo para que después usted tenga dos, quizás tres mapas. Al comparar y discutir las diferencias con los participantes, se pueden lograr interesantes perspectivas adicionales. ¿Cuáles son las mayores trampas y errores? En realidad, no hay muchas. Los participantes pueden confundir este tipo de mapping con otros, es decir el mapping político y el de cadena de valores, pero eso no crea realmente un problema. Puede que los participantes tengan opiniones opuestas sobre alguno s aspectos; usted puede sugerir que lo reflejen en sus mapas, o usted mismo puede tomar una nota al respecto. La siguiente figura da una idea de cómo puede ser un mapping económico:
65
4.4.3
Mapping político local
Cuando se lleva a cabo un mapping político, el procedimiento es casi el mismo que en el mapping económico. Lo que les diferencia es el centro de atención. Un mapping político no refleja la interacción económica sino la política local y el sistema de gobierno. El propósito es trazar un mapa que incluya a los actores políticos importantes (con especial referencia a los aspectos económicos en contraposición los culturales) y las relaciones entre ellos –los puestos de poder relativos, los juegos de poder, las relaciones jerárquicas, los conflictos etc. ¿Cuáles son las mayores trampas y errores? Probablemente el mayor problema sea que los participantes duden en afrontar explícitamente las tensiones políticas existentes y los conflictos. Dependerá de la capacidad de persuasión y del tacto que usted despliegue para superar este tipo de problema. Las siguientes imágenes dan una idea de cómo puede ser un mapping político:
66
4.4.4
Mapping del sistema de valores (cadena de productos básicos)
El mapping del sistema de valores intenta aportar una mejor comprensión de los elementos incrustados en el cluster de estructuras económicas mayores. El objetivo es hacerse una idea de la posición del cluster en el sistema de valor, tanto físicamente como desde el punto de vista de las estructuras de poder. Físicamente, este mapa muestra la secuencia del sistema de valor, es decir las fases de producción a lo largo de la cadena y los factores de producción claves. Desde el punto de vista de la estructura del poder, la idea es indicar en el mapa qué actores son los más poderosos, por ejemplo en condiciones de negociaciones de precio. ¿Cuáles son las mayores trampas y errores? Probablemente el mayor problema es que los participantes nunca han pensado sobre su realidad de tal manera, por eso puede que necesiten tiempo para seguir el hilo de las observaciones. En este contexto, más que en otros, usted puede decidir sugerir elementos posibles de la cadena, para poner a los participantes al corriente. La siguiente imagen da una idea de cómo puede ser un mapping del sistema de valores:
67
4.4.5
Línea de vida
La línea de vida es un instrumento útil para recaudar información sobre la evolución de un cluster a lo largo del tiempo, por ejemplo en los últimos 30 años. Básicamente, el investigador pide a los participantes que tracen una línea con los altibajos y los puntos de inflexión de un cluster determinado. Puede ser útil para establecer una línea de base, para establecer la oportunidad de distinguir entre periodos de historia con una connotación positiva y periodos con connotación negativa. La siguiente imagen muestra una línea de vida:
68
4.4.6
Comentarios finales
Desde mi experiencia estos instrumentos son útiles en todo tipo de contextos. Sin embargo, es imaginable que con algunos entrevistados o grupos, y en ciertos contextos (p.e. cuando hay conflictos fuertes), algunos de los instrumentos no puedan ser aplicados. Sería útil para nuestra investigación futura tener su retroalimentación al respecto. Como he mencionado anteriormente, es perfectamente posible usar diferentes instrumentos en la misma entrevista o taller. Veo difícil sugerir combinaciones ideales; más bien es de esperar que la elección de los instrumentos adecuados dependa mucho de la dinámica que se desarrolle en la entrevista o taller. Con respecto a los talleres, sin embargo, es útil idear por adelantado una dramaturgia, es decir, intente imaginar el proceso y la secuencia de las herramientas a utilizar. No obstante, no dude en cambiar su dramaturgia si siente que es inapropiada en el curso del taller. En ciertas condiciones, la complejidad y la demarcación pueden convertirse en problemas. Si un cluster está muy diferenciado, un mapping se hace tan complejo que se vuelve confuso en vez de ser esclarecedor. En una situación así, usted tiene diferentes opciones. Se podría pedir a los participantes que tracen sólo aquellos elementos que sientan importantes. Otra opción es pedir a los participantes que distingan, p.ej. mediante el uso de diversos colores, entre elementos fuertes y débiles del grupo. Otra opción sería preguntar si realmente hay un cluster, o quizás dos o tres clusters (posiblemente relacionados) en la misma localidad.
69
La última opción se relaciona con el problema de la demarcación. De hecho, hay tres problemas diferentes cuando se llega a la demarcació n. Primero, está el asunto de si hay un cluster local en una industria determinada, o quizás dos o tres. Por ejemplo, en mi investigación descubrí que en un cluster textil y de confección dado había en realidad tres clusters: un cluster de tejidos, un cluster textil del hogar y un cluster de confección. Estos grupos estaban conectados sólo hasta cierto punto, sobre todo en cuanto a que recurrían al mismo grupo de gerentes y empleados cualificados técnicamente. En otros aspectos estaban separados claramente: pocas (si es que las hay) transacciones comerciales, tipos diferentes de empresas productos, clientes, etc. En segundo lugar, está la pregunta de si es posible separar claramente un cluster de otro segmento de la economía local. Para dar un ejemplo, en otra localidad me sorprendió descubrir que un cluster local de ingeniería (de metal) estaba conectado estrechamente con un cluster local de productos plásticos, en lo que respecta a las tiendas de maquinaria que producían partes para el primero e instrumentos de inyección para los segundos. En tercer lugar, está la pregunta de si el cluster termina geográficamente. Por ejemplo, en el caso de los textiles mencionado anteriormente, descubrí que dos de los tres clusters estaban estrechamente conectados con clusters similares en una ciudad vecina, así que de hecho había dos clusters regionales y un cluster local. ¿Cómo resuelve usted los problemas de demarcación? Veo dos sugerencias posibles. Una podría ser: hágalo de modo pragmático. La otra, que es la que prefiero: deje que los actores, es decir, los participantes en el taller o el entrevistado, decidan. Al final, lo que usted quiere saber es su interpretación de la economía local. De manera que, definir las demarcaciones para ellos puede distorsionar la información que usted obtenga.
70
5 ANTECEDENTES CONCEPTUALES: EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
En los países en vías de desarrollo, hay una conciencia política sobre la necesidad de elaborar y desarrollar estrategias de desarrollo económico en el nivel local y regional. Hay un cambio con respecto a los enfoques tradicionales sobre política regional, estructural e industrial. Dentro de los enfoques tradicionales, las actividades estaban •
formuladas (y con frecuencia no desarrolladas) por el gobierno central,
•
formuladas y ejecutadas de forma vertical, sin consulta ni participación del grupo objetivo
•
basadas en una evaluación externa de los potenciales y de los problemas, en vez de en un proceso de construcción y conocimiento de una conciencia local,
•
basadas a me nudo en enormes proyectos de desarrollo, como los de grandes presas, y enormes inversiones, como las de industrias petroquímicas, acero y otras industrias básicas
•
creando
incentivos
malsanos
debido
a
la
disponibilidad
de
subsidios
gubernamentales para regiones de bajo rendimiento.
No se ha continuado con este enfoque por varias razones. Una de las más importantes es la incapacidad y la poca disposición de los gobiernos centrales para dirigir estas actividades. Incapacidad debido a la falta de fondos, poca disposición debido al predominio de la doctrina neoliberal que, en su variedad simplista / fundamentalista, se opone a las políticas orientadas hacia el desarrollo. Otra razón importante es la observación de que, en los países industrializados líderes se formulan y se ejecutan con bastante éxito políticas de desarrollo en el nivel local y regional.
71
La descentralización no es la única diferencia respecto a los enfoques tradicionales de política industrial. Dos aspectos principales de la política industrial tradicional están ausentes en el nuevo enfoque. Primero, normalmente no existe la creación de empresas públicas. Al contrario, no sólo se privatizan las empresas estatales en industria e infraestructura sino también las actividades gubernamentales tradicio nales como la promoción económica. En segundo lugar, no hay protección industrial a menores. En su lugar existe una variedad de instrumentos (mayormente en la oferta) que intentan mejorar el ambiente de las empresas para que puedan crear una ventaja competitiva. 5.1
Aspectos conceptuales claves en el desarrollo económico local
Las actividades para fomentar el desarrollo económico en el nivel local están sufriendo un gran cambio. En el pasado, su mayor objetivo era atraer nuevas empresas, y los principales instrumentos estaban orientados a crear una infraestructura favorable, al hacer disponibles los bienes inmuebles, y al dar alicientes a las empresas mediante la oferta de incentivos. Hoy en día tanto los objetivos como los instrumentos son más variados.
Figura 9: Los tres pilares del desarrollo económico local Atracción de proveedores, empresas complementarias, empresas de servicios, productores de bienes de capital
Atraer nuevos inversores
Fortalecer empresas existentes
Nuevas oportunidades empresariales en industria y servicios
-Desarrollo del proveedor y del subcontratista -Escisión -Sucesión de la propiedad
Promover negocios nuevos
72
La promoción de los negocios locales tiene tres objetivos: fortalecer la competitividad de las empresas existentes, apoyar la aparición de nuevos negocios locales, y atraer a las empresas. La figura 1 representa los puntos complementarios entre los tres objetivos. La importancia relativa de esos objetivos difiere según los lugares –algunos lugares tienen poca oportunidad de atraer a empresas, otros lugares tienen poco en cuanto a las empresas existentes, pero fundamentalmente los tres objetivos se deberían reivindicar en cualquier lugar.
Tabla 3:Principales factores de ubicación Factores de ubicación Factores intangibles tangibles relevantes para las empresas -Ubicación con relación a mercados para compra y venta -Infraestructura de transporte (carreteras, tren, mar, aire) -Infraestructura de comunicaciones -Mano de obra (coste, cantidad, cualidad) -Disponibilidad y coste de los bienes inmuebles -Reglamentación medioambiental -Energía y costos medioambientales -Impuestos locales -Subvenciones
-Clima económico local y regional -Clima económico nacional -Imagen de la ubicación del sitio -Imagen de la ciudad / región -Contactos con empresas de la misma rama -Oportunidades de cooperación -Instituciones de ciencia, tecnología y enseñanza superior -Entorno innovador de la región
Factores intangibles relevantes para los profesionales -Oportunidades profesionales -Calidad del alojamiento y de los alrededores -Calidad medioambiental -Calidad de las escuelas -Infraestructura social -Oportunidades recreativas -Atractivo de la ciudad y de la región -Cultura popular y de élite
Tabla 4: Instrumentos para fortalecer las ventajas de ubicación Instrumentos para fortalecer factores Instrumentos para fortalecer factores tangibles intangibles relevantes para las empresas -Crear estados industriales § Mejorar los indicadores empresa-Crear y mejorar continuamente la infrariales (modo de pensar de la admiestructura nistración pública): -Gestionar la energía y el coste medio§ Agilidad en la respuesta a las ambiental de modo previsible solicitudes -Programas de desarrollo de habilidades § Agilidad en el trámite de permisos -Incentivos fiscales y subvenciones § Consolidación de las competencias administrativas Instrumentos para fortalecer factores intan§ Apoyo eficiente a las empresas al gibles relevantes para los profesionales tratar con cuerpos de supervisión -Mejorar el alojamiento y la calidad de los § Competencia económica y
73
alrededores -Mejorar la calidad medioambiental -Asegurar una alta calidad de las instituciones educativas -Crear una infraestructura social atractiva -Mejorar las instalaciones de recreo (deportes, cultura de élite, cultura popular)
hospitalidad de los actores clave (p.ej. el alcalde) § Clima cordial entre el sector público y el privado § Diálogo constructivo entre el sector público y el privado -Fomentar la comunicación inter-empresarial Estructuras institucionales de promoción -Orientación empresarial de universidades e económica instituciones R&D -Promoción económica como un servicio -Fomentar un entorno innovador público separado por completo -Papel activo de las Cámaras y asociaciones -Promoción económica basada en una empresariales competentes asociación pública-privada -Crear una imagen positiva -Fomentar un papel activo de las Cámaras, Asociaciones y empresas públicas en la promoción económica Los instrumentos de promoción empresarial tienen que afrontar tres tipos principales de factores de ubicación: factores tangibles, factores intangibles relevantes para las empresas, y factores intangibles relevantes para los propietarios de los negocios y los empleados claves. Las tablas 3 y 4 dan una perspectiva de los factores más importantes y de los instrumentos relacionados. Para una perspectiva detallada de los instrumentos que tratan estos factores véase Meyer-Stamer (1997a, 1997b,1999)
74
6 MONOGRAFÍA DE UN PROYECTO DE MARKETING MUNICIPAL CON ÉXITO: MAFRA Mafra es una ciudad de alrededor de 50000 habitantes localizada en el límite entre SC y Paraná, donde tiene una ciudad hermana, Río Negro, de aproximadamente 35000habitantes. A pesar de que sólo un tercio de la población de Mafra vive fuera de los límites del parámetro urbano, es fundamentalmente un enclave rural. La industria de Mafra está basada en sus recursos: aserraderos, muebles y otros productos de madera, fabricación de ladrillo; la única empresa aparentemente “moderna” es un fabricante de azulejos cuyos indicadores de rendimiento, sin embargo, son inferiores a los de sus competidores en otras partes de SC. Mafra tiene un perfil más fuerte en servicios (particularmente comercio al por mayor y al por menor, servicios médicos y educación) ya que es el centro de una micro-región y engloba a varias ciudades más pequeñas. El GDP per cápita era de R$4800 en 1995 (en aquel momento, el real tenía una tipo de cambio aproximado de 1 :1 con el dólar), es decir 20% menos que el promedio de SC. Las actividades de promoción económica comenzaron a mediados de los noventa. En 1996 el gobierno local logró atraer a una fábrica de una empresa de EE.UU. que en su fase final daría trabajo a 85 empleados. La empresa produce repuestos de cubiertas de neumáticos de camión, usando procesos de alta tecnología. No hubo inversiones posteriores, sin embargo, esta experiencia creó una conciencia respecto a las posibilidades de las actividades locales. En 1997, un nuevo alcalde tomó el cargo y escogió como secretario de desarrollo económico al antiguo presidente de la Cámara local (ACIM). Los dos participaron en 1997 en un seminario sobre conceptos e instrumentos de promoción económica local organizado por la fundación Emprender (FE). En 1998, ACI y el gobierno municipal invitaron a FE a apoyar la elaboración de una estrategia de desarrollo económico, denominada“Projeto Marketing Municipal”. La propuesta de los consultores de FE fue la de dirigir una evaluación rápida de las ventajas y desventajas competitivas. El ejercicio de evaluación se llevó a cabo en septiembre de 1998 por medio de dos consultores de FE, acompañados del secretario ejecutivo de AICM. Las conclusiones principales fueron •
estructura de la industria relativamente débil; en conjunto, competitividad mediocre de las empresas industriales pero algún potencial en comercio y agricultura;
75
•
• •
estructura adecuada de las instituciones de apoyo, especialmente respecto a educación y formación profesional, una ONG para la extensión agrícola muy competente (BNAF), dos cooperativas de crédito para el desarrollo agrícola con algún potencial, y una alta credibilidad de la ACIM.; estado económico crítico del gobierno municipal; como resultado de una sensación de crisis inminente, gran compromiso por parte de líderes y organizaciones locales para involucrarse en la promoción económica, más un fuerte compromiso de colaboración entre organizaciones y asociaciones.
Las propuestas de los cons ultores de FE incluían aspectos conceptuales y sugerencias concretas. Respecto a las propuestas conceptuales, los consultores intentaron convencer a los actores locales de que el enfoque mayor de desarrollo económico local debería ser poner en movimiento los potenciales existentes (en lugar de intentar crear algunas estructuras de la nada en áreas que parecían guardar un gran potencial, como el turismo de congresos, donde Mafra hasta ahora no tiene casi nada que ofrecer). También intentaron transmitir el mensaje de que la promoción económica debería tratar de crear una diferencia, un perfil local específico que no pueda ser imitado en otro lugar, un perfil que cree una ventaja competitiva localizada. Sugerencias concretas incluían conectar la agricultura local con el comercio local, fortalecer las industrias existentes (por ejemplo, mediante el lanzamiento de programas de uso eficaz de la energía), y desarrollar una diferencia en el área del turismo. Las actividades posteriores de ACIM se centraron principalmente en agricultura / comercio, turismo y energía (Santa Catarina ha sido conectada al conducto de gas natural Bolivia-Brasil, y es crucial para la región de Mafra para conectar sus industrias basadas en los recursos que requieren de mucha energía).
6.1 Vínculos entre la agricultura local y el comercio local En lo que se refiere a las actividades, se construyeron sobre las iniciativas existentes de BNAF, las cuales llevaban en marcha uno o dos años pero hasta entonces habían pasado desapercibidas para los otros actores locales. El formato de trabajo de BNAF se basaba en un concepto nuevo de asociacionismo. BNAF animó a los minifundistas a formar asociaciones de diez miembros aproximadamente, cada una en principio sobre un producto. A cada asociación le acompañan los consultores de BNAF. Cada minifundista que quiera entrar a una asociación está obligado a pasar por una semana de capacitación en EPAGRI, una asesoría de investigación agrícola gubernamental. Al principio, el principal producto eran los tomates que crecían en invernaderos simples y baratos (estructura de madera cubierta por plástico transparente resistente). Como consecuencia, se introdujeron nuevos productos, incluyendo algunos cultivos para cultivos de invernaderos (calabacín, pepinos, melones y fresas) y otros productos (leche, miel, judías, caracoles y conejos). BNAF recibe una pequeña parte de subvención gubernamental y aparte de eso, depende del apoyo financiero de su grupo objetivo, es decir, las familias propietarias de las pequeñas propiedades. Explora mundialmente experiencias en la innovación agrícola; los consultores de BNAF han hecho visitas a Israel, Francia, China y México para conseguir información de primera mano sobre
76
técnicas nuevas. En septiembre de 1999, BNAF dio asistencia a 800 minifundistas en Mafra y en ciudades vecinas, con más familias a la espera de incorporarse. La cooperación entre BNAF y ACIM supuso dos aspectos: conectar a BNAF y a su clientela con el comercio local, y la resolución del conflicto. Conectar a los pequeños productores con el comercio local no fue una tarea fácil. Los supermercados locales habían intentado comprar verduras de los productores locales antes, pero esto había fracasado debido al comportamiento poco serio y depredador de los productores. Desde entonces, los productores locales habían vendido sus productos a comerciantes al por mayor en Curitiba (a dos horas de Mafra), y los supermercados habían comprado fruta y verdura allí. Convencer a los propietarios de los supermercados para intentarlo de nuevo con los productores locales, esta vez con la mediación de ACIM y BNAF, implicó una gran persuasión por parte del secretario ejecutivo de ACIM. Al principio, se refería sólo a los tomates (todo el mundo tenía una mejor posición económica: los precios del productor eran 31% más altos, los precios de compra para los supermercados eran 22% más bajos, y el precio al consumidor bajó un 15%). El mercadeo local de la leche supuso la inversión de una asociación en maquinaria para esterilizar y envasado de la leche. Los precios de producción subieron de R$0.16 a R$ 0.41, con los productores vendiéndola a un precio todavía más bajo que el de las grandes empresas. Lo que ocurrió fue que la asociación ganó una oferta a los grandes competidores como Parmalat para abastecer a las escuelas locales. Un efecto inesperado de la conexión entre los productores y el comercio, y de la confianza que rápidamente se creó entre BNAF y ACIM, fue que las empresas del comercio local comenzaron a depositar dinero en una de las cooperativas de crédito locales que trabajaba estrechamente con BNAF. Al principio, esto supuso una cantidad aproximada de R$ 600,000, que en septiembre de 1999 había aumentado a más de 4 millones de R$ y que entonces involucró a otra cooperativa de crédito. Mientras que en septiembre de 1998 BNAF tenía varios proyectos en el cajón y no tenía mucha suerte en su búsqueda de fondos desesperada, hoy la situación ha dado la vuelta: BNAF tiene que trabajar mucho para invertir todo el dinero en un uso productivo. La resolución de conflictos por parte de ACIM abordó dos casos que podrían haber acabado con toda la experiencia. Primero, BNAF había propuesto la idea de organizar compras conjuntas de todos los minifundistas afiliados. Resultó que el mejor modo de organizar esto era organizar una subasta abierta, con los proveedores actuando como licitadores hasta alcanzar el precio más bajo aceptable para varias entradas. Los proveedores reaccionaron pidiendo apoyo a AICM para configurar un cártel para tratar con BNAF. El secretario ejecutivo de ACIM tuvo varias reuniones para disuadir a los proveedores de seguir con este plan, apuntando al hecho de que la agricultura local estaba atravesando un periodo de crisis (ya que los cultivos tradicionales se habían hecho menos produc tivos cotizando a precios más bajos mientras que los tipos de interés habían subido a niveles extremadamente altos durante los últimos tres años), y era del interés a largo plazo de los proveedores fortalecer a los productores locales.
77
En segundo lugar, al parecer uno de los representantes de una gran productora de leche sobornó a un inspector de salud del gobierno municipal para catalogar la leche producida por la asociación como peligrosa.. El inspector inspeccionó las instalaciones de la asociación a las diez en punto de la mañana, y sobre las tres de la tarde volvió con el documento incriminatorio. De inmediato, la manipulación se hizo evidente ya que el laboratorio más próximo se sitúa en Curitiba; era técnicamente imposible tener un examen bajo control en un periodo de tiempo tan corto. La asociación alertó a ACIM, que inmediatamente convocó una reunión. Se decidió mandar una muestra a Curitiba para un examen, y ACIM llamaría a los periódicos locales inmediatamente para alertarles del fraude del inspector. Esto se resolvió bien -el examen real llegó al día siguiente y mostró que la lecha estaba bien; los periódicos publicaron este resultado, reforzando así el nivel del productor local; y ACIM presionó con éxito al alcalde para despedir al inspector corrupto.
6.2 Turismo y paleontología En términos de turismo, Mafra tiene un gran potencial: un paisaje bonito, cascadas bellas, bosques amplios, etc. Sin embargo, esto no es una ventaja especial ya que todas las municipalidades de la región tienen ese potencial. La diferencia entre Mafra y las ciudades vecinas reside en el hecho de que Mafra tiene varios yacimientos paleontológicos, que no son sólo yacimientos típicos sino que además prueban realmente que hace millones de años África y América eran un único continente. Estos yacimientos se conocen desde los años treinta, pero nunca habían sido explotados ni explorados de forma sistemática. La existencia de estos emplazamientos volvió al recuerdo de muchos actores locales cuando quedaron al descubierto durante un movimiento de tierra, ocurrido por la construcción de la planta de la empresa de EE.UU. mencionada con anterioridad, con una intervención inmediata de las autoridades federales y un grave riesgo de que la empresa cesara su inversión. Gracias a la rápida acción de varios actores locales, los hallazgos pudieron estar protegidos en la universidad local y la construcción pudo seguir su curso. Impulsar los yacimientos paleontológicos para atraer turistas fue una de las sugerencias del Proyecto de Marketing Municipal. A los actores locales les gustó esta idea, y la ACIM convocó un grupo de trabajo con representantes de varias organizaciones, no sólo de Mafra sin también del vecino Rio Negro, para elaborar un proyecto (entre ellos, un catedrático jubilado, especialista internacional reconocido en el área). El proyecto que se desarrolló fue bastante ambicioso: Crear un Centro Nacional para Paleontología, no sólo para turismo sino además como centro de investigación, encargándose en concreto del catering de los investigadores visitantes y de los grupos de estudiantes de Brasil y del extranjero. No tardaron mucho en encontrar el emplazamiento ideal: un edificio grande y muy bonito en Rio Negro, construido como seminario franciscano a principios de siglo, abandonado desde 1970 y recién remodelado parcialmente. Tardaron algún tiempo en vencer las rivalidades y los celos de corta visión de futuro entre Mafra y Rio Negro, y en poner en funcionamiento al proyecto. Un gran paso se dio en agosto de 1999 cuando el grupo de trabajo, junto a los representantes de los dos gobiernos
78
municipales y ayuntamientos definió seis elementos separados que juntos conformarían por entero el proyecto. Estos elementos se dividirían entre Mafra y Río Negro. En septiembre, los dos alcaldes, los dos presidentes del municipio y los dos presidentes de las ACIs firmaron un memorándum de entendimiento. Se designaron a tres personas que trabajarían a tiempo completo para el proyecto, una pagado por Mafra, otra por la ciudad de Río Negro, y la tercera persona por los gobiernos estatales de Santa Catarina y Paraná. Para Brasil, un proyecto así involucrando a dos ciudades de dos estados diferentes es poco común y un gran logro. El efecto económico directo se ha estimado en R$ 5 millones al año. Sin embargo, este cálculo se basaba en estimaciones muy restrictivas, y sólo consideraba los ingresos turísticos. Es bastante probable que los efectos directos e indirectos del proyecto, una vez que esté ya funcionando (probablemente a principios de 2000), sean más importantes. Aparte de eso, despertará una gran atención hacia Mafra a la cual hasta ahora se le veía como un lugar atrasado poco importante, y reforzará la autoestima de los actores locales en Mafra y en Río Negro creando así condiciones favorables para futuros proyectos.
79
7
ANEXO: PAUTAS PARA LA ENTREVISTA
Empresas Historia de la empresa, fecha de fundación, razón de su fundación, antecedentes del fundador Rotación, número de empleados, tendencias a este respecto Productos importantes, posición en la cadena de valor, estructura de la cadena de valor (relación con los proveedores y los clientes), principales competidores, otras relaciones con otras empresas, especialmente en cuanto a la subcontratación, principal ventaja competitiva Esfuerzo interno por mejorar la calidad, p.ej. introducción de nuevas técnicas de gestión, maquinaria nueva, ISO 9000; productos nuevos/ segmentos de mercado de valor más alto; nivel de calificación de los empleados, disponibilidad de personas cualificadas adecuadamente Impresión de las instituciones de apoyo (asociaciones empresariales, de capacitación, tecnología, finanzas, SME de apoyo, organizadores de ferias, etc.), e interacción con las mismas; impresión del clima local respecto a la acción colectiva, ventajas y desventajas de la ubicación de la municipalidad Impresión del gobierno local e interacción con el mismo
Instituciones de apoyo Historia de la institución, antecedentes de su fundación Presupuesto, número de empleados, tendencias a este respecto Principales actividades y ofertas, cooperación y rivalidad con otras instituciones Esfuerzo interno por mejorar la calidad, p.ej gestión de calidad, capacitación del personal, investigación sobre la satisfacción del cliente Impresión de las empresas y de otros clientes e interacción con ambos; impresión del clima local respecto a la acción colectiva, ventajas y desventajas de la ubicación de la municipalidad Impresión del gobierno local e interacción con el mismo
80
8
BIBLIOGRAFÍA
Altenburg, Tilman (1996) Die Klein- und Mittelindustrie der Entwicklungsländer im internationalen Wettbewerb. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Berlin Amsden, Alice H. (1989) Asia's next giant. South Korea and late industrialization. Oxford University Press, New York, Oxford Atkinson, M. M., & Coleman, W. D. (1989) Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks in Advanced Capitalist Countries. British Journal of Political Science, Vol. 19 (pp.47-67) Bazan, Luiza, & Schmitz, Hubert (1997) Social Capital and Export Growth: An Industrial Community in Southern Brazil. Institute of Development Studies (Discussion Paper, 361), Brighton Best, Michael H. (1990) The New Competition. Institutions of Industrial Restructuring. Polity Press, Cambridge Cavarozzi, M. (1992) Beyond Transitions to Democracy in Latin America. Journal of Latin American Studies, Vol. 24 (No.3,pp.665-84) CEPAL, (1990) Transformación productiva con equidad. , Santiago de Chile Cumings, Bruce (1984) The origins and development of the Northeast Asian political economy: sectors, product cycles and political consequences. International Organization, Vol. 38 (No.1, pp. 1-40) Freeman, Christopher (1987) Technology Policy and Economic Performance. Lessons from Japan. Pinter, London, New York Fussler, C. (1994) The Devleopment of Eco-Efficiency in Industry. Industry and Development, Vol. 17 (No. 4, pp. 71-74) Gereffi, Gary (1996) Global Commodity Chains: New Forms of Coordination and Control Among Nations and Firms in International Industries. Competition and Change, Vol. 4 (pp. 427-39) Gereffi, Gary, & Korzeniewicz, Miguel (eds., 1994) Commodity Chains and Global Capitalism. Praeger, Westport, London Granovetter, Mark (1992) Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddednes. In The Sociology of Economic Life, ed. Granovetter, Mark, & Swedberg, Richard, pp. 53-81. Westview, Boulder etc. Héritier, Adrienne (1993) Einleitung. Policy-Analyse. Elemente der Kritik und Perspektiven der Neuorientierung. In Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 24, Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung, ed. dies., pp. 9-36. Westdeutscher Verlag, Opladen
81
Hillebrand, Wolfgang (1991) Industrielle und technologische Anschlußstrategien in teilindustrialisierten Ländern. Bewertung der allokationstheoretischen Kontroverse und Schlußfolgerungen aus der Fallstudie Republik Korea. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Berlin Katz, Jorge M. (1996) Régimen de incentivos, marco regulatorio y compartamiento microeconómico. In Estabilización macroeconómica, reforma estructural y comportamiento industrial: estructura y funcionamiento del sector manufacturero en los años 90, ed. al., idem et, pp. Alianza, Buenos Aires Kaufman, Robert R. (1990) How Societies Change Developmental Models or Keep Them: Reflections on the Latin American Experience in the 1930s and the Postwar World. In Manufacturing Miracles. Paths of In-dustrialization in Latin America and East Asia, ed. Gereffi, G., & Wyman, D. L., pp. 110-138. Princeton University Press, Princeton Kern, Horst, & Schumann, Michael (1984) Das Ende der Arbeitsteilung? Rationalisierung in der industriellen Produktion. Beck, München Krugman, Paul (1994) Competitiveness: A Dangerous Obsession. Foreign Affairs, Vol. 73 (No.2, pp.28-44) Lall, Sanjaya (1992) Technological Capabilities and Industrialization. World Development, Vol. 20 (No.2) Mayntz, Renate (1991) Modernization and the Logic of Interorganizational Networks. Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln Messner, Dirk (1997) The Network Society. Economic Development and International Competitiveness as Problems of Social Governance. Frank Cass, London, Portland Messner, Dirk, & Meyer-Stamer, Jörg (1993) Die nationale Basis internationaler Wettbewerbsfähigkeit. NordSüd aktuell, Jg.7 (Nr.1) Meyer-Stamer, Jörg (1997a) Globalisierung, Standortkonkurrenz und Entwicklungspolitik. Internationale Politik und Gesellschaft, (No. 4, pp. 378-88) Meyer-Stamer, Jörg (1997b) Was ist Wirtschaftsförderung? Berlin (mimeo) Nadvi, Khalid, & Schmitz, Herbert (1994) Industrial Clusters in Less Developed Countries: Review of Experiences and Research Agenda. IDS, Brighton Nelson, Richard R. (1992) National Innovation Systems: A Retrospective on a Study. Industrial and Corporate Change, Vol. 1 (No.2, pp.347-74) Normann, R., & Ramirez, R. (1993) From Value Chain to Value Constellation: Designing Interactive Strategy. Harvard Business Review, Vol. 71 (No.4, pp.65-77) North, Douglass C. (1995) The new institutional economics and third world development. In The new institutional economics and third world development, ed. Harris, John, Hunter, Janet, & Lewis, Colin M., pp. Routledge, London, New York OECD, (1992) Technology and the Economy. The Key Relationships. OECD, The Technology/Economy Programme, Paris Pavitt, Keith (1984) Sectoral patterns of technical change: Towards a taxonomy and a theory. Research Policy, Vol. 13 (pp.343-373)
82
Platteau, Jean Philippe (1994) Behind the Market Stage Where Real Societies Exist - Part I: The Role of Public and Private Order Institutions. The Journal of Development Studies, Vol. 30 (No. 3, pp. 533-577) Platteau, Jean Philippe (1994) Behind the Market Stage Where Real Societies Exist - Part II: The Role of Moral Norms. The Journal of Development Studies, Vol. 30 (No. 4, pp. 753-817) Porter, Michael E. (1990) The Competitive Advantage of Nations. The Free Press, New York Powell, W. W. (1990) Neither Market nor Hierarchy: Network Forms of Organization. Research in Organizational Behaviour, Vol. 12 (pp. 295-336) Reuter, N. (1994) Institutionalism, Neo-Institutionalism, Neue Institutionelle Ökonomie und andere "Institutionalismen". Eine Differenzierung konträrer Konzepte. Zeitschrift für Wirtschafts - und Sozialwissenschaften,Vol. 114 (No.1,pp.5-23) Sauer, D., & Wittke, V. (1994) Vom Wandel der Industriearbeit zum Umbruch industrieller Produktion. Bericht aus dem Schwerpunkt Arbeit und Technik. In Zur Entwicklung und Nutzung von Technik in Arbeit und Alltag (Mitt., H.12), ed. Verbund Sozialwissenschaftlicher Technikforschung, pp. 42-59, Köln Scharpf, Fritz W. (1991) Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts. Politische Vierteljahresschrift, Vol. 32 (No.4) Schmitz, Hubert (1995a) Collective Efficiency: Growth Path for Small-Scale Industry. Journal of Development Studies, vol. 31 (No. 4, pp. 529-566) Schmitz, Hubert (1995b) Small Shoemakers and Fordist Giants: Tale of a Supercluster. World Development, Vol. 23 (No. 1, pp. 9-28) Smelser, Neil J., & Swedberg, Richard (1994) The Sociological Perspective on the Economy. In The Handbook of Economic Sociology, ed. idem, pp. 3-26. Princeton University Press, Princeton, N.J. Storper, Michael (1995) The Resurgence of Regional Economies, Ten Years Later: The Region as a Nexus of Untraded Interdependencies. European Urban and Regional Studies, Vol. 2 (No. 3, pp. 191-221) Williamson, Oliver E. (1995) Institutions and Economic Organization: The Governance Perspective. World Bank, Washington
83