Análisis de la Cooperación Descentralizada Local Breve Historia de la Cooperación Descentralizada. Una mirada desde Sudamérica

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PALABRAS CLAVE Cooperación descentralizada | Descentralización | Integración regional| Inclusión social | Fortalecimiento institucional |

* Investigador del Departamento de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Uruguay. Observatorio de Cooperación Descentralizada.

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Este artículo ofrece una reseña de la génesis y evolución de la cooperación descentralizada, enfocándose en particular en aquella que se desarrolla entre la Unión Europea y América Latina. Primero se ubica la cooperación descentralizada dentro de la evolución histórica de la cooperación al desarrollo, señalando diversos procesos globales y regionales -la globalización, la descentralización, la internacionalización de los gobiernos subnacionales, la integración regional y las relaciones internacionales entre la Unión Europea y América Latina- que la apuntalan como modalidad alternativa de cooperación en crecimiento. Para el contexto latinoamericano se exploran algunos de los impactos o potencialidades de la cooperación descentralizada en los procesos de integración regional, el combate a la pobreza con el cometido de inclusión social y el fortalecimiento institucional, sustentando procesos de mejora de la gobernanza local. Luego se presenta el marco de referencia normativa, centrado en los conceptos de complementariedad y partenariado, que hace a la particularidad de la cooperación descentralizada, y se describen las distintas formas específicas que ésta ha tomado. Finalmente, se exploran algunos de los desafíos y perspectivas a futuro de la cooperación descentralizada Unión Europea-América Latina.

Álvaro Coronel* 20

El objetivo del presente artículo es hacer una breve reseña de la génesis y evolución de la cooperación descentralizada, un fenómeno que es a su vez también breve y reciente. Es breve en el sentido del corto lapso que abarca, por lo menos en su etapa de explicitación como alternativa en los flujos de cooperación al desarrollo; y es reciente dado que existe hace menos de dos décadas y está aún en su ciclo de consolidación, por lo menos el tipo de cooperación descentralizada que se considera. No se busca presentar la historia de la cooperación descentralizada aislada del resto de los procesos recientes que la hacen tener un sitio de importancia creciente dentro del concierto de la cooperación al desarrollo. Lo que se pretende es enumerar la mayor parte del conjunto de dichos procesos que convergen y la ubican como una modalidad en ascenso y con potencialidades para consolidar el desarrollo local de muchas regiones del mundo. Tampoco se busca presentar una periodización de sus principales acontecimientos, sino identificar los distintos procesos y comenzar a dimensionar la influencia de cada uno en el origen y evolución de la cooperación descentralizada, así como la influencia de ésta en aquellos. Lo que se hace es un recorrido por los procesos históricos que se dan en ambas regiones y que están vinculados con el desarrollo de la cooperación descentralizada, ya sea por impulsarla o por servirse de ella para sus objetivos. El artículo se refiere a la cooperación descentralizada que reciben o cogestionan los gobiernos locales de los países de América Latina, con cierto sesgo cognitivo del autor hacia América del Sur, y la cual, por definición, no es intercedida, en el sentido de influida, condicionada o intervenida, por los gobiernos centrales de los países receptores.1 Se pone el foco en la

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que surge de la Unión Europea (especialmente la Comisión Europea) y también de los países que la integran, conformando acciones bilaterales, y -de forma primordial dados los objetivos del Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina (OCD UE-AL)-, en la que proviene de sus gobiernos regionales y locales, la cual es llamada cooperación descentralizada local. Esta última modalidad implica un vínculo de cooperación directa, sin intermediarios ni terceros en cuestión, entre entidades subnacionales de una y otra región; es muy importante analizar el conjunto de las diferentes modalidades, ya que en la práctica las mismas se complementan, surgiendo relaciones entre gobiernos locales donde hay financiamiento de terceros (es el caso de la experiencia URB-AL) u otras donde surge de los mismos actores de la cooperación. Se va a presentar, en primer término, la cooperación descentralizada como una incipiente modalidad con sólido avance dentro de la evolución de la cooperación al desarrollo. Dicha evolución es un proceso histórico que también acarrea algunos cambios conceptuales que se buscan aclarar; para eso se presentan los principales cambios en las tendencias de cooperación, desde su concepción como “asistencia” o “ayuda” hasta la de su visión como instrumento para el desarrollo humano con beneficios mutuos para las partes implicadas. Debe tenerse en cuenta que las dos tendencias coexisten en la cooperación al desarrollo actual, pero que la cooperación descentralizada se ajusta mejor a las características de la segunda y más reciente visión. Luego se estudian los aportes que hace Hay que tener en cuenta que, según la perspectiva que adoptamos en este artículo y en el Observatorio de Cooperación Descentralizada, el perfil de la cooperación descentralizada indica que no hay diferencia en base a quién aporte la financiación, sino que todas las partes son actores de los programas o proyectos y que los beneficios son mutuos. Más adelante se clarifica la perspectiva adoptada. 1

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1. Introducción

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o puede hacer la cooperación descentralizada dentro del marco latinoamericano de crecimiento de la pobreza, su combate a través de políticas públicas en clave territorial y la búsqueda de la integración social apostando al desarrollo humano; los aportes para la búsqueda de mayor gobernabilidad y fortalecimiento institucional, en un marco de profundización de la democracia a través de la mayor participación social y mejor representación ciudadana; así como también sus aportes para la profundización de los procesos de integración regional: SICA, CAN, MERCOSUR, entre otras iniciativas. En otro apartado se presenta el contexto de principios y valores donde se desarrolla la cooperación descentralizada entre la UE y AL. Los mismos quedan delineados en los foros establecidos por las relaciones birregionales, en especial por lo acordado en las tres reuniones Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, y en lo negociado en los vínculos interbloques, UESICA, UE-CAN y UE-MERCOSUR. No se profundizará en dichos vínculos interbloques, sino que se hará hincapié en lo establecido en las Cumbres y en los marcos de referencias generales. También se busca identificar los diferentes tipos de cooperación descentralizada que se han desarrollado y los marcos interpretativos y analíticos que se han elaborado, tomando en cuenta quién lidera los procesos, quién promueve las iniciativas y quiénes son los actores de la misma, entre otras consideraciones; siempre con el objetivo de identificar la cooperación descentralizada, en especial la local, sus características principales y su evolución hasta el presente. Al final se analizan algunas perspectivas a modo de pronósticos o recomendaciones para continuar desarrollando las experiencias de cooperación descentralizada y profundizando los conceptos que la sustentan y delimitan. Antes de concluir esta presentación es pertinente aclarar que cuando hablamos de cooperación descentralizada nos referimos a una diversidad de prácticas, las cuales se inscriben en

diferentes marcos normativos y han dado lugar a diferentes interpretaciones de donde es difícil extraer un concepto único (Romero 2004). Esta discusión conceptual es parte del debate central del Observatorio y es el hilo conductor del artículo siguiente de este Anuario; éste fue realizado por María del Huerto Romero y busca brindar un concepto operativo de cooperación descentralizada que sirva como base a la reflexión conjunta dentro del Observatorio y con todos los actores de la cooperación descentralizada. La cooperación descentralizada es una forma dentro del amplio espectro de la cooperación al desarrollo; existe en forma oficial, ya sea por definiciones dentro del marco normativo de la UE, de sus países miembros y de sus administraciones subestatales. También existe en organismos internacionales y otros países no europeos. Además, tiene una concepción amplia, en el sentido de que los que reciben el beneficio económico son gobiernos locales, y una concepción más específica o restringida, en el entendido de que los que promueven y se benefician son gobiernos locales de los dos continentes. Es decir que, para este trabajo, la cooperación descentralizada local se sustenta en la multilateralidad y el beneficio mutuo de sus actores y se desarrolla en clave territorial a través de gobiernos locales que se asocian y buscan desarrollar experiencias conjuntas basadas en sus aprendizajes anteriores y en la potencialidad del trabajo en redes o plataformas. Los términos apropiación local, socios, participación, democracia, multidireccionalidad, redes, beneficios mutuos, entre otros, son imputados por los diferentes actores y expertos como características propias de la cooperación descentralizada. En este trabajo se asume como propia esta incipiente acumulación conceptual, basada y dibujada sobre una corta pero sólida experiencia práctica. En el siguiente apartado se presenta una 22

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por su importancia, prestigio y logro de sus objetivos, la Red URB-AL impulsada y financiada por la Comisión Europea.

2.Evolución de la Cooperación al Desarrollo En este apartado se busca presentar en forma sintética la evolución de la ayuda/cooperación internacional, viéndola como parte de la política exterior de un grupo de países y que busca apuntalar el desarrollo de regiones, países o localidades. A la par de dicha evolución, se van actualizando los conceptos utilizados para denominar la ayuda/cooperación. En especial se va a hacer referencia al término cooperación al desarrollo, dentro del cual se inserta la cooperación descentralizada como modalidad novedosa que, como se enunció en el apartado anterior, tiene sus particularidades. En el proceso interactúan intereses históricos, geográficos, políticos, económicos y de seguridad, que generan o debilitan posibilidades de ayuda, de solidaridad, de trabajo en conjunto, o de vínculos comerciales, entre otros. En su formato tradicional, que implica solamente la transferencia de recursos, se asimila más al concepto de “ayuda al desarrollo”, ya que no implica niveles de cooperación o de intercambio sino el aporte económico de un país desarrollado a otro subdesarrollado. En sus orígenes, sobre todo luego de la Segunda Guerra Mundial, se le asocia con el objetivo político (sobre todo en el marco de la “guerra fría” entre los Estados Unidos y la Unión Soviética) de mantener la influencia en ciertas áreas geográficas estratégicas por parte de los países donantes. El sistema internacional por esos años estuvo marcado por un cambio en el sistema capitalista, que comenzaba a mostrar el predominio del capital financiero y el surgimiento de Estados Unidos como potencia mundial enfrentada al bloque soviético y sustituyendo a los países europeos, especialmente a Gran Bretaña,

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síntesis de la evolución práctica y conceptual de la cooperación al desarrollo. La cooperación descentralizada responde a las características del modelo de desarrollo humano, dado que promueve la participación de los actores del desarrollo local, así como la apropiación local y el desarrollo de instituciones y capacidades locales. La cooperación descentralizada puede ser complementaria con la desarrollada por los estados centrales, debiendo coordinar la política exterior estatal con las relaciones internacionales de los gobiernos subestatales, lo que en cierta medida fortalece la capacidad de negociar de éstos ante los gobiernos centrales. Al ser administraciones territoriales del Norte que colaboran con sus pares del Sur, las iniciativas aprovechan la acumulación de experiencias y conocimientos en ámbitos similares de gobierno, lo que agrega ventajas no económicas y convierte los aportes en un círculo virtuoso de mutuo beneficio. Además, el trabajo en común fortalece las instituciones de poder local para el manejo del desarrollo local y para negociar con las instancias centrales. Todas estas potencialidades, que se han concretado con rendimientos diferenciales en los distintos proyectos concretos a través de estos años de experiencia, pueden ser ordenadas en varios ámbitos: el fortalecimiento institucional para apuntalar los procesos de descentralización y el desarrollo local; el desarrollo de procesos de participación y empoderamiento de actores locales; la puesta en marcha de políticas de desarrollo local en diferentes ámbitos y con cometidos diversos (empresarial, cultural, juvenil, social -combate a la pobreza y contra la discriminación, entre otros-, etc.); y la instalación de estructuras de colaboración entre actores locales europeos y latinoamericanos, con la perspectiva de trabajo en red que ha permitido conformar una cantidad considerable de éstas que se superponen con las otras de carácter político como Mercociudades, por ejemplo. Se destaca, dentro del conjunto de experiencias,

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en el liderazgo capitalista. Para consolidar su liderazgo, Estados Unidos recompone el bloque capitalista implementando el Plan Marshall, especialmente en el destrozado continente europeo, y consolida su influencia ante los socios subdesarrollados de AL con la Alianza para el Progreso. Estos programas o políticas internacionales marcaron el nacimiento de la Ayuda Oficial al Desarrollo. En ese período la cooperación del Norte hacia el Sur, o del desarrollo al subdesarrollo, estaba fuertemente marcada por la lógica político estratégica de la “guerra fría”, así como lo estaba todo el sistema internacional hasta la implosión de la Unión Soviética y la significativa caída del Muro de Berlín. La idea era tener una amplia área de influencia donde incidir políticamente, hacer intercambios comerciales y obtener materias primas en forma continua y a bajo costo. En el plano intelectual estaban presentes las teorías sobre el desarrollo, en particular la “teoría de la modernización” de los países rezagados, y en su marco se proponía la ayuda oficial al desarrollo como forma de cubrir la falta de inversiones productivas en los países subdesarrollados, así como de satisfacer las necesidades en materia de salud, educación e infraestructura. Luego del fracaso de los objetivos de desarrollo que la Alianza para el Progreso proponía para los países latinoamericanos, y con el consecuente estado de conmoción social y política que se vivía en la región, surge desde los Estados Unidos la Doctrina de la Seguridad Nacional. Ésta se desarrolla en los años setenta, manifestándose en los hechos a través de dictaduras militares que sofocaron los reclamos populares, suprimiendo las instituciones democráticas y violando los derechos humanos. En este marco, la cooperación mantenía la impronta de preservar una zona amplia de influencia, en este caso con un fuerte contenido político-ideológico, combatir el comunismo y la subversión, pero teniendo en cuenta la importancia económico-

comercial que tiene AL; dicha cooperación era impulsada por los Estados Unidos y organismos multilaterales y dirigida a consolidar los gobiernos centrales, fortaleciendo el centralismo en la región. Este desarrollo lineal pensado como modernización de los países rezagados no se concretó en la realidad. Las razones son muchas, pero queda claro que el camino para el desarrollo no sigue una secuencia lineal en la que los rezagados deban imitar a los exitosos. No existe un único modelo de desarrollo y, en consecuencia, es importante tener en cuenta la cultura, valores y costumbres del país a desarrollar. Aparece entonces dentro de los críticos de la modernización una visión de sistema de la economía mundial; dicho sistema estaría compuesto por el conjunto de países, donde el desarrollo temprano de algunos, que componen el centro, hace que el resto tenga un desarrollo tardío, ubicándose en la periferia del sistema. Esta visión se plasma en la “teoría de la dependencia,” que se desarrolla en la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) y tiene como referente principal a Raúl Prebisch. La misma muestra un sistema económico mundial que tiene asimetrías básicas, estructurales, y se presenta diferenciado en centro-periferia o Norte-Sur. Las visiones críticas a la teoría de la modernización tienen implícito un fuerte cuestionamiento a los distintos programas de cooperación al desarrollo, en el entendido de que las transferencias económicas a los estados centrales de los países subdesarrollados con recetas generales, hechas por los países desarrollados, no tienen en cuenta las relaciones de dependencia, ni las diferentes posibilidades de desarrollo, así como tampoco la importancia de los valores y costumbres para el desarrollo de los programas, que deben contar con participación y apropiación para el éxito de su implementación. Tras la llamada “década perdida”, que se corresponde con los años ochenta, y en un mar24

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sin un claro proceso de reforma pautado por la búsqueda de la eficiencia. También destacaban el papel central que debe tener el Estado en ciertas áreas estratégicas para el desarrollo, sobre todo en su acepción moderna de desarrollo humano que busca garantizar los derechos económicos, sociales y culturales de toda la población. En este período se consolidó el régimen internacional que regula la cooperación al desarrollo. Con la desestatización impulsada por los enfoques neoliberales se generó un proceso de delegación de competencias a las entidades subestatales, el cual en la mayoría de los casos no coincide con el necesario fortalecimiento institucional local y tampoco con la correspondiente transferencia de recursos o potestades de recaudación local de los mismos. Aunque algunos llaman descentralización a este proceso, en la mayoría de los casos se trata de una delegación de competencias poco planificada, que genera una permanente y descontrolada competencia entre las entidades subestatales por recursos provenientes del estado central o de la cooperación internacional. Por un lado globalización y, por el otro, descentralización. En el medio de estos procesos se encuentran los estados. Combinados con los programas de ajustes estructurales, resumidos en la frase “más mercado y menos estado”, ambos fenómenos reducen la capacidad de este último en diferentes áreas estratégicas para el desarrollo. Simultáneamente, se produce la aparición de las entidades subestatales como actores importantes dentro de la escena internacional, lo cual tiene por lo menos dos fuerzas impulsoras. La primera, desde el exterior, ya sea generada por las inversiones que quieren evitar las intermediaciones burocráticas y de otro tipo de los gobiernos centrales, como por las cooperaciones o ayudas internacionales que quieren mayor y más rápido impacto evitando las mismas intermediaciones. La segunda fuerza

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co de fuertes desequilibrios económicos en los países latinoamericanos, surge el modelo neoliberal o neoconservador de desarrollo, impulsado desde los países desarrollados, especialmente los Estados Unidos, con el sustento del denominado Consenso de Washington. En este período se trazaron planes para pagar los intereses de la deuda externa de los países subdesarrollados que suponían el logro de objetivos de ahorro y crecimiento para superar las dificultades planteadas por los estados sobredimensionados, con burocracias y empresas estatales ineficientes. Esto suponía la aplicación de políticas de ajuste estructural, reduciendo el gasto social, liberalizando las economías, desregulando los mercados, privatizando las empresas estatales y apostando en forma exclusiva a la empresa privada como motor del desarrollo e institución central de la “democracia de mercado”. En los años noventa se acelera el proceso de globalización, con los Estados Unidos consolidándose como potencia líder (junto a otras de menor dimensión como la UE y Japón), desplegando sus pretensiones hegemónicas con la instalación de sus corporaciones multinacionales en todos los continentes, respaldando el proceso con una estrategia de dominación cultural con la prédica de los valores occidentales y democráticos y con la preeminencia de su fuerza militar, utilizada en forma descontrolada y despiadada luego de septiembre de 2001. En AL se aplicaron las políticas neoliberales con ajustes estructurales más o menos profundos que dejaron de lado las viejas y perimidas políticas de sustitución de importaciones, pero sin tener en cuenta las críticas que se hacían desde algunos sectores intelectuales y fuerzas de izquierda. Estas críticas alertaban sobre las consecuencias destructivas para las industrias nacionales de una apertura descontrolada, con el consiguiente aumento de la pobreza y la desigualdad que generarían las desregulaciones de los mercados internos junto al abandono de las políticas sociales y al achicamiento del Estado

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impulsora proviene desde adentro, ante ciertos reclamos populares, contando con las nuevas potestades y ante la oferta de inversiones y cooperación, se genera un proceso de búsqueda de esos recursos. Esto genera el surgimiento de unidades de relaciones internacionales dentro de las entidades subestatales que actúan en el exterior conformando la llamada “paradiplomacia” o “postdiplomacia”, y al mismo tiempo impulsa la creación de distintas redes de entidades subnacionales con variadas motivaciones (algunas con énfasis en incidir políticamente en procesos de integración regional, otras que buscan incidir políticamente en la definición de los flujos de cooperación, otras cuyo objetivo es obtener cooperación, o algunas buscando incidir en una temática de interés común colaborando de diversas formas, entre muchos ejemplos). Comenzado el siglo XXI, el aumento de la pobreza y la desigualdad en AL, junto a la inestabilidad social y la crisis política, marcan el fracaso del modelo neoliberal como impulsor del desarrollo en la región. La orientación al mercado y la reducción de los márgenes de maniobra del estado en lo interno, así como la apuesta a las relaciones comerciales en desmedro de la cooperación al desarrollo a nivel internacional, han generado una debilidad institucional y un aumento de la desigualdad en los países latinoamericanos que debe ser revertida para poder generar los procesos de cambio que la región necesita. La llegada al gobierno de fuerzas de izquierda o progresistas puede ser vista como una búsqueda de la ciudadanía por opciones diferentes, que les darían mayor protección ante la pobreza y la exclusión y generarían procesos de profundización democrática. El aumento de las asimetrías de la economía mundial, en especial en las estructuras financieras y la propiedad de las grandes corporaciones trasnacionales, el aumento de las barreras comerciales en los países más industrializados,

el aumento de la deuda externa de los países en desarrollo, en especial los latinoamericanos, que también vieron caer su nivel de producción en esos años, son otras formas de constatar el fracaso del modelo neoliberal para el desarrollo de la región. Es bueno dejar constancia de que en este proceso hubo ganadores: algunas corporaciones internacionales han tenido un desarrollo exponencial; los Estados Unidos, la UE y Japón han afianzado su posición dentro del círculo central de la economía mundial, así como algunos otros se han acercado o alejado del mismo; y dentro de los países beneficiados hay procesos diversos con logros diferenciados (basta mencionar los distintos reclamos a través de las violentas manifestaciones en Francia que se han sucedido recientemente). Es en este marco que surge la preocupación en los gobiernos latinoamericanos, en los organismos internacionales y distintos grupos sociales y asociaciones por generar programas que busquen la reducción de la pobreza, el combate a la exclusión y la distribución de los ingresos con mayor equidad. Paralelamente, luego de los atentados de septiembre de 2001, Estados Unidos reorientó su ayuda oficial al desarrollo poniendo como objetivo central la guerra contra el terrorismo. Esto quiere decir que todo será interpretado en clave de “seguridad hemisférica”, a la vez que se mantiene la perspectiva conservadora de apostar al incremento del comercio con la región latinoamericana mediante la concreción del Árca de Libre Comercio de las Amércas (ALCA) o de su alternativa que es la firma generalizada de Tratados de Libre Comercio con los países latinoamericanos que sean estratégicos, en desmedro de la ayuda o cooperación al desarrollo. La Declaración del Milenio, emitida por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2000, y la correspondiente Agenda 2015, muestran el giro que los organismos multilaterales comienzan a dar en 26

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autoridades europeas, especialmente en los actores regionales a través del Comité de las Regiones (también los municipios, las ciudades y sus redes) y en las autoridades europeas dentro de la Comisión Europea. Esto ha permitido generar procesos internos de cooperación descentralizada y de desarrollo de las regiones más débiles, así como ha generado políticas hacia fuera de la UE en materia de promover, financiar y difundir la cooperación descentralizada (URB-AL). En este marco fue que surgió en la Convención de Lomé IV el concepto de “cooperación descentralizada”, que hizo surgir y extender rápidamente la cantidad de actores diferentes a los gobiernos centrales que utilizan los recursos destinados a este tipo de cooperación. En un principio, y aún con mucha fuerza, fueron los actores privados, las organizaciones no gubernamentales (ONG), los que acapararon estos fondos, pero recientemente también se están agregando los municipios, ciudades y regiones que, además, también están actuando con fondos propios. La cooperación descentralizada es parte de la política internacional de la UE, dentro del marco de la cooperación hacia los países de menor desarrollo implementada luego del fin de la Guerra Fría, y es promovida y difundida en AL junto con la reanudación de las relaciones birregionales entre la UEy AL desde fines de la década del ochenta.

3.Procesos que sustentan la Cooperación Descentralizada Teniendo presentes los procesos internacionales y los que refieren a Europa y a su vínculo con AL, se reseñarán aquí algunos de los procesos de una y otra región que hacen surgir y dan forma a la cooperación descentralizada entre ambas. En principio, la idea es no dejar de

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materia de cooperación al desarrollo, poniendo en un lugar central el tema de la erradicación de la pobreza. Dentro de este panorama internacional surge un enfoque diferente en cuanto a cooperación desde Europa, con el desarrollo de relaciones birregionales con AL. Dicho enfoque tiene por lo menos cuatro pilares sobre los que se asienta y que le dan sus características centrales: los vínculos históricos, los nuevos enfoques de cooperación, los procesos de descentralización y la existencia de la UE. En primer lugar, existe un vínculo histórico-cultural entre muchas regiones de Europa y de A L, donde éstas recibieron flujos migratorios de las primeras, generándose todo tipo de lazos familiares, sociales, económicos y políticos, y dando nacimiento a diferentes formas de cooperación como los hermanamientos, entre otras. En segundo lugar, a nivel internacional se comenzaron a criticar los enfoques de cooperación estatales y de ayuda al desarrollo y comienzan a adoptarse enfoques de cooperación al desarrollo concebidos como instrumento de desarrollo humano asentado en el interés mutuo. Si bien subsisten los dos enfoques, a nivel conceptual y en la práctica tiende a prevalecer la adopción del segundo. En tercer lugar, las estructuras centralistas y verticales de gobierno comienzan a ser foco de reformas, sustentadas por un lado en recomendaciones de disminuir el poder del estado central y por el otro en procesos de demandas por mayores competencias desde los territorios. De estas dos fuerzas van surgiendo procesos de descentralización que dieron protagonismo a los actores territoriales, que se han ido fortaleciendo institucionalmente hasta el punto que se posicionaron internacionalmente como agentes de los procesos de cooperación. En cuarto lugar, existe la UE, lo que ha generado una conceptualización de estos procesos a nivel de los diferentes actores y

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lado ninguno de los tipos de cooperación descentralizada desarrollados en experiencias concretas, aunque los mismos no se correspondan con la acepción más reciente de cooperación (como sustento del desarrollo humano, con su perspectiva de beneficios mutuos, apropiación local y participación ciudadana), y aunque no sea sólo entre entidades subnacionales contando con apoyos y financiaciones de terceros. Por un lado, hay procesos y, por otro, nuevas perspectivas teóricas. Los primeros son una serie de acontecimientos que van suscitando cambios a escala global, continental (UE y AL), nacional y subnacional (regional, local, municipal u otros). Las nuevas perspectivas refieren e interpretan esos cambios y proponen mejores salidas para los problemas registrados. Se va a poner el foco en los procesos, pero no se puede desprender la presentación de los mismos de la interpretación y ubicación analítica que se les otorga.

3.1 Globalización En cuanto a los procesos, se destaca en primera instancia la globalización, que si bien es un fenómeno a escala mundial que acelera los ritmos de intercambio económico, social, cultural y comunicacional a nivel mundial, sus manifestaciones tienen consecuencias a nivel nacional y a nivel local. Los estados nacionales se debilitan ante el surgimiento de procesos y actores que trascienden el ámbito de sus competencias, los que a su vez necesitan de territorios y espacios locales donde poder desarrollar sus cometidos o, en el caso de las empresas multinacionales, establecer sus industrias; también surge desde lo local la necesidad de generar, exportar o mostrar sus realizaciones productivas, culturales o de otro tipo. De esta forma, los procesos internacionales y los más domésticos se interrelacionan e influyen mutuamente, dando a los territorios un lugar funcional y de interlocución con el fenómeno global, pudiendo

aumentar su poder de negociación frente a los estados centrales. La tensión entre lo global y lo local se manifiesta de varias formas. Por un lado, se debilita el nexo entre cultura y territorio, así como el de sociedad y el de política con el territorio, mientras por el otro se refuerzan culturas locales y surgen nuevos nacionalismos, que proponen al territorio como lugar donde se asumen y resuelven los problemas sociales. Esta tensión se manifiesta en la forma que se vinculan los diferentes gobiernos territoriales con la economía mundial, lo que condiciona su desarrollo local y desata una serie de políticas y arreglos institucionales para aprovechar las oportunidades y disminuir los impactos negativos del proceso globalizador.

3.2 Descentralización En paralelo con la globalización, y sustentando ese aumento de peso internacional de los gobiernos subnacionales, se ha desarrollado primero en Europa y luego en AL, con diferentes modalidades e intensidades tanto entre regiones como al interior de las mismas, el llamado proceso de descentralización. Ha sido un proceso impulsado generalmente desde afuera de los estados, a través de las exigencias de la globalización y sus actores para desplegarse sin intermediaciones estatales, aunque también ha sido llevado adelante por los estados nacionales, sobre todo en AL, donde sus gobiernos han creído en el discurso neoconservador que apostaba al debilitamiento de los estados centrales. Este proceso descentralizador también se puede inscribir dentro de algunos relatos democráticos y progresistas, en el sentido de ubicarlos como una profundización de la democracia reinstalada en AL a partir de los años ochenta, donde se buscaría a través de reformas institucionales y electorales un mayor acercamiento de la política al ciudadano y, a la vez, un mayor involucramiento de éste en los asuntos 28

3.3 Internacionalización La globalización y la descentralización, junto a otros procesos nacionales y locales, impulsan el proceso de internacionalización de los gobiernos subnacionales. En lo que refiere a la globalización, le acerca la oferta y demanda desde otros sitios del mundo, y de forma más rápida y directamente por la aceleración desatada en todos los ámbitos y la disminución de intermediaciones de estados centrales, entre otros factores. Respecto a la descentralización, coloca a los territorios como nuevos actores del desarrollo y esto les exige adecuar sus instituciones y programas para alcanzar el desarrollo local, lo que requiere una interlocución permanente con otros territorios a nivel nacional, regional y mundial. La existencia de la cooperación al desarrollo y la posibilidad de desarrollar políticas en conjunto con otras entidades subnacionales hacen que el proceso de internacionalización se vea acompañado del desarrollo de relaciones internacionales para las que se deben establecer contactos, capacitar actores y promover cambios institucionales a lo interno de los gobiernos subnacionales. En esta línea, algunos autores hablan del surgimiento de la paradiplomacia o postdiplomacia, pero lo importante es que, más allá de no tener competencias jurídicas dentro del derecho internacional para hacerlo, los gobiernos subnacionales desarrollan relaciones internacionales. En este contexto de globalización en el ámbito mundial,descentralización en el ámbito nacional e internacionalización de los gobiernos subnacionales, es que éstos comienzan a buscar asociaciones con otros actores similares que los llevan a construir redes de relaciones de diferente alcance y con los más diversos objetivos, con 29

el propósito de fortalecer su institucionalidad y desarrollar políticas diversas. La participación en dichas redes es central para el posicionamiento de los gobiernos subnacionales en el flujo de cooperación al desarrollo. En el ámbito internacional se encuentran los estados nacionales, las estructuras regionales y los organismos internacionales, todos ellos sujetos del derecho internacional; pero también se hacen presentes los gobiernos subnacionales, las redes que componen a nivel nacional o regional, las organizaciones no gubernamentales y los movimientos sociales internacionales, los cuales van obteniendo mayor peso dentro del contexto internacional. Las motivaciones o incentivos para actuar en el ámbito internacional son varios, entre los que se puede mencionar los económicos, culturales, políticos, solidarios y de seguridad, entre otros.

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políticos, propiciando el desarrollo de políticas locales con una amplia participación de actores diversos.

3.4 Regionalización Los procesos de regionalización o integración regional que afectan tanto a los países integrantes de la UE como a los pertenecientes a los distintos procesos latinoamericanos (SICA, CAN, MERCOSUR, entre otros posibles), son motivadores o generadores de vínculos a nivel de gobiernos subnacionales para intervenir o influir en los procesos regionales o para cooperar en la solución de sus asuntos internos. Algunos gobiernos subnacionales no entraron a la escena internacional motivados o impulsados por la globalización ni por la descentralización, sino que hizo falta el surgimiento de redes regionales en torno a los procesos de integración para que se incorporaran a los mismos como medio de acceder a ámbitos internacionales de vinculación. Por lo tanto, se puede afirmar que los procesos de integración regional agregan un desafío regional a los gobiernos subnacionales (en forma notoria en los territorios fronterizos) así como una ventana de oportunidades, como lo demuestra el caso paradigmático de la Red

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Mercociudades con los logros obtenidos a nivel de cooperación. En el caso de la UE, las entidades subnacionales han encontrado un soporte para la cooperación intrarregional (hacia adentro) y extrarregional (hacia afuera de la UE), logrando, en forma importante aunque con debilidades, la participación dentro de la institucionalidad europea. Cabe mencionar la creación del Comité de las Regiones en el Tratado de Maastrich, como caso de participación institucionalizada, pero existen múltiples asociaciones de municipios, de ciudades (Eurociudades), de regiones y otras entidades. Las ciudades y municipios europeos han hecho un lobby permanente a nivel nacional y a nivel continental para competir por diferentes fondos e influir políticamente en la asignación de los mismos. Desarrollaron, al igual que las regiones, vínculos internacionales y han logrado conseguir financiaciones para cooperación, además de que también han empleado fondos propios. No es tan clara la influencia de los gobiernos subnacionales en los procesos de integración en el caso de AL, aunque las asociaciones y redes existentes dinamizan la participación internacional de los gobiernos subnacionales. En la institucionalidad del MERCOSUR recientemente se creó el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR), es pertinente decir que el logro de su existencia se le puede acreditar a la influencia y reclamo permanente de los gobiernos subnacionales nucleados en la Red Mercociudades, dentro de la cual han accedido al nivel internacional cientos de ciudades y municipios de la región. Para la CAN existe el Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales (CCAAM), que al igual que en el caso mercosuriano fue impulsado por una red de ciudades, la Red Andina de Ciudades (RAC), la cual es el verdadero motor de la participación institucional de los gobiernos subnacionales y de la inserción de los mismos

en el contexto internacional; en lo referente a la SICA se han sucedido una serie de marchas y contramarchas para la institucionalización de los Foros Consultivos, lo que hace difícil su concreción, aunque existen algunas redes de gobiernos subnacionales importantes. No obstante esta debilidad institucional en AL con respecto a los Foros Consultivos de gobiernos subnacionales en los procesos de integración (mayor en Centroamérica, un poco menos en la Región Andina y menos aún en el Cono Sur), los mayores flujos de cooperación descentralizada se concentran fuertemente en América Central, especialmente en Nicaragua. En segundo lugar se ubica la Región Andina, principalmente en Bolivia, y en último lugar está el Cono Sur, lo que hace suponer que no basta con redes o asociaciones de gobiernos subnacionales fuertes para obtener mayor cantidad de fondos de la cooperación al desarrollo. Los procesos de descentralización se han consolidado en mayor medida en el Cono Sur, lo están algo menos en la región andina, y son débiles en América Central. Sin embargo, esto tampoco ha influido en la obtención de mayores flujos de cooperación descentralizada, la que parece estar dirigida especialmente a los países más pobres de AL, y no necesariamente a las regiones más pobres. La obtención de mayor cooperación descentralizada, en síntesis, no se vincula clara ni linealmente a la mayor actividad internacional, al mayor vínculo regional en redes o foros, a la alta concreción de la descentralización, ni al fortalecimiento institucional. No obstante, resulta claro que los procesos descriptos obligan a los gobiernos subnacionales a ampliar sus competencias, a fortalecer la institucionalidad y mejorar la gobernanza local, a desarrollar actividades nacionales, regionales e internacionales en forma bilateral, multilateral y en asociaciones o en redes con otros, de modo que les permitan apuntalar sus procesos internos con la mayor cantidad y variedad de cooperación que puedan alcanzar. 30

Recapitulando, la globalización, la descentralización, la internacionalización y la Regionalización son todos procesos que impulsan a los gobiernos subnacionales a la acción internacional. Aunque ésta es materia exclusiva de los gobiernos nacionales desde el punto de vista jurídico, en la práctica se ha desarrollado en el ámbito subnacional y sería bueno explorar sus límites y potencialidades. En principio, la ausencia de competencia formal de los gobiernos subnacionales en materia internacional no ha inhibido la acción de los mismos en dicha esfera. Más allá de esos límites jurídicos, a veces han existido restricciones políticas, ya sea de los gobiernos centrales como de los subnacionales de mayor rango (como el caso de algunos estados brasileños respecto de las ciudades y municipios que lo integran). Los marcos conceptuales clásicos de las relaciones internacionales, que ubican a los estados centrales como únicos actores en el sistema internacional, no dan respuesta o interpretación posible al proceso de incorporación de los gobiernos subnacionales a las relaciones internacionales, ni al de otros actores privados o movimientos de la sociedad civil. Dicha incorporación compone una trama compleja que necesita de nuevos enfoques teóricos que, si bien no pueden negar la centralidad del estado nación en las relaciones internacionales, tienen que incorporar a estos nuevos actores. Los poderes locales despliegan una fuerte actividad internacional, en donde se desarrolla y crece la cooperación descentralizada (especialmente la que importa relevar para el OCD UE-AL, que es la cooperación descentralizada local generada en el vínculo entre entidades subnacionales que comparten proyectos impulsados y financiados por ellos mismos). Los nuevos enfoques deben integrar a los actores subnacionales y permitir el análisis de los flujos de cooperación descentralizada en todas sus dimensiones y repercusiones 31

en lo local, nacional, regional e internacional. Todos estos procesos que interpelan a los gobiernos subnacionales y que abren la posibilidad de su participación como actores en la escena internacional, ya sea solos o a través de asociaciones o redes nacionales, regionales o internacionales, generan un entramado de relaciones a nivel internacional que dan impulso y sustento a nuevas perspectivas de cooperación al desarrollo. Entre ellas se destaca la cooperación descentralizada por sus características y potencialidades. Ésta se ubica en sintonía con las perspectivas de desarrollo humano y de beneficios mutuos, y es impulsora de proyectos que apuntalan la descentralización, el desarrollo local y el necesario fortalecimiento institucional, sostenidos por procesos de apropiación local, participación de la sociedad civil organizada y control ciudadano. Estos proyectos permiten desarrollar políticas públicas de combate a la pobreza e integración social, o de combate a la discriminación étnica y de género, entre otras políticas sociales propias de los gobiernos subnacionales.

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3.5 Efectos de los procesos

3.6 Acotando el marco: Relacionamiento Birregional UE-AL Un último proceso para reseñar se refiere al marco donde se desarrollan estos vínculos internacionales de los gobiernos subnacionales de Europa y AL. Es decir, un proceso de relacionamiento birregional entre los dos continentes. Si bien por un lado tenemos un único proceso de integración, la UE, y por el otro tenemos varios, destacándose el SICA, el MERCOSUR y la CAN, la posibilidad de una asociación estratégica europeo-latinoamericana estuvo planteada en todas las cumbres realizadas desde Río de Janeiro en 1992 hasta Guadalajara en 2004, y estará planteada en la próxima cumbre a realizarse en mayo de 2006. Facilitaría mucho dicha asociación entre las dos regiones si los países latinoamericanos lograran la unificación de sus

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procesos de integración, pero ese es un objetivo muy lejano, ya que los procesos en marcha son débiles, incluso en el MERCOSUR que es el más desarrollado en términos relativos. Además, hay países muy importantes comprometidos en Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos, lo que les quita su capacidad de maniobra para acoplarse con el resto, sobre todo desde el punto de vista económico-comercial. Entre éstos se destacan los casos de Chile y de México por su importancia dentro de la región. Cabe recordar que es la UE la que adopta en la IV Convención de Lomé en el año 1989 la cooperación descentralizada como una modalidad relevante de política comunitaria, en principio dirigida a Asia, el Caribe y el Pacífico, y sobre todo desarrollada a través de ONG. Paulatinamente se fue ampliando a otros territorios, incluyendo a AL donde, con el correr del tiempo, los gobiernos subnacionales han ido ganando terreno en los flujos de cooperación. Por otro lado, es bueno establecer que las relaciones y vínculos histórico-culturales entre entidades subnacionales de Europa y AL existen desde antes de los impulsos comunitarios, ya sea en su formato de hermanamientos, relaciones bilaterales o multilaterales, asociaciones y demás. Lo que el impulso comunitario hace es imprimirle las características y potencialidades que ya se mencionaron y el rótulo de cooperación descentralizada. La impronta europea, sobre todo de la Comisión Europea y de su programa URB-AL entre otros similares, lo que busca es ordenar, potenciar y coordinar esos flujos de cooperación existentes, conceptualizando el fenómeno, circunscribiéndolo en un moderno enfoque de cooperación al desarrollo, coordinándolo con las demás políticas de la UE hacia AL y ampliando su financiación. Ello debería provocar un desarrollo del fenómeno, un mayor logro de sus objetivos y una sustentabilidad garantizada por los propios actores. Este marco de relaciones birregionales, o de pretendida asociación estratégica, hace que

la cooperación descentralizada quede claramente circunscrita al conjunto de las negociaciones europeo-latinoamericanas, que están basadas en un diálogo y negociación político-estratégica; las soluciones a las temáticas sobre las que busca influir la cooperación descentralizada requieren de definiciones políticas, que opten por un modelo de desarrollo y por el lugar que los actores públicos y privados nacionales o internacionales ocupen dentro del mismo. También es necesario ver el conjunto de relaciones entre UE y AL en los diferentes ámbitos sociales, culturales, políticos, económicos y comerciales en que se desarrollan. De este modo, se destacan los acuerdos políticos en materia de principios y valores de política internacional, la cooperación interbloques, la cooperación entre estados, la cooperación descentralizada en todos sus niveles, las relaciones comerciales (sobre todo en el tema agrícola) y los intercambios culturales, entre otros temas.

4. Algunos aportes de la cooperación descentralizada En su corto período de existencia, la cooperación descentralizada, tal cual se concibe en el Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL2 y en este artículo, ha desarrollado programas a lo ancho y largo de Europa y de AL, aunque como ya se vio algunos territorios han sido más beneficiados en la porción de los flujos recibidos; así como se está en condiciones de afirmar que España, en primer lugar, así como Francia, Italia y en menor medida los demás países europeos han sido las contrapartes europeas de este tipo de cooperación. Para ver detalles de estos asuntos se pueden ver los materiales producidos por el OCDL UE-AL e incluidos en esta sección del Anuario luego de este artículo. Los programas circunscriptos a los antiguos vínculos histórico-culturales y los nuevos, 32

4.1 Los procesos de integración y la cooperación descentralizada Hasta aquí se presentaron los procesos de integración regional como generadores de relaciones internacionales entre gobiernos subnacionales, ya sea en Europa o en AL, así como también se los vio como ámbitos donde dichos gobiernos buscan influir y desde donde esperan apoyos, incentivos y financiaciones para sus políticas en el territorio o en el ámbito de la cooperación internacional. También se dijo que, en el vínculo birregional entre Europa y AL, en general, y entre la UE y los distintos procesos de integración latinoamericanos, en particular, se espera el fortalecimiento de las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales de ambas regiones, así como el aumento del flujo de cooperación entre los mismos. 33

En este apartado se hará mención a otra vía en este vínculo: la del aporte que la cooperación descentralizada puede hacer al fortalecimiento de los procesos de integración regional y, en particular, al fortalecimiento de las redes y asociaciones de gobiernos subnacionales, especialmente a sus manifestaciones en la institucionalidad regional a través de Foros Consultivos (FCCR en MERCOSUR) o Comités (Comité de las Regiones en UE). En lo que respecta al fortalecimiento de los procesos de integración, los programas surgidos de la cooperación descentralizada pueden acercar a los ciudadanos y territorios a los procesos de integración, forjando sentimientos de pertenencia a través de la educación, la cultura y los lazos históricos, así como alentar proyectos conjuntos entre los territorios y sus respectivos gobiernos subnacionales, en especial en los territorios fronterizos. En la “Conferencia sobre el partenariado local entre la UE y AL: Balance y perspectivas de la cooperación descentralizada UE-AL en el terreno de las políticas urbanas”, que se llevó a cabo en Valparaíso del 22 al 24 de marzo de 2004, se firmó una declaración que apuesta a la profundización de los procesos de integración regional, cuya concreción pasa por las ciudades, los gobiernos locales, los municipios y las regiones. Dicha profundización es vista como sustento del desarrollo económico, la cohesión social y la gobernabilidad democrática en AL. Para lograr los objetivos descriptos en el ámbito de la integración regional, es bueno que se trabaje en colaboración con las redes existentes en las distintas regiones, ya sean éstas parte de la institucionalidad de la integraVéase el artículo de María del Huerto Romero en este volumen, que profundiza sobre las características de la cooperación descentralizada y ensaya una definición operativa del concepto para ser discutida con los actores de la misma en el marco del Observatorio. 2

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vinculados al impulso que se le dio a la cooperación descentralizada en el marco de los programas lanzados por la Comisión Europea y otros actores europeos regionales, nacionales y subnacionales, han tenido impactos en los territorios. Algunos de esos impactos están referidos a los objetivos marcados por los propios programas, y otros aparecen como externalidades positivas que la cooperación descentralizada genera. Dentro del paquete de impactos, el Observatorio ha priorizado el registro de los que se dan en los procesos de integración regional, incluyendo sus redes o asociaciones o foros de ciudades; el fortalecimiento institucional de los gobiernos subnacionales, dando importancia especial a la gobernabilidad democrática; y los aportes en el combate a la pobreza, generando procesos de inclusión social. Seguidamente, se hará una descripción breve de los impactos posibles, en base a algunos casos que se han generado en experiencias concretas y a algunos que pueden ser esperados en base a las características de la cooperación descentralizada.

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ción (como los Foros y Comités) o que no lo sean (como las redes de ciudades y municipios). En este último caso, se destaca en AL, por el papel jugado hasta el momento, la Red Mercociudades. Es decir, que los programas o actores europeos deberían ver como interlocutores válidos para la cooperación descentralizada a estos Foros, Comités, Redes y Asociaciones, apuntalándolos, potenciando su funcionamiento y provocando nuevas interlocuciones, lo que causaría algunos cambios en la orientación de los fondos destinados a este tipo de cooperación. Hubo algunos intentos en este sentido que no han prosperado, aunque, recientemente, se le ha dado lugar a un pedido de Mercociudades en el sentido de formular recomendaciones para la próxima definición de los programas de cooperación de la Comisión Europea para el período 2007-2013. En el relacionamiento UE-MERCOSUR, así como en los otros bloques, se ve la cooperación descentralizada en el marco más general de la cooperación que se define en clave política, y existe la intención de institucionalizar estructuras de diálogo político dentro de las asociaciones de gobiernos subnacionales como las que existen en otros niveles. Del éxito del diálogo político y del avance fuerte del desarrollo de AL, contando con la cooperación al desarrollo de la UE con las características implícitas en la cooperación descentralizada, depende la concreción de la asociación estratégica europealatinoamericana que se sustenta en el éxito de los procesos de integración regional.

4.2 El combate a la pobreza, la inclusión social y la cooperación descentralizada Este es un tema central para todos los proveedores de fondos de cooperación al desarrollo, dado los niveles de pobreza y exclusión social que se están registrando en el planeta en estos momentos. En particular en AL, a los altos niveles de pobreza e indigencia registrados

hay que sumarle el problema de la desigualdad, puesto que es la región del mundo que exhibe los índices más altos de inequidad en la distribución de la riqueza. Esto genera que haya porciones importantes de su población excluidas de los sistemas sociales, ya sea en sus manifestaciones políticas, económicas, culturales, educacionales u otras. Es importante registrar las potencialidades y los límites que la cooperación descentralizada tiene para apuntalar procesos y programas de combate a la pobreza e inclusión en clave territorial y generando desarrollo local. Por lo general, la cooperación descentralizada busca generar políticas integrales que apuesten al desarrollo económico y social, en correspondencia con las teorías de desarrollo humano, para lo cual es central el combate a la pobreza como primer paso hacia la inclusión social y el desarrollo pleno del ser humano en las dimensiones económicas, sociales, culturales y políticas. La cooperación descentralizada y las políticas de combate a la pobreza comparten un concepto, bien amplio, de desarrollo social con justicia social, con apropiación local, con procesos participativos y con profundización de la democracia, en este caso en el marco del desarrollo local. Estas políticas se desarrollan en redes de actores públicos y privados, entramado que la cooperación descentralizada promueve para generar un aprendizaje que se sustente más allá de la experiencia concreta y que genere sinergias no dependientes de su financiación. Este enfoque implica un cambio con respecto al promovido por las concepciones neoliberales, ya que los gobiernos nacionales o subnacionales tienen un rol central en la generación de estos procesos de políticas, al estilo de los estados de bienestar social todavía existentes en los países del continente europeo. La cooperación descentralizada promovida desde Europa promueve los sistemas de protección social que buscan resguardar a los individuos de los riesgos sociales, capacitándolos para 34

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ber el papel que les corresponde a los gobiernos subnacionales en dichos programas, así como el aporte que pueden brindar actores privados, entre los que se destacan las ONG por su experiencia acumulada y su ductilidad en el manejo y en la administración de los fondos en las diferentes etapas de su ejecución. Las diferentes estructuras jurídicas de los distintos gobiernos subnacionales son, en principio, una limitación para el buen desarrollo de las coordinaciones que los programas tienen previstas. Pero ello no puede ser visto sólo en su faceta negativa o como un problema, sino que por el contrario debería ser un impulso para emprender procesos de reestructura jurídicoinstitucionales que mejoren la capacidad de los gobiernos subnacionales. El esfuerzo por mantener la unidad de los programas más allá de la diversidad de los actores, incluyendo también a los que se involucran en la implementación de los programas, constituye de por sí un aprendizaje. Las diferencias pueden ser organizacionales, políticas, de recursos humanos e institucionales o de prioridades, entre otras, pero todas pueden permitir el aprendizaje conjunto y la unidad en la implementación de un programa concreto. La integración de diferentes perspectivas, así como la coordinación institucional y la aplicación territorial de las políticas son recomendaciones reiteradas para políticas de combate a la pobreza y de inclusión social, lo que coincide plenamente con las formas en que la cooperación descentralizada se implementa. Entonces, la cooperación descentralizada aplicada al combate a la pobreza y la inclusión social potencia la integración de actores, la coordinación entre territorios, la coordinación entre distintas políticas sectoriales y entre organismos del mismo sector, la inclusión del sector privado y las organizaciones sociales, los mecanismos de participación y de control, así como su aplicación territorial. La cooperación descentralizada también puede favorecer la incorporación de la igualdad

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acceder a la educación, al trabajo y a todos los derechos y beneficios que el estado debe proveer en forma generalizada e indiscriminada. Se debe garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de todos los individuos y el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales. La universalidad de los programas y el principio de solidaridad están en la base conceptual de los programas de combate a la pobreza e inclusión social, pero en algunas ocasiones es necesaria la focalización para que ciertos sectores de la población puedan acceder a las políticas universales. No hay un suficiente registro sistematizado de las experiencias que ilustren el logro de los objetivos hasta aquí presentados, lo que hace difícil tomar ejemplos y analizar sus concreciones. Esas limitaciones, a la hora de hacer investigaciones y de considerar buenas prácticas, es lo que el Observatorio busca superar a través del registro de experiencias, el estudio de las mismas y de sus implicaciones conceptuales, su difusión en varios formatos (boletines, revistas, anuarios, etc.) y la formación de actores a través de intercambios y cursos presenciales y a distancia. La cooperación descentralizada busca fortalecer las capacidades sociales locales, lo que es sustento de políticas de desarrollo humano que tienen por objetivo la inclusión social basada en un aumento de las capacidades de todos los individuos, y que a su vez es materia prima insustituible del aumento de las capacidades sociales locales. Se está ante un circulo virtuoso, en el sentido de que la cooperación descentralizada tiene en cuenta una concepción de desarrollo humano que, a la vez, se corresponde con los objetivos de combate a la pobreza e inclusión social de los individuos. La actuación en red de la cooperación descentralizada permite registrar buenas prácticas de estrategias de desarrollo local, y facilita la trasmisión de experiencias, de técnicas, de expertos, de procedimientos, entre otros, que permitan la mejora de los programas de combate de la pobreza y de inclusión social. Resta sa-

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de género como parte de los objetivos integrales que los procesos de desarrollo local se plantean. Al establecer vínculos con municipios europeos, donde el tema de género está incorporado institucionalmente, el celo por la preservación de ese componente es mayor. Las experiencias exitosas en materia de incorporación de perspectivas de género desarrolladas en los municipios o regiones europeas, favorece la trasmisión de las experiencias en forma directa a los gobiernos subnacionales latinoamericanos. La Red 12 de URB-AL es una experiencia a analizar en cuanto al logro o no de estos supuestos. Al haber apropiación local de los proyectos, es posible que la ciudadanía europea exija la promoción de la igualdad de género.

4.3 Fortalecimiento institucional y cooperación descentralizada El fortalecimiento institucional de los gobiernos locales es imprescindible para procesar todos los cambios que se generan con los procesos enumerados en las páginas anteriores: la globalización, la descentralización, la internacionalización, la integración regional, la cooperación UE-AL, entre otros. Del mismo modo, resulta necesario para gestionar los nuevos desafíos y competencias que se derivan de esos mismos procesos. Los gobiernos deben tener una conducción política y las capacidades técnico administrativas necesarias para manejar financieramente la gestión, modernizarse institucionalmente, capacitar a sus funcionarios y, por último, promover espacios de participación y control ciudadanos. En Europa se han recorrido con bastante éxito, y con logros diferenciados, dichos procesos de cambio, y los gobiernos subnacionales se han adaptado satisfactoriamente a los desafíos que se le presentan como consecuencia de los mismos y del conjunto de nuevas competencias que deben asumir. En américa latina, los problemas institucionales pasan por la falta de capacidades locales

de gobernabilidad y gestión. En algunos países latinoamericanos esos déficits están presentes aun en los gobiernos centrales, lo cual hace impensable el traslado de mayores competencias a los niveles subnacionales de gobierno cuando ni siquiera existen en el estado central. Los procesos de descentralización vividos en AL desde las restauraciones democráticas, con el impulso en algunos casos de reformas neoliberales y, en otros, de procesos de demanda de mayores competencias locales, han llevado a considerar a los territorios como espacios de desarrollo local y a los gobiernos subnacionales como actores centrales en la solución de los problemas de sus poblaciones. Esto ha hecho que el fortalecimiento institucional sea impostergable y que la búsqueda de la gobernanza o gobernabilidad democrática3 sea tarea cotidiana y uno de los objetivos centrales de los gobiernos. Democratizar los procesos de desarrollo genera cambios en los arreglos institucionales subnacionales, en la relación con otros gobiernos subnacionales del país, de la región o del resto del mundo, en los vínculos con los gobiernos centrales, las instituciones regionales y otros organismos o instituciones internacionales, en la coordinación de políticas con los privados, los partidos políticos, las ONG y los movimientos sociales. El fortalecimiento de la ciudadanía es importante para el fortalecimiento institucional y es la base para la gobernanza local, así como para generar espacios de intercambio, impulsar actores colectivos y vincular lo local con lo nacional y lo regional, todo en clave de definición e interpretación política. Es muy importante que los procesos de descentralización y de desarrollo local logren sustentabilidad económica e institucional, para lo cual es imprescindible que los procesos se formalicen en vinculación con los gobiernos subnacionales y que los implicados sean capaces de conformar actores colectivos que sean la me36

5. Pasando raya 5.1 Asuntos y conceptos en juego

En el apartado donde se relata la evolución de la cooperación al desarrollo se hizo una 37

presentación de los hechos que le van dando forma en la práctica y las conceptualizaciones que se van generando al analizar las viejas teorías a la luz de los nuevos acontecimientos. En ese recorrido histórico y en los procesos de las últimas dos décadas se fueron desnudando los impulsos que generaron y desarrollaron el fenómeno objeto de este artículo: la cooperación descentralizada. Se van a presentar en este resumen algunos de los asuntos que influyen actualmente en la existencia práctica de la cooperación descentralizada y en los conceptos que dan sustento a sus enfoques teóricos actuales como forma de complementar lo desarrollado anteriormente, aunque no se pretende hacer una descripción completa y exhaustiva de todos los asuntos. La nueva agenda de la cooperación al desarrollo no cree en la dirección centralizada del mismo, considera a los mercados y a los estados como necesarios para lograrlo, apuesta fuertemente a la política como definidora de los marcos de referencia, cree en la necesidad de reformas institucionales y en la apertura a procesos de participación que apuntalen la gobernanza regional. La agenda europea de cooperación buscó en los años ochenta la universalización de las políticas de cooperación, aumentar el partenariado con los países de África, Caribe y Pacífico, y democratizar los países de Europa del Este. Como ya se dijo, la IV Convención de Lomé suscripta entre la CE y los países ACP (Grupo de Estados Africanos, Caribeños y del Pacífico) deja sentadas las bases de la cooperación europea, introduciendo, tanto en 1989 como en 1995, el concepto de cooperación 3

Se utiliza la expresión “gobernanza” en el sentido de que se trata de algo más que simplemente gobernar en el sentido minimalista de administrar los asuntos estatales o municipales y conservar las instituciones democráticas. El concepto abarca la búsqueda de la transparencia, la participación política, el control ciudadano y la apropiación de las iniciativas por todos los actores involucrados.

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moria y la garantía de la continuidad y mejora de las políticas desarrolladas. La dimensión económica debe tener metas de redistribución de los recursos que posibiliten, junto al desarrollo económico, el desarrollo social y humano dentro de los territorios. En algunas regiones es imprescindible la inclusión de grupos excluidos y sus formas organizativas. Un caso notable es el de los indígenas en la región andina y en algunos otros territorios; en estas regiones parece ser que la construcción del estado se va a realizar desde lo local, conjugando la diversidad y la unidad. La cooperación descentralizada es un elemento de reforzamiento de la institucionalidad local en AL, aunque el proceso tiene avances diferentes y mantiene una distancia amplia entre el discurso, las normas y la práctica. Los nuevos roles de los gobiernos subnacionales están conectados con las formas de gobernanza que promueve la cooperación descentralizada. La misma está claramente identificada con el territorio como lugar de aplicación de sus programas, pero enfocándolo como sujeto de cooperación y no como objeto de la ayuda. Además de tener presente el motivo de la cooperación, tanto el fortalecimiento institucional como la cooperación descentralizada ponen el foco en el cómo de la misma. Y para resolver el cómo hay que empezar por respetar la especificidad del territorio, teniendo presentes las agendas definidas para los mismos. La cooperación descentralizada debe apoyar la forma de definición de agendas, debe financiar asuntos que permitan el desarrollo local, debe tener en cuenta la vinculación con los ámbitos nacional y regional, así como asegurar los recursos para poder concretar esas metas.

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descentralizada. Luego adaptó la agenda europea a la actual agenda global del desarrollo, que hace hincapié en el buen gobierno y en la condicionalidad de la ayuda. La apuesta de la UE por la cooperación descentralizada tuvo tres cometidos: eliminar la exclusividad de los estados nacionales generando nuevos actores; ampliar los actores de la cooperación al desarrollo tanto de gobierno como no gubernamentales; y motivar el desarrollo en el Sur. La cooperación descentralizada quería crear nuevos vínculos a través de redes nacionales e internacionales con formaciones variables. Las dificultades de implementación y las coyunturas políticas hicieron que se priorizaran las reformas políticas e institucionales previstas por el Banco Mundial, dejando en segundo plano la cooperación descentralizada frente a los grandes temas y reformas propuestas. La debilidad de la cooperación descentralizada y la preeminencia de las grandes reformas hace que las posibilidades de encaminar procesos de desarrollo legítimos y sustentables sean restringidas. Se debe apostar a las definiciones políticas que promuevan la creación de sinergias que apuntalen los procesos y actores que apuestan por nuevas concepciones de cooperación al desarrollo que están en sintonía con la cooperación descentralizada. Además de las definiciones políticas hace falta comprender el estado actual de la cooperación al desarrollo y las potencialidades y limitaciones de los nuevos enfoques. Hay que definir el lugar que la UE debe ocupar en materia de definición de la cooperación al desarrollo y considerar el desarrollo con mayor fuerza de la cooperación descentralizada, profundizando sus cometidos. La agenda global del desarrollo es determinada por pocos y bajo la influencia de datos de la realidad y del desarrollo conceptual originado en el análisis de la información a la luz de los paradigmas vigentes. En estos momentos

se sustenta en el descrédito de los gobiernos nacionales como actores centrales del desarrollo y en el fracaso de las políticas neoliberales. Ambas visiones, las que no confían en el estado y las que no lo hacen en el mercado, comparten que el desarrollo es un tema lineal y en proceso, algo que ha quedado demostrado históricamente que no es cierto. El paradigma actual cree que son necesarios el estado y el mercado como actores principales en los procesos de desarrollo. Además, se apoya en la constitución de redes con diferentes actores de gobierno, privados y de la sociedad civil. La cooperación descentralizada necesita de nuevas formas de resolver la estructura social y de un cambio en el paradigma vigente de desarrollo, para lo cual la UE deberá ser un actor central en la definición de la agenda global del desarrollo. El buen gobierno que promueve el paradigma actual y las reformas institucionales que lo propiciarían, deberían darse antes del desarrollo de la cooperación descentralizada. Los cambios político-institucionales previstos como adecuados no permiten desatar el potencial que la cooperación descentralizada tiene. Además, el fortalecimiento institucional local no está dentro de los problemas privilegiados en la actual agenda global. Para desarrollar la cooperación descentralizada se requieren mejoras en su implementación, para lo cual se deben mejorar los programas adoptados, así como los instrumentos elegidos para su aplicación. Por otro lado, se requiere ordenar las ideas en forma diferente en lo que respecta a la estructura de la organización social, el conjunto de ideas que den forma a un paradigma sobre desarrollo que se corresponda con dicha estructura, y la creación de capacidades locales a través del aporte de la cooperación descentralizada. La UE debe apostar fuertemente a estos cambios, optando decididamente por el partenariado y dando nuevo impulso al principio de complementariedad en materia de co38

5.2 Diferentes tipos y modalidades de cooperación descentralizada En primer lugar se reseñarán los diferentes tipos de vínculos o relaciones donde se desarrolla la cooperación descentralizada y los que ésta genera entre gobiernos subnacionales. Una primera distinción a efectuar es entre las relaciones institucionalizadas y las no institucionalizadas. Dentro de las primeras pueden haber relaciones bilaterales: hermanamientos, proyectos bilaterales de gobiernos subnacionales o de asociaciones entre los mismos, o también relaciones multilaterales como las redes de gobiernos subnacionales y los proyectos con más de dos instituciones participantes. Los hermanamientos se desarrollaron fuertemente luego de la Segunda Guerra Mundial entre regiones que generaron migraciones y las que la recibieron, entre territorios que fueron metrópolis y otras que fueron colonias. Basados, en principio, en lazos familiares, culturales e históricos, entre otros, produjeron un acercamiento afectivo que generó luego procesos de cooperación. En este tipo de relación no necesariamente se desarrollan 39

las características especiales de la cooperación descentralizada. Es decir, pueden ser simplemente vínculos sin intercambios concretos, puede haber procesos de aportes financieros o materiales y se pueden desarrollar proyectos que no necesariamente impliquen la apropiación local, la participación y control ciudadano y la visión de mutuo beneficio y partenariado, entre otros. Los hermanamientos son terreno fértil donde se puede desarrollar, mejorar y difundir la cooperación descentralizada en su concepción asumida y divulgada por la UE y por otros actores, así que la correcta medición de este fenómeno, la identificación de sus actores y la difusión de los beneficios y potencialidades de la cooperación descentralizada pueden masificar la misma dentro de este universo de relaciones. Los proyectos bilaterales son los vínculos más difundidos entre los gobiernos subnacionales europeos y latinoamericanos. Generan un relacionamiento directo entre los mismos que tiene como objetivo la concreción de un proyecto en común. En estos proyectos se vinculan funcionarios de uno y otro gobierno, se proponen objetivos comunes y se acuerda un plazo y forma de alcanzarlos. Los proyectos bilaterales pueden surgir en el marco de algunos hermanamientos, dentro de procesos multilaterales o como producto del trabajo en redes o asociaciones de gobiernos subnacionales. Las fuentes de financiación pueden ser múltiples: terceros actores, uno de los dos socios del proyecto, los dos socios o una combinación de éstas posibilidades. La adopción de la perspectiva de cooperación descentralizada depende fundamentalmente de la fuente de los recursos y su vinculación con estos temas, pero no obstante, al igual que en los hermanamientos, se necesita difundir las bondades de la cooperación descentralizada entre los actores potenciales de los proyectos bilaterales.

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operación al desarrollo, lo que permitiría aumentar la influencia de Europa en materia de desarrollo. En suma, Europa debe demostrar las virtudes de la cooperación descentralizada, fortalecerla y desarrollarla tanto en la práctica como en el terreno de las ideas. La suerte de la cooperación descentralizada depende fundamentalmente de Europa y en menor porción de sus contrapartes, en este caso los territorios latinoamericanos. De esta forma se potenciaría la cooperación descentralizada, dejando de ser algo marginal dentro de la cooperación al desarrollo, y a la vez potenciando la cooperación europea en el concierto internacional y dando pasos sustantivos para la concreción de la asociación estratégica europeo-latinoamericana sobre nuevas bases.

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Las relaciones entre asociaciones de gobiernos subnacionales, fundamentalmente ciudades y municipios, potencian la generación de proyectos entre las mismas y entre sus componentes. Dichas asociaciones buscan influir en otros niveles de gobierno y hacer intercambios entre sus componentes y los de otras asociaciones. La sustancia de las relaciones entre las asociaciones pueden ser los contactos políticos, los vínculos informales, proyectos concretos o intercambios en diferentes niveles. En todos los casos la difusión de la cooperación descentralizada a través de estas asociaciones la facilita y la acelera, y por lo tanto ellas son actores centrales para la masificación y profundización de este tipo de cooperación al desarrollo. Dentro de las relaciones multilaterales se destacan las redes porque tienen una estructura que las respalda. La estructura facilita la difusión de la cooperación descentralizada planteada para las asociaciones y también puede generar e impulsar estilos de cooperación descentralizada que se crean convenientes en el sentido de rescatar buenas prácticas y sus respectivas concepciones. El nacimiento de las redes está sustentado en objetivos comunes, lo que facilita una de las características centrales de la cooperación descentralizada. También tienen flexibilidad, capacidad de adaptación, un relacionamiento entre iguales donde no se establecen jerarquías, todas características impulsadas por la cooperación descentralizada generada entre UE y AL. También los objetivos de las redes tienen coincidencias con los objetivos que se plantea la cooperación descentralizada: generar economías de escala entre territorios con desafíos comunes, consolidar un sistema de lobby, insertarse en el sistema internacional para obtener ventajas, generar algunas ideas y valores comunes, entre otras Los proyectos multilaterales establecen una asociación para la ejecución de un proyecto, estableciendo objetivos, actores y plazos que se deben cumplir. Un ejemplo de

este tipo de proyectos son los producidos en el marco del Programa URB-AL que generó, impulsa y financia la Comisión Europea. Hay muchos ejemplos de este tipo de proyectos y ya está en marcha un observatorio que busca analizar los impactos generados por los mismos para poder redefinir los objetivos y alcance del programa. Las relaciones y encuentros informales no tienen institucionalización y son de corta duración. Por lo general provienen de otro tipo de relaciones o son el puntapié inicial de las mismas. Hay intercambios en varios aspectos y en particular de información. El número de miembros es cambiante y la intensidad de la relación es baja por definición, pero pueden ser el comienzo de relaciones institucionalizadas que con el tiempo posibiliten su adscripción a la cooperación descentralizada. Su registro sistemático no es posible, y por lo tanto queda fuera de los objetivos del OCD.

5.3 Diferentes aspectos y actores de la cooperación descentralizada La cooperación descentralizada se sustenta analíticamente en modernos modelos de desarrollo y de cooperación internacional que buscan apuntalar los procesos de desarrollo local a través del reforzamiento institucional de los gobiernos subnacionales para que puedan cumplir con las nuevas competencias que le generan los diferentes procesos reseñados y los nuevos desafíos en materia de desarrollo humano. En el documento Decentralized cooperation. Objectives and methods elaborado por la Comisión Europea (1992) se dice que la cooperación descentralizada es un nuevo enfoque en las relaciones de cooperación, que busca el vínculo directo de los gobiernos subnacionales, generando proyectos de mutuo interés que se implementen con participación directa de los interesados, con apropiación 40

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descentralizada local, directa o pública. En cuanto a los que promueven las iniciativas, también podemos hacer una definición con un enfoque amplio y otra con uno estricto. En sentido estricto, los promotores de estas iniciativas son los gobiernos subnacionales, aunque esta perspectiva reconoce el apoyo que se puede dar desde el ámbito del estado central o de instancias regionales e internacionales. En una perspectiva más amplia se considera que las iniciativas tienen diferentes promotores: los gobiernos subnacionales, los estados centrales, los organismos internacionales y las instituciones de los procesos de integración regional. El Programa URB-AL de la Comisión Europea sería un ejemplo de promoción de instituciones regionales. En cuanto a los resultados esperados, se destaca en primer lugar el principio del interés mutuo. Por lo tanto, no pueden esperarse resultados en una perspectiva de donantereceptor, sino que deben haber resultados para toda la pluralidad de actores y para el proyecto en su conjunto. El enfoque de cooperación descentralizada se corresponde con las nuevas concepciones de cooperación al desarrollo y de relaciones internacionales. Inclusive, a ese principio de beneficios mutuos se puede agregar el de cofinanciamiento, cuestión presente en varios programas descentralizados promovidos por la Comisión Europea para AL. Referido al alcance de la cooperación descentralizada, teniendo presente que es una nueva forma de cooperación y que tiene actores múltiples que las lideran y promueven y que obtienen beneficios mutuos, es bueno ver cómo se llevan adelante los proyectos de cooperación. Es decisivo el momento en que los diferentes actores se suman al proceso: en el momento de la distribución financiera, cuando comienza a ejecutarse el proyecto, en el proceso de toma de decisiones conjuntas o a lo largo de todo el proyecto desde su concepción hasta su finalización.

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local de los mismos y control ciudadano. En 1998 se refuerzan las anteriores características mediante el establecimiento del Reglamento sobre la cooperación descentralizada. Se incorporan a los gobiernos subnacionales otros actores de la cooperación descentralizada: ONG, agrupaciones de profesionales y otros grupos de iniciativas diversas, cooperativas, sindicatos, organizaciones de mujeres o jóvenes, instituciones de enseñanza y de investigación, iglesias y todas las asociaciones no gubernamentales que puedan aportar al desarrollo. Dentro de sus características principales como cooperación al desarrollo con el énfasis puesto en el concepto de desarrollo humano se encuentran la diversidad y cantidad de actores, la multilateralidad y concepción de beneficios mutuos y la utilización de nuevos instrumentos que superan en muchos aspectos al simple financiamiento. De estas definiciones los analistas y actores de la cooperación descentralizada derivan diferentes enfoques y también diferentes prácticas que se desarrollan en cada uno de los proyectos concretos. En cuanto a los actores de la cooperación descentralizada, hay que poner la atención en los diferentes roles que pueden cumplir: liderar, promover o simplemente participar. Los posibles actores son todos los que se mueven en determinado territorio, ya sean agentes gubernamentales como provenientes del sector privado y de la sociedad civil. Hay que tener en claro cuál es el rol que cumple cada uno de los actores involucrados en un proyecto o programa de cooperación descentralizada. Los que lideran las iniciativas, en una perspectiva amplia, son los gobiernos subnacionales y las ONG territoriales, tanto europeos como latinoamericanos; en una perspectiva más restringida el manejo de las iniciativas recae en los gobiernos subnacionales. Para especificar el liderazgo, los promotores y los participantes se utilizan algunos complementos en el nombre de la cooperación, llamándola cooperación

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Las diferentes combinaciones de actores, resultados y alcances hacen en la práctica proyectos diferenciados, los cuales se acercan en mayor o menor medida a la perspectiva de cooperación al desarrollo que implica el enfoque de la cooperación descentralizada. Este enfoque surge de las interpretaciones conceptuales de las prácticas de cooperación descentralizada y de las nuevas modalidades de cooperación enfocadas en el concepto de desarrollo humano.

6. Algunas perspectivas

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Si bien la cooperación descentralizada es una práctica reciente que tiene algunos marcos legales débiles, esta modalidad tiene cada vez más relevancia dentro de los actores subnacionales europeos, y se ubica en el concierto de la cooperación al desarrollo y en el marco de los vínculos entre la UE y AL. En AL los gobiernos subnacionales participan cada vez más de redes internacionales, para lo cual crean áreas especializadas en materia de relaciones internacionales y cooperación al desarrollo. La vinculación masiva de entidades subnacionales europeas y latinoamericanas en la experiencia del Programa URB-AL es una muestra del aumento de la importancia de la cooperación descentralizada. La tendencia general de afianzamiento y ampliación de la cooperación descentralizada tiene algunas áreas geográficas privilegiadas, tanto en el territorio europeo como en el latinoamericano. En el primero se destacan los ubicados en España, en segundo plano Francia y luego los demás; en el segundo, hay una concentración mayor de experiencias en Centroamérica y luego en la Región Andina. Como ya se describió antes, las modalidades y resultados diversos son otras de las características del conjunto de las experiencias. Hasta hace dos décadas la cooperación

se centraba en los hermanamientos y se desarrollaban acciones de solidaridad, culturales y, en menor medida, transferencia de recursos. El objetivo del 0,7 % para financiar la cooperación al desarrollo hizo que surgieran proyectos mayormente bilaterales en donde intervienen las ONG, en principio, y luego aparecen progresivamente los gobiernos subnacionales. En los años recientes siguen en marcha los hermanamientos en su forma clásica. Hay cooperaciones basadas en las concepciones de ayuda o asistencia, con transferencia de recursos como método, que conviven con diferentes formas de cooperación descentralizada, en algunos casos directa entre entidades subnacionales de ambos continentes, y que se sustentan en mayor o menor medida en la idea del beneficio mutuo y la implementación conjunta. Estas experiencias de cooperación descentralizada usan varios métodos o componentes extras que se suman a la simple transferencia de recursos y se adecuan en mayor proporción a las nuevas concepciones de cooperación al desa-rrollo, lo que hace que se sitúen en un lugar de privilegio para la orientación de las decisiones que se deben tomar en materia de cooperación descentralizada, en particular, y de cooperación al desarrollo, en general, entre la UE y AL, en el marco de la enunciada asociación estratégica entre ambos continentes. Las limitaciones y dificultades para su despliegue son varias. En primer lugar, es pertinente destacar la debilidad existente en varios de los actores subnacionales para gestionar los nuevos desafíos, en especial en la región latinoamericana, aunque también existen debilidades en territorios europeos. También son una limitación las diferentes modalidades de procedimientos y prácticas para asumir las responsabilidades financieras derivadas del traspaso de recursos. La cofi42

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Bibliografía

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nanciación de las iniciativas comunes puede producir rezagos en el paquete de proyectos de cooperación descentralizada para el caso de los gobiernos subnacionales más pobres o menos desarrollados. Una dificultad intrínseca del enfoque descentralizado es la dispersión de la información y las dificultades para agruparla y sistematizarla. Para subsanar estas dificultades es que se ha creado el OCDL UE-AL, que busca recoger la información, sistematizarla, hacer estudios y difundir sus productos en formas variadas y gratuitas, con el fin de llegar a todos los actores relevantes, a los expertos que analizan el fenómeno, y al público en general. El despliegue de las potencialidades que la cooperación descentralizada posee está sujeto a varios factores, entre los que se destacan la mayor participación de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales y en los flujos de cooperación al desarrollo, que a la vez tengan un compromiso político con la descentralización y con la participación ciudadana y, en segundo lugar, la capacidad de los mismos gobiernos para generar procesos de desarrollo local en los que la cooperación descentralizada sea un factor central para su concreción. Enfrentar esas limitaciones debe ser una prioridad para todos los actores involucrados en cooperación al desarrollo entre la UE y AL, y especialmente para los involucrados en los procesos de cooperación descentralizada. Esto permitirá el mayor despliegue de sus potencialidades, tales como las asociaciones de actores diversos, el beneficio mutuo, la apropiación local, la participación y control ciudadano, y todo esto potenciará la cooperación descentralizada y ayudará a lograr mejores resultados en la asociación y cooperación europeo-latinoamericana que en este momento se sustenta en la promoción de la cohesión social, la gobernabilidad y la integración regional.

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