Panorama municipal del Uruguay

27 de agosto de 2015 Mag. Paula Ferla Fundación Konrad Adenauer

Contenidos • Descentralización: conceptos • Avances históricos en el proceso de descentralización uruguayo • Municipios: – normativa – datos – percepciones (alcaldes, concejales, intendentes, OP) – desafíos

CONCEPTOS ¿Cómo definir descentralización? Es un proceso dado por un set de reformas políticas orientadas a transferir responsabilidades, recursos o autoridad desde niveles superiores de gobierno hacia niveles inferiores (subnacionales y locales) (Falleti, 2004) La descentralización como proceso multidimensional que implica transferencia de: • poder de decisión (legitimidad) • competencias, atribuciones y funciones (racionalidad administrativa) Administrativa • recursos (medios financieros) Política

Económica

CONCEPTOS Tipos de descentralización (Falleti) Dependiendo del tipo de autoridad devuelta: • Administrativas – Administración y prestación de servicios públicos (educación, salud, protección social, vivienda) – Puede implicar devolución de decisión o no – Puede ser financiada o no • Fiscales (transferencias visibles y no visibles) – Incrementar los ingresos o la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales (aumento de las transferencias centrales, creación de impuestos subnacionales, autoridad fiscal) • Políticas – Enmiendas constitucionales y reformas electorales para transformar las autoridades en electas, las reglas que rigen este proceso (elección directa o indirecta), creación de legislativos o dotar de mayor autonomía política

CONCEPTOS

Tipos de descentralización (Oszlak, 2009)

• Desconcentración (funcional): Estado no se desprende de su responsabilidad, descentraliza la ejecución (administración y prestación de servicios): no se traslada autoridad ni capacidad de disponer de recursos • Descentralización (política): Estado nacional se desprende de sus responsabilidades ejecutoras: traslada autoridad (decisiones), recursos y gestión

Uruguay: políticamente unitario e históricamente centralista • Nivel nacional hegemónico • Avances progresivos a nivel departamental • Nivel local primero inexistente, luego débil y heterogéneo, y actualmente en proceso de desarrollo – Competencias administrativas, rol asesor y propositivo – Dependientes de la voluntad política de los intendentes

• Debilitamiento y desvalorización de lo local: el centralismo también ha sedimentado en las mentalidades

Nivel local previo a 2010 • Juntas locales comunes (creadas a iniciativa de los intendentes) • Juntas locales de gestión ampliada y autónomas designadas (creadas por ley) (10) (1937: Sarandí Grande) • Juntas locales autónomas y electivas (3) (Río Branco 1960 , Bella Unión 1994 y San Carlos 1994)

PANORAMA NIVELES DE GOBIERNO

– NACIONAL (1er nivel de gobierno)

– DEPARTAMENTAL (2do nivel)

• Poder Ejecutivo

• Poder Ejecutivo

– Intendente

– Presidente – Concejo de Ministros

UNIPERSONAL • Poder Legislativo

– Junta Departamental

• Poder Legislativo

–UNIPERSONAL Asamblea General (atenuado / semi) » Cámara de Senadores » Cámara de Representantes – Comisión permanente

• Poder Judicial

– Suprema corte de Justicia – Tribunales

– LOCAL 

MUNICIPAL (3er nivel) • Juntas Locales 

– Designadas Gobiernos Municipales

» Comunes » De gestión ampliada COLECTIVO y autónomas – Electivas y autónomas

Creación de los Municipios • Poder Ejecutivo (2009) Ley de “Descentralización Política y Participación Ciudadana” Nº 18.567 y las leyes modificativas: 18.644, 18.653 y 18.659 • Poder Ejecutivo (2014) Ley N° 19.272. Modificaciones en dos sentidos: – Aspectos instrumentales no definidos (ej. régimen de suplencias, reelección, jurisdicción, etc.) – Profundización gradual del proceso de descentralización (definición taxativa de competencias, criterios de asignación de recursos, etc.)

CONSIDERACIONES GENERALES (I)

PRINCIPIOS CARDINALES

1)

Preservación unidad departamental territorial y política

2)

La prestación eficiente de los servicios estatales tendientes a acercar la gestión del Estado a todos los habitantes

3)

La gradualidad de la transferencia de atribuciones, poderes jurídicos y recursos hacia los Municipios en el marco del proceso de descentralización.

4)

Participación ciudadana

5)

Electividad y representación proporcional integral

6)

Cooperación entre Municipios

CONSIDERACIONES GENERALES (II)

•

Municipios: tercer nivel de GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN (gobiernos municipales)

•

Poblaciones mayores a 5.000 habitantes (en 2015 a 2.000)

•

Su circunscripción territorial deberá conformar una unidad, con personalidad social y cultural, con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que faciliten la participación ciudadana

•

Definición: – JD a propuesta de Intendente – Iniciativa ciudadana (15% inscriptos) – Poder ejecutivo

CONSIDERACIONES GENERALES (III) • Integración: – 5 miembros electivos: • 1 alcalde/sa: el titular de la lista más votada del lema más votado (cargo rentado) • 4 concejales municipales (honorarios*) – Representación proporcional integral. Diferente que en Junta Departamental • Requisitos para ser concejal/a o alcalde/sa: – 18 años, ciudadano legal o natural (mínimo 3 años) – 3 años de radicación en el territorio – integrar un partido político

ATRIBUCIONES • Cumplir y hacer cumplir la constitución, leyes, decretos y normas • Garantizar derechos de los habitantes • Administrar recursos humanos y financieros para el logro de los cometidos • Supervisar y controlar a los funcionarios (disciplina), promover la capacitación • Ordenar gastos e inversiones (presupuesto quinquenal, modificaciones, plan financiero) • Aplicar multas por transgresiones a decretos deptales cuyo contralor se les asigne • Participar en ámbitos de promoción del DL

COMETIDOS (I) • Dictar resoluciones, elaborar anteproyectos de decretos • Colaborar en la ejecución y mantenimiento de obras públicas • Elaborar programas zonales de desarrollo y promoción de la calidad de vida de la población y adoptar medidas preventivas en materia de salud, higiene y cuidado del medio ambiente • Conservar y mejorar bienes con valor patrimonial, histórico, artístico. • La articulación con los vecinos y la priorización de las iniciativas existentes • La relación con las organizaciones de la sociedad civil de su jurisdicción. • Crear ámbitos de participación social • La celebración de convenios dentro del área de su competencia

COMETIDOS (II) • El mantenimiento de la red vial local, de pluviales, de alumbrado y de espacios públicos; el control de fincas ruinosas • El servicio de necrópolis*, seguimiento y control de la señalización del tránsito, de su ordenamiento, en el marco de las disposiciones nacionales y departamentales vigentes. • El seguimiento y control de la recolección de residuos domiciliarios y su disposición, asumiendo directamente la tarea* • Colaborar en materia de ferias y mercados (ubicación, vigilancia, fiscalización) • Adoptar medidas para desarrollo de la ganadería, industria y turismo

COMETIDOS (III) • Formular y ejecutar programas sociales y culturales • Adoptar medidas urgentes en caso de accidentes, incendios, inundaciones, etc. • Colaborar en gestión de políticas públicas nacionales y en proyectos de DL • Rendir cuentas anualmente al gobierno departamental • Audiencia Pública anual: informe de gestión y presentación de planes

FUNCIONES • Alcalde/sa: • preside el municipio y las sesiones • doble voto en caso de empate, resuelve decisiones • dirige la actividad administrativa • representa al municipio • propone planes de DL • ordena los pagos municipales de acuerdo al presupuesto quinquenal • adoptar medidas necesarias para cumplir con los cometidos • Concejales: • deciden por mayoría simple • controlan al alcalde • proponen planes de DL • colaboran con el alcalde para el normal cumplimiento de los cometidos

RECURSOS • Asignaciones presupuestales que los Gobiernos Departamentales establezcan en los programas correspondientes a los Municipios • meta dentro de los compromisos de gestión que los Gobiernos Departamentales para acceder a las partidas del Gob. Nacional

• Asignaciones nacionales establecidas en el Fondo de Incentivo Municipal que se asigna según los siguientes criterios: • 10% del monto anual se distribuirá en partidas iguales • 75% del monto anual se distribuirá conforme a criterios establecidos por la Comisión Sectorial de descentralización (Art. 230) • 15% restante se destinará a proyectos y programas financiados por el Fondo y sujetos al cumplimiento de metas

• Donaciones - cooperación internacional • No vinculados a la recaudación de la jurisdicción • No autonomía fiscal: no existe facultad de fijar tributos, tasas, tarifas o precios

PARTICIPACIÓN CIUDADANA • Cada municipio: “ creará los ámbitos necesarios y los mecanismos adecuados, dependiendo de la temática y de los niveles organizativos de la sociedad, para que la población participe de la información, consulta, iniciativa y control de los asuntos de su competencia” • Iniciativa ciudadana (15% inscriptos): • Para la creación de los ámbitos de participación • Frente a asuntos locales • Para la creación de municipio • Rendición de cuentas anuales: audiencias públicas

Números y datos 2010 - 2015

2015 - 2020

• • • •

• 112 municipios • 7 PC, 66 PN, 37 FA, 2 P. Concertación • 112 Alcaldes - 448 Concejales • Canelones + Mont + Mald:

89 municipios 6 PC, 42 PN, 41 FA 89 Alcaldes - 356 Concejales Canelones + Montevideo + Maldonado: – concentran 45 de 89 – territorio totalmente municipalizado – Municipios en las capitales departamentales

• 2 d/c 3 alcaldes poseen sintonía partidaria con el Intendente (lema)

– concentran 46 de 112 – únicos que siguen reuniendo esas características

• El 71% alcaldes poseen sintonía partidaria con el Intendente

41.

40. 34. 35. 36.

53.

37.

52. 38. 39.

51. 50.

47. 48.

58. 53.

57.

49. 43.

59.

42.

55.

46.

62.

56. 45. 44.

60.

70. 71.

54.

73. 72.

68.

63. 69. 67. .

66. . 65. 64.

61. 53.

Municipios Montevideo y Canelones 2015

Números y datos (2) 90 83

82 80

77

75

70

60

50 Hombres 40

30

Mujeres

25

23

20

17

17

10

0 Alcaldes

Concejales 2010

Alcaldes

Concejales 2015

Números y datos (3) • 86% de los alcaldes se volvieron a postular en 2015 – 70% para alcalde

• 60% de los concejales se volvieron a postular – 46% para alcalde

• De los alcaldes electos en 2015: – 41 fueron reelectos – 10 tenían experiencia como concejales – 61 ejercen por primera vez sin experiencia previa (23 nuevos municipios y 38 sin experiencia previa)

Presentación resultados de la investigación: “Evaluación de los gobiernos locales | 2013. La visión de los alcaldes, concejales e intendentes”

Paula Ferla, Leticia Silva, Ignacio Zuasnabar

LUCES (desde la visión de los intendentes) • Construcción uniforme, general y preceptiva • Contar con autoridades electas democráticamente • Mayor atención de demandas locales. Incorporación de la perspectiva territorial • Mayor interacción entre el nivel departamental y los territorios locales. Insumos para mejorar la gestión departamental (elaboración de presupuesto) • Posibilidad de mayor eficiencia en la respuesta a las necesidades • Avances en la conformación de institucionalidad a nivel nacional: Plenario de Municipios

LUCES (desde la visión de los intendentes) • Funcionamiento: correcto, positivo, aceptable • Progresivamente se van desarrollando capacidades para el gobierno local (planificación, gestión e iniciativa) • Es un proceso en constante mejora pero aún perfectible, aún no alcanza para revertir el centralismo dominante • Desde una lectura comparada (2011- 2013) se advierte que la visión de intendentes ha variado muy poco; la de alcaldes y concejales mejorado en algunas áreas

LUCES (desde la visión de alcaldes y concejales) • En líneas generales las autoridades municipales consideran que el nivel municipal está funcionando bien y están satisfechas con sus logros. Sin embargo, reconocen que es un proceso plagado de limitaciones • Nueve de cada diez alcaldes opinan que el Concejo funciona bien o muy bien, y son muy pocos (4%) los que expresan juicios críticos – se reúnen con regularidad (semanalmente o quincenalmente) – las decisiones se toman de forma colectiva (si bien existe un 15% donde las decisiones las toma el alcalde) – las relaciones son razonablemente armoniosas, se identifica un clima de cooperación

LUCES (desde la visión de alcaldes y concejales) • En general, los alcaldes califican positivamente la relación con el gobierno departamental. El 79% la evalúa como buena o muy buena, y 5% como mala o muy mala. • Según los alcaldes, la intendencia tiene en cuenta al gobierno local siempre o la mayoría de las veces (67%). Pero entre los concejales, el 50% percibe que la intendencia los tiene en cuenta pocas veces o nunca.

SOMBRAS (desde la visión de los actores) • Tercer nivel de gobierno muy vinculado al Departamental – Margen de decisión, competencias y recursos continúan en la órbita del nivel departamental – Lo local solicita o propone y lo departamental decide y gestiona • Las funciones y competencias de cada actor son poco claras. Deja espacio a la discrecionalidad en el tratamiento de los municipios. ¿De quién son los logros y fracasos? • Situaciones heterogéneas: uno de cada diez “plenamente instalado”, y uno de cada diez en precariedad absoluta (2011) *

• Las principales dificultades: – recursos humanos (profesionales y técnicos y obreros, no tanto administrativos) – recursos económicos – maquinaria

SOMBRAS (desde la visión de los actores) • Alcaldes y concejales sienten que su rol es poco conocido por la ciudadanía, poco reconocido por el gobierno nacional y reclaman mayores encuentros con las intendencias • Los canales de comunicación establecidos entre el segundo y el tercer nivel de gobierno son abundantes pero poco formalizados. Diferencias entre quiénes son los interlocutores y cuáles son las vías de comunicación. – Alcaldes como principales interlocutores

• Persisten actores en la estructura central que no reconocen a los municipios • En algunos casos parecen sentir que están llevando adelante una lucha en solitario, apoyados por el Concejo municipal y en el intercambio con otros municipios

SOMBRAS (desde la visión de los actores) • En una gran cantidad de municipios (72%) hubo renuncias de concejales • Intendentes señalan el funcionamiento del gobierno municipal: colectivo, con miembros honorarios, cohabitación partidaria • Cómo gobernar en desiguales condiciones de tiempo y retribuciones • Cuál es el rol específico que cumplen los concejales: brecha entre expectativas iniciales y la práctica efectiva • La mayoría de los alcaldes (60%) consideran que las expectativas que tenían antes de asumir el cargo se han cumplido totalmente o en una gran parte, mientras que 35% de los concejales responden de este modo. Sin embargo, 20% consideran que sus expectativas se han cumplido poco o nada. Y 40% de los concejales. • Las juntas departamentales y los ediles, ¿han logrado reconfigurar su rol?

SÍNTESIS • Avances muy heterogéneos en cuanto a la transferencia de recursos económicos, de autonomía para la toma de decisiones y de desconcentración de funciones • en algunos casos no se registran transformaciones sustanciales • otros transfirieron competencias, funciones, definieron criterios para distribuir los recursos y reglas de juego para la relación entre niveles, implementaron nuevos procedimientos de trabajo y unidades de gestión

• Esta diversidad repercute en las capacidades instaladas en cada territorio que se relacionan con los antecedentes de descentralización y desconcentración previos • Tres grandes grupos de municipios: los montevideanos, aquellos con antecedentes de juntas locales y los que no tenían antecedentes • Dos posturas a nivel de los intendentes: proactivos y otros que consideran que esto debe definirse a nivel nacional

• ¿Qué impacto están teniendo hoy los municipios en la vida de la población?

DESAFÍOS • Evitar la fragmentación de la gestión • La articulación entre niveles un punto crítico: • visión global del departamento, en sintonía con proyectos y aspiraciones locales, y viceversa • lograr la coordinación y complementación para que las acciones locales y la política departamental tengan un desarrollo coherente • ni lo local sustituyendo al gobierno departamental ni lo departamental prescindiendo del gobierno local

DESAFÍOS (2) • Proceso limitado: avances en desconcentración • Necesidad de generar acuerdos políticos y sociales de hacia dónde queremos ir • Definir reglas de juego para el avance de la descentralización: • clarificar las competencias, funciones, recursos y roles de los integrantes del gobierno local • criterios para la distribución de los recursos departamentales • avanzar en establecer instancias formales para el intercambio Intendencia – Municipio • profundizar y redefinir el relacionamiento Junta Departamental – Municipio • creación de ámbitos colectivos de planificación y coordinación (vertical y horizontal)

DESAFIOS (3) • Voluntad política pero también compromiso técnicoadministrativo • Incrementar las capacidades (locales pero no solo). Suponen transformación o desaparición de algunas funciones

• Caminar: de lo espontáneo a lo planificado, de lo concreto a lo estratégico, de la demanda a la iniciativa, de lo individual hacia lo colectivo • Las claves del éxito: participación ciudadana, articulación entre niveles, innovación, asociación intermunicipal, planificación del desarrollo del territorio, evaluación