Paraguay Creando las Condiciones para un Crecimiento Sustentable

OPCIONES DE POLÍTICA PARA LA NUEVA ADMINISTRACIÓN Realizadas por la Oficina Regional del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay

Junio de 2003

Paraguay Creando las Condiciones para un Crecimiento Sustentable Opciones de Política para la Nueva Administración

Junio 2003

Paraguay Creando las Condiciones para un Crecimiento Sustentable Opciones de Política para la Nueva Administración Este informe es el resultado del trabajo del personal del Banco Mundial, dirigido por Peter M. Hansen. El informe fue realizado durante Marzo - Mayo de 2003 y será discutido con el Gobierno entrante en Junio de 2003. El informe está compuesto por una síntesis y tres notas temáticas, las cuales se basan, a su vez, en 21 informes sectoriales. Los mismos se hallan listados a continuación, debajo de su respectiva nota temática, y serán incorporados en una versión completa y final, luego de mantenido el diálogo con la Administración entrante. Los autores de estas notas son: Síntesis - Opciones Estratégicas para la Nueva Administración

Peter M. Hansen

Fomentando Gobernabilidad, Rendición de Cuentas y Confianza en las Instituciones Públicas Pepi Patron (consultor) Adquisiciones Jaime Roman Administración Financiera Paul Sisk Presupuesto James Spalding (consultor) Servicio Civil Roberto Panzardi Justicia Linn Hammergren Restaurar las Bases del Crecimiento Balance Fiscal y Sustentabilidad de la Deuda Reforma Impositiva Reforma del Sector Financiero Agricultura y Pequeños Agricultores Recursos Naturales y Protección del Ambiente Servicios de Agua y Sanitarios Telecomunicaciones Infraestructura Vial Protección Social, Inclusión Social y Mejora en el Acceso a Servicios Sociales Educación Salud Pobreza Sistema de Asistencia Social Sistema Jubilatorio Desarrollo de la Comunidad Juventud y Vejez Pueblos Indígenas

Franz Drees y Zeinab Partow Zeinab Partow Peter M. Hansen John Pollner Steven Oliver y Álvaro Soler Alvaro Soler Ventura Bengoechea y Franz Drees Eloy Vidal Paulus Guitink

Rafael Rofman Cynthia Hobbs Montserrat Meiro- Lorenzo y Daniel Dulitsky Cristobal Ridao - Cano Rafael Rofman Rafael Rofman Estanislao Gacitua – Mario Estanislao Gacitua – Mario Shelton Davis, Judith Lisansky y María Valdes.

Paraguay Creando las Condiciones para un Crecimiento Sustentable Opciones de Política para la Nueva Administración Contenidos OPCIONES ESTRATÉGICAS PARA LA NUEVA ADMINISTRACIÓN................ 1 Mensajes Centrales del Informe...................................................................................... 2 Medidas Claves para Reconstruir la Confianza a Corto Plazo ....................................... 4 Recuperación del Control sobre las Finanzas Públicas............................................. 4 Fortalecimiento del Sector Financiero y Reforma de Bancos Públicos..................... 8 Adopción de una Estrategia a Largo Plazo para la Reducción de la Pobreza .......... 9 Gobernabilidad – Señalando la Importancia de Disminuir la Corrupción y Fortalecer las Instituciones Públicas ....................................................................... 11 Recuperar las Bases para un Crecimiento Sustentable ................................................. 13 Estabilización Fiscal a Mediano Plazo .................................................................... 13 Financiamiento de Mejoras en Infraestructura........................................................ 15 Fortalecimiento del Pequeño Agricultor .................................................................. 17 Mejora de la Eficiencia y Cobertura de los Servicios Sociales y la Protección Social 18 Mejora en la Gobernabilidad y Capacidad de Respuesta de las Instituciones Gubernamentales........................................................................................................... 21 Reducción de la Corrupción ..................................................................................... 22 Hacia un Gobierno más Eficiente............................................................................. 22 Apertura del Gobierno a la Opinión Pública (Transparencia y Rendición de Cuentas) .................................................................................................................... 24 Aplicar el Estado de Derecho a Todos ..................................................................... 24 Potenciales Logros de la Nueva Administración .......................................................... 25 FOMENTANDO GOBERNABILIDAD, RENDICIÓN DE CUENTAS Y CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS ......................................... 27 Introducción .................................................................................................................. 27 Control de la Corrupción .............................................................................................. 28 Efectividad del Gobierno .............................................................................................. 35 Reforma de la Función Pública ................................................................................ 39 Administración Financiera del Estado ..................................................................... 41 Manejo del Presupuesto............................................................................................ 42 Contrataciones Públicas........................................................................................... 44 Rendición de Cuentas (Externa) y Transparencia del Gobierno................................... 45 Estado de Derecho (Rule of Law)................................................................................. 51 RESTAURAR LAS BASES DEL CRECIMIENTO ................................................... 57 El Crecimiento y sus Determinantes en Paraguay ........................................................ 57 Asegurar la Sustentabilidad Fiscal y de la Deuda......................................................... 64 El Logro de un Crecimiento Sustentable: Temas Sectoriales, Prioridades y Cuellos de Botella ......................................................................................................... 70 El Sector Financiero ................................................................................................. 70

Gestión de los Recursos Naturales y la Agricultura................................................. 72 Los Sectores de Infraestructura................................................................................ 76 LA PROTECCIÓN SOCIAL Y LAS MEJORAS EN EL ACCESO A LOS SERVICIOS SOCIALES ............................................................................................... 91 Introducción y Antecedentes......................................................................................... 91 Pobreza, Indicadores de Bienestar y Progreso hacia las Metas de Desarrollo del Milenio ...................................................................................................................... 92 El Gasto Social y su Distribución............................................................................. 95 Temas Principales ......................................................................................................... 97 Temas Específicos ........................................................................................................ 98 Educación ................................................................................................................. 98 Salud ....................................................................................................................... 100 Asistencia Social ..................................................................................................... 105 Pensiones ................................................................................................................ 107 Indígenas................................................................................................................. 109

Opciones Estratégicas para la Nueva Administración Una noche, dos niños estaban escuchando al cacique de su pueblo. “Este cacique piensa que lo sabe todo”, uno de los niños le dijo al otro. “Vamos a jugarle una mala pasada para demostrarle que no es tan inteligente. Le llevaremos un pájaro y le preguntaremos si está vivo o muerto. Si nos responde que está vivo, lo aplastaremos con nuestras manos. Si dice que está muerto, lo soltaremos para que vuele.” Acordaron el plan, y a la mañana siguiente fueron a los campos a cazar un gorrión. Temprano en la noche, se acercaron al cacique y le dijeron, “Oh, sabio cacique, tenemos un pájaro en nuestras manos. ¿Puedes decirnos si está vivo o muerto?” El cacique los miró a los ojos. “El pájaro no está ni vivo ni muerto,” les respondió. “Su destino está en vuestras manos.”

1. La economía del Paraguay ha estado paralizada durante cinco años. El PBI se ha estancado, y el ingreso per cápita ha bajado en términos reales un 12%. En el año 2000, se estimó que un 34% de la población vivía en la pobreza, y este nivel ha aumentado desde entonces debido a la peor recesión económica de los últimos veinte años que ganó fuerza en el año 2002. El gobierno está sufriendo una severa crisis financiera y apenas puede pagar salarios y pensiones. Se atrasó en el pago de la deuda externa a finales del 2002, y se enfrentará a una situación similar a finales de este año. La inversión pública se encuentra prácticamente parada. Hay escasez de medicamentos en los hospitales públicos, y los caminos se están deteriorando. La violencia y la inseguridad han aumentado a niveles no conocidos por la generación actual. Sobre todo, hay una profunda crisis de credibilidad en el gobierno y en la administración de la justicia. 2. ¿Cómo llegó Paraguay, un país tan fértil y verde, a esta situación? ¿Cómo puede renacer de entre las cenizas de una era que supo ser más próspera y cimentar las bases para lograr un crecimiento sustentable y mejorar la calidad de vida de todos sus ciudadanos? 3. Este informe proporciona ideas acerca de estas preguntas y sugiere opciones para formular un nuevo camino de desarrollo para Paraguay. El informe expone las opiniones de docenas de integrantes del Banco Mundial que conocen, trabajan y, sí se sienten apasionados por el futuro de Paraguay. Estas opiniones describen lo que hemos aprendido acerca de la economía paraguaya, las condiciones sociales y las instituciones, mediante nuestra participación en proyectos y estudios del Banco Mundial, así como a través de nuestra interacción con varios otros actores en Paraguay, incluyendo varias organizaciones de la sociedad civil y otros socios extranjeros, particularmente, las Organizaciones de las Naciones Unidas, el Banco Interamericano de Desarrollo y agencias de ayuda bilateral. Nuestro conocimiento no es exhaustivo, pero es amplio y en muchos sentidos, profundo. 4. Este informe se desarrolla siguiendo la tradición del Banco Mundial de ofrecer su consejo a las administraciones entrantes de los países miembros como un insumo a su agenda de gobierno. Este informe por consiguiente, está dedicado especialmente a la administración entrante del Presidente electo Nicanor Duarte Frutos, y también al Congreso recién electo, y al Poder Judicial, en cuyas manos se encuentra el destino del país. Informes similares han sido redactados para Méjico, Colombia, Ecuador y Brasil, y han sido de utilidad para promover una política de diálogo con los equipos de transición 1

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en cada país. El informe es también una contribución para un debate más amplio sobre temas relacionados al desarrollo y al futuro del país entre todos los paraguayos, incluyendo al sector privado, académicos, los medios de comunicación, la sociedad civil y socios externos. 5. El informe comienza con una síntesis seguida por tres capítulos sobre los siguientes temas: mejora de la gobernabilidad, restablecimiento de las bases para el crecimiento económico, y mejora de la eficiencia y cobertura de los servicios sociales. Estos temas, a su vez se basan en 21 trabajos previos, cuyos títulos se mencionan al comienzo de este informe. Dichos trabajos actualmente se están editando y serán incluidos en la versión final completa del informe. Mensajes Centrales del Informe 6.

Hay cuatro mensajes centrales en el informe: i) Se requiere una acción urgente para recomponer la confianza en la economía y demostrar la buena voluntad de la nueva administración de combatir los problemas fundamentales. A pesar de que puede resultar tentador iniciar acciones en múltiples frentes, parecería preferible centrarse en unas pocas áreas claves en las cuales la nueva administración podría obtener resultados concretos a corto plazo. Este informe sostiene que las áreas claves para centrarse durante los primeros 100 días son las siguientes: recuperar el control sobre las finanzas públicas, poner en funcionamiento las reformas del sector financiero que fueron elaboradas el año pasado, tomar medidas concretas para poner en funcionamiento una estrategia de reducción de la pobreza a largo plazo, y hacer un ataque frontal para reducir la corrupción, en particular, la evasión de impuestos y en las aduanas. ii) El Gobierno en sí no cuenta con los recursos para facilitar el crecimiento y crear los puestos de trabajo que Paraguay necesita para reducir la pobreza y aumentar los niveles de vida a aquellos de los países vecinos. El Gobierno puede hacer su parte mejorando la eficiencia de la administración central y atrayendo mayores niveles de asistencia financiera para el desarrollo, especialmente para la reducción de la pobreza. Pero el incremento en los flujos proveniente de estas fuentes no será suficiente para llevar a Paraguay a un crecimiento sustentable. A los efectos de que Paraguay logre un crecimiento sostenido, el sector privado deberá incrementar su inversión y participación en la economía. El Gobierno podría facilitar la inversión del sector privado, ofreciendo un medio macroeconómico más estable particularmente asegurando la sustentabilidad de las finanzas públicas a largo plazo por medio de reformas de impuestos y del gasto. Un medio macroeconómico más estable, junto con un sistema financiero fortalecido, transmitirá una mayor confianza al sector privado para invertir y asumir riesgos. El Gobierno podría además facilitar la inversión del sector privado mediante la apertura de empresas públicas y el mantenimiento de alguna

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infraestructura pública al capital y conocimiento privado. Tomando en cuenta el vacío en todos los aspectos del desarrollo de infraestructura en Paraguay (vial, suministro de agua y servicios sanitarios, telecomunicaciones, distribución de energía), la asociación con el sector privado podría aumentar los recursos limitados que dispone el Gobierno para la inversión en estas áreas, así como mejorar la eficiencia de los gastos del gobierno en el mantenimiento de infraestructura. Tal asociación, le permitiría al Gobierno concentrar sus limitados recursos en áreas en las cuales tiene una ventaja comparativa, concretamente, en servicios sociales que tienen como objetivo reducir la pobreza. iii) Los programas y servicios sociales existentes necesitan una importante reorientación y rediseño para ser transformados en instrumentos efectivos para atacar la pobreza. Los mismos se centran en general en proveer servicios muy costosos a un número limitado de ciudadanos. Para ser más efectivos en la reducción de la pobreza, deberían ser reorientados para proveer paquetes de servicios básicos y en forma más efectiva a un segmento más amplio de la población. Este criterio se aplica particularmente a la salud, pero además a algunos aspectos de la educación, de suministro de agua y servicios sanitarios y también a las pensiones y al seguro de salud, donde el objetivo principal debería ser el de ampliar la muy limitada cobertura actual. Por último, se necesita una mayor selección y coordinación entre la cantidad de programas de asistencia social de acción directa existentes, los cuales deberían ser fusionados en unos pocos programas, que se focalicen en grupos vulnerables y que sean administrados, supervisados y evaluados más eficientemente. iv) Sobre todo, el reto más complicado y fundamental es el de reducir el enorme vacío de credibilidad y desconfianza entre todas las divisiones del Gobierno y la sociedad civil. A los efectos de llenar este vacío, la nueva administración deberá hacer algo más que prometer mejorar la gobernabilidad y la rendición de cuentas en las instituciones públicas. Deberá crear una nueva alianza social con la población en la cual se haga responsable de la reducción de la corrupción, el mejoramiento de la eficiencia en la administración pública, una mayor participación de la sociedad civil en las decisiones públicas y una aplicación más equitativa y rápida del estado de derecho. Responsabilizándose de estas áreas, la administración tomará un paso importante para restaurar credibilidad con la población y así mismo, mejorará las perspectivas para que el sector privado aumente su inversión en Paraguay y cree nuevos puestos de trabajo. 7. Estos mensajes se desarrollan más adelante en esta síntesis. Los temas de gobernabilidad, crecimiento económico y protección social se analizan con más detalle en sus respectivos capítulos. 8. Como fuera mencionado al comienzo, este informe no es exhaustivo y no cubre algunas áreas que son también importantes para mantener un crecimiento a largo plazo.

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Dichas áreas incluyen la competitividad de varios sectores productivos tales como la agricultura moderna, industria y energía, la administración de empresas públicas, mercados laborales, incentivos para la inversión, estrategias de exportación, o integración regional y comercio. No es por falta de interés que estos temas no han sido incluidos en este informe, sino por falta de un trabajo analítico reciente del Banco Mundial sobre el tema. Quizás algunos de estos temas puedan constituir áreas a ser analizadas en el futuro con la nueva Administración. Medidas Claves para Reconstruir la Confianza a Corto Plazo 9. Las administraciones exitosas normalmente dejan su marca en los primeros seis meses, o bien en los primeros 100 días. Es más probable que una administración que comienza con fuerza logre sus metas a mediano plazo, que una que comienza débilmente y luego intenta alcanzarlas. No importa cuán desesperante sea la situación inicial, si se pueden mostrar algunos resultados luego de seis meses, o con anterioridad, la administración ganará credibilidad y empuje para llevar a cabo sus prioridades a más largo plazo. Y los inversores privados tendrán mayor confianza para comenzar a invertir nuevamente en Paraguay. 10. Es por ello que la nueva administración debería elegir unos pocos objetivos estratégicos a corto plazo y jugar todas sus cartas para alcanzar estas metas. En la medida de lo posible, las medidas deberían aprovechar el trabajo o los esfuerzos existentes. Y aunque deberían ser compatibles con metas de políticas a más largo plazo, probablemente no sean soluciones completas para esas metas, sino un comienzo concreto. Estas medidas a corto plazo no deberían necesariamente impedir la iniciación de cambios en otras áreas de políticas o formación de instituciones a más largo plazo, si la administración tiene la capacidad de hacer más, sino más bien deberían ser el centro de atención primario. Como se mencionó anteriormente, este informe sugiere centrar la atención en temas seleccionados a corto plazo en áreas de finanzas públicas, reforma del sector financiero, reducción de la pobreza, y gobernabilidad / corrupción. Recuperación del Control sobre las Finanzas Públicas 11. En vista de la demora significativa en el pago de salarios, pago a contratistas, pagos de deuda y en la provisión de fondos de contrapartida para proyectos de desarrollo, la prioridad principal debe ser la recuperación del control sobre las finanzas de la administración central. Hasta recuperar una mayor normalidad en las operaciones centrales del gobierno, se continuará centrando la atención en apagar incendios en lugar de resolver problemas de largo plazo, relacionados con el crecimiento económico o la reducción de la pobreza. El Gobierno ya no tiene acceso a mercados de capital externo o aún interno y no tiene otra opción que ajustar sus gastos a sus ingresos. Sin embargo ello no implica déficit cero, ya que existe una importante ayuda internacional para el desarrollo asociada a proyectos de desarrollo existentes y futuros, que pueden sostener un déficit global moderado (se discute este punto más adelante). Pero lleva tiempo movilizar y desembolsar la ayuda para el desarrollo, y ésta no puede reemplazar a lo que el Gobierno debe hacer para recuperar el control sobre sus finanzas.

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12. La situación actual presenta varias opciones estratégicas que podrían contribuir a solucionar los problemas estructurales en las finanzas del Gobierno Central. Todas serán políticamente difíciles de implementar, pero cada una definirá claramente la dirección y el tono de la nueva administración. 13. La primer opción sería la de comenzar una lucha permanente y generalizada contra la evasión de impuestos y la corrupción relacionada a las rentas públicas del Gobierno. Fácil de decir, difícil de lograr, pero las recompensas podrían ser sustanciales. Las rentas públicas por IVA e impuestos de aduana, son actualmente de aproximadamente 6% del PIB y se estima que la evasión supera el 50% de la recaudación real. Si se pudiera reducir la evasión a la mitad, el Gobierno recibiría un 3% adicional del PIB en rentas públicas solamente por estos dos impuestos sin incrementar la tasa de los mismos. Es importante destacar, que en una economía informal como la de Paraguay, cualquier incremento en las tasas tributarias alentaría a los contribuyentes existentes a retirarse de la economía formal. 14. Llevará tiempo obtener estos resultados, pero una meta razonable sería la de aumentar la recaudación de estas fuentes en un 0,5% del PIB cada seis meses. Lo esencial sería una aplicación sistemática de la ley a todos los evasores, tanto los grandes como los pequeños contribuyentes. Sin embargo, probablemente se necesitará de un liderazgo personal del rango más alto del Poder Ejecutivo, y “penas ejemplares” para lograr un efecto de impacto y cambiar la cultura de evasión de impuestos y corrupción. Se podrían formar equipos de fiscales y jueces especialmente dedicados a tratar casos de corrupción y evasión en el cobro de impuestos. Los procedimientos deberían ser revisados a fin de que presuntos delitos de evasión de impuestos puedan ser tratados rápidamente, en días o semanas, por ejemplo, en lugar de meses y años como ocurre en la actualidad. A fin de que estos equipos trabajen eficientemente, se debería dotar a la Fiscalía General de mayores recursos para presupuesto y capacitación especializada, y el Poder Judicial necesitaría adoptar políticas priorizando los casos de corrupción. Un esfuerzo a largo plazo para revisar los sistemas y procedimientos en la Aduana complementaría la campaña inicial contra la corrupción (ver cuadro 3 sobre la experiencia en Bolivia con la Reforma de Aduanas en capítulo sobre Gobernabilidad). Además de un incremento en las rentas públicas para el Tesoro, el beneficio más importante y perdurable de una exitosa lucha contra la evasión de impuestos sería una mejora en la credibilidad del Gobierno. 15. Una segunda opción estratégica para la nueva administración será cómo manejar los reclamos de un incremento en los salarios del sector público, los cuales fueron aumentados por última vez en 2001 y han sufrido una erosión inflacionaria del 20 – 30% desde entonces. Aunque fuera difícil negar los ajustes del costo de vida, una opción sería demorar los ajustes salariales hasta obtener un incremento en las rentas públicas del programa contra la evasión de impuestos. Dicha política aprovecharía los intereses de la amplia mayoría de los funcionarios del sector público para insistir y contribuir con el éxito del programa contra la evasión de impuestos.

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16. Los beneficios de tal política de restricción de salarios quedaron demostrados el año pasado en Argentina, donde la administración de Duhalde mantuvo los salarios del sector público congelados durante todo el año 2002, a pesar de una erosión del 40% en el valor real de los mismos, que ocurrió luego del abandono de la paridad dólar- peso. Esta política de restricción de salarios ayudó al gobierno de Argentina a estabilizar sus finanzas públicas, y a su vez, la inflación y el tipo de cambio, lo cual ha llevado a una reanudación en el crecimiento y a un incremento en las rentas públicas. 1 En el caso de Brasil, el Presidente Lula ha adoptado el enfoque de “dirigir como un capitalista y gastar como un socialista”. La situación actual de las finanzas públicas en Paraguay igualmente requiere políticas prácticas en el manejo de lo mismo. Pero si los salarios se aumentan antes que las rentas públicas, el flujo de caja del Tesoro empeorará, y la nueva administración continuará en el círculo vicioso de luchar contra las emergencias de pagos a corto plazo, en lugar de centrar la atención en metas de desarrollo a largo plazo, tales como reducir la pobreza y mejorar el nivel de vida de todos los paraguayos. 17. El impacto de un aumento salarial sobre las pensiones del Estado, también debe ser considerado antes de decidir una política de salarios. Actualmente, las pensiones de la Caja Fiscal aumentan a la par de los sueldos del gobierno, y cualquier aumento en los salarios tendrá un impacto proporcional en la Caja Fiscal, la que actualmente funciona con un déficit equivalente a aproximadamente un 2% del PIB. No se puede esperar una solución permanente a corto plazo para la Caja Fiscal, pero sí se podría evitar aumentar la presión sobre la Caja mediante un incremento general de salarios. Además, la administración podría apoyar la ratificación de medidas (actualmente pendientes en el Congreso), para reducir las pensiones de jubilaciones anticipadas y podría llevar a cabo una auditoría inmediata de beneficiarios existentes para identificar beneficios injustificados, de los cuales supuestamente hay muchos. De la misma manera, la administración podría proceder a la rápida implementación del censo de funcionarios del estado que está aún pendiente, a fin de identificar “trabajadores fantasmas” y funcionarios que reciben salarios dobles. 18. Una tercera opción estratégica para recuperar el control sobre las finanzas del gobierno, sería un incremento selectivo en ciertos impuestos al consumo. Ningún aumento de los impuestos es bienvenido, pero incrementos en algunos impuestos son mejores que otros si se los considera desde el punto de vista de su impacto sobre los incentivos para la producción. Además de la lucha contra la evasión de impuestos, si aún se necesitara un aumento inmediato en las rentas públicas, la mejor opción sería la de incrementar aquellos impuestos al consumo extremadamente bajos en relación con los de los países vecinos del Mercosur. 19. En particular, el impuesto selectivo al consumo (ISC) del 14% al gasoil es significativamente más bajo que en todos los otros países del Mercosur, donde los impuestos al gasoil se encuentran en el orden de un 30% (incluyendo el IVA – en 1

Las perspectivas de un crecimiento a largo plazo en Argentina están sin embargo sujetas a la cesación de pago de la deuda externa del Gobierno, el cual afectó el comportamiento de los ahorros privados y las entradas de capital.

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Paraguay el gasoil está exento de IVA). El aumento de la tasa del ISC a un valor similar al del Mercosur generaría un 1% del PIB en rentas públicas adicionales (más de $50 millones). Y, es importante destacar, que el Poder Ejecutivo puede legalmente aumentar el ISC al gasoil sin necesidad de recurrir al Congreso (el límite superior existente en impuestos al combustible es de 50%). Mientras que el peso de un aumento en el tipo impositivo recaería fuertemente en el sector de la agricultura moderna, es precisamente este sector el cual está orientado a la exportación y se ha beneficiado de una devaluación real significativa del Guaraní en los últimos años y por ello, es el sector que mejor puede hacerse cargo del aumento. En cuanto al sector del transporte, los vehículos pesados a gasoil son los que más deterioran las carreteras, y un aumento en el impuesto al gasoil podría ser justificado como una tasa legítima para el usuario. 2 Además, el ISC al gasoil es un impuesto de recaudación eficiente, ya que se paga al por mayor al momento de su importación, y existen pocas posibilidades de evasión. De todas maneras, su estructura debería ser convertida de un ad valorem a un impuesto específico por litro, para dar estabilidad a las rentas públicas del gobierno, así como para evitar fluctuaciones en el precio final al consumidor como resultado de las fluctuaciones en el precio mundial del petróleo. Por último, la actual caída en el precio mundial del petróleo, luego del fin de la guerra de Irak constituye un momento ideal para introducir un aumento en el impuesto al gasoil. 3 20. La administración también podría proponer un aumento en el ISC a cigarrillos, cerveza y alcohol, los cuales actualmente oscilan entre un 8 – 12 % y, para algunos artículos, son menos que 1/10 de la tasa en Brasil. De todas maneras, un incremento en estos impuestos debería ser aprobado por el Congreso. El fundamento para el aumento es que el consumo de estos artículos daña la salud y la seguridad pública y ocasiona gastos al Gobierno. Si se aprobara, algunos de los aumentos en las rentas públicas podrían ser utilizados para incrementar el gasto en salud pública y en programas de prevención y seguridad vial. Esto sería similar a utilizar parte de un aumento en el ISC al gasoil para financiar el mantenimiento vial. El objetivo general sería el de asociar parte de los impuestos incrementados con un mejor suministro de servicios públicos.

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Un aumento significativo en el ISC al gasoil constituiría una oportunidad ideal para establecer un Fondo de Mantenimiento Vial, utilizando parte del incremento en los impuestos para financiar su funcionamiento. Un cálculo conservador de las necesidades para el mantenimiento vial es de aproximadamente $40 millones por año, pero los gastos en los últimos años han sido inferiores a ¼ de esta cifra. Sin un mantenimiento adecuado, se necesitará gastar una cifra mucho mayor en el futuro para renovar la red vial.

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En cierta medida, un aumento en los impuestos al gasoil podría ser compensado por una reducción en los precios de importación si el gasoil fuera importado por empresas que funcionaran en un medio competitivo – como ya ocurre con las naftas. Actualmente, PETROPAR, la compañía petrolera propiedad del Estado, es la única importadora de gasoil en Paraguay. La autoridad legal para que distribuidores privados importen gasoil no es clara (a pesar de que la Constitución prohíbe los monopolios), pero los distribuidores no intentan importar gasoil debido a las políticas del Gobierno que subsidian el gasoil y por temor a que PETROPAR pueda vender a un precio mas barato que el precio comercial. La existencia de estos subsidios se hace evidente por el hecho de que la deuda de PETROPAR ha aumentado a $70 millones en los últimos años.

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Fortalecimiento del Sector Financiero y Reforma de Bancos Públicos 21. Las sucesivas crisis financieras de 1995-98 han sido identificadas como una de las mayores causas del estancamiento económico durante los últimos cinco años (ver factores determinantes del crecimiento en el tercer capítulo). En parte como resultado de un débil medio regulador, y en parte como resultado de una continua recesión económica y devaluación del Guaraní, el sistema bancario permanece frágil y representa un gran riesgo para la recuperación económica. 4 Para que el crecimiento se reanude, se necesita urgentemente un fortalecimiento de las regulaciones del sector financiero, instituciones y supervisión bancaria, a fin de que la gente tenga confianza y deje sus ahorros en Paraguay y así los bancos tengan confianza para aumentar sus préstamos nuevamente. 5 22. Afortunadamente, la preparación de un paquete completo de legislación bancaria está considerablemente avanzada, y algunas partes del mismo ya han sido enviadas al Congreso. Una prioridad para la nueva administración debería ser por lo tanto resolver los temas pendientes de esta legislación (principalmente sobre la estructura y costo de una nueva entidad aseguradora de depósitos de ahorros) y trabajar con el nuevo Congreso para una rápida aprobación. Al mismo tiempo, se debería enviar un proyecto de reforma de la banca pública al Congreso para su rápida aprobación, a efectos de crear un solo banco de primera línea para préstamos a pequeños agricultores y un solo banco de segunda línea para canalizar crédito a mediano plazo mediante el sistema bancario comercial. La redacción de un borrador de la legislación a estos efectos, se encuentra también en una etapa avanzada. La reestructuración de la banca pública es importante tanto para la salud general del sistema financiero como para los pequeños agricultores, quienes hoy no reciben crédito de bancos privados o públicos. 23. La estabilización de las finanzas del gobierno y el fortalecimiento del sistema bancario son las dos medidas más urgentes e importantes que la nueva administración puede tomar para restablecer la confianza del inversor y proporcionar una base para reanudar el crecimiento. 6 4

El año pasado, se produjo una masiva fuga de capitales de los depósitos bancarios ($400 millones, o aproximadamente un 8% del PIB) luego del fracaso de un grupo de inversión y una corrida en su banco asociado. En el proceso el Guaraní devaluó aproximadamente un 20%. Aunque se pudo contener la crisis sin el cierre de otros bancos, el sistema bancario quedó considerablemente más frágil como resultado de la pérdida de depósitos y el deterioro de los balances bancarios debido a que repagar créditos en dólares se vuelve más caro y difícil a medida que el Guaraní se devalúa. Luego de la crisis se produjo una aguda disminución del volumen de crédito en la plaza, la cual contribuyó considerablemente a una disminución general en el PIB de un 2% el año pasado. Ninguna economía puede crecer con volúmenes de crédito en descenso.

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La demanda de crédito continuará bajo la influencia de la cantidad de letras de regulación monetaria que emita el Banco Central. Las mismas han sido utilizadas como un instrumento para regular la tasa de cambio, pero llevan a un aumento de la tasa de interés y a un desplazamiento de préstamos al sector público ya que los bancos prefieren invertir sin riesgo en activos emitidos por el Banco Central que prestarle a prestatarios privados. 6

El Gobierno intentó aumentar el crecimiento incrementando el gasto público en 1999-2000 utilizando $400 millones de crédito externo, pero la estrategia no funcionó y dejó a Paraguay considerablemente más endeudado.

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Adopción de una Estrategia a Largo Plazo para la Reducción de la Pobreza 24. La experiencia mundial ha demostrado que la mejor manera de reducir la pobreza es mediante el crecimiento. Esto se debe a que el crecimiento no solamente crea empleo y aumenta el ingreso, sino que también aumenta las rentas públicas del gobierno, las cuales, en general, tienden a gastarse en programas que benefician a los pobres, tales como educación universal, salud pública, y suministro de agua y servicios sanitarios. Sin embargo, en países como Paraguay, donde la pobreza es profunda y estructural, programas de reducción de la pobreza bien enfocados podrían jugar un rol importante y complementario a favor del crecimiento. Mientras que el establecimiento de programas específicos tomará tiempo y dinero, hay dos medidas muy útiles que se podrían tomar durante los primeros meses de la nueva administración. 25. La primera sería implementar un programa intensivo para emitir títulos de propiedad de la tierra a todos los colonos que el Instituto de Bienestar Rural (IBR) ha establecido en los últimos años en áreas rurales. Un censo reciente del IBR concluyó que solamente un 5% de los 38,700 colonos asentados poseen título de propiedad, mientras que los títulos del 78% de esas tierras están actualmente en trámite en el IBR, debido principalmente a demoras en los pagos de las cuotas por sus tierras. 7 Considerando el esfuerzo y el gasto que el Gobierno ya ha hecho para establecer a estos colonos, y su bajo nivel de ingreso monetario, 8 tiene poco sentido continuar limitando su potencial de producción al pago de la tierra. En todo el mundo se ha demostrado que la posesión de un título de propiedad crea fuertes incentivos para que los propietarios inviertan y manejen la tierra para un uso sustentable a largo plazo. La posesión del título de propiedad también facilita la obtención de créditos. 26. La emisión de títulos de propiedad de tierra empoderaría a una significativa proporción de los pobres rurales (aproximadamente un 15%) y les daría un empuje para aumentar sus ingresos. La emisión de títulos de propiedad de tierra también sería un resultado tangible inmediato que el Gobierno podría obtener a un costo administrativo nominal - solo el de redactar o completar los documentos de los títulos y asegurar el registro de los mismos en el Registro Público, el cual, a pesar de no ser perfecto es una institución en funcionamiento. La deuda de los colonos con el IBR podrían ser convertidas en “obligaciones de servicio por tierra” las que podrían ser cumplidas de varias maneras y contribuirían a mejorar su nivel de bienestar, como ser el asegurar que sus niños asistan a la escuela y que visiten los puestos de salud, o participar de los proyectos comunitarios tales como mantenimiento vial, o mejorar la fertilidad de sus tierras mediante técnicas varias de administración de suelos o a través de la reforestación. Dicho programa sería similar al programa de transferencia de fondos condicionales propuestos por la estrategia de reducción de la pobreza (ver mas adelante). El objetivo sería crear incentivos complementarios para que los colonos mejoren sus condiciones de vida. A cambio de recibir inmediatamente sus títulos de propiedad, los colonos deberían estar efectivamente habitando y/o trabajando la tierra, y convenir que no serán elegibles 7 8

IBR Censo de Colonias 2001, Informe Final, julio de 2002. Gastos anuales de G 4.6 millones por familia en el año 2001 (aproximadamente $230 per capita).

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para recibir una segunda parcela de tierra, y que estarán sujetos al impuesto a la propiedad rural (IMAGRO – ver más adelante), y pagarán su deuda anterior en caso de vender su tierra antes de completar sus “obligaciones de servicio por tierra”. 27. La segunda medida relacionada con la pobreza que la nueva administración podría tomar, sería la de adoptar una estrategia nacional para la reducción de la pobreza. Las bases para tal estrategia han sido desarrolladas en los últimos dos años y han sido ampliamente discutidas con la sociedad civil y con los partidos políticos. 9 Ahora es el momento para que el gobierno efectúe los ajustes finales a la estrategia propuesta, incluyendo decisiones sobre la racionalización de programas de asistencia social existentes, implementación de unos pocos (uno o dos) nuevos programas nacionales bien enfocados, y propuestas para graduar los nuevos programas según los diferentes niveles de recursos potencialmente disponibles. La nueva administración debería buscar un amplio apoyo nacional a los contenidos del programa. Con una estrategia nacional en mano, el Gobierno estaría en una posición sólida para presentar la misma a la comunidad internacional y bilateral, a fin de movilizar fondos adicionales para financiar el costo del programa. La implementación de un programa nacional requerirá personal adecuado de la agencia responsable, en particular para diseñar intervenciones enfocadas a grupos vulnerables, supervisar y evaluar los resultados. Asimismo requerirá un compromiso a largo plazo tanto por parte del Gobierno como de los donantes para ceñirse a la estrategia, ajustando los detalles y la implementación de acuerdo con la experiencia. 28. En general, el Paraguay podría beneficiarse haciendo un esfuerzo mas coordinando con la comunidad cooperante en su conjunto. Nunca antes el Paraguay ha convocado a una reunión general con los socios para el desarrollo, prefiriendo hasta ahora tratar con cada uno por separado. Cualesquiera hayan sido los beneficios de este enfoque obtenidos en el pasado, el estado actual de las finanzas públicas, la tendencia emergente de flujos de capital neto negativo en relación con agencias de financiamiento para el desarrollo, y el rápido descenso en el nivel nacional de ingresos per cápita, 10 sugieren que hay que repensar este enfoque. 29. Una relación más coordinada y amplia con los socios para el desarrollo beneficiaría la movilización de recursos adicionales para financiar el tan necesario desarrollo de capital humano y la infraestructura que el sector privado probablemente no financie (por ejemplo, caminos rurales). Y una estrategia nacional para la reducción de la pobreza sería un excelente vehículo para comenzar esta nueva relación. Sin embargo, una mejor relación requerirá de preparación y continuidad, y necesitará de un equipo dedicado a manejar la relación para el beneficio de Paraguay a largo plazo. Mientras tanto, la priorización de los requerimientos de contrapartida de proyectos de desarrollo existentes pero paralizados sería una excelente señal de que Paraguay sigue comprometido a hacer uso efectivo de la ayuda existente. De la misma manera la nueva administración podría comprometerse a no remover al personal con experiencia en 9

Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (ENREPD), Sec. de Acción Social Desde el punto de vista de la metodología del Banco Mundial, los ingresos brutos nacionales per capita decayeron de $1810 en el año 1998 a $1170 en el año 2002. 10

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proyectos existentes y a contratar personal para futuros proyectos basándose estrictamente en calificaciones y a través de concurso de méritos. Asimismo, la administración podría trabajar con el Congreso para buscar un proceso más rápido y eficiente para obtener la aprobación de nuevos préstamos para el desarrollo, lo cual en el pasado, tomaba más de un año en algunos casos. Todas estas medidas serían señales positivas para la comunidad donante de que Paraguay está preparado para hacer lo que le corresponde ante la posibilidad de nuevos compromisos y mayores flujos de ayuda externa. Gobernabilidad – Señalando la Importancia de Disminuir la Corrupción y Fortalecer las Instituciones Públicas 30. Además de una enérgica ofensiva en contra de la evasión de impuestos, la nueva administración podría adoptar otras medidas claras a corto plazo para demostrar su compromiso de disminuir la corrupción en general. 31. En primer lugar, podría actuar con rapidez para implementar la Ventanilla Única de Exportación que ha sido diseñada pero no se ha puesto aún en funcionamiento. Una simplificación en los trámites y la unificación de los diferentes registros que los exportadores deben realizar son los primeros pasos para poner el proceso en marcha. Mediante su aplicación, se demostraría la intención de la administración de reducir los obstáculos burocráticos que inhiben al sector privado a invertir, producir y operar dentro del marco formal. Sería deseable diseñar un esfuerzo similar, a los efectos de reducir el número de trámites burocráticos para la constitución de nuevos negocios (una ventanilla única de registración). 32. En segundo término, la administración podría acelerar el proceso de implementación de la recientemente aprobada ley de adquisiciones. Es necesario emitir reglamentos, crear y nombrar personal para la agencia central reguladora de adquisiciones, definir procedimientos tipo, diseñar formularios y comenzar la capacitación del personal ministerial central y de línea. Una efectiva implementación de la nueva ley de adquisiciones, devengará tanto en ahorros financieros (estimados en $20 millones por año) como también en una mejor imagen del Gobierno en un área considerada como foco de corrupción. 33. En tercer lugar, la administración podría proporcionar un respaldo político de alto nivel al Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI, anteriormente Consejo Anticorrupción) establecido en el año 2000, el cual jugó un papel fundamental en la aprobación de la reciente ley de adquisiciones (ver Cuadro 1 en el capítulo sobre Gobernabilidad). El CISNI ha redactado un Plan de Integridad Nacional que se concentra en medidas para reducir la corrupción en la Aduana, el Poder Judicial y en las adquisiciones públicas. Actualmente, promueve un código de ética para funcionarios públicos y esfuerzos de los ciudadanos en el ámbito local (contralorías ciudadanas) para supervisar y denunciar la corrupción y el abuso de poder. En resumen, la nueva administración debería crear una efectiva asociación con el CISNI y realizar un esfuerzo conjunto a los efectos de mejorar los niveles institucionales y éticos del sector público.

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34. Cuarto, la administración podría tomar ciertas medidas a los efectos de reducir sus propios poderes discrecionales como señal de que intenta mejorar la institucionalidad del Gobierno. Por ejemplo, se podría decidir que todos los nombramientos por encima de un cierto nivel en la Administración Central y en las Empresas Públicas se llevarán a cabo a través de procesos competitivos basados en méritos y calificaciones. Tabla 1. Resumen de opciones de políticas para el Corto Plazo Fiscales

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Estructurales

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Pobreza

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Gobernabilidad

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Recobrar el control de las finanzas públicas a través de ⇒ una ofensiva a la evasión de impuestos (aumento de recaudación tributaria en un ½ %) ⇒ restricción de salarios hasta después de que los esfuerzos contra la evasión de impuestos den frutos ⇒ aumento del impuesto selectivo al consumo de gasoil y posiblemente, alcohol y tabaco. Auditoría de los beneficios de la Caja Fiscal e implementación de reducciones a pensiones por jubilaciones anticipadas. Censo integral de funcionarios públicos. Comienzo de un esfuerzo coordinado y permanente de las agencias de cooperación utilizando la ENREPD como base para la movilización de recursos externos adicionales. Aprobación de la reforma del sector financiero y de la banca pública. Creación de un Fondo de Mantenimiento Vial financiado con ingresos del ISC al gasoil (ver pie de página 2). Finalización de subsidios al gasoil dejando la importación abierta en un mercado de libre competencia (ver pie de página 3). Emisión de títulos de propiedad de tierra a todos los colonos IBR y conversión de su deuda en “obligaciones de servicios de tierra” que puedan ser cumplidas a través de acciones que mejorarían sus niveles de vida. Una transferencia de títulos de propiedad de tierras similar debería ser realizada por el INDI a aquellas comunidades indígenas que ya poseen personería jurídica. Aprobación de una estrategia de reducción de la pobreza basada en ENREPD. Creación de equipos especiales de fiscales y jueces a los efectos de combatir la corrupción en la recaudación de impuestos; revisión de los procedimientos para lograr una justicia rápida. Puede necesitarse presupuesto adicional y recursos para capacitación. La colaboración del Poder Judicial es esencial. Implementación de la Ventanilla Única de Exportación. Aprobación de un decreto regulador a los efectos de implementar la reciente ley de adquisiciones y el nombramiento de personal en la agencia central de adquisiciones. Proporcionar respaldo político de alto nivel al CISNI y convertirlo en un socio comprometido con la lucha contra la corrupción. Adoptar una política de nombramientos de funcionarios públicos basada en méritos, así reduciendo la discrecionalidad y aumentando la transparencia del Gobierno.

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Recuperar las Bases para un Crecimiento Sustentable 35. Un análisis de los determinantes del crecimiento en el Paraguay hace hincapié en las contribuciones positivas de varias reformas estructurales (ej. liberación de la tasa de cambio y el comercio exterior) que abrieron la economía durante la primera mitad de la década de 1990, cuando el PIB tuvo un crecimiento de aproximadamente 2-1/2 % por año. Las inversiones en educación, desarrollo de la infraestructura pública y del sector financiero también tuvieron un impacto positivo en el crecimiento a lo largo de la década de 1990. Por el contrario, el análisis hace hincapié en el impacto negativo de las sucesivas crisis en el sector bancario, que ocurrieron durante la segunda mitad de la década de 1990, cuando el crecimiento era escaso (para mayor información referirse al siguiente capítulo acerca de la recuperación de las bases del crecimiento). Este análisis indica que reformas estructurales adicionales, particularmente, políticas macroeconómicas que podrían atraer capital privado y un fortalecimiento del sistema financiero son elementos claves para recuperar un crecimiento a largo plazo. 11 36. Mediante políticas macroeconómicas fuertes y un sector financiero sólido también se reduciría la vulnerabilidad de la economía frente a sucesos externos, tal como sucediera con las devaluaciones del Real Brasilero en 1999 y del Peso Argentino en el año 2002. Dichas devaluaciones afectaron en forma adversa al comercio de Paraguay con sus socios regionales, y debilitó al sistema financiero como resultado de un deterioro en la calidad de las carteras de préstamo de bancos comerciales. 12 El hecho de que la situación económica regional parece mejorarse, presenta una coyuntura propicia para encaminar las reformas necesarias para alentar inversiones del sector privado y lograr un crecimiento a largo plazo. Estabilización Fiscal a Mediano Plazo 37. Una posición macroeconómica más firme principalmente dependerá de finanzas públicas más sólidas. Paraguay mantuvo un déficit muy bajo, a lo largo de la mayor parte de la década de 1990, y mantuvo su deuda pública por debajo del 20% del PIB. Sin embargo, desde 1999, el déficit dio un promedio del 3% del PIB, y la deuda pública ahora asciende a aproximadamente un 50% del PIB, en parte debido a un crecimiento económico negativo y a la devaluación del Guaraní. Sin un ajuste significativo en las políticas fiscales, la deuda del Paraguay pronto se volverá insostenible. A los efectos de estabilizar la deuda al nivel actual, se necesita un ajuste fiscal de alrededor del 4% del 11

El conjunto de las políticas existentes han llevado a una constante fuga de capitales y al uso de reservas en el transcurso de los últimos cinco años en el orden de los $100 - $200 millones por año. 12 Aproximadamente dos tercios de los préstamos comerciales bancarios se efectúan en dólares, pero sólo una parte de estos préstamos financian actividades gananciales de exportación. La devaluación del guaraní por lo tanto, debilita la capacidad de la economía de devolver préstamos en dólares, lo que ha contribuido a un incremento en el nivel de préstamos morosos (aproximadamente del 21% en la actualidad). La combinación de préstamos morosos, altos requisitos de encaje legal (27% sobre depositos en dólares) que no generan intereses, y el amplio uso de instrumentos de regulación monetaria a los efectos de reducir liquidez en la plaza, son factores que contribuyen a tasas de un alto interés real y a una baja demanda efectiva de crédito.

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PIB, asumiendo que la economía crece a un 2% en términos reales. Un crecimiento económico más rápido reduciría el ajuste fiscal requerido pero, en cualquier caso, se necesita un ajuste significativo, y para el futuro inmediato se debe evitar estrictamente préstamos en términos comerciales. 38. En los puntos anteriores, se mencionaron una serie de medidas para recobrar el control de las finanzas públicas, incluyendo la reducción de la evasión de impuestos, moderación salarial y aumentos selectivos a los impuestos al consumo. Los beneficios totales de estas medidas demorarán en realizarse, y necesitarán ser completados con otras medidas de más larga duración a los efectos de lograr una posición fiscal sustentable. El control sobre el empleo público será crucial, ya que los salarios y jubilaciones representan más del 90% de los gastos corrientes. En este aspecto la Administración debería buscar una definición concluyente de la Corte Suprema relativa a la constitucionalidad de aplicar la edad de retiro obligatoria establecida en la enmendada Ley de la Función Pública (Ley 1626). La profesionalización de la administración pública es un desafío a largo plazo que debe ser iniciada durante la presente administración. También sería necesaria una racionalización de los beneficios de la Caja Fiscal como parte de una reforma jubilatoria a más largo plazo. Se pueden lograr ahorros significativos por medio de la implementación de la nueva Ley de Adquisiciones. La implementación de presupuestos basados en el rendimiento (midiendo el presupuesto frente a los resultados), así como también introduciendo mejoras en el formato del presupuesto y en el proceso de tratamiento del presupuesto por el Congreso deberían proporcionar ahorros a lo largo del tiempo, junto con una mejora en la eficiencia de gastos. Estas propuestas se analizan más detalladamente en los siguientes capítulos de Gobernabilidad y Crecimiento. 39. Con respecto a los ingresos, cabe destacar que los ingresos totales del Gobierno no son tan bajos como comúnmente se describen cuando se hace referencia solamente a los ingresos tributarios. Los ingresos totales promediaron aproximadamente el 17% del PIB durante los últimos cuatro años, cifra promedio para los países de América Latina tanto de ingresos bajos como medios. 13 En el caso de Paraguay, el total incluye aproximadamente el 6 % del PIB en ingresos no tributarios, principalmente en royalties de las represas hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá. 14 Sin embargo, a pesar del nivel promedio de ingresos en relación al PIB, hay algunos aspectos de la estructura impositiva que podrían cambiarse para mejorar los incentivos para la producción y el crecimiento. 40. Una medida sería eliminar las exoneraciones fiscales que han sido otorgadas para “atraer” inversiones, y reducir las tasas de impuestos proporcionalmente. Esto mejoraría los incentivos para la transparencia en el pago de impuestos para todos los contribuyentes, no sólo aquellos que han sido beneficiados por el programa de

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Ver trabajo previo sobre Temas Seleccionados en la Política Fiscal. Dichos royalties, los cuales están basados en dólares americanos, también proporcionan cierta resistencia ante la depreciación de la tasa de cambio en términos del pago de la deuda externa. 14

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exoneraciones. 15 Otra medida orientada a incentivar la producción sería cambiar la base para calcular el impuesto a la tierra rural (IMAGRO), del valor “fiscal” de la tierra, el cual en la actualidad está sumamente subvaluado, al valor de mercado. Este simple cambio, si se implementa adecuadamente a lo largo del tiempo, podría generar un 1% del PIB en ingresos fiscales anuales, frente a prácticamente un porcentaje inexistente en la actualidad. Más importante aún, un impuesto a la tierra calculado adecuadamente estimularía la producción agrícola y el empleo rural, particularmente en las considerables extensiones de tierra inutilizadas o subutilizadas. Mediante este incentivo fiscal hacia la producción, un IMAGRO bien estructurado ayudaría a equilibrar la tenencia de la tierra tan concentrada en Paraguay en la medida que el impuesto incentive la venta de terrenos no utilizados . Los detalles de esta propuesta se describen en el trabajo previo acerca de la política fiscal. Financiamiento de Mejoras en Infraestructura 41. La infraestructura existente en Paraguay es deficiente para el crecimiento, y el acceso a servicios de infraestructura básicos es probablemente el peor de la región. Únicamente el 23% de las carreteras nacionales (primarias y secundarias) están pavimentadas, y menos del 43% de las carreteras pavimentadas se hallan en buenas condiciones. Solo el 70% de la población urbana y el 37% de la población rural poseen red de suministro de agua. Hay sólo 5 líneas telefónicas por cada 100 habitantes y menos del 1% de la población tiene acceso a conexiones de Internet (los detalles y comparaciones del país se proporcionan en el capitulo de Crecimiento e Infraestructura). 42. El desafío consiste en mantener los recursos existentes y extender la cobertura de la infraestructura básica y de los servicios públicos. Los requisitos financieros anuales de un modesto programa de infraestructura, que únicamente cubren el mantenimiento vial, suministro de agua y telecomunicaciones, ascienden a $100 millones por año. Esta suma excede considerablemente los niveles actuales de gastos en dichas áreas (aproximadamente $35 millones). Dada la limitada capacidad de endeudamiento del Gobierno y de las empresas públicas involucradas en estas áreas (ESSAP para el agua en zona urbana y COPACO para telecomunicaciones), una opción sería sacar provecho de la necesidad y buscar inversores privados a los efectos de complementar el financiamiento público de los requisitos de infraestructura de Paraguay. Inversores privados ya operan en el área de suministro de agua en la zona peri urbana (aguateros), en el área vial (una concesión cerca de Ciudad del Este), y en el mercado de telefonía celular, el cual es uno de los más dinámicos y competitivos en América Latina. Con instituciones reguladoras confiables, y claras señales de que el Gobierno alienta inversiones privadas en infraestructura, debería ser posible atraer inversores privados para complementar el financiamiento del Gobierno de este aspecto crucial del crecimiento económico. Además de aumentar la inversión total en infraestructura, la participación de privados mejoraría la

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Dichos incentivos han sido considerados “un instrumento de evasión impositiva” más que un real estímulo para la inversión. “En realidad, más que franquicia fiscal, el capital externo busca estabilidad política, seguridad jurídica y predecibilidad económica en el pais donde se radica”, D. Borda, “Presupuesto, Política Fiscal y Desempeño Económico en la Transición”, CADEP, 2001.

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eficiencia del gasto y, a largo plazo, liberaría recursos del Gobierno para programas sociales prioritarios. 43. En el siguiente capítulo de Crecimiento e Infraestructura se describen cuatro propuestas básicas: i) Lograr una mejor utilización del gasto en infraestructura pública actual. Esto se puede lograr a través de mejoras en la planificación y programación, aumentos en las asignaciones para el mantenimiento, rehabilitación y obras priorizadas por criterios sociales, y un efectivo control de gastos. El establecimiento de un mecanismo financiero confiable y suficiente para el mantenimiento vial parecería ser una prioridad fundamental. Para toda intervención de suministro de agua y servicios sanitarios se requiere de una política financiera uniforme con respecto a las contribuciones locales. ii) Se deben desarrollar contratos innovadores a los efectos de cubrir ciertos aspectos del gasto en infraestructura que el Gobierno seguirá pagando. Los mismos incluyen contratos de mantenimiento vial basados en el cumplimiento, los cuales podrían reemplazar la administración directa y los tradicionales contratos de precios unitarios. En países vecinos, se han logrado ahorros sustanciales por kilómetro con este sistema. En cuanto al suministro de agua y servicios sanitarios, puede extenderse un programa de concesiones de subsidio mínimo (CSM) a los efectos de llevar los sistemas de agua y saneamiento a áreas donde las entidades públicas no operan. Bajo el CSM, el Gobierno paga un subsidio competitivamente acordado al operador privado que ofrece construir y operar el sistema al menor precio. Este enfoque ya ha sido exitosamente piloteado en el Paraguay con resultados que redujeron los costos de inversión a la mitad. iii) Se puede otorgar concesiones al sector privado para el mantenimiento de carreteras de alto volumen de tráfico (por ejemplo el Plan Triángulo entre Ciudad del Este, Encarnación y Asunción) y, eventualmente, para la construcción de alguna nueva carretera. Se puede establecer un Departamento de Concesiones dentro del Ministerio de Obras Públicas a los efectos de planificar y preparar contratos de concesiones viales los cuales deben ser otorgados a través de licitaciones internacionales. Se podría también establecer un Fondo Nacional de Concesiones a los efectos de administrar los flujos financieros involucrados. El área de servicio de suministro de agua urbano de ESSAP podría ser dividida en varios sectores y ser concedidos al sector privado. Eventualmente, también se podrían considerar concesiones de puertos de ríos y aeropuertos. iv) Una estrategia de apertura de mercado debería ser establecida en áreas donde empresas públicas continúan operando en forma de monopolio (contraria a la Constitución). Esto se aplica particularmente al suministro del servicio telefónico básico, la importación y distribución de gasoil, y eventualmente a la

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distribución eléctrica. La nueva administración debería abrir los servicios de telecomunicaciones básicos (incluyendo telefonía de línea fija de larga distancia) a la competencia bajo licencias emitidas por CONATEL y capitalizar COPACO trayendo un socio estratégico bajo un proceso de licitación pública transparente. 44. Todas las acciones mencionadas mejorarían la eficiencia de los servicios, bajarían los costos al público, mejoraría la competitividad de la economía, y se reducirían las posibilidades de corrupción y de una mala administración de fondos. Más importante aún, aumentaría la inversión total en Paraguay y se contribuiría al mejoramiento del nivel de vida. Fortalecimiento del Pequeño Agricultor 45. Sin un cambio profundo en el enfoque hacia el desarrollo del pequeño agricultor, la mayoría de los pequeños agricultores, quienes en su mayoría son pobres, quedarían atrapados en una agricultura de subsistencia de baja productividad. Ha transcurrido una década de estudios y planes para reorientar el suministro de extensión de servicios a pequeños agricultores, pero poco ha cambiado. Los esfuerzos continúan concentrándose en el apoyo a la producción de unos pocos cultivos tradicionales (ej. algodón), los funcionarios ministeriales son mayormente de perfil administrativo que técnico, y los profesionales se concentran mas en Asunción. 46. La nueva administración debería condensar estos planes en una estrategia coherente a largo plazo, en consecuencia reestructurar el Ministerio de Agricultura, reenfocar su trabajo proporcionando un asesoramiento técnico mas amplio a los pequeños agricultores (no solamente asesoramiento en unos pocos cultivos tradicionales), y asignar su personal a las áreas rurales. 16 Esencialmente, los pequeños agricultores necesitan estar mejor organizados, y ser asesorados en la identificación de lo que el mercado demanda (particularmente productos de mayor valor y más diversidad), como también en las técnicas para producir dichos cultivos y en la comercialización de los mismos. La inversión extranjera, que abunda en el sector de agricultura moderna, podría jugar un papel importante en el trabajo con pequeños agricultores para el desarrollo de mercados de especialidades, si es que se crean las adecuadas oportunidades para que los pequeños agricultores mejoren su capacidad productiva. 47. La experiencia vinculada a los planes de manejo de microcuencas en Itapúa y Alto Paraná ha demostrado ser un modelo efectivo para mejorar la provisión de servicios de extensión y la administración ambiental y de fertilidad de las tierras de pequeños agricultores. Este modelo también ha sido una herramienta útil para el incremento de la participación de pequeños agricultores en el proceso de planificación de desarrollo rural y en las actividades municipales. Este modelo debería extenderse a otras regiones del país.

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La reestructura y redistribución del personal en cualquier dependencia del sector público requeriría cambios en la Ley de la Funcion Pública a fin de poder recortar personal excedente o no calificado.

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48. Paraguay disfruta de condiciones climáticas favorables para la forestación, las cuales hasta la fecha han sido explotadas únicamente en términos de extracción y deforestación. Aún así, la reforestación y los productos madereros representan un importante potencial para el futuro crecimiento de la producción y exportación, así como para el empleo de trabajadores rurales. Se ha diseñado un plan de acción de forestación. 17 La nueva administración debería revisar dicho plan, adaptarlo adecuadamente y buscar fondos externos para financiar los componentes legales e institucionales necesarios a los efectos de apoyar la reforestación comercial en manos del sector privado. 49. Finalmente, se debe completar el trabajo en el catastro rural y realizar mejoras en la administración de los registros de tierra, siendo ambos necesarios para mejorar la seguridad de la tenencia de tierra y el desarrollo de los mercados de bienes raíces. Mejora de la Eficiencia y Cobertura de los Servicios Sociales y la Protección Social 50. El gasto público en servicios sociales y protección social aumentó considerablemente durante la última década, del 3% al 10% del PIB, incluyendo desembolsos del Instituto de Previsión Social (IPS) para salud y jubilaciones. Aún así, la rentabilidad y eficiencia de muchos de estos servicios es baja. Por ejemplo, en salud, hay una gran superposición de instalaciones y servicios entre el Ministerio de Salud y el IPS, y una gran parte de los gastos se destina a tratamientos médicos de alto costo. En educación, hay un alto grado de repetición y deserción, mientras que el rendimiento, aunque esté mejorando, es bajo. Particularmente, la cobertura de los programas sufre de grandes carencias. Los servicios de salud se concentran en áreas urbanas, solamente el 20% de la población posee un seguro de salud, el 30% de los niños llega a una educación secundaria, y la seguridad social cubre a solamente un 15% de la población trabajadora activa. El acceso de los pobres a estos programas y servicios es mucho menor de lo que estos bajos promedios presentan. 51. Sin una reorientación y mejora significativa en la eficiencia de los gastos sociales, probablemente Paraguay no progrese hacia el logro de las Metas de Desarrollo del Milenio llegado el año 2015. El objetivo fundamental de la reformulación de programas sociales sería el de concentrar los gastos en paquetes básicos de servicios que podrían proporcionarse a un segmento de la población mucho más amplio. 52. Actualmente, la Educación se beneficia de una estrategia coherente que comenzó a mediados de la década de 1990 con la reforma educativa, la cual aumentó el nivel de la escolaridad primaria (educación básica) de seis a nueve años y está progresando en la cobertura y en menor medida en la calidad. El desafío es continuar con mejoras en la calidad de la educación primaria y extender estos logros al nivel secundario (educación media) donde tanto los índices de deserción como los costos, son altos. Una opción para aumentar la demanda de educación secundaria entre familias pobres es la de reformular el sistema de becas. Asimismo, si se pagara a los docentes en base al número de horas que enseñan (y no por su posición) y si fueran asignados a una sola escuela (y no, como en 17

FAO y Mesa Forestal Nacional, Plan de Accion Forestal, Septiembre 2002

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algunos casos, a varias escuelas) la eficiencia del sistema mejoraría. Dichos cambios serían compatibles con un aumento en la descentralización, la cual, de acuerdo a la experiencia, se ha beneficiado de la participación de asociaciones de padres locales, estableciendo prioridades y administrando presupuestos. También será importante mejorar la capacitación y la evaluación de los docentes a todo nivel. 53. El sistema de salud pública no se beneficia aún de una estrategia nacional coherente y necesitará de una reorientación más importante que la educación de manera a aumentar la eficiencia del mismo. Los pilares fundamentales de una política de salud deben concentrarse en el aumento de la igualdad, en la reducción de ineficiencias, y en el fortalecimiento de la capacidad reguladora del Ministerio de Salud y su efectividad para hacer cumplir las normas. En cuanto a la igualdad, se debería destinar una mayor parte de los gastos a programas de salud primaria y a la salud preventiva, y se debería promover el uso de los servicios básicos. El objetivo sería proporcionar un paquete de servicios básicos de salud para todos. Dicha medida reduciría los altísimos gastos de bolsillo (un 60% del total de los gastos nacionales en la salud y que van en aumento) afectando principalmente a los pobres. 54. La provisión de servicios de salud básicos universales indudablemente requerirá de un aumento en los recursos, pero una mejora en la eficiencia del sector podría ser sustancial y podría cubrir gran parte de dicho aumento. Un paso inicial sería el de racionalizar el suministro de servicios entre el IPS y el Ministerio de Salud, a los efectos de reducir la superposición. Se debería poner especial énfasis en el aumento de la transparencia en la administración del personal, materiales médicos y drogas. Un programa de descentralización que apunta progresivamente hacia el uso de contratos basados en la gestión entre el Ministerio de Salud y las dependencias que actualmente suministran los servicios, también contribuiría al mejoramiento de la eficiencia, particularmente en la administración de personal médico. Por último, el Ministerio de Salud necesitará mejorar sus sistemas de información para identificar prioridades, diseñar y aplicar reglamentos dentro del ministerio y en el sector. 55. Un reenfoque similar en los servicios de salud primarios y preventivos dentro del IPS, junto con un cambio hacia contratos basados en la gestión, sería deseable para permitirle operar más efectivamente dentro de la porción de impuestos de empleo destinados a la salud (frente a las jubilaciones). Un primer paso para cambiar los incentivos para el suministro de servicios de salud del IPS, sería aplicar la estricta separación de fondos entre salud y jubilaciones que se requiere por ley. (Esta separación de fondos es también necesaria para la estabilización financiera a largo plazo del sistema jubilatorio.) Una segunda área, sería el aumento de la transparencia de la cobranza de primas y de la elegibilidad para utilizar los servicios del IPS. Una tercer medida sería la de estimar los subsidios cruzados que el Ministerio de Salud le proporciona a los beneficiarios del IPS en términos de programas de salud pública en general (por ejemplo: campañas de vacunación masiva) y establecer una fórmula de reembolso que transfiera fondos al presupuesto del Ministerio de Salud en reconocimiento de los servicios prestados a los beneficiarios del IPS.

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56. En Paraguay, el sistema jubilatorio es fragmentado, ineficiente y poco solidario. Menos del 15% de la población activa participa en un sistema jubilatorio y menos del 20% de la población de 60 años o más recibe un beneficio. El sistema está administrado por ocho instituciones separadas, sin coordinación alguna y con serias injusticias. La más grande, IPS, maneja excedentes en su programa de jubilaciones (que han sido invertidos con resultados poco felices), mientras que la Caja Fiscal (la cual cubre funcionarios públicos y proporciona beneficios sin aportes a grupos especiales) tiene un déficit cercano al 2% de PIB. Los proyectos para reformar el sistema se han concentrado en mejorar la eficiencia, pero el problema de cobertura ha recibido poca atención. Así como en otras áreas, los esfuerzos deben concentrarse en definir una estrategia a largo plazo que aumente la cobertura y mejore la eficiencia a corto plazo y su progresiva implementación a mediano plazo. 57. Los programas de asistencia social existentes son bastante pequeños en cuanto a su alcance (menos del 0.4% del PBI), pero son implementados por más de 20 organismos gubernamentales. En general, sufren de falta de coordinación, focalización, y una limitada supervisión y evaluación. La administración de estos diversos programas deberían consolidarse en un solo organismo gubernamental especializado, deberían realizarse mejoras en la focalización de beneficiarios y en las técnicas de supervisión y evaluación. 58. La estrategia de reducción de la pobreza (ENREPD) que fue recientemente preparada, pero aún no se halla aprobada por el Gobierno, propone unos nuevos programas nacionales mejor orientados a los pobres, por ejemplo, un programa de donación condicional que proporcione un ingreso de subsidio al jefe de familia, con la condición de que los niños asistan a la escuela y reciban atención médica primaria. Un cambio de esa naturaleza en el concepto de la asistencia social alinearía a Paraguay con programas de asistencia social similares en la región y los mismos deberían ser apoyados. 59. La magnitud de programas a ser apoyados por una estrategia nacional de reducción de la pobreza obviamente necesitará estar acorde con los recursos disponibles, pero cualquiera sea su magnitud, un reenfoque y una consolidación de los programas de asistencia social existentes debe llevarse a cabo, a fin de emplear de la mejor manera posible los limitados recursos disponibles para estas acciones directas en la lucha para reducir la pobreza. En forma ideal, la implementación de estos programas debería ser responsabilidad de un solo organismo y de no ser así, la orientación y ejecución de programas individuales debería ser consistente con el enfoque y criterios de la ENREPD. 60. Los programas de asistencia y servicios sociales tendrán que considerar las necesidades especiales de las poblaciones indígenas (aproximadamente 85.000 personas, o 1,5 % de la población, según el censo del año 2002). Estos grupos, ampliamente dispersos a lo largo del Chaco y la región Oriental, enfrentan especiales desafíos. En algunas zonas, los recursos naturales existentes no les permiten mantener su modo de vida tradicional, y necesitan hallar una manera de participar de la economía moderna pero sin sacrificar sus identidades étnicas y sus valores culturales y espirituales. Es necesario

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formalizar sus derechos a la posesión de tierras y transferir todos los títulos de propiedad de tierras, actualmente en manos del INDI, a las comunidades indígenas. Asimismo, necesitarán programas especiales de educación en sus lenguas maternas, programas de salud consistentes con sus ideas y prácticas médicas tradicionales, y asistencia para fortalecer las instituciones comunales. Dichos programas deberían diseñarse con la participación de las comunidades indígenas, tomando en cuenta sus tradiciones y valores culturales. El Gobierno debería apoyar el “Programa de Fortalecimiento de las Escuelas Indígenas” y las reformas al plan de estudios, lo cual fortalecería las lenguas, costumbres e identidades de los indígenas. Debería también promoverse una discusión pública del “Anteproyecto de Ley de Creación del Subsistema de Salud Indígena” a través de un amplio debate con el apoyo de INDI, con la total participación de líderes indígenas, organizaciones religiosas y ONGs. 61. Finalmente, Paraguay cuenta con uno de los perfiles demográficos más jóvenes de la región, con un 38% de su población menor de 15 años y 20% entre los 15 y 24 años. La pobreza en estos grupos es significativamente más alta que el promedio, y más del 26% de los menores de 15 años trabajan. En el segmento comprendido entre los 15 y 24 años, existe una tasa de deserción escolar significativa y el índice de desocupación es alto. Además, los embarazos adolescentes son frecuentes, comprendiendo aproximadamente un 23% de la mujeres entre 15 y 19 años. Asimismo, en Paraguay existe una tendencia al aumento en el índice de delincuencia juvenil como consecuencia de la pobreza, de la migración del campo a la ciudad y de la discriminación social. Sería deseable diseñar e implementar una política nacional dirigida a los jóvenes que propicie una mayor participación de la juventud en la cultura nacional, promueva empleos para jóvenes, mejoras en la educación secundaria, programas de educación sexual y salud para jóvenes, y que reconozca los derechos de los jóvenes como ciudadanos. Mejora en la Gobernabilidad y Capacidad de Respuesta de las Instituciones Gubernamentales 62. Ante todo, devolver la credibilidad en el Gobierno y en el futuro de Paraguay es el principal desafío para la nueva administración, el nuevo Congreso y el Poder Judicial. De hecho, todos los sectores del Gobierno deberán trabajar juntos con el fin de mejorar su imagen colectiva. Esto significa la creación de un sector público más eficiente y una mejora en la responsabilidad y rendición de cuentas de la administración pública. Los ingresos que se generarían a partir de la reducción de la corrupción y de los ahorros logrados a través de la mejora del desempeño del sector público podrían ser mayores que la ayuda externa que Paraguay recibe actualmente y podrían proveer recursos suficientes para impulsar a Paraguay a niveles más altos de desarrollo. 63. “Gobernabilidad” es un término amplio. A los efectos de abordar el tema de una manera sencilla, en los siguientes puntos se analizará la gobernabilidad en términos de reducción de la corrupción, mejora en la efectividad de la administración pública, apertura del gobierno a la opinión pública (transparencia y responsabilidad), y extensión de un estado de derecho más equitativo para todos los ciudadanos.

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Reducción de la Corrupción 64. Al comienzo del presente informe, se mencionan una serie de medidas de corto plazo para combatir la corrupción. Éstas incluyen un liderazgo político fuerte desde los altos mandos, fiscales y jueces exclusivamente dedicados a resolver con rapidez los casos de evasión de impuestos, aplicación sistemática de las sanciones legales tanto a los grandes como a los pequeños ofensores, y “penas ejemplares” para las acusaciones graves. Dichas medidas no serán fáciles de implementar. Desafortunadamente, representan tan solo el comienzo de un proceso mucho más profundo y más largo para cambiar la cultura y los estímulos que conducen a la corrupción. Por esta razón, la nueva administración debería brindar total apoyo político al Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad, el cual se ha posicionado como una institución creíble para la opinión pública. La nueva administración necesitará del apoyo de dichas instituciones ya que emprende un largo camino hacia la lucha contra la corrupción y la mejora de la eficiencia del gobierno. 65. Una medida a largo plazo relacionada con la evasión de impuestos sería llevar a cabo una “reforma ejemplar” en una institución clave, como puede ser Hacienda o la Aduana. Esto llevará tiempo, quizás dos años, pero al lograr que una institución sea un centro de excelencia, se establecerían patrones de conducta que con el tiempo podrían extenderse a otras instituciones. Se han realizado reformas fundamentales en la Aduana de varios países de América Latina, por ejemplo, Bolivia y Perú, y la experiencia obtenida podría aplicarse a Paraguay (ver Cuadro 3 acerca de la reforma en la aduana de Bolivia en el próximo capítulo sobre Gobernabilidad). 66. La medidas a largo plazo, requerirán de la colaboración de distintos sectores gubernamentales, por ejemplo, una mejor coordinación entre los sectores de auditoria interna del Poder Ejecutivo, el Auditor General, el Fiscal General y los tribunales pertinentes (Tribunal de Cuentas). También se necesitará colaborar con el Congreso para la aprobación de medidas, como ser, la simplificación de leyes impositivas a fin de reducir oportunidades para fraude en la contabilidad, y la aprobación de un Código de Ética para funcionarios públicos y otro Código de Ética para los partidos políticos. Dichos códigos han sido adoptados en otros países (por ejemplo, para la Administración Tributaria en Argentina) y proporcionan, como punto de partida, las normas generales a seguir. Un complemento útil para dichos códigos sería implementar campañas de información sobre corrupción y normas éticas. Hacia un Gobierno más Efectivo 67. El tema de la efectividad del gobierno trata de los procedimientos internos y de la administración de la función pública. Una administración que pretende mejorar la efectividad del gobierno podría considerar la asignación de cargos políticos y “cargos de confianza” solo desde el nivel de Vice Ministro para arriba, y por debajo de este nivel designar en los cargos de menor jerarquía a personal capacitado de nivel técnico perteneciente al ministerio o personal externo altamente calificado. Dicha política

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reduciría la identificación de los partidos políticos con el Estado, y sería un primer paso hacia la profesionalización de la administración pública. 68. Independientemente de una política de este tipo, Paraguay necesita implementar un programa a largo plazo de profesionalizar la administración pública. Dicho programa podría incluir la introducción de criterios de mérito para la contratación y ascensos de funcionarios, establecimiento de escalafones profesionales con programas de capacitación apropiados (como el de especialista en contrataciones publicas), exigencias y sanciones para cumplir con códigos de ética, como la exigencia de la declaración jurada anual de bienes a funcionarios de nivel medio y superior. Un complemento útil para iniciar este programa, sería llevar a cabo un censo general de funcionarios públicos, personal contratado y jubilados, utilizarlo como base para establecer un registro permanente y constantemente actualizado de los mismos, y establecer reglas claras para la indemnización de empleados cesantes y procedimientos para removerlos de la planilla de sueldos. 69. El sistema presupuestario de Paraguay tiene un marco legal adecuado, pero que en la práctica no es aplicado en su totalidad. Algunas desviaciones significativas incluyen ingresos y gastos fuera del presupuesto,la falta de articular los gastos presupuestados con los resultados esperados, y una modificación sustancial del presupuesto ejecutivo por parte del Congreso que ocasiona un aumento drástico en gastos operativos. La elaboración y negociación del presupuesto podrían ser realizadas de una manera más transparente, y las modificaciones que hace el Congreso al presupuesto de cada ministerio deberían ser negociadas simultáneamente sin permitir que excedan los ingresos proyectados. Estos esfuerzos podrían ser complementados con otras herramientas para mejorar la gestión, como ser la evaluación de la ejecución presupuestaria frente a resultados o rendimientos, o la evaluación de la gestión de gerentes claves (por ejemplo, directores de departamento) frente a objetivos de gestión preacordados. Asimismo, existen pocos manuales de operación. Sin ellos, no existen criterios para juzgar si la gestión del sector ha sido aceptable o no. Por último, pero muy importante, los balances de los entes descentralizados necesitan ser incorporados al Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). 70. Aunque ya se ha mencionado, merece ser mencionado nuevamente, la implementación de la nueva ley de adquisiciones ya que será un elemento esencial en la mejora de la eficiencia del gobierno mediante el uso de formularios y procedimientos de adquisiciones estándar. Más allá de la nueva ley de adquisiciones que incluyan la adquisición en forma electrónica, la administración podría mejorar la eficiencia del gobierno introduciendo procedimientos basados en Internet en otras áreas. 71. Finalmente, como fuera mencionado anteriormente, la simplificación de otros procesos, tal como la centralización de todos los requisitos de exportación en un único lugar físico, mejoraría la eficiencia y la atención al público y debería imitarse en otras áreas, tal como el registro de nuevos negocios.

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Apertura del Gobierno a la Opinión Pública (Transparencia y Rendición de Cuentas) 72. La primera prioridad en esta área es la aprobación por parte del Congreso de una ley de información pública moderna, tal como la Ley de Libertad de Información promulgada el año pasado en Méjico (ver Cuadro 4 en el capitulo de Gobernabilidad). Este hito en la legislación garantiza el derecho del público a recibir información a través de un proceso de solicitud sencillo y establece el principio de acceso a la información sobre los criterios anteriores de “secreto de estado”. 73. La nueva administración podría complementar una ley de ese tipo estableciendo portales de transparencia para cada Ministerio, donde el público tuviera acceso a los presupuestos, planes operativos y a otras informaciones básicas del Ministerio. 18 Estos portales serían establecidos en Internet y deben ser actualizados periódicamente. En vista del bajo nivel de conexiones a Internet en Paraguay, se podrían crear terminales de acceso público en instituciones tales como ministerios y oficinas de correo con el fin de aumentar el acceso del público a información del Gobierno. Los portales de transparencia de los distintos ministerios podrían combinarse con “tarjetas de puntuación”, las cuales permitirían al público evaluar la prestación de servicios gubernamentales. Dichas medidas de transparencia deberían ser aplicadas igualmente a empresas públicas, tales como ANDE, COPACO, ESSAP y PETROPAR, así como también a las entidades hidroeléctricas binacionales de Yacyretá e Itaipú. 74. Finalmente, un excelente ejemplo de participación cívica en la conformación de nuevas leyes tuvo lugar el año pasado cuando el CISNI trabajó con el Congreso con el fin de coordinar una audiencia pública para tratar el anteproyecto de la ley de adquisiciones. Dichas audiencias públicas deberían implementarse regularmente, especialmente con relación a leyes fundamentales relativas a grandes reformas que afectan un amplio sector de la población (por ejemplo, seguro de salud o reforma jubilatoria). Otra posibilidad sería la aprobación de una ley de participación ciudadana, la cual, como sucede en Bolivia, garantice la participación pública en la planificación de presupuestos y la supervisión de gastos a nivel local. Aplicar el Estado de Derecho a Todos 75. Así como existe la necesidad de profesionalizar y despolitizar la administración pública, existe una percepción generalizada en Paraguay de que el Poder Judicial está politizado y que las carreras judiciales se basan en contactos políticos más que en méritos profesionales. El presente informe no pretende juzgar la veracidad de esta percepción, sino más bien recomienda la adopción de medidas que podrían fortalecer el sistema judicial en Paraguay.

18

En Uganda la publicación de información acerca del presupuesto no-salarial designado a escuelas de educación primaria aumentó drásticamente los fondos que recibían, de 70% de escuelas que no recibieron nada de su presupuesto a un 90% que recibieron parte o todo el presupuesto.

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76. En primer lugar, el Poder Judicial ha desarrollado su propio plan de reforma judicial, pero este plan no es de conocimiento amplio público. Sería conveniente que el Poder Judicial proporcionara su plan y promoviera un debate público de su contenido. Como parte del proceso para aumentar la transparencia y evaluar la gestión del Poder Judicial, podría hacer públicas las sanciones que la Corte ha impuesto a sus miembros en casos de corrupción. 77. En segundo lugar, la capacidad estadística del Poder Judicial podría fortalecerse con el objetivo de lograr un mejor manejo de los casos a cargo de los jueces y controlar el tiempo que lleva el proceso judicial de cada caso. En general, parecería que hubiera capacidad suficiente en los tribunales para reducir el tiempo necesario para atender y revisar los casos. En especial, se podría ampliar la jurisdicción de los jueces de paz locales para atender una gama mas amplia de casos que se presentan ante la justicia. 78. En tercer lugar, en la Fiscalía General parecería que existen largas demoras en el procesamiento de denuncias generadas por la Contraloría General y de otras acusaciones de corrupción que se presentan diariamente. Una causa de la demora podría ser un nivel de recursos presupuestarios inferiores a lo necesario para investigar e interponer acciones judiciales. Un ataque frontal a la corrupción por parte de la nueva administración, implicaría asignar mayores recursos presupuestarios y capacitación especializada en investigación criminal a la Fiscalía General. Una política interna de priorización de casos de corrupción complementaría una mayor disposición de recursos. Potenciales Logros de la Nueva Administración 79. Las opciones de políticas anteriormente mencionadas son un esbozo de una serie de recomendaciones más detallada que obran en los siguientes capítulos de este Informe sobre gobernabilidad, crecimiento económico y protección social. En caso de ser implementadas, creemos que se crearía condiciones para un crecimiento sustentable y que posicionaría a Paraguay en una transición a largo plazo hacia niveles mas altos de ingresos, empleo y bienestar para su población. Algunos de los resultados que se podrían alcanzar en el curso de la administración se encuentran enumerados en el cuadro que figura en la página siguiente. 80. La clave para lograr estos resultados será la adopción de un nuevo paradigma de desarrollo, basado en la premisa de que la mejor manera de reducir la pobreza y lograr un crecimiento sustentable sería concentrando los limitados recursos del Estado en las actividades que mejor realiza el sector público, a saber la seguridad, justicia, y servicios sociales especialmente en los niveles más carenciados de la sociedad. Ello implica la creación de un nuevo espacio para la inversión privada en varias áreas de la economía. Este nuevo paradigma implica tambien el fomento de la participación de la sociedad civil en los programas gubernamentales, y la extensión del estado de derecho de manera más equitativa a toda la sociedad.

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Tabla 2. Algunos Logros Potenciales de la Nueva Administración En el Corto Plazo • Cambio en la percepción pública de la voluntad del Gobierno de hacer frente a la corrupción. • Estabilización de las finanzas públicas. • Aprobación por el Congreso de reformas en el sector financiero. • Finalización del censo de funcionarios públicos, y medidas de saneamiento a los efectos de lograr ahorros. • Adopción de una estrategia nacional de reducción de pobreza. • Transferencia de títulos de propiedad de tierras a colonos IBR y comunidades indígenas con personalidad jurídica. • Implementación de la ventanilla única de exportación. • Creación de un fondo de mantenimiento vial. • Ley de Libertad de Información presentada al Congreso.

A Mediados de la Administración (2005) • Un sistema financiero más sólido. • Niveles de deuda y finanzas públicas sustentables. • Reducción de evasión fiscal con el consiguiente aumento de la recaudación tributaria del 2% del PIB. • Ahorros significativos en las adquisiciones públicas. • Profesionalización de la administración pública en curso. • Reestructuración del MAG en curso, y generalización de un modelo de desarrollo de participación rural, incluyendo administración del medio ambiente. • Alianzas entre el sector privado y público para inversiones de Infraestructura: ⇒ COPACO capitalizado ⇒ servicios básicos de telecomunicaciones abiertos a la competencia; ⇒ áreas de servicio de ESSAP otorgadas en concesión; ⇒ uso generalizado de contratos de concesión de subsidio mínimo para ampliar el suministro de agua y servicios sanitarios. ⇒ concesión de varios tramos de carreteras importantes. • Reorientación de los gastos de salud pública hacia atención médica primaria y a los pobres. • Consenso respecto a una reforma jubilatoria más amplia y legislación enviada al Congreso. • Comienzo de implementación de programas especiales de educación, salud y fortalecimiento de la comunidad para los indígenas. • Comienzo de implementación de un programa nacional para los jóvenes.

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Al Final de la Administración (2008) • Crecimiento sustentable de ingresos per cápita del 3% anual (5% del crecimiento del PIB). • Una mejor distribución de tierras mediante impuestos a la tenencia de tierras, mejores registros y catastro. • Aumento significativo en proporción de niños que acceden a la educación secundaria (de 30% a mas de 50%). • Aumento significativo en efectividad de la salud básica y la salud pública. • Avance significativo en la reducción de la pobreza y el logro de metas de desarrollo del milenio. • Reforma jubilatoria en curso. • Fuerte participación de la sociedad civil en la determinación de prioridades y control gubernamental. • Todas las comunidades indígenas cuentan con personería jurídica y poseen títulos de propiedad de tierras a su nombre, así como programas de educación, salud y fortalecimiento de la comunidad en funcionamiento. • Evaluación de la política y programa nacional para los jóvenes, incluyendo recomendaciones para el fortalecimiento del programa bajo la nueva administración.

Fomentando Gobernabilidad, Rendición de Cuentas y Confianza en las Instituciones Públicas Introducción

1. Luego de 13 años de gobierno democrático, Paraguay sigue enfrentando serios y graves problemas de gobernabilidad, pese a algunos significativos avances en términos de elecciones democráticas -las del 98 fueron consideradas las más limpias y transparentes en la historia del país-, de libertades civiles y derechos políticos y libertad de prensa, ya señalados en los Apuntes de Política Económica y Social del Banco Mundial en 1998. 1 En realidad más que de problemas de gobernabilidad, se puede hablar en Paraguay de una crisis de gobernabilidad. 2. Entre los factores más saltantes de esta crisis de gobernabilidad, suele aparecer en encuestas y en entrevistas a diversos actores del país, el tema de la corrupción y la impunidad que ella conlleva y que, sin embargo, es uno entre muchos aspectos de la gobernabilidad democrática. 3. Por gobernabilidad se entiende las tradiciones e instituciones a través de las cuales se ejerce la autoridad para el bien común; por lo tanto abarca: •

El proceso de seleccionar, monitorear y reemplazar gobiernos;

•

La capacidad de formular e implementar políticas responsables y prestar servicios públicos (efectividad del gobierno);

•

El respeto de los ciudadanos y del Estado por las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos. 2

4. En vistas a la posibilidad de medición y análisis comparativo sobre la gobernabilidad en diversos países del mundo, estas tres dimensiones de la definición son desagregados, en las investigaciones empíricas llevadas a cabo por el Instituto del Banco Mundial, en seis indicadores standard que son: Voz y Rendición de Cuentas; Estabilidad Política y Ausencia de Violencia, Crimen y Terrorismo; Efectividad del Gobierno; Ausencia de Carga Regulatoria; Firmeza del Estado de Derecho; y Control de la Corrupción. 5. A partir de dichos indicadores, en relación con América Latina y el Caribe, Paraguay se encuentra muy por debajo del promedio en todos los indicadores de gobernabilidad, ocupando el último lugar en algunos de ellos y nunca por encima de tres

1

Apuntes de Política Económica y Social. Asunción: Banco Mundial, 1998. Cf. Kauffman D., Kraay A. y Zoido- Lobatón P., Governance Matters II. Updated Indicators for 20002001. World Bank Development Research Group and World Bank Institute. February 2002.

2

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Opciones de Política - Gobernabilidad

países en otros. El gráfico siguiente 3 nos muestra una comparación entre Paraguay y el resto de los países de la región. Figura 1. Gobernabilidad en Paraguay Comparación con Promedio Regional -LAC ( 2002)

Voz y Rendicio n de Cuentas Estabilidad Politica Efectividad del Gobierno

LAC Paraguay

Ausencia de Carga Regulatoria Estado de Derecho Control de la Corrupcion 0

25

50

75

100

Rango Percentilico del País (0-100)

Fuente: D. Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi 2003: Governance Matters III: Governance Indicators for 1996 –2002 (http://info.worldbank.org/governance/kkz2002)

6. Entre los indicadores que permiten medir el nivel de gobernabilidad de un país, pondremos en esta Nota Temática especial énfasis en cuatro de los seis indicadores aludidos: el Control de la Corrupción, Efectividad del Gobierno, Rendición de Cuentas (externa) y Transparencia del Gobierno y las Instituciones Públicas y, finalmente, Estado de Derecho. Se pondrá atención particular al papel de la sociedad civil en la gobernabilidad general del país. 4 Control de la Corrupción 7. La definición clásica de corrupción, la caracteriza como el abuso de una posición pública para la obtención de beneficios privados. Paraguay aparece en muchos estudios empíricos como el país más corrupto de América Latina. Tiene el triste honor de ocupar el puesto número 98 (junto con Angola y Madagascar) entre 102 países evaluados, en el Índice de Percepción de Corrupción 2002 de Transparency International. En el Latinobarómetro del 2002, 5 a la pregunta “cree Usted que la corrupción se ha “incrementado mucho” o “un poco”, el 95% de los entrevistados en Paraguay consideraban que se había incrementado “mucho”. Y este no es un dato nuevo. La corrupción es percibida por los y las paraguayas como un problema endémico al país, que tiene que ver con una serie de factores históricos, institucionales, culturales y de la propia 3

En el grafico de barras, el rango percintílico indica el porcentaje de países que se encuentran por debajo de la tasa del país seleccionado (sujeto a un margen de error). 4 Se insiste mucho en la literatura contemporánea en la importancia de que el concepto de gobernabilidad incluya también a actores de la sociedad civil y de la empresa privada. Cf. Kauffman, Replanteando Gobernabilidad. Las elecciones empíricas desafían a los convencionalismos, 2003. (Borrador de trabajo). También, Prats, J. Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay. Institut International de Governavilitat, PNUD, 2002. 5 Latinobarómetro del 2002. (On line: www.latinobarometro.org) Opinión Pública Latinoamericana.

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estructura política. Es considerada como un problema sistémico y no meramente coyuntural. La corrupción y la impunidad de quienes cometen actos corruptos a pequeña o gran escala es uno de los más graves problemas que el Paraguay afronta. 8. Según un reciente Informe del Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD), 6 sobre la base de una encuesta realizada en la región oriental del país a fines del año 2002, luego de 12 años de transición democrática los paraguayos y las paraguayas opinan que “la corrupción avanza sin pausa y sin límites”. Lo que es más grave aún, cuando se indaga sobre las “entidades” que más poder tienen en el país hoy en día, en segundo lugar, luego del Gobierno Central (22.9%), aparece la “mafia” con un 21.5%. De acuerdo a este informe, la “mafia” está asociada a corrupción, narcotráfico, drogas, contrabando y a la delincuencia y se considera que opera con “total libertad”. Esta reciente encuesta confirma altos niveles de percepción de corrupción en los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial (como ejemplo, sólo el 0,3% de los encuestados considera que no hay corrupción en el Poder Judicial). Sólo las municipalidades encuentran un alto grado de legitimidad y reconocimiento. 9. A decir de este Informe “es ominoso para la gobernabilidad democrática que el público masivo crea que el Estado está controlado o infiltrado por una asociación dedicada al crimen y la ilegalidad y no se actúe al respecto”. Precisamente, esta inacción respecto de la corrupción y la impunidad parece indicar que el carácter sistémico de la corrupción no es sólo un problema de legalidad y de instituciones, sino que forma parte de una cultura bastante generalizada, que hace el problema aún más grave y profundo. 10. A pedido del gobierno de Paraguay, en noviembre del año 2000, el Instituto del Banco Mundial presentó un informe titulado “Diagnóstico sobre los patrones de comportamiento y desempeño institucional, gobernabilidad y corrupción en el sector público del Paraguay”, 7 basado en la información obtenida de la aplicación de 4,488 encuestas a funcionarios públicos, ciudadanos/ usuarios de servicios públicos y empresarios privados en el país. Este diagnóstico formaba parte de la solicitud realizada por el Gobierno de Paraguay al Banco Mundial para apoyar un programa de reformas institucionales y un plan de lucha contra la corrupción. Para promover dicho Plan, se constituyó un Consejo Impulsor conformado por miembros del gobierno, de la sociedad civil y de los partidos políticos con representación en el Congreso. En la actualidad, dicho Consejo se titula Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI), uno de cuyos objetivos es promover el Plan Nacional de Integridad (antes llamado Plan Nacional Anticorrupción) y funciona bajo la coordinación del Canciller de la República. 8 11. El estudio diagnóstico no estaba orientado a denunciar actos específicos de corrupción, o a acusar casos individuales, sino a analizar las pautas de comportamiento institucional que favorecen y crean las condiciones en que se desarrollan prácticas corruptas. Estas prácticas involucran también la conducta de personas o empresas 6

CIRD, Cultura Política y prácticas de gobernabilidad democrática. La ciudadanía en su encrucijada. Asunción, 2002. 7 Elaborado por María González de Asís, del Instituto del Banco Mundial. 8 Ver Cuadro 1 sobre el CISNI, Pág. 29 de este documento.

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particulares que ofrecen sobornos para eludir políticas y procesos públicos de manera a obtener una ventaja superior a los demás agentes privados. No se trata, entonces, de un problema que atañe exclusivamente a los sectores del Estado, sino que termina incluyendo a diversos sectores de la sociedad paraguaya. Son múltiples las acusaciones de la histórica corrupción del propio sector privado en el país, acostumbrado a relaciones de clientelismo y prebendarismo con los partidos políticos y el Estado. 12. Entre las instituciones más corruptas señaladas por los ciudadanos encuestados figuraban la Aduana, el Congreso Nacional, la Contraloría General de la República, la Agencia de Recaudación de Impuestos y el Poder Judicial. Por su parte, los funcionarios públicos encuestados ubicaban al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo y al Poder Judicial entre las cinco instituciones más corruptas del país. Sin embargo, sólo el Poder Judicial es percibido tanto por funcionarios como por usuarios entre las instituciones con mayor frecuencia de sobornos. Las empresas en su interacción con el Estado señalan que las Aduanas, Recaudación Impositiva y la Policía de Tránsito se encuentran en la peor situación en términos de sobornos. 13. Estas encuestas 9 señalaron como factores presentes en la vida institucional del país asociados a la corrupción los siguientes: •

la politización de las instituciones;

•

la ausencia de acceso público a la información;

•

la ausencia de mecanismos de participación ciudadana;

•

la falta de transparencia en la gestión del presupuesto;

•

la complejidad de procedimientos administrativos y excesiva burocracia;

•

la amplia discrecionalidad del funcionariado público y, en particular, la discrecionalidad e incertidumbre en la aplicación de normas de recaudación tributaria;

•

la ausencia de meritocracia para el acceso a la función pública;

•

la ausencia de un servicio civil de carrera pública;

•

la impunidad resultante de la ineficiencia del Poder Judicial.

14. Dicho brevemente, el diagnóstico arroja como resultado instituciones públicas corruptas, poco transparentes, con bajos niveles de desempeño y poco confiables. Como 9

Cf. “Diagnóstico sobre los patrones de comportamiento y desempeño institucional, gobernabilidad y corrupción en el sector público del Paraguay”, elaborado por María González de Asís, del Instituto del Banco Mundial.

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consecuencias de la corrupción sistémica en la Administración Pública se pueden señalar: desempeños ineficientes, manejos discrecionales de los bienes públicos, falta de transparencia en la gestión pública para con la ciudadanía y el consecuente deterioro de la calidad del servicio público que recibe el ciudadano paraguayo. 10 15. Para responder a este diagnóstico, se elaboró El Plan Nacional Anticorrupción, ahora llamado Plan Nacional de Integridad, que propone objetivos generales, áreas y estrategias de lucha contra la corrupción. Cuadro 1. El Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad Como un paso importante para iniciar la lucha contra la corrupción se constituyó el CISNI, con el apoyo técnico del Banco Mundial, encargado de “impulsar” las reformas institucionales identificadas como necesarias para iniciar un proceso de lucha contra la corrupción. Los miembros del Consejo tienen un carácter ad-honorem y su Unidad Técnica está en la actualidad auspiciada por el BID. Sobre la base de los resultados de las encuestas, el CISNI identificó medidas de reformas institucionales y de coordinación interinstitucional, de fortalecimiento legal y promoción de la participación ciudadana, para la priorización de tres áreas de trabajo del Plan Nacional de Integridad: Aduana, Justicia y Adquisiciones Públicas. Es de destacar que el Consejo ha tenido un papel muy activo en la preparación de la nueva Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, haciendo un seguimiento muy sistemático del proyecto, evaluando con expertos, organizando talleres interinstitucionales, con organizaciones de la sociedad civil, así como Audiencias Públicas. Es importante señalar que la continuidad de la actividad del Consejo, así como la autonomía que ha logrado, es un paso muy significativo en los esfuerzos de control de la corrupción en Paraguay. La participación de la sociedad civil resulta fundamental. Viene desarrollando en la actualidad un Programa de Participación ciudadana en convenio con importantes organizaciones de la sociedad civil, como Acuerdo Ciudadano, Ciudadanos por la Reforma, Red de Contralorías Ciudadanas del Paraguay; y también tiene acuerdos suscritos con diversas instituciones del Estado, como el Ministerio de Hacienda, la Contraloría General de la República. Realiza Campañas de Concientización contra la Corrupción y diversos foros y talleres con un impacto, sin embargo, relativo. El CISNI, además, ha sido designado como Autoridad Central Consultiva de la Convención Interamericana contra la Corrupción, luego de recibida una providencia del Ministerio de Relaciones Exteriores, lo que significa iniciar el trabajo de cumplimiento de los compromisos de Paraguay ante la misma. Este es un resultado importante, pues pese a la suscripción y ratificación de la Convención por Paraguay, el país no contaba con una instancia de seguimiento y cumplimiento de sus mandatos.

16. Entre los objetivos generales del Plan se señalan los siguientes: modernizar la administración del Estado fortaleciendo su orientación hacia el usuario, aumentando su transparencia, simplificando los procedimientos, disminuyendo la discrecionalidad de los funcionarios públicos, generando incentivos para una mayor profesionalización de los mismos, clarificando sus responsabilidades y desarrollando mecanismos de rendición de cuentas. También se propone coordinar las diversas iniciativas anticorrupción realizadas por los distintos actores de la sociedad paraguaya, así como estimular la construcción de nuevos espacios de interacción entre el Estado y la sociedad civil para el desarrollo de mecanismos de fiscalización ciudadana de la gestión pública. 10

Cf. Taller Nacional de Presentación del Borrador del Plan Nacional Anticorrupción. Paraguay, diciembre de 2002.

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Opciones de Política - Gobernabilidad

17. Todas estas propuestas, sin embargo, no tendrán mayor efecto ni resultados en la vida institucional del Paraguay si no existe una auténtica voluntad política de reforma, de lograr que las instituciones públicas, el Estado en general, goce de credibilidad y confianza de parte de la ciudadanía. La participación de la sociedad civil organizada es también decisiva en este proceso. Mientras ello no se dé, la corrupción y la impunidad seguirán siendo el principal problema de gobernabilidad del Paraguay. El nuevo gobierno deberá hacer de la lucha contra la corrupción y la impunidad un eje central de su programa. El Banco Mundial seguirá apoyando iniciativas en este sentido.

Cuadro 2. Algunas experiencias novedosas en la lucha anticorrupción a nivel internacional En Georgia, las encuestas mostraron la presencia de considerable corrupción en el sistema judicial y el gobierno decidió someter a nuevos exámenes a todos los jueces, los que fueron transmitidos por televisión. Dos tercios de los jueces no aprobaron el examen y fueron sustituidos. En Bolivia se cierran temporalmente los negocios que no cobran el respectivo IVA. En Mozambique se privatizó el sistema de Aduanas. En Bangalore, India, el Centro de Asuntos Públicos emplea libretas de calificaciones para “poner notas” a los servicios públicos. En India, considerando que los contratos de construcción de caminos y carreteras son gran fuente de corrupción en muchos países, se han creado foros ciudadanos que comprueban la calidad de los caminos y carreteras. En Argentina, Poder Ciudadano (ONG) ha creado un sistema de comparación de los precios pagados por bienes comunes en las diversas agencias del gobierno. (Fuente: Instituto del Banco Mundial. Diversas referencias en www.worldbank.org/wbi/governance)

Recomendaciones para Combatir la Corrupción 18. La corrupción resulta, así, uno de los problemas centrales (sino el más importante) en la gobernabilidad democrática del Paraguay. Enfrentarla es uno de los principales retos que debe enfrentar el gobierno. Sin duda, el desafío es apabullante, pues es un problema que involucra a toda la sociedad paraguaya, no sólo al gobierno o a los funcionarios del Estado. Recomendaciones de Corto Plazo •

El gobierno debería ser muy enfático en apoyar, fortalecer e implementar el Plan Nacional de Integridad, y el Consejo Impulsor del mismo (CISNI), pues dicho Plan fue elaborado de manera participativa, goza de legitimidad (aún) entre las organizaciones de la sociedad civil y los distintos poderes del Estado se comprometieron (“Acta de Compromiso Ciudadano”) a “impulsar y fiscalizar la ejecución de las medidas consensuadas” en dicho Plan. Poner en la coordinación del CISNI a un muy alto funcionario del gobierno que goce de gran prestigio moral es un paso muy importante en la lucha contra la corrupción.

•

Iniciar los procesos de reformas institucionales en las áreas priorizadas en el Plan Nacional de Integridad, como son Aduanas, Justicia y Licitaciones y 32

Contrataciones Públicas. Un primer paso importante en esta dirección es la Ley de Contrataciones Públicas, sancionada por el Congreso Nacional el 12 de diciembre de 2002. •

Una “reforma ejemplar” en una institución emblemática como las Aduanas, podría tener un impacto muy importante en la percepción de la ciudadanía respecto del combate a la corrupción. Como en otros países de la región dicha reforma requiere a la cabeza a una persona con la autoridad suficiente para emprender los cambios necesarios y de intachable prestigio moral. El Paraguay cuenta, además, con apoyo internacional para la reforma de las Aduanas.

•

Deberían producirse en el corto plazo algunos “castigos ejemplares” de casos de corrupción que son del dominio público y que generarían entre la población confianza en las instituciones encargadas del cumplimiento de la ley y el inicio del fin de la sensación generalizada de impunidad que existe en el país. De esta manera, también se generan incentivos entre los ciudadanos y los funcionarios públicos para que denuncien casos de corrupción.

•

También en lo inmediato, se debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley que prohíbe el uso de recursos estatales para fines políticos, sea en términos de fondos, locales o bienes muebles.

Recomendaciones de Mediano Plazo

11

•

Se deberían formar equipos especiales de jueces y fiscales anti-corrupción poniendo énfasis en diferentes modalidades de la misma, como puede ser el caso de fiscales o jueces especiales para delitos de contrabando o para delitos económicos.

•

Igualmente, se debe mejorar la coordinación interinstitucional para el control de la cosa pública y la sanción a los corruptos, en especial entre las agencias estatales de control e investigación, como son la Contraloría General de la República, la Fiscalía General del Estado, el Tribunal de Cuentas y las Unidades de Auditorías Internas.

•

A nivel legal, se debería proponer una normativa específica contra la corrupción, que no existe, 11 en la cual queden tipificados como delitos prácticas muy comunes que hasta ahora no son consideradas como transgresiones a la ley o actos corruptos, tales como el nepotismo, el tráfico de influencias o los delitos electorales.

•

Simplificar las leyes, especialmente la referente a tributación, pues la ley 125/90 creada para tal efecto, ha sufrido por lo menos sesenta modificaciones

CISNI, Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad, Rendición de Cuentas 2002.

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Opciones de Política - Gobernabilidad

que plantea exoneraciones, muchas de ellas arbitrarias, generándose así un gran caos y oportunidades de corrupción. •

Proponer un Proyecto de Ley de Código de Ética del Funcionario Público, que regule claramente el concepto de corrupción y la tipificación de los casos.

•

Además, promover Códigos de Ética, a nivel de las instituciones públicas, de los Entes Descentralizados, de los partidos políticos, empresas privadas y medios de comunicación. Ello, con la participación de entidades de la sociedad civil que puedan jugar un papel de vigilancia o veeduría ciudadana, para promover el cumplimiento de dichos Códigos.

•

Se deben emprender importantes campañas públicas de concientización sobre el tema de la corrupción, en vistas a lograr una cultura de la legalidad generalizada. También desde la escuela se debe enfatizar una educación en valores ciudadanos, incluyendo esta problemática en el currículo escolar.

•

Enfrentar, con las reformas respectivas, el hecho de que en Paraguay la corrupción en tanto sistémica, cotidiana y cultural, no es sólo un tema de reforma administrativa, sino que también tiene que ver directamente con el sistema político, cayendo así en el ámbito de lo político, retomando así el tema de la voluntad política, condición sine qua non de una real lucha contra la corrupción.

19. Estas recomendaciones, vinculadas a la voluntad política mencionada, permitirán a Paraguay cumplir con sus obligaciones internacionales. En relación con la Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita y ratificada por la República de Paraguay, el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI) ha sido designado como Autoridad Central Consultiva de la Convención, y se ha creado el CITAIC, Comité Interinstitucional Técnico de Apoyo, conformado, además del CISNI, por la Contraloría General de la República, el Ministerio de Justicia y Trabajo, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio Público y la Secretaría de la Función Pública. En el Informe de la República del Paraguay, producido por el CITAIC y entregado a la OEA en agosto de 2002, se recomendó que la República del Paraguay: •

Elabore y adopte un Código de Ética de carácter nacional, previa regularización de la Ley de la Función Pública y fortalecimiento de la instancia que debe velar por su cumplimiento.

•

Armonice el marco jurídico e institucional para los casos de normas de conducta del funcionario público y del uso y preservación de los recursos asignados a los funcionarios públicos.

•

Promulgue una nueva ley de Declaración de Activos y Pasivos y dote y/o fortalezca la instancia que velará por su cumplimiento.

34

•

Cuente, en el marco institucional, con una Base de Datos Electrónica que interconecte a las diferentes instituciones que intervienen en cada uno de los procesos.

•

Reglamente los mecanismos de participación en todos sus niveles.

•

Fortalezca las instancias de control, previa armonización de sus funciones.

•

Difunda los tratados de asistencia y cooperación y los adopte con acciones concretas, iniciando con las previstas en la Convención Interamericana contra la Corrupción.

•

Fortalezca la Autoridad Central de la Convención a través de una ley, que entre otros prevea su funcionamiento en el Presupuesto General de la Nación. 12

Efectividad del Gobierno 20. La efectividad de un gobierno se refiere a la capacidad que éste tiene de promover el desarrollo humano y la reducción de la pobreza en un país. Para tener un gobierno que responda a las necesidades de la población, se requiere de un Estado que formule políticas públicas responsables de largo plazo, que establezca marcos regulatorios transparentes para que el sector privado funcione eficientemente, que invierta en servicios sociales básicos e infraestructura, que instaure el imperio de la ley y que garantice una estabilidad macroeconómica. La credibilidad de un gobierno depende de la predictibilidad de sus reglas y políticas y la consistencia con que son aplicadas. Para ello, se tiene que reforzar la capacidad institucional del Estado, proveyendo incentivos a los funcionarios públicos para desempañarse mejor dejando de lado la arbitrariedad y la corrupción. 13 Ahora bien, ¿cómo se evalúa la efectividad del gobierno en Paraguay en relación con estos criterios básicos? 21. La efectividad del Estado Paraguayo para enfrentar sus tareas básicas está seriamente puesta en cuestión por distintos actores de la sociedad paraguaya y por diversos informes nacionales y de organismos internacionales. Incluso en términos de satisfacción con la democracia, según el Latinobarómetro 2002, Paraguay es el país de América Latina que menos satisfacción expresa con la democracia. 22. En relación con los países de América Latina y el Caribe, Paraguay ocupa el último lugar comparativamente en términos de efectividad del gobierno. Es interesante señalar la relación entre ingreso per capita y efectividad de los gobiernos, así como

12 13

Ídem. Banco Mundial, World Development Report, 199: The State in Changing World.

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Opciones de Política - Gobernabilidad

presumiblemente la relación entre mayor efectividad, mayor crecimiento y mayores ingresos, según muestra el gráfico 2 a continuación. 14 Cuadro 3. El Caso de Bolivia: una Experiencia Exitosa de Reforma de Aduanas En el año 2003, la Organización de las Naciones Unidas otorgó a las Aduanas de Bolivia el premio al “Mejor Servicio Público” en una competencia internacional entre diversas agencias públicas de países desarrollados y en vías de desarrollo. Entre las lecciones a aprender de esta importante reforma se pueden señalar los siguientes elementos: • La voluntad política respecto de la reforma es el punto de partida fundamental que debe ser enfatizado. El acuerdo político para la promulgación de la Ley es elemento clave para poder iniciar el proceso efectivo de Reforma. • La contratación a través de procesos competitivos abiertos de todo el personal técnico y profesional de las Aduanas, con la ayuda de empresas privadas especializadas en recursos humanos y “búsqueda de talentos” (head-hunting firms). • Reemplazo y actualización de todo el sistema de computación, tanto software como hardware, incluyendo la red de comunicaciones. La importancia del uso de tecnología adecuada, con programas efectivos, reduce (entre otras cosas) la discrecionalidad de los funcionarios en la toma de decisiones. • Implementación de sistemas de seguimiento computarizado (“intelligent chip cards”) de la mercadería desde las fronteras (por ejemplo seguimiento de los camiones y de los contendores) hasta las Aduanas internas del país. • Reformulación de todos los procedimientos aduaneros, simplificándolos radicalmente, para cada régimen de aduanas y haciéndolos de conocimiento público. • Fortalecimiento de controles ex post y contrastación de la información con las oficinas de declaración de ingresos y, eventualmente, con oficinas de Aduanas de países con los que se mantienen vínculos comerciales. • Implementación de una radical transformación de la Policía de Aduanas, dotándolos de un efectivo equipamiento y de capacitación y entrenamiento adecuados. • Creación de una Unidad de Inspección Interna. • Otorgamiento de contratos a empresas privadas, mediante concurso abierto, para el manejo y administración de los depósitos aduaneros. • Participación activa en la elaboración y formulación de políticas tributarias. Ello implica una estrecha relación entre las políticas de tributación y la administración tributaria. Un sistema tributario que incentive la evasión y la corrupción no es compatible con una efectiva reforma de las Aduanas. • Mejora de los sueldos y salarios de los funcionarios y empleados, la cual sin ser condición suficiente es necesaria para reducir los incentivos a la corrupción. • Realización de importantes y sostenidas campañas de información y comunicación pública, que incluyen también las penalidades de manera a reforzar la percepción de los riesgos que se corren cuando se actúa ilegalmente.

23. El Estado Paraguayo sigue desempeñando un rol determinante en la economía, 15 que no ha traído consigo ni crecimiento económico, ni ha logrado disminuir los niveles de pobreza del país. Todo lo contrario, entre 1995 y 2001, la proporción de la población que vive en la pobreza ha aumentado de un 30,3% a un 33,8%. Un aumento similar se observa en la proporción de la población que vive en la pobreza extrema, de un 13,9% en 1995 a un 15,4% en 2001. Se piensa que incluso es probable que haya aumentado más 14

En el gráfico de barras, el rango percentílico indica el porcentaje de países que se encuentran por debajo de la tasa del país seleccionado (sujeto a un margen de error). Los países se muestran en el gráfico en un rango de “mejor” a “peor”. 15 Ya señalado en los Apuntes de Política Económica y Social. Asunción: Banco Mundial, 1998 como factor que influye negativamente en la efectividad y eficiencia del gobierno.

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desde entonces hasta la actualidad (2003). 16 En lugar de concentrarse en las funciones básicas de un Estado moderno, como los señalados previamente, el Estado ha mantenido su rol en las actividades económicas que, como lo demuestra la experiencia en otros países de la región, podrían ser (mejor) manejadas por empresas privadas. 24. A este respecto es importante señalar que existen en Paraguay grupos de empresarios privados que han demostrado su eficiencia en ámbitos como el agua o la telefonía celular, y que permiten pensar que dichas actividades, entre otras, podrían bien estar en manos privadas, con mejores resultados que los obtenidos por el Estado. Figura 2. Efectividad del Gobierno en Paraguay Comparación con Países Seleccionados (2002) Chile Uruguay Costa Rica Mexico Panama Brasil Colombia Republica Dominicana Peru Argentina El Salvador Bolivia Guatemala Honduras Nicaragua Ecuador Venezuela Paraguay

0

20

40

60

80

100

Rango Percentilico del País (0-100)

Fuente: D. Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi 2003: Governance Matters III: Governance Indicators for 1996 –2002 (http://info.worldbank.org/governance/kkz2002)

25. Es interesante (¿trágico?) señalar que según el Informe ya mencionado del CIRD, 17 en la percepción de los y las ciudadanas encuestadas, la riqueza en Paraguay está relacionada a cuestiones como “la trampa”, la conexión con “el gobierno” o con “los políticos” o con “la gente de poder”, en tanto que la pobreza de los pobres está asociada a la “falta de oportunidades” y a la “ausencia de contacto con los poderosos.” 26. Si bien la efectividad del gobierno en lograr desarrollo y reducción de pobreza se vincula también directamente con el tema del crecimiento económico (que será abordado en la Nota Temática respectiva), la mejora de la calidad de las instituciones nacionales es 16

Paraguay: Ataque a la pobreza. Noviembre de 2002. Documento del Banco Mundial, Sector de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica. Región de América Latina y el Caribe. 17 Cultura Política y practicas de gobernabilidad democrática. La ciudadanía en su encrucijada. Asunción: 2002.

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Opciones de Política - Gobernabilidad

una prioridad clave. Como se ha señalado previamente, analizando el tema de la corrupción, los problemas institucionales del Paraguay son sumamente graves. Instituciones débiles, politizadas, poco transparentes y que no cuentan con un servicio civil de carrera pública, son algunos de los problemas que caracterizan al aparato del Estado y que tienen que ser encarados desde el inicio del nuevo gobierno. 27. El informe “Derechos Humanos en Paraguay 2002”, 18 habla explícitamente de una degradación institucional en el país. De modo similar, el informe elaborado por el CIRD, plantea un “absoluto descrédito de las instituciones públicas” en el Paraguay. La falta de confianza en las instituciones públicas en el Paraguay es un elemento determinante de la crisis de gobernabilidad que lo caracteriza. Diversos informes y entrevistas dan cuenta de una pérdida de legitimidad y confianza en la Corte Suprema de Justicia (en particular con la interpretación de sus integrantes de ser inamovibles hasta los 75 años), en la Contraloría General de la República y en el Fiscal General del Estado. Instituciones eficientes y transparentes permitirán que los ciudadanos y ciudadanas paraguayas recuperen la confianza en el Estado y en el futuro del país. 28. Un problema de fondo que tiene que ver con la propia historia del país (y que también sucede en otros países de América Latina) es la (perversa) confusión que existe entre Estado, Gobierno y Partido. Con ello, tenemos un Estado que no tiene lineamientos programáticos de largo aliento en términos de políticas públicas, y un(os) partido(s) que una vez en el gobierno hace(n) del Estado una suerte de botín a repartir, con relaciones de clientelismo y una organización prebendaria. 19 Esta organización prebendaria supone, entre otras cosas, la repartición de puestos públicos, de bienes y servicios. Es práctica comúnmente aceptada en el país que quienes detentan el poder, “devuelvan favores” otorgando empleos y/o beneficios a los “correligionarios”, amigos o familiares. Las prácticas de contrataciones públicas se basan principalmente en las prácticas y políticas clientelistas de los partidos políticos. Ello ha traído consigo un enorme crecimiento de la administración pública en términos cuantitativos, sin una correlación en términos de calificaciones, eficiencia y profesionalismo. El abuso de poder y la interferencia política en el nombramiento de funcionarios gubernamentales y en la toma de decisiones, lo mismo que el pago de sobornos para obtener acceso a los servicios, influenciar decisiones, obtener contratos, etc. son características comunes de la administración pública. Recomendaciones de Corto Plazo •

Siguiendo la experiencia de muchos otros países de América Latina, se debería poner en marcha un proceso que de lugar a un Pacto de Gobernabilidad o Acuerdo Nacional (o como se le quiera llamar) entre el gobierno, las fuerzas políticas y las organizaciones de la sociedad civil, que establezcan políticas públicas de largo plazo, que en tanto políticas de Estado, los futuros gobiernos estén obligados a cumplir. Con ello, el Estado en cuanto

18

Coordinadora de Derechos Humanos en Paraguay, Derechos Humanos en Paraguay 2002. Asunción: CODEHUPY, 2002. 19 Cf. Prats, J. Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay, 2002. PNUD/IIG.

38

tal, tiene un proyecto de país, rompiéndose así la peligrosa identificación entre Estado, partido y gobierno, actualmente existente. •

Los nombramientos políticos de confianza, además de los normales de alta jerarquía, deben limitarse al nivel de los Vice-Ministros y algunos cargos de Dirección. Ello daría continuidad a la función pública y serviría como incentivo para los funcionarios públicos de carrera.

•

Simplificar los trámites para la exportación y diseñar la efectiva implementación de la Ventanilla Única para Exportaciones, para lo cual se pretende unificar seis agencias distintas del Ministerio de Industria y Comercio, reduciendo los (según da cuenta un empresario paraguayo) más o menos ochenta (80) pasos que hay que dar para poder exportar un nuevo producto. Se puede plantear un proceso similar para la inscripción de nuevas empresas.

•

Abrir el sector petrolero a la competencia, en particular, eliminando el monopolio de PETROPAR sobre la importación de diesel y proponiendo una redefinición de las funciones de esta empresa.

Recomendaciones de Mediano Plazo •

Es indispensable implementar un sistema de administración pública por resultados, que logre desburocratizar los procedimientos en las instituciones públicas, reduciendo al máximo los niveles de discrecionalidad de los funcionarios públicos, terminando así con el clientelismo y la politización de las instituciones públicas.

•

Para ello es necesario contar en las instituciones del Estado con manuales de funciones y estructuras orgánicas, así como permanentes evaluaciones de desempeño

Reforma de la Función Pública 29. La reforma de la función pública deberá ser una de las primeras medidas a tomar por el nuevo gobierno. Sin embargo, es cierto que por lo menos a nivel normativo se están dando pasos que indican perspectivas favorables hacia una reforma sostenida del sector público. La anterior Dirección General de Recursos Humanos de la Administración Pública ha sido elevada al nivel de Secretaría del Estado y denominada Secretaría de la Función Pública (SFP), por Ley 1626/00. Esta Ley incluye disposiciones para fortalecer la SFP, designada como institución rectora destinada a racionalizar la administración pública y aumentar la transparencia y eficiencia de los servicios públicos, sobre la base de la capacidad, idoneidad y profesionalidad de los funcionarios públicos. No obstante, esta Ley ha sido cuestionada por inconstitucional, hecho que retrasa el proceso de reforma.

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Opciones de Política - Gobernabilidad

30. La misma Ley exige el establecimiento de una administración pública basada en la profesionalización de la carrera administrativa y la implementación de un sistema de selección, capacitación, ascensos, jubilación y retiro voluntario. Resultará fundamental para la efectividad y eficiencia del Estado que la meritocracia sea el criterio del funcionamiento de la administración pública. Se requiere de manera urgente de una profesionalización del servicio civil que enfatice criterios meritocráticos de selección y promoción. 31. El problema central es que Paraguay aún carece de un sistema moderno de administración de recursos humanos a nivel del aparato estatal. No existen descripciones de cargos con una estructura determinada y consistente de salarios, no se realizan evaluaciones de desempeño de los funcionarios públicos y no existe tampoco una capacitación permanente y sistemática de los mismos. Al no existir manuales de funciones y estructuras orgánicas, el grado de discrecionalidad en las decisiones de los funcionarios públicos es muy alto, pudiendo hablarse incluso de arbitrariedad. 32. Las prácticas de contrataciones del personal en las instituciones públicas se basan principalmente en la política de “favores” y patrocinio de los partidos políticos, lo cual conduce a una estructura no profesional y poco capacitada que desarrolla incentivos en contra de la racionalización y reforma del Estado. Recomendaciones de Corto Plazo •

Como punto de partida del proceso de racionalización de la administración pública se requiere la realización de un Censo Integral de Funcionarios, Contratados, Jubilados y Pensionados a fin de identificar a todos los empleados públicos y poder implementar un sistema eficiente de administración de recursos humanos, evitando por ejemplo la duplicación de cargos públicos.

•

Hacer efectiva la obligación de presentar declaraciones de bienes patrimoniales de los funcionarios públicos, haciéndolos accesibles tanto a los organismos de control como a la sociedad civil. Es muy importante que se den incentivos para esta obligación, por ejemplo haciéndolo como exigencia anual para la eventual promoción de los funcionarios y exigiéndolo de manera perentoria de funcionarios de primer nivel, como Congresistas, Ministros y funcionarios que tiene a su cargo manejo de dineros del Estado.

Recomendaciones de Mediano Plazo •

Contando con el Censo y el Diagnóstico señalados, iniciar un efectivo proceso de Reforma de la Función Pública, desarrollando las políticas y herramientas necesarias para las jubilaciones obligatorias, voluntarias y los retiros voluntarios anticipados, indemnización de empleados cuyos empleos puedan ser eliminados por la reestructuración y la eliminación de vacancias resultantes.

40

•

Realizar exámenes competitivos de ingreso, línea de carrera y capacitación de los funcionarios públicos, buscando así una profesionalización de la administración pública que enfatice criterios meritocráticos de selección y promoción, generando también un esquema de reconocimientos y sanciones públicas a funcionarios que incurran en actos corruptos o abusen de sus funciones.

•

Contar con una estructura consistente y coherente de salarios, que sea del dominio público.

•

La despolitización de las instituciones estatales y de la administración pública, mediante la profesionalización del servicio civil, así como la implementación de un sistema de administración pública por resultados. La reforma de las instituciones públicas es además una medida preventiva fundamental contra la corrupción.

Administración Financiera del Estado

33. En lo que se refiere a la Administración Financiera del Estado, es importante reconocer el mérito del Gobierno del Paraguay por aplicar efectivos controles a la gerencia financiera en las instituciones públicas. En los últimos seis años, como será desarrollado en la sección referida a las finanzas públicas, el manejo público del presupuesto y contabilidad ha sido significativamente transformado. Un Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) ha sido implementado, que tiene la característica de ser totalmente informatizado. Para su implementación y lograr una intercomunicación entre los diversos organismos y entidades del Estado se diseñó una Red de Comunicaciones de fibra óptica, para ser soporte del SIAF a partir de 1997. En principio, todos los ingresos y gastos del sector público son incluidos en el presupuesto y se efectúan reportes regulares y puntuales sobre la ejecución del presupuesto y de la situación financiera del Estado. 34. Ahora bien, en un débil entorno institucional como el que existe en Paraguay y con una administración pública como la descrita, las prescripciones legales no son suficientes para lograr efectivos controles respecto del uso adecuado y eficiente de los recursos públicos. No existe, como caso ilustrativo, un Manual de Procedimientos para el personal encargado de las auditorías internas en las agencias públicas, y dicho personal tampoco es elegido a través de procesos competitivos abiertos. Igualmente, el trabajo del Auditor General - quien recibe los informes de los auditores internos- es inefectivo, pues se encuentra abocado a investigaciones ad-hoc, y no a la efectiva vigilancia del sector público; además, muchas de estas investigaciones y sus respectivos reportes carecen de seguimiento y/o de cargos ulteriores. 35. Por otra parte, la debilidad de las revisiones independientes y la no incorporación de los Entes Descentralizados al Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)

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Opciones de Política - Gobernabilidad

son aún graves debilidades y carencias para una gestión financiera efectiva. 20 Se ha criticado mucho, por ejemplo, el incumplimiento del mandato legal de iniciar el año 2002 con un Presupuesto Base Cero, que permitiría, un saneamiento o, cuando menos, una mayor transparencia de las finanzas estatales, alineando gastos con prioridades a través de una programación de gastos contra metas a ser alcanzadas. Recomendaciones de Corto Plazo •

Incorporación inmediata de todos los Entes Descentralizados al SIAF, a fin de poder efectivamente controlar su ejecución presupuestaria y su manejo financiero.

•

Elaborar Manuales de Procedimiento para el personal encargado de las auditorías internas en las agencias públicas.

•

Que el Auditor General realice a cabalidad su función, estableciendo prioridades y cumpliendo con su misión de presentar un Informe Anual completo del manejo financiero de las entidades del Estado.

Recomendaciones de Mediano Plazo •

Fortalecer los órganos y mecanismos de control de las finanzas públicas, dotándolos de recursos económicos y de la autoridad necesaria para poder ejercer su función de manera efectiva.

•

El marco legal para la administración financiera incluye los procesos de presupuesto, contabilidad, reportes, tesoro público y control, pero se requieren los medios y la voluntad para la plena implementación de dicho marco legal.

Manejo del Presupuesto 36. En el caso del tratamiento del Proyecto de Presupuesto, una vez presentado por el Ministerio de Hacienda, éste cambia radicalmente una vez que pasa al ámbito político. Se preparan los proyectos institucionales a nivel macro para ser presentados al Consejo de Ministros, el cual analiza en forma detallada los montos programados para cada una de las Carteras del Estado. A partir de ésta reunión surgen medidas de índole político que escapa a lo técnico, y el Proyecto de Presupuesto sufre modificaciones importantes en contradicción a los lineamientos dictados a través del Ministerio de Hacienda. 37. También, en la mayoría de los casos, el propio Congreso Nacional, que crea anualmente una Comisión Bicameral para el estudio del proyecto de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo, modifica sustancialmente el contenido del mismo. Esto se repite en las demás instancias durante el estudio, que son en las Cámaras de Diputados y 20

En este contexto y para apoyar los esfuerzos del Gobierno en esta área el Banco Mundial está preparando un FSAL (Financial Sector Adjustment Loan).

42

Senadores. Es importante mencionar que estas modificaciones se dan, no por una laguna en la Ley N° 1535/99, pero por una interpretación del Congreso de los Art. 102 inciso 5 y 216 de la Constitución Nacional. 38. Pese a que el Ministerio de Hacienda es legalmente el único nexo con el Poder Legislativo, durante el período de estudio son convocadas cada una de las autoridades de los Organismos y Entidades del Estado al Congreso Nacional para justificar las cifras registradas en los proyectos de presupuestos institucionales. 39. De los diversos factores mencionados resulta un aumento considerable de los montos registrados en el Proyecto de Presupuesto 21 elevado por el Ejecutivo. Así, se sanciona un Presupuesto General de la Nación substancialmente modificado en su programación por fuente de financiamiento, sobredimensionado, con mayores rigideces en su composición debido a los incrementos en los rubros de gastos de personal que no deja margen de maniobra en el proceso de ejecución, en el cual, finalmente, la distribución de los recursos termina así basándose en presiones políticas de diversa índole y no en la priorización de metas y objetivos. Recomendaciones de Corto Plazo •

Implementación efectiva de un Presupuesto Base Cero que permita una mayor transparencia en las finanzas estatales.

•

Otorgar cada vez mayor peso a los recursos institucionales y simplificar los mecanismos de utilización de dichos recursos, sin perder la transparencia y el control del destino.

Recomendaciones de Mediano Plazo •

La evaluación presupuestaria debería orientarse hacia un Sistema de Evaluación de Gestión del presupuesto basado en la evolución de indicadores que permita determinar la efectividad y eficacia de las políticas públicas implementadas por el Estado para corregir los desvíos entre la planificación, la programación y la ejecución.

•

Se debe pensar en la presentación de una Ley de Responsabilidad Fiscal en el Paraguay como un medio para armonizar y consolidar normas para el equilibrio de las finanzas públicas, aplicándose un código de buenas conductas fiscales en las esferas de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y a los gobiernos locales.

•

Despolitizar la discusión, aprobación y modificaciones del Proyecto del Presupuesto General de la Nación.

21

Por ejemplo, en el período 1997- 2002, el incremento promedio totalizó US$250 millones, distribuido en una mayor proporción en gastos corrientes, a pesar de que la ley establece específicamente su financiamiento y que las ampliaciones sólo pueden destinarse a rubros de inversión pública.

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Contrataciones Públicas 40. Con respecto al tema de licitaciones y contrataciones públicas, las encuestas realizadas para elaborar el ya mencionado “Diagnóstico sobre los patrones de comportamiento y desempeño institucional, gobernabilidad y corrupción en el sector público del Paraguay” en el año 2000 revelaron que contratistas y proveedores que no hacen negocios con el Estado, dieron como razones para ello las siguientes: (i) el pedido de sobornos por parte de los funcionarios públicos (62%); (ii) la complejidad del proceso de contratación (47%); (iii) la falta de contactos gubernamentales para conseguir un contrato (37%); y (iv) el alto costo de la participación (33%). Esos resultados coinciden con la percepción que el público en general tiene de la contratación pública en Paraguay. 41. Al igual que en otros países de la Región, la contratación pública en Paraguay es considerara ineficiente, no transparente y sobre todo corrupta. No existen en el Paraguay condiciones contractuales estándar de uso generalizado por las agencias gubernamentales. Es considerablemente alto el grado de poder discrecional ejercido por las autoridades para dividir los contratos con el objeto de evitar métodos competitivos y más transparentes de contratación. 42. Las calificaciones, capacidad y condiciones de empleo del personal de contratación en Paraguay sigue el patrón general del servicio civil. No existe una carrera de contratación pública. Faltan las descripciones de cargos, los perfiles de personal, el entrenamiento y los mecanismos de evaluación del personal de contratación. El reclutamiento se basa casi siempre en cuotas políticas, por lo que hay una alta la rotación de personal. 43. Por ello, el éxito de la modernización de la contratación pública es altamente contingente al éxito de la implementación de otras iniciativas de reforma, tales como la administración financiera, el servicio civil, la estructura administrativa, la Contraloría General de la República, entre otras. 44. Un paso muy significativo a este respecto es la nueva Ley de Contrataciones Públicas, sancionada en diciembre de 2002, que obliga al Estado a transparentar todos los procesos de compras por parte de cada una de las entidades y organismos del Estado. Es muy importante señalar aquí el papel que ha jugado el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad, que cuenta con una significativa y activa participación de organizaciones de la sociedad civil,22 organizando talleres interinstitucionales, consultas con actores relevantes y con expertos, así como una Audiencia Pública sobre el Proyecto de Ley. 45. La ley aprobada unifica en un solo estatuto toda la legislación de contratación pública; establece una Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT) en el Ministerio de Hacienda, y Unidades Operativas de Contratación (UOCs) en cada agencia estatal, lo que sería positivo. La efectividad y la autoridad de la UCNT dependerán de su grado de independencia, la clara definición de responsabilidades, y buena capacidad operacional y 22

Ver Cuadro 1 sobre el CISNI, p. 29 de este documento.

44

eficiencia. Para garantizar la anterior y protegerla contra interferencias políticas, el jefe de la UCNT misma deberá seleccionarse por concurso sobre la base de calificaciones y experiencia probadas en la administración del sector público, y deberá nombrarse para un período fijo de servicio. 46. Esta ley contiene características muy positivas, incluyendo las siguientes: la declaración de los principios de contratación pública sobre economía y eficiencia, participación abierta, transparencia y publicidad, apertura pública de ofertas, simplificación y modernización, y descentralización de responsabilidades; la preparación y divulgación obligatorias de los planes anuales de contratación, como un requisito previo al proceso de licitación; la unificación de los procedimientos de contratación pública para obras civiles, bienes y servicios; la creación de un Registro de Inhabilitados para aquellos que faltaren a lo que establece la ley y el establecimiento de un mecanismo de protestas relacionadas con la contratación pública. 47. Ahora bien, la efectiva implementación de la Ley y la real existencia de transparencia en las adquisiciones y contrataciones públicas dependerá en gran medida de las características del Decreto Reglamentario de la Ley de Contrataciones Públicas que se encuentra actualmente en preparación. Pero, y más importante aún, dependerá de la voluntad política de los gobernantes y los funcionarios públicos responsables de hacer cumplir la ley. Los grandes entes estatales descentralizados (como el IPS, PETROPAR, ANDE, COPACO, entre otros), que son grandes fuentes de compras, licitaciones y contrataciones, tendrán que cambiar de cultura institucional y hacer transparentes sus operaciones. Aquí también interviene de manera significativa la propia cultura imperante en importantes sectores de la empresa privada, acostumbrados a la corrupción, el favoritismo político, la coima y el clientelismo. Recomendaciones de Corto Plazo •

Reglamentar, a la brevedad posible, la Ley de Contrataciones Públicas que haga posible su implementación, creando las unidades respectivas, capacitando a sus miembros y uniformizando procedimientos.

Recomendaciones de Mediano Plazo •

Lograr la profesionalización del personal de contrataciones en todos los niveles, con la realización de concursos públicos y nombramientos por méritos, según lo estipulado por la Ley.

Rendición de Cuentas (Externa) y Transparencia del Gobierno 48. Para enfrentar la falta de confianza y credibilidad en las instituciones de un país, no es suficiente con reformas administrativas y una mejor calidad de los recursos humanos de la administración pública. La gobernabilidad también tiene sus bases en el sistema político, en el ejercicio de los cargos y responsabilidades de los altos funcionarios públicos y miembros de los poderes del Estado, y en la relación entre los poderes. La

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transparencia y rendición de cuentas de parte del gobierno es factor determinante en la gobernabilidad democrática del Paraguay. 49. Por rendición de cuentas (externa) se entiende la disponibilidad del gobierno a dar cuenta de sus acciones y de asumir la responsabilidad por ellas. Se habla de una rendición de cuentas externa (también llamada “vertical”) cuando se refiere a la relación entre representantes y representados, vale decir, rendir cuentas a los ciudadanos, a las organizaciones interesadas y a la prensa. Se trata de asumir la responsabilidad de llevar a cabo sus actividades de acuerdo con la legalidad existente, de usar los recursos públicos de manera adecuada y proveer información adecuada al respecto. Se habla de una rendición de cuentas horizontal, cuando se trata del control interno existente entre los poderes. 50. La noción de rendición de cuentas está íntimamente vinculada a la de transparencia. Por ésta se entiende, en el caso del gobierno, la provisión de un flujo efectivo de información, a saber: acceso, oportunidad, relevancia y calidad de la información accesible a todas las partes interesadas; ello en la perspectiva no sólo de brindar información, sino de permitir la vigilancia y participación ciudadana en la toma de decisiones y en la ejecución de las políticas públicas. Cuadro 4. El Acta de la Libertad de Información de México En junio de 2002 fue promulgada la Ley referente a la libertad de información en México y aprobada por unanimidad en las dos Cámaras del Congreso de este país. Se trata de una Ley que busca garantizar el derecho de los ciudadanos a pedir y recibir información sobre los asuntos de Estado y la administración gubernamental. El acceso a la información respecto de las decisiones y actos del Poder Ejecutivo es central en esta legislación. Entre otros elementos importantes, esta Ley contempla la transparencia y revelación de toda la información gubernamental, definiéndola como información pública (en el Artículo 2), así como la obligación de las distintas agencias y entidades del gobierno de favorecer el principio del carácter público de la información por encima de una cultura del secreto (Artículo 6). También demanda a las agencias del Estado el publicar sistemática y regularmente, de una manera accesible a la población, información referente a sus funciones cotidianas, presupuestos, operaciones, personal, salarios, reportes internos y otorgamiento de contratos y concesiones (Artículo 7). Garantiza a los ciudadanos el derecho a pedir, por medio de procedimientos relativamente sencillos, la publicación de información que todavía no es de conocimiento público (Artículo 40), con el derecho de apelar la decisión de alguna agencia pública que niegue el acceso a la misma (Artículo 49), así como el derecho de llevar el caso a la Corte en la eventualidad de que la apelación sea denegada (Artículo 59).

51. Como ya se señaló en la parte correspondiente al Control de la Corrupción entre los varios factores asociados a la corrupción se mencionaron: la politización de las instituciones; la ausencia de acceso público a la información; la ausencia de mecanismos de participación ciudadana. La percepción de los y las ciudadanas paraguayas es que no hay transparencia ni efectiva rendición de cuentas de parte de los gobernantes y los altos funcionarios públicos. En efecto, según afirma también el Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay 23 existe una ausencia de mecanismos legales, plazos y procedimientos que obliguen a los funcionarios públicos a transparentar la 23

Cf. Prats.

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documentación del Estado y que permitan a los ciudadanos ejercer el derecho al acceso a la información pública. 52. En general, Paraguay carece de un buen marco legal que permita regular las acciones de los funcionarios públicos –como ya se indicó- y sobre todo regular sus relaciones con los ciudadanos/ usuarios. Es cierto que la Constitución incluye un cierto número de artículos que son relevantes al respecto. Existe por ejemplo, el artículo 106 que establece la responsabilidad personal del funcionario público o empleado por transgresiones, crímenes u ofensas menores cometidas durante el cumplimiento de sus funciones; el artículo 14, que prohíbe leyes retroactivas; el artículo 28, que promueve el derecho a la información; el artículo 39, que establece el derecho a la indemnización por daños o perjuicios causados por el Estado; el artículo 40, que determina el derecho de demanda a las autoridades y de recibir una respuesta dentro de los “tiempos legales” o de interpretar la ausencia de respuesta como un “silencio negativo” y el artículo 257 que exige al Estado cooperar con las cortes. 53. No obstante, en ausencia de legislación que reglamente estas disposiciones constitucionales, estos artículos no resultan aplicables. O si existen las reglamentaciones, no se cumplen por falta de voluntad política. Es, sin duda, una herencia de la larga dictadura de Stroessner que no exista una tradición de sanciones y sí una cultura de la impunidad. Más aún, Paraguay no cuenta con leyes claves, tales como un código administrativo que determine criterios y estándares para las demandas y protestas ciudadanas y que establezca sanciones para el incumplimiento de los artículos en cuestión. Una vez más, el marco legal no es suficiente para frenar la corrupción, los abusos, el tratamiento desigual y la impredictibilidad del sistema. Con ello, el ciudadano no tiene mayor base legal en la que apoyarse. 54. Esta ausencia de rendición de cuentas y transparencia en las altas esferas y empresas del Estado nos remite a una temática que se está planteando para muchos países de América Latina (y en general para los países en transición) y es el tema de la “captura del Estado”. Con ello lo que se indica es que las autoridades del país son percibidas como respondiendo a grupos de interés o grupos de influencia o grupos económicos que no representan los intereses de la población en general. Se trata de la tendencia de algunas empresas y/o conglomerados de élite a afectar ilícitamente la formulación de leyes estatales, políticas y regulaciones. 24 Esto implica que los funcionarios y agentes usan las responsabilidades que derivan de su función pública para su propio beneficio, sea éste financiero, político o de status social. 25 55. Cabría preguntarse si es ésta la situación en el Paraguay. El Informe mencionado del PNUD/IIG habla en efecto de un “usufructo de la política para fines patrimonialistas y su fuerte entronque con relaciones clientelares hacia grupos subordinados”. Mucho se han discutido y denunciado en el país las relaciones patrimonialistas y corruptas de ciertos sectores del empresariado nacional y su relación con las altas esferas del poder 24

Kauffman, D. Replanteando Gobernabilidad, Instituto del Banco Mundial, 2003. Cf. Giugale, M., Lafourcade, O., Luff, C., Eds., Colombia. The Economic Foundation of Peace. Washington, The World Bank, 2002. 25

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político. Casos “ejemplares” son la construcción de las represas de Itaipú y Yacyretá. Y la impunidad sigue siendo la norma. En efecto,“no se puede poner toda la carga del desafío de la gobernabilidad en el sector público.” 26 También sería muy importante contar con medios de comunicación independientes, que realicen auténtico periodismo de investigación, como freno a la corrupción y la impunidad, así como real formación de la opinión pública. 56. Mecanismos de rendición de cuentas, transparencia y participación de la ciudadanía parecerían ser los únicos “remedios” a esta situación, que en realidad es una forma “mayor” de corrupción y que tiene que ver con la propia estructura del Estado. Propiciar mecanismos de participación ciudadana, abriendo por ejemplo a un amplio debate público las propuestas de reforma antes de ser remitidas al Congreso, como la reforma de la Banca Pública, la reforma del Sistema de Pensiones o la Reforma Fiscal. Del mismo modo, una vez en el Congreso las leyes propuestas, se deberían realizar Audiencias Públicas, siguiendo el buen ejemplo del proceso de consulta a propósito de la nueva Ley de Contrataciones Públicas. El papel activo de la sociedad civil, junto con las autoridades competentes, ha sido de vital importancia para lograr una Ley con elementos muy positivos. 57. La gobernabilidad democrática y la efectividad de un Estado dependen en gran medida de la presencia de voces ciudadanas y de mecanismos de participación efectiva que acerquen el Estado a la gente. Los gobiernos son más efectivos cuando escuchan y trabajan en alianzas con la ciudadanía y los empresarios en la decisión e implementación de políticas. Transparencia e información son necesarias para un debate público informado y para aumentar la confianza en el Estado. Se necesita promover mecanismos de participación, usando las reservas de capital social de las comunidades, no trabajando contra ellas. 58. Como se ha señalado repetidamente en esta Nota, la sociedad civil organizada juega un papel fundamental en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática del Paraguay. Al lado de la voluntad política de quienes detentan el poder y toman las decisiones en el país, se requiere de una voluntad “desde abajo”, desde las organizaciones de ciudadanos y ciudadanas, para luchar efectivamente contra la corrupción, para pedir cuentas a los gobernantes y para exigir transparencia en las acciones del Estado. Incluso allí donde no existe la voluntad política “desde arriba”, la participación de la sociedad civil puede ser el único recurso existente para impulsar la gobernabilidad y la democracia en una realidad como la paraguaya. 59. Según el Informe del 2002 del CIRD, ya mencionado, el ciudadano paraguayo además de su históricamente alto nivel de asociación partidaria, mantiene elevados niveles de participación en organizaciones como comisiones vecinales, clubes deportivos, grupos religiosos, cooperativas y otro tipo de entidades más o menos orientadas al bien común. Sin embargo, lo que no se ha logrado en una medida satisfactoria es que esa participación se de a nivel nacional y logre influir la toma de decisiones del Estado, salvo en parte, a nivel distrito, “que es el único ámbito del Estado donde notamos sintonía con 26

Kauffman, Idem.

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el ciudadano.” Este capital social es particularmente significativo en áreas rurales, donde los vínculos comunitarios (la “tribu”, al decir del Informe) predominan. 60. Sin embargo, asistimos en la actualidad a importantes y muy significativos esfuerzos de coordinación y búsqueda de consensos, tales como Acuerdo Ciudadano, Ciudadanos por la Reforma, Visión Paraguay, la Asociación Nacional de ONGs de Paraguay (POJOAJU) o la Red de Contralorías Ciudadanas del Paraguay que buscan tener un impacto real en las políticas públicas y en la vigilancia de las acciones del Estado. Del mismo modo, el papel activo y comprometido de los representantes de la sociedad civil en el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad, indican el interés de la sociedad en jugar un papel activo en la lucha contra la corrupción y la transformación de las instituciones en Paraguay. 61. Una de las características que merece ser resaltada es el carácter plural de la sociedad civil paraguaya. El espectro de organizaciones y movimientos que la configuran es amplio: gremios empresariales, organizaciones sindicales, movimientos de jóvenes escolares que limpian las calles y las importantes organizaciones lideradas por la Iglesia Católica. Las ONGs juegan un papel cada vez más importante en la dinámica social y política del país. Además de esta pluralidad, la sociedad civil paraguaya es también una sociedad fragmentada, en la que por razones a veces personales, a veces corporativas, las acciones conjuntas y coordinadas resultan difíciles. 62. Las relaciones entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado son complejas. En algunos casos la desconfianza es la norma, en otros, la confrontación abierta y en algunos la colaboración en vistas a objetivos comunes (tal es el caso del CISNI). 27 El nuevo gobierno tendrá que tomar en cuenta las voces ciudadanas y tratar de propiciar mecanismos de participación ciudadana a niveles tanto locales cuanto centrales, para recuperar la legitimidad, ahora, casi perdida de lo público-político. 63. Supervisión ciudadana de las instituciones públicas, control del gasto público, participación en la elaboración de políticas, desarrollo humano sustentable, defensa de los derechos humanos, propuestas de iniciativas ciudadanas, son entre otras, el tipo de actividades que la sociedad civil paraguaya debe seguir desarrollando en vistas a ser actor principal de la consolidación de la democracia y la gobernabilidad democrática del país. 64. Por su parte, los partidos políticos no rinden cuentas de sus ingresos (de fuentes públicas y privadas) ante la Justicia Electoral, y no existen tampoco límites en lo tocante a montos y procedencia, lo cual permite pensar a muchos de los entrevistados en corrupción y clientelismo y en “favores” a pagar una vez logrado el poder del aparato del Estado. Ya ha sido mencionado anteriormente el tema de la “captura del Estado” y su “eventual” relación con los partidos políticos.

27

Así describe el Informe Derechos Humanos en Paraguay 2002 las relaciones entre Estado y sociedad: “quiebre, ruptura, fractura, negociaciones puntuales, concesiones, lucha de intereses y algún sector manteniendo buenas relaciones con alguna institución estatal es el saldo del año”.

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65. El sistema actual de listas de candidaturas de los Partidos por “listas cerradas” o “sábanas” es un tema que se discute mucho hoy en América Latina. Sin duda, las listas abiertas, en determinados países, permiten lograr una mayor cercanía entre elector y elegido y promover la rendición de cuentas ante la ciudadanía y no únicamente ante el Partido que propone la lista. Recomendaciones de Corto Plazo •

En realidad a la brevedad posible, proponer una ley general de Transparencia de la Información Pública, reglamentada, con mecanismo y plazos específicos. 28

•

Reglamentar las leyes existentes, con procedimientos, mecanismos y plazos (tales como el artículo 28 de la Constitución que promueve el derecho a la información) que hagan efectiva la transparencia de las acciones del Estado y los gobiernos.

•

Promover Portales de Transparencias de instituciones públicas y poderes del Estado, a través de Internet, de fácil acceso a la ciudadanía, como ya se efectúa en otros países de América Latina.

•

Implementar “scoring cards” (en cooperación con los medios de comunicación) para que los ciudadanos puedan “calificar” a las instituciones del Estado y los servicios públicos.

•

Lograr que los partidos políticos rindan cuenta de sus ingresos y gastos de campaña, con el fin de evitar el clientelismo y los “favores” a “pagar.”

Recomendaciones de Mediano Plazo •

Lograr la transparencia administrativa y financiera de los Entes Descentralizados, mediante su incorporación al SIAF, en vista de todas las denuncias de corrupción y malos manejos pendientes en muchos casos.

•

Realizar debates públicos sobre Proyectos de Ley que impliquen importantes reformas del Estado, como la reforma del Sistema de Pensiones o la Reforma Fiscal. Una vez en el Congreso, realizar Audiencias Públicas sobre la propuesta en discusión.

•

Transparentar, en la medida en lo que permite su condición binacional, el funcionamiento de las Entidades Binacionales responsables de Itaipú y Yacyretá, en particular el caso de ésta última, considerada como caso paradigmático de corrupción.

28

Es interesante señalar que ya hubo un intento de presentar una Ley de Transparencia de la Información, en los años 2000/2001, pero no pudo lograrse su aprobación.

50

•

Contar con una Ley de Participación Ciudadana que efectivamente garantice la vigilancia ciudadana y la rendición de cuentas, siguiendo el ejemplo de experiencias exitosas a nivel local, como es el caso de los Presupuestos Participativos o Planificación Participativa en Campo Elías (Venezuela), Porto Alegre (Brasil) o Limpio (Paraguay) o el caso de la Ley de Participación Ciudadana de Bolivia.

Estado de Derecho (Rule of Law) 66. Un reciente documento 29 sobre gobernabilidad democrática en Paraguay habla directamente de “el agobio del imperio de la ilegalidad” en el país. El también reciente Informe sobre Derechos Humanos en Paraguay indica que “la democracia formal no nos condujo hasta ahora a un Estado de Derecho con capacidad de garantizar los derechos humanos de todos y todas las paraguayas.” 67. La debilidad del Estado de Derecho en el país es ampliamente reconocido como uno de los problemas claves de la gobernabilidad del país. Es cierto que se han realizado algunos esfuerzos por construir seguridad jurídica en Paraguay. Así, el país dispone, en lo formal, de leyes promotoras de la inversión, de un régimen tributario simplificado (que, en realidad, es muy complejo) de un marco normativo que protege la propiedad, y un marco de legislación económica que deriva de compromisos con Mercosur. 30 No obstante, en la realidad, las propias leyes presentan serios problemas y deficiencias, o incluso se presentan proyectos de ley que van directamente en contra de la legalidad existente. 31 68. En lo referente al régimen tributario simplificado, en realidad éste no es tan simple (como ya se indicó en la Sección relativa al Control de la Corrupción), pues de contar inicialmente con cuatro impuestos, existen ahora más de sesenta exoneraciones a la Ley. Muchos casos se resuelven a partir de consultas particulares de empresas o compañías y se generan reglas administrativas ad-hoc. Algo similar se puede afirmar respecto del marco normativo que protege la propiedad, pues ésta se encuentra, por ejemplo, sujeta a expropiación sin claras definiciones de las causales. En efecto, la garantía efectiva de los derechos de propiedad se encuentra afectada, a nivel inmobiliario, por deficiencias en la red de registros y por comportamientos corruptos; siguen igualmente pendientes soluciones integrales de los problemas asociados a la propiedad de la tierra. Los conflictos en relación con las “invasiones de los sin tierra”, muestran la real debilidad del marco jurídico existente.

29

CIRD, Cultura y prácticas de gobernabilidad democrática. La ciudadanía en su encrucijada. Asunción, 2002. 30 Cf. Prats. 31 Fue el caso de la propuesta de una ley para establecer una Zona de Seguridad Fronteriza en el Paraguay, que claramente hubiese sido un mecanismo para ahuyentar la inversión extranjera y generar desconfianza respecto de la seguridad jurídica de la propiedad y el marco legal existente en general. La propuesta de ley no fue aprobada en el Congreso.

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69. Ahora bien, lo más importante a señalar es que los problemas se encuentran no sólo en el texto de las leyes, sino en la debilidad de las instituciones responsables de su aplicación y en la voluntad política de los encargados de su aplicación. 70. Según la Constitución de 1992, y pese a ser un régimen presidencialista, el Poder Legislativo tiene fuertes mecanismos de control sobre los demás poderes del Estado. Así, tiene facultades para solicitar informes, citar e interpelar ministros y altos funcionarios, emitir votos de censura, y formar comisiones de investigación. Sin duda, muchas de esas investigaciones han denunciado actos de corrupción que, sin embargo, no se han visto seguidas por sanciones judiciales efectivas, contribuyendo a fortalecer el sentimiento de impunidad entre la ciudadanía paraguaya. Así, muchas de estas facultades quedan en mera normatividad, en gran parte debido al fraccionamiento de las bancadas del Congreso, relacionado con el fuerte fraccionamiento de los partidos políticos. 71. El problema de fondo reside en la inacción de la Fiscalía General del Estado respecto de muchos casos documentados por la Contraloría General de la República, y en los casos en los que la Fiscalía actúa, la lentitud del tratamiento por parte de los Juzgados, genera en la población una vez más la sensación de una impunidad generalizada ante los delitos y la corrupción. Es cierto, sin embargo, que la Fiscalía General carece de los recursos mínimos (líneas telefónicas, fax, programas de capacitación) que le permitirían llevar a cabo de manera eficiente sus funciones. 72. El tema del Poder Judicial es uno de los más controvertidos en términos de la efectiva existencia del Estado de Derecho y, por ende, de la gobernabilidad del país. Como afirman muchos paraguayos, la reforma del Poder Judicial empezó con la Constitución de 1992, pero hasta ahora no se han implementado los cambios pretendidos. Sin duda, el marco legal necesita de ajustes complementarios, pero la ausencia de progreso (una vez más) no depende del marco normativo, sino de su efectiva implementación, que depende de otros factores. 73. Todo parece indicar que los problemas persistentes de una administración de justicia percibida como politizada, corrupta, lenta o simplemente incompetente, no pueden adjudicarse a problemas presupuestarios en general o a excesiva carga procesal. El sistema judicial no sólo ha logrado el 3% del Presupuesto, sino que incluso ha alcanzado en años recientes el 4.7% del mismo. Ello es muy generoso comparado con el resto de países de la región, que alcanza en promedio el 1% del Presupuesto de la Nación. La existencia de aproximadamente 10 Jueces por cada 100,000 habitantes representa también un nivel alto comparativamente con los demás países de la región. La carga procesal tampoco parece ser razón suficiente para la ineficiencia. Los estimados varían entre 720 casos por año, lo cual no es muy difícil de manejar, hasta 1,400 /2,500 por año, lo cual muestra la falta de información adecuada y desagregada (por ejemplo entre Asunción y otras Circunscripciones) al respecto. Lo mismo puede señalarse respecto a la carga procesal de los Jueces de Paz, que parece ser especialmente baja. 74. Los problemas no parecen depender, entonces, del marco normativo, de problemas presupuestarios o de carga procesal. Las debilidades en eficiencia y

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efectividad no se resuelven simplemente con una mayor asignación de recursos. Existen carencias en los procedimientos y no se maneja información estadística suficiente ni, al parecer, confiable. Las conductas, hábitos y cultura de este Poder parece ser lo más difícil de cambiar. 75. Pese a que la Constitución “garantiza” en su Artículo 248 la independencia del Poder Judicial, dicha independencia es ampliamente discutida, respondiendo los nombramientos de la Corte Suprema más a una lógica de reparto de poder entre los partidos que a la idoneidad y trayectoria de quienes resultan nombrados. Su falta de independencia se explica en una medida importante, entonces, por su relación con los partidos y por la no existencia de una carrera judicial que amerite el acceso a los cargos. Algo similar puede afirmarse del Consejo de la Magistratura, que si bien tiene a su cargo el nombramiento de los jueces, también parece responder a una lógica de reparto de poder. 76. La grave impunidad de los delitos de corrupción en el Paraguay es en gran parte responsabilidad del Poder Judicial, cuya reforma efectiva se impone como una de las primeras tareas en vistas a un Estado de Derecho vigente. Ya se ha mencionado la pérdida de legitimidad y desconfianza de la población respecto de órganos de control como la Contraloría General de la República o la Fiscalía General del Estado. Aún existiendo un cuerpo disciplinario, compuesto por jueces y representantes de otros sectores del gobierno, se considera que sus decisiones son altamente politizadas. Entre 1992 y 2000, se tomaron 264 decisiones y sólo fueron despedidos 22 jueces. Un Estado de Derecho vigente y efectivo es la mejor garantía para crear un ambiente de estabilidad jurídica y legal que favorezca y propicie la inversión, condición fundamental para el desarrollo del país. Recomendaciones de Corto Plazo •

Se plantea con urgencia el tema de la seguridad jurídica en términos de la propiedad, en particular la propiedad de la tierra. Las causales de expropiación deben ser muy claras y tiene que enfrentarse frontalmente el problema de las invasiones de tierras.

•

También deberían eliminarse las exoneraciones tributarias, pues parecen obedecer más a presiones de grupos de interés que a una racionalidad económica que apunte a resolver el grave problema fiscal del Paraguay. Debe haber una ley para todos, sin tratamientos individuales, ni casos particulares.

•

Si bien el plan de Reforma Judicial es un buen inicio, se le debería hacer más público y otorgarle mayor protagonismo a sus actores principales. Parecería ser el momento de hacer público sus propósitos y estrategias, así como casos ejemplares de jueces corruptos, pues muchos de ellos plantean que las acusaciones de corrupción del Poder Judicial son injustas y exageradas. Por ejemplo, el Colegio de Abogados podría hacer una evaluación del Poder Judicial, para tener fuentes diversas de información y opinión.

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Opciones de Política - Gobernabilidad

•

Reforzar la capacidad del Poder Judicial para manejar estadísticas sobre sus efectivos rendimientos, mejorar su administración y aumentar su eficiencia.

•

Se impone el fortalecimiento de instancias de control como la Fiscalía General, a la cual hay que dotar de recursos de manera inmediata para que pueda cumplir con su mandato, así como de capacitación especializada en las áreas de delitos económicos y evasión tributaria.

Recomendaciones de Mediano Plazo •

Racionalizar y hacer más eficiente a la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo, que parecen cumplir su función de modo poco satisfactorio. Se constata que existe superposición de funciones entre la Contraloría, el Tribunal de Cuentas y la Auditoría General del Estado.

•

Garantizar que las investigaciones y denuncias de las Comisiones de Investigación del Congreso, conlleven sanciones judiciales efectivas.

•

Fortalecer en el Ministerio Público la unidad especial de delitos económicos.

•

Se trata de lograr efectivamente despolitizar y profesionalizar los nombramientos y la carrera judicial, así como garantizar su efectiva independencia.

54

Tabla 1. Recomendaciones para Fomentar Gobernabilidad, Rendición de Cuentas y Confianza en las Instituciones Públicas

• •

• • •

Corto Plazo (para Febrero 2004) Mediano Plazo (2004-2006) Reducción de la Corrupción Fortalecer e implementar el PNI y el CISNI, • Formar equipos de jueces y fiscales antiponiendo en la Coordinación a un muy alto corrupción, enfatizando diferentes modalidades funcionario del gobierno de gran prestigio moral. como delitos de contrabando o delitos económicos. Implementar las recomendaciones prioritarias del • Mejorar la coordinación interinstitucional para el PNI. Establecer pautas de conducta institucional control de la cosa pública y sanción a los que signifiquen eliminar los incentivos para las corruptos, en especial entre la Contraloría, la conductas corruptas. Fiscalía General, el Tribunal de Cuentas y la Emprender una “reforma ejemplar” en una Unidades de auditorías. Institución como las Aduanas. • Simplificar las leyes, especialmente la referente a Dar lugar a algunos “castigos ejemplares” de Tributación. casos emblemáticos de corrupción. • Proponer una normativa específica contra la Hacer efectivo el cumplimiento de la Ley que corrupción, tipificando delitos hasta ahora no prohíbe el uso de recursos estatales para fines reconocidos como tales. políticos. • Proponer un Proyecto de Ley de Código de Ética del Funcionario Público y Códigos de Ética de los partidos políticos, empresas privadas y medios de comunicación. • Emprender campañas públicas y educativas sobre el tema de la corrupción. • La efectiva voluntad política para luchar contra la corrupción debe traducirse también en el cumplimiento de los compromisos internacionales del Paraguay, en especial de la Convención Interamericana contra la Corrupción.

Rendición de Cuentas (externa) y Transparencia del Gobierno • Proponer una Ley General de Transparencia de la • Lograr la transparencia administrativa y Información Pública, reglamentada y con plazos financiera de los Entes Descentralizados, específicos. mediante su incorporación al SIAF. • Promover Portales de Transparencia de • Realizar debates públicos sobre Proyectos de instituciones, empresas públicas y poderes del Ley de reforma del Estado y Audiencias Públicas Estado, de fácil acceso. una vez los Proyectos en el Congreso. • Implementar “scoring cards” para los servicios • Transparentar, en la medida en que su condición públicos. binacional lo permite, el funcionamiento de las Entidades responsables de Itaipú y Yacyretá. • Lograr que los partidos políticos rindan cuentas • Contar con una Ley de Participación Ciudadana, de sus ingresos y gastos de campaña. que garantice la vigilancia ciudadana y la rendición de cuentas de parte del gobierno y el Estado, y que promueva la realización de presupuestos participativos a nivel local.

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Efectividad del Gobierno • Los nombramientos políticos de confianza • Profesionalizar la administración pública, deberían limitarse a nivel de Vice-ministros y enfatizando criterios meritocráticos de selección cargos de Dirección. Promover, desde el inicio y promoción, generando esquema de sanciones de la nueva administración, el nombramiento de de corrupción y reconocimiento a funcionarios; funcionarios por méritos. logrando la despolitización de la función pública. • Realización de un Censo Integral de • Implementar un sistema de administración Funcionarios, Contratados, Jubilados y pública por resultados, reduciendo los niveles de Pensionados de la administración pública. discrecionalidad de los funcionarios públicos. • Hacer efectiva la obligación de presentar • Iniciar un efectivo proceso de Reforma de la declaraciones de bienes patrimoniales de los Función Pública, desarrollando herramientas funcionarios públicos, planteando incentivos necesarias para jubilaciones, retiros e específicos para esta obligación. indemnizaciones. • Profesionalizar la administración pública, • Contar en las instituciones del Estado con enfatizando criterios meritocráticos de selección y Manuales de Funciones, estructuras orgánicas y promoción, generando esquema de sanciones de evaluaciones de desempeño. corrupción y reconocimiento a funcionarios; • Fortalecer los órganos y mecanismo de control logrando la despolitización de la función pública. de las finanzas públicas. • Incorporación de Entes Descentralizados al SIAF. • Crear un sistema de Evaluación de Gestión del • Implementación efectiva de Presupuesto Base Presupuesto. Cero. • Lograr la profesionalización del personal de • Reglamentar la Ley de Contrataciones Públicas. contrataciones y licitaciones en todos los niveles. • Simplificar los trámites de exportación y diseñar • Reducir y combatir la identificación entre la plena implementación de la Ventanilla Única Estado, gobierno y Partido. para Exportaciones. • Abrir el sector petrolero a la competencia, permitiendo importaciones de empresas privadas. Estado de Derecho • Divulgar e implementar efectivamente el Plan de • Racionalizar y hacer más eficiente instituciones Reforma Judicial y hacer públicos los casos de como la Contraloría General de la República y la jueces corruptos, aplicando las respectivas Defensoría del Pueblo. sanciones. • Evitar superposición de funciones entre la Contraloría, el Tribunal de Cuentas y la Auditoría General del Estado. • Hacer públicas las denuncias de Contraloría, a fin de que exista presión pública sobre la Fiscalía para que actúe. • Resolver el problema de la seguridad jurídica en • Garantizar que las investigaciones y denuncias términos de la propiedad, en particular de la de las Comisiones de Investigación del Congreso tierra. conlleven sanciones judiciales efectivas. • Desarrollar programas de capacitación y • Garantizar la efectiva independencia de los entrenamiento a nivel administrativo y poderes del Estado, descartando la lógica de racionalizar la distribución presupuestaria. reparto de poder entre los partidos políticos para • Reforzar la capacidad del Poder Judicial para los nombramientos. manejar estadísticas sobre su carga procesal, • Lograr la efectiva despolitización y rendimientos efectivos y administrativos. profesionalización de la carrera judicial. • Fortalecer instancias de control como la Fiscalía • Fortalecer en el Ministerio Público la unidad General, dotándola de recursos suficientes. especial de delitos económicos.

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Restaurar las Bases del Crecimiento 1. Paraguay enfrenta en la actualidad el dilema de cómo retomar el sendero del crecimiento económico significativo y sostenido, con las grandes necesidades de inversión que esto implica, pero con unas finanzas públicas desbastadas. El país ya no tiene la opción de salir de la actual crisis a través del gasto. La reactivación de la economía para retomar el rumbo del crecimiento tendrá que lograrse fundamentalmente mediante una reestructuración de la economía, y la superación de la severa falta de recursos deberá apoyarse en la generación de alianzas con el sector privado. En esta nota se presenta la evaluación realizada por el Banco Mundial de los desafíos y oportunidades que Paraguay enfrenta para promover un entorno macroeconómico resistente y políticas fiscales y financieras sólidas, así como la reestructuración de sus sectores productivos, incluyendo la infraestructura vial, las redes de telecomunicaciones, la agricultura y el suministro de agua y saneamiento, de forma tal que puedan alcanzar su potencial para contribuir a la restauración de la prosperidad. El Crecimiento y sus Determinantes en Paraguay 2. En los últimos años, el desempeño de Paraguay ha sido pobre comparado con la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, medido tanto en términos del crecimiento del PBI total como del PBI per cápita. El crecimiento económico ha declinado de manera constante: en los últimos cinco años, el crecimiento promedio del PBI fue negativo y medido en dólares, el PBI per cápita se contrajo un 40%. Este débil desempeño no ha sido siempre característico de Paraguay. En la década de 1970, Paraguay se distinguía con una de las más altas tasas promedio de crecimiento de la región, y durante la década de 1980, mientras que en la región el crecimiento fue negativo, a Paraguay le fue levemente mejor que al país latinoamericano promedio. No obstante, en la década de 1990, mientras la mayoría de los otros países disfrutaba de mejoras significativas en su desempeño económico, las tasas de crecimiento de Paraguay continuaron declinando (Figura 1 y Tabla 1). Fue tan serio el deterioro experimentado que, en la actualidad, el ingreso per cápita es menor al de 1990. Figura 1. Crecimiento del PBI per capita 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4

Paraguay

57

LAC

2000

1997

1994

1991

1988

1985

1982

1979

1976

1973

1970

1967

-8

1964

-6 1961

%

Opciones de Política - Crecimiento e Infraestructura

Tabla 1. Tasas de Crecimiento del PBI per Cápita País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica República Dominicana Ecuador El Salvador Haití Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Promedio

1960s 2.5 0.5 3.3 1.9 2.2 2.0 2.9 1.3 2.2 -1.4 1.6 3.4 3.4 3.5 4.8 1.8 2.4 3.9 0.4 1.5 2.2

1970s 1.4 1.7 6.0 1.4 3.1 2.8 4.3 6.0 0.0 2.6 2.2 -1.9 3.7 -2.2 1.5 5.9 0.9 5.4 2.7 -0.7 2.3

1980s -2.8 -1.9 -0.3 2.3 1.3 -0.4 0.4 -0.4 -1.4 -2.3 -0.7 1.3 -0.2 -3.9 -0.5 -0.2 -2.6 -1.1 -0.5 -1.6 -0.8

1990s 3.4 1.4 1.3 5.1 0.8 3.0 4.1 -0.3 2.5 -2.5 0.4 0.3 1.9 -0.2 2.7 -0.7 2.3 2.7 2.4 -0.1 1.5

3. Mirando hacia el futuro, si en los años venideros se repite la tasa de crecimiento del PBI de la década de 1990 de aproximadamente 2%, el paraguayo promedio será significativamente más pobre en el 2010 de lo que lo fue en 1990, con un ingreso de unos $920 en el 2010 comparado con $1250 en 1990. A fin de retornar a los niveles de ingreso de 1990, se necesitaría alcanzar una tasa de crecimiento del PBI per cápita del 3,5% anual hasta el final de la década. Esto significa una tasa de crecimiento del PBI total de casi el 6% anual, simplemente para recuperar los niveles de ingreso per cápita de hace una década. 4. Por una parte, la caída del crecimiento de Paraguay en la década de 1990, particularmente en los últimos años de la misma, es el resultado de un largo período de declinación secular en la productividad total de los factores (PTF). Se ha demostrado que la recuperación del crecimiento del producto experimentado por la mayoría de los países en la década de 1990 fue impulsada por aumentos en las tasas de crecimiento de la PTF. 1 Las mejoras en la PTF reflejan un uso más eficaz y eficiente de los insumos de capital y mano de obra en la actividad económica. En Paraguay, la PTF se mantuvo negativa durante la década de 1980 así como la de 1990 (Figura 2). Entre los países de peor desempeño de la región de América Latina, incluido Paraguay, no solamente declinó la PTF en la década de 1990 sino que también lo hicieron las tasas de crecimiento del PBI (Figura 3). Ya que se considera que la PTF está relacionada con cambios relativamente permanentes en la economía que permiten el uso eficiente de los recursos, un corolario de 1

El siguiente análisis cuantitativo del crecimiento y sus determinantes se basa en gran medida en la extracción de los resultados para Paraguay del trabajo Economic Growth in Latin America and the Caribbean de Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002.

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Opciones de Política – Crecimiento e Infraestructura

este análisis es que la declinación del PBI de Paraguay no es puramente cíclica y relacionada con condiciones externas temporarias, sino estructural. Figura 2. Componentes del crecim. (TFP1*) Contribución al PBI 10 1970s

PBI y sus componentes

8 6

1980s

1960s

1990s

4 2 0 -2 -4 LAC PRY

LAC PRY Mano de obra

LAC PRY

Capital

LAC PRY

TFP

Figura 3. PBI y PTF en América Latina y el Caribe. (1980s-1990s) GDP and TFP in LAC, 1990s

2

4

1

3

TFP Contribution to Growth

T FP C on tr ibu tio n to G ro wth

GDP and TFP in LAC, 1980s

0 -1 -2

Pa ra g u ay

-3 -4 -5 -2

2 1 0 -1 Paraguay -2 -3

0

2

4

6

0

GD P Gr owt h, %

2

4

6

8

GDP Growth, %

5. La PTF negativa durante las últimas dos décadas puede explicar parcialmente la incógnita de la continuada falta de crecimiento de Paraguay a pesar de niveles relativamente altos de inversión durante buena parte de la década de 1990. La relación inversión a PBI 2 se mantuvo uniformemente por encima del 20% hasta 1998, promediando un respetable 21% del PBI para el período 1990-1997. Esto puede compararse con un promedio de alrededor del 19% del PBI para la región de América Latina y el Caribe (LAC) en su totalidad durante el mismo período. El hecho de que estos niveles de inversión no redundaron en tasas de crecimiento más altas, apunta a grandes ineficiencias en la utilización del capital y el trabajo, y a la necesidad de aumentar la eficacia y la productividad de la inversión. 3 Tratar el problema de la baja productividad y de las restricciones estructurales al crecimiento constituye un importante desafío para la nueva Administración. Complicando aún más los problemas de inversión

2

Inversión interna fija bruta como porcentaje del PBI. Una explicación parcial de la baja productividad es que Paraguay ha invertido intensamente en vivienda, lo cual no crea capacidad productiva.

3

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improductiva, desde 1990 se ha experimentado una declinación en la relación de inversión. En la actualidad, la inversión alcanza alrededor del 18% del PBI. 6. ¿Qué hizo que Paraguay, a diferencia de muchos otros países de la región, no pudiera disfrutar de un crecimiento de la productividad como sí ocurrió en la mayoría de los países de la región? ¿Y que impidió que el país recuperara sus índices de crecimiento de la producción en la década de 1990? Los resultados de un análisis de los determinantes del crecimiento en LAC, aplicado a Paraguay, apunta a la falta de reformas como el principal elemento que contribuyó a la declinación del crecimiento del producto en la última década, tanto si se lo compara con el desempeño de Paraguay en las décadas anteriores como con el de otros países de la región. De igual manera, una conclusión clave del análisis es que en la mayoría de los países de la región, la tasa de crecimiento experimentada luego de las reformas de mercado durante la década de 1990 ha sido, en buena medida, de la magnitud esperada. Controlando por los factores no asociados con las políticas, los países que más reformaron sus economías experimentaron un cambio mayor en su crecimiento durante la década. 4 7. Si bien el desempeño general de Paraguay en cuanto a políticas durante la década de 1990 no ha sido estelar, en la primera mitad de la década pudieron verse las contribuciones al crecimiento de algunas reformas, particularmente reformas estructurales. En particular, el énfasis puesto por Paraguay en la educación, que se cita en otra parte de estas Notas, contribuyó positivamente al crecimiento del PBI per cápita. El desarrollo de la infraestructura pública y la profundización financiera son otras dos áreas que han tenido un impacto positivo significativo en el producto a principios de la década de 1990 (Tabla 2). Este también fue el período en que Paraguay realizó reformas básicas de mercado. Esta serie de reformas, aunque sea modesta, se refleja en las tasas positivas de crecimiento que el país experimentó a principios de dicha década. 8. Sin embargo, durante la segunda mitad de la década de 1990, el producto per cápita de Paraguay declinó de manera vertiginosa. Esto fue el resultado de la ausencia de reformas estructurales, exacerbado por el deterioro del ambiente externo. Shocks regionales, como la devaluación brasilera de 1999, que llevó a una caída del 30% de las exportaciones y a una inundación de bienes importados en Paraguay, afectó de manera severa al sector de manufacturas. La caída en el volumen y las ganancias de las actividades triangulares, 5 dado que Brasil y Argentina continuaron liberalizando su comercio y ajustando los controles fronterizos, tuvo también un efecto importante sobre Paraguay. En este aspecto, deben notarse en particular el deterioro del entorno externo y el impacto devastador de las crisis financieras sobre la economía. Las crisis financieras, en particular, fueron responsables de casi la totalidad de la caída del producto per cápita entre principios y finales de la década del ’90 (alrededor del 2,5% del PBI) (Tabla 2). Además, y a diferencia del país promedio de la región, Paraguay no aplicó medidas macroeconómicas o de estabilización significativas durante este período. Los déficits fiscales, por ejemplo, se incrementaron. La evolución del crecimiento paraguayo replica 4

Economic Growth in Latin America and the Caribbean, Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002. El comercio triangular se refiere a la re-exportación por Paraguay de bienes importados de terceros países a Brasil y Argentina.

5

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entonces la regla general que se puede aplicar a los otros países de la región: crecimiento acelerado durante períodos de reforma estructural o de estabilización, y desaceleración en los años en que estas reformas se retrasaron. Un entorno de políticas más conducente parecería permitir avances en la PTF, que luego se reflejan en una mayor actividad económica. Tabla 2. Explicando los Cambios en la Tasa de Crecimiento del PBI per Cápita Determinantes del crecimiento Convergencia transicional Reversión cíclica =

Reformas estructurales =

Políticas de estabilización =

Condiciones externas =

PBI per cápita inicial Brecha de producción inicial Educación Profundidad financiera Apertura al comercio internacional Carga gubernamental Infraestructura pública Total, Reformas estructurales Inflación Volatilidad cíclica del PBI Índice de sobrevaluación del tipo de cambio real Crisis bancarias sistémicas Total, Políticas de estabilización Términos de intercambio Cambios del período Total, Condiciones externas Cambio proyectado Cambio real

1991-95 vs. 1986-90 -0,06 -0,05 0,31 0,36 0,54 -0,04 0,18 1,35 0,04 0,19 0,05

1996-99 vs. 1991-95 -0,04 -0,19 0,44 0,18 -0,01 -0,30 0,26 0,57 0,04 -0,04 -0,01

-0,58 -0,30 -0,40 -0,64 -1,04 -0,10 -0,20

-2,31 -2,32 -0,35 -0,13 -0,48 -2,46 -2,45

9. Como se mencionó anteriormente, para que Paraguay recupere los niveles de ingreso per cápita de 1990, sería necesario que el PBI total creciera a una tasa cercana al 6% anual hasta el año 2010. Para que sea posible esta mejora en el ingreso promedio son esenciales esfuerzos muy agresivos en términos de reformas de políticas. También se requiere un vigoroso crecimiento para poder reducir los índices de pobreza, que vienen aumentando desde mediados de la década anterior. A pesar de la falta de medidas de reforma política, un aumento temporario del crecimiento en el corto plazo puede llegar a ser posible simplemente por la fuerza de las mejoras en las condiciones globales y regionales. Sin embargo, para un crecimiento sostenido a largo plazo, y basado en el incremento en la productividad e inversión, son necesarias reformas políticas que eliminen las restricciones estructurales. En consecuencia, será necesario realizar reformas en áreas estructurales así como de estabilización económica. En lo referido a reformas estructurales, el análisis de los determinantes del crecimiento apunta a significativas contribuciones positivas para el crecimiento futuro derivadas de las mejoras en educación e infraestructura pública. Sin embargo, tal como se argumentará a continuación, la eficacia de dicha inversión depende por igual de contar con un marco regulatorio conducente y de la existencia de instituciones eficaces y responsables en los sectores productivos como de la cantidad de recursos disponibles.

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10. Ya se ha señalado que una de las principales fuerzas que podría sostener el aumento del crecimiento en el largo plazo, sería la resolución de las crisis bancarias sistémicas y el aumento de la profundidad financiera aportaría una contribución adicional al crecimiento. La construcción de un sector financiero sólido y resistente depende de corregir las debilidades fundamentales subyacentes en las crisis de los años pasados. Para enfrentar dichas debilidades se requiere un marco legal moderno para el sector que integre una eficaz supervisión y control bancario con procedimientos de resolución y mecanismos de garantía de depósitos. La mejora de las normas bancarias para llevarlas al nivel de las reglas de una economía global competitiva no sólo mejoraría la resistencia del sistema financiero frente a los shocks económicos externos, sino que también mejoraría la del país en su totalidad. 6 11. Sin embargo, para abordar un programa de reformas estructurales de políticas, Paraguay enfrenta un desafío adicional. La eficacia de la reforma resulta disminuida por la amplia informalidad de la economía, estimada en casi la mitad de la actividad económica total. 7 La prevalencia de la informalidad, se relaciona a una débil gobernabilidad y a la percepción de beneficios mínimos por participar en la economía formal. Las actividades informales tienen menor posibilidad de aprovechar las economías de escala, la protección de los derechos de propiedad o de atraer inversión externa, y tienden a favorecer la existencia de impuestos más altos en la economía formal y a reducir los incentivos para invertir en capital humano. Los altos niveles de informalidad dificultan una exitosa integración en la economía global. A fin de diseñar intervenciones que ayuden a expandir la magnitud del sector formal, es necesario revisar en particular las políticas tributarias, de seguridad social y del mercado laboral, a fin de determinar cuáles son las fallas en la estructura de incentivos que alientan la permanencia en el sector informal de personas y empresas y diseñar los cambios que brinden beneficios, en línea con los impuestos explícitos e implícitos que inversores y trabajadores pagan. 12. Para el crecimiento es igualmente importante prestar atención a las reformas de estabilización macroeconómica. El análisis ha demostrado una y otra vez que para promover y sostener el crecimiento son esenciales la responsabilidad fiscal, la estabilidad monetaria y un tipo de cambio flexible, combinado con “reglas de juego” estables. Muchos países de LAC emprendieron reformas significativas en estas áreas a principios de la década de 1990 que luego suplementaron mediante estabilidad institucional y administrativa, un buen marco regulatorio, seguridad jurídica y derechos de propiedad claros, y medidas de transparencia y anticorrupción. Paraguay ha quedado retrasado en estas áreas y necesitará recuperar el impulso en los años venideros a fin de poder acelerar las tasas de crecimiento lo suficiente como para recuperar la pérdida de ingreso experimentada en la década de 1990. No sólo para mejorar la eficiencia económica y atraer la inversión privada, son esenciales las políticas macroeconómicas que apunten a alcanzar disciplina fiscal, baja inflación y bajas tasas de interés, y una política cambiaria que sea transparente y creíble y brinde estabilidad, sino también para darle a la economía la fortaleza necesaria para enfrentar una economía global volátil. Paraguay es una 6 7

Para mayores detalles, véase la Nota de Políticas para el Sector Financiero, Volumen II. The Informal Sector in Paraguay, IMF Staff Country Report No. 00/51, Abril de 2000.

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economía abierta, que depende en gran medida de los productos agrícolas primarios, de las condiciones regionales, particularmente las imperantes en sus grandes vecinos, Brasil y Argentina y de los precios internacionales de bienes primarios. Como tal, necesita seguir políticas macroeconómicas fuertes, con el fin de minimizar su vulnerabilidad frente a shocks externos. 13. En el pasado, varios shocks externos severos exacerbaron el mal desempeño económico paraguayo. Los términos de intercambio se deterioraron significativamente a partir de mediados de la década de 1990: mientras subía el precio del petróleo, el precio del algodón, que es el principal producto agrícola paraguayo intensivo en mano de obra declinó un 40% y el precio de la soja bajó un tercio (si bien los precios se recuperaron en el año 2002). Además, Paraguay sufrió sequías en 1999 y 2000, y más recientemente en 2002. La economía se vio golpeada por los acontecimientos negativos que tuvieron lugar en sus principales socios comerciales, verbigracia la devaluación brasilera de 1999, la recesión, devaluación y las perturbaciones financieras en la Argentina en los años 20012002 y las crisis del sector bancario en Argentina y Uruguay. Estos shocks perjudicaron el comercio de Paraguay con sus socios del Mercosur, redujeron las remesas de los trabajadores de unos U$S100 millones en 2001 a menos de U$S30 millones en la actualidad, dispararon una crisis bancaria que le costó al sistema más del 20% de sus depósitos y han producido una virtual paralización de la inversión y los flujos de capital. El cóctel de vulnerabilidad externa y malas políticas, exacerbó las debilidades estructurales de la economía, contribuyendo al desempeño excepcionalmente bajo en términos de crecimiento que se experimentó desde mediados de la década pasada. Medidas de estabilización ayudarían a la economía a sobrellevar estos eventos externos. 14. Por ejemplo, las reformas ya mencionadas del sector bancario, permitirían fortalecer el sector financiero, dándole una menor vulnerabilidad frente a las crisis sistémicas resultantes del contagio externo. En el plano fiscal, la posibilidad de ajustar impuestos, gastos y políticas para hacer frente a eventos imprevistos le daría al gobierno un mayor grado de libertad para aplicar una política fiscal contracíclica 8 e implementar medidas para proteger a los sectores vulnerables de la economía en respuesta a la naturaleza procíclica de los flujos de capital y los préstamos bancarios. El régimen cambiario paraguayo, una flotación sucia vigente desde principios de la década de 1990, ha estado sujeto a manipulaciones ya que las autoridades monetarias no cuentan con reglas claras de intervención en el mercado cambiario. La existencia de una política cambiaria más transparente contribuiría a una mayor estabilidad ya que desalentaría la especulación que tiende a amplificar los efectos de los shocks externos. La estabilidad de la tasa de cambio es de particular importancia para el sistema bancario, donde las devaluaciones llevan a una continua erosión de los portfolios bancarios, socavando los esfuerzos para reestructurar y fortalecer al sistema. Puesto que Paraguay tiene una economía abierta y altamente dolarizada, las oscilaciones del tipo de cambio nominal se traducen en inflación con bastante rapidez. Lo que es aún más importante, la formulación de políticas monetarias y cambiarias no es independiente del contexto regional del Paraguay. Por ejemplo, una gran devaluación en Brasil forzaría a una devaluación del guaraní, como ya ha ocurrido en el pasado, si Paraguay quiere mantener la 8

La política fiscal contracíclica permite déficits fiscales mayores en épocas de menor crecimiento.

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competitividad de sus exportaciones. Sin embargo, la implementación de políticas macroeconómicas y fiscales sanas también depende de la resolución de los problemas de gobernabilidad que han impedido la posibilidad de conducir la política económica y que frenan la inversión y la iniciativa privada. Los temas de gobernabilidad también se relacionan con la posibilidad de administrar crisis y reducir la vulnerabilidad: la reputación de quien marca las políticas juega un rol esencial en la gestión de una crisis. Muchas de las crisis financieras en América Latina, por ejemplo, han sido atribuidas a la falta de credibilidad de las políticas. 15. La implementación de políticas macroeconómicas y fiscales, depende sin embargo, de la resolución de problemas de gobernabilidad que han impedido la conducción de la política económica, y que han frenado la inversión y las iniciativas privadas. Los asuntos de gobernabilidad, también se relacionan con la habilidad en el manejo de crisis y reducción de la vulnerabilidad. La reputación del diseñador de políticas juega un papel fundamental en el manejo de crisis. 16. Finalmente, en sus esfuerzos por lograr tasas sustanciales de crecimiento económico, Paraguay deberá enfrentar también el desafío de continuar integrándose a la comunidad global. El comercio ha jugado un rol importante en la economía paraguaya, la cual continúa abierta, a pesar de la reciente desaceleración regional y de las restricciones al comercio intrazona impuestas por otros miembros del Mercosur. Las importaciones y exportaciones representan cada una más de un tercio del PBI, y reflejan las ventajas comparativas del país, con exportaciones basadas, en general, en la tierra y recursos primarios, mientras que las importaciones son intensivas en capital. El aumento de la competitividad frente a los países externos a la región como consecuencia de la reciente depreciación del tipo de cambio debería explotarse para incrementar el comercio extra-Mercosur. Paraguay también debe reconocer que su comercio triangular continuará declinando y que sirve a su interés de largo plazo reducir el contrabando, que alienta la corrupción, afecta la gobernabilidad y desalienta la inversión en el sector formal, particularmente la inversión externa. Asegurar la Sustentabilidad Fiscal y de la Deuda 17. El anterior análisis del crecimiento y sus determinantes también apunta al importante efecto negativo que tiene el tamaño del sector público sobre el crecimiento de Paraguay. Se estima que este efecto representó -0,5% del PBI en la década de 1990. Pero esto sólo mide el impacto directo que tiene un sector público sobredimensionado sobre el crecimiento. La existencia de un sector público grande tiene consecuencias igualmente serias en lo que hace a sus implicancias para la sustentabilidad fiscal y de la deuda. 18. La falta de correspondencia entre ingresos y egresos ha llevado a un creciente déficit que en la actualidad representa el 3,2% del PBI a nivel del Gobierno Central (Tabla 4), crecientes necesidades de financiamiento y endeudamiento, acompañadas por crecientes pagos de intereses que se proyecta insumirán una proporción constantemente mayor del gasto en el futuro, si se supone que continuará el bajo crecimiento económico,

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la depreciación y el aumento de las tasas de interés. Como resultado de estos desequilibrios, Paraguay ha tenido los déficits primarios desde mediados de la década de 1990. Sus ingresos no han logrado mantenerse al nivel de la tendencia del gasto que crece más allá de las posibilidades del país de financiarlo, como se evidenció con particular agudeza en 2002 y 2003. En diciembre de 2002 el gobierno no pudo atender sus obligaciones de deuda, y en la actualidad continúa retrasado en el pago de la deuda interna y externa, así como en el de los salarios del sector público y pensiones. Se proyecta que durante el año continuarán las dificultades de pago de manera recurrente. 19. Los crecientes atrasos en las obligaciones internas y externas que caracterizaron los últimos meses de 2002 y el principio del 2003, son una muestra de lo que amenaza convertirse en una situación inmanejable. A falta de reformas, las proyecciones indican excedentes primarios insuficientes y crecientes necesidades de financiamiento en el futuro. Dado que Paraguay tiene un acceso tan limitado a fondos frescos –no puede tomar prestado en los mercados de capitales internacionales, los préstamos multilaterales están limitados por la incapacidad institucional para absorber recursos y por la falta de reformas de políticas, y el endeudamiento interno ha sido prácticamente imposible, en particular dada la reciente dificultad para refinanciar los bonos locales del tesoro – inclusive un déficit cero no sería suficiente para asegurar que se pueda pagar el servicio de la deuda en el corto plazo. Paraguay necesita lograr excedentes primarios significativos para poder enfrentar su creciente problema de deuda. Como ilustración, dadas las actuales condiciones de acceso severamente restringido a recursos externos y locales, Paraguay puede tener un déficit de financiamiento cercano al 3,5% del PBI este año. Las necesidades totales de financiamiento superan ampliamente las fuentes de financiamiento fácilmente identificables. Inclusive si el gobierno pudiera lograr este año un déficit cero (es decir, un superávit primario del 1,5-2% del PBI) podría no estar en condiciones de cumplir con sus obligaciones de amortización de la deuda. Y si no se emprenden los ajustes y reformas, los recursos estarán aún más limitados en 2004 y 2005, y las necesidades serán mayores ya que se acumularán los atrasos de los años anteriores. Tabla 3. Indicadores fiscales seleccionados del gobierno central como porcentaje del PBI

Gastos Ingresos Part. ingresos tributarios Balanza global Balanza primaria

1995 15,6 15,3 12,3 -0,3 0,4

1996 15,8 14,7 11,5 -1,1 0,5

1997 16,9 15,4 11,8 -1,4 -1,0

1998 16,8 15,8 11,6 -1,0 -0,2

1999 20,1 16,5 11,1 -3,6 -2,8

2000 19,9 15,7 11,1 -4,3 -3,1

2001 18,5 17,4 11,3 -1,1 0,2

2002e 19,5 16,3 10,5 -3,2 -1,7

20. Estos problemas de financiamiento subrayan la urgencia de enfrentar la crisis fiscal de Paraguay, con un déficit que viene creciendo desde mediados de 1990. Durante dicha década, si bien hubo una leve suba de los ingresos, el crecimiento de los mismos se vio superado por el aumento del gasto. Mientras que el gasto se duplicó con creces, del 9 al 19,5% del PBI durante la década, los ingresos aumentaron menos de un tercio, de alrededor del 13 al 17% del PBI (Figura 4). Si bien son varias las categorías de gasto que se han expandido, notablemente los gastos de capital y las transferencias por pensiones y jubilaciones, la categoría que es responsable de la parte del león son los sueldos y salarios

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de la administración pública. En la actualidad, la porción del gasto que consume la nómina salarial en Paraguay es una de las más altas de América Latina (Figura 5).

21%

Figura 4. Ingreso y gastos del Gobierno Central 1990- 2002, % del PBI 6.0%

19%

4.0%

17%

2.0%

15%

0.0%

13%

-2.0%

11%

-4.0%

Figura 5. Gastos en salarios públicos en LAC 60%

% del gasto corriente total

50%

9% 1990

1992

Ingresos

1994 1996

1998

Gastos

2000

40% 30% 20% 10%

-6.0% 2002 e

0%

Mex Col

Ven Per

Ury Bol CRica Arg

Pry

Deficit

21. En consecuencia, por el lado del gasto, se necesitan varias medidas para reducir el gasto salarial total. Esto puede lograrse ya sea a través de la reducción del crecimiento salarial o del tamaño del sector público o la conjunción de ambos aspectos. Las medidas en este sentido podrían incluir: la racionalización de la planta de personal, y la remoción de los empleados “fantasma”; la aplicación de una edad de retiro obligatoria; el congelamiento de nuevas contrataciones, incluyendo consultores fuera de la nómina; y la desvinculación de los ajustes a las pensiones de las modificaciones en los salarios de los empleados públicos. No deben otorgarse aumentos salariales hasta tanto no se aseguren ingresos adicionales suficientes. 22. En lo que se refiere a los ingresos, el incremento más importante se debió a ingresos no tributarios, específicamente las regalías de los proyectos hidroeléctricos de Itaipú y Yacyretá, que prácticamente se duplicaron desde 1990. Los ingresos tributarios, por otra parte, sólo crecieron el 20% entre 1990 y 2001 como porcentaje del PBI. Paraguay enfrenta así la urgente necesidad de aumentar su recaudación impositiva. Sin embargo, para no afectar las perspectivas de crecimiento, en lugar de aumentar las alícuotas impositivas, los esfuerzos deben concentrarse en reducir la evasión y eliminar, dentro de lo posible, las preferencias fiscales y las lagunas normativas. Se estima que de reducirse a la mitad la gran evasión que existe en Paraguay, los ingresos aumentarían en aproximadamente el 3% del PBI. 23. Existen otros importantes temas impositivos de largo plazo que deberán ser enfrentados, más allá del tema de la evasión. Entre estos se cuenta la erosión de aranceles aduaneros, un problema de larga data que se proyecta que continuará en el futuro con el crecimiento del comercio entre Paraguay y sus socios del Mercosur. Paraguay necesitará encontrar los medios para sustituir estos ingresos por otros nuevos. Una posibilidad, que también contribuiría a abordar el problema de la muy gran desigualdad de la distribución de la tierra en Paraguay, es el fortalecimiento del IMAGRO, un impuesto sobre las tierras agrícolas. En la actualidad, para fines impositivos, las tierras agrícolas están valuadas a un mero 1-2% de su valor comercial; por lo tanto, el IMAGRO representa solamente un 1% de la recaudación impositiva. Si

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se adoptaran las valuaciones de mercado, la recaudación mejoraría de manera importante y se estima que si la alícuota fuera de sólo el 1% del valor de mercado de la tierra, el IMAGRO generaría una recaudación de alrededor del 1% del PBI por año. Otra fuente de ingresos que podría aprovecharse son los impuestos internos, particularmente al gasoil, alcohol y tabaco, que son considerablemente inferiores en Paraguay a los existentes en los países vecinos de América Latina. En particular, el impuesto selectivo al consumo (ISC) al gasoil es, a un nivel del 14%, significativamente más bajo que en los demás países miembros del Mercosur, donde los impuestos al gasoil promedian en un 30% (incluyendo IVA – gasoil está exento de IVA en Paraguay). Aumentando la tasa del ISC al promedio del Mercosur, se generaría 1% del PBI en ingresos adicionales (más de $500 millones). Otra opción a considerar sería el incremento del ISC sobre cigarrillos, cerveza y alcohol, que se encuentra a un valor del 8-12% y que para otros ítems es menor al 1/10 del valor en Brasil. Con una combinación de las medidas señaladas, junto con una reducción de la evasión, se podría lograr una recaudación adicional del 5% del PBI, creando simultáneamente mejores incentivos para un comportamiento económico más racional. 24. Más allá de los gastos desproporcionados y los ingresos insuficientes, la gestión fiscal en Paraguay sufre además de un proceso presupuestario deficiente. Si bien en teoría el proceso parece estar relativamente bien diseñado, dando al Ministerio de Hacienda una participación significativa en el diseño del presupuesto, en la práctica, las leyes que definen el proceso presupuestario son habitualmente ignoradas, el proceso carece de transparencia y está abierto a la manipulación por parte de los grupos de intereses. Una vez aprobado por el Congreso, el resultado es un presupuesto sobredimensionado y rígido que tiene poca relación con las prioridades económicas, y refleja los intereses políticos de distintos grupos. La expansión del presupuesto durante el debate en el Congreso se concentra mayormente en los gastos corrientes, a pesar del imperativo legal de que sólo pueden realizarse incrementos en el área de las inversiones. Si bien el Poder Ejecutivo tiene la oportunidad de vetar los cambios que introduce el Congreso, nunca ha ejercido esta facultad. Dadas las discrepancias entre los recursos efectivos y el presupuesto final, en la práctica, la gestión fiscal se concreta a través de la manipulación de planes de caja mensuales que tienen poca relación con el presupuesto aprobado y que prácticamente le imposibilitan a los ministerios de línea una gestión eficiente y efectiva de sus recursos. 25. Hay varias medidas que podrían mejorar significativamente el proceso presupuestario. La práctica actual de utilizar el presupuesto del año anterior como base para el diseño no resulta apropiada. Es preferible que el Gabinete ejerza una fuerte orientación política, dando pautas sobre las asignaciones relativas para programas y ministerios, confirmando el marco presupuestario y validando los supuestos macroeconómicos en los que se apoya dicho marco. Es particularmente importante que las proyecciones de ingresos sean realistas y deben ser discutidas y analizadas en forma independiente. Una manera de lograrlo es presupuestar únicamente los ingresos sobre los que se tiene certidumbre, dejando otros ingresos proyectados (por ejemplo ingresos de capitales inciertos o ingresos adicionales esperados por futuras reformas impositivas, etc.) para su inclusión en un presupuesto complementario una vez que han entrado en

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vigencia. El poder del Congreso para reasignar y redimensionar los gastos no debería ser absoluto, sino restringido a la realización de reasignaciones entre grandes programas o categorías de gasto. En la actualidad, el documento sobre el presupuesto que se envía al Congreso tiene un detalle excesivo y alienta una inapropiada manipulación. Deberían reforzarse la disciplina y la transparencia presupuestarias mediante la inclusión en el presupuesto de los pagos en mora, las contingencias y los gastos tributarios, y también asegurando que las obligaciones impagas se incluyan en el presupuesto del año siguiente. Asimismo, sería deseable establecer que sólo se pueden introducir nuevas partidas de gasto a iniciativa del gobierno, a través del Ministerio de Hacienda. Finalmente, reducir el período con el que cuenta el Congreso para estudiar el presupuesto, que actualmente es de cuatro meses, también haría que el proceso fuera más manejable. Fortalecer la capacidad analítica del Congreso con una oficina de presupuesto con una dotación profesional contribuiría a crear una discusión útil y focalizada, en un tema que es de importancia central para la gestión fiscal. 26. Pasando a la sustentabilidad fiscal en el más largo plazo, en un análisis de sustentabilidad lo esencial es el comportamiento de la deuda pública con respecto al PBI. Aún si se resolviera la actual “escasez de caja”, el nivel y las tasas de crecimiento de la deuda de Paraguay amenazan convertirse insostenibles en el mediano plazo sin esfuerzos concentrados de reforma fiscal. 27. En los últimos años la deuda del sector público paraguayo creció rápidamente. Hace sólo un lustro, la deuda pública de Paraguay representaba el 23% del PBI; hoy se acerca al 50%, principalmente como resultado de una gran emisión de bonos en 1999, combinado con una rápida depreciación del guaraní y la declinación del crecimiento del PBI. Bajo un escenario de reforma fiscal escasa o nula, con un crecimiento del PBI estancado en el 2% y suponiendo que Paraguay pudiera continuar tomando préstamos, dentro de otros cinco años la relación de endeudamiento se acercaría al 70% del PBI. El servicio de la deuda consumiría una proporción creciente de los escasos recursos del país, desplazando las inversiones y el gasto críticamente necesarios en otras áreas prioritarias de la economía. 28. Para determinar la magnitud del ajuste que se requeriría para asegurar la sustentabilidad de la deuda del sector público, se calcula la balanza fiscal primaria que se necesita para mantener la deuda en una senda sustentable. Los cálculos se apoyan en varios supuestos con respecto a los principales parámetros económico (por ejemplo, crecimiento del PBI del 2%, tasa de interés del 6,6%), incluyendo supuestos sobre la continuación de las políticas actuales, sin reformas fiscales o ajustes macroeconómicos significativos. De acuerdo con este análisis, Paraguay necesitaría asegurar un superávit primario del 3% a fin de mantener la relación de deuda a PBI a su actual nivel cercano al 50%. Esto implica un esfuerzo fiscal significativo en el corto plazo, con un ajuste de alrededor del 4% del PBI con respecto al actual déficit primario de -1% para asegurar la sustentabilidad fiscal y de la deuda. Cuanto más tiempo se demore el ajuste, mayor será el superávit primario necesario para estabilizar los niveles de deuda.

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29. Por supuesto, estas estimaciones son sensibles al cambio en la tasa de crecimiento del PBI. Por ejemplo, si se lograra un crecimiento del PBI más rápido, del 4%, Paraguay podría reducir su deuda a un nivel más manejable (y más fácil de financiar) del 30% del PBI con un superávit primario del 2,5% del PBI. En forma alternativa, suponiéndose una tasa de crecimiento del PBI del 2%, se requeriría un punto adicional de superávit primario (Figura 6). 9 Esto apunta a la necesidad de implementar las reformas estructurales y de políticas necesarias para promover un aumento general de la productividad y el crecimiento económico, según se mencionó en la sección anterior. Figura 6. Líneas de deuda constante del 30, 50 y 70% Balanza primaria, % de PBI

5 4.5

30%

4 3.5 3 2.5

50%

2

70%

1.5 1 0

1

2

3

4

Crecimiento del PBI, %

Tabla 4. Déficit Primario Requerido para la Sustentabilidad de la Deuda Crecimiento del PBI

0%

1%

2%

3%

4.7 4.6 4.5 4.4 4.3

4.4 4.3 4.2 3.8 3.6

3.7 3.4 3.2 3.0 2.8

3.2 2.9 2.6 2.3 2.0

4%

Relación Deuda-PBI

30% 40% 50% 60% 70%

2.7 2.3 2.2 1.7 1.3

30. Un análisis de sensibilidad destaca además, el impacto de las variaciones del tipo de cambio sobre la sustentabilidad de la deuda. En promedio, una depreciación nominal del 10% se asocia a un incremento del 4% de la relación deuda-PBI. Sin embargo, es importante destacar que este análisis no tiene en cuenta que cerca de un cuarto de los ingresos del Paraguay, provienen de regalías denominadas en dólares. Hoy en día, el servicio sobre la deuda externa cuenta también en alrededor de un cuarto del total de los ingresos. En otras palabras, los ingresos de regalías cubren aproximadamente el servicio de la deuda. Las proyecciones indican, sin embargo, que en ausencia de ajuste, el servicio de la deuda como porcentaje del PBI se incrementará rápidamente, mientras que las regalías como porcentaje del PBI se espera que declinen en los años próximos. De esta manera, se incrementa en un futuro la importancia de la tasa de cambio en la dinámica de la deuda. La deuda es, a su vez, sensible a las tasas de interés, a pesar de que un incremento en las tasas de interés, especialmente sobre deuda externa, sería poco realista cuando una parte significante de la deuda de Paraguay consiste en préstamos concesionales bilaterales y multilaterales. De todos modos, el resultado advierte sobre las consecuencias negativas para la sustentabilidad de endeudarse a tasas más altas al 9

En este ejercicio se supone una tasa de interés del 6,6%.

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restringirse las fuentes de financiamiento. Esto subraya una prioridad clave para Paraguay, la cual consiste en que recupere una proporción más elevada entre deuda concesional y deuda externa total. Dado su acceso severamente restringido al financiamiento, Paraguay no puede permitirse realizar pagos de intereses más elevados, y debe evitar tomar deuda a tasas de mercado. El Logro de un Crecimiento Sustentable: Temas Sectoriales, Prioridades y Cuellos de Botella 31. La evidencia presentada en la primera sección de esta nota resalta la importancia de las reformas estructurales para el crecimiento en Paraguay. Entre estas la resolución de las crisis bancarias sistémicas y la profundización de los mercados financieros paraguayos se destacan por su importancia para el crecimiento de largo plazo, seguidas del desarrollo de la infraestructura y los servicios públicos. Ambos temas son analizados a continuación, junto con los temas del área de la agricultura, el sector más grande de la economía paraguaya. La cuestión del capital humano y la educación, otro de los principales determinantes del crecimiento en Paraguay, se analiza en una nota separada. El Sector Financiero Reseña de una Crisis 32. La reforma en profundidad del sector financiero paraguayo es absolutamente fundamental para el crecimiento económico de la próxima década. Sólo una reforma estructural profunda permitirá convertir al sistema financiero paraguayo en un lugar seguro para los ahorros (que ahora abandonan el país) y permitirá que los bancos aumenten el crédito, y que ofrezcan plazos más largos y tasas de interés más bajas para los prestatarios viables. Aún con anterioridad a las crisis bancarias de 1995-98, una encuesta de 243 compañías privadas de los sectores agrícola, industrial y de servicios,10 identificó el “acceso al crédito” como la segunda restricción al crecimiento en orden de importancia, después de la escasez de mano de obra calificada. Las pequeñas empresas encuestadas lo identificaron como el principal impedimento. En la actualidad la situación se ha hecho mucho más crítica, con un colapso casi total de créditos y depósitos y bancos en creciente riesgo: •

Los depósitos bancarios del sector privado cayeron el 19% durante la primera mitad de 2002, dados los temores de inestabilidad bancaria. Si bien hubo alguna recuperación de los depósitos, todavía se encuentran a niveles inferiores a los observados a principios de 2002.

•

En paralelo, el crédito bancario al sector privado se derrumbó el 22% desde principios de 2002, reflejando tanto un menor nivel de ahorro como una mayor renuencia a prestar dada la cesación de pagos de los prestatarios y el alto nivel de morosidad que afecta la cartera de préstamos (el 21% de los préstamos de la cartera de los bancos son morosos).

10

“Paraguay – Principal Constraints to Private Sector Development”, Janson y Sapelli, Banco Mundial, febrero de 1997 (Datos recopilados entre octubre y diciembre de 1995).

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•

La confianza en el sistema financiero se ve afectada por prácticas contables y normas (permitidas dentro de la ley de bancos actual) que sobrestiman la solvencia de instituciones financieras, en particular la de algunos bancos, los cuales son mucho más vulnerables de lo que indican sus declaraciones financieras. Cuando se realizan ajustes basados en prácticas estándar a los balances de los bancos para mostrar el capital disponible y el nivel de solvencia, el sistema en su conjunto refleja una brecha de capital por sobre el 50% del mínimo requerido por ley.

•

Las altas tasas de interés desalientan el acceso al crédito de los prestatarios con buena calificación crediticia. Al contrario de la percepción popular que atribuye las altas tasas de interés a los “especuladores financieros”, los actuales niveles de interés tienen causas estructurales que sólo pueden ser aliviadas mediante reformas de política reales: (i) el alto porcentaje de préstamos morosos de las carteras bancarias requiere mayores previsiones por pérdida que erosionan las ganancias de los bancos. Los bancos compensan sus activos no productivos elevando las tasas de interés para obtener los ingresos que necesitan para mantenerse a flote; (ii) los altos encajes impuestos por el Banco Central (15% para depósitos en moneda local a menos de un año, y 27% para depósitos en divisas) limitan la disponibilidad de fondos para inversiones generadoras de ingresos e inducen a los bancos a cobrar tasas de interés más elevadas sobre los préstamos que realizan; y (iii) agregado a estos factores están las letras de regulación monetaria (LRM) emitidas por el Banco Central a tasas de interés del 21 al 27% para absorber el exceso de liquidez en el sistema monetario a fin de controlar la inflación y reducir el deterioro del tipo de cambio. Ya que para los bancos las LRM significan una inversión relativamente libre de riesgo con un buen retorno y un bajo costo administrativo, relegan aún más al financiamiento para el sector privado.

Temas a Considerar 33. La crisis que enfrenta el sector financiero paraguayo surge de varias debilidades estructurales (véase volumen 2 para un análisis completo del sector financiero). Entre estas debilidades se incluyen: (i) prácticas y normas contables existentes que no cumplen con las normas internacionales, sobreestiman la posición de solvencia de los bancos locales y desalientan la inversión externa al reducir la transparencia; (ii) una superintendencia de bancos débil, incapaz de aplicar normas internacionales así como sanciones creíbles por incumplimiento; (iii) un sistema de garantía de los depósitos que se apoya en un aval con financiamiento estatal directo, lo que redunda en costosos salvatajes costeados por los contribuyentes en lugar de un sistema de seguro basado en primas y financiado mediante contribuciones de la propia industria financiera; y (iv) una ley de bancos anticuada sin procedimientos de resolución modernos para los bancos con problemas. Los repetidos ciclos de acumulación de deudas incobrables del BNF y las amnistías sancionadas por el Congreso (la más reciente en abril de 2003) han producido una cultura de incumplimiento que requerirá acciones decididas para su corrección.

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Recomendaciones 34. A fin de abordar estas debilidades se requiere un marco legal moderno para el sector bancario que integre una eficaz supervisión y control de los bancos con mecanismos de garantía de depósitos y procedimientos de salida/resolución bancaria en una estructura coherente y con apoyo múltiple. Perú, Guatemala, Colombia, Chile, la República Dominicana, Argentina (antes de la pesificación) y otros varios países de América Latina ya han adoptado marcos legales modernos de este tipo y es urgente que Paraguay haga lo mismo. Para reforzar a los estándares regulatorios modernizados, la Superintendencia de Bancos debería ser fortalecida para asegurar que la autonomía, capacidad y competencia para tomar medidas correctivas en el sistema financiero. Para incrementar sus status, se le debería dar a la Superintendencia representación en el Directorio del Banco Central. El marco legal moderno discutido anteriormente, incluiría también, en este contexto, la asignación a la Superintendencia de poderes independientes como también, recursos adicionales para asegurar la pronta y rápida ejecución de acciones correctivas en instituciones financieras. 35. Otra debilidad que afecta al sector financiero paraguayo es el número excesivo de instituciones bancarias públicas con una superposición en su clientela, con graves problemas financieros y de eficiencia. Para enfrentar este problema se requiere una respuesta doble. En primer lugar, Paraguay debe consolidar sus varios bancos públicos de primer nivel (por ejemplo el Banco Nacional de Fomento (BNF) y el Crédito Agrícola de Habilitación (CAH)) y concentrar sus actividades estrechamente en la provisión de crédito a sectores poco atendidos como el de los pequeños productores y PyMES. El nuevo banco de primer nivel consolidado debería cobrar tasas de interés basadas en el mercado que cubren todos los costos financieros y de operaciones para que de esta manera, intermediarios privados no se vean desalentados a entrar a esos mercados. En segundo lugar, consolidar las instituciones de segundo piso existentes (Fondo de Desarrollo Industrial (FDI), Unidad Técnica Ejecutora de Programas (UTEP)) en un fondo especializado de segundo nivel con políticas operativas reformadas que brindarían un marco más coherente para la movilización de recursos externos a través de préstamos de largo plazo. Así, este fondo de desarrollo podría canalizar fondos a los prestatarios a través de los bancos privados, para asegurar que los procesos de financiamiento mantengan su eficiencia y su solvencia. Finalmente, para evitar la recurrente necesidad de capitalización de estos bancos públicos, el proceso de reforma debería mejorar su transparencia y contabilidad. Gestión de los Recursos Naturales y la Agricultura Reseña de la Agricultura 36. Con el 46% de su población residente de las áreas rurales (el doble del promedio latinoamericano) Paraguay es uno de los países más rurales de la región y uno de los pocos en los que continúa creciendo el empleo agrícola. Si bien los productos agrícolas (principalmente la soja, el maíz y el algodón) representaron casi el 73% de las exportaciones totales en 2001, la mayoría de los cultivos comerciales se producen en grandes establecimientos de la región oriental, mientras que los pequeños productores (que representan el 80% del total) permanecen atrapados en la agricultura de subsistencia, de baja

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productividad. Se estima que sólo alrededor de un cuarto de los pequeños establecimientos agrícolas tienen una orientación comercial y una integración al mercado suficiente para permitirles generar ingresos que cubran más que los requerimientos alimentarios básicos. A la inversa, tres cuartos subsisten por debajo de la línea de pobreza absoluta 11 . La magnitud y complejidad de este desafío son enormes y requieren tanto una transformación fundamental de la economía rural como una profunda reestructuración de las entidades gubernamentales (Ministerio de Agricultura, IBR, etc.) que la atienden. Muchos pequeños “agricultores” están mal adaptados para la agricultura y se requiere urgentemente un sector rural más dinámico que cree formas alternativas de empleo en nuevos establecimientos comerciales, empresas forestales y en el sector rural no agrícola. Principales Temas a Considerar 37. Para aliviar esta aplastante carga de pobreza e integrar a los pequeños productores más plenamente en la economía de exportación de productos básicos, el nuevo Gobierno necesitará una estrategia coherente y de largo plazo para el desarrollo general de la agricultura y el sector rural y para el sector de los pequeños productores en particular. A través de esta estrategia (i) se mejoraría la capacidad del sector para responder a las señales del mercado (especialmente de los mercados de exportación, ya que el mercado nacional es prácticamente autosuficiente en lo que hace a productos agrícolas); (ii) se abandonaría el cultivo extensivo y extractivo para pasar a una producción intensiva de cosechas más diversas; (iii) se promovería una apropiada gestión de los recursos naturales (especialmente en los asentamientos rurales más antiguos, en los que la agricultura extractiva ha destruido en gran medida la fertilidad natural del suelo); (iv) se aumentarían los servicios de apoyo para la producción y se mejoraría el acceso a los servicios sociales y la infraestructura física. Para poder desarrollar mercados de tierra modernos es esencial que se complete un catastro multipropósito moderno, que se defina la titularidad de la tierra y que se establezca un eficiente registro de la propiedad. La claridad en la titularidad de la tierra, a su vez, es esencial para operar como garantía del crédito a los pequeños productores por parte de las instituciones reformadas de primer piso del sector público y para consolidar las parcelas subeconómicas. 38. La inversión externa y la transferencia de tecnología –que ya son significativas para la producción y la comercialización de granos y oleaginosas a escala comercial- podría ser mucho mayor en el sector agrícola si los inversores no fueran desalentados por la desigual aplicación de la ley. Así, todas las reformas antes mencionadas requieren instituciones públicas creíbles y buena administración. Estrategia y Reestructuración para el Desarrollo Agrícola y Rural 39. En la Nota Tópica sobre Agricultura se recomiendan y se detallan una serie de acciones clave en el corto y mediano plazo. En primer lugar y a destacar, el nuevo Gobierno debería condensar los amplios estudios y planes de reestructuración que ya han sido preparados para la economía rural para dar forma a una estrategia coherente de largo plazo 11

La Economía Campesina Paraguaya: Tipología y Propuesta de Políticas Diferenciadas; Proyecto Regional FAO-Gobierno de Italia: Abril 1997.

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destinada a la transformación del sector rural. Con posterioridad, deben reestructurarse y reorientarse estratégicamente las principales instituciones del sector público (por ejemplo el Ministerio de Agricultura, el IBR) que atienden a la economía rural, para que sirvan a las necesidades de los pequeños productores. Esto requerirá una importante racionalización general (especialmente en Asunción), el redespliegue de personal hacia las áreas rurales y un cambio hacia la provisión de servicios en las áreas rurales (incluyendo investigación adaptativa y servicios de extensión). Las actividades de estos actores del sector público deben complementarse mediante el desarrollo y el fortalecimiento de las organizaciones de productores agrícolas para apoyar la producción y la comercialización, especialmente para las exportaciones a mercados extraregionales. Tenencia de la Tierra y Mercados de Tierra 40. Para abordar el tema de falta de claridad en la titularidad de la tierra en el corto plazo, el IBR debería desarrollar inmediatamente un programa para entregar títulos de tierra a todos sus beneficiarios y debería desligar la transferencia de estos títulos de las deudas de los pequeños agricultores al IBR. Las deudas existentes para adquisición de tierras podrían convertirse en obligaciones de pago, las cuales podrían pagarse en efectivo mediante una variedad de acciones, que serían similares a las recomendadas en la sección de protección social: los pobladores podrían recibir “vouchers” de pago de la obligación si sus hijos asisten a la escuela, reciben atención médica, o realizan reforestación de las parcelas, etc. Si venden esas tierras, el balance de estas obligaciones se vencería. En la actualidad, la provisión de tierra sin titularidad condena a los pequeños productores a la pobreza, ya que no pueden utilizar sus activos como garantía para acceder al crédito. En el mediano plazo, es necesario completar el catastro rural, transformar el sistema de titularidad, modernizar el Registro de la Propiedad y vincularlo directamente con el catastro. Si bien contar con un catastro completo y un Registro de la Propiedad moderno establecerían la base para el funcionamiento de los mercados de la tierra, el incremento del impuesto IMAGRO (véase el párrafo 23 anterior) les daría mayor dinamismo al brindar incentivos adicionales para el uso productivo de la tierra. A su vez, esto estimularía la producción agrícola e impulsaría la llegada de las tierras ociosas al mercado para su venta. Para perfeccionar el foco y los instrumentos de la estrategia de desarrollo rural de largo plazo, se recomiendan dos programas piloto en el corto plazo: (i) un programa piloto de “reforma agraria” con base en el mercado, que suministraría financiamiento para la compra de tierra a grandes propietarios; y (ii) un programa piloto de microfinanciamiento que operaría a través de las cooperativas y de otros grupos campesinos para proveer préstamos de corto plazo a tasas de interés comerciales para aquellos que no tienen acceso al crédito formal para emprendimientos productivos. Actividad Forestal 41. Paraguay enfrenta el doble desafío de preservar su mermante cubierta boscosa natural y al mismo tiempo desarrollar plantaciones forestales para exportar madera. Por un lado, el país ha perdido alrededor de 6,5 millones de las 8,8 millones de hectáreas de selva natural que cubría la Región Oriental hace apenas 40 años, como resultado del desmonte de la tierra para fines agrícolas. Incluso en la actualidad, en la Región Oriental la deforestación avanza al ritmo de 165.000 hectáreas por año. Por otro lado, gracias a condiciones climáticas y del

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suelo favorables, Paraguay tiene el potencial para convertirse en un gran exportador de productos de madera (tanto maderas semiduras como leña). Si bien las exportaciones forestales de Paraguay representan sólo un 2% del total regional, 12 se estima que unas 6 millones de hectáreas de tierra desmontada para agricultura tienen potencial forestal. Se estima que la reforestación a la tasa de 30.000 hectáreas por año unida a un manejo sustentable de 20.000 hectáreas por año de bosques nativos sumarían 7.500 puestos de trabajo (mayormente en plantación y mantenimiento) a la economía rural por año, de los cuales el 25% serían permanentes. Las actividades de invernadero y cosecha sumarían hasta 75.000 puestos de trabajo temporario en las estaciones pico. Con la asistencia de la FAO ya se ha preparado un plan de acción forestal. El nuevo gobierno debería revisar este plan, adaptarlo según se requiera para que sirva como estrategia nacional de largo plazo, y buscar donantes externos que financiaran los componentes legales e institucionales del programa de reforma forestal. Aspectos Ambientales en las Áreas Rurales 42. La sustentabilidad de largo plazo del crecimiento económico en general y del desarrollo agrícola en particular dependen de adoptar un abordaje integrado para la gestión de los recursos naturales, utilizando el área de microcuenca como unidad de planeamiento básica para prevenir y, donde fuera posible, revertir la degradación ambiental y alentar la preservación. Paraguay carece de una política ambiental clara y por lo tanto no ha podido hasta ahora manejar los desafíos ambientales que ponen en peligro tanto el crecimiento sustentable como el bienestar de los pobres rurales (muchos de los cuales subsisten a partir de los activos ambientales más frágiles). Si bien el Paraguay Oriental disfruta de recursos hídricos de superficie y subterráneos relativamente abundantes, hay varias cuencas hídricas (por ejemplo la del Lago Ypacaraí) que ya están afectadas por la contaminación de fuentes residenciales y agroindustriales. Asegurar la Sustentabilidad de Largo Plazo mediante la Gestión de los Recursos Naturales 43. Para enfrentar estos desafíos, se requiere un marco institucional y legal creíble y consolidado que permita a los usuarios de los activos ambientales planificar su uso a nivel descentralizado a través de planes de desarrollo participativos para las áreas de microcuencas. El Proyecto de Administración de Recursos Naturales (PARN) desarrolló con éxito un piloto de planeamiento de área de microcuenca en varias partes de Alto Paraná e Itapúa. Es necesario extender este programa a otros departamentos. La experiencia de proyectos similares en Paraná y Santa Catarina (Brasil) ha demostrado que la preparación de planes de gestión de microcuencas puede ser un marco eficaz para coordinar los esfuerzos de productores agrícolas, municipalidades, gobernaciones, servicios de extensión y ONGs rurales, especialmente en los casos en que las difíciles condiciones socioeconómicas y ambientales (cosechas anuales, agricultura de pequeños productores y suelos proclives a la erosión) brindan fuertes incentivos para llegar a un consenso. Para consolidar este abordaje es esencial aumentar la cooperación entre la Secretaría del Ambiente (SEAM, a cargo de las cuencas fluviales) y el Ministerio de Agricultura (que está en mejor condición para brindar 12

El total regional incluye a Chile, Argentina, Uruguay y Paraguay.

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servicios de extensión rural). Se recomienda una estrategia de consolidación como primera etapa y de implementación como segunda etapa, de forma tal que se profundicen las experiencias piloto existentes (a través de evaluaciones participativas, fortalecimiento de la capacidad institucional, y mayor participación de las instituciones locales y nacionales) y extensión a nuevas áreas geográficas y temas tales como la gestión de recursos hídricos y forestales. Los sectores de infraestructura Emprendedores y Capital Social Local 44. Paraguay tiene una extensa tradición emprendedora que abarca sectores tan diversos como el comercio, la ingeniería y la construcción, desde el abastecimiento de agua periurbano mediante pequeños aguateros a uno de los mercados de telefonía celular más dinámicos de América Latina. En muchas áreas también tiene un notable grado de capital social local, lo que curiosamente no se repite a nivel central vista la debilidad de muchas instituciones en el nivel nacional. Mientras que ESSAP, el monopolio público de agua urbana está cerca de la quiebra y tiene la cobertura de suministro urbano de agua más baja de cualquier gran empresa de servicios públicos de América Latina, por ejemplo, las organizaciones comunitarias que administran los sistemas rurales de agua (juntas de saneamiento) han logrado un nivel de sustentabilidad de largo plazo que sería motivo de envidia para la mayoría de los países de la región. Escasez de Inversión Privada en Infraestructura 45. A pesar de la rica tradición empresarial de Paraguay, es notable la poca disposición que ha tenido el sector privado local e internacional para invertir en la infraestructura pública nacional. Mientras Paraguay financió virtualmente todos sus requerimientos de inversión en infraestructura con fondos públicos durante la década de 1990, Argentina financió alrededor del 75% a través del sector privado, Chile el 65%, México el 54%, Brasil el 53% y Colombia el 29%. 13 Como se indica en el cuadro 1, la inversión del sector privado en infraestructura pública le permitió a la Argentina reducir el financiamiento público de infraestructura, reasignar recursos al gasto social y generar ingresos adicionales significativos gracias al producido de las privatizaciones, además de los impuestos directos e indirectos a los proveedores privados de servicios de infraestructura. 46. En esta sección se analizará de qué manera Paraguay puede capturar la energía de su dinámico sector privado, las oportunidades de inversión internacional y la fortaleza de sus organizaciones comunitarias para aplicarlas al objetivo del crecimiento económico sustentable y la reducción de la pobreza. Se verá que las instituciones creíbles y la solidez de la gobernabilidad unidas a buenas políticas que aprovechen los recursos públicos para atraer la inversión privada pueden desempeñar un significativo rol para lograr un crecimiento económico sostenido. Como se indica a continuación, las inversiones en infraestructura pública están fuertemente vinculadas tanto con el crecimiento como con la reducción de la 13

Calderón, C. Easterly, W. y Servén, L. (2003), Latin America’s Infrastructure in the Era of Macroeconomic Crisis, Capítulo 2, en prensa.

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pobreza. El desafío que enfrenta Paraguay es cómo mantener y expandir su patrimonio de infraestructura (particularmente en el sector del transporte, el agua y las telecomunicaciones) dadas las fuertes restricciones fiscales analizadas en la sección II. Las Consecuencias de la Inacción 47. Sin acciones urgentes que comprendan una reforma estructural real, mayores aranceles para los usuarios e inversión del sector privado, ni siquiera podrán mantenerse los activos existentes. Por ejemplo, si el gasto en mantenimiento vial no se quintuplica con respecto a los niveles de 2001, la red vial paraguaya colapsará en el plazo de unos pocos años, ahogando las exportaciones agrícolas (que son casi tres cuartos del total) que dependen críticamente de que se pueda acceder a la red vial bajo cualquier condición climática. Cuadro 1. Impacto Fiscal del Programa de Privatización de la Infraestructura Argentina Argentina llevó a cabo uno de los programas más ambiciosos de participación del sector privado en la infraestructura durante la década de 1990. Como resultado, pudo reducir el gasto público en servicios económicos “de alrededor del 7% del PBI a fines de la década de 1980 a 2% del PBI a fines de la década de 1990”; reduciendo al mismo tiempo “la participación en el gasto público total absorbido por esta categoría” del 25% a alrededor del 5% . A su vez, esto liberó recursos fiscales para el gasto social, que aumentó como proporción del gasto público de aproximadamente el 50% en la década de 1980 a alrededor del 65% en la década de 1990. Al tiempo que el gasto en infraestructura pública declinaba en Argentina (de un promedio de U$S2.500 millones por año durante la década de 1980 a un promedio anual de U$S1.500 millones desde mediados de la de 1990), el sector privado invirtió unos U$S5.300 millones por año, llevando las inversiones globales anuales en infraestructura a unos U$S6.500 millones. Además de reducir la carga de la inversión en infraestructura para el sector público, el programa de privatización de la Argentina (i) permitió recaudar unos U$S12.000 millones por el producido por única vez en 86 operaciones de privatización, (ii) transferir unos U$S3.000 millones en deuda pública a operadores privados y (iii) generar ingresos adicionales por impuestos directos e indirectos pagados por los nuevos proveedores de infraestructura privatizada (solamente en el año 2001 U$S4.500 millones o 1% del PBI).

48. Un escenario igualmente duro es el que enfrenta el sector del abastecimiento de agua urbano. A los tipos de cambio actuales, los ingresos de ESSAP para 2003 se estiman en unos U$S23 millones, que antes del servicio de la deuda significarían un ingreso neto de alrededor de U$S6,3 millones después de restar los costos operativos y algunas inversiones menores de capital. Lamentablemente, este ingreso solamente le permitirá a ESSAP cubrir aproximadamente el 40% de sus obligaciones de servicio de la deuda (mayormente con el Banco Interamericano de Desarrollo) que representan unos U$S17 millones en 2003 y que aumentarán a alrededor de U$S18 millones en 2004 para después reducirse levemente. Aún suponiendo que los ingresos en dólares fueran constantes (lo que no es probable a menos que se aumenten las tarifas para compensar plenamente cualquier devaluación del guaraní) las obligaciones de servicio de la deuda de ESSAP superarán sus ingresos netos todos los años hasta 2020. Esto significa que el gobierno nacional (como garante de los préstamos a ESSAP de las instituciones financieras internacionales) deberá asumir unos U$S10 millones/año en servicio de la deuda en 2003 y 2004 solamente, privando al gobierno de los recursos para encarar otras prioridades. Si se concesionara el patrimonio a operadores del sector privado, por otro lado, un modelo financiero detallado preparado con asistencia del Banco Mundial sugiere 77

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que las ganancias de eficiencia tanto en términos de ingresos como de costos le permitirían a la compañía de agua cubrir alrededor del 80% de sus obligaciones de servicio de la deuda (con tarifas constantes en términos reales) reduciendo significativamente la carga financiera para el gobierno nacional. Infraestructura y Crecimiento 49. La inversión en infraestructura (particularmente transporte, telecomunicaciones y energía) y el crecimiento económico están fuertemente correlacionados. Varios estudios recientes informan de elasticidades del PBI con respecto al stock de infraestructura de aproximadamente 0,15 para México, Colombia, Bolivia y Venezuela, 14 0,23 para Argentina 15 y más de 0,30 para Brasil. 16 Otro estudio 17 señala la fuerte correlación existente entre la evolución de los stocks de infraestructura en América Latina y el Este Asiático y la creciente brecha del PBI de estas regiones (véase el Cuadro 2). El estudio también observa que en períodos de ajuste fiscal (como el que actualmente enfrenta Paraguay), a menudo los gobiernos se ven tentados a reducir el gasto en infraestructura (por ejemplo la inversión en nuevas rutas o el mantenimiento de las existentes) como alternativas políticamente más aceptables que el recorte del empleo público u otros ajustes en el gasto. Sin embargo, se ha demostrado que “el ajuste fiscal a través de la compresión de la infraestructura puede ser un círculo vicioso en el largo plazo, debido a su efecto adverso sobre el crecimiento y, en consecuencia, sobre la capacidad de servicio de la deuda del sector público.” Las implicancias de esta conclusión no son que “nunca deba recortarse el costo en infraestructura bajo ninguna circunstancia” sino que más bien “la compresión de la infraestructura puede representar una manera sumamente ineficiente de lograr el ajuste fiscal” que debe compararse cuidadosamente con otras alternativas, tales como el recorte de los salarios del sector público y las jubilaciones. En el caso de Paraguay, el gasto en infraestructura pública necesitará ser complementado con inversiones en infraestructura por parte del sector privado en montos significativos a fin de mantener y expandir los activos existentes. Más allá de la inversión, el gasto en infraestructura en si no es un sucedáneo de la reforma estructural como tampoco lo es de las mejoras en la buena administración y las instituciones que son esenciales para un crecimiento económico de largo plazo.

14

Baffes, J y Shah, A. (1998) , “Productivity of Public Spending, Sectoral Allocation Choices and Economic Growth” en Economic Development and Cultural Change. 15 Fay, M. y Yepes, T. (2003) “World Infrastructure Investment Needs: 2005/10”, Mimeo, Departamento de Finanzas, Sector Privado e Infraestructura, Región de América Latina y el Caribe, Grupo Banco Mundial. 16 Ferreira, P.C. (1996): “Investimento em infra-estructura no Brasil: fatos estilizados e relacoes de longo prazo” Pesquisa e Planejamento Economico (Instituto de Investigación Económica Aplicadas, Río de Janeiro), 26 (2), pp. 231-252. 17 “Adjustment undermined? Infrastructure, public deficits and growth in Latin America, 1980 – 2000”, compilado por William Easterly y Luis Servén.

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Cuadro 2. Crecimiento y Stocks de Infraestructura en América Latina y el Este Asiático En un estudio comparativo de la evolución de los stocks de infraestructura por trabajador de 18 países seleccionados de América Latina y 7 economías del Este Asiático (Hong Kong, Indonesia, Corea, Malasia, Taiwán, Tailandia y Singapur) en el período 1980 a 1997, se determinó que la brecha de infraestructura de América Latina se había incrementado “en un enorme margen durante las últimas dos décadas: del 40 al 50% para longitud de caminos, 50-60% para telecomunicaciones (definido como el número total de líneas telefónicas principales) y hasta el 90-100% en términos de capacidad de generación eléctrica”. El estudio concluyó que los activos de infraestructura de estos sectores dan cuenta de alrededor de “un tercio de la creciente brecha del PBI (por trabajador) entre el Este de Asia y América Latina” durante las últimas dos décadas.

Infraestructura y pobreza 50. También están estrechamente relacionados el desarrollo de la infraestructura y la reducción de la pobreza. En una revisión de la bibliografía global efectuada por el Banco Mundial 18 se estudió el impacto sobre la mitigación de la pobreza del mayor acceso a servicios de infraestructura en cuatro sectores (energía, tecnologías de comunicación e información (TCI), transporte y agua y saneamiento) en las 8 categorías que aparecen en el cuadro siguiente, de importancia para el bienestar de los pobres. La fortaleza del impacto documentado de cada sector sobre cada categoría de mitigación de la pobreza se resume en la tabla 5. Tabla 5. Impactos de mitigación de la pobreza de inversiones en distintos sectores de infraestructura Sector

Transporte Telecomunicaciones (TCI) Agua y Saneamiento Energía

Apoyo al Mayores crecimiento oportunidades económico económicas para los pobres +++ +++

Ahorros directos

++

Categoría de mitigación de la pobreza Mejoras de Apoyo a la Mejora de Impacto Impacto fiscal (en educación la salud administración directo conjunción con políticas eficaz sobre el pro-pobres) bienestar ++ + ++ ++ +

+++

++

++

++

++

+

+

+ +++

+ +++

+++ ++

++ ++

+ +

+++ +++

++ +

+

Nota: El número de “+” en cada columna refleja la fortaleza de la evidencia sobre dicho impacto. Donde existen varias correlaciones entre un sector y una categoría de impacto, sólo se presenta la correlación más fuerte.

51. La evidencia sugiere que los sectores del transporte, la energía y las telecomunicaciones operan potentemente para mitigar la pobreza al crear un sustrato para el crecimiento económico general y proveer mayores oportunidades económicas para los pobres a través de una creciente productividad empresaria. Además, las inversiones en transporte permiten ahorros directos a los pobres al reducir los costos de transporte que enfrentan y el tiempo y el esfuerzo asociados con las transacciones cotidianas, factores que permiten un mejor acceso a los servicios de salud y educación. Por otro lado, las inversiones en telecomunicaciones mejoran el acceso a la información de mercado y a mejores bienes y 18

Adam Brenneman y Michel Kerf, (diciembre 18, 2002 ), “Infrastructure & Poverty Linkages, A Literature Review”, Banco Mundial.

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servicios además de apoyar una eficaz gestión gubernamental al acelerar los procesos administrativos y facilitar la participación ciudadana. Estos últimos impactos son particularmente importantes, dado que a menudo los pobres son los más vulnerables a las decisiones burocráticas arbitrarias y a los pedidos de coima de los empleados públicos de bajo salario. Además, el mejor acceso a la energía tiene una fuerte correlación con un mayor crecimiento económico a través de una incrementada actividad empresaria. La mayor productividad empresaria, a su vez, permite elevar el ingreso de los pobres que están empleados. La reducción de los costos de la energía y el menor tiempo dedicado a recoger combustibles tradicionales así como la mejor iluminación para la lectura también producen ahorros directos y mejores oportunidades educativas para los pobres. Finalmente, las inversiones en agua y saneamiento son sumamente beneficiosas para los pobres ya que mejoran la salud y la higiene y reducen el tiempo dedicado a acarrear agua desde fuentes distantes, de calidad cuestionable. Estos efectos permiten disponer de más tiempo para la escuela (especialmente para las niñas) y el empleo productivo. 52. Dada la fuerte correlación existente entre las inversiones de infraestructura y el crecimiento económico y el alto impacto que se sabe que tienen las inversiones en infraestructura bien focalizadas sobre los pobres, en las siguientes secciones se analizará (i) qué puede hacer Paraguay para utilizar el financiamiento del sector público de manera más eficaz para expandir la cobertura y la calidad de los servicios de infraestructura; (ii) formas en las que Paraguay puede captar un financiamiento público adicional para invertir en infraestructura, particularmente para el sector de transporte; y (iii) obstáculos para aumentar la inversión del sector privado en infraestructura y sus implicancias para las instituciones y regulación general del sector. Se consideran en orden los sectores del transporte vial, agua y saneamiento y telecomunicaciones. El Sector de Transporte Vial 53. Principales temas a considerar. Dada la necesidad de mantener un importante superávit presupuestario primario, Paraguay enfrenta el doble desafío de utilizar de manera más eficiente los fondos disponibles en el sector público, y captar recursos adicionales para expandir la calidad y la cobertura de los servicios de infraestructura. Esto es especialmente valedero para el sector del transporte vial. Como lo indica la Nota Tópica 14, Paraguay tiene una red vial primaria y secundaria relativamente extensa de unos 15.175 Km. en total, que está bien por encima del promedio de otros países de la región 19 tanto en relación con su superficie como con el tamaño de la población. Si bien la longitud total del sistema supera los promedios regionales, solamente el 23% está pavimentado, en comparación con el 74% de la red en la Argentina y el 49% en Perú. Aproximadamente el 85% del volumen total de transporte de cargas nacionales e internacionales (en particular soja y algodón) se transporta por carretera, lo que brinda enlaces críticos a los puertos de aguas profundas de los países vecinos. Si bien la extensión de la red vial es buena, no lo es su estado ya que sólo el 43% de los caminos pavimentados estaban en buen estado en el año 2000, comparado con el 59% en Perú, por ejemplo, que tiene un nivel similar de PBI per cápita ajustado por poder adquisitivo. Es virtualmente seguro que las condiciones han empeorado sustancialmente en los últimos tres años, ya que la asignación presupuestaria de la Dirección de Vialidad (DV) 19

Argentina, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay.

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cayó en alrededor del 40% entre 2001 y 2002. Incluso en 2001, el presupuesto de mantenimiento de la DV sólo ascendía a U$S15,8 millones de los que se desembolsaron únicamente U$S7,8 millones, una pequeña fracción de los U$S37 millones/año que se estima son necesarios para mantener en forma adecuada las rutas pavimentadas existentes. 54. Recomendaciones. Sino se toma acción urgente, la red vial paraguaya será irreparable dentro de pocos años y requerirá una completa (y costosa) rehabilitación. Se recomiendan varias acciones clave en el corto y mediano plazo. Primero, establecer un Fondo Vial para financiar el mantenimiento de todas las rutas fuera del Plan Triángulo (las rutas que vinculan Asunción, Encarnación y Ciudad del Este). En congruencia con la mejor práctica y las recomendaciones sobre gobernabilidad que aparecen en una Nota Temática separada, este fondo debe ser administrado por un Directorio con amplia participación de los transportistas, empresas de ómnibus y asociaciones de vehículos privados. Los gastos del fondo se limitarían a las actividades de mantenimiento (incluyendo seguridad vial). Para capitalizarlo, podría aplicarse una moderada tasa de unos U$S2 centavos por litro al gasoil que debería ser suficiente para generar ingresos adicionales de U$S29 millones por año – lo suficiente para cubrir la actual brecha en el presupuesto de mantenimiento. La aplicación de una tasa al gasoil (que todavía dejaría bajos los precios de combustible en comparación con los niveles regionales) se justifica por el bajo precio que tiene el gasoil comparado con la gasolina en Paraguay además del daño particular que le infringe a la red vial el tránsito de vehículos más pesados (impulsados por gasoil). Segundo, para gastar estos recursos adicionales de forma más eficaz, la DV debería tercerizar el mantenimiento vial al sector privado bajo contratos basados en desempeño que ya han producido una reducción en los costos de mantenimiento en otros países de América Latina (contratos CREMA en Argentina y Colombia y contratos GMANS en Perú). Concesiones al Sector Privado 55. Una vez creado el Fondo Vial, el mantenimiento de la red del Plan Triángulo podría concesionarse a operadores del sector privado, dado que los ingresos por peaje de los rutas Asunción – Encarnación – Ciudad del Este ya generan un flujo confiable de ingresos de alrededor de U$S8 millones por año y los usuarios se han acostumbrado a pagar por el mantenimiento vial. Para preparar y supervisar estas concesiones, sería necesario crear una Dirección de Concesiones de dedicación exclusiva en el marco del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) en el corto plazo. En el mediano plazo, debería crearse un Fondo Nacional de Concesiones de Paraguay (FONCOP) que sea administrado conjuntamente por la Dirección de Concesiones y el Ministerio de Hacienda. El FONCOP financiará la preparación de las concesiones futuras (incluyendo las expropiaciones, etc.) y controlaría la supervisión y el financiamiento de los procesos de concesión. Se lo financiaría a partir de los pagos de cánones vinculados con los contratos de concesión (así como las multas pagadas por los concesionarios, las garantías ejecutadas, etc.) El mantenimiento de caminos existentes y la construcción de nuevos, requerirá del fortalecimiento del MOPC. Un estudio detallado

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que prioriza varias necesidades de fortalecimiento ya ha sido preparado, 20 pero necesitará del compromiso financiero y político del nuevo Gobierno para su implementación. El Sector de Agua y Saneamiento 56. El sector de abastecimiento de agua urbano. El sector de abastecimiento de agua urbano de Paraguay se caracteriza por la baja cobertura del servicio, que es sólo del 70%, a considerable distancia del promedio de América Latina (93%) 21 inclusive si se consideran las diferencias de PBI per cápita. Dada la necesidad que tiene el gobierno de lograr un alto superávit primario en los años venideros y el alto nivel de endeudamiento y la baja eficiencia operativa de ESSAP (Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.A.), es improbable que esta situación cambie en el corto y mediano plazo a menos que se puedan movilizar inversiones nuevas del sector privado. Para atraer a inversores nacionales e internacionales, convendría dividir el área de servicio de ESSAP en dos o más concesiones regionales, de forma tal que se pudiera comparar en forma competitiva el desempeño de diferentes operadores privados. Dada la rica tradición paraguaya de operadores-inversores locales del sector privado en las áreas periurbanas (aguateros), así como la existencia de un ente regulador de agua y saneamiento (ERSSAN), el sector de abastecimiento de agua urbano estaría en condiciones de atraer significativas inversiones privadas si se pueden garantizar instituciones creíbles y procesos transparentes. Para permitir las economías de escala en las concesiones regionales (y no municipales) el Banco recomienda que Paraguay no enmiende la Ley Sectorial de ERSSAN para delegar automáticamente la facultad de concesionamiento a las municipalidades, como se propone en el proyecto de ley que se encuentra actualmente ante el Congreso. Delegar el poder de concesionamiento en las municipalidades debe ser una opción a ejercer selectivamente en casos individuales, tal como lo dispone la actual ley. Dado que muchos sistemas de abastecimiento urbano de agua comprenden varias municipalidades, transferir la facultad de concesionamiento al nivel municipal en muchos casos dificultaría la participación del sector privado, como lo ha demostrado la experiencia brasileña con las empresas de agua estatales durante la última década. 57. Sector de agua y saneamiento rural y periurbano – principales temas. Con una cobertura de sólo el 37%, el sector de abastecimiento de agua rural de Paraguay también está muy retrasado con respecto al de otros países de América Latina (61%) inclusive si se consideran las diferencias de PBI per cápita. SENASA (Dirección General de Salud Ambiental, dependiente del Ministerio de Salud) carece de los recursos para incrementar significativamente los niveles de cobertura en el corto plazo, a menos que puedan desarrollarse nuevos abordajes innovadores para el financiamiento. A fin de elevar la cobertura de abastecimiento de agua en áreas rurales de los actuales niveles de un 37% al 60% en el plazo de 5 años, se requerirá financiar inversiones de unos U$S13 millones 20

“Programa de Fortalecimiento Institucional del MOPC”, Booz Allen & Hamilton and Monitor Consultora S.A., 1998. 21 Agua Potable y Saneamiento – Estado Actual y Perspectivas (2000) Organización Panamericana de la Salud. Las cifras de cobertura comprenden América Latina y el Caribe. En la cobertura de abastecimiento de agua se incluye el servicio de conexiones domiciliarias o fuentes públicas protegidas de fácil acceso (canillas públicas, pozos, vertientes, sistemas de recolección de aguas pluviales).

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por año, de los cuales SENASA necesitaría captar alrededor de U$S9 millones por año de fuentes públicas y privadas y el resto de las comunidades beneficiadas (véase la Nota Temática 12). Estos U$S9 millones por año de fuentes públicas y privadas superan ampliamente el nivel actual de inversión sectorial de SENASA (unos U$S6,4 millones en 2002 y alrededor de U$S4,3 millones en promedio durante los últimos 5 años). 58. Concesiones con subsidio mínimo (MSC). Dadas las limitaciones en la capacidad de inversión de SENASA y ESSAP, el gobierno central debe potenciar sus limitados fondos de inversión para atraer a los muy emprendedores pequeños prestadores privados (aguateros y contratistas) para brindar servicios en los pueblos y áreas periurbanas sin servicio, a través de concesiones con subsidios mínimos (MSC). Bajo un esquema de MSC, el gobierno asignaría los contratos en base al subsidio más bajo requerido para diseñar, construir y operar (durante un plazo definido) los sistemas de agua (y posiblemente saneamiento) en áreas seleccionadas. Los prestadores privados podrían recuperar el resto de su inversión directamente a través de las tarifas y cargos de conexión pagados por los usuarios bajo un contrato de operación simplificado. En los lugares donde ya se ha ensayado el esquema MSC en Paraguay se ha logrado reducir en un 50% el costo para el estado de las nuevas conexiones de abastecimiento de agua. Debería constituirse un fondo MSC externo al ESSAP para financiar la expansión de la cobertura en áreas periurbanas. 59. Política financiera uniforme para el sector de agua y saneamiento rural. Además de movilizar financiamiento adicional para el sector, se requiere urgentemente una política financiera uniforme para los diferentes organismos gubernamentales nacionales (SENASA, la Secretaría de Acción Social (SAS), el Instituto de Bienestar Rural (IBR) y el Ministerio de Agricultura/DINCAP en particular) todos los cuales implementan proyectos en el sector. Mientras que SENASA requiere que las comunidades beneficiarias contribuyan al costo de construcción del sistema en efectivo y en especies, SAS e IBR tradicionalmente sólo han exigido contribuciones en especies. Esta práctica impulsa a las comunidades a comparar organismos y donantes para encontrar la oferta de contribución financiera más baja y además engendra una sensación de inequidad en comunidades que ven que sus vecinos reciben servicios de abastecimiento de agua en condiciones más favorables. Ya se ha establecido un comité técnico integrado por las principales reparticiones gubernamentales involucradas en el sector, bajo los auspicios de ERSSAN, para definir una política nacional uniforme de financiamiento para el sector, que definiría las contribuciones de los beneficiarios en función de los niveles de pobreza y los costos de construcción/operativos del sistema. Es necesario definir una política en el muy corto plazo (los primeros 3 meses de la nueva administración) y formalizarla mediante un decreto apropiado. El Sector de las Telecomunicaciones 60. Resumen del sector. La situación del sector de telecomunicaciones de Paraguay es similar a la ya descripta para el abastecimiento urbano de agua: es muy baja la cobertura con líneas fijas y el actual operador público, COPACO (Corporación Paraguaya de Comunicaciones) es demasiado ineficiente y tiene una carencia de fondos que le

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impiden ofrecer cualquier perspectiva de mejor cobertura y calidad de servicio en el corto y mediano plazo. Se requiere urgentemente inversión y know-how del sector privado para los servicios telefónicos de línea fija locales y de larga distancia. En la práctica, para esto hace falta un marco legal y regulatorio transparente que aliente una mayor participación del sector privado e instituciones creíbles para las transacciones del mismo. 61. La baja cobertura e ineficiencia de los servicios básicos. El sector de las telecomunicaciones paraguayo en realidad comprende la historia de dos sectores muy distintos. La Ley de Telecomunicaciones N° 642 de 1995 distingue entre servicios básicos, que incluyen la telefonía fija local y de larga distancia, suministrada bajo un régimen de monopolio, y los servicios de valor agregado que comprenden la telefonía celular, transmisión de datos y el acceso a Internet, que opera con un régimen de competencia. En el subsector de servicios básicos, la cobertura y la eficiencia del servicio se encuentran entre las más bajas de América Latina: Paraguay sólo tenía 5 líneas de telefonía fija cada 100 habitantes en 2001, muy atrás del promedio de América Latina que es 15 líneas de telefonía fija cada 100 habitantes, y menos del promedio de países con un similar PBI per cápita ajustado por poder adquisitivo (alrededor de 10 líneas fijas cada 100 habitantes). La baja cobertura con líneas fijas limita el acceso a la tecnología de comunicaciones e información (TCI): sólo un 1% de la población de Paraguay usa Internet, en comparación con el 20% de Chile, el 12% en Uruguay, el 11% en Perú y el 8% en la Argentina. A su vez, el bajo acceso a Internet limita la información disponible para los pequeños productores y emprendedores sobre los mercados para sus productos. COPACO, el monopolio telefónico público, emplea entre 5 y 10 veces más personal por línea telefónica atendida que los operadores más eficientes de América Latina (Argentina, Brasil, Perú y Chile). 62. El éxito de los servicios de valor agregado. En el subsector de servicios de valor agregado la situación es radicalmente diferente. Paraguay cuenta con un dinámico mercado de telefonía inalámbrica con alrededor de 20 teléfonos celulares cada 100 habitantes (2001), mucho más que otros países de América Latina que tienen un PBI per cápita ajustado por poder adquisitivo comparable y más que otros países (más ricos) del Mercosur (Brasil, Uruguay y Argentina). Si bien la Ley de Telecomunicaciones no prohíbe específicamente la competencia en la provisión de servicios básicos, exige que los operadores obtengan una concesión (aprobada por el Congreso), mientras que en el caso de los servicios de valor agregado sólo se requiere una licencia del regulador sectorial CONATEL. La necesidad de obtener aprobación legislativa para brindar, por ejemplo, servicios telefónicos de larga distancia (un servicio básico) ha desalentado la inversión privada en el sector. 63. Recomendaciones. Se requieren varias acciones, tanto legales como institucionales, para acelerar el desarrollo de las telecomunicaciones paraguayas, particularmente en lo que se refiere a servicios básicos. En primer lugar, es necesario revisar la Ley de Telecomunicaciones para abrir los servicios básicos explícitamente a la competencia bajo licencia y otorgarle facultades a CONATEL para asignar y supervisar dichas licencias, como ocurre en el caso de los servicios de valor agregado. A este fin, es necesario fortalecer la capacidad regulatoria de CONATEL y preparar y aprobar normas detalladas para el nuevo régimen competitivo. Segundo, para satisfacer las urgentes

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necesidades de inversión de COPACO, debe seleccionarse mediante licitación pública un socio estratégico con reputación internacional, el que realizaría un programa de inversión para extender la cobertura y la calidad de los servicios de telefonía fija a cambio de una participación en el capital de COPACO. Marco Legal para la Participación Privada y la Regulación 64. Marco legal para la participación privada. De acuerdo con la Constitución Paraguaya (Artículo 202 (11)), se requiere aprobación del Congreso para concesionar cualquier servicio que se considere “público”. La Ley de Concesiones de Paraguay (LCP), N° 1618 (del 2 de noviembre de 2000) rige las concesiones de todos los servicios públicos (rutas y autopistas, aeropuertos, irrigación y drenaje) excepto aquellos explícitamente excluidos (electricidad, telecomunicaciones, agua y saneamiento). La Ley de Privatización N° 1615/2000 (del 31 de octubre de 2000) rige la reorganización, transformación y venta de acciones en ESSAP (agua urbana), el Ferrocarril Carlos A. López (ferrocarriles) y COPACO (telecomunicaciones), pero fue suspendida por la Ley 1932 del 5 de junio de 2002. Bajo la Ley Sectorial de ERSSAN, el derecho a operar sistemas de abastecimiento de agua en un área de servicio dada (titularidad) se atribuye genéricamente al “Poder Ejecutivo” que puede delegarlo en municipalidades y gobernaciones. La participación del sector privado y de las asociaciones de usuarios en la provisión del servicio se regula por medio de permisos a 10 años en el caso de sistemas con menos de 2.000 conexiones (aproximadamente 10.000 personas) hasta concesiones por 30 años en los sistemas que superan esa cifra. Se pueden otorgar permisos bajo procedimientos simplificados de concurso de precio, mientras que las concesiones requieren licitaciones públicas nacionales o internacionales. 65. Principales temas y recomendaciones. El requisito de contar con aprobación legislativa para las concesiones plantea un importante obstáculo para aumentar la participación del sector privado, especialmente en el sector de las telecomunicaciones y el transporte vial. Los operadores no tienen garantías de que el Congreso aprobará un contrato de concesión, inclusive si ha surgido de un proceso de licitación, sin demandar cambios significativos como condición para su aprobación. Para resolver este problema en el sector de las telecomunicaciones, los servicios de telefonía fija deberían reclasificarse en una enmienda a la Ley de Telecomunicaciones para permitir que sean operados bajo licencias adjudicadas por CONATEL, en lugar de concesiones aprobadas por el Congreso. En el sector de transporte vial, podría reemplazarse la aprobación legislativa por una no objeción: el Ejecutivo tendría facultades para identificar potenciales concesiones, seleccionar a un inversor/operador bajo un proceso de licitación competitiva y proponer la adjudicación. El Congreso tendría un plazo definido (por ejemplo 30 días) para objetar, en primer lugar a la concesión propuesta en general y, en segundo, a la adjudicación recomendada por el Ejecutivo. 66. Reguladores sectoriales. Existe una base legal e institucional relativamente bien desarrollada en el sector de agua y saneamiento, donde se ha creado el Ente Regulador de los Servicios de Saneamiento (ERSSAN) con una ley sectorial moderna y una dotación de personal completa. Sin embargo, se recomienda el fortalecimiento adicional de

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ERSSAN para permitirle asumir sus funciones regulatorias de concesiones y permisos al sector público y privado. En el sector de las telecomunicaciones, a través de una reforma de la Ley de Telecomunicaciones (ver más arriba) se asignarían responsabilidades adicionales a CONATEL (por ejemplo, la adjudicación y supervisión de licencias para servicios de telefonía fija). CONATEL requeriría un fortalecimiento significativo para poder asumir estas tareas. En la actualidad no existe un regulador del sector de transporte vial. El Banco recomienda que se considere la creación de una entidad reguladora (como el OSITRAN de Perú). Conclusiones 67. El principal freno al crecimiento en Paraguay durante la última década ha sido la incapacidad de realizar las reformas necesarias, y el nuevo gobierno deberá enfrentar este desafío. Se necesita un crecimiento económico vigoroso y sostenido del 6% anual para volver a los niveles de ingreso per cápita de 1990; si se quiere sobrepasar dichos niveles es necesario un crecimiento más rápido. Los cambios tímidos o incrementales no serán suficientes para lograr las tasas de crecimiento requeridas. Se necesitan medidas de política en prácticamente todas las áreas de la economía: en estabilización macroeconómica, políticas cambiarias más transparentes y un esfuerzo concertado para reducir la inflación nuevamente a un dígito que ayudaría a restablecer la confianza en la economía. Un esfuerzo fiscal inmediato y de proporciones es equivalente a asegurar la sustentabilidad de la deuda, y podría lograrse a través de medidas para contener el gasto público en salarios y aumentar la recaudación mediante la reducción de la evasión y las exenciones impositivas. En las áreas estructurales, se requieren medidas para fortalecer el marco regulatorio e institucional dentro del que funciona el sector financiero, permitiéndole desempeñar su crítico rol de intermediario en la asignación de recursos en la economía. 68. También se requiere urgente acción para mejorar la productividad de las inversiones incrementando la calidad y la cobertura de la infraestructura pública. Más allá de la necesidad inmediata de mantener el patrimonio de infraestructura existente (particularmente en el sector del transporte vial), y aligerarle al gobierno nacional la carga del servicio de la deuda por inversiones anteriores en infraestructura (particularmente en el sector de abastecimiento de agua urbano), se requieren urgentemente mejoras de la calidad de servicio y expansión de la cobertura para que la infraestructura pública no se convierta en un cuello de botella para un mayor crecimiento. Como lo muestra la tabla 6, inclusive para hacer mejoras modestas en transporte vial, abastecimiento de agua y telecomunicaciones de Paraguay, se requieren inversiones que superan ampliamente la capacidad financiera del MOPC, ESSAP, SENASA y COPAC, que sólo pueden ser suministradas por el sector privado.

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Tabla 6. Requisitos de Inversión en Infraestructura Sector

Prioridades de inversión

Transporte Vial

Abastecimiento de agua (Urbano)

• Mantener la red vial pavimentada existente • Asegurar la accesibilidad bajo cualquier cond. climática de las secciones más críticas de la red vial sin pavimentar (2.500 kms. sobre 11.700 kms en 5 años) • Expandir la cobertura del servicio de agua urbano de 70 a 80% en 5 años

Suministro de agua (rural)

• Saneamiento entubado para 125.000 personas más (25.000 conexiones) • Expandir la cobertura de agua rural del 37 al 60%

Telecomunicaciones

Costo estimado (U$S/año)

• Nuevas líneas de acuerdo a la demanda y mantenimiento (aproximadamente 25.000 líneas nuevas/año); • Plena capacidad de banda angosta en todas las líneas fijas y red de banda ancha (DSL) para unos 100.000 usuarios en grandes ciudades en 5 años

• U$S37 millones • U$S5 millones (aplicación de estabilizadores al suelo + una capa de asfalto a 500 km/año)

Inversiones corrientes U$S7,8 millones (2001) (sólo mantenimiento)

• U$S1 millón/año en subsidios a la inversión ($85/ nueva conexión) a operadores privados con fondo de concesión con subsidio mínimo (MSC) para áreas periurbanas • U$S2,5 millones/año en 5 años

Sólo operación y mantenimiento e inversiones menores de capital de ESSAP

• U$S9 millones/año + contribuciones de beneficiarios

U$S4,3 millones/año (inversiones promedio de SENASA de los últimos 5 años) COPACO invierte unos U$S20-30 millones/año

• U$S26 millones/año

• U$S24 millones/año

Recomendaciones 69. En la Tabla 7 se resumen las recomendaciones principales de corto plazo (6 meses) y mediano plazo (3 años) en relación con el crecimiento económico, las finanzas, la infraestructura pública, la agricultura y el medio ambiente. Puede encontrarse un análisis detallado de los temas sectoriales y estructuras institucionales de las que surge cada recomendación en las respectivas notas temáticas (véase el volumen II, secciones 121).

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Tabla 7. Recomendaciones sobre políticas de corto y mediano plazo

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Principales Medidas de Política Corto Plazo (a febrero de 2004) Mediano Plazo (2004-2006) Crecimiento y Área Fiscal Congelar las nuevas contrataciones en el sector • Lograr un superávit primario del 3% del PBI. público, eliminar a los denominados “ñoquis” de la nómina pública, y otorgar aumentos de salario a los empleados públicos existentes sólo después de haber obtenido ingresos adicionales suficientes. Tomar medidas en el frente previsional, • Implementar una política monetaria estable incluyendo la aplicación de una edad de retiro concentrándose en la focalización de agregados obligatorio y desvinculando los ajustes de las monetarios para bajar la inflación a un dígito. jubilaciones de los cambios en los salarios de los empleados públicos. Implementar un régimen cambiario transparente, con reglas claramente establecidas y publicadas para intervención en el mercado cambiario. Política Tributaria Ataque frontal a la evasión impositiva • Continuar los esfuerzos para reducir la evasión intervenir la Aduana y la Subsecretaría de impositiva – elevar la recaudación de aduana e Tributación con el objetivo de aumentar la IVA en 3% del PBI. recaudación de aranceles aduaneros e IVA en 0,5% del PBI. Elevar los impuestos internos sobre el gasoil, el • Eliminar las exenciones a la ley de impuestos alcohol y los cigarrillos a niveles comparables a básicos (Ley 125/90). Reducir la alícuota sobre las los de otros países del Mercosur. Asignar el ganancias de sociedades del 30 al 10%. equivalente de 2 centavos de dólar por litro del mayor impuesto al gasoil al Fondo de Mantenimiento Vial (ver más abajo). IMAGRO – cambiar la base de tasación del valor • Extender el IMAGRO a todas las propiedades fiscal al valor de mercado de la propiedad. rurales. Crear un registro tributario integral de las Requerir que todos los propietarios de 500 propiedades sujetas al IMAGRO. Instituir un hectáreas o más presenten una autoevaluación del proceso de revisión anual y armonización de los valor de la propiedad. Ajustar el impuesto al 1% valores de mercado declarados. del valor de mercado (por año). Requerir que todas las operaciones de venta de tierras e hipotecas estén al día en el pago del IMAGRO. Proceso Presupuestario Dar un rol más preponderante al Gabinete en la • Crear una oficina de presupuesto, con una dotación fijación del marco político y programático para el profesional, en el Congreso. presupuesto, incluyendo la definición de un marco general de recursos que sólo pueda ser aumentado por el Ministro de Hacienda. Restringir la discreción del Congreso para • Mejorar la calidad de las proyecciones de ingresos. modificar el presupuesto presentando los gastos a nivel de programas y sectores y no por partida. Reducir el plazo con el que cuenta el Congreso para estudiar el presupuesto.

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Sector Financiero • Lograr un pleno acuerdo con la industria bancaria • Mejorar la capacidad institucional del fondo de sobre niveles de capitalización y primas para el garantía de depósitos para incluir ejercicios de fondo de garantía de depósitos y promulgar por reestructuración bancaria y liberar al BCP y SB de ley. dichas tareas no supervisorias. • Mejorar las normas prudenciales para la cartera de préstamos – dentro de la ley bancaria, con particular atención a la reforma de las reglas sobre previsionamiento de pérdidas y clasificación de cartera. • Modificar la ley bancaria para modernizar los • Consolidar al sistema bancario permitiendo el mecanismos de reestructuración bancaria evitando retiro no traumático y/o la fusión de las la liquidación directa y permitiendo la instituciones bancarias débiles subcapitalizadas. transferencia de activos a otros bancos. • Aprobar ley para racionalizar y reestructurar el • Consolidar las instituciones financieras del sector BNF y concentrar los préstamos en la pequeña público en una institución de primer nivel y una de agricultura y agroindustria. segundo nivel, con la liquidación o venta de los activos residuales. Telecomunicaciones • Enmendar la Ley de Telecomunicaciones para • Finalizar y aprobar todas las normas para delinear permitir la competencia en servicios de telefonía el nuevo régimen de competencia. básica y darle facultades a CONATEL para • Fortalecer la capacidad regulatoria y la autoridad aprobar licencias. de CONATEL. • Evaluar alternativas para permitir la participación • Introducir participación privada en COPACO. privada en COPACO. Agricultura • Condensar el extenso trabajo analítico ya preparado sobre la economía rural en una estrategia coherente de largo plazo destinada a la transformación del sector rural. ¿Estamos todos de acuerdo con el trabajo “extensivo”? • Desarrollar un plan para reestructurar las • Implementar el plan de reestructuración y asignar instituciones del sector público (Ministerio de recursos presupuestarios para apoyar la Agricultura, IBR, etc.) para atender las investigación adaptativa y los servicios de necesidades de los pequeños productores extensión a través de instituciones reestructuradas (racionalización, redespliegue de personal en y descentralizadas del sector público. Utilizar y áreas rurales, cambio hacia la provisión de perfeccionar la base de datos de zonificación agroservicios incluyendo servicios de extensión e ecológica preparada en el proyecto de investigación adaptativa). racionalización del uso de la tierra (LURP). • Debe regularizar la titularidad para todos sus • Completar el catastro rural, transformando el beneficiarios en forma inmediata y desligar dicha sistema de escrituración en un sistema de folio real titularidad de deuda de tierra, la cual podría y modernizar el registro de propiedades convertirse en obligaciones de pago para la tierra. (incluyendo los enlaces con el catastro). Estas obligaciones podrían pagarse en efectivo o a Promulgar toda la legislación correspondiente. través de acciones sociales o ambientales. • Revisar plan de acción forestal desarrollado con • Buscar donantes para financiar los componentes asistencia de FAO y usar como base para una institucional y legal del programa de reforma estrategia nacional de gestión forestal de largo forestal. plazo.

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Gestión de Recursos naturales • Revisar y adoptar como política nacional un • Expandir el esquema para la gestión de los recursos esquema participativo y descentralizado, basado en naturales en toda la Región Oriental y microcuencas para la gestión de los recursos simultáneamente fortalecer la participación y naturales. coordinación institucional y aumentar el énfasis en temas de gestión de recursos hídricos y forestales.

Transporte Vial • Revitalizar la estrategia para la tercerización del • Implementar estrategia de mantenimiento vial de mantenimiento vial y limitar a la Dirección Vial a mediano plazo, incluyendo tercerización al sector su función básica. privado usando criterios de mantenimiento vial basado en el desempeño. • Establecer un Fondo Vial de Mantenimiento mediante una sobretasa al gasoil, con recursos exclusivamente asignados al mantenimiento del patrimonio vial existente. • Establecer una Dirección de Concesiones en el • Crear el Fondo Nacional de Concesiones de MOPC para gerenciar el proceso de concesiones Paraguay, administrado por la Dirección de viales en Paraguay. Concesiones y el Ministerio de Hacienda. • Avanzar con la sección de concesionamiento del Plan Triángulo / Asunción / Encarnación / Ciudad del Este. • Definir plan de construcción vial quinquenal realista y congruente a presentar a la comunidad de donantes. Agua y Saneamiento • Revisar la estrategia para concesionar los sistemas • Concesionar las áreas de servicio actualmente de abastecimiento urbano de agua dividiendo el operadas por ESSAP. área de servicio del ESSAP en 2 o más secciones. • Identificar a las comunidades periurbanas y rurales • Licitar lotes sucesivos de comunidades periurbanas y para concesiones con subsidio mínimo (MSC) que rurales con el esquema MSC. movilicen fondos del sector privado local para nuevos servicios. • Capitalizar el fondo MSC con asistencia de donantes. • Crear un fondo de MSC para financiar extensiones periurbanas. • Finalizar una política uniforme para la participación • Todos los organismos del gobierno, donantes y ONG de los beneficiarios en el financiamiento de deben alinear sus programas de agua y saneamiento inversiones de agua rural e instituir dicha política rural con la política financiera del gobierno. por decreto. • Preparar plan estratégico de SENASA. • Implementar plan estratégico.

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La Protección Social y las Mejoras en el Acceso a los Servicios Sociales Introducción y Antecedentes 1. Esta Nota Temática resume la evolución reciente, la situación actual y las perspectivas de mediano y largo plazo de los sectores sociales en Paraguay. La Nota no presenta un estudio exhaustivo con diagnósticos detallados de los problemas de cada sector, sino que se concentra en los temas que aparecen como prioritarios, requiriendo la atención inmediata del nuevo gobierno y la adopción de medidas específicas. En la misma desarrollamos algunos temas en forma específica, como las políticas de asistencia social, educación, salud, pensiones y comunidades indígenas, mientras que otras áreas de importancia como los problemas de la juventud y de género o el desarrollo comunitario son discutidos en el contexto general y de cada política particular, cuando corresponda. La nota incluye recomendaciones de política para los sectores sociales en general y para las áreas específicas en particular, pero es importante que las mismas no sean interpretadas como recetas cerradas y predefinidas, ya que las mismas representan un intento de ayudar al nuevo gobierno en la tarea de identificar prioridades, promover el dialogo sobre estos temas y remarcar las urgencias en los distintos sectores. 2. En agosto de 2003 un nuevo equipo asumirá el gobierno en Paraguay, con un mandato por cinco años. El gobierno encontrará problemas y demandas de distintas áreas, que en algunos casos requerirán acciones urgentes para solucionar situaciones críticas o impedir el desarrollo de nuevas crisis. Entre las áreas de mayor prioridad, el sector social presentará un desafío importante, ya que en la actualidad Paraguay tiene uno de los sistemas de políticas sociales más débiles de la región y los problemas económicos de los últimos años han producido aumentos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad de distintos grupos sociales. Al mismo tiempo, las restricciones fiscales han aumentado como resultado de la contracción de la economía y la consecuente debilidad de la recaudación, pero las necesidades y urgencias de muchos paraguayos son crecientes y el gobierno deberá desarrollar una estrategia que le permita enfocar y priorizar sus políticas, maximizando la eficiencia del gasto para asistir a quienes más lo necesitan. 3. La Nota tiene dos secciones. En primer lugar, como parte de los antecedentes, se presenta en forma resumida el estado actual y la evolución de la situación social del Paraguay, con particular atención a la situación de pobreza y las metas de desarrollo del milenio y luego se discute el nivel y distribución del gasto social. La siguiente sección describe en mayor detalle los problemas centrales del sector social en general y de cada área en particular, incluyendo recomendaciones de política para cada sector. Algunas de estas recomendaciones están dirigidas al corto plazo, entendiendo como tal los primeros seis meses de gestión del nuevo gobierno, debido a la urgencia de los problemas o a la necesidad de iniciar procesos de reforma de inmediato. En otros casos, las recomendaciones se refieren al mediano plazo, entendiendo como tal al resto del período presidencial, no porque las mismas tengan menor importancia, sino porque no es posible comenzar la implementación en el actual contexto o porque requieren un proceso más lento de preparación. La lista de medidas propuestas no es exhaustiva, sino que sólo pretende colaborar en el proceso de definición de una agenda para los sectores sociales en

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Opciones de Política - Protección Social

el Paraguay para los próximos años. Las recomendaciones se presentan para cada área en particular, pero es importante notar que las mismas deberían ser parte de una estrategia general para los sectores sociales. Como anexo, se incluyó una matriz que resume las políticas recomendadas. Pobreza, Indicadores de Bienestar y Progreso hacia las Metas de Desarrollo del Milenio 4. Paraguay es uno de los países con población más joven en la región, debido a la tardía entrada en el proceso de transición demográfica. La tasa global de fecundidad es aún de 4.1 niños por mujer, una de las más altas de la región, y un 38% de su población es menor de 15 años, mientras que otro 20% tiene entre 15 y 24 años. La incidencia de la pobreza entre los más jóvenes es mayor que en el promedio, y ellos son particularmente afectados por el desempleo (24% para la población de 15 a 24 años) y la alta tasa de trabajo infantil (más del 26% de los niños de menos de 15 años trabaja). Los embarazos adolescentes son frecuentes, y un 23% de las mujeres de entre 15 y 19 años reportan haber tenido al menos un embarazo. 5. La incidencia de la pobreza es alta, especialmente en zonas rurales, y se ha incrementado desde 1995. La proporción de la población bajo la línea de pobreza ha crecido, entre 1995 y 2001, desde un 30.3% a un 33.8%. Un incremento similar se observa para la proporción de la población con ingresos menores a los de subsistencia, que pasó del 13.9% al 15.4% en el mismo período. Si bien no hay datos disponibles, es muy probable que la crisis en Argentina durante el año 2002 haya profundizado este aumento. Este proceso se debe en parte a la larga recesión económica, que produjo una caída del 9% en el PIB real per cápita entre 1995 y 2001. El aumento de la pobreza extrema fue mayor en las áreas rurales. Sin embargo, tres cuartos de los pobres extremos y 56% de los pobres residían en zonas rurales hacia el año 2001. También existen fuertes diferencias regionales en el nivel de pobreza. 6. La incidencia de la pobreza observada en Paraguay también se debe al alto nivel de inequidad, especialmente en las zonas rurales. En las tres encuestas nacionales realizadas entre 1997-98 y 2000-01, el coeficiente de Gini en zonas rurales ha tomado valores de entre 0.47 y 0.49, mientras que en las áreas rurales se movió entre 0.53 y 0.57, resultando en un nivel nacional de aproximadamente el 0.53 en los tres relevamientos. 1

1

El coeficiente de Gini mide la desviación de la distribución del ingreso entre personas u hogares en una economía respecto de una distribución perfectamente utilitaria. Un coeficiente igual a cero representa equidad perfecta, mientras que un coeficiente de 100 implica inequidad perfecta.

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Opciones de Política – Protección Social

Tabla 1. Tendencia del Porcentaje de la Población en Pobreza y Pobreza Extrema, 1995 –2001

Pobreza extrema Total del País Urbano Asunción Otras áreas urbanas Rural Pobreza Total del País Urbano Asunción Otras áreas urbanas Rural PIB real per capita (1990=100)

1995

1996

1997/98

1999

2000/2001

13.9 6.8 3.1 9.7 21.4

-4.9 2.0 7.3 --

17.3 7.3 2.1 11.7 28.9

15.5 6.1 2.5 9.3 26.5

15.4 7.1 4.8 9.5 25.1

30.3 23.7 19.6 27.1 37.2

-21.2 19.5 22.2 --

32.1 23.1 16.9 28.5 42.5

33.7 26.7 21.3 31.5 42.0

33.8 27.6 25.1 30.2 41.2

102.5

101.1

99.6

96.0

93.3

Fuente: DGEEC

7. La situación de Paraguay respecto de otros países de la región es mala, tanto en términos de pobreza absoluta como de inequidad en el ingreso ( Tabla 12). En tiempos recientes, Paraguay ha tenido un pobre registro en términos de pobreza extrema (medida como el porcentaje de la población con ingresos de menos de $1 por día) y distribución del ingreso (medida por la participación del quintil más pobre en el ingreso total y el coeficiente de Gini). Tabla 2. Pobreza Extrema e Inequidad en el Ingreso País Bolivia Brasil Chile Colombia El Salvador Guatemala Honduras México Paraguay Venezuela

% Población < $1 14.4 11.6 2.0 19.7 21.0 10.0 24.3 15.9 19.5 23.0

% participación en el ingreso del 20% más pobre 4.0 2.2 3.3 .. 3.3 3.8 2.2 3.5 1.9 3.0

Coeficiente de Gini 45 (1999) 59 57 57 44 60 (2000) 59 52 58 49

Fuente: World Development Indicators 2003. La información se refiere al año 1998 a menos que se indique el año entre paréntesis.

8. Los hogares con más niños y con jefa mujer tienden a ser más pobres. Del mismo modo, quienes tienen al Guaraní como su idioma tienen ingresos mucho menores al promedio, aún después de controlar un importante número de variables. Hay ganancias substanciales en la educación, en especial en áreas urbanas, y el desempleo y subempleo aumentan substancialmente la pobreza. Aún controlando por otras variables, el área de residencia afecta la probabilidad de ser pobre, lo que en parte explica las migraciones rural-urbanas.

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9. La pobreza e inequidad se han estancado o empeorado, pero los indicadores no monetarios de bienestar mejoraron. La proporción de hogares con al menos un indicador de necesidades básicas insatisfechas bajó un 21% entre 1992 y 2001 y un 4.3% desde 1998. Mientras que un 41.3% de los hogares urbanos tienen al menos un “NBI”, el porcentaje aumenta al 61.7% entre los hogares rurales, y también existen fuertes diferencias entre departamentos. El Índice de Desarrollo Humano, que es un promedio ponderado de índices de educación, expectativa de vida y PIB per cápita, también mejoró ligeramente entre 1995 y 2000, pasando de 0.735 a 0.740. El aumento en los indicadores, llamativo en el contexto de la crisis económica, se debe fundamentalmente a mejoras en el área de educación y a la tendencia secular en el crecimiento de la expectativa de vida. Las ganancias en el índice han sido similares a las registradas en Argentina y Uruguay y menores a las de otros países de la región, como Bolivia, Chile y Colombia. Tabla 3. Tendencias en Necesidades Básicas Insatisfechas y Desarrollo Humano 1982 Hogares con NBI (%) Nacional Urbano Rural Tendencia en el IDH 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Rankings de IDH y PIB Ranking PIB Ranking IDH Diferencia PIB-IDH

1992

1997/98

1999

2000/01

53.0 50.7 55.3 42.3 41.3 44.7 65.6 61.7 67.5 Chile Bolivia Argentina Colombia

86.9 72.2 99.5 Paraguay

64.2 56.9 72.2 Uruguay

0.663 0.698 0.704 0.716 0.735 0.740

0.755 0.755 0.779 0.800 0.813 0.831

0.700 0.735 0.752 0.779 0.809 0.831

0.512 0.546 0.572 0.596 0.628 0.653

0.784 0.798 0.804 0.807 0.829 0.844

0.657 0.686 0.700 0.720 0.746 0.772

94 90 4

54 40 14

50 38 12

120 114 6

44 34 10

72 68 4

Fuente: DGEC y UNDP.

10. Un reciente informe de PNUD señala que Paraguay no sólo no ha cumplido con ninguna de las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM), sino que es poco probable que lo logre antes del año 2015 (tabla 14). En varios de los casos, la tendencia de los últimos años ha sido hacia el deterioro, por lo que será muy difícil alcanzar las MDM a menos que se produzcan fuertes cambios en las condiciones económicas y sociales del país. Entre las ocho metas, se estima que cuatro son de improbable cumplimiento y las restantes de “poco probable” cumplimiento, y sólo en dos casos se consideró que las condiciones para el cumplimiento se encuentran mejorando sostenidamente.

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Opciones de Política – Protección Social Tabla 4. Resumen de Cumplimiento Esperado de las MDM en Paraguay 2 Meta 1. Erradicar de la pobreza extrema y el hambre. 2. Alcanzar la educación primaria universal. 3. Equidad de género y empoderamiento de la mujer. 4. Reducir la tasa de mortalidad de la niñez. 5. Mejorar la salud materna. 6. Combatir el VIH-SIDA, el paludismo y otras enfermedades. 7. Asegurar la sustentabilidad del medio ambiente. 8. Desarrollar una sociedad global para el desarrollo.

Probabilidad de cumplimiento Improbable Poco probable Poco probable Poco probable Improbable Poco probable Improbable Improbable

Condiciones MLM MS MS MLM MLM DPM MLM MLM

Fuente: PNUD. La columna “condiciones” se refiere al estado de las condiciones de apoyo para el logro de la meta. MLM = Muy lenta mejora, MS = Mejorando sostenidamente, DPM = Débil pero mejorando.

El Gasto Social y su Distribución 11. Las políticas sociales en Paraguay han recibido, a lo largo de los años, insuficiente atención por parte de los sucesivos gobiernos. Las autoridades han prestado poca atención al sector y limitado su interés a financiar (en general en forma insuficiente e ineficiente) algunos programas básicos, como la salud pública y la educación básica. Otros programas, como la seguridad social, tienen una larga historia, pero su presupuesto y cobertura han sido reducidos y con poco efecto. En el caso de los programas de asistencia social, recién en las últimas dos décadas ha surgido un grupo disperso de planes e instituciones, como lo demuestra el hecho de que la participación de esta área en los presupuestos públicos de la década de los 80s era nula. 12. El gasto público social en Paraguay ha sido reducido. Durante la primer mitad de la década de los 80s, el gobierno gastaba un promedio de menos del 4% del PIB en el sector, con una alta participación del sistema de seguridad social, incluyendo pensiones y salud del sector formal de la población (40% del total) y la educación pública (34%). Luego de una ligera declinación a finales de la década, el gasto comenzó a aumentar rápidamente, llegando a triplicarse durante la última década. El aumento se concentró fuertemente en educación y seguridad social, las que, hacia el año 2000, representaban en forma conjunta más del 82% de todo el gasto social. 13. Los gastos de educación en relación al producto interno bruto se triplicaron en veinte años, al pasar del 1.3% al 4.6%. Otras áreas sociales tuvieron un importante crecimiento (por ejemplo, salud pasó del 0.5% del PIB al 1.4% y Seguridad Social del 1.55% al 3.6%) pero su magnitud fue menor a la de educación. Los gastos en asistencia social tuvieron un crecimiento muy rápido, ya que pasaron del 0.1% del PIB en 1980 a casi el 0.35% en 2000, pero su nivel es aún muy bajo e ineficientemente asignado. 14. Los nuevos gastos fueron destinados, en general, a financiar aumentos de personal y salarios, sin que necesariamente se hayan producido mejoras de la misma magnitud en la calidad o acceso a los servicios. Por ejemplo, los salarios reales de los profesores de educación secundaria se duplicaron en un período de 12 años, entre 1988 y el año 2000, 2

Metas de Desarrollo del Milenio, Informe Paraguay, UNDP, 2003.

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al mismo tiempo que el número de cargos en el Ministerio de Educación aumentó un 135% durante la década de los 90s. En el caso del sector salud, aun con los aumentos de presupuesto recibidos, aproximadamente dos tercios del gasto total se destina a financiar al personal, dejando recursos insuficientes para la inversión, medicamentos u otros gastos. Tabla 5. Gasto Público en los Sectores Sociales

Sector Educación Seguridad Social Salud Asistencia Social Otros TOTAL

1980-84 1.33 1.55

Sector Educación Seguridad Social Salud Asistencia Social Otros TOTAL

1980-84 34.03 39.60

0.52 0.01 0.50 3.90

% del PBI 1985-89 1990-94 1.04 2.23 1.15 1.78 0.33 0.01

0.81 0.05

0.32 0.54 2.86 5.41 % del Gasto Público 1985-89 1990-94 36.34 41.20 40.34 32.99

1995-99 3.93 2.64

2000-01 4.63 3.60

1.27 0.19

1.41 0.34

0.22 8.25

0.06 10.03

1995-99 47.64 32.00

2000-01 46.16 35.84

13.27 0.36

11.69 0.49

14.94 0.96

15.37 2.35

14.01 3.39

12.76 100.00

11.13 100.00

9.91 100.00

2.64 100.00

0.60 100.00

Fuente: Flood (1992).

15. El rápido crecimiento del empleo público y la ineficiente asignación de recursos fue más allá de los sectores sociales. A nivel agregado, la fuerza de trabajo empleada por el Estado aumentó en casi 50.000 en menos de quince años, y cerca del 95% de los gastos corrientes son utilizados para pagar salarios y pensiones en el sector público. El gasto público total pasó del 8.4% del PIB en 1980 a casi el 20% en dos décadas. Si bien los sectores sociales explican una parte importante de este crecimiento, otras áreas del gobierno también aumentaron su peso rápidamente, ya que prácticamente se duplicaron en el período. 16. Analizar las alternativas de políticas que enfrentará el próximo gobierno no es sencillo, debido a que los diagnósticos de la situación actual deben basarse, en muchos casos, en datos parciales e incompletos, debido a la debilidad de los sistemas de información existentes. Existe una importante divergencia en la calidad de los indicadores de cada sector, que en parte refleja las dificultades institucionales de las distintas áreas, los problemas para obtener la información de las distintas fuentes y la existencia de programas financiados internacionalmente para recolectar y procesar datos. Así, mientras que los indicadores de pobreza y rendimiento educativo son generalmente buenos, otras áreas, como la seguridad social, el sector salud o las comunidades indígenas, tienen serios problemas para generar información consistente y confiable.

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Temas Principales 17. Esta sección presenta un análisis de los temas más importantes que requieren acción por parte del nuevo gobierno. Algunos de estos problemas son comunes a todos los sectores, mientras que otros son específicos y serán considerados individualmente. 18. Un grave problema que afecta por igual a todas las áreas es la inadecuada organización institucional y la incidencia de corrupción y baja transparencia en el diseño e implementación de políticas y en la ejecución de programas. Este tema trasciende a los sectores sociales, afectando múltiples aspectos de la administración pública y la vida cotidiana en Paraguay y, por su relevancia, es tratado en forma independiente en la Nota Temática sobre Gobernabilidad, pero algunos aspectos en particular requieren ser considerados para una mejor comprensión de la problemática social. Paraguay tiene un gobierno centralizado, con problemas de eficiencia en muchos sectores. En algunos temas, existen múltiples Ministerios y organismos que compiten para definir competencias y administrar presupuestos, lo que genera duplicación de acciones y un serio despilfarro de recursos, mientras que otras áreas son ignoradas y no parecerían caer bajo la esfera de responsabilidad de ningún organismo. 19. Los problemas institucionales y de organización del Estado Paraguayo resultan en políticas débiles e ineficientes. Por ejemplo, los programas de asistencia social son ejecutados por 23 instituciones distintas, incluyendo varios ministerios, secretarías (que en algunos casos dependen de ministerios pero aún así desarrollan sus propios programas) y organismos descentralizados. Ninguno de estos organismos tiene la autoridad formal o efectiva para coordinar y supervisar la implementación de los programas, por lo que se produce duplicación de actividades, se incrementan costos y el sistema está fuertemente expuesto a manipulación política. El sistema de seguridad social presenta problemas similares, ya que la información estadística y operacional de las distintas instituciones (IPS, Caja Fiscal y otras) es de muy difícil acceso, y no existe coordinación adecuada entre los distintos organismos vinculados al tema. La fragmentación también es crítica en el sector salud, ya que los dos principales proveedores de servicios a nivel nacional, el Ministerio y el Instituto de Previsión Social, no operan en forma coordinada, complementando sus servicios sino que tienden a duplicar instalaciones en forma ineficiente, mientras que la función reguladora y de supervisión no es adecuadamente desarrollada por ninguna institución. 20. Otro problema que afecta en general a los distintos sectores es la inadecuada focalización del gasto. En algunos casos los programas están diseñados para facilitar el acceso universal a los servicios pero la falta de recursos adecuados impone restricciones al acceso efectivo, por lo que se generan efectos distributivos regresivos. Por ejemplo, los servicios de salud, provistos por el Ministerio de Salud y el IPS, se encuentran fuertemente concentrados en zonas urbanas, donde parecería haber un exceso de oferta (en Asunción hay aproximadamente 26 médicos por cada 10.000 habitantes, mientras que en regiones más remotas hay menos de 1 médico por cada 10.000 habitantes). Los programas de Seguridad Social cubren a menos del 15% de la población activa a nivel

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nacional, pero la cobertura entre los trabajadores del quintil de ingreso más bajo es de menos del 1%, mientras que en el más alto es de casi un 25%. 21. Por último, los esfuerzos por generar y desarrollar modelos de evaluación de impacto de las políticas han sido limitados e ineficaces en casi todos los sectores, con la excepción de la educación. El gasto en asistencia social, seguridad social y salud se define sin considerar su efecto sobre el bienestar de la población en general y de los sectores más vulnerables en particular. El problema es especialmente serio en los programas de asistencia social, ya que la mayoría de los organismos no se vinculan en forma directa con los beneficiarios de sus programas sino que distribuyen fondos a organizaciones no gubernamentales para financiar la oferta de bienes y servicios pero no se realizan evaluaciones posteriores sobre la efectividad de las acciones. El sistema educacional ha desarrollado un mecanismo de evaluación, llamado “Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo” (SNEPE) desde 1997, el que muestra que los esfuerzos por incrementar la calidad en los grados séptimo a noveno han resultado en un aumento del 10% en los resultados entre 1997 y 1999. Temas Específicos Educación 22. La cobertura de los dos primeros ciclos del nivel básico de educación (entre primer y sexto grado) en Paraguay ha sido alta y creciente desde hace tiempo, llegando al 95% en 2002. En la última década, se han realizado avances importantes en los grados séptimo a noveno (donde las tasas netas de matrícula aumentaron del 35% en 1994 al 52% en 2002) y en los niveles inicial y pre-escolar, donde en los mismos años las tasas netas pasaron del 30% al 70%. En cambio, la matrícula del nivel medio (grados décimo a decimosegundo) continúa estando entre las más bajas de América Latina (31% neta en 2000). En general, sólo un 50% de los estudiantes que terminan la educación básica continúan en la media y sólo un 24% de quienes comienzan a estudiar en la básica se gradúan de la media. Existen contrastes fuertes entre la matrícula de zonas urbanas y rurales en la educación media: 83% urbana y 17% rural (en un país donde 50% de la población es rural). Aunque hasta hace unos años había falta de demanda para la educación media, la extensión de la Reforma ha creado un aumento sustancial de alumnos en el tercer ciclo de la básica, y se prevé un aumento significativo en la media en los próximos cinco años. Tanto así que, en zonas urbanas como rurales, ya existen problemas de cobertura en la escuela media vinculados a la falta de oferta y, entre los pobres, a la falta de recursos para cubrir los aranceles y gastos para uniforme, textos y otras necesidades. 23. Además de la cobertura, la calidad de la educación es también un problema en Paraguay. Las evaluaciones del SNEPE indican que el rendimiento estudiantil promedio en tercer grado es alrededor del 45% en lengua y matemáticas. Aunque los resultados en el nivel medio son más altos en lengua (51%), en matemáticas están en un 37%. Los alumnos de áreas urbanas, de escuelas privadas, que asisten turnos de día y son mujeres tienen mejor rendimiento en promedio. Los bajos resultados se deben en parte al uso de

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técnicas pedagógicas inadecuadas, la falta de materiales en las escuelas, y en general a la falta de infraestructura como bibliotecas, laboratorios, etcétera. La educación bilingüe es insuficiente, en especial en zonas rurales donde muchos niños hablan sólo en Guaraní. Los maestros que han recibido entrenamiento formal para la enseñanza bilingüe son pocos y el uso de textos en guaraní ha provocado controversias sobre la calidad de la enseñanza en ese idioma. 24. Los docentes tienen, en muchos casos, serias deficiencias de formación. El sistema cuenta con 88.000 maestros (12.000 en inicial y pre-escolar, 60.000 en básica y 16.000 en media). Entre los profesores de educación media, un 38.4% no ha recibido formación pedagógica específica, ni tienen acceso a programas de mejoramiento, ya que los programas de capacitación se han destinado fundamentalmente a maestros del nivel básico, en torno a la Reforma. No existen sistemas o herramientas para evaluar el rendimiento de los docentes, y la supervisión de las escuelas es no sistemática, poco efectiva y fuertemente orientada hacia los aspectos administrativos. Un nuevo programa piloto de supervisión se está aplicando en cuatro departamentos, con el objetivo de orientar la supervisión hacia los aspectos pedagógicos. 25. El perfil del personal del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) es inadecuado para sus funciones y el MEC sufre de una falta de infraestructura importante, tanto a nivel central como entre los Consejos Departamentales de Educación (CDEs). Cerca del 70% de los empleados del Ministerio son administrativos, y los departamentos del MEC central están dispersos en más de veinte locales en Asunción. No dispone de herramientas adecuadas para administrar los recursos humanos, lo que resulta en la contratación de docentes sin evaluar sus calificaciones, incapacidad de administrar las licencias y asignaciones, etcétera. Los problemas de infraestructura del MEC se potencian por un modelo de administración fuertemente centralizado (en el año 2000 se aprobó un mecanismo de descentralización pero no se ha logrado implementar en todos los departamentos). Algunas funciones se han transferido a las municipalidades y gobiernos departamentales, resultando en muchos casos en una duplicación de estructuras que agrava las ineficiencias. 26. Con el apoyo del Banco Mundial y el BID, el MEC ha realizado importantes avances en la recolección y manejo de información. El Departamento de Planificación y Estadísticas está bien equipado y cuenta con personal calificado, pero sus capacidades no son utilizadas en el proceso de toma de decisiones del ministerio, incluyendo el manejo presupuestario. Recomendaciones de Corto Plazo 27. Incrementar la proporción del presupuesto destinada a gastos no salariales. A fin de permitir un adecuado desarrollo del sector, el Gobierno debería iniciar un esfuerzo por incrementar los recursos destinados a gasto no salarial en educación, mejorando así las condiciones de infraestructura y la disponibilidad de materiales en las escuelas, a partir del presupuesto 2004.

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28. Destinar un edificio adecuado para el funcionamiento del Ministerio de Educación, a fin de reunir a las distintas direcciones del mismo bajo un solo techo, logrando así mejorar la comunicación y la colaboración entre las direcciones, facilitar la creación de un sistema único (con un servidor) para el Sistema de Información y Gerencia, las redes y los sistemas administrativos integrados, y ahorrar un monto significativo en gastos para alquiler en más de 20 locales actuales. 29. Reformular los programas de becas, en un trabajo conjunto con las autoridades del área de asistencia social, para convertirlos en parte de los programas de reducción de pobreza que combinen un mecanismo de incentivo a la demanda para la educación preprimaria y secundaria, vinculada a los programas sociales.

Recomendaciones de Mediano Plazo 30. Revisar el sistema de entrenamiento y evaluación de los docentes, creando programas de formación continua en el marco de un sistema sólido de supervisión. La proliferación de institutos de formación docente en los últimos años debe controlarse mediante la aplicación de mecanismos de control de calidad y acreditación de los mismos, forzando el cierre de aquellos que no reúnan las condiciones mínimas. 31.

Mejorar las eficiencias del MEC central de tres formas: •

Modificar el sistema de selección, contratación y asignación de docentes. El nuevo sistema deberá vincular los cargos a las escuelas, en lugar de los profesores, y aplicar un esquema de concentración de carga horaria, a fin de que los docentes trabajen en una única escuela.

•

Actualizar el mapa escolar y realizar una micro planificación para aprovechar mejor los recursos existentes, redistribuir a los alumnos y docentes según los resultados, y aumentar el número de alumnos por docente en los primeros dos ciclos de la básica (metas específicas se encuentran en la nota temática sobre educación).

•

Apoyar con recursos humanos y financieros la descentralización de las responsabilidades del sistema educativo a los niveles departamental y local. Salud

32. La principal fuente del gasto en salud la constituye el gasto de bolsillo de los hogares. Paraguay gastó en el 2001 aproximadamente un 8.7% del PIB en salud. Sin embargo, sólo un 2.6% corresponde a gasto público, un 1.75% a seguros privados y la diferencia representa el gasto de bolsillo de los hogares. Aunque relativamente común en Latinoamérica, esto ubica a Paraguay entre los países de la región con mayor proporción del gasto en salud financiado directamente por los hogares. Durante el período 19962001, la participación del sector público en el total del gasto en salud pasó del 32% al

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29% mientras que el gasto de bolsillo de los hogares pasó del 42% al 50% del total y los seguros privados cayeron del 36% al 31%. El alto gasto de bolsillo afecta principalmente a las familias pobres, ya que éste representa un porcentaje más alto de su ingreso, reduciendo su acceso a servicios básicos y transfiriendo el riesgo de enfermedades catastróficas a los individuos. 33. Una proporción elevada del gasto del MSPyBS se destina a instituciones especializadas y de alta complejidad. Estos centros reciben aproximadamente un 34% del presupuesto del MSPyBS, mientras que el nivel más básico de atención recibe un 27% del total, del que hay que descontar un buen porcentaje que va a la administración regional. De hecho, se considera que sólo un 22% se dedica a atención y este gasto está concentrado en el nivel de hospital de distrito o regional en detrimento de puestos y centros de salud. Aproximadamente, un 10% se dedica a programas preventivos. La mayoría de este gasto es en personal y administrativo. 34. Aproximadamente el 80% de la población carece de seguro de salud. Según datos del 2001, los seguros administrados por el Instituto de Previsión Social, Sanidad Policial y Sanidad Militar, más los seguros privados tienen una cobertura de 19% del total de la población, incluyendo miembros directos y dependientes. Los seguros de salud benefician casi exclusivamente a los quintiles de ingreso más altos. Un 70% de la población con seguros privados pertenece al quintil más rico, mientras que solo un 12% proviene del 60% más pobre de la población. En el IPS, dos tercios de los asegurados corresponden al 40% más rico. El acceso está también fuertemente asociado al área de residencia: un 29% de los residentes urbanos tienen cobertura, mientras que sólo un 7% de los rurales están protegidos. 35. El sistema de salud sufre de serios problemas de inequidad. Casi siete de cada diez personas en el quintil de ingresos más bajo no buscaron atención médica cuando estuvieron enfermos, comparado con tres de cada diez personas en el quintil de ingresos más alto. Un tercio de quienes no solicitaron atención médica estando enfermos procedieron así porque los servicios eran muy caros. De los individuos que acudieron a servicios de salud, los más pobres utilizan los servicios públicos con mayor frecuencia. Igualmente, el 50% de las madres pobres dan a luz sin personal calificado. Los recursos financieros y humanos y la infraestructura se concentran en las zonas urbanas y en el departamento central a un nivel muy por encima del que correspondería dada la población. 36. El uso de los servicios es muy bajo y está descendiendo. En el 2000, casi la mitad de los individuos enfermos o que se accidentaron en los últimos tres meses no acudió a un servicio de salud. En el 2002, el porcentaje de partos atendidos en servicios de salud bajó 4 puntos con respecto al 2001. Una de las razones principales aducidas para no acudir a los servicios es su costo (33%). La mala calidad y la poca calidez en el trato aparecen como factores importantes para no acudir a los servicios de salud. 37. La mayoría de servicios de salud de nivel primario y secundario se encuentran casi permanentemente sin medicamentos o insumos médicos. Los pacientes, incluso los

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admitidos, tienen que comprar sus propios insumos desde algodón hasta antibióticos. Se observan colas en los servicios no por una gran afluencia de pacientes sino por que el personal no cumple con los horarios. Estudios de la OPS indican que hay problemas serios en los recursos humanos tanto en la formación técnica como en las áreas de gestión. 38. Una parte importante de la población no tiene acceso a los servicios de salud, especialmente en áreas rurales. Un 10% de los paraguayos viven a tal distancia de los centros de salud que no pueden utilizarlos adecuadamente. Esto no es un problema en las principales ciudades, pero afecta a un 19% de la población rural. 39. El sistema de salud en el Paraguay se encuentra muy fragmentado, sugiriendo ineficiencias operativas que, muy probablemente, consumen improductivamente buena parte de los escasos recursos que se asignan al sistema. En general, estos sistemas operan de manera paralela, fragmentada, y con escasa o ninguna interrelación, lo que resulta en duplicidades e ineficiencias en la asignación de los recursos. En ese sentido, un análisis a fondo de la superposición de servicios ofrecidos por el IPS y el MSPyBS permitiría confirmar la evidencia anecdótica existente. 40. El hecho de que los salarios estén asignados al personal y no a los puestos donde se realiza el trabajo ha resultado en una fuerte concentración del personal del ministerio en áreas urbanas, provocando un desequilibrio entre el personal y otros insumos necesarios para la producción de servicios. Mientras que en Asunción hay 26 médicos por cada 10.000 habitantes, en las regiones más aisladas hay menos de un médico cada 10.000 habitantes. En términos de la asignación presupuestaria, cerca del 60% del presupuesto de salud se destinó a personal en el año 2002, habiéndose ejecutado en su totalidad. 41. La productividad es baja en casi todas las instituciones públicas de salud. Aunque el número de instalaciones parecería adecuado, la mayoría carece del suficiente personal, y prácticamente toda son subutilizadas. El promedio de ocupación de camas es 40% para las instalaciones del Ministerio de Salud, pero fuera de Asunción y la región central es de sólo el 20%. Tanto en los hospitales del Ministerio como en los del IPS, las instalaciones especializadas, como neonatología, son subutilizadas. Lo mismo ocurre con los quirófanos e incluso salas de partos, que en muchos casos funcionan sólo unas pocas horas por día. 42. A pesar del nivel bajo de utilización, entre 1993 y 2000 el presupuesto para el Programa de Inversión aumentó aproximadamente 50 veces. Es obvio que no todo el gasto de inversión se tradujo en camas hospitalarias pero entre 1996 y 2000 el número de camas del MSPyBS aumento rápidamente, en alrededor de un 30%. En el mismo período, el número total de egresos hospitalarios se incrementó también en un 30% pero ajustando por el aumento de la población (de casi 14%), resulta que el promedio de egresos por 1000 habitantes aumentó sólo un 13% entre 1996 y 2000.

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Recomendaciones de Corto Plazo 43. Los problemas de diseño de políticas y gestión del sector salud tienen una complejidad tal que es difícil proponer medidas de corto plazo que aumenten la eficiencia del mismo. Para lograrlo, se necesitan importantes cambios estructurales, que sin duda requerirán de plazos mayores. Sin embargo, es necesario comenzar de inmediato el proceso de diseño de estas reformas, a fin de poder implementarlas cuanto antes. Por ello, se plantea como una recomendación de corto plazo que el Ministerio de Salud inicie la preparación de una agenda de reforma sectorial. Esta reforma deberá enfocarse en los siguientes objetivos: •

Aumentar el uso de los servicios de salud por parte de los sectores de menores ingresos.

•

Modificar la mezcla público-privada en el financiamiento al sistema de salud, incrementando la proporción del financiamiento público, concentrando los esfuerzos en el fortalecimiento de la atención primaria y reduciendo el gasto de bolsillo, sobre todo, para los más pobres.

•

Mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la productividad de los proveedores de salud.

•

Fortalecer la capacidad del Ministerio de Salud para ejercer la función de rectoría.

•

Aumentar la rendición de cuentas (accountability) del sistema hacia la población.

44. En una primera fase el Ministerio podría aumentar las ineficiencias y la falta de transparencia del sistema de forma a identificar las áreas claves en las que la reforma debe de incidir para conseguir el máximo impacto. Dichos estudios podrían incluir una auditoría comprensiva del IPS. Asimismo, podría evaluar los dos esquemas de aseguramiento comunitario que están siendo pilotados en el país por la OPS y USAID para objetivar su impacto, sostenibilidad, costo de implementación y replicabilidad a zonas más extensas. Por último, podría iniciar un inventario de personal y activos en el sector, sistematizando los datos a medida que se realiza dicho inventario de forma de contribuir a mejorar la transparencia. 45. Para fortalecer la atención primaria y aumentar el acceso a servicios básicos para toda la población, se debería desarrollar un paquete de acciones y servicios básicos de crecimiento progresivo que alcancen a la mayor parte de la población, especialmente orientado en alcanzar las metas de desarrollo para el milenio (reducción de la desnutrición infantil, y de mortalidad en menores de 5 y materna). Entre las acciones, deberían incluirse actividades de promoción y prevención, especialmente aquellas que promuevan los cuidados prenatales, el parto institucional, la prevención del bajo peso al 103

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nacer, el embarazo en adolescentes, y los cuidados en los niños menores de seis años (crecimiento, desarrollo y de enfermedades prevalecientes de la infancia). En este sentido, explorar la experiencia de otros países en la región como Ecuador y Bolivia podría resultar beneficioso. Recomendaciones de Mediano Plazo 46. Como en la mayoría de los países de la región latinoamericana, hay un problema estructural relacionado con los recursos humanos. Independientemente de su calificación, se requiere una modificación del régimen de incentivos, a fin de eliminar o reducir el pluriempleo y de lograr que el personal se mantenga a disposición de la población cuando ésta lo necesita. Un buen manejo de recursos humanos deberá comenzar por analizar las necesidades reales en función de la estrategia de expansión de la atención de la salud básica, y la utilización de incentivos adecuados para lograr una mejor distribución del personal médico y no médico. 47. A fin de que sea posible reestructurar realmente los incentivos en el sistema de salud, es preciso que las redes de provisión de servicios básicos funcionen de manera autónoma y puedan tomar todas las decisiones necesarias respecto a los recursos físicos y humanos. En consecuencia, se requiere la formación de redes de servicios básicos, quizás fundamentadas en las mismas regiones de salud, donde pueda funcionar el sistema de referencia y contrarreferencia. Una estrategia de descentralización sin autonomía en el manejo de los recursos humanos no ha tenido éxito en los países en los que se ha implementado. 48. Implementar un seguro básico de salud que incluya las lecciones aprendidas en el país y la región (por ejemplo, introduciendo el reembolso de actividades preventivas o en áreas rurales a porcentajes más altos que acciones en áreas urbanas. 49. Armonizar y racionalizar los servicios de salud (en particular la infraestructura y equipamientos), mediante un plan de servicios Nacional entre el Ministerio y el IPS. El modelo panameño que se está pilotando puede ser un buen ejemplo. Dado el tamaño del país y la estructura de múltiples instituciones, es lógico que el ordenamiento de la red sea una función centralizada aunque la operación de los servicios y gestión cotidiana deba ser descentralizada. 50. En el largo plazo, el sistema de aseguramiento de la salud deberá ser reformado, a fin de eliminar las ineficiencias identificadas. Las reformas necesarias son muchas, entre las que corresponde destacar las siguientes: •

Paquete de prestaciones. Habrá que definir cuáles serán los servicios que entregará el sistema y determinar los costos. Esto debería realizarse de manera coherente con la reestructuración de todo el sistema público y la estrategia de fortalecimiento de la atención primaria, pues hay un límite en los fondos que la sociedad como un todo puede asignar al sector salud. Es decir, el hecho de que el sistema de seguro social pueda ser auto sostenible mediante

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cotizaciones del sector privado, no significa que pueda tener beneficios muy por encima de los que recibiría la población que estaría fuera del mismo por razones de ingreso y de informalidad, ya que ello conspira contra la aspiración de equidad social. •

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Separación de seguros. Uno de los principales retos en este sentido es la separación de las áreas de salud y la de pensiones en el IPS, ya sea dentro de la misma institución o creando dos entidades separadas. Este proceso debe realizarse en forma progresiva, luego de conocer en detalle los flujos reales de cada seguro y programando un proceso que permita la separación sin generar problemas en la prestación de servicios. Nueva organización institucional. En el plano institucional, deberá definirse quién será la entidad encargada de la recaudación de las cotizaciones de parte de las empresas y de las personas, quién se ocupará de realizar los pagos a los proveedores, cómo se garantizará la puntualidad en el pago, quiénes serán los responsables de la administración de riesgos y de la prestación de servicios, quien supervisará la calidad, la protección financiera y la satisfacción de los usuarios. Esto abre la puerta a la separación de las actividades de financiamiento y provisión, y a la posibilidad de lograr acuerdos entre el MSPyBS y el IPS para el intercambio de servicios en el mediano y largo plazo.

Asistencia Social 51. Los programas de asistencia social en Paraguay son relativamente novedosos, en tanto el sector era prácticamente inexistente hace menos de dos décadas. El desarrollo de las políticas y programas específicos desde mediados de los años ochenta no ha respondido a una estrategia planificada, sino que fue el resultado de la combinación de diversos factores, como la necesidad de dar respuesta inmediata a crisis de corto plazo, las presiones de tipo político o clientelísticas, y la implementación de proyectos sectoriales sin buscar la integración del área. 52. Por lo tanto, el sistema de asistencia social del Paraguay es débil e ineficiente, ya que el mismo no cuenta con una visión estratégica definida, sino que consiste en un conjunto desorganizado de programas sin objetivos claros. Entre los principales problemas que se advierten en el sector, además de la falta de una visión estratégica del mismo, se encuentran la debilidad institucional, la escasez de recursos, la falta de una estrategia de focalización razonable, la inexistencia de análisis de evaluación de impacto de las políticas y la insuficiencia de los mecanismos de auditoría. 53. Desde su creación en 1995, la Secretaría de Acción Social tuvo como un objetivo central el desarrollo de una visión estratégica de los sectores sociales en el Estado Paraguayo. A fines del año 2000, la Secretaría inició el proceso de preparación de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (ENREPD), buscando reunir consensos y promover la participación de distintos sectores en la elaboración de la misma. Desde entonces, la ENREPD se ha desarrollado, discutido y difundido, pero aún

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no fue adoptada formalmente por el Estado, con lo que aún no existe una visión estratégica. Esta falencia es clara en los aspectos formales, pero es más grave aún en la práctica cotidiana, ya que la falta de un objetivo común lleva a que se dupliquen actividades y se desperdicien recursos. ENREPD aún requiere mejoras, en particular en lo referido a los programas recomendados, pero puede ser adoptada como principio de política, dejando abierta la estrategia para futuras mejoras. 54. La estructura institucional del sector está gravemente fragmentada. Más de veinte instituciones, contando Ministerios, Secretarías y Organismos Descentralizados, implementan políticas de asistencia social en Paraguay, sin que existan instancias de dirección o coordinación adecuadas. Aunque en el pasado se realizaron varios intentos por coordinar a las distintas agencias (mediante, por ejemplo, un Gabinete Social, un Consejo de Acción Social o un Consejo Asesor Social de Lucha contra la Pobreza) no se obtuvieron resultados satisfactorios. En el marco de la ENREPD, se ha propuesto la creación de un Ministerio de Desarrollo Social, en el marco de una ley de Reforma de Ministerios, que reestructuraría a todo el Gobierno pero la aprobación de la misma en el Congreso no ha sido posible. 55. Los recursos disponibles para Asistencia Social son reducidos (0.35% del PIB), haciendo improbable el éxito de cualquier política del sector. El Estado debería plantearse como objetivo el aumento del presupuesto, aunque no sin antes revisar el funcionamiento del sector para asegurar que los recursos sean utilizados en forma eficiente. Las restricciones presupuestarias y la amplitud de las necesidades de asistencia de la población de Paraguay hacen imprescindible la adopción de un mecanismo de focalización del gasto. Los problemas vinculados con los criterios de focalización habituales son conocidos, donde se debe buscar un equilibrio razonable entre la precisión en la identificación de grupos beneficiarios y el costo y seguridad (en términos de transparencia y equidad) del proceso de selección. 56. Por último, los programas actuales no cuentan con sistemas adecuados de evaluación de impacto ni con procedimientos de auditoría que vayan mas allá de los controles formales administrativos. El Estado Paraguayo desconoce si sus políticas de asistencia social tienen un efecto real sobre la calidad de vida de la población ni cuenta con mecanismos de consulta o auditoría social de los programas. Recomendaciones de Corto Plazo 57. Adoptar, en forma oficial, a la Estrategia de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad como documento rector en el área de asistencia social. Algunos aspectos de la estrategia deberán ser revisados, por lo que es importante definir que la misma es un documento abierto que continuará siendo mejorado, pero es fundamental emitir una señal a los distintos sectores involucrados en las políticas de asistencia social en el sentido de que el Gobierno considera que la definición de un eje estratégico es prioritaria. 58. Crear una instancia de planificación y ejecución de políticas de Asistencia Social, con efectiva autoridad legal y política para ejecutar la ENREPD, administrar los

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presupuestos de los distintos programas de asistencia social y diseñar y ejecutar nuevos programas. Esta instancia puede adoptar la forma de un Ministerio, Secretaría Técnica, Gabinete u otros, pero en cualquier caso debe tener real capacidad de gestión. Recomendaciones de Mediano Plazo 59. Incrementar el presupuesto para Asistencia Social en forma progresiva, dirigiendo los nuevos recursos a programas con fuerte focalización y sólidos mecanismos de evaluación y auditoria. 60. Reemplazar los programas existentes por un número reducido que se organicen como transferencia de fondos condicionales. La prioridad en la asignación de fondos debe darse a programas que se focalicen en grupos especialmente vulnerables, utilizando criterios regionales (mapas de pobreza) e individuales para seleccionar beneficiarios. La participación en los nuevos programas debería estar sujeta al cumplimiento de condiciones que satisfagan otros objetivos de política social, como el mejoramiento de la salud materno-infantil o la expansión de la matrícula en la educación pre-primaria, o el control de salud de los ancianos no cubiertos por el sistema de pensiones. 61. Diseñar e implementar sistemas de evaluación y auditoria rigurosos, con participación de los sectores sociales organizados y los beneficiarios. Estos sistemas deben tener, como un objetivo central, asegurar la transparencia en la administración de los recursos, por lo que en su diseño debe contemplarse la difusión publica de los informes que se produzcan y la elaboración y publicación de estadísticas que reflejen el impacto de los programas en ejecución. Pensiones 62. El sistema de previsión social del Paraguay tiene varios problemas que afectan seriamente su funcionamiento. Los temas principales se vinculan a los aspectos institucionales ya discutidos en el marco de otros sectores, a un serio problema de acceso y cobertura y a la existencia de graves inequidades y subsidios cruzados injustificados. En general, el sector sufre de un serio problema de transparencia, ya que no se publica información en forma regular y consistente sobre las distintas variables relevantes del sistema. 63. La gestión del sistema de pensiones en Paraguay corresponde a ocho instituciones independientes. Dos de ellas incluyen a la mayor parte de la población cubierta, mientras que las restantes son cajas más pequeñas dedicadas a sectores específicos, definidos por la actividad o por el empleador. Las dos instituciones principales son el Instituto de Previsión Social, que cubre a la mayoría de los trabajadores del sector privado formal, la “Caja Fiscal”, que cubre a los empleados públicos. Los restantes sistemas protegen a los empleados municipales, a los parlamentarios, a los bancarios, a los ferroviarios, a los empleados de la empresa binacional Itaipú y a los empleados de la empresa de electricidad ANDE. El IPS también presta servicios de salud a sus afiliados y familiares.

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64. La existencia de distintas instituciones afecta gravemente a la eficiencia del sistema. Por un lado, no existe una instancia central de diseño de políticas y evaluación de los sistemas, sino que cada uno de ellos funciona en forma independiente, atendiendo a su población e ignorando al resto. El nivel de integración entre los distintos sistemas es mínimo, al punto que un trabajador que, por cambiar de empleo, debe inscribirse en otra caja previsional corre riesgo de perder los derechos acumulados por los aportes realizados. 65. La cobertura del sistema de pensiones es una de las más bajas de la región, ya que sólo un 12% de los trabajadores ocupados hacen contribuciones a alguna de las instituciones gestoras. Además de ser baja en promedio, la cobertura esta fuertemente sesgada hacia los sectores medios y altos de la sociedad; sólo un 0.4% de los trabajadores del quintil más bajo de ingreso tienen cobertura, mientras que un 24% de los de mayores ingresos aportan a un sistema de pensiones. Entre los mayores de 60 años el nivel de protección es también muy bajo, ya que sólo un 20% recibe un beneficio previsional. 66. La baja cobertura del sistema no es compensada por ningún esquema no contributivo, con excepción del esquema de veteranos de la guerra del Chaco y sus descendientes. Paraguay es una excepción en este aspecto, ya que la mayoría de los países de la región cuentan con un esquema básico. Esto incluye a países más ricos, como Argentina, Chile y Brasil, pero también a países con ingresos similares a los de Paraguay, como Ecuador y Bolivia. Los programas rara vez son universales (por su alto costo) y tienen problemas operativos, pero al menos representan intentos de proteger a los vulnerables que no se advierten en Paraguay. 67. Aún dentro de la porción relativamente pequeña de la población que participa del sistema previsional, la falta de transparencia en la gestión y las reglas desiguales generan situaciones de inequidad importantes. El fondo de jubilaciones y pensiones del Instituto de Previsión Social genera un fuerte superávit, equivalente al 60% de los gastos en beneficios, pero la administración de las reservas acumuladas pone en riesgo el acceso al mismo en el futuro. Además, el IPS maneja junto al sistema previsional un sistema de salud para los afiliados y sus familiares, que mantiene un fuerte déficit que, en el pasado, fue financiado con recursos del sistema de pensiones. La Caja Fiscal, en cambio, sufre un importante déficit, que se estima cercano al 2% del PIB (no existe información oficial actualizada), originado en buena parte en beneficios no contributivos cuyo otorgamiento parecería no ser justificado. 68. Desde el Ministerio de Hacienda se ha promovido una reforma del sistema de pensiones, concentrada fundamentalmente en el IPS, por la que se crearía un sistema de fondos privados inspirado en el régimen chileno. Esta propuesta no fue bien recibida en círculos políticos y nunca llegó a ser discutida en detalle en el Congreso Nacional, que a su vez generó otra propuesta de reforma de tipo paramétrica, aunque tampoco logró el necesario consenso para su aprobación.

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Recomendaciones de Corto Plazo 69. Realizar una detallada auditoría de los beneficios en la Caja Fiscal, tanto por la necesidad de eliminar abusos y reducir costos como porque dicha medida representará una fuerte señal de la voluntad del nuevo gobierno en reformar el sistema. La auditoría debería comenzar de inmediato, con plazos limitados y sus conclusiones deben ser publicadas y, de corresponder, utilizadas para realizar los procesos judiciales necesarios. 70. Definir dentro del Gobierno una instancia con autoridad legal y política para el diseño y seguimiento de las políticas de seguridad social. Esta instancia deberá tener, como principal misión, la preparación y seguimiento de una estrategia para la protección económica de los ancianos, diseñada en consulta con los distintos sectores sociales interesados. Recomendaciones de Mediano Plazo 71. Establecer, en forma progresiva, la separación absoluta de los fondos de jubilaciones y salud en el IPS, distribuyendo adecuadamente los costos de administración entre ellos, y diseñar un sistema de información y auditoría que permita garantizar el cumplimiento de este objetivo. 72. Iniciar un intenso proceso de modernización en las instituciones gestoras de la previsión social, corrigiendo en particular los procesos de recaudación, fiscalización, acreditación de derechos y pago de beneficios. 73. Promover, en base a la estrategia diseñada por el gobierno, una reforma del sistema previsional que busque ampliar la cobertura, eliminar ineficiencias e inequidades y preservar la sustentabilidad fiscal de corto y largo plazo del mismo. Esta estrategia debería estar basada en aumentar la cobertura del sector formal de la economía mediante mejoras en la eficiencia e integración de las instituciones existentes y crear un sistema de pensiones no contributivas focalizadas, que provean protección a los sectores más vulnerables sin generar incentivos negativos en el mercado de trabajo. Indígenas 74. El Censo de 2002 estimó la población indígena del Paraguay en aproximadamente 85.000 habitantes (cerca del 1,5% de la población). Las condiciones de vida de las comunidades indígenas son inadecuadas, con indicadores como una tasa de mortalidad infantil de casi el 95 por mil (mientras que a nivel nacional la tasa es del 23 por mil), un 83% de la población indígena no cuenta con instalaciones sanitarias y el 94% de la población adulta es analfabeta. 75. En Paraguay no existe una política estatal específica respecto a la educación indígena. Entre las 496 comunidades existentes, un 66% cuentan con escuelas locales. En la mayoría de ellas se utilizan los programas habituales en el resto de las escuelas paraguayas, sin especificidad alguna para la población indígena. Algunas ONGs y

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misiones religiosas están desarrollando programas educativos en forma independiente, pero los mismos no tienen alcance nacional. 76. Las condiciones de salud de las comunidades son también preocupantes, ya que sólo un 28% de las mismas cuenta con un centro y/o puesto de salud, aunque en otros casos existe un profesional médico o un promotor de salud. El gobierno está diseñando un Subsistema de Salud Indígena, con apoyo de UNICEF, que identifica los principales problemas y propone soluciones acordes a la realidad de la población indígena, pero aún no fue legalmente aprobado ni implementado. 77. El principal problema del sector es el acceso a la propiedad de tierras y el manejo de los recursos naturales. Sólo un 30% de las comunidades oficialmente reconocidas tienen título de propiedad de sus tierras, mientras que el Instituto Nacional del Indígena (INDI) tiene pendiente la transferencia de la propiedad a otras comunidades. Las demoras en la titulación se vincula a la ineficiencia del INDI y a problemas burocráticos que requieren la intervención de otros organismos, sin que se haya logrado destrabar las gestiones. 78. Además de los problemas de acceso y propiedad de la tierra, el principal desafío de las comunidades indígenas es cómo ganarse la vida en un ambiente y mundo diferente al tradicional, que no permite la caza o vida migratoria, prácticas tradicionales de estos grupos. Recomendaciones de Corto Plazo 79. Impulsar desde el INDI el proceso de transferencia de propiedad de las tierras que aún conserva en su poder a las comunidades, colaborando con otros organismos involucrados en el proceso de titularización. Recomendaciones de Mediano Plazo 80. Desarrollar un programa comprensivo para la educación indígena, que, en el marco de los esfuerzos por mejorar la eficiencia del sistema educativo, promueva una mejora en el acceso a la educación en las comunidades, reconociendo y protegiendo el lenguaje, las costumbres y la identidad de pueblos indígenas. 81. Desarrollar un programa de promoción económica, que permita generar nuevas fuentes de ingresos genuinos para las comunidades indígenas, en base a sus habilidades y capacidades.

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Tabla 6. Recomendaciones de Políticas para los Sectores Sociales Corto Plazo (a Febrero 2004)

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Mediano Plazo (2004 – 2006) Educación Incrementar la proporción del presupuesto destinada a • Revisar el sistema de entrenamiento y evaluación de los gastos no salariales. docentes. Destinar un edificio adecuado para sede del Ministerio de • Mejorar la eficiencia del MEC: o Modificando el sistema de selección, contratación y Educación. asignación de docentes (con concentración de carga Reformular los programas de becas, convirtiéndolos en horaria). esquemas de incentives vinculados a la asistencia social. o Actualizando el mapa de escuelas y realizar una micro planificación, redistribuyendo alumnos y docentes y aumentando el número de alumnos por docente. o Apoyando con recursos humanos y financieros el proceso de descentralización. Salud Reorientar el gasto público hacia la atención de la salud • Modificar la administración de recursos humanos, básica y reduciendo el gasto de bolsillo. alineando los incentivos para aumentar la eficiencia y productividad. Mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la productividad de los proveedores. Fortalecer la capacidad del Ministerio para ejercer la función • Descentralizar las redes de prestación de servicios, de rectoría. otorgando autonomía en la administración de los recursos. Diseñar e implementar un programa piloto regional de seguro básico, cambiando la estructura de incentivos y financiamiento de los prestadores. Desarrollar un paquete de acciones y servicios básicos de • Reformulación del sistema de aseguramiento, basándolo en crecimiento progresivo que alcancen a la mayor parte de la la provisión un paquete de prestaciones básico, con nuevas población, especialmente orientado en alcanzar las metas de instituciones. desarrollo para el milenio (reducción de la desnutrición infantil, y de mortalidad en menores de 5 y materna). Asistencia Social Adoptar, en forma oficial, a la Estrategia de Reducción de la • Incrementar el presupuesto para Asistencia Social en forma Pobreza y la Desigualdad como documento rector en el área progresiva, dirigiendo los nuevos recursos a programas con de asistencia social. fuerte focalización y sólidos mecanismos de evaluación y auditoria. Crear una instancia de planificación, evaluación y ejecución • Reemplazar en forma progresiva los múltiples programas de las políticas de Asistencia Social, con base en la existentes por un número reducido que se organicen como ENREPD. transferencia de fondos condicionales • Diseñar e implementar sistemas de evaluación y auditoria rigurosos, con participación de los sectores sociales organizados y los beneficiarios. Pensiones Realizar una detallada auditoría de los beneficios en la Caja • Promover, en base a la estrategia diseñada por el gobierno, Fiscal, eliminando beneficios incorrectos. una reforma del sistema previsional que busque ampliar la cobertura, eliminar ineficiencias e inequidades y preservar la sustentabilidad fiscal de corto y largo plazo del mismo. La estrategia debe basarse en aumentos de la eficiencia y la creación de un sistema no contributivo que no genere incentivos negativos. Definir dentro del Gobierno una instancia con autoridad • Iniciar un intenso proceso de modernización en las legal y política para el diseño y seguimiento de las políticas instituciones gestoras de la previsión social, corrigiendo en de seguridad social. particular los procesos de recaudación, fiscalización, acreditación de derechos y pago de beneficios. Indígenas

• Impulsar desde el INDI el proceso de transferencia de propiedad de las tierras que aún conserva en su poder a las comunidades.

• Desarrollar un programa comprensivo para la educación indígena, apoyado en el “Programa de Fortalecimiento de las Escuelas Indígenas” y reformas curriculares que protejan el lenguaje, las costumbres y la identidad de pueblos indígenas.

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