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Pasado, Presente y Futuro de la Integración Latinoamericana en el Marco de la Aladi* Dr. Isaac Maidana Professor Titular do Mestrado em Relações Internacionais do Centro Boliviano de Estudios Multidiciplinarios (CEDEM) – La Paz, Bolivia I. EL PASADO El proceso de integración latinoamericana se inició el 18 de febrero de 1960 con la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio

(ALALC), instituida

mediante el Tratado de Montevideo de 1960, habiendo sido su principal objetivo disminuir las tarifas arancelarias entre los países miembros a través de mecanismos denominados lista común, listas nacionales y listas especiales para los países de menor desarrollo económico relativo y, asimismo, crear un área de libre comercio en un período no mayor a doce años. Los principios fundamentales de la negociación se basaban en la

reciprocidad de

concesiones y en la aplicación de cláusula de la nación más favorecida. No obstante el esfuerzo político y económico realizado por los países durante los primeros años de funcionamiento, el proceso se fue debilitando paulatinamente por la falta de cumplimiento de las metas y plazos previstos, así como la poca profundidad de las concesiones arancelarias y el bajo número de productos negociados. La creación del Grupo Andino, en 1969, acentúa más dicho debilitamiento, aunque los analistas interpretaron en la oportunidad que el citado Grupo contribuiría a dinamizar el proceso regional en su conjunto. Los hechos mostraron lo contrario. En la década del 70 no se logra revitalizar el proceso de la ALALC porque se generan grandes cambios en las relaciones económicas internacionales, las negociaciones en la Ronda Tokyo del GATT anticipan el cambio de estructura temática y negociadora del comercio internacional, las economías nacionales entran en un proceso de endeudamiento

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descontrolado, no se producen cambios importantes en la estructura productiva e industrial de los países, la presencia de gobiernos de facto en la región no asegura, en general, la estabilidad y/o crecimiento de las economías nacionales y la inversión extranjera tiene temores frente a la falta de una seguridad jurídica plena. Este escenario propició una atomización de las relaciones comerciales entre los socios de la ALALC y, probablemente falta de credibilidad, al extremo que países como Argentina y Brasil formalizan acuerdos bilaterales con Uruguay, conocidos como PEC y CAUCE, al margen de las reglas establecidas en la ALALC. El dinamismo del Grupo Andino, el proceso novedoso de la programación industrial y un alta inyección del apoyo político de los mandatarios a los proyectos subregionales, nuevamente incide en el desarrollo de la región y comienza a vislumbrarse la presencia de dos grandes bloques : los países andinos y los países denominados como ABRAMEX (Argentina, Brasil y México). Los socios de la ALALC, convencidos de la imposibilidad de sostener y cumplir con los objetivos del proceso iniciado en 1960, deciden iniciar en 1978 una serie de reuniones y seminarios de evaluación y búsqueda de soluciones que culminan con la creación de la ALADI en agosto de 1980. Cabe destacar que si bien la ALALC no fue un proceso exitoso, no hay duda que contribuyó enormente a la integración latinoamericana en temas que no son visibles o tangibles en un corto plazo. En ese orden, los avances en materia de armonización y coordinación aduanera, la mayor aproximación de las políticas comerciales nacionales, una creciente fluidez del relacionamiento de los operadores de comercio exterior tanto públicos como privados, una mayor confianza en la cooperación y un sistema de preferencias arancelarias, se constituyeron en los cimientos de los futuros pasos de la integración latinoamericana, los cuales no podemos desconocer.

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II NUEVO ENFOQUE DEL PROCESO CON LA CREACIÓN DE LA ALADI 1.- El proceso y sus mecanismos Puede afirmarse que la ALADI no sustituye a la ALALC, sino que el nuevo proceso es el resultado de la adaptación de los propósitos de la década del 60 a la nueva realidad del relacionamiento económico de los países. Dicha adaptación se refleja en la flexibilidad del nuevo esquema, la ausencia de plazos, la posibilidad de suscribir acuerdos bilaterales o plurilaterales y el ofrecimiento de un paraguas jurídico frente a las reglas del GATT que permite realizar entendimientos de preferencias arancelarias sin

que éstas deben ser

extendidas a terceros países. La ALADI fue establecida mediante el Tratado de Montevideo 1980 (TM 80) el 12 de agosto de 1980, siendo sus países miembros Argentina, Bolivia, Brasil, Chile. Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Venezuela y Uruguay. Últimamente, Cuba se incorporó como socio pleno. Su objetivo de largo plazo es el establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano. Es decir no hay un plazo para el cumplimiento de dicho objetivo. Sus principios están regidos por el pluralismo, la convergencia, la flexibilidad, los tratamientos diferenciales y la multiplicidad. Asimismo, el TM establece un área de preferencias económicas, compuesta por una preferencia arancelaria regional, por acuerdos de alcance regional y por acuerdos de alcance parcial. 2.- Régimen especial para los países de menor desarrollo económico En el Capítulo III, artículo 15 del TM80, se dispone que los países miembros establecerán condiciones favorables para la participación de los países de menor desarrollo económico relativo (PMDER) en el proceso de integración económica, basándose en los principios de la no reciprocidad y de la cooperación comunitaria. Se agrega que, con el propósito de asegurarles un tratamiento preferencial efectivo, se establecerá la apertura de los mercados, así como se concertarán programas y otras modalidades específicas de cooperación. Las acciones a favor de los países de menor desarrollo económico relativo deben 3

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concretarse mediante la suscripción de acuerdos de alcance regional y acuerdos de alcance parcial. Para asegurar la eficacia de dichos acuerdos, el TM80 establece que los países miembros deberán formalizar normas negociadas vinculadas con la preservación de las preferencias, la eliminación de la restricciones no arancelarias y la aplicación de cláusulas de salvaguardia en casos justificados. Respecto a los acuerdos de alcance regional el artículo 18 dispone que los países miembros aprobarán sendas nóminas negociadas de productos preferentemente industriales, originarios de cada país de menor desarrollo económico relativo, para los cuales se acordará sin reciprocidad, la eliminación total de gravámenes aduaneros y demás restricciones por parte de todos los demás países de la Asociación. También se prevé que los países miembros establecerán los procedimientos necesarios para lograr la ampliación progresiva de las respectivas nóminas de apertura, pudiendo realizar las negociaciones correspondientes cuando lo estimen conveniente. Asimismo, se prevén disposiciones especiales para promover una efectiva cooperación colectiva a favor de los países de menor desarrollo económico relativo a través de la concertación de Programas Especiales de Cooperación en las áreas de preinversión, financiamiento y tecnología, destinados a prestar apoyo a los PMDER y, entre ellos, especialmente a los países mediterráneos, para facilitar el aprovechamiento de las desgravaciones arancelarias. Cabe destacar que en el artículo 22 existe una normativa específica en la que se reconoce la existencia de la situación desventajosa que afrontan Bolivia y Paraguay por su mediterraneidad. Dice el citado artículo: “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos

precedentes, podrán establecerse, dentro de los tratamientos a favor de los países de menor desarrollo económico relativo, acciones de cooperación colectiva y parcial, que contemplen mecanismos eficaces destinados a compensar la situación desventajosa que afrontan Bolivia y Paraguay por su mediterraneidad. Siempre que en la preferencia arancelaria regional a que se refiere el artículo 5 del presente Tratado se adopten criterios de gradualidad en el tiempo, se procurarán preservar los márgenes otorgados en favor de los países mediterráneos, mediante desgravaciones acumulativas. Asimismo, se procurarán establecer fórmulas de compensación tanto en la preferencia arancelaria regional, cuando ésta se profundice, como en los acuerdos de alcance regional y parcial.”

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Por último, el artículo 23 dispone la posibilidad de que los países miembros otorguen facilidades para el establecimiento en sus territorios de zonas, depósitos o puertos francos y otras facilidades administrativas de tránsito internacional, a favor de los países mediterráneos. Podría afirmarse que este Sistema de Apoyo a los PMDER previsto en el TM80 es política y técnicamente casi ideal, sin embargo, el proceso de su implementación global no fue posible conforme las expectativas generadas, salvo lo relativo a las Nóminas de Apertura de Mercado y los Programas de Cooperación que tímidamente tienden a cumplir con sus objetivos. El Sistema se vio aún más debilitado en la década del 90 por las nuevas corrientes que abandonan los tradicionales conceptos de “tratamiento preferencial o trato especial” e imponen nuevas visiones sobre como manejar las “asimetrías” existentes en todos los esquemas de integración, ya sean bilaterales o multilaterales. Evidentemente, hay un cambio pero aún no está claro qué tipo de medidas e instrumentos permitirán una justa y equitativa participación de los PMDER, no solo en la ALADI sino en los esquemas subregionales como el Mercosur y en el proyecto del ALCA. Tal como están las cosas en este tema, no es conveniente que continúe manteniéndose una zona gris y sin definiciones. Por ejemplo, en el caso de la ALADI se entra en un proceso de refinición o se aplica el TM80. III.- LA NUEVA REALIDAD DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA De conformidad con las previsiones del Tratado de Montevideo 1980 (TM80) los países miembros de la Asociación han celebrado numerosos Acuerdos de alcance parcial y regionales, propiciando, asimismo, una serie de acciones en materia de integración económica, a través de todo lo cual se han generado cambios de suma importancia en el relacionamiento de dichos países. También debe destacarse que al “hecho integrador” que generan dichos acuerdos, se suman “otros hechos” que se desarrollan en nuestra región vinculados con proyectos estratégicos de energía, infraestructura física, transporte, la nueva mentalidad empresarial y la participación de la sociedad civil.

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Los doce países integrantes de la ALADI son conscientes de que estamos frente a una nueva realidad de la integración latinoamericana, que no está ajena a los grandes desafíos de la nueva estructura del comercio internacional ni tampoco de los retos de la “multidimensionalidad” temática y sectorial del actual proceso integracionista. El proyecto del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) también constituye un reto para la ALADI, aunque su aporte a este proyecto ya se percibe a través de la dinámica de los diferentes acuerdos plurilaterales y bilaterales que están vigentes en la ALADI y que fueron suscritos en el marco de los mecanismos del TM80.

1 . La proliferación y desarrollo de los mecanismos establecidos por el TM 80. En términos generales, el proceso de integración que se ha desarrollado en la presente década, tiene como principal característica el hecho de haber desplazado los mecanismos de liberación de los años ochenta, poniendo de manifiesto una tendencia, cada vez más acentuada, de lograr formas más acabadas de integración a través de una modalidad de Acuerdos denominados de «nueva generación» que buscan una amplia liberación comercial de todo el universo arancelario e incluyen temas y sectores no comerciales que complementan y viabilizan los objetivos comerciales. En poco tiempo más, los “tradicionales” Acuerdos celebrados al amparo de los mecanismos y con las modalidades regladas por el TM80 antes de ésta década, habrán desaparecido al influjo de los referidos Acuerdos de “nueva generación”. En la región latinoamericana están vigentes más de una decena de Acuerdos de este tipo, que crean verdaderas zonas de libre comercio, los cuales pueden agruparse en las siguientes “familias”: -

la “familia” de acuerdos del MERCOSUR: acuerdo subregional propio (ACE/18) y acuerdos bilaterales con Bolivia (ACE/36) y con Chile (ACE/35).

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la “familia” de la Comunidad Andina: acuerdo subregional propio.

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la “familia” de acuerdos de Chile: acuerdos bilaterales con Colombia (ACE/ 24), con Ecuador (ACE/ 32), con México (ACE/17), con Venezuela (ACE/23), con Perú (ACE/38).

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La “familia” de acuerdos de México: acuerdo plurilateral con Colombia y Venezuela (ACE/33 - Grupo de los Tres) y acuerdos bilaterales con Bolivia (ACE/31) y con Chile (ACE/17). Si a los referidos Acuerdos, se suman los que resultan de la aplicación del artículo 25

del Tratado de Montevideo 1980 que vinculan a los países miembros con otros países y áreas de Integración económica de América Latina, configurando una «familia» aún más numerosa que las anteriores, es posible concluir que el conjunto de unos y otros facilitará la consecución del objetivo propuesto en la Declaración y Plan de Acción adoptados por los 34 jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre de las Américas (Miami, Diciembre de 1994), de constituir un «Área de Libre Comercio de las Américas» (ALCA), sobre todo si se tiene en cuenta que en dichos instrumentos se reconoce la vigencia de los compromisos subregionales y bilaterales existentes, sobre cuya base se ampliará y profundizará la integración económica hemisférica . Los progresos alcanzados a través de los Acuerdos celebrados por los países miembros, unidos a los avances de las negociaciones llevadas a cabo entre el MERCOSUR con la Comunidad Andina y el Mercado Común Centroamericano (MCCA) – dónde ya se han suscrito acuerdos marco tendientes a la liberación del comercio- permiten vaticinar que en poco tiempo más, se habrá alcanzado un sistema preferencial de libre comercio intrarregional. 2- A principios del siglo XXI tendremos una zona de libre comercio Los diferentes cronogramas establecidos en cada uno de los Acuerdos de nueva generación para la desgravación arancelaria, permitirán que el comercio entre las Partes se vaya liberalizando a distintos ritmos. La fecha de la liberalización comercial de cada acuerdo depende del momento de inicio de los cronogramas de liberación y de los plazos 7

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que se establecieron para alcanzar el libre comercio. Aunque la liberación en cada Acuerdo se obtiene en fases diferentes, existe un importante acercamiento entre los países de la ALADI, que alcanzará su máxima expresión entre los años 2000 y 2004 cuando se libere plenamente una parte importante del comercio intrarregional. En efecto, la liberalización comercial programada en cada acuerdo permitirá que para el año 2004 el 74,5% del total del comercio intrarregional estará libre de aranceles, lo cual constituye un elemento, por demás auspicioso, para la multilateralización de las preferencias entre los distintos acuerdos. IV. EL RESURGIMIENTO DEL COMERCIO REGIONAL La liberalización del comercio que se instrumentó en los Acuerdos apoyada en la apertura unilateral que, en general, se operó con anterioridad, pusieron a disposición de los operadores económicos oportunidades inexistentes hasta entonces, las cuales se han venido expresando en una extraordinaria dinamización de todo el comercio de la región. En efecto, el comercio intrarregional se ha expandido de forma mucho más acelerada que el comercio exterior global de los países de la ALADI; y este último, a su vez, significativamente más que el mercado mundial. Esta evolución del comercio permite extraer dos conclusiones fundamentales. Por un lado, que el intercambio intrarregional representa creación de comercio y no desvío de flujos que anteriormente se realizaban con el resto del mundo; y por el otro, que el extraordinario incremento de los flujos comerciales entre los países miembros lo hace actualmente desempeñar un nuevo papel estratégico en las relaciones económicas internacionales, al haber llegado a tener una importancia semejante a la de América del Norte, Europa y Asia, con la particularidad de que el mercado intrarregional adquiere una mayor proporción de manufacturas sirviendo, entonces, como plataforma de esos países al mercado mundial.

Al respecto, las exportaciones recíprocas entre los países de la

Asociación, en relación a las totales de los mismos, se duplicaron durante la década del 90.

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En síntesis, resulta evidente que la dinámica del comercio intrarregional fue determinada, en gran medida, por la evolución de los procesos subregionales y bilaterales de integración. V.- ACCIONES INTEGRADORAS COMPLEMENTARIAS AL LIBRE CAMBIO Los Acuerdos de nueva generación adquieren mayor importancia en el proceso de integración de América latina, porque son complementados por otras acciones en materia de integración económica concluidas entre los países miembros, las que incluyen: -

La creación del mercado intrarregional, junto con la intensificación de las inversiones extranjeras directas, la nueva estrategia transfronteriza de los empresarios y la proliferación de asociaciones latinoamericanas de interés de la ciudadanía, y

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la multiplicación de los emprendimientos bi y plurinacionales de conexión en transporte, energía y comunicaciones, combinada con la creciente celebración de acuerdos de cooperación en varios campos de actividad gubernamental, empresarial y ciudadana.

Sin embargo, el cambio sorprendente que se verifica en el proceso de integración en los años 90 trasciende a los aspectos y enfoques tradicionales vinculados al comercio de bienes y se proyecta a otras áreas del acontecer económico, comercial, cultural y social de los países de la región. En el marco de los acuerdos de libre comercio o a través de acuerdos específicos se han concertado diversas acciones entre los países miembros en las áreas del transporte, la energía, las comunicaciones, la integración física, la ciencia y tecnología, el turismo y la educación y cultura, entre otras. No sólo las empresas de la región y de fuera de ella encaran los cambios de la nueva situación. De igual manera, los propios ciudadanos están redescubriendo los valores de la vecindad geográfica y de las similitudes culturales a través de la intensificación del turismo intrarregional, de los medios de comunicación y de las industrias de la cultura. Proliferan, 9

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en este sentido, los encuentros y el establecimiento de asociaciones latinoamericanas entre ciudadanos de los distintos países de la ALADI en casi todos los campos de la actividad cultural, científica, profesional, tecnológica, sindical, económica, social y política La multiplicidad de acuerdos y emprendimientos conjuntos que se están desarrollando ponen de manifiesto el potencial y las posibilidades de la región para ampliar y profundizar su relacionamiento económico y social. De hecho se está creando un espacio geo económico integrado que incidirá positivamente en el desarrollo de todos los países de la región. La red de Acuerdos y de las referidas acciones, están creando las condiciones para el desarrollo económico, social y político de los países de la ALADI, así como proporcionando bases materiales para la consolidación de la democracia y de la gobernabilidad en los mismos. Sin tales acuerdos y acciones, difícilmente esos países encontrarían camino para, aisladamente, establecer dichas condiciones en un mundo que fuerza simultáneamente, la liberalización económica multilateral y la configuración de bloques de países. También es cierto que todos esos hechos constituyen un patrimonio irrenunciable, que es al mismo tiempo la contribución más positiva y más viable de los países de la ALADI para la construcción del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), para la liberalización del comercio de bienes y movimiento de factores en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y para la celebración de acuerdos con países y bloques de otras regiones. Tales acciones y acuerdos le otorgan, asimismo, una gran importancia al papel que América Latina y el Caribe pueden desempeñar en las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas, de la Organización Mundial del Comercio, y con otras regiones y países, por cuanto en conjunto los países de la ALADI representan el 93% del comercio, el 95% del PIB, el 86% de la población y el 87% del territorio de toda la región.

*Trabalho apresentado na XXXVIII Conferencia de la Federación Interamericana de Abogadosl, de 9 al 13 de julio de 2002, Cochabamba, Bolivia.

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