VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Peculiaridades de las reformas del Estado en Colombia Guido Echeverri Piedrahita Director Nacional ESAP, Colombia

Introducción: Pretendemos con el presente trabajo hacer un análisis de los principales cambios generados en la estructura del estado en nuestro país, y su impacto en la formación tanto del servidor público, como del propio ciudadano . Considero necesario señala que el pasado 27 de Junio se produjo el último gran cambio en nuestra estructura, la cual fruto de unas facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República, realizo una profunda modificación como ampliamente lo comentare al final del presente estudio, y de la cual lógicamente no es posible dimensionar sus consecuencias en el mediano y largo plazo. Antecedentes. Colombia desde la década de los 30 inicio una serie de reformas administrativas, todas ellas dando respuesta a las circunstancias propias del país, y a los avances naturales de la gestión administrativa de la época, con una alta influencia de misiones extranjeras que aun como hoy plantean formulas que en muchos de los casos no responden realmente a las necesidades pero que hacen parte de los compromisos y participaciones en un mundo cada vez mas global. En esa ocasión se genero un gobierno centralista, con entes de control como la contraloría general de la nación y la procuraduría general de la república, responsables directas de todas y cada una de las dependencias en todo el país. Entidades centrales responsables de la mayoría de las tareas también en todo el territorio, instituciones administrando monopolios en 1968 se hizo una segunda reforma en la cual sin perder el poder central muchas de las facultades se busco que las instituciones que desarrollaban las gestiones por todo el país contaran con instrumentos un poco mas ágiles y dieron paso a las entidades descentralizadas y se dio un gran impulso a las empresas industriales y comerciales del estado. De manera muy lenta se inicio un proceso de desarrollo en los entes territoriales, las gobernaciones y las alcaldías emprendieron lentos procesos de desarrollo que solo en 1986 lograron su gran impulso con la elección popular de sus representantes. Un país con dos partidos políticos tradicionales disputándose el poder, con un alto índice de corrupción y una violencia generalizada, facilito y fue un fácil terreno para el ingreso del narcotráfico, que hoy mas que nunca golpea nuestras instituciones al penetrar en las propias estructuras de la guerrilla tradicional de izquierda en una confusa alianza de intereses. En 1991 se hizo una gran convocatoria popular y se expidió una nueva constitución, la cual busco recoger como una nueva alianza todas las voces inconformes y sus justos reclamos. Hoy después de 14 años si bien sus resultados han sido satisfactorios, las esperanzas del cambio no lograron ese propósito.

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Hoy se nos convoca a un espacio de reflexión sobre el proceso administrativo, y si bien estas consideraciones son necesarias, no podemos negar que en este aspecto Colombia cuenta con instrumentos modernos y una voluntad férrea por la democracia en sus instituciones. Esta carta de 1991, ha permitido claros desarrollos en derechos humanos con la presencia del defensor del pueblo, la acción de tutela, las acciones populares y otro tipo de actuaciones colectivas respaldadas por una corte constitucional dinámica han creado espacios a una justicia mas ágil y con sentido social. Los servicios públicos básicos han logrado desarrollos interesantes con modelos de administración, con presencia de los ciudadanos usuarios del servicio, y bajo formas de sociedades especiales para este tipo de servicios. La hacienda pública, ha logrado consolidar modelos de evaluación y saneamiento fiscal tan necesarios dentro del proceso de transparencia. La Banca Central se ha modernizado, y de manera autónoma establece directrices a un sistema bancario cada vez mas global. Pero lo que es mas importante se ha procurado consolidar la democracia en todos los ordenes, introduciendo sistemas en los cuales el ciudadano tenga cada vez mas participación en su gestión pública La actual administración y el plan de ajuste institucional El pasado 7 de agosto, cumplió el actual gobierno su primer año de los cuatro que constitucionalmente le corresponde, en los 13 meses y como primer propósito frente a la crisis fiscal heredada, una guerra interna de mas de 40 años, con dos grandes frentes la guerrilla y la autodefensa, el gobierno ha centrado su lucha por la institucionalidad. Por la recuperación del espacio propio del estado en todos los rincones y la presencia gubernamental en atender mas de seiscientos mil desplazados por la violencia. El retorno a los lugares de origen y la atención social durante su desplazamiento no es un esfuerzo fácil, la administración es pesada y con una pobre capacidad de respuesta a los requerimientos inmediatos. La Corrupción y la Tramitomanía tan propia de los países latinoamericanos lógicamente no es extraña en el país. Para la actual administración el diagnostico del estado, el 7 de agosto de 2002, se puede resumir en lo siguiente: El gasto del gobierno central como porcentaje del producto interno bruto, aumento durante la década de los 90 del 9.4% al 20.8%. El estado no cuenta con un adecuado manejo gerencial y ha perdido legitimidad en las Instituciones. Mientras que las transferencias a las entidades territoriales se duplicaron en este mismo periodo, los gastos generales y los servicios personales del gobierno central (nomina) no se redujeron. Existe una clara duplicidad de funciones entre entidades del orden nacional con las del orden territorial. Como paso inicial se presento al congreso un paquete de iniciativas que concluyeron en mas de 100 leyes expedidas antes del 20 de julio de 2003, dentro de las mismas se expidió la 790, con la cual se otorgaron facultades extraordinarias al ejecutivo para 2

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reformar la administración publica. Considero necesario precisar que por mandato constitucional, el Congreso esta facultado para determinar la estructura de la administración, crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y demás entidades del orden nacional, y el ejecutivo por su parte podrá en sus facultades ordinarias, modificar las estructuras de los ministerios, departamentos administrativos y entidades u organismos de acuerdo a los criterios consignados y definidos en las leyes, al igual que crear o suprimir algunos organismos. Es decir solo por delegación extraordinaria el Gobierno nacional podrá determinar la estructura o crear y/o suprimir ministerios y departamentos administrativos y superintendencias. Como estrategia se ha establecido por el Departamento Nacional de Planeación (ente responsable de gerenciar este proceso), unas reformas verticales para el corto plazo, y unas reformas transversales es decir multisectoriales para el mediano plazo, todo lo anterior acompañado de profundos incentivos para una buena gestión pública. Por primera vez y por iniciativa presidencial se estableció la figura del Reten Social, la cual permitió que madres cabeza de familia, discapacitados y funcionarios próximos a pensionarse continúen en la administración pese a que su cargo sea suprimido, y se reconoció un aporte económico por un año a los funcionarios que estando en su calidad de provisionales fueren retirados como consecuencia de la reestructuración. Este aspecto lo comentaremos unas líneas mas adelante no solo por lo innovador sino por el desarrollo logrado. Del proceso de renovación se suprimieron inicialmente tres ministerios, cuyas tareas fueron recogidas por organismos similares, Así: Ministerio del Interior con el de Justicia, Trabajo y seguridad social y Salud se transformaron en el de Protección Social. Y comercio con industria y turismo Y en una segunda fase se transformaron entidades del segundo nivel. El propósito era el de adelgazar la burocracia en 40 mil servidores menos durante los cuatro años, para lo cual se estima que 30 mil serian de pensionados, plazas que no serian cubiertas y los otros 10 mil por retiros directos ocasionados por supresión de la entidad, fusión, escisión o transformación dentro de un periodo especial de 6 meses otorgado por la ley los cuales vencieron el pasado 27 de julio. Empresas con una tradición superior a los 30 años y que constituían el paradigma por el numero de empleados, las organizaciones sindicales, la misión y su desarrollo sufrieron la mas significativa cirugía. Telecom. Que fue el monopolio de las comunicaciones hasta hace 6 años, con mas de 800 oficinas en todo el país, con 8 mil trabajadores y 14 mil pensionados y con privilegios laborales, junto con 13 tele asociadas con mas de 3 mil trabajadores fue suprimidas con el fin de darle paso a una organización con solo 2 mil trabajadores en todo el país. El Seguro Social la organización de la salud oficial de mayor cobertura en la que se encuentran mas del 60% de la población pensionada tanto del sector privado y oficial, y con la mayor cobertura en atención en salud, fue escindida en 8 empresas 3

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ECOPETROL la Empresa responsable de la regulación y administración de los hidrocarburos también fue escindida en tres empresas diferentes. Es decir las tres empresas industriales y comerciales mas importantes del estado, sufrieron el mas riguroso recorte de la historia. Esto muestra el impacto real del cambio o transformación de la estructura estatal que en los últimos meses ha sufrido Colombia, y cuyo impacto solo en los próximos dos años podemos conocer, tanto por su magnitud como por el desarrollo que en estos meses se ha de ejecutar. La meta para las 203 entidades del nivel central, fue la obligatoria reducción del 20% de los empleos existentes en la planta y la búsqueda de establecer un mínimo de 70% del personal en lo misional y un 30% en apoyo. Dentro de las reformas transversales que se proponen para los próximos meses, esta una revisión total a los órganos de supervisión o vigilancia, fusionando muchas de ellas, las cuales cumpliendo unas actividades mas especializadas, den una respuesta mas oportuna al ciudadano. Y en términos administrativos, se busca contar con modelos de información confiables, tanto para la administración del personal como del plan de compras dentro de un proceso definido como de Gobierno Electrónico, con el fin de hacer mas transparente el proceso de compra de las entidades estatales llegándose a la compra publica por medios electrónicos en tiempo real. Un nuevo modelo de gestión presupuestal por resultados y una muy clara defensa judicial del estado. Finalmente y dentro de este proceso, el gobierno adelantara un referendo en el cual se convoca al pueblo por primera vez a fin de modificar la carta política en diferentes temas, salarios, hacienda publica, pensiones, y paralelo a ello se aprobó una reforma política que introduce sustanciales cambios a los sistemas tradicionales. Es una gran transformación que acompañada con la reforma a la justicia presentada al actual congreso nacional, que de ser aprobada, modificaría en mas de una tercera parte la carta política mas extensa de América. DEL EMPLEO PUBLICO Merece un comentario especial la situación de empleo publico o función publica en Colombia y fundamentalmente su estado actual. La carrera administrativa data de 1938 por medio de la ley 165 con la cual se hizo simplemente fue la garantía de estabilidad, y por ello no es extraño en nuestro medio creer que la carrera administrativa es sinónimo de estabilidad, al concepto contrario de los empleos de libre nombramiento, estabilidad que se ha perpetuado nocivamente como un karma al hablarse de los funcionarios de carrera. Esta norma trajo conceptos avanzados para esa época. Se señalo su aplicación para los funcionarios del orden nacional, departamental y municipal, derechos a ser ascendidos a cargos de superior jerarquía por méritos y competencias se señalaron como deberes del servidor la lealtad, la eficiencia imparcialidad. Se creo el Consejo de Administración y disciplina con funciones de jurado calificador, y responsable de elaborar el escalafón de empleados. En 1939 por medio del decreto reglamentario se estableció el ingreso extraordinario y la 4

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creación de escuelas para la formación de servidores. Realmente este proceso no tuvo el resultado esperado y quedo como otra ley mas en el estado. En 1958, luego de una gran reforma política por medio del único plebiscito realizado en Colombia en 1957, se expide la ley 19 de 1958 la cual bajo el titulo de “Reforma administrativa” vuelve a revivir bajo los términos de estabilidad y preparación técnica de los funcionarios públicos” los principios ya señalados en 1938. Allí se creo el Departamento Administrativo del Servicio Civil encargado de la administración de personal y se crea la comisión de reclutamiento, ascensos y disciplina con las funciones adicionales de acceso a la carrera, verificando la capacidad de los aspirantes y estableciendo la lista permanente de candidatos. Organismo administrativo de apelación en materia de ascensos y disciplina. Y paralelo a ello se creo en el Consejo de Estado la sala especializada del Servicio Civil. Adicionalmente se le otorgo al gobierno la facultad de formar la nomenclatura y la escala de sueldos de todos los empleados de la administración y se creo la ESAP. De esta reforma surge posteriormente el Decreto 1732 de 1960, que consolido el sistema de administración de personal y consolida la diferencia entre empleos de libre nombramiento y de carrera, fractura que aun continua en nuestras disposiciones vigentes. En 1968 y fruto de otra enmienda legislativa se expide el Decreto-ley 2400 en el cual se identifican las condiciones del empleo al señalar el ordinario, en periodo de prueba y provisional. Y se consolida una serie de entidades responsables del quehacer del recurso humano con actividades aparentemente independientes pero que realmente generaron confusión y pobreza en sus resultados. Posteriormente el decreto 1950 de 1973 y la ley 61 e 1987 ratificaron toda la voluntad normativa sobre este tema pero sus resultados quedaron sujetos a los vaivenes políticos que hicieron imposible su aplicación en el orden territorial y muy pobre en el nivel central de la administración publica colombiana. Finalmente la constitución Política de 1991, que como se comento anteriormente fue fruto de una gran concertación y que ha permitido un proceso de transformación social y de valores, consagro un capitulo especial a la función publica, reitero el concepto de ingreso y permanencia de los servidores públicos ( concepto que integra a todos aquellos que prestan servicio publico permanente, es decir los trabajadores oficiales y los empleados públicos), esta supeditado fundamentalmente al mérito. La carta fundamental creo una Comisión Nacional del Servicio Civil, responsable de la administración y vigilancia de las carreras exento que constitucionalmente creadas o carreras especiales, es decir la militar, la judicial etc. sobre las cuales no tendría ingerencia. Con base en lo anterior, el gobierno expidió la ley 27 de 1992, con la cual se inicio un proceso de carrera administrativa que se encontraba en un muy incipiente desarrollo. Fundamentalmente y gracias a la inscripción extraordinaria, se logro normalizar la situación administrativa de un gran numero de servidores que estando en provisionalidad durante muchos años, su permanencia estaba a la suerte del grupo político triunfador. La conformación de la comisión a la luz de esta ley tenia un claro sabor de dependencia del ejecutivo, puesto que cuatro de los miembros pertenecían o eran designados por el gobierno central, adicionalmente estaba un gobernador departamental y un alcalde municipal y simplemente un representante de las organizaciones sindicales conformaba la parte de los trabajadores. 5

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Luego de unos años de desarrollo y como consecuencia de unas definiciones constitucionales a muchísimos cargos que aparecían en la ley como de libre nombramiento y que la corte constitucional los considero de carrera, y en una clara intención de darle un poco mas de autonomía en su conformación a la Comisión Nacional, se presento una nueva propuesta legislativa que quedo consignada en la ley 443 de 1998. Esta nueva normatividad sufrió desde un comienzo, el proceso de revisión debido a un sinnúmero de demandas de inconstitucionalidad, lo cual llevo a que en pocos meses la corte constitucional se pronunciara fundamentalmente con la sentencia C-372/99 la cual no solo estableció unas nuevas directrices sobre los empleos públicos de libre nombramiento y remoción y los de carrera administrativa, los alcances de algunos órganos de administración de personal, sino que estableció unos claros mojones al principio de autonomía de la comisión nacional del servicio civil, y fundamentalmente a la responsabilidad de administración de la carrera administrativa, dejando en la misma el absurdo compromiso de ser la competente para adelantar todos los procesos de selección de los servidores públicos en Colombia. Cual podría ser la dimensión burocrática, el poder y la capacidad de gestión de una comisión responsable de seleccionar desde el portero del mas apartado municipio, a los funcionarios de segundo nivel de un ministerio de despacho. Este errado criterio sumado a la eliminación de la comisión establecida en esta ley por carecer de la autonomía requerido hizo que nuestro país entrara nuevamente en el limbo jurídico frente al desarrollo del recurso humano en la función publica. En la actualidad mas del 60% de los empleados públicos están en provisionalidad, no se han podido desarrollar procesos internos de promoción ni de ingreso de nuevos funcionarios desde 1999, y la poda burocrática ya comentada, en muchos casos no ha logrado ser técnicamente atendida por cuanto los derechos preferenciales de los funcionarios de carrera no ha permitido atender de manera justa los requerimientos frente al perfil requerido en los nuevos empleos. Todo ello sumado a la incertidumbre jurídica por los constantes fallos judiciales los cuales no han contado con la consistencia requerida. A la fecha el Gobierno Nacional esta trabajando en dos frentes fundamentales: un proyecto de ley de empleo publico, el cual consagra modernos conceptos de carrera administrativa y de administración del empleo publico, y una modificación a la constitución política tendiente a la supresión de la Comisión Nacional del Servicio Civil, devolviendo al nominador la capacidad de selección por méritos de acuerdo con las disposiciones sobre la materia y dejando en manos de la Procuraduría General de la Nación la vigilancia de todos estos procesos. Somos conscientes que una función publica débil no permite el desarrollo económico y social al país, que normalizar la situación de provisionalidad de mas de 20 mil funcionarios es un trabajo largo máximo que la inscripción extraordinaria fue suprimida de la normatividad, pero es el reto para los próximos meses en procura de establecer un modelo de servidor publico comprometido con el desarrollo y la paz que tanto reclama nuestra patria.

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Reten social. Como lo comentamos atrás, el gobierno diseño un programa con el cual las personas cuyos cargos desaparecían en la renovación propuesta, y que se encontraban bajo la condición de madres cabeza de familia, discapacitados, o próximos a pensionarse no serian retirados de la administración. Para el primer grupo, es decir cabezas de familia y discapacitados podrán continuar hasta el 30 de enero de 2004, y los próximos a pensionarse hasta la fecha en que cumplan con los requisitos de ley, adicionalmente las personas de carrera administrativa serán indemnizados en los términos señalados por la ley, pero de manera especial a los funcionarios provisionales, es decir aquellos vinculados a la administración en cargos vacantes pero que no ingresaron por méritos, también se les reconoce la indemnización siendo necesario en este evento el ingreso a un programa educativo que los habilite para un nuevo empleo preferiblemente en el sector privado. Esta modalidad de reconocimiento económico a los empleados provisionales, crea un interesante precedente para ese grueso de ciudadanos quienes por las contingencias ya comentadas de la sentencia de la Corte Constitucional y la imposibilidad de hacer procesos de selección, se encontraban en esta situación, con una clara desigualdad frente a los empleados de carrera, los cuales gozan de una indemnización reglada. El pago es por un año, tiempo que se estima razonable para una nueva ubicación laboral y consiste en un reconocimiento entre el 60 y el 80% de la asignación básica percibida al momento del retiro. PROSPECTIVA Frente a esta realidad se hace necesario repensar muchos aspectos fundamentalmente en el tema de la formación. El estado ha estado incursionando en dos instrumentos nuevos de administración publica, el primero de ellos las competencias laborales y el segundo el manejo de grupos funcionales de empleos. Si se logran consolidar estos dos modelos encontramos que la selección de personal no se realizaría solamente para un empleo definido sino que se permitiría para ingresar a un grupo de empleos que por sus características funcionales, la persona lograría un desarrollo de carrera dentro del grupo, con mejor claridad se encuentra en los casos de Control Interno de Gestión, o la Defensa Judicial del Estado, estas actividades que son similares para todas las entidades llámese ministerio, departamento administrativo, empresa industrial y comercial del estado o Alcaldía municipal, las personas que realizan estas labores se especializan en su que hacer y como tales pueden lograr el desarrollo no solo en la entidad para la cual laboran, sino que de manera transversal pueden estar habilitados para realizarlo en cualquiera de las demás entidades publicas por cuanto sus políticas son comunes. El establecimiento podría no solo hacer una convocatoria para estos empleos sin importar la institución a la cual va a laborar, sino que adicionalmente el desarrollo del recurso humano con la experiencia y habilidades adquiridas se puede trasladar y desarrollar humanamente en todas las instituciones dentro de esta área especifica. 7

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Pero lo que es mas importante, la formación, capacitación y actualización se podrá diseñar en un claro beneficio directo para el servidor y para la entidad, por cuanto los programas de mejoramiento estarían claramente definidos y concertados con la entidad y el funcionario beneficiario, teniendo en cuenta las necesidades propias del grupo funcional de empleos y no de las necesidades individuales. El segundo aspecto es el desarrollo de las competencias laborales. Bajo este esquema, tanto el funcionario como el aspirante podrán ser acreditados en un determinado empleo o grupo funcional de empleos gracias a las caracterizaciones, normalizaciones y definiciones de actividades previamente establecidas, lo cual permite que rompiendo el viejo paradigma de las profesiones, quien logre demostrar su verdadera habilidad y competencia en un oficio especifico, podrá ingresar a la administración, dentro de un claro proceso de selección por méritos y por resultados, al igual que esa competencia le permitirá su permanecía en el mismo. Es un proceso difícil, que rompe con los viejos vicios administrativos pero que responde a una necesaria eficiencia del servicio público. Como otro aspecto de desarrollo administrativo sobre el cual este gobierno se encuentra claramente comprometido es en relación con la Gerencia Pública y la participación ciudadana. Cuando se diseño el programa de renovación de la administración, no se pensó necesariamente en la supresión de los cargos como modelo de eficiencia. Las mas elementales reglas de administración señalan que la eficiencia solo se logra bajo procesos transparentes, personal capacitado para los oficios previstos y una clara motivación de los mismos. El suprimir empleos es una simple medida fiscal que en muchos casos no logra eficiencia, pero que reitero en nuestro caso fue el primer paso dentro del modelo, continúan algunas reformas transversales tales como la reducción de las superintendencias, la implementación de la carrera administrativa, la transparencia en la contratación, el diseño de modelos de gerencia publica, todo ello en procura de un servicio directo al ciudadano. Gerencia Publica: Atendiendo los mas modernos conceptos de Gerencia Publica, se busca que en todos y cada uno de los niveles de la administración se diseñen y trabajen sobre modelos de gerencia que permitan tener instrumentos como plan de desarrollo, planes de acción de corto plazo, modelos de evaluación, procesos transparentes etc. Para lo cual entidades como la Escuela Superior de Administración Publica y las Escuelas de Gobierno han iniciado programas de formación a sus los servidores con el fin de lograr implementar esta nueva cultura de servicio. Ejemplos de alcaldías medianas o pequeñas con procesos eficientes son hoy un ejemplo que se han estado evaluando para replicarlos, y ratifican que ello es posible. Como aspectos centrales de este modelo se busca, que el servidor trabaje con objetividad, transparencia y profesionalidad en su cargo. Que formule junto con el jefe del organismo las políticas publicas o las acciones estratégicas de cuya ejecución será el directo responsable. 8

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Y debe estar sujeto a la responsabilidad que representa la valoración de su desempeño de acuerdo con las responsabilidades concertadas. Es importante reiterar el estado de violencia de Colombia, son muchos los alcaldes asesinados, y otros despachando, por razones de seguridad, desde sitios distantes de su municipalidad, contexto necesario para entender el valor de los avances y la particularidad con que se deben analizar los casos. Transparencia en la gestión: Como complemento al proceso administrativo antes señalado, el estado desea trabajar en un modelo que le permita realizar de manera objetiva y clara toda su gestión, en ella se incluyen los planes de gobierno que son de conocimiento de los ciudadanos, y los resultados logrados en el mismos, una permanente presencia del ciudadano para lo cual se debe garantizar que todos los procesos permitan la veeduría o el conocimiento directo de las actividades desarrolladas por el funcionario público, pero lo que es mas importante y a lo cual este gobierno esta trabajando intensamente. Sobre este último punto el primer aspecto es la conectividad, para lo cual se busca que todas y cada una de las entidades tanto del orden nacional como territorial deben estar con su propia pagina web incorporados en un gran portal de gobierno en línea, en la misma se debe anunciar todos y cada uno de los procesos de compra o contratación en general. Logrado este propósito se esta invitando a todos los proveedores para que de manera masiva se inscriban y participen con sus ofertas de manera publica permitiendo en esta forma de manera transparente conocer menor precio y las mejores condiciones de calidad para que se adquieran los mejores bienes ofertados. Son estos en términos generales los grandes cambios que el gobierno colombiano ha diseñado para el presente cuatrienio, si bien sus resultados aun no se conocen, creemos nosotros que su seguimiento es interesante en procura de descubrir aspectos interesantes para una administración publica latinoamericana, cuyas condiciones tan particulares han hecho diseñar modelos muy originales, y si bien en muchos casos obedecen a modelos importados, terminan gozando de una impronta muy particular en cada país. Todos vivimos nuestras propias dificultades, pero nos unen unas raíces culturales que hacen imposible romper o beneficiarnos de las experiencias colectivas de nuestros países hermanos, de allí que encuentros como este son el mejor estimulo para seguir trabajando por una administración pública eficiente y ejemplar.

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