Presupuesto y Gasto Público 44/2006: 177-192 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2006, Instituto de Estudios Fiscales

Pertinencia de las fuentes presupuestarias: El caso de la Región de Murcia JOSÉ FRANCISCO BELLOD REDONDO Departamento de Economía Universidad Politécnica de Cartagena Recibido: Septiembre 2006 Aceptado: Noviembre 2006

Resumen La proliferación de trabajos relacionados con las haciendas autonómicas obliga a disponer de fuentes de datos fia­ bles y homogéneos en materia presupuestaria. La principal fuente de datos, BADESPE, es elaborada a partir de las liquidaciones presupuestarias remitidas por las Comunidades Autónomas. Sin embargo, las liquidaciones presu­ puestarias pueden contener errores que provoquen conclusiones falsas acerca de la composición del gasto público o del cumplimiento de determinadas limitaciones impuestas por la LOFCA. En el caso de la Región de Murcia, por ejemplo, el Tribunal de Cuentas, mediante sus Informes de Fiscalización (1984-2000), ha puesto de manifiesto tales errores. En este trabajo hemos procedido a reconstruir los datos de déficit público incorporando las correcciones su­ geridas por citado Tribunal. Palabras clave: Déficit Público, Hacienda Autonómica, Instituciones Presupuestarias. Clasificación JEL: E60, H77.

1.

Introducción 1

La definición de qué es y qué no es Déficit Público constituye un problema de entidad suficiente como para generar per se una vasta literatura económica 2, según indica Fuentes Quintana (1985). Siguiendo la recomendación de dicho autor, es habitual referirse en el aná­ lisis de los desequilibrios presupuestarios de cualquier entidad al menos a las siguientes va­ riables: el Déficit Público Efectivo, la Variación Neta de Pasivos Financieros y el Déficit Pú­ blico Estructural (orientación fiscal). Pero la elección de tales variables plantea serios problemas operativos, particularmente el de la delimitación de las Entidades sujetas a cómputo y el de la obtención de datos, máxime si lo que se pretende es realizar un análisis del déficit público basado en una serie temporal amplia. En el ámbito autonómico disponer de datos de naturaleza presupuestaria resulta de inte­ rés no sólo a los gestores públicos y a los estudiosos del déficit público sino también a un sector creciente de investigadores interesados en las denominadas «instituciones presupues­ tarias», entendiendo por tal al conjunto de normas que regulan la elaboración y ejecución del

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presupuesto. En ese ámbito se inscriben los trabajos que analizan la repercusión del «princi­ pio de afectación» y la «limitación de la carga financiera» instituidos en el artículo 14.2.a y 14.2.b de la LOFCA, así como los Escenarios de Consolidación Presupuestaria 3. En el presente artículo analizamos la problemática operativa asociada al análisis del dé­ ficit público para el caso concreto de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En el epígrafe 2 hacemos referencia al problema de delimitar los entes y operaciones que deben ser tenidos en cuenta al referirnos al Sector Público Autonómico murciano; en el epígrafe 3 nos abordamos el problema de la disponibilidad de datos en fuentes alternativas. Finalmente en el apartado 4 exponemos las conclusiones.

2.

Delimitación del Sector Público Autonómico

El primer problema a resolver para calcular el déficit público en una Administración concreta, es la delimitación institucional, esto es, la identificación de los entes que la inte­ gran y la elección de aquellas que han de incorporarse al cómputo en función de algún crite­ rio delimitador. La creciente complejidad del entramado institucional integrante de «lo pú­ blico» obliga a ser muy cuidadosos al respecto. Si nuestra tarea consiste en delimitar la composición actual del sector público tendríamos que acogernos a la legislación vigente al respecto. La tarea es complicada ya que la normativa presupuestaria y contable se va adap­ tando (quizá no con suficiente celeridad) a la realidad cambiante. Pero más complejo aún es el caso en que tratamos de realizar un estudio que comprenda un período amplio de tiempo, ya que podemos encontrarnos con cambios legislativos y, en consecuencia, con la necesidad de discriminar. Supongamos que deseamos estudiar la evolución de las magnitudes presupuestarias de las Comunidades Autónomas en una perspectiva temporal amplia. Por ejemplo, podemos tratar de evaluar la evolución del déficit público en los últimos veinte años. Nos enfrentamos a la necesidad de elegir entre los criterios empleados por aquellas instituciones que se dedi­ can a emitir normas en materia de estadísticas económicas. Como es sabido, son diversas las instituciones que proveen de marcos metodológicos para la elaboración de este tipo de esta­ dísticas. Así, a nivel mundial tendríamos el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Sistema de Cuentas Nacionales de la Oficina Estadística de Naciones Unidas (SCN/93). En el ámbito de la Unión Europea ha estado vi­ gente el Sistema Europeo de Cuentas Integradas (SEC/79), recientemente sustituido por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad 4 (SEC/95). El empleo de la metodología SEC/95 parece a priori la opción más lógica, dado que es de obligado cumplimiento en todo el territorio de la Unión Europea. De hecho, además del marco global SEC/95, Eurostat ha desarrollado una metodología específica para el cálculo del déficit público plasmada en la publicación «Manual del SEC 95 sobre el Déficit Público y la Deuda», básicamente con la finalidad de facilitar la comparación de datos a efectos del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Esta metodología cobra una gran im­ portancia con la promulgación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabili­

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dad Presupuestaria (recientemente modificada por la Ley 15/2006, de 26 de mayo) y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior (también modificada por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo), ya que instituyen el Principio de Estabilidad Presupuestaria, delimitando el ámbito subjetivo de aplicación (artículo 2 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre) y la metodología a emplear en su evaluación (artículo 10 de la citada Ley). La Ley Orgánica 3/2006 hace especial hincapié en el problema del suministro de datos, aspecto sobre el que nos centraremos en el siguiente apartado, como herramienta imprescin­ dible para evaluar la correcta aplicación del Principio de Transparencia (instituido en el ar­ tículo 5 de la Ley 18/2001), amén del ya citado Principio de Estabilidad Presupuestaria. Sin embargo, la aplicación del criterio delimitador empleado por la Unión Europea plantea varios problemas en un análisis que comprenda un período amplio de tiempo, es de­ cir, en una perspectiva histórica. En primer lugar, porque en el momento de la creación de las Comunidades Autónomas estaba vigente el sistema SEC/79 y como tal se mantuvo durante buena parte de la historia presupuestaria de aquéllas, de modo que, si optamos por dar un tratamiento homogéneo a toda la serie de datos necesarios para calcular el déficit público efectivo, tendríamos que aplicar bien el SEC/79, bien el SEC/95 a toda la serie de datos disponibles a sabiendas de que en la práctica no fue así. En segundo lugar, porque con la aprobación del SEC/95 se modifica particularmente el criterio de delimitación del sector público 5, de modo que el empleo de uno u otro sistema no resulta aséptico en el caso que nos ocupa. Concretamente, el SEC/95 modifica la definición de sector público al establecer las denominadas «unidades institucionales públicas no pro­ ductoras de mercado», esto es, las entidades que cumplen los siguientes requisitos: a) Gozar de autonomía de decisión. b) Estar controladas por el sector público. c) No ser productoras de mercado. La autonomía de decisión se manifiesta, bien en la titularidad de bienes o activos con facultad de disposición sobre ellos y posibilidad de intercambiar la propiedad de los bienes o activos mediante operaciones con otras unidades, bien en la capacidad para la toma de deci­ siones económicas y para la realización de actividades económicas de las que sea directa­ mente responsable ante la ley, o bien mediante la capacidad de contraer pasivos en nombre propio, aceptar otras obligaciones o compromisos futuros y suscribir contratos. El control por el sector público se manifiesta, como condición necesaria pero no suficiente, en la titula­ ridad pública de más del 50% del capital social o también en que corresponda a la Adminis­ tración el establecimiento de las directrices de actuación de la entidad o el nombramiento de sus responsables. La condición de productor de mercado se adquiere cuando los ingresos por ventas superan en un 50% a los costes de producción. En relación con este particular García de Bustos (2001, p. 16) manifiesta que «la clave está, por tanto, en decidir qué son ingresos por ventas, toda vez que el sector público actúa, en la mayor parte de las ocasiones, al mar­ gen del mercado en la provisión de bienes y servicios públicos para los que no existe en rea­ lidad un mercado. En contra de lo que pudiese parecer, sin embargo, son numerosos los ca­ sos en los que los ingresos de unidades públicas pueden ser considerados como ingresos por

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ventas; así, el cobro de una tasa por recogida de residuos tiene cabida perfectamente en los ingresos por ventas...». Esa relimitación es la que queda fijada en el artículo 2 de la Ley 18/2001, de 12 de di­ ciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, que en referencia expresa a las Comunida­ des Autónomas considera integradas en el Sector Público: «1.c) La Administración de las Comunidades Autónomas, así como los entes y Orga­ nismos públicos dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. 2. El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de la Administración del Estado, de las Administra­ ciones de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales y no comprendidos en el número anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en el Título I de esta Ley y a las normas que específicamente se refieran a las mis­ mas». Una opción alternativa consistiría en atender a la definición de sector público según la legislación específica de cada Comunidad Autónoma. Así, por ejemplo, para la Región de Murcia tendríamos que recurrir a la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Esta norma ha sido modificada mediante la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno; y mediante la Ley 7/2004, de 28 de diciembre de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Si atendemos a la norma original, es decir a la 1/1988, de 7 de enero, En tal caso, ha­ bríamos de admitir que en el cómputo del déficit público de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ha de integrarse tanto la Administración General como todas las demás entidades que integran su Administración Institucional. Por tanto, incluiríamos todos los or­ ganismos autónomos y todas las empresas públicas regionales. Tanto la primera opción (que consistiría en adoptar la metodología emanada de alguna institución relevante) como la segunda (atender a la definición legal de sector público) plan­ tean, en nuestra opinión, ventajas e inconvenientes que es necesario sopesar antes de adoptar cualquier determinación al respecto. Por lo que respecta a la primera opción, el principal problema reside en decantarse por uno de los varios disponibles (SEC/79, SEC/95...) lo cual, como antes comentábamos, con­ duce a resultados divergentes. Como decíamos, son diversas las instituciones que han emiti­ do métodos relativos a la contabilidad nacional y, a su vez, cada una de ellas los ha ido modi­ ficando a lo largo del tiempo, si bien, en el caso español, el único sistema de obligado cumplimiento es el SEC 95, pues es el único con rango de norma jurídica al tratarse de un Reglamento europeo. En cuanto a la segunda opción, que hemos denominado «criterio jurídico», la gran ven­ taja es la sencillez de su aplicación. Tal es el caso, por ejemplo, del sector empresarial, sin duda el elemento más polémico y complejo de la delimitación del sector público: en el caso de las sociedades anónimas participadas por la Comunidad Autónoma de la Región de Mur­

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cia se verifica una gran estabilidad en cuanto a la composición de su accionariado, de modo que es muy fácil identificar las empresas que integran el sector público autonómico. Más fá­ cil es aún en el caso de las entidades de derecho público puesto que se crean por Ley. El prin­ cipal inconveniente es que, en determinadas condiciones, puede contribuir a falsear el verda­ dero alcance de «lo público»: una sociedad anónima privada podría estar sujeta a una reglamentación que de facto dejase en manos del Gobierno regional su criterio de actuación a pesar de carecer de participación en la misma 6. Y podría suceder lo contrario, esto es, que una sociedad anónima participada en exclusiva por la Comunidad Autónoma actuase de modo análogo a como lo haría cualquier empresa privada, sin más objetivo que el lucro. En otras palabras, la realidad jurídica o formal no tiene por qué coincidir con la realidad mate­ rial. Además, en la siguiente sección, al abordar de forma detallada la problemática de los datos, recurriremos a los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, que aporta va­ liosos análisis y correcciones a los datos de las liquidaciones presupuestarias. Esos análisis han sido realizados en un marco legislativo en el cual destaca la Ley 1/1988, que aun estando hoy derogada ha estado vigente durante la mayor parte del período analizado por dicho tribu­ nal. Por tanto a esa Ley nos remitimos para delimitar el ámbito subjetivo de nuestro trabajo. Una vez establecido el criterio para la inclusión de entidades en el ámbito del sector pú­ blico, es necesario especificar la acepción de «déficit público» que vamos a emplear. Existe básicamente dos opciones: el déficit público entendido en un sentido presupuestario, como diferencia entre derechos y obligaciones reconocidos por operaciones no financieras (capítu­ los 1 a 7 del presupuesto); y el déficit público entendido como capacidad/necesidad de finan­ ciación en términos de contabilidad nacional, es decir, la diferencia entre la adquisición neta de activos financieros menos la contracción neta de pasivos financieros 7. Una tercera opción incluso sería el déficit público entendido como déficit de financiación de acuerdo al Resulta­ do Presupuestario al que se refiere el Plan General de Contabilidad Pública. En nuestro trabajo hemos optado por la primera de las acepciones, ya que es la que más se ajusta a las características de los datos disponibles. Así, estaríamos refiriéndonos al déficit de ejecución no financiero, confeccionado a partir de las liquidaciones presupuestarias de cada ejercicio y en el que la imputación de las operaciones atiende al principio de exigibilidad 8.

3.

Disponibilidad y Pertinencia de los datos

La disponibilidad de datos en materia presupuestaria constituye un problema de largo alcance por las razones que a continuación reseñamos. Resulta habitual recurrir, en las investigaciones relativas a la evolución presupuestaria del conjunto de Comunidades Autónomas, a los datos publicados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales (DGCHT, Ministerio de Hacienda) 9, con­ cretamente la publicación denominada «Liquidaciones Presupuestarias y Presupuestos de las Comunidades Autónomas». Sin embargo, al menos por lo que respecta a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el empleo de dicha fuente no resulta aconsejable porque está construida a partir de los datos remitidos por las Comunidades Autónomas con anteriori­

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dad a la emisión del informe fiscalizador del Tribunal de Cuentas, de modo que la informa­ ción así obtenida puede contener importantes errores que sólo el proceso fiscalizador pone de manifiesto. Estas «Liquidaciones» son accesibles vía Internet a través de la base de datos BADESPE promovida por el Instituto de Estudios Fiscales 10. Afortunadamente a partir de la aprobación de la Ley General de Estabilidad Presupues­ taria, el suministro de información tanto estrictamente presupuestaria, como financiera en general, ha experimentado un importante impulso, gracias al cual será posible disponer de información homogénea y actualizada sobre dichas materias. Concretamente, el artículo 7 de la Ley Orgánica 5/2001 introduce la «posibilidad» de que el Ministerio de Hacienda pudiera recabar la información necesaria para medir el grado de cumplimiento del Principio de Esta­ bilidad Presupuestaria con arreglo a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales 11; al tiempo que crea (artículo 10) una Central de Información, dependiente de dicho Ministerio, sobre operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas. Posterior­ mente, la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, mediante su artículo cuatro ha modificado el artículo de la Ley Orgánica 5/2001 dando un desarrollo muy específico a las características de la información que las Comunidades Autónomas han de suministrar (periodicidad, conte­ nido, etc.). Además, con dicha reforma lo que antes era una opción potestativa del Ministerio de Hacienda, solicitar información, se eleva a obligación de las Comunidades Autónomas. Retomando el caso de la Región de Murcia, hasta 1994 no se aprueba el Plan General de Contabilidad Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En su defecto se venía utilizando la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales de 1952, uti­ lización incorrecta puesto que la legislación estatal vigente 12 obligaba a las Comunidades Autónomas a emplear el sistema contable estatal con carácter supletorio, en tanto no dispu­ siesen del suyo propio. Además, el sistema contable era, y es aún hoy incompleto, dado que se trata de una contabilidad presupuestaria, faltando la contabilidad analítica (imprescindible para abordar un análisis de eficiencia en el seno del Sector Público). En 1995, por primera vez y como consecuencia de la implantación del Plan General de Contabilidad Pública, se aportan el Balance y la Cuenta de Resultado Económico-Patrimonial de la Comunidad Autó­ noma. El primer Informe del Tribunal de Cuentas relativo a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia data de 1992 (acordado en sesión de 22 de diciembre) y, curiosamente, se refiere al ejercicio presupuestario 1989, dejando un vacío de seis ejercicios (los que com­ prenden los años 1983 a 1988) que no se solventará hasta 1994, año en el que se aprueban en bloque los informes de fiscalización pendientes (acuerdo de 10 de febrero) 13. A partir de ahí el Tribunal de Cuentas emitirá con regularidad sus Informes, si bien mediando un plazo con­ siderable entre el ejercicio presupuestario fiscalizado y la conclusión de los Informes, plazo en torno a 2,5-3 años desde la finalización del ejercicio fiscalizado, tal y como puede com­ probarse en el Cuadro 1. Por lo que respecta a la detección de errores, los Informes de Fiscalización emitidos hasta el momento (1983-2002) confirman la existencia de graves errores de naturaleza con­ table que distorsionan sustancialmente la realidad presupuestaria y, si bien en los últimos años se ha producido una significativa mejora tanto cualitativa como cuantitativa en la infor­

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Cuadro 1

Informes del Tribunal de Cuentas

Comunidad Autónoma de la Región de Murcia

Ejercicio Fiscalizado

Fecha Acuerdo

1983-1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

10/02/94 22/12/92 21/12/93 21/09/94 26/07/95 26/09/96 24/09/97 28/10/98 22/07/99 28/06/00 26/10/01 21/03/02 30/01/03 26/05/05 01/06/06

Fuente: Informes del Tribunal de Cuentas.

mación suministrada, lo cierto es que las deficiencias contables han sido una constante en la historia presupuestaria. Atendiendo a los citados Informes de Fiscalización, básicamente los errores detectados pueden agruparse según la siguiente tipología: 1.

Errores en la aplicación del criterio de devengo.

2.

Errores de imputación económica.

3.

Ausencia de soporte documental.

Los errores en la aplicación del criterio de devengo se concretan en la imputación al ejercicio presupuestario «t+1» de operaciones presupuestarias producidas en el ejercicio pre­ supuestario «t» al tomar el gestor contable como referencia el flujo de cobros y pagos y no la corriente real de derechos y obligaciones. El caso más habitual es el referido a la contabiliza­ ción de la cuota patronal de la Seguridad Social del personal de la Comunidad Autónoma co­ rrespondiente al mes de diciembre del año «t»: como el pago se produce a 30 de enero del año «t+1», ha sido práctica habitual imputar dicha operación al presupuesto del ejercicio «t+1» cuando en realidad debía imputarse al año «t». Otro caso especialmente grave es el de la contabilización de las operaciones financieras: en varios ejercicios se han imputado al pre­ supuesto de ingresos del ejercicio operaciones financieras no formalizadas, considerando de­ rechos reconocidos el importe de préstamos legalmente autorizados pero que no se han llega­ do a formalizar 14, o considerando obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos amortizaciones no practicadas. Los errores de imputación económica consisten en la aplicación incorrecta de la clasifi­ cación económica, bien de ingresos, bien de gastos. El caso más habitual ha sido la imputa­ ción a «Inversiones Reales» (capítulo 6) de gastos cuya naturaleza corresponde a «Bienes y Servicios Corrientes» (Capítulo 2).

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En cuanto a la ausencia de soporte documental, los casos detectados se refieren a la contabilización de derechos careciendo de la correspondiente liquidación o la imputación al presupuesto de ingresos de transferencias procedentes de otras Administraciones sin que és­ tas las hubiesen presupuestado como gastos en sus propios presupuestos. El caso típico es el de la liquidación de derechos reconocidos en concepto de «Participación en los Ingresos del Estado» por importe superior al incluido en los Presupuestos Generales el Estado. Los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas explicitan con detalle los errores anteriores, proponiendo los ajustes pertinentes. Sin embargo, el Tribunal de Cuentas no prac­ tica tales correcciones, de modo que ni las liquidaciones presupuestarias, ni los Balances que contienen los Informes de Fiscalización están corregidos. Además, como la fiscalización se realiza año por año, para efectuar todas las correcciones correspondientes a un ejercicio dado es necesario atender, no sólo al Informe de Fiscalización de ese año, sino también a los de los ejercicios siguientes ya que en éstos pueden ponerse de manifiesto errores referentes a presu­ puestos cerrados 15. Errores aparte, para la mayoría de los ejercicios, la Cuenta General ni siquiera contiene la liquidación consolidada de la Administración General de la Comunidad Autónoma con sus Organismos Autónomos. Por tanto para el caso de la Región de Murcia, los datos proce­ dentes de la información que la Comunidad Autónoma remite a la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales ha sido en numerosos casos incompleta y, en consecuencia, es necesario reconstruir la información presupuestaria de todo el período em­ pleando como fuentes de información las Liquidaciones contenidas en la Cuenta General de cada año 16 y los ajustes contables propuestos por el Tribunal de Cuentas. Además, para aquellos ejercicios presupuestarios en los que no existe información consolidada, ha de procederse a efectuar dicha consolidación, eliminando las transferencias internas entre los entes integrantes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, pues de lo contrario el pre­ supuesto consolidado estaría «inflado» al haber partidas duplicadas, tanto por el lado de los Gastos como por el lado de los Ingresos y, aunque ello no afecta al cálculo del déficit públi­ co, provoca una imagen distorsionada del volumen y composición del presupuesto. En los ejercicios presupuestarios de 1983, 1984 y 1985 no existían Organismos Autó­ nomos con presupuestos independientes, de modo que las liquidaciones que se presentan comprenden, tanto la Administración General de la Comunidad Autónoma, como sus Orga­ nismos Autónomos. En los ejercicios 1986 y 1987 aparece un Organismo Autónomo con presupuesto inde­ pendiente (Imprenta Regional) pero, sin embargo, no se rinde la oportuna liquidación ante el Tribunal de Cuentas de modo que, para ambos, años la información de la que se dispone tan sólo se refiere a la Administración General de la Comunidad Autónoma y no se trata de una verdadera liquidación consolidada. En los ejercicios 1988, 1989 y 1990 se dispone de las liquidaciones correspondientes a la Administración General de la Comunidad Autónoma y a sus Organismos Autónomos (Imprenta Regional, Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia, Agencia Regio­ nal del Medio Ambiente y la Naturaleza, Servicio Murciano de Salud). Sin embargo, dichos datos no se confeccionaron en su momento de forma consolidada, de modo que hemos pro­

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cedido a la consolidación de los mismos. A partir de 1991 las liquidaciones de la Comunidad Autónoma contienen su consolidación sin transferencias internas. Igualmente compleja es la tarea de reunir los datos correspondientes a las empresas pú­ blicas regionales. Para la mayoría de ellas resulta imposible construir una serie completa de datos que además sean homogéneos y susceptibles de agregación. En unos casos, ello es de­ bido a que las cuentas de tales empresas nunca llegaron a formularse o incluirse en la Cuenta General del ejercicio correspondiente. En otros casos el formato no era el adecuado. Por otra parte, incluso en el caso de disponer de tales datos, suelen revestir lógicamente la forma de «cuentas anuales» en el sentido mercantil del término, en vez de revestir la forma de «liqui­ dación presupuestaria» como ocurre con la Administración Regional y sus Organismos Au­ tónomos. En este sentido si quisiéramos conocer el importe del déficit público consolidado en un ejercicio determinado, deberíamos transformar la información mercantil (contabilidad financiera) en información presupuestaria (contabilidad pública) dado que no todas las ope­ raciones efectuadas por una empresa pública tienen carácter presupuestario en términos de contabilidad pública. En otras palabras, no debemos incurrir en el error de sumar el importe del déficit público de la Administración Regional con el importe de las pérdidas de sus em­ presas públicas. Estos problemas se han subsanando recientemente con la publicación anual de los «Informes de Auditoría del Sector Público Empresarial» por la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Iniciada en 1997, esta publi­ cación recoge los informes de auditoría de las empresas públicas regionales, así como una re­ lación con los principales datos de las empresas participadas minoritariamente. Dicha publi­ cación está disponible para el período 1997 a 2004. A partir de 1999 esta publicación incorpora además, para cada empresa, un «Informe Económico Financiero» en el cual, entre otras cosas, se proporciona la «traducción» a liquidación presupuestaria de las cuentas anua­ les elaboradas siguiendo la lógica mercantil. En el Cuadro 2 hemos registrado, para el período 1983-2003, el déficit público de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en términos de Capacidad / Necesidad de Fi­ nanciación 17, con presupuesto consolidado (Administración General + Organismos Autóno­ mos). Se ofrecen tanto los datos elaborados a partir de la base de datos BADESPE y los datos elaborados incluyendo las correcciones sugeridas por el Tribunal de Cuentas. Ambas series aparecen representadas en la Gráfica 1. Como puede comprobarse el grueso de la discrepan­ cia se sitúa en el período 1990-1994. Debe tenerse en cuenta que con anterioridad al ejercicio presupuestario 1988 los Informes del Tribunal de Cuentas no contienen correcciones conta­ bles a las liquidaciones presupuestarias, no porque tales liquidaciones recogiesen de modo fiel la ejecución presupuestaria de la Comunidad de Murcia, sino porque se omitió dicha ta­ rea. En otras palabras, es de suponer que las liquidaciones presupuestarias del período 1984-1988 contengan numerosas anomalías no detectadas por el Tribunal de Cuentas y que, obviamente, no hemos podido recoger en nuestro trabajo.

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Cuadro 2 Déficit público (Millones de pesetas) Año

BADESPE

Corregido

Diferencia

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

— –421 –3.141 –5.984 –675 –633 –9.132 –15.507 –14.116 –8.923 –6.534 –4.734 –987 1.064 –1.466 1.907 406 –120 –669 17 970

–919 –412 –3.141 –6.014 –687 –633 –9.327 –15.088 –12.983 –11.007 –5.574 –4.525 –762 1.127 –1.451 2.091 377 –120 159 17 969

— –2,14% 0,00% 0,50% 1,78% 0,00% 2,14% –2,70% –8,03% 23,36% –14,69% –4,41% –22,80% 5,92% –1,02% 9,65% –7,14% 0,00% –123,77% 0,00% –0,10%

Fuente: BADESPE y elaboración propia.

Gráfico 1 5.000 2.500 0 –2.500 –5.000 –7.500 –10.000 –12.500 –15.000 –17.500

1984

1986

1988

1990

1992 BADESPE

1994

1996

Corregido

1998

2000

2002

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4.

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Conclusiones

La proliferación de trabajos de investigación relacionados con las haciendas autonómi­ cas pone de manifiesto la necesidad de disponer de fuentes de datos presupuestarios homo­ géneos y que recojan fielmente la evolución presupuestaria de las distintas Comunidades y Ciudades Autónomas. Una fuente fundamental es la base de datos BADESPE, desarrollada por el Instituto de Estudios Fiscales y que, de modo habitual, emplean los investigadores in­ teresados en la materia. Dicha base de datos se confecciona a partir de las liquidaciones pre­ supuestarias remitidas por las Comunidades Autónomas. Aunque la citada base de datos con­ tiene información amplia y valiosa, hemos podido detectar que, en el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ha sido confeccionada a partir de liquidaciones que no contienen las correcciones contables sugeridas por el Tribunal de Cuentas en los sucesivos Informes de Fiscalización. Dichas correcciones inciden de modo directo en el cálculo del dé­ ficit público por lo que los estudiosos de esta materia han de tener en cuenta este hecho que, probablemente, sea extensible a otras Comunidades Autónomas. Además puede afectar a la composición del gasto público y, en consecuencia, al cumplimiento de diversos principios instituidos en la LOFCA.

Notas 1. Este trabajo forma parte de la tesis doctoral del autor, dirigida por la doctora D.ª Gloria Alarcón. 2. Sobre este particular puede consultarse, por ejemplo, Boskin (1987, 1988) o Bléjer y Cheasty (1991). En el caso español resaltamos los trabajos de Fuentes Quintana (1985), Fuentes Quintana y Barea Tejeiro (1996) y Requeijo (1985). 3. Por ejemplo Monasterio Escudero y Suárez Pandiello (1993); Monasterio, Pérez, Sevilla y Solé (1995); Pérez García (1995); Biescas Ferrer (1996); Ezquiaga, Ferrero y García (1998); Monasterio, Sánchez y Blanco (1999); Monasterio Escudero (2000), Utrilla de la Hoz (2000), López Laborda y Vallés Giménez (2002) y Va­ llés Giménez y Zárate Marco (2003). 4. Aprobado mediante Reglamento del Consejo de la Unión Europea 2223/96, de 25 de junio. 5. Sobre el diferente tratamiento de ambos sistemas a las Administraciones públicas, véase Boletín Económico del Banco de España, mayo (2002, p. 5 y siguientes). 6. Piénsese, por ejemplo, en el caso de la denominada «acción de oro». 7. Artículo 5.10 del Reglamento CE 2223/96, del Consejo de 25 de junio de 1996, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad. 8. Artículo 48.1 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia. 9. Por ejemplo en Baños Torres et al (2001), López Laborda y Vallés Giménez (2001), Alcalde Fradejas y Vallés Giménez (2002). 10. Véase . 11. En la práctica, ello dio lugar al «Acuerdo de 10 de abril de 2003 del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en relación con el suministro al Ministerio de Hacienda...».

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12. Artículo 13 de la Ley 12/1983 de 14 de octubre, del Proceso Autonómico. 13. Entre las causas que originaron este retraso inicial en el ejercicio de la función fiscalizadora por parte del Tri­ bunal de Cuentas sin duda se encuentra el que hasta 1988 no dispuso de una Ley que desarrollase su funciona­ miento a partir de lo establecido en la Ley Orgánica 2/1982. Será la Ley 7/1988, de 5 de abril de Funciona­ miento del Tribunal de Cuentas la que llene dicho vacío. Esta misma Ley creará el cuerpo Superior de Auditores y el Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas (Disposición Adicional Cuarta). Los Informes 1983 - 1988 llegaron a la Asamblea Regional de Murcia en medio del debate del Informe sobre la Cuenta General de 1989. 14. En el caso de las operaciones financieras erróneamente imputadas al presupuesto, no sólo nos enfrentamos a un problema contable sino a un problema legal. La autorización de endeudamiento prevista en la Ley de Presu­ puestos tienen una vigencia temporal limitada. En ocasiones se ha procedido a contratar pasivos financieros con posterioridad al ejercicio presupuestario cuya Ley los autorizó. 15. Por ejemplo el caso citado de la contabilización errónea de las cuotas sociales del mes de diciembre del año «t»: no son descubiertas hasta fiscalizar el año «t+1». 16. Hemos empleado los ejemplares existentes en el Archivo de la Asamblea Regional de Murcia. 17. Capítulos 1 a 7 del Presupuesto de Ingresos menos los correspondientes del Presupuesto de Gastos. 18. No existen correcciones anteriores a 1988. 19. No existen correcciones anteriores a 1988.

Bibliografía Alcalde Fradejas, N. y Vallés Giménez, J. (2002): «El Mercado Financiero y el Racionamiento del Endeudamiento Autonómico»; Hacienda Pública Española, n.º 160. Baños Torres, J., Cillero Salomón, P. y López Ruiz, V. (2001): «Un Modelo de Endeudamiento Autonómico»; Presupuesto y Gasto Público, n.º 26. Biescas Ferrer, J.A. (1996): «El Consejo de Política Fiscal y Financiera: Cooperación y Coordinación en Materia Fiscal y Financiera»; I Curso sobre Administraciones Públicas, Madrid. Bléjer, M.I. y Cheasty, A. (1991): «The Measurement of Fiscal Deficits: Analitical and Methodologi­ cal Issues»; Journal of Economic Literature, vol. 29, n.º 4. Versión española en Revista del Instituto de Estudios Económicos, n.º 3/1993. Boskin, M.J. (1987): «Concepts and Measures of Federal Deficit and Debt, and their Impact on Eco­ nomic Activity», en The Economics of Public Debt, editado por K.J. Arrow y M.J. Boskin en St. Martin’s Press, New York. Boskin, M.J. (1988): «Federal Government Deficits: some Myths and Realities», American Economic Review, n.º 2, Vol. 72, mayo. Fondo Monetario Internacional (2001): Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, Washington. Fuentes Quintana, E. (1985): «Hacienda Pública y Déficit»; Papeles de Economía Española, n.º 24. Fuentes Quintana, E. (1990a): Hacienda Pública; Ed. Rufino G.ª Blanco, Madrid. Fuentes Quintana, E. (1990b): La Reforma Fiscal y los Problemas de la Hacienda Pública Española. Civitas. Madrid.

Pertinencia de las fuentes presupuestarias: El caso de la Región de Murcia

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Fuente Quintana, E. y Barea Tejeiro, J. (1996): «El Déficit Público de la Democracia Española»; Papeles de Economía Española, n.º 68. García de Bustos, F. (2001), «El Manual del SEC 95 de Déficit y Deuda Pública»; Análisis Local, n.º 37, julio-agosto. López Laborda, J. y Vallés Giménez, J. (2001): «Evolución del Endeudamiento Autonómico entre 1985 y 1997: la Incidencia de los Escenarios de Consolidación Presupuestaria y de los Límites de la LOFCA»; Papeles de Trabajo n.º 2/02, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. Monasterio Escudero, C. y Suárez Pandiello, J. (1993): El Endeudamiento Autonómico. Teoría y Evidencia Empírica; Fundación BBV. Monasterio Escudero, C., Pérez, F., Sevilla, J. y Solé, J. (1995): Informe sobre el Actual Sistema de Financiación Autonómica y sus Problemas; Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. Monasterio Escudero, C., Sánchez Álvarez, I. y Blanco Ángel, F. (1999): Controles Internos del Endeudamiento versus Racionamiento del Crédito. Estudio Especial del Caso de las Comunidades Autónomas Españolas; Fundación BBV, Bilbao. Monasterio Escudero, C. (2000): «La Financiación Subcentral en España. Principios y Desarrollo»; Papeles de Economía Española, n.º 83. Pérez García, F. (1995): «Corresponsabilidad Fiscal y Financiación Autonómica», Perspectivas del Sistema Financiero, n.º 51. Requeijo, J. (1985): «El Déficit Público Español: Causas y Efectos»; Información Comercial Española, n.º 623. Utrilla de la Hoz, A. (2000): «Consolidación Fiscal y Endeudamiento Regional: Evolución y Perspectivas»; Papeles de Economía Española, n.º 83. Vallés Giménez, J. y Zárate Marco, A. (2003): «Los Escenarios de Consolidación Presupuestaria como Antecedente para la coordinación del Endeudamiento en un Contexto de Estabilidad Presupuestaria»; Revista Valenciana de Economía y Hacienda, n.º 8-II. Abstract Growing literature about regional budgets in Spain need accurate and homogeneus budgetary data. The main source of regional budgetary data is BADESPE, made from budgetary liquidation documents provided by regional autori­ ties. However, these documents could contain accounting mistakes that generate wrong conclusions in budgetary analysis or fiscal rules evaluation. Such mistakes have been found by Tribunal de Cuentas analyzing Region de Mur­ cia’s budgetary performance (1984-2000). In this paper we use Tribuanl de Cuentas’ data to reconstruct correctly de­ ficit and budgetary performance in Region de Murcia’s finances.

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Correcciones del Tribunal de Cuentas a la Liquidación contenida en la Cuenta General

de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia

(Millones de pesetas, sobre Presupuesto Consolidado)

AÑO: Ingresos Capítulo 9: AÑO: Ingresos Capítulo 9:

AÑO: Ingresos Capítulo 4 Capítulo 7 Capítulo 8 Capítulo 9

AÑO: Ingresos Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 7 Capítulo 8 Capítulo 9 AÑO: Ingresos Capítulo 1: Capítulo 2: Capítulo 3: Capítulo 4: Capítulo 7: Capítulo 9: AÑO: Ingresos Capítulo 1: Capítulo 4:

Capítulo 7:

1988 Gastos –2.890

—

1989 –10.857 –10.329 –173

Gastos Capítulo 9:

–8.990

Gastos Capítulo 9

+6.100

1990 +201 +338 –338 –14.929 +10.329 –53 1991 Gastos +6 +117 +63 +124 –243 –424 +130 –130 –14.502 +10.953

—

1992 Gastos –726 –6 –117 –63 –124 –199 +424 –1.055 +18.740

Capítulo 1:

+217

1993 Gastos –399 +147 –462 +247 –348 +1.055 +350 +350

Capítulo 1:

–217 +198

191

Pertinencia de las fuentes presupuestarias: El caso de la Región de Murcia (continúa) AÑO: Ingresos Capítulo 1: Capítulo 4: Capítulo 7: AÑO: Ingresos Capítulo 1: Capítulo 7: AÑO: Ingresos Capítulo 1: Capítulo 4: Capítulo 9: AÑO: Ingresos Capítulo 1: Capítulo 3: Capítulo 4: Capítulo 7: AÑO: Ingresos Capítulo 1: Capítulo 3: Capítulo 4: Capítulo 6: Capítulo 7: AÑO: Ingresos Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo

1994 +61 +348 +145 –350

Gastos Capítulo 1:

+194 –198

1995 +224 –48 –145

Gastos Capítulo 1: Capítulo 9:

–194 +2.762

Gastos Capítulo 2: Capítulo 6:

+166 –166

Gastos Capítulo 2: Capítulo 6: Capítulo 9:

+165 –165 +12.176

1996 +48 +15 +8.505 1997 +23 +2 –15 +3 +2 1998 Gastos +162 –2 +16 –3 +4 +7 –2 +2

—

1999 3: 4: 6: 7:

–16 –4 –7 –2

AÑO: Ingresos Capítulo 1: Capítulo 4:

2000

Gastos Capítulo 9:

+774

Gastos +412 –546 +134

Fuente: Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas. Años 1983 a 2000.

—

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José Francisco Bellod Redondo

Correcciones del Tribunal de cuentas al endeudamiento de la cuenta general de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia Año 1989: Aumentos: Disminuciones: Total:

6.100 10.857 –4.757

Aumentos: Disminuciones:

0 6.100 4.600 –10.700

Operación no computada Operación no concertada

Año 1990:

Total:

Amortización imputada incorrectamente Operación no concertada

Año 1991: Aumentos: Disminuciones: Total:

10.953 14.502 –3.549

Operaciones ejecutadas y no contabilizadas Operaciones no ejecutadas.

Aumentos: Disminuciones: Total

18.740 0 18.740

Operación ejecutada y no contabilizada.

Aumentos: Disminuciones: Total

0 2.762 –2.762

Aumentos: Disminuciones: Total

8.505 0 8.505

Aumentos: Disminuciones: Total

0 12.176 –12.176

Operación ejecutada y no contabilizada.

Aumentos: Disminuciones: Total

0 774 –774

Operación ejecutada y no contabilizada.

Año 1992:

Año 1995: Operación ejecutada y no contabilizada.

Año 1996: Operación ejecutada y no contabilizada.

Año 1997:

Año 1999:

Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes de Fiscalización. Varios Años.