Política alimentaria del Perú

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Noviembre 2015

Breve historia Política alimentaria en el pasado En el Perú ciertamente hay un problema de seguridad alimentaria. A lo largo del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, nos relata el historiador Jorge Basadre, la población no estaba debidamente alimentada por deficiencias en la producción y el bajo poder adquisitivo de la mayoría de peruanos.1 Recién en 1998 se logró alcanzar el nivel mínimo de calorías estándar (2400 calorías) necesario para obtener una alimentación saludable.2 Los costos del hambre fueron muy altos: entre 1941 y 2005 murieron cerca de 1.4 millones de niños menores de cinco años por problemas asociados a la desnutrición.3 Diferentes gobiernos han actuado de distintas maneras para enfrentar la inseguridad alimentaria. El primer gobierno de Manuel Prado (1939-1945) impulsó, en el contexto de la Segunda Guerra Mundial, la diversificación de la producción de alimentos. Ejerció presiones para lograr la reducción del área de cultivos orientados a la exportación, que dominaban el paisaje agrario costeño. Se dieron normas que establecieron que el área mínima de cultivos de alimentos en la costa debía pasar al 40% del área cultivada. Los controles se hicieron aún más fuertes durante el gobierno del presidente José Luis Bustamante (1945-1948). Los gobiernos posteriores —Manuel Odría, segundo gobierno de Manuel Prado, primer gobierno de Fernando Belaunde— no se caracterizaron por tener en agenda el problema alimentario, hasta que el gobierno militar llegó al poder en octubre de 1968.

Alimentación y gobierno del general Velasco Durante el gobierno del general Juan Velasco Alvarado (1968-1975) se creó el Ministerio de Alimentación, se estatizó la importación de insumos alimenticios y aumentó la participación estatal en la comercialización interna de algunos alimentos básicos. El estado monopolizó las importaciones de trigo, leche, maíz, carnes, oleaginosas, arroz y fertilizantes; también monopolizó la comercialización interna del arroz y del maíz amarillo de la ceja de selva y participó en la exportación de café, azúcar y derivados de pescado. Además, el gobierno militar estableció un sistema de control de precios de los alimentos básicos, de los insumos alimenticios y de los fertilizantes. En la segunda fase del gobierno militar, período presidido por el general Francisco Morales Bermúdez (1975-1980), se iniciaron los primeros programas focalizados en sectores específicos de la población, en contraste con aquellos previos que se orientaban al conjunto de la población; éstos fueron progresivamente desmontados por los gobiernos elegidos a partir de 1980.

De las políticas universales a las políticas focalizadas Fernando Belaúnde (1980-1985) adoptó políticas liberales. Suspendió el control de precios de un buen número de alimentos básicos y eliminó la exclusividad estatal de la importación y exportación, que fue recuperada por los oligopolios de la industria alimentaria. Con su gobierno termina la fase de políticas universalistas, dirigidas a toda la población, para ser reemplazada por la óptica de la focalización: sólo

1

serían beneficiarios de políticas alimentarias sectores de población calificados según criterios establecidos por las agencias especializadas del Estado.

prestan apoyo alimentario, siendo los principales Qali Warma4, Juntos5 y Cuna Más6.

Es recién a partir de la Cumbre sobre Alimentación convocada por la FAO en 1996 y de los compromisos derivados que el gobierno peruano fue esbozando la necesidad de elaborar una estrategia nacional de seguridad alimentaria, para lo cual era necesario hacer un balance sobre la situación alimentaria en el Perú. En el 2004 aprueba su primera Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria (ENSA).

¿Cuál es la actual situación alimentaria del país?

Las políticas actuales En la práctica la ENSA no se aplicó. En las últimas décadas el Perú se ha aproximado a enfrentar el desafío alimentario definiendo, en primer lugar, los sectores sociales más vulnerables —los más pobres, los niños menores de 5 años, las mujeres gestantes— y ofreciéndoles, luego, alguna forma de asistencia alimentaria. En el año 2007 existían 27 programas alimentarios y nutricionales, ejecutados por varios ministerios con escasa coordinación entre ellos. En octubre del 2011 se creó el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social “para cambiar la inercia, la fragmentación y la desarticulación del Estado Peruano frente a la pobreza y la exclusión social y para concertar acciones conjuntas en los diferentes territorios del país”, y superar la desarticulación entre programas. Ejecuta varios programas, algunos de los cuales

Mejorando, pero… En los últimos años, la situación de la alimentación, en general, ha mejorado, siguiendo la tendencia de un importante y relativamente largo período de crecimiento económico. Pero las tendencias generales pueden ser engañosas. Así, actualmente:

• 36 de cada 100 niños padecen de desnutrición crónica en el país; • 15 sufren anemia; • 7 presentan sobrepeso; • 2 de cada 100 niños están con obesidad (gráfico 1). A lo largo de los últimos seis años, la Desnutrición Crónica (DC) ha caído de manera permanente; pero la anemia viene creciendo pero sin superar la tasa del 2009. Por otro lado, el sobrepeso y la obesidad apenas han crecido por debajo de un punto porcentual. Pero el incremento de la tasa de crecimiento de las ventas de alimentos y bebidas ultraprocesados en el Perú entre los años 2000 y 2013 —la principal causa del sobrepeso— fue, según reciente informe de la

Gráfico 1: Indicadores nutricionales en niños menores de 5 años 40 35 30 25

37.2

35.6

23.8

20

14.6

15 10 5 0

6.3

6.8 2.4

1.4

2009

2010

Desnutrición Crónica

2011 Anemia

2012

Sobrepeso

Fuente: ENDES, MINSA.

2

2013

2014 Obesidad

Organización Mundial de la Salud, uno de los más altos de América Latina: 65.5 % en el caso de los alimentos y 113.5 % en el de las bebidas.7

Más allá de los promedios, las diferencias Los promedios nacionales son imprecisos, pues oculta las marcadas diferencias entre el sector urbano y rural. (gráfico 2). Tanto la DC como la anemia en menores de 5 años son problemas con mucha mayor incidencia en el área rural: en el 2014, 29 de cada 100 niños presentaron DC en el área rural; mientras que solo 8, en el área urbana. En el mismo año, 44 de cada 100 niños sufrieron anemia en área rural; mientras que 32, en el área urbana. Por su parte, los problemas de sobrepeso y obesidad también muestran diferencias marcadas desde una mirada regional. De 100 niños menores de 5 años de cada región, 9 presentaron sobrepeso en la costa, 6 en la sierra y solo 4 en la selva; asimismo, 4 fueron diagnosticados con obesidad en la costa y 2 tanto en la sierra como la selva. En total, 159 mil niños con sobrepeso y 56 mil niños obesos.

evaluaron a las familias más pobres, mientras que solo 21 casos, cuando se evaluaron a las más familias más ricas. En cambio, tanto el sobrepeso como la obesidad son problemas con mayor incidencia en los sectores con mayores ingresos: un 8% de niños presentaron sobrepeso en el quintil de distritos más rico del país frente a un 5.4%, en el quintil más pobre; y un 3.1% de niños tienen obesidad en el quintil de distritos más rico frente a un 1.7%, en el quintil más pobre.

Gráfico 2: Diferencias nutricionales dentro del país, 2014 50 40

44.4 31.7

30

DC Anemia Sobrepeso

28.8

Obesidad

20 10 0

8.3

8.9 3.6

Urbano

En efecto, la DC y la anemia son problemas más frecuentes en el ámbito rural, mientras que el sobrepeso y la obesidad lo son más en la región costa. Las grandes diferencias nutricionales en el país, sin embargo, no solo se deben a las particularidades de los espacios geográficos, sino que también dependen de las diferencias económicas (gráfico 3).

Rural

Costa

5.7

1.7

Sierra

4.7

1.6

Selva

Fuente: ENDES, MINSA.

En síntesis, la evolución de los indicadores a nivel nacional durante los últimos años nos da información muy general y poco precisa. Más aún puede inducir a creer que la situación nutricional del país no está empeorando o —en el mejor de los casos— mejorando. Tanto la DC, como la anemia, el sobrepeso y la obesidad se presentan con una frecuencia muy distinta al interior del país. Si bien estos 4 problemas nutricionales tienen un factor común —el consumo de alimentos de bajo valor nutricional—, sus causas responden a razones distintas.

Las diferencias económicas de las familias son un condicionante importante de la mayor o menor recurrencia de problemas nutricionales en niños menores de 5 años. Los niños de familias más pobres del país son casi con seguridad los más vulnerables a la desnutrición crónica:

En el caso de la DC y anemia, son la falta de recursos de las familias, ingresos, la lejanía, etc. y la limitada presencia del Estado en servicios de salud los que terminan influyendo en la situación nutricional de los niños. De allí que ambos problemas sean más frecuentes en los espacios rurales y en familias de menores ingresos.

34 de cada 100 niños de familias más pobres (quintil inferior) padecieron DC en el 2014, mientras que solo 4 niños de las familias más ricas (quintil superior) la padecieron.

En el caso del sobrepeso y la obesidad, son los cambios en los hábitos de consumo, mayor acceso a comida chatarra, mayor publicidad, sedentarismo, etc. los que influyen en estos problemas. Es por ello que la mayor incidencia de estos dos problemas se encuentre en la costa y en los distritos con mayores ingresos. Tener presente todos estos aspectos relacionados a los 4 problemas nutricionales, per-

La anemia se presenta de manera similar: de cada 100 niños, 46 casos de anemia fueron registrados cuando se

3

mitirá, en efecto, combatir de manera más óptima los problemas nutricionales del país.

Derecho a la alimentación y seguridad alimentaria en otras leyes

Nota técnica:

• La Ley General de Salud (Ley Nº 26842,

-

-

publicada en 1997). Establece los derechos, deberes y responsabilidades concernientes a la salud individual y regula las responsabilidades del Estado en la prestación de servicios de salud pública. En su artículo 10 esta ley reconoce explícitamente el derecho de todas las personas a recibir una alimentación sana y suficiente.

Los datos de desnutrición crónica y anemia tienen como unidad de análisis las familias y su fuente de información es la ENDES. Los datos de sobrepeso y obesidad tienen como unidad de análisis los distritos y su fuente de información es del MINSA.

• Ley de Inocuidad de los Alimentos.

Las actuales normas de política alimentaria Falta consagración directa del derecho a la alimentación No hay una ley que se ocupe directamente del derecho a la alimentación y de la seguridad alimentaria. En 2006 se intentó aprobar una Ley del Derecho a una Alimentación Adecuada; luego, en 2009, se propuso una Ley de Seguridad Alimentaria y en 2014 el Congreso aprobó la Ley de Seguridad y Soberanía Alimentaria, pero no se promulgó.8 Un nuevo proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional se tramita desde 2014, por iniciativa de la congresista Claudia Coari, el cual recoge las sugerencias de diferentes entidades públicas y de los gobiernos regionales. Allí se define las obligaciones del Estado en la implementación del derecho a la alimentación y se crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.



(Decreto Legislativo Nº 1062 que se aprobó en 2008). Su objetivo es garantizar la inocuidad de los alimentos destinados al consumo humano, a fin de proteger la vidad y la salud de las personas, a lo largo de toda la cadena alimentaria. La Ley establece: el derecho de toda persona a consumir alimentos inocuos; a recibir de los proveedores información para la adquisición de alimentos; recibir protección contra las prácticas engañosas; recibir protección contra la producción, importación y comercialización de alimentos contaminados o falsificados; y a la reparación por daños y perjuicios. Además establece las obligaciones de los proveedores así como la vigilancia sanitaria de la producción y comercio de alimentos destinados al consumo humano.

• Código de Protección y Defensa del Consumidor. (Ley Nº 29571 aprobada en 2010). Consagra el derecho a consumir alimentos inocuos y establece la obligación

Gráfico 3: Diferencias nutricionales según clasificación de ingresos, 2014 50.0 40.0

45.8

Quintil más pobre Quintil más rico

34.0

30.0 20.5

20.0 10.0 0.0

5.4

3.7

DC

Anemia

8.0

Sobrepeso

Fuente: ENDES, MINSA, INEI.

4

1.7

3.1

Obesidad

de que los alimentos lleven en su etiquetado la denominación que refleje su verdadera naturaleza. De igual manera, de ser el caso, debe incluir la advertencia de contener grasas trans y de incorporar componentes genéticamente modificados.

• Ley de Alimentación Saludable para Niños, Niñas y Adolescentes (Ley Nº 30021 publicada en 2013) Su objetivo es promover y proteger el derecho a la salud pública, al crecimiento y desarrollo adecuado de las personas, mediante acciones de educación, fortalecimiento y fomento de la actividad física, implementación de kioscos y comedores saludables en las instituciones de educación básica y la supervisión de la publicidad relacionada con los alimentos y bebidas dirigidas a los niños, niñas y adolescentes. La Ley busca reducir y eliminar las enfermedades vinculadas con el sobrepeso, la obesidad y las enfermedades crónicas no transmisibles. Encarga a los ministerios de Educación y de Salud la promoción de la educación nutricional, realizando campañas informativas, y la difusión de las ventajas de la alimentación saludable. Recién en abril de 2015, dos años después, se aprobó el reglamento con los parámetros técnicos sobre los alimentos y bebidas procesados, referente al contenido de azúcar, sodio y grasas saturadas, (Decreto Supremo Nº 007-2015-SA). La norma define los parámetros técnicos para diferenciar los alimentos saludables de los no saludables, considerando la concentración de azúcar, socio y grasas saturadas. Ese reglamento entrará en vigencia cuando lo determine el reglamento de la Ley Nº 30021, que aún no se aprueba.

Otras normas sobre políticas alimentarias • En julio de 2002, el Acuerdo Nacional aprobó una serie de políticas de Estado. La Décimo Quinta Política de Estado “Promoción de la seguridad alimentaria y nutrición” expresa: “Nos comprometemos a establecer una política de seguridad alimentaria que permita la disponibilidad y el acceso de la población a alimentos suficientes y de calidad, para garantizar una vida activa y saludable dentro de una concepción de desarrollo humano integral”.

• En diciembre de 2013 se aprobó la nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 20132021 (Decreto Supremo Nº 021-2013-MINAGRI). Su objetivo es “Garantizar que la población logre satisfacer, en todo momento, sus requerimientos nutricionales” y considera como objetivos específicos: 1. Garantizar la disponibilidad en cantidades suficientes de alimentos de origen agropecuario e hidrobiológico, inocuos y nutritivos.

2. Asegurar el acceso a alimentos inocuos y nutritivos para toda la población, preferentemente a la más vulnerable. 3. Asegurar el consumo adecuado de alimentos inocuos y nutritivos, respetando los hábitos alimenticios y la interculturalidad de cada región. 4. Garantizar medidas de adaptación al cambio climático y prevención y contingencias frente a eventos como plagas y enfermedades, factores de mercado, situaciones de conflicto y otros que pudieran generar crisis de inseguridad alimentaria. 5. Implementar un marco institucional y programático sobre seguridad alimentaria y nutricional en los tres niveles de gobierno.

• Por Decreto Supremo Nº 005-2014-JUS, de julio de 2014, se aprobó el Plan Nacional de Derechos Humanos 2014-2016. El Objetivo 14 busca “Garantizar la seguridad alimentaria en el Perú mediante la producción sostenible de alimentos adecuados, respetando las tradiciones culturales de cada población”.

• En diciembre de 2014 (Resolución Ministerial Nº 0709-2014-MINAGRI) los Lineamientos de Política Agraria del Ministerio de Agricultura y Riego reconocen que “la política agraria genera importantes contribuciones a cuatro grandes objetivos de la política gubernamental”, entre ellos a la seguridad alimentaria: “asegurar que todas las familias, grupos sociales y territorios del país tengan acceso pleno, seguro y sostenible a alimentos nutritivos e inocuos en forma estable y permanente”.

Compromisos internacionales Tratados internacionales y el derecho humano a la alimentación El primer cuerpo normativo internacional que reconoció el derecho humano a la alimentación fue la Declaración Universal de Derechos Humanos, en 1948. El artículo 25 señala que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación”. Actualmente, un gran número de instrumentos internacionales, tanto vinculantes como no vinculantes, han incorporado este derecho o alguno de sus aspectos en sus textos. A continuación los principales. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Es uno de los instrumentos de mayor trascendencia que recoge el derecho humano a la alimentación. Fue aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966. El PIDESC, así como el Pacto Internacional 5

Instrumentos Internacionales relacionados al Derecho a la Alimentación suscritos por el Perú Instrumento internacional

6

Aprobación

Vinculante

Orientador

Declaración Universal de los Derechos Humanos

1948

X

Declaración de los Derechos del Niño

1959

X

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)

1966

X

Declaración Universal sobre la erradicación del hambre y la malnutrición

1974

Convención de los Derechos del Niño

1990

Conferencia Internacional de Nutrición

1991

X

Declaración de Río sobre el Medio ambiente y Desarrollo

1992

X

Agenda 21

1992

X

Declaración de Roma sobre Seguridad Alimentaria Mundial

1996

X

Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación

1996

X

Observación General Nº 12

1999

X

Declaración sobre el Derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos

1999

X

Declaración del Milenio

2002

X

Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: Cinco años después

2002

X

Directrices Voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria

2004

X

Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional

2012

X

X X

Ricardo Marapi

de Derechos Civiles y Políticos, son tratados internacionales que imponen obligaciones concretas a los Estados parte. El artículo 11 del PIDESC señala que: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.

Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Aprobado en 1979 por las Naciones Unidas. Establece el derecho a la nutrición adecuada de la mujer durante el embarazo y la lactancia. Convención sobre los Derechos del Niño (1989). Se refiere a la obligación de los Estados de combatir la malnutrición infantil y suministrar alimentos nutritivos adecuados. Convención Americana sobre Derechos Humanos, más conocida como el “Pacto de San José de Costa Rica”. Fue complementada por el Protocolo Adicional (Protocolo de San Salvador). Reconoce en su artículo 12 que “Toda

persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual” y estableció la obligación de los Estados partes de “perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos”. Primera Cumbre Mundial sobre la Alimentación (Roma, 1996). En esta Cumbre los Jefes de Estado y de Gobierno presentes expresaron su voluntad de cumplir con el derecho a la alimentación. En el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación se invitó al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a que defina mejor los derechos relacionados con la alimentación mencionados en el artículo 11 del PIDESC y a que proponga formas de aplicar este derecho. El Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR, por sus siglas en inglés) concluyó en 1999 con la aprobación de la Observación General Nº 12, “El derecho a una alimentación adecuada”. Según la Observación General Nº 12: …el derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios

7

para obtenerla. Este derecho está dirigido al individuo mismo y a toda su familia, es decir, no existe limitación en cuanto a su aplicación.

En el numeral 4 de la referida Observación General Nº 12 se dice: El Comité afirma que el derecho a una alimentación adecuada está inseparablemente vinculado a la dignidad inherente de la persona humana y es indispensable para el disfrute de otros derechos humanos consagrados en la Carta Internacional de Derechos Humanos. Es también inseparable de la justicia social, pues requiere la adopción de políticas económicas, ambientales y sociales adecuadas, en los planos nacional e internacional, orientadas a la erradicación de la pobreza y al disfrute de todos los derechos humanos por todos.

Directrices voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria, más conocidas como las Directrices del Derecho a la Alimentación. (Aprobada en 2004 por el Consejo de la FAO) Este marco normativo de naturaleza voluntaria consiste en el primer intento de los Estados firmantes de interpretación de un derecho económico, social y cultural y de recomendar medidas que deberían adoptarse para su realización. El objetivo del documento es proporcionar orientación práctica a los Estados en sus esfuerzos por lograr la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada. Incluye diferentes medidas que deben considerar los gobiernos a fin de establecer un entorno propicio para que sus poblaciones puedan alimentarse con dignidad.

alimentaria nacional”. (Aprobada en 2012 por la FAO y ratificado por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS). El documento recoge los consensos logrados a nivel internacional sobre estos temas y refleja la creciente preocupación en torno a la forma como se usan los mencionados recursos naturales, pensando en la seguridad alimentaria de las poblaciones, sobre todo la de menores recursos.

Notas 1

Basadre, Jorge. Historia de la República del Perú. Tomo XVI. Editorial Universitaria. Sexta edición aumentada y corregida. Lima, 1970. Págs. 279280.

2

Ministerio de Agricultura. Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú. Lima, 2002.

3 CEPAL. El costo del hambre. Impacto social y económico de la desnutrición infantil en Perú. Santiago de Chile. 2008. 4

Qali Warma, Programa Nacional de Alimentación Escolar, brinda alimentos a niños y niñas de inicial y primaria de las escuelas públicas de todo el país, y de secundaria en las comunidades nativas de la Amazonía peruana.

5

El Programa entrega bimestralmente 200 nuevos soles a todos los hogares cuyos miembros hayan cumplido con sus corresponsabilidades, que varían según la edad de los niños. MIDIS. Accesible en .

6

Uno de los componentes de Cuna Más es atención alimentaria y nutricional a los niños.

7

OPS/OMS. Alimentos y bebidas ultraprocesados en América Latina: tendencias, efecto sobre la obesidad e implicaciones para las políticas públicas, p. ix. Departamento de Enfermedades no Transmisibles y Salud Mental. OPS/OMS. Washington D. C. 2015. Accesible en .

8

En diciembre de 2013 el Congreso aprobó el dictamen del proyecto de Ley. La congresista Martha Chávez planteó dos reconsideraciones, que fueron declaradas improcedentes en su momento. Pero el proyecto fue archivado por el Consejo Directivo del Congreso en junio de 2014, sin haberse remitido la autógrafa al Presidente de la República.

“Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad

Este Boletín ha sido elaborado por el Centro Peruano de Estudios Sociales – CEPES. Lima, noviembre de 2015. Textos: Fernando Eguren, Laureano del Castillo, Miguel Pintado, David Paredes, Ricardo Marapi. Diagramación: José Rodríguez. Los artículos y comentarios pueden ser reproducidos citando la fuente. • Av. Salaverry 818 – Lima 11 • Teléfono: (01) 4336610 • E-mail: [email protected] • Página web: http://www.cepes.org.pe POR LA

SEGURIDAD ALIMENTARIA CON SOBERANÍA C O L E C T I V O

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