Política económica y transición en Rusia. Antonio Sánchez Andrés Departamento de Economía Aplicada Universidad de Valencia.

A principios de 1995, se aprobó el Programa Gubernamental a Medio Plazo para la Federación Rusa, 1995-19971. Este constituye la política económica con la que el gobierno ruso pretende afrontar, de una manera consciente, el proceso de transición hacia una economía de mercado. Este Programa consiste en un conjunto de medidas económicas, con las que se pretende conseguir, en 1998, haber construido los fundamentos esenciales de una economía de mercado en Rusia. La situación de autorregulación creará las condiciones de estabilización económica y así, de este modo, se reiniciará un proceso de crecimiento sostenido dentro de la economía rusa. La extensión de las relaciones de mercado, por tanto, permitirá mitigar y eliminar los fenómenos de crisis. En este trabajo, en primer lugar, se analiza el contenido de este Programa, en segundo lugar, se realiza una crítica a la política económica del gobierno ruso y, en tercer lugar, se cuestiona la concepción del proceso de transición en Rusia, que el gobierno y amplios sectores políticos e intelectuales defienden. 1.- El Programa a Medio Plazo del gobierno ruso. a.- Política de cambio institucional. El Programa a Medio Plazo pretende ser el instrumento que debe permitir conducir hacia una economía de mercado a Rusia, creando unas condiciones en las que se crezca de forma sostenida, en un marco de estabilidad económica. Así pues, los objetivos son la restauración del crecimiento económico, la moderación de la inflación y la reducción del déficit público. En el Programa se estima que resulta necesario construir un nuevo marco organizativo para dar el paso definitivo hacia una economía de mercado. Estas 1El

texto ha sido publicado en Voprosï ekonomiki , nº4, 1995, pp. 67-160.

reformas deben definir al Estado como un regulador indirecto de la economía. Esta concepción tiene dos dimensiones. En primer lugar, se prevé una importante reducción del tamaño del Estado y, en segundo lugar, una disminución en la intervención en la economía, al tiempo que un cambio en la naturaleza de estas actuaciones: uso de mecanismos financiero-monetarios y no administrativodirectivos. La reducción en el tamaño del Estado o la desestatalización de la economía se conseguirá por dos vías: la privatización y el estímulo de la iniciativa privada. La privatización continuará y se intensificará durante el periodo de 1995-97. Su peculiaridad, en relación a la vigente hasta el momento, consiste en que no se cederá la propiedad estatal a cambio de cheques de privatización (vouchers), sino que se venderá directamente. La estructura de la propiedad estatal cambiará sustancialmente. Una parte de las empresas, no muy numerosa, serán íntegramente estatal y recibirá financiación directa procedente del presupuesto estatal. Corresponderá a actividades de prioridad social (sanidad o educación), política (industria de defensa) o económica (sectores energéticos) para el Estado. El resto de empresas se transformarán en sociedades divididas en acciones. Estas tienen la particularidad de que se regirán estrictamente por criterios de mercado. Dentro de este grupo se pueden distinguir tres clases de empresas. En primer lugar, aquéllas en que el Estado posea todas las acciones, en segundo lugar, las organizaciones donde el Estado ostente un paquete de acciones, destacando aquéllas en que el volumen de acciones en manos del Estado asciende al 51%, puesto que le confiere plena capacidad de gobernar el comportamiento de la empresa. En tercer lugar, aparecen las empresas en las cuales el Estado tiene derecho de veto (acción de oro) sobre cierto conjunto de decisiones. Es decir, sólo una parte pequeña de la propiedad estatal será administrada directamente por el Estado tal como ocurrió durante el periodo soviético (Torkanovskiy, 1995). La segunda línea de desestatalización de la economía es la extensión de la iniciativa privada de forma espontánea. Este tipo de crecimiento de la propiedad privada no consiste en la escisión de partes del Estado, como ocurre en la privatización, sino en su surgimiento a partir del aprovechamiento de nuevas posibilidades o recursos económicos. Las medidas apuntadas en el Programa se refieren a continuar el proceso de desregulación de las actividades productivas, al tiempo que destinar recursos estatales para la formación de empresarios, colaboración del Estado en iniciativas privadas, etc.

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El gobierno estima que para conseguir un buen funcionamiento del mercado se requiere reunir tres requisitos importantes: reducir el nivel de monopolización de la economía, que las empresas se rijan efectivamente por el criterio del beneficio y crear una infraestructura de mercado adecuada. La monopolización de la economía es un problema heredado de la concepción de la planificación soviética. En la URSS se pretendió conjugar la gran centralización en la planificación con la creciente complejidad que adquirió la economía soviética. El resultado se plasmó en la construcción de grandes organizaciones que produjeron en condiciones de monopolio u oligopolio una parte importante de productos. Así pues, en la actualidad, existe un elevado grado de control de la economía por tal tipo de organizaciones (Sánchez, 1993). La forma que se estipula de acabar con estas distorsiones del mercado es a través del propio proceso de desestatalización de la economía, con la creciente apertura de la economía rusa y mediante un legislación antimonopolios muy severa. No obstante, se tolerará la existencia de los llamados monopolios naturales, aunque se controlará estrictamente sus actividades. El estímulo de los comportamientos de las empresas guiados por el beneficio se estima que favorecerán una mejor asignación en los recursos económicos. La idea subyacente es conseguir endurecer la restricción presupuestaria de las empresas (Kornai, 1980). La forma concreta de conseguir la extensión de estos comportamientos es a través de favorecer la competencia, al tiempo que evitar las subvenciones a las empresas vía el presupuesto del Estado. Una mecanismo especial que se piensa desarrollar durante la vigencia del Programa es la aprobación de una legislación sobre la quiebra. Con ésta se pretende establecer legalmente qué empresas son insolventes y determinar las formas de su liquidación. En la creación de la infraestructura de mercado se destacan tres vertientes de gran importancia. En primer lugar, la infraestructura bancaria. Se consolidarán los dos niveles del sistema bancario (Banco Central-bancos comerciales), extendiendo el número y la influencia de los bancos comerciales, al tiempo que se afianzará el control del Banco Central sobre los bancos comerciales. En segundo lugar, se extenderá y homogeneizará el mercado de valores. Este consiste en un elemento esencial para desarrollar y consolidar el proceso de privatización. En último lugar, se potenciará el mercado inmobiliario. Esto significa extender la privatización de la propiedad estatal no sólo a las

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edificaciones sino también al suelo. En efecto, el resultado es consolidar las relaciones mercadológicas en otro ámbito de la sociedad: el de la vivienda. b.- Políticas coyunturales. Junto a las anteriores reformas estructurales que apuntan hacia una importante reducción en el tamaño del Estado, aparecen otras medidas orientadas a desarrollar una intervención indirecta del Estado en la economía. En primer lugar, se encuentra la política monetaria, la cual tendrá una posición especial dentro de la estructura de la política económica. La institución que desarrolla esta política es el Banco Central de Rusia y los objetivos primordiales que debe conseguir son disminuir el nivel de inflación y estabilizar la tasa de cambio del rublo. De hecho, desde el gobierno ruso se asume que existe una estrecha relación entre ambas variables. Los instrumentos que utiliza el Banco Central son el control sobre agregados monetarios y sobre los tipos de interés. La forma concreta de implementar esta política es a través de operaciones de mercado abierto, tipos de refinanciación y coeficiente de caja. Además, el Banco Central desempeñará un papel esencial en el desarrollo de un mercado financiero interno mediante la defensa del poder adquisitivo del rublo y a través de la estabilización y control del sistema bancario. La política presupuestaria se orientará hacia un cambio en la estructura de los ingresos y de los gastos. Así pues, la primera tarea consiste en ampliar las bases impositivas, junto con el trasladado de la carga desde las organizaciones a las personas físicas. Paralelamente, se simplificará el sistema impositivo y se establecerán las medidas para mejorar el sistema de recaudación y de control de su ejecución. Con este tipo de reforma se pretende garantizar al presupuesto del Estado un base segura de ingresos y crear una estructura más racional en el sistema de impuestos. Respecto a los gastos, se pretende comprimirlos sustancialmente, especialmente vía subvenciones a las empresas, tendencia que estará ayudada por el propio proceso de privatización de la propiedad estatal. El resultado de esta política conducirá a una progresiva reducción en el déficit público, que pasará de representar un 6,5% del PIB en 1995, a un 3,5% en 1998. Además, el déficit no se financiará mediante la impresión de dinero, sino a través de la emisión de deuda pública, variable que adquirirá progresivamente un mayor dinamismo y consideración por parte del Gobierno. Relacionado con las cuestiones presupuestarias aparece la política inversora. Esta tiene como referencia la importante compresión del proceso

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inversor en el país. Se estima que a finales de 1995, la inversión en Rusia ha caído en dos tercios en relación a la existente antes de comenzar la transición hacia una economía de mercado. Sin embargo, en consonancia con las nuevas funciones que debe desempeñar el Estado en la economía, éste no asumirá directamente la recuperación del proceso inversor. Deberá ser la propia iniciativa privada la que acometa tal tarea económica. Esta se verá apoyada por el Estado con un conjunto de medidas de carácter indirecto, orientadas a reducir el riesgo así como, en ciertos casos, el coste de la inversión. Otro agente que desarrollará un papel activo será el capital extranjero. El papel del Estado se orientará hacia la creación de un clima favorable para la inversión, acelerará el proceso de liberalización de inversiones, homogeneizará la legislación, revisará el tratamiento de capitales en aduanas, etc. Así, se espera un crecimiento progresivo de la inversión extranjera en el país, estimándose que durante el periodo de vigencia del Programa, al menos, duplicará su volumen. Sin embargo, el Estado no renuncia a invertir directamente en el país. Su actividad se plasmará en tres formas fundamentales: política inversora del Estado, programas federales especiales y compras estatales. La política inversora del Estado se orientará hacia el apoyo en cuestiones sociales, el desarrollo de ciertas actividades productivas, creación de infraestructuras diversas y el aumento de la eficacia de la inversión realizada en el país. Los programas federales especiales actuarán como prioridades de orientación de recursos financieros, de forma que se aumente la eficacia económica. Estos programas podrán tener un carácter tanto económico como social. Las compras estatales se refieren a la cobertura de necesidades de defensa nacional, creación de reservas estatales, construcción de infraestructuras federales, investigaciones geológicas, ciencia, defensa del medio ambiente y conservación de infraestructura social. Los sectores que más beneficiados resultarán de la inversión directa del Estado serán los relacionados con el sistema de comunicaciones y transporte, así como ciertas producciones de la industria de defensa. También recibirán un apoyo susceptible los sectores energéticos, en especial el del gas y del petróleo. El resto de sectores productivos serán objeto de beneficios estatales de forma más residual, recayendo la mayor parte del esfuerzo productivo e inversor sobre su propia actividad económica. Un aspecto importante relacionado con la reforma en el sistema presupuestario aparece vinculado al creciente papel desempeñado por las regiones. Este se refleja en la introducción de un nuevo federalismo 5

presupuestario, el cual debe coordinar los ingresos y los gastos entre los niveles federal y regional, al tiempo que debe contribuir a dibujar más claramente las necesidades de las distintas regiones. En el Programa del gobierno se defiende una creciente liberalización en las relaciones exteriores, de forma que se renueven las bases de las relaciones comerciales de Rusia con el resto del mundo y se integre al país en una buena posición dentro de la división internacional del trabajo. En conjunto, las relaciones económicas exteriores no se definirán según criterios políticos como ocurrió en la etapa soviética (Lavigne, 1985), sino que se profundizará en la línea, ya iniciada, de enmarcarlas en función de cuestiones económicas. Las principales actuaciones del gobierno se refieren a la balanza comercial. Este sesgo es explicable por la dificultad para controlar la partida de servicios o el flujo de capitales, especialmente el que se dirige hacia el exterior. La balanza comercial se caracteriza por presentar un saldo positivo. Sin embargo, su composición no resulta muy favorable puesto que las exportaciones son de materias primas y productos energéticos (especialmente, gas natural), mientras que las importaciones son esencialmente de bienes elaborados, además con una fuerte tendencia al crecimiento de este tipo de partidas. La forma de regulación del comercio exterior por parte del gobierno es mediante medidas de carácter arancelario, aunque no se descarta el uso de instrumentos no arancelarios, si bien de forma puntual. Aunque se prevé una extensión en las relaciones exteriores, existe una prioridad hacia el desarrollo de los lazos con los países de la CEI. Es decir, se pretende una reintegración económica de, al menos, una parte importante de las antiguas ex-repúblicas soviéticas. El motivo subyacente es que, como en la etapa soviética hubo una importante integración económica vertical entre sus diversos territorios, su separación en países soberanos ha interrumpido o dificultado las antiguas relaciones económicas, transformándose tal ruptura en un elemento acentuador de los fenómenos de crisis actuales. Esta visión justifica la consideración de que la reintegración de parte de la CEI puede constituir un motor del saneamiento económico del país (Sánchez, 1995). La forma más factible de conseguir esta reunificación es a través del establecimiento de un núcleo de países que promocione la reintegración económica dentro de la CEI. Este núcleo estaría constituido por Rusia, Bielorrusia y Kazajstan. Posteriormente se integrarían otros países de la CEI y se crearía una Unión Económica. Además, se asume que Rusia desempeñará un 6

papel muy importante en cualquier tipo de integración de la CEI, no sólo por su situación geográfica, sino por la destacada dependencia que presentan el resto de países de la CEI en relación a aquél, tanto en términos comerciales, como financieros. Junto a las anteriores políticas institucionales y económicas se destaca la necesidad de aplicar una política social activa. Esta se justifica en los patentes costes sociales asociados al periodo de transición. En términos sociales se renuncia a mantener el igualitarismo soviético, el cual es sustituido por establecer una relación más estrecha entre el esfuerzo del individuo y los resultados económicos obtenidos por éste. Así pues, la política social de gobierno se sustenta en la reducción de la intervención del Estado y el aumento del protagonismo del individuo. Es decir, se asume una progresiva diferenciación social, cuyos exponentes más negativos serán el desempleo y la pobreza (Kosmarskiy y Malyeva, 1995). La política social tratará de paliar ambos fenómenos. Más en concreto, los principales instrumentos que se piensan poner en juego aparecen relacionados con los objetivos de garantizar unos ingresos suficientes a la población, reducir el nivel de desempleo y abastecer un conjunto de servicios sociales a la población. El primer grupo de medidas de política social se refiere a los ingresos de la población. Estas se orientarán hacia la definición de una estructura salarial en la que se asocie nivel profesional desempeñado en el puesto de trabajo con el volumen de ingresos percibidos. Esta será complementada por un sistema impositivo progresivo. Respecto a las pensiones, deberán alcanzar un nivel que permitan a la población perceptora de las mismas disponer de unas condiciones suficientes de vida. También para grupos especiales de población (familias numerosas, madres solteras, y otros) se movilizarán ayudas o subsidios especiales. En las condiciones actuales de transición, donde la elevada inflación desvirtúa los distintos ingresos monetarios de la población, se destaca que se establecerá un sistema de indexación eficaz. Respecto al problema del desempleo, aunque se estima que constituirá un problema muy importante, se verá amortiguado por la política de inversiones del Estado, así como por la creación de puestos de trabajos ligados al creciente sector privado. Las medidas esenciales para reducir el volumen de parados se orientan hacia la creación de oficinas de empleo y a reciclar a la población activa hacia la nuevas demandas de trabajo. En cualquier caso, el volumen de parados no podrá ser combatido totalmente con este tipo de políticas y deberán aplicarse otras de 7

carácter compensatorio. En especial, destaca el pago de un subsidio por desempleo que deberá alcanzar el nivel del salario mínimo interprofesional (Kashyepov, 1995). El tercer grupo de medidas se refiere al apoyo a las diversas esferas con importante trascendencia social, es decir, la vivienda, la sanidad y la educación. Respecto a la vivienda, se realizará un trato discriminatorio en beneficio de la población que se encuentre en peores condiciones económicas, la cual pagará menores cantidades monetarias por el uso de los apartamentos y de los servicios comunales. En cuanto a la educación, se garantizará el acceso a la misma sin discriminar a la población según ingresos económicos, bien a través de la gratuidad de la misma (según los niveles de enseñanza), bien mediante el sistema de becas. La sanidad seguirá siendo fundamentalmente estatal y se garantizará unos niveles suficientes de atención sanitaria a la población. 2.- Los límites a la política económica del gobierno ruso. a.- La política institucional. El elemento central de la política institucional es la privatización. Es previsible, en términos cuantitativos, un avance y consolidación de la privatización en Rusia, teniendo como trasfondo la nueva etapa de privatización dineraria. Sin embargo, cualitativamente, resultan discutibles los resultados que se puedan obtener. Junto a la privatización teórica que distribuye la propiedad estatal entre la población continuará, y de forma mayoritaría, la apropiación indiscriminada de la propiedad estatal por elementos bien situados en la estructura administrativa del Estado o de gestión de la propiedad misma. Aunque este tipo de privatización puede atentar contra criterios de equidad o de igualdad, un aspecto diferente es su impacto en términos económicos. En efecto, esta puede constituir y representa una forma de desestatalizar la economía rusa. Otra forma de desestatalizar la propiedad estatal es realizar una privatización formal, es decir, constituir el organismo en concreto en una sociedad por acciones, sin cambiar ninguna de las formas internas de funcionamiento. Un asunto distinto es si la propiedad privatizada resultante, siguiendo cualquiera de los caminos apuntados, puede conseguir que la economía rusa funcione eficaz y eficientemente. En estas circunstancias, entran en juego otros elementos que abren interrogantes acerca de la consecución de este resultado. Entre éstos destaca el tipo de sector económico, la clase de producción, la competencia existente, la competitividad, la integración de Rusia en la división internacional

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del trabajo, etc. Todos estos factores cuestionan que los resultados positivos que se pretenden obtener de la privatización se consigan efectivamente. Respecto a la reestructuración de las empresas estatales, resulta discutible que el esquema de distinción de diversos grados de propiedad estatal en las empresas se pueda llevar a la práctica. El elemento esencial consiste en que la gestión de la propiedad ha de resultar rentable o asumir la necesidad de financiar sus actividades productivas. Sin embargo, por un lado, se apuesta por un recorte drástico en los gastos del Estado y, por otro lado, se mantiene una importante presencia del Estado en el tejido productivo. Ambos factores podrían ser compatibles, sino es por el problema que, en el actual proceso de transición, las empresas no sólo tienen problemas productivos, sino también de distribución, de identificación de demanda, de abastecimiento, etc. Es decir, en la etapa de transición se requeriría desarrollar un conjunto de gastos especiales en las empresas estatales para resolver sus problemas de adaptación, pero este flujo financiero parece que no existirá, cuestionando la viabilidad de la reestructuración dentro del Estado. En cuanto a la desmonopolización de la economía, se apuesta esencialmente por establecer una regulación coyuntural de los monopolios, mediante el apoyo al Comité de Actividades Anti-Monopolios. Sin embargo, tal como se ha expuesto más arriba, el problema es esencialmente estructural: se trata de una característica del tejido productivo existente en la Unión Soviética. Por añadidura, este tipo de monopolios no sólo controlan el mercado, sino que también presentan un elevado grado de influencia, en términos sociales y políticos. Es decir, la desmonopolización de la economía se realizará pausadamente y de forma descontrolada por el gobierno. La desmonopolización, por tanto, tendrá lugar como un resultado de la dinámica interna de las propias empresas y de la creciente competencia desde el exterior. El desarrollo de la iniciativa privada parece que acontecerá más por la eliminación de trabas administrativas o legales, que por la propia voluntad del gobierno. Ésta, según el Programa, se manifiesta en actuaciones de discutible alcance económico, de difícil impacto real en la evolución de la nueva iniciativa privada y a las que se les asignará un escaso volumen de recursos financieros. Estos argumentos apuntan hacia una ausencia de apoyo efectivo por parte del Gobierno a la iniciativa privada. La infraestructura de mercado relacionada con el desarrollo de los mercados de valores, inmobiliario y el sistema bancario, parece que sí se extenderá 9

visiblemente. El mercado de valores constituye un atractivo mecanismo para desarrollar actividades especulativas, en unas condiciones en que las actividades directamente productivas poseen malas expectativas de rentabilidad y en que aparece una importante necesidad de blanquear dinero obtenido de forma ilegal. También es esperable un desarrollo del mercado inmobiliario, debido a las grandes posibilidades de nuevos negocios que abre este clase de actividades, tanto de construcción como estrictamente especulativo. Una mención a parte requiere el sistema bancario y, en general, el nuevo sector financiero ruso. Este presenta grandes expectativas, en la medida que la economía rusa ha comenzado a monetarizarse rápidamente. Adicionalmente, aparece un velado interés del gobierno en relación al apoyo a tal sector de la economía. Por un lado, es un forma de consolidar al Banco Central y de desarrollar los instrumentos de política monetaria, al tiempo que permite financiar los gastos del Estado mediante la emisión de deuda pública. b.- Política coyuntural. Para que una política monetaria sea efectiva contra la inflación y/o controlar los niveles de crecimiento se requiere, al menos, que el grado de monetarización de la economía sea elevado y que exista una estructura organizativa a través de la que se pueda conducir este tipo de política económica. Sin embarco, ambas condiciones se incumplen en el caso ruso. En primer lugar, el dominio del rublo dentro del espacio económico ruso es relativamente limitado. El primer factor que contribuye al desplazamiento del rublo es la circulación del dólar americano. Las preferencias por mantener dólares tanto para consumir, como para invertir, resultan patentes por su inmediata convertibilidad en mercancías, especialmente extranjeras. También aparece una clara tendencia a la acaparación de dólares para ahorrar, puesto que garantiza una mayor conservación de la riqueza que el mantenimiento de rublos. Cabe señalar que la prohibición de realizar compras/ventas de mercancías en dólares, de forma abierta en Rusia y el mantenimiento de una relación estable dólar/rublo han atenuado este factor, pero en ningún caso ha eliminado su incidencia. El segundo factor se refiere al crecimiento de las transacciones en forma de trueque. En términos productivos, se manifiesta en los intercambios interempresariales de unos productos por otros, sin uso de moneda, pues las empresas carecen de rublos para realizar los pagos. En el mismo sentido se interpreta el pago a los trabajadores no con rublos, sino con parte de la producción, la cual debe ser vendida por los propios trabajadores o intercambiada por otros

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productos. Un síntoma de tal fenómeno aparece como el creciente volumen de impagos que existe en la economía rusa. Las formas de trueque también se manifiestan en las tendencias al autoconsumo. La falta de pagos en moneda a la población, junto con la disposición de ésta tanto de vivienda como de un terreno donde obtener una producción agrícola que garantiza su subsistencia define un marco, cada vez más extenso, en el que se generan los mencionados fenómeno de autoconsumo y marginación de amplias partes de la economía de la lógica de los flujos monetarios. Junto con estos elemento que cuestionan la monetarización de la economía rusa, aparecen otros que discuten que exista una estructura organizativa suficiente para conseguir regular los flujos monetarios dentro de la economía. Se trata de la rudimentariedad del sistema financiero ruso. Por un lado, el sistema financiero coincide prácticamente con el bancario y, éste aparece muy concentrado en ciertas regiones. Por otro lado, el grado de autonomía de los bancos en relación a las normas emitidas por el Banco Central de Rusia es muy amplio, cuando no se infringen éstas directamente. Esta circunstancia explica porqué en el Programa del gobierno se insiste sobre una mayor regulación y control sobre los bancos comerciales. Sin embargo, también este problema expresa las dificultades del Banco Central de Rusia para conseguir llevarla a la práctica la política monetaria. Es decir, en Rusia no se reúnen las condiciones y, difícilmente se cumplirán en 1998, para conseguir transformar a la política monetaria en un instrumento eficaz de regulación de la economía. Respecto a la política fiscal presenta graves problemas. En cuanto a la reforma impositiva, existe la pretensión de aumentar el peso del impuesto sobre la renta y disminuir el de sociedades. Sin embargo, el empobrecimiento generalizado de gran parte de la población se traduce en una incapacidad de aumentar los ingresos presupuestarios. Además, de la obtención de ingresos por parte de las capas más acomodadas no existe constatación, en gran medida, debido a la desregulación existente en el mercado de trabajo de forma que se facilita la evasión de impuestos. Una situación similar se repite cuando se consideran organizaciones y no personas físicas. Junto a estos problemas, se encuentra la dificultad del gobierno ruso para ejecutar técnicamente la propia reforma, así como la imposibilidad de efectuar un control de su realización o de la propia captación de impuestos. También la previsión de ingresos procedentes de la privatización es cuestionable. La cantidad que se prevé que se ingresará en el presupuesto estatal será menor que la real debido a la ausencia de control que posee el gobierno sobre la mayor parte del proceso privatizador. Esta falta de

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cumplimiento en los ingresos previstos se justifica en la experiencia obtenida en la anterior etapa de privatización. En definitiva, el problema que surge se puede resumir en la incapacidad futura de garantizar un volumen de ingresos presupuestarios regulares, previsibles y suficientes. También la política de gastos, tanto en su volumen como en su estructura, resulta discutible. En primer lugar, la ambigüedad y generalidad de Programa en relación al apoyo a la iniciativa privada, así como en las ayudas sociales o en la financiación de la infraestructura social (educación, sanidad y vivienda) aparece como un preámbulo de destinar partidas presupuestarias muy menguados a tales fines. Respecto a la política de inversiones, difícilmente se puede deducir de ella una estructura clara de gastos estatales. Sí se puede afirmar que el gobierno espera que, a falta de asignaciones presupuestarios, sea el libre mercado quien ayude a los diversos sectores económicos. En este contexto, es previsible el destino de partidas de gastos a los sectores económicos o sociales en peor estado, manteniendo sus condiciones de precariedad o estricta subsistencia. La mayor o menor asignación financiera dependerá del grado de conflictividad social y económica que se genere. Una parte importante de fondos se destinará al mantenimiento del funcionamiento del Estado. También parece esperable una creciente acaparación de recursos estatales por grupos socioeconómicos en buen estado, como los sectores bancario, gas, petróleo, telecomunicaciones, transporte y otros. La política del sector exterior pretende regularse progresivamente por medio de aranceles, en detrimento del establecimiento de mecanismos directos de intervención. En ambos casos aparece el problema de registrar el flujo de mercancías, así como su composición. El elemento de trasfondo es la dificultad del gobierno para controlar una parte importante de los intercambios exteriores realizados. Esta situación resulta más patente en relación a la fuga de capitales. Es decir, la política de sector exterior presenta problemas importantes de base. La fijación de la tasa de cambio del rublo afecta de forma esencial al comportamiento en el sector exterior. Uno de los instrumentos que utiliza el gobierno (Banco Central) para luchar contra la inflación es determinar una tasa de cambio aproximadamente fija entre el rublo y el resto de divisas. La particularidad de esta tasa de cambio es que está bastante sobrevaluada. Su impacto sobre los flujos comerciales exteriores son patentes, aunque especialmente negativo en relación a las importaciones de bienes elaborados, 12

agravado por la discutible calidad de los productos o la ausencia de cumplimiento de los estándares occidentales. Una situación especial acontece en relación a la exportación de materias primas y recursos energéticos. En éstos, el margen de beneficio es muy grande y los problemas derivados del tipo de cambio, junto con la necesidad de observar los precios mundiales, son absorbidos por aquél. No obstante, cabe señalar que respecto al gas y el petróleo existe un comportamiento diferente del gobierno, el cual ha amortiguado la reducción en los beneficios en estos sectores mediante la reducción en los niveles de aranceles de exportación. En efecto, el resultado inmediato se refleja en una contracción en los ingresos presupuestarios. También se obstaculiza los flujos de inversión en Rusia pues, al elevado riesgo que tiene asociado este país, se le añade el coste relativo de la progresiva pérdida de poder adquisitivo de las divisas. Estos elementos introducen importantes interrogantes acerca de la tendencia futura de las inversiones extranjeras en el país. Mención aparte requiere el impacto de la sobrevaluación del rublo sobre las importaciones. En las condiciones de bajo nivel de calidad y problemas de distribución de la producción rusa, la demanda, beneficiada por el creciente poder adquisitivo del rublo se orienta hacia el consumo de la producción extrajera. El resultado se plasma en una fuerte presión de las importaciones, que pueden cuestionar la situación actual de superávit de la balanza comercial. Paralelamente, la sobrevaluación del rublo coloca a la producción industrial rusa en una posición muy desfavorable y contribuye, de forma sustancial, al proceso de desmontaje del tejido industrial ruso. En cuanto a la estructura salarial aplicada en el sector privado de la economía, el gobierno se reconoce incompetente para abordarla. Mientras que en el sector público, aunque existe la correspondiente legislación, su ejecución real depende de la existencia de financiación del presupuesto. Es decir, de facto, no existe política salarial en Rusia. Mención aparte requiere el conjunto de servicios sociales: educación, sanidad y vivienda. Estos aparecen como partidas residuales de ajuste dentro del presupuesto. Por otra lado, se atisba la voluntad de aumentar los ingresos presupuestarios a través de éstos, bien por pago de servicios comunales de las viviendas, bien por el establecimiento de tasas sobre el uso de sanidad o educación. El Programa del gobierno descarga la creación de puestos de trabajo en la "dinámica del mercado". La creación de empleo a través de inversiones estatales 13

parece ficticia y la descomposición del tejido industrial conduce a la generación de un gran volumen de desempleo. A este respecto, el desempleo aparecido se debe a la incapacidad de adaptación del tejido industrial a las nuevas circunstancias institucionales. Es decir, el desempleo es de carácter estructural. No obstante, las medidas aplicadas por el gobierno, y las previstas, se orientan fundamentalmente a resolver un desempleo de tipo friccional. Así pues, el desempleo en Rusia aumentará progresiva y sustancialmente, transformándose en uno de los problemas cruciales de la transición económica. Para acabar este análisis de los límites de la política económica del gobierno ruso, debe ponerse de relieve la capacidad de alcanzar los objetivos pretendidos con los instrumentos previstos. De los argumentos apuntados, se infiere que existe una pequeña correlación entre los instrumento de la política monetaria y la reducción de la inflación. Aunque es posible una moderación en la inflación, se deberá más a una desintegración de los problemas (eliminación de tejido industrial y marginación de capas más amplias de población) que a una solución de los mismos. Como no parece previsible un aumento sustancial en los ingresos estatales y, sin embargo, sí un crecimiento en el volumen de gastos, el déficit público surgirá progresivamente como un problema acuciante que resolver. En cuanto al crecimiento, es posible que continúe la recesión económica debido a la destrucción del tejido industrial. No obstante, no se alcanzarán los niveles de decrecimiento registrados en los primeros años de la transición económica. A pesar de esto, no debe olvidarse el trasfondo productivo del país: en la economía rusa produce la mitad de lo que se obtenía cinco años antes. 3.- Conclusión Los límites a la política económica apuntados ponen de manifiesto la incapacidad del gobierno ruso para gestionar el proceso de transición en Rusia. El problema subyacente aparece relacionado con la concepción de economía de mercado existente en Rusia, siendo uno de sus principales exponentes el Programa a Medio Plazo. Se asume que la creación de un conjunto de organismos formalmente iguales a los que aparecen en Europa occidental conducen a la construcción de una sociedad de mercado. Esta concepción estática de la sociedad elimina el componente histórico y conduce a la irrealizabilidad de los objetivos establecidos. Así pues, las principales características del Programa son el simplismo y el voluntarismo, los cuales no son suficientes para conseguir estabilizar la economía y, menos aún, para contribuir sustancialmente a la construcción de una economía de mercado en Rusia.

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Independientemente de que se obtengan los resultados esperados como consecuencia de la aplicación del Programa a Medio Plazo, conviene destacar que se trata de una guía de las pretensiones del gobierno actual ruso. Adicionalmente, este Programa goza, al menos implícitamente, del apoyo de importantes organismos internacionales (F.M.I. y Banco Mundial). Este tipo de características imprimen al Programa a Medio Plazo una relevancia especial. El carácter singular de Rusia, tanto en tamaño, como en estructura económica o política, así como en mentalidad social conduce a prever en este país un transición especial. Por un lado, distinta a la construcción de una economía de mercado, pero, por otro lado, diferente a la vía que seguirán los expaíses socialistas del centro de Europa, los cuales se integrarán periféricamente en las economías de la Europa occidental. Se puede avanzar que Rusia como país, se encuentra en proceso de transición hacia un nuevo tipo de formación social, cuyas características difícilmente pueden concretarse en la actualidad. BIBLIOGRAFÍA. Kashyepov, A. (1995): "Pyerspyektivï zanyatosti" Ekonomist, nº12. Kornai, J. (1980): " and Budget Constraint" Acta Oeconomica, vol.25. Kosmarskiy, V. y Malyeva, T. (1995): "Sotsial'naya politika v Rossii v kontyekstye makroekonomichyeskoy ryeformï" Voprosï ekonomiki , nº9, 1995. Lavigne, M. (1985): Economie Internationale des Pays Socialistes, Armand Colin París. Markova, N. y Byedyenkov, A. (1995): "Sotsial'no-ekonomichyeskoye polozhyeniye ryegionov Rossii" Voprosï ekonomiki , nº3. Programma Pravityel'stva Possiyskoy Fyedyeratsii. "Ryeformï i razvitiye rossiyskoy ekonomiki v 1995-1997 godaj" Voprosï ekonomiki , nº4, 1995. Sánchez, A. (1993): "Límites estructurales a la actual reforma económica en Rusia" Quaderns de treball, nº235.

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