Política europea en materia de inmigración: La influencia de la crisis económica y los últimos acontecimientos

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La crisis económica mundial que ha azotado los pilares económicos de la mayor parte de los países europeos ha afectado también al fenómeno migratorio. El aumento en las tasas de desempleo que ha generado la crisis ha servido para desmotivar la entrada masiva de nuevos inmigrantes laborales, sin que ello haya supuesto, a su vez, un estímulo para el retorno a los países de origen de aquellos inmigrantes que han perdido sus empleos. Los elevados niveles de desempleo motivados por la crisis, han animado a los Gobiernos europeos a introducir medidas de protección de sus mercados laborales que se han traducido en nuevas restricciones a la inmigración. Un gran número de países ha implantado condiciones más rígidas para la admisión de inmigrantes laborales, ha restringido los cupos (como la República Checa, Italia, Lituania o España), ha impuesto controles más estrictos para los familiares y las personas que ingresen por razones de protección humanitaria (el supuesto de Italia) y han proliferado las medidas restrictivas de entrada y permanencia, además de potenciarse las políticas de retorno, como en Irlanda, Reino Unido o España. Una de las posibles consecuencias del empeoramiento de las oportunidades de trabajo, unido al endurecimiento de los controles, será el mayor número de inmigrantes en situación irregular que opten por permanecer en los países de la Unión Europea, ya que el aumento de las medidas de control en las fronteras actuará como disuasivo del retorno a sus países de origen ante la mayor dificultad de reingreso en Europa. Otra de las consecuencias de la contracción del mercado de trabajo sobre la inmigración, en el contexto de crisis económica, es el resurgimiento de brotes xenófobos y racistas por parte de los ciudadanos comunitarios que puedan ver a los inmigrantes como competidores en el difícil mercado laboral, además de considerarlos un lastre en el gasto social, a pesar de que la realidad de los da-

Panorama Económico tos se aleje de la percepción social. Una gestión eficiente de la migración puede ser un poderoso motor de crecimiento demográfico y económico en los países de destino, así como un factor coadyuvante a la reducción de la pobreza en los países de origen1, además de suponer un valioso intercambio cultural, social y humano, por lo que en Europa se debería apostar más firmemente por las políticas de integración de los inmigrantes, lo que no es incompatible con una política eficaz de control de sus fronteras. Conscientes de la dificultad que conlleva elaborar una legislación común en materia de inmigración entre veintisiete Estados miembros, teniendo en cuenta que el derecho de cada Estado a decidir las condiciones de entrada de los nacionales de terceros países en su territorio entra en el ámbito de la soberanía nacional, es preciso reconocer los avances que se vienen realizando desde hace casi veinte años. Aunque algunos esfuerzos legales se hayan tachado de armonización minimalista2 que limita la existencia de garantías plenas para la protección de los derechos humanos, en la mayor parte de los casos, dichos esfuerzos han supuesto un avance en la Europa social y en el respeto a los derechos humanos fundamentales en las políticas de inmigración. CAUCES. Cuadernos del Consejo Económico y Social

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Política europea en materia de inmigración hasta la crisis Para situar el debate actual en esta materia, es preciso hacer un breve recorrido por los principales avances de la Unión Europea en el marco político y legal de la inmigración que han estado marcados por un intento de conciliar la seguridad con el desarrollo económico, el diálogo y la cooperación con los países de origen. La complejidad y los numerosos matices de la migración han llevado a orientar la política europea, en su evolución, hacia la necesidad de contar con un enfoque global de la migración, abarcando no sólo medidas dirigidas a luchar contra la inmigración irregular, sino también a reforzar la cooperación con los terceros incluyendo aspectos tales como la migración circular y la fuga de cerebros3. A pesar de la importancia de los flujos migratorios, principalmente del sur al norte del Mediterráneo, la inmigración no ha estado presente en el acervo comunitario desde sus orígenes. Es en el Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht de 1992 cuando se incluyen por primera vez las cuestiones migratorias en la legislación comunitaria con el objetivo principal de la seguridad, mientras Europa sufría el conflicto de la ex Yugoslavia. Se introducen entonces, dentro del tercer pilar (sobre Justicia y Asuntos de Interior), la inmigración clandestina y la política de 1 En el primer trimestre de 2011 crecieron las remesas de inmigrantes en España un 16,7 por 100 respecto al mismo período de 2010, según los datos del Banco de España. Los motivos apuntan a que la crisis laboral este año es menos aguda que en períodos anteriores y en la capacidad de adaptación de los inmigrantes. Entre junio de 2008 y junio de 2010 los envíos acumularon una caída total del 17 por 100 según apunta el centro de estudios Remesas.org. La recuperación comenzó en el tercer y cuarto trimestre de 2010, cuando comenzó el incremento de entre un 3 y un 4 por 100. 2 Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre “El respeto de los derechos fundamentales en las políticas y la legislación europeas en materia de inmigración” 2010/C 128/06. 3 Así lo destacó el Consejo Europeo de 2005, en línea con la Comunicación de la Comisión sobre Migración y Desarrollo.

4 Directiva CE/2000/78. 5 Directiva CE/2000/43. 6 Como se desprende de la “Declaración de Túnez” adoptada en la Primera Conferencia Regional Ministerial Euromediterránea sobre diálogo en materia de migraciones, en octubre de 2002. 7 En esta línea de favorecer el diálogo, los ministros de Asuntos Exteriores de la UE y los países socios mediterráneos reunidos en la Cumbre Ministerial de Nápoles de 2003 incidieron en las ventajas que puede aportar la inmigración para el desarrollo de las regiones.

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asilo con el fin de impulsar una acción común en lo referido a las políticas de asilo e inmigración, a la lucha contra la inmigración irregular y a las normas relativas al tránsito por las fronteras exteriores. A este respecto, cabe recordar que el 14 de junio de 1985 se había firmado el Acuerdo de Schengen, cuya finalidad principal era la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, el establecimiento de libertad de movimiento para todas las personas nacionales de países que firmaron el acuerdo, así como la cooperación policial y judicial entre ellos. Además de la seguridad, Europa comenzaba a concienciarse de que para enfocar las políticas de inmigración era necesario promover la cooperación y el desarrollo económico con los países de origen, aprobando en el Consejo Europeo de 1992 las directrices para los aspectos externos de la política migratoria de la UE que identificaban como prioridades la liberalización comercial y la cooperación económica con los países emisores. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos anteriores, hasta 1999 los Estados miembros no acordaron poner en marcha una verdadera política común de inmigración. El Consejo Europeo de Tampere, que destacó la necesidad de aproximar las legislaciones nacionales en materia de admisión y estancia de los nacionales de terceros países, y la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, ese mismo año, impulsaron la comunitarización de las cuestiones de asilo e inmigración estructurándose ya en torno a cuatro elementos básicos: la colaboración con los países de origen y tránsito; la creación de un sistema europeo de asilo común; el trato justo a los nacionales de terceros países; y la gestión de los flujos migratorios. Asimismo, a partir del Tratado de Ámsterdam se incorporó el acervo Schengen al derecho comunitario, dado que la libre circulación de personas representaba uno de los principales objetivos del mercado único. El desarrollo de las políticas comunes europeas en esos cuatro elementos mencionados avanzó de manera desigual, centrándose principalmente en la coordinación del marco jurídico de admisión, en la lucha contra la inmigración ilegal y en la profundización del marco establecido por el acervo Schengen. En el año 2000 se dio un paso adelante en la lucha por el trato justo a los nacionales de terceros países, al aprobarse dos instrumentos jurídicos esenciales en la lucha contra la discriminación y en el fomento de la integración laboral, la Directiva sobre igualdad de trato en el trabajo4 y la Directiva sobre igualdad de trato independiente de su origen racial o étnico5. Sin embargo, tras los ataques terroristas de septiembre de 2001, el Consejo Europeo celebrado en Sevilla en 2002 volvió a centrar la atención en las políticas de seguridad dirigidas a frenar la inmigración clandestina y en favorecer readmisiones y retornos. Al mismo tiempo, siguió trabajando en la cooperación sobre las cuestiones relacionadas con la integración social de los inmigrantes, avanzando principalmente en el diálogo entre países de la región euromediterránea,6 incidiendo en las ventajas que puede aportar la inmigración para el desarrollo de las regiones7.

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Dando un paso más en el establecimiento de normas comunes en uno de los criterios principales para la admisión de inmigrantes8, se adoptó en 2003 la Directiva sobre el derecho de reagrupación familiar de los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros. Con ello se logró un avance más hacia el objetivo de alcanzar una política común de migración y asilo, así como con la aprobación, un año después, del “Programa de la Haya” dirigido, principalmente, a lograr una asociación con países y regiones tanto de tránsito como de origen y una estrategia común de expulsión y repatriación. Ese mismo año se creó la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores (FRONTEX). Además de las políticas enfocadas en la migración laboral, en Europa se adoptaron medidas destinadas a favorecer la movilidad de nacionales de terceros países por razones de estudios e investigaciones científicas, como la Directiva de 2004 sobre el acceso a la UE de ciudadanos de terceros países para cursar estudios, participar en intercambios o realizar prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado9 y la Directiva de 2005 sobre admisión de investigadores10. Lo que generó un intenso debate sobre la fuga de cerebros que se estaba acusando y que perjudicaba a los países de origen. Según la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) la huída de capital humano ha ido a más cada año. Se calcula que desde los años noventa, cada año cerca de 20.000 personas cualificadas abandonan el continente africano y el 35 por 100 de los que se fueron nunca regresaron. Este debate se ha reabierto con la Directiva de 2009 conocida como “tarjeta azul” que facilita el ingreso en Europa de trabajadores de terceros países altamente cualificados. Las críticas a la misma consideran que la formación de estos trabajadores cualificados se ha financiado, en la mayor parte de los casos, con el gasto público de países no comunitarios, además de promover el éxodo de profesionales necesarios para el desarrollo de estos países.

Crisis económica y política migratoria En 2007, año en el se enmarca el origen de la crisis económica, tuvo lugar la Primera Conferencia Ministerial Euromediterránea sobre Migración en Portugal. En dicho encuentro la cuestión migratoria se planteó, principalmente, desde el punto de vista del reconocimiento de los beneficios económicos y sociales que la migración regular podía significar para los países de origen, tránsito y destino, incidiendo en la importancia de trabajar sobre las causas profundas de la inmigración, principalmente la pobreza, la desocupación y el desarrollo desigual, así como en el análisis de las necesidades del mercado laboral. Al mismo tiempo, la Comisión Europea, consciente de la importancia de la integración de los inmigrantes que llegaban a Europa, se centró también en las políticas de integración y no discriminación11. 8 9 10 11

Directiva 2003/86/CE. Directiva 2004/114/CE. Directiva 2005/71/CE. Comunicación de la Comisión sobre Una política común en inmigración, COM (2007)780 final.

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Para todo ello eran necesarios no sólo esfuerzos políticos sino también recursos económicos por lo que, ese mismo año, se crearon: el Fondo Europeo para las Fronteras Exteriores; el Fondo Europeo para los Refugiados; se prolongaron las actividades del Programa AENEAS para la cooperación en materia migración y asilo; y entró en funcionamiento el Fondo para el Retorno. Ya en 2008, cuando los efectos de la crisis comenzaron a ser más palpables, la presidencia francesa promovió el Pacto Europeo de Inmigración y Asilo que se articulaba en torno a los cinco objetivos que marcan la orientación de la política migratoria europea, que son: organizar la inmigración legal y favorecer la integración; combatir la inmigración irregular garantizando el retorno a los países de origen o de tránsito; fortalecer los controles fronterizos; aumentar la cooperación con los países de origen o tránsito y mejorar el sistema de asilo. En esta línea, la Comisión elaboró un decálogo de principios12 que debían inspirar la política migratoria, perfilando ya su materialización en acciones concretas para ponerlos en práctica. A medida que avanzaba la crisis económica se evidenciaba la reducción de la demanda de trabajadores extranjeros y el incremento en las tasas de desempleo de los ciudadanos no pertenecientes a la UE por encima del incremento correspondiente a los nacionales13, a lo que hay que añadir el número de solicitantes de asilo y refugiados en Europa, que en 2009 llegó a 266.400 solicitudes de asilo y 7.147 resaentamientos de refugiados procedentes de terceros países. Esta situación hizo que, además de incidir en la integración de los inmigrantes, se priorizase, una vez más, la seguridad14. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009, tuvo especial trascendencia en la política migratoria comunitaria, ya que a partir de ese momento las medidas sobre la inmigración ilegal, el control de fronteras, la movilidad o la integración, entre otras, se adoptarían a través del procedimiento legislativo ordinario, lo que suponía un mayor protagonismo del Parlamento Europeo y un impulso a la toma de decisiones mediante el sistema de mayoría cualificada15. Otra novedad importante fue el carácter jurídico vinculante que adquirió la Carta de los Derechos fundamentales de la Unión Europea, que supuso la obligación jurídica de los Estados de respetar los derechos establecidos en la misma, como el derecho de asilo, la igualdad ante la ley y no discriminación, o el acceso a la seguridad social y a la ayuda social, lo que representa un paso más en el reconocimiento de importantes derechos con independencia de la nacionalidad. Para dar un paso más hacia el desarrollo del espacio de libertad, seguridad y justicia que propugnaba la UE, se adoptó un nuevo Programa plurianual para los años 2010-2014, el llamado Programa de Estocolmo, al que se acompañó posteriormente de un Plan de Acción con medidas concretas para su puesta en práctica. El proceso de elaboración del Programa de Estocolmo se llevó a cabo en un contexto complicado, no sólo por la crisis económica, sino también por las reticencias de los Estados a ceder soberanía en temas como la gestión de las fronteras. 12 COM (2008) 359 final. 13 Véase CES, Cauces 015/2011, Los inmigrantes ante la crisis económica: efectos, reacciones y perspectivas. 14 Como muestra la Comunicación de la Comisión sobre Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos, COM (2009) 262 final. 15 El 55 por 100 de los Estados que representen al menos el 65 por 100 de la UE.

RECUADRO 1 RESUMEN DE LAS PRINCIPALES MEDIDAS EN MATERIA DE INMIGRACIÓN Y ASILO INCLUIDAS EN EL PLAN DE ACCIÓN POR EL QUE SE APLICA EL PROGRAMA DE ESTOCOLMO.

La Europa de la responsabilidad, la solidaridad y la asociación en materia de migración y asilo Comunicación sobre la coherencia creciente entre la política de inmigración y otras políticas relevantes de la UE (en particular, con la Estrategia Europa 2020). Informes anuales sobre la inmigración y el asilo (aplicación del pacto europeo y, a partir de 2011, sobre el programa de Estocolmo). Estadísticas Adopción de un marco conceptual y programa de trabajo para la elaboración de estadísticas de inmigración y asilo, desarrollo de una mayor desagregación e incorporación a otras estadísticas relevantes. Informe sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 862/2007 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional.

Migración y desarrollo Aprobación de sendas comunicaciones sobre los efectos del cambio climático en la migración internacional y sobre la maximización de los aspectos positivos y la minimización de los aspectos negativos de la inmigración en el Desarrollo, apoyo a la creación de una red de observatorios en los países África, Caribe y Pacífico y cooperación con terceros países para la mejora de la gestión y gobernanza de la inmigración, especialmente con el África Subsahariana. Una política concertada de acuerdo con los requisitos nacionales del mercado de trabajo Seguimiento de la aplicación de la normativa vigente relativa a la admisión de nacionales de terceros países según diferentes circunstancias (estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado, investigación científica, residencia de larga duración y empleo altamente cualificado) así como desarrollo de normativa respecto a otras (transferencia dentro de la empresa, empleo estacional), Comunicación sobre el tratamiento de la escasez de mano de obra por medio de la migración, y desarrollo futuro de la Red europea de migración. Políticas anticipatorias respecto de los migrantes y sus derechos Libro Verde sobre el derecho a la reagrupación familiar, propuesta de modificación de la Directiva 2003/86/CE relativa al derecho a la reagrupación familiar y consolidación de la legislación a través de un Código de la inmigración.

Integración Lanzamiento de la tercera edición del «Manual sobre la integración destinado a los responsables de la formulación de políticas y a los profesionales», Comunicación sobre la agenda de la UE para la integración e informe a la Conferencia Ministerial sobre la integración de 2010.

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Una política de migración dinámica y global Consolidación, desarrollo y aplicación del enfoque global de la migración de la UE Acciones de cooperación y diálogo con terceros países en el marco del Enfoque Global (África, Marruecos, América Latina y Caribe, Asia, India, Afganistán y Pakistán) incluyendo el desarrollo de procesos de perfil migratorio, como instrumento para la definición de políticas, y de las asociaciones de movilidad.

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Políticas eficaces para combatir la inmigración clandestina Medidas relativas a: La política de retorno. Evaluación de su aplicación y desarrollo futuro, incluyendo mayor cooperación con terceros países. Reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares. La readmisión. Evaluación de los acuerdos existentes con terceros países, negociación y celebración de nuevos acuerdos. Informe sobre la Directiva 2009/52 sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular. Menores no acompañados Comunicación sobre un plan de acción sobre menores no acompañados en el proceso de migración

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El asilo: un ámbito común de protección y solidaridad Un ámbito común de protección Comunicación de la Comisión sobre la conveniencia, las posibilidades y las dificultades, así como sobre las implicaciones jurídicas y prácticas del tratamiento común de las solicitudes de asilo en la Unión. Desarrollo de acciones que profundicen en el tratamiento común del asilo, entre otras las relativas a: la formación de funcionarios, el desarrollo de una metodología común al objeto de reducir disparidades en las decisiones de asilo o desarrollo de Eurodac y su viabilidad como herramienta de apoyo a la totalidad del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). Reparto de responsabilidades y solidaridad entre los Estados miembros Comunicación sobre una mayor solidaridad intracomunitaria. Acciones para mejorar la ayuda entre estados miembros destinadas al desarrollo de sus capacidades y la acción frente a presiones particulares de solicitantes de asilo, incluyendo el envío en comisión de servicios de funcionarios. La dimensión exterior del asilo Establecimiento de una asociación estratégica con ACNUR (Oficina del Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados), evaluación del programa de reasentamiento de la UE, nuevos programas regionales de protección, incluido el cuerno de África y Comunicación sobre los nuevos enfoques del acceso a los procedimientos de asilo aplicables a los principales países de tránsito.

Con el objetivo de analizar los avances logrados en materia de inmigración, en junio de 2010 se presentó el Primer informe anual de la Comisión sobre la aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, en el cual, además de reconocer los efectos de la crisis en la migración en una sección especial, donde se recomienda a los Estados miembros maximizar los beneficios de la migración laboral como herramienta importante para hacer frente a la escasez de mano de obra como parte de la estrategia Europa 2020, se analizaron los avances realizados desde finales de 2008 a finales de 2009 en los cinco ámbitos del Pacto.

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Panorama económico RECUADRO 2 PRINCIPALES AVANCES PRESENTADOS EN EL PRIMER INFORME ANUAL SOBRE INMIGRACIÓN Y ASILO (2009) ÁMBITO

PRINCIPALES AVANCES

En materia de inmigración legal e integración

Adopción de la Directiva sobre la tarjeta azul que ofrecerá un procedimiento de admisión en la UE para trabajadores altamente cualificados. La iniciativa “Nuevas cualificaciones para nuevos empleos” , que aborda la forma en que las cualificaciones de los trabajadores migrantes pueden integrarse con las necesidades laborales de la UE. Adopción de la Decisión Marco relativa al racismo y la xenofobia. Propuesta de la Directiva de permiso único.

Inmigración irregular

Se adoptaron dos instrumentos: la Directiva 2009/52/CE por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular. la Directiva 2008/115/CE relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular de retorno.

Control de fronteras

Se modificaron las Instrucciones Consulares Comunes (ICC). Se desarrolló una cooperación internacional reforzada.

Asilo

Se presentaron enmiendas a la Directiva sobre Procedimientos de asilo, a la Directiva de calificación y a la Directiva sobre condiciones de acogida. Se alcanzó un acuerdo político sobre la Oficina Europea de Apoyo al Asilo.

Planteamiento global de la migración

Se ha desarrollado el diálogo con terceros países sobre migración. Se promovieron con éxito los perfiles de migración.

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Crisis económica y política de asilo La crisis económica no hizo especial mella en el volumen de solicitudes de asilo en Europa hasta 2010, primer año en que se registró una ligera disminución, de un 3 por 100, en el número de solicitudes con respecto a 2009, así como una reducción en el volumen de refugiados (3.848 hasta el tercer trimestre de 2010, frente a 7.147 en 2009), por lo que se deduce que, con cierto retraso, el efecto de la crisis económica en Europa también tuvo consecuencias en el volumen de solicitudes de asilo. El número de solicitudes por países fue desigual, mientras que Polonia, Italia, Hungría y Malta recibieron menos peticiones de asilo que en 2009, en Alemania, Bélgica y Suecia se registraron aumentos significativos. En 2010, los países de los que procedía el mayor número de solicitantes de asilo en la UE fueron: Afganistán, Rusia, Serbia, Iraq y Somalia19. Sin embargo, dados los últimos acontecimientos derivados de la primavera árabe, habrá que esperar los datos de 2011 en los que se reflejará un mayor volumen coyuntural en el número de solicitudes. A pesar de la atención prestada por Europa a la política de asilo en diversos momentos anteriores, es principalmente a partir del Consejo Europeo de Tampere y, posteriormente, en el Libro Verde sobre el futuro sistema común de asilo y en el Plan de Acción del Programa de Estocolmo, donde se prevé la creación de un Sistema Común Europeo de Asilo bajo el cual se establecería un área común de protección para los solicitantes de asilo compartiendo la responsabilidad con los 16 17 18 19

COM (2011) 291 final. COM (2010) 379 final. COM (2010) 378 final. Informe Anual sobre Inmigración y Asilo (2010), COM(2011) 291 final.

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Sin embargo, el segundo informe anual sobre Inmigración y Asilo16, presentado en mayo de 2011, muestra un retroceso frente a los avances señalados en el primer informe, ya que pone de manifiesto los escasos progresos en el desarrollo de nuevas propuestas, a consecuencia de la crisis económica en el desarrollo de la política de inmigración legal. En este segundo informe se destacan, sin embargo, propuestas tales como las relativas a los trabajadores temporeros17, a los trabajadores trasladados dentro de una misma empresa18 y la más polémica relativa al “permiso único de trabajo y derechos conexos de los inmigrantes”. Con relación a esta Directiva, aunque la Unión Europea ha apoyado la ampliación de los derechos de los inmigrantes de terceros países que vienen a trabajar y vivir en el espacio comunitario en los últimos debates sostenidos en junio de 2011, a fecha de cierre de este artículo no se ha llegado a un acuerdo definitivo. El objetivo de la norma pretende simplificar los trámites para trabajar en la UE de forma legal cuando existe oferta de empleo y de asegurar que los nuevos trabajadores tengan los mismos derechos que los nacionales respecto a la formación, afiliación sindical o ayudas de vivienda, entre otros. Éste ha sido sin duda un avance, ya que la Eurocámara rechazó la propuesta inicial dado que la mayoría de los grupos sostenía que los trabajadores inmigrantes extranjeros no podían tener los mismos derechos que los trabajadores europeos.

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La integración La Unión Europea, consciente de la importancia de la interacción entre las políticas de inmigración y las de integración y de que el éxito de la integración de los inmigrantes en la UE representará un paso más hacia los objetivos marcados por la Estrategia Europa 202020, ha realizado importantes avances en el enfoque de la diversidad cultural como oportunidad para el progreso económico y social de Europa y como herramienta de lucha contra la discriminación. Uno de esos avances ha sido el proyecto piloto que establece indicadores para el seguimiento de los resultados de las políticas de integración. Entre los factores que influyen en la integración se destacan principalmente: hablar el idioma del país de acogida (algunos Estados miembros exigen pasar un examen sobre el idioma para acreditar el conocimiento del mismo a los inmigrantes que pretendan residir en ellos), respetar la cultura local y disfrutar de un estatuto jurídico claro. Sin embargo, la crisis económica ha fomentado también actitudes de rechazo a la inmigración, potenciando el sentimiento de competencia por el empleo y las prestaciones públicas, aunque dichos sentimientos estén desconectados de la realidad y de su verdadero impacto sobre la economía. Según estudios recientes21, los inmigrantes aportan al Estado más de lo que reciben, desmontando así los estereotipos que circulan por gran parte de la opinión pública, ya que no consumen más servicios sanitarios que los nacionales, copan menos gasto social de lo que les correspondería según su peso demográfico y aplazan el déficit del sistema de pensiones. 20 European Agenda for the Integration of the Third-Country Nationals, COM(2011) 455 final. 21 Obra Social de la Caixa, Colección de Estudios Sociales: Inmigración y Estado de bienestar en España. 2011.

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países de la U.E, así como la cooperación con el alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, el desarrollo del Programa de Reasentamiento de la UE y nuevos programas regionales de protección. Los últimos avances en este campo, que pone de relieve el segundo informe anual sobre Inmigración y Asilo, han sido: la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA), los avances con relación a la ampliación de la Directiva sobre residentes de larga duración a los beneficiarios de protección internacional, el desbloqueo de las negociaciones relativas a las condiciones de acogida y a las Directivas sobre procedimientos de asilo. Un problema concreto de especial trascendencia es el de los menores no acompañados, ya que muchos de los solicitantes de asilo, además de los que llegan al territorio de la UE de forma irregular, son menores no acompañados. En respuesta al aumento en los últimos años de estos menores, la Comisión adoptó en 2010 un plan de acción sobre menores no acompañados (2010-2014), sobre la base del principio del interés superior del niño, buscando una cooperación más estrecha entre los Estados miembros, las instituciones UE y los terceros Estados. Las medidas adoptadas por los distintos miembros varían entre campañas específicas de información sobre los peligros de la inmigración ilegal de menores no acompañados y el desarrollo de herramientas para evaluar la edad de los menores.

Panorama económico A pesar de ello, el porcentaje de quienes consideran la inmigración un problema más que una oportunidad es del 50 por 100 del total de los europeos, siendo quienes tienen una percepción más negativa los ciudadanos de Reino Unido y España22. Los ciudadanos más críticos en cuanto a la actuación de sus gobiernos en la gestión de la inmigración son Reino Unido e Italia, y en cuanto a la opinión de que los inmigrantes se benefician de las prestaciones de la seguridad social más de lo que aportan, España registra el porcentaje más alto.

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La lucha contra la inmigración irregular a nivel comunitario ha estado marcada por un intento de dotar de dimensión europea los actuales esfuerzos nacionales por combatir este fenómeno de fuerte impacto social. El 80 por 100 de los inmigrantes irregulares vive en la zona Schengen, de los cuales, se calcula que la mitad entraron en la UE legalmente pero perdieron su estatuto legal al expirar su visado. La crisis económica que ha provocado la pérdida de empleos y la dificultad de renovar permisos de trabajo, ha abierto la puerta a nuevas situaciones de irregularidad para los inmigrantes, lo que ha potenciado las políticas de control y disuasión, así como la priorización de las expulsiones por encima de las regularizaciones. Desde el comienzo de la crisis se han adoptado en Europa dos polémicos instrumentos jurídicos para luchar contra la inmigración irregular, la Directiva de Retorno23 y la Directiva sobre las sanciones aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular24, ambas en vigor, aunque ninguna de ellas ha sido todavía transpuesta en todos los Estados miembros. La Directiva de retorno, entre otras medidas, establece un periodo de retorno voluntario para los inmigrantes irregulares de entre 7 y 30 días, prevé que los irregulares puedan ser internados un máximo de seis meses antes de su expulsión, periodo que puede extenderse por otros doce en los casos en que el irregular no coopere en su identificación o haya problemas para obtener la documentación de países terceros. Algunos países europeos no tienen hoy en día ningún periodo máximo de retención de los indocumentados, por lo que éstos pueden estar internados de forma indefinida. Además, se establece para los expulsados una prohibición de retorno a la UE de hasta cinco años. En relación con la Directiva de sanciones a los empleadores cabe recordar que los Estados miembros de la UE ya disponían de mecanismos de sanciones para combatir el empleo ilegal, pero variaban de unos a otros en cuanto a la intensidad y grado de aplicación. Esta Directiva es el primer esfuerzo por estandarizar estas sanciones en toda la UE. Aunque el principal objetivo de la Directiva es combatir la inmigración irregular, está dirigida a los empresarios, no al inmigrante irregular, para luchar contra la explotación laboral. Sin em22 Transatlantic Trends: Inmigration 2010. 23 Directiva 2008/115/CE. 24 Directiva 2009/52/CE.

La primavera árabe y la reforma de Schengen Junto a las consecuencias negativas para la inmigración que ha ocasionado la crisis, hay que añadir la incidencia de los recientes acontecimientos sociales y políticos surgidos como consecuencia de la denominada “primavera árabe”, que han generado una gran presión sobre los flujos migratorios, no sólo en el norte de África (con más de medio millón de personas desplazadas, principalmente, hacia Egipto y Túnez huyendo del conflicto libio), sino también en Europa, tanto en los países de entrada, el caso de Italia, como en aquéllos que mantienen lazos tradicionales con los ciudadanos de los países de origen, como Francia. A principios de año, la isla de Lampedusa se enfrentaba a la llegada masiva de inmigrantes procedentes, en su mayoría, de Túnez, lo que llevó al gobierno italiano a declarar el estado de alerta humanitaria y a conceder 20.000 permisos temporales de residencia. Esta decisión suscitó las críticas, entre otros, del 25 Maria Ilies, La política de la Comunidad Europea sobre inmigración irregular: medidas para combatir la inmigración irregular en todas sus fases DT 38/2009. Real Instituto Elcano. 26 Directiva 2004/81/CE. 27 COM(2011) 248 final.

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bargo, las sanciones impuestas a los empresarios deberían ser “eficaces, proporcionadas y disuasivas”25 e incluir multas que vayan incrementándose en función del número de irregulares contratados, así como sufragar los costes de repatriación de esos nacionales una vez llevados a cabo los procedimientos de retorno. La repercusión directa de esta Directiva en el inmigrante irregular es su expulsión, aunque también se exige a los empresarios que abonen a los residentes ilegales nacionales de terceros países toda remuneración pendiente y el equivalente de las cotizaciones sociales. Otro de los problemas ligados, frecuentemente, a la inmigración irregular es el de las redes de trata de seres humanos, por lo que los Estados miembros han incrementado las medidas de lucha, incluyendo la asistencia a las víctimas, con arreglo a la Directiva relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal y que cooperen con las autoridades competentes26, a fin de desmontar las redes de traficantes y reforzar al mismo tiempo los derechos de las víctimas. Pero sin duda el discurso más repetido en los últimos años en la lucha contra la inmigración irregular se ha centrado en la importancia de reforzar los controles de las fronteras para frenar la llegada de irregulares. En su Comunicación sobre migración de mayo de 201127, la Comisión recogía entre sus propuestas el refuerzo de los controles en las fronteras exteriores de la UE y la supervisión del espacio sin fronteras Schengen para combatir la delincuencia y la inmigración ilegal, además de realizar planteamientos estratégicos de cooperación con terceros países, en particular a través de los acuerdos de readmisión.

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gobierno francés por violar el código de fronteras Schengen que establece, para la entrada de los nacionales de terceros países, la necesidad de condiciones tales como disponer de medios de subsistencia suficientes tanto para la estancia como para el retorno al país de origen. Frente a este argumento, se alegó que, igualmente, el código de fronteras permite, por razones humanitarias, que todo Estado miembro pueda autorizar la entrada en su territorio a nacionales de terceros países que no cumplan tales condiciones. Con ello se enfrentaban dos argumentos totalmente opuestos frente a un problema que afecta a varios países miembros de la Unión Europea. Tales circunstancias son las que motivan, principalmente, el debate sobre la revisión de Schengen, que ya estaba en el aire como medida para luchar contra la inmigración ilegal y la presión para reforzar temporalmente los controles de las fronteras interiores, permitiendo, ante una situación de excepcionalidad, la suspensión de la aplicación del Tratado de Schengen. Lo que, por otro lado, supone una incongruencia con las llamadas internacionales a la solidaridad por razones humanitarias y con los proyectos de cooperación entre los países del Mediterráneo, además de un obstáculo al ejercicio de uno de los principios fundamentales de la Unión Europea: la libertad de circulación y establecimiento.

Situación de la política nacional de inmigración Durante el último periodo de expansión económica antes de la crisis, España vivió un fenómeno de recepción de inmigrantes atraído por la demanda de mano de obra que generaba el momento de crecimiento económico, llegando a aportar la población inmigrante la mitad de todo el empleo neto generado en esos años. Cuando la demanda de empleo desapareció debido a la crisis, el efecto desánimo motivó una desaceleración en la llegada de población inmigrante en edad de trabajar, pero sin llegar acompañado de una marcada reducción de la población extranjera ya residente en nuestro país. La destrucción de empleo se acusó especialmente en el sector de la construcción, que concentraba en 2007 a más del 25 por 100 del empleo inmigrante. Al mismo tiempo dejaron de renovarse contratos temporales, forma de contratación de la que se había hecho especial uso durante el periodo de crecimiento. Hoy en día, el número de extranjeros residentes en nuestro país supera los 5,7 millones de personas, lo que representa el 12,2 por 100 de la población total, de los cuales 2,5 millones proceden de países europeos comunitarios y más de 1,2 millones son niños o jubilados28. En el marco de la Unión Europea sólo Alemania cuenta con un mayor número de extranjeros, más de 7,1 millones de personas. Sin embargo, mientras en este país se ha mantenido un nivel similar desde el año 2000, la velocidad en el aumento de la inmigración en 28 La contribución de la inmigración a la economía española. Evidencias y perspectivas de futuro. Informe mayo 2011. Fundación Ideas.

Irene Morán

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Panorama económico

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España destaca especialmente en la historia contemporánea de las migraciones internacionales, por lo que las repercusiones sociales, demográficas y económicas han sido especialmente notables en nuestro país. Todas estas circunstancias se han reflejado en la perspectiva política y normativa desde la que se aborda el fenómeno migratorio. A partir de la crisis económica, se refuerza, principalmente, la importancia de impulsar una política de inmigración integral y multidimensional que se fundamente en tres ejes: la prevención y lucha contra la inmigración irregular; la gestión eficaz de los flujos migratorios teniendo en cuenta la situación nacional de empleo; y la integración social de los inmigrantes, en función de las líneas que se aprobaron en febrero de 2008 en la Mesa de Diálogo Social en materia de Inmigración. Estos principios de la política migratoria se plasmaron en la Ley Orgánica 2/200929, de 11 de diciembre, que vino a reformar la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en un esfuerzo por adaptar los derechos de los extranjeros a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de transponer las diferentes Directivas aprobadas en la Unión Europea. La nueva ley amplía el plazo máximo que un inmigrante puede estar privado de libertad en espera de expulsión, limita la reagrupación familiar al cónyuge o análogo e hijos menores, contempla la regularización por violencia de género, refuerza las competencias de las autonomías sobre la extranjería y endurece las sanciones para quienes promuevan la inmigración irregular o el tráfico de personas, entre otras medidas. Esta reforma legislativa hizo necesario, a su vez, adaptar el Reglamento de Extranjería30 a la nueva Ley y a las nuevas circunstancias, esto es, al descenso en el número de solicitudes de entrada por motivos laborales y a un aumento del número de procedimientos instados por las personas extranjeras que se encuentren ya en España y que pretendan renovar o prorrogar sus autorizaciones o ejercer las facultades que la Ley Orgánica les otorga, favoreciendo la simplificación de los trámites y adaptándose a las nuevas tecnologías, reforzando también la colaboración entre Administraciones y fomentando la movilidad y el retorno voluntario de los inmigrantes. Tales medidas de fomento del retorno están cosechando un éxito desigual ya que por difícil que sea la situación en España, en la mayor parte de los países de origen las perspectivas económicas y laborales son peores. La cruz en las políticas de inmigración nacionales ha estado representada este año por la polémica decisión española, aprobada el 11 de agosto por la Comisión Europea, de reactivar el periodo transitorio con relación a la libre circulación de los trabajadores rumanos por cuenta ajena hasta finales de 201231, cuando el Gobierno, tras evaluar los efectos de la medida, decida continuar el periodo transitorio o finalizarlo. 29 Este Proyecto de Ley fue objeto de Dictamen 1/2009 del CES. 30 Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero de 2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009. 31 Orden PRE/2072/2011, de 22 de julio, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se establece la reactivación del periodo transitorio en relación con la libre circulación de los trabajadores de Rumania.

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La medida, que tiene un carácter excepcional y no retroactivo, se fundamenta en la crisis que afecta al empleo y en el aumento de la comunidad rumana en España. Desde la entrada de Rumania en la UE, el número de rumanos que residen en nuestro país se ha multiplicado por cuatro y es la colonia que crece con mayor rapidez, el número de rumanos aumentó durante 2010 en 33.043, en plena recesión, mientras que la cifra total de extranjeros se reducía en 17.000. A pesar de que la mayoría de los grandes países de la UE- Francia, Alemania, Italia o Reino Unido- exigen el permiso de trabajo para los trabajadores rumanos con diversos condicionantes, no deja de representar una restricción, si bien temporal, a uno de los estandartes de la ciudadanía europea, cual es la libre circulación de trabajadores, al exigir permiso de trabajo a determinados ciudadanos comunitarios. A pesar de todo ello, es necesario reconocer los esfuerzos que están realizando los poderes públicos en materia de integración, como la aprobación del nuevo Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2011-2014*, que viene a suceder al que ha estado vigente durante los años 2007-2010, recogiendo nuevas medidas para dar respuesta a los retos del futuro inmediato como son la gestión de la diversidad, el fortalecimiento del capital humano y la igualdad de oportunidades para garantizar la cohesión social. Esfuerzos que también se están realizando en el resto de Europa pero que, lejos de ser suficientes, necesitarán todavía recorrer un largo camino para alcanzar una auténtica política común en materia de inmigración.

*Aprobado en el Consejo de Ministros de 23 de septiembre de 2011.

Gloria Nieto