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Política y normas de convivencia en Bogotá Expedición del Código de Policía, 2003

Paul Bromberg, investigador principal Investigadores asociados Tania Guzmán Roberto Moncada Carlos Otálora Asistencia de Viviana Quintero Jhon Palacios Investigación financiada por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003

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Introducción

En 1989, durante la administración Pastrana, se expidió el Acuerdo 18, "Código de Policía de Bogotá", que vino a reemplazar al Acuerdo 36 de 1962. Dos años después, en un escenario político de coyuntura, fue promulgada la Constitución de 1991, que consagraba nuevos derechos y quería alumbrar un nuevo país político, se creía, resultado del espacio abierto a nuevas fuerzas. El Código de Policía Nacional, los departamentales y el de Bogotá, fueron derogados por trozos, pero además de este aspecto jurídico, estos Códigos estaban inspirados en una visión distinta de la sociedad colombiana. El pluralismo, la diversidad étnica, la participación, el medio ambiente, las libertades, los derechos, son algunos de los temas en los que la nueva Carta y los Códigos no resultaron armónicos. Los intentos de cambio de los textos fueron varios, tanto para el Código Nacional como para el de Bogotá. Dentro de 200 años los historiadores verán un proceso homogéneo y continuo de producir un nuevo Código, el Acuerdo 79/2003, pero la mirada detallada que puede dirigir esta generación, por haber convivido con el proceso, muestra otra cosa. Un enfoque muy popular sobre las reglas de comportamiento de grupos sociales sugiere que ellas son parte de la cultura del respectivo grupo. Esta afirmación supone que las culturas son homogéneas, que al interior de grupos pequeños (o grandes: por eso se inventaron cosas como "la cultura árabe") no hay discrepancias, ni dominación, ni opresión de unos sobre otros. Cuando los integrantes de los grupos sociales crecen en número y se complejiza la división del trabajo, la norma escrita se hace inevitable, así como todo el sistema de coacción para aplicarla (o para no aplicarla, como ocurre en ocasiones). Las normas escritas, entonces, no hacen parte de la tal “cultura” sino, o bien expresan la visión hegemónica, o bien resultan de la transacción entre distintas fuerzas. Este libro versa sobre el complejo proceso que condujo a Bogotá a una nueva compilación jurídica de ciertas prescripciones que los bogotanos han considerado como imprescindibles para el buen orden de su ciudad. ¿"Los bogotanos"? ¡Peligrosa imprecisión! Los bogotanos votan por un alcalde, quien es políticamente responsable de la conformación del equipo técnico e ideológico que lleva una propuesta al Concejo. Los concejales, también electos pero por procesos distintos, un cuerpo heterogéneo –precisamente su razón de existir en una democracia – cuyos integrantes tienen sus maneras particulares de ver el mundo, generan un texto jurídico final, resultado de la deliberación, la negociación y, como en toda democracia, de votaciones. El texto escrito es resultado de la puja de todos estos tomadores de decisiones, claro está, con la presencia de grupos de presión que tienen variados métodos para influir sobre el ánimo y las intenciones de quienes según el régimen tienen la facultad de tomarlas. Una visión administrativista de las políticas públicas dirá que éstas son una combinación más o menos sistemática de herramientas de gestión pública 2

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(presupuesto, normas, aparato institucional y visibilidad) dispuestas con el fin de resolver un problema. En buena parte, la investigación que hemos hecho tiene como fin analizar el proceso de expedición del Código de Policía para verificar si esta visión es acertada. La respuesta es un contundente “no”, pues, aunque en su forma externa sí lo es, lo más importante de la política pública es el proyecto político que la inspira. Este proyecto no es visible sino cuando hay polarización en la comunidad política, y la hay en Bogotá desde la aparición de lo que hemos llamado en diferentes partes del texto “proyecto Mockus”. En efecto, el proyecto Mockus – Habermas convertido en palanca social, como lo hemos descrito en el capítulo 4, aunque ni Habermas ni Mockus quizás lo acepten – cambió la vida política en Bogotá. A pesar de haber ejercido como alcalde electo en dos ocasiones, sigue siendo la oposición, porque sus conceptos sobre lo que es válido en política, qué justifica el ejercicio del poder y la relación entre la política y otros campos de actividad, erráticos o no, errados o no, siguen ocupando, aún en su ciudad, la posición del retador. Para la ideología de cultura ciudadana, el Código de Policía como texto escrito, tiene tal valor que Mockus insistió en él durante seis años, y en las dos ocasiones en que ha sido alcalde lo ha incorporado a su principal objetivo como proyecto prioritario. Durante el primer período, con la idea de convertirlo en referente cultural. Durante su segundo período, en el marco de su programa de cultura democrática, que busca en los ciudadanos mayor aceptación de los resultados de los mecanismos democráticos para tomar decisiones colectivas. Y, es una de nuestras conclusiones, en los dos casos, porque el proceso de deliberación, concertación y negociación de un texto escrito se constituye en un escenario inmejorable para practicar su estilo de gobierno y promover su modelo de comunidad política, aspectos centrales dentro de su ideología. Casi todos los alcaldes pretenden reformar el Código o dictar normas y reglamentos en el marco de él. Enrique Peñalosa lo hizo, para lo cual contrató expertos, y presentó en dos ocasiones proyectos para modificar algunos procedimientos. Una visión instrumental del valor de las normas, en la cual su papel de referencia cultural importa poco. La insistencia y la relevancia son, pues, una de las diferencias entre el Código como lo ve Mockus y los proyectos tradicionales. En el procedimiento y en el texto propuesto, las diferencias notables fueron: 1) El énfasis puesto en la participación En el primer período la participación fue numerosa (10000 personas participaron directamente), a lo largo de año y medio. Se trataba de llegar a acuerdos entre afectados por la regla y afectados por su inclumplimiento. En la segunda ocasión la participación fue menor, y se le dio mucho énfasis (quizás demasiado) a la presencia de funcionarios distritales. 2) El lenguaje 3

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Con la intención de convertirlo en referente cultural, está escrito en lenguaje llano. Además, tiene una forma fuera de lo común, que llama lenguaje apreciativo, pues describe no la conducta prohibida, la conducta esperada; quien no la cumple, es merecedor de una sanción. Una decisión técnica discutible es la de referir todas las sanciones a una sección específica del Código, de manera que el listado de conductas sancionables no está salpicado por multas y sanciones. 3) La inclusión de comportamientos deseados Se incluyen comportamientos deseados cuyo incumplimiento no conduce a sanción. 4) Las opciones de gestión en el marco de cultura ciudadana Quedan consignados instrumentos de estímulo que promueven los comportamientos deseables, más allá de la sanción misma. 5) La estructura Se describen primero los comportamientos deseados y solo después se describen las autoridades y los instrumentos de que ellas disponen para hacer cumplir las normas. Empleamos la expedición del Código de Policía para escudriñar el sistema político local. Comenzamos en el Capítulo 1 indagando por el carácter instrumental de la política pública específica. La ausencia de datos confiables sobre conflictividad en Bogotá, sustituida por la información de los funcionarios de las entidades distritales, muestra una deficiencia clara en el carácter instrumental de la política. En el Capítulo 2 describimos cómo se produjo el proyecto de acuerdo que se llevó al Concejo y hacemos una evaluación de cómo se entendió la participación. En el Capítulo 3 analizamos cómo se dio la discusión en el Concejo, destacando los puntos que produjeron polémica y la diferencia entrada-salida. El Capítulo 4 es la síntesis. Describimos el sistema político local desde la noción de ideología e interpretamos todo el proceso. Aunque suscribimos los resultados al unísono, los autores han participado de manera diferente en la redacción de diferentes partes del texto. Roberto Moncada contribuyó con parte sustancial del Capítulo 1 y del Capítulo 2, en el cual también participó Carlos Otálora. Sin la ayuda de Tania Guzmán, coordinadora del proyecto Concejo Cómo Vamos, no habría sido posible elaborar el Capítulo 3. El capítulo 4 fue en buena parte de la autoría del director de la investigación; Carlos Otálora contribuyó con el análisis de la cultura ciudadana como ideología. Viviana Quintero coordinó la edición y adaptó parte de otro trabajo para aclarar la relación entre las normas de policía y lo urbano. Carlos Otálora y Jhon Palacios tuvieron a su cargo la revisión de prensa y reseña escrito de radio, así como la visita a las diferentes sedes de las autoridades de policía. Agradecemos a la Secretaría General, entidad que nos encargó este estudio a sabiendas de que no resultaría en un rosario de elogios, y no limitó la 4

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independencia de los investigadores mientras íbamos discutiendo los avances. Si hubiésemos dispuesto de un año habríamos mejorado algunos argumentos y precisado algunos puntos polémicos en los que se nos puede acusar de no ser fieles a los hechos. Agradecemos también a los funcionarios que entrevistamos, por lo que quedó y lo que no quedó en las grabaciones. Paul Bromberg Director de la investigación Coordinador, Red Bogotá División de Extensión- Universidad Nacional Noviembre, 2003

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Capítulo 1 CONFLICTIVIDAD EN BOGOTA

Introducción El carácter escrito de las reglas que codifican los comportamientos prohibidos y obligatorios de la vida urbana, y que el Estado puede hacer cumpir con medidas de fuerza, les confiere a aquéllas ciertos atributos. En efecto, por estar escritas: 1. Personas de carne y hueso las escriben. ¿Quiénes? ¿Mediante qué procedimiento? ¿Qué motivos y argumentos alientan a quienes lo hacen? ¿Contra quién se diseñan? Lo escrito, y las discusiones públicas y no tan públicas a su alrededor, son reflejo de ideologías, prácticas políticas e intereses de los tomadores de decisiones, sectores sociales y grupos de presión. La ausencia o la presencia de estos últimos de los escenarios de discusión y decisión permite inferir afirmaciones acerca de su rol y expectativas acerca de las decisiones formales que están en trámite. 2. Hacen parte integral de un complejo de relaciones formales que establecen funcionarios estatales, entre sí y con los ciudadanos. Alcalde Mayor, funcionarios altos y medios de la estructura del sector central, alcaldes locales, asesores jurídicos, inspectores de policía, integrantes del Consejo de Justicia, inspectores de obra, Comandante de la Policía Metropolitana, Comandantes de Departamento, Comandantes de Estación y seguramente otros que se nos escapan, mencionando únicamente los que conforman la administración distrital, hacen parte de esa intrincada maquinaria estatal que por oficio o por convicción de gobierno deben o quieren actuar sobre los conflictos de convivencia. La aplicación de las normas formales, más como iniciativa de gobierno (que entendemos aquí como “poder”) que como cumplimiento del deber consagrado en todos los ordenamientos jurídicos para los funcionarios (cumplir y hacer cumplir las leyes, que entendemos aquí como “autoridad”), no puede pensarse sin el funcionamiento de este aparato. De otra manera, se caería en la contraevidente ingenuidad de creer que la norma misma o la buena voluntad de algunos funcionarios de alto nivel puedan transformar actitudes y rutinas fuertemente afianzadas. En este estudio abordaremos ambos aspectos. En el capítulo 1 comenzaremos con una definición básica de política pública, que justifica describir lo que llamaremos conflictividad urbana y conflictividad urbana manifiesta. A partir de la definición de esta última, haremos la reseña de las fuentes disponibles para medirla. Analizaremos la información que suministran las fuentes con las cuales puede ser medida esa conflictividad y la calidad de las mismas, bajo una 6

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consideración evidente: lo que los investigadores no pueden conseguir en los despachos oficiales, no se produce; si las fuentes producidas por las rutinas oficiales y por las rutinas de la ciudad – prensa hablada y escrita – son deficientes, es deficiente la información con la que cuenta la administración para diseñar y especialmente para promover una política pública, si no hace un esfuerzo específico para conseguirla. 1. El derecho de policía. Dado que este trabajo examinará la reforma al Código de Policía de Bogotá, es apenas obvio hacer una presentación del tema mismo del derecho de policía, que de hecho es bastante desconocido por la gran mayoría de la gente. A pesar de que en algunos sectores de población se sabe que existe un Código Nacional de Policía, y de que la publicidad hecha sobre la expedición del acuerdo 79 de 2002 de Bogotá hizo visible el tema, la comprensión generalizada del tema dista mucho de lo que él realmente es. La idea común de que se trata de la norma que ante todo regula la actuación de la Policía Nacional, evidencia que las nociones que configuran el mundo policivo están por fuera del alcance del común. “Con la intención de sacar de su quasi clandestinidad al derecho de policía para este escrito, vamos a ver dos conceptos absolutamente básicos. Para ello es útil la distinción clásica que se hace entre régimen de hecho, régimen de derecho y régimen de policía. 1 Se habla de que existen regímenes de hecho cuando quienes conforman una comunidad no viven sujetos a normas básicas establecidas obligatoriamente para todos y con el fin de lograr armonía social. Esta condición es bastante escasa en estos tiempos y en su momento se predicó de sociedades entonces llamadas primitivas –al menos a los ojos de sus descubridores y conquistadores–. El régimen de derecho consiste, por el contrario, en la existencia de un cuerpo de regulaciones de la conducta de los miembros de una sociedad, con indicación de sus derechos, deberes, garantías y libertades, y con una clara identificación de sus autoridades y procedimientos para hacer cumplir esas normas. Dichas normas prevén los casos en los cuales intervendrán las autoridades para castigar su incumplimiento, y esa es la parte del derecho público tradicionalmente llamada dinámica: la que habla del movimiento de la burocracia para restablecer el orden en una situación determinada. El régimen de policía es el sistema social en el que además de existir un régimen de derecho que da lugar a la acción correctiva o reactiva de las autoridades, las leyes sirven para que éstas eviten las infracciones. Por ello, aparte de crear restricciones a ciertas libertades públicas, y anticiparse así –en el mundo de los particulares– a las violaciones de las normas, facultan a dichas autoridades para

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Cfr. Lleras Pizarro, Miguel. Derecho de Policía. Librería Editorial La Gran Colombia. Bogotá, 1943. Pág. 20 y 21.

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actuar antes de que ocurra un exceso en el ejercicio de esa libertad y se vulnere el derecho de otro, o sea para intervenir preventivamente en la vida social. En un caso concreto el asunto sería así: la ley por medio de la cual se prohíbe a todo el mundo contaminar o alterar medicamentos –y cometer así el delito de corrupción de alimentos, productos médicos o material profiláctico–, es de carácter penal, así como la que permite que se capture, juzgue y condene a quien incurra en ese delito; pero la ley que permite a la autoridad dictar y ejecutar medidas como examinar y controlar los procesos de producción y venta de medicamentos para evitar que ese delito se cometa, es de policía. El anterior ejemplo aclara también que las autoridades de policía son más que la Policía misma, la fuerza civil, pues en este caso la competencia para revisar los medicamentos no podría estar en cabeza de agentes uniformados capacitados para otro tipo de actividades, sino en la Secretaría Distrital de Salud, la cual podrá apoyarse en el respaldo físico que pueda requerir, ahí sí, de la Policía, para que la proteja y apoye en la ejecución de actos materiales como decomisar los elementos adulterados que encuentre, o para que aprehenda a quien esté cometiendo el ilícito y lo remita a un fiscal para que le abra una investigación penal. Esta articulación de competencias complementarias para dar integralidad a la actuación del Estado, deja ver que la especialización en el tratamiento de los diversos aspectos de una situación de policía explica por qué las autoridades competentes para atenderla –es decir, las autoridades de policía–, son muchas más que la Policía uniformada, y conforman el complejo de habilidades y actuaciones requerido para resolver circunstancias igualmente complejas. Elevada y aplicada esta lógica a la escala de un escenario urbano, es clarísimo que el cumplimiento y control juiciosos de las normas de policía, o su incumplimiento y falta de control, pueden determinar muchos aspectos concretos del acontecer de esa ciudad, relacionados de forma directa con su calidad material de vida y sus formas de convivencia. Sobre lo primero –su calidad material de vida, o sea lo físico y paisajístico–, el código regula, además de otros aspectos, facetas de la dinámica de las ciudades como el crecimiento de su parte construida, el uso de publicidad exterior visual y auditiva, la contaminación ambiental por procesos industriales, la disposición final de residuos sólidos, el comercio en el espacio público, el manejo de mascotas, o el ejercicio de la mendicidad y la oferta de trabajo sexual, entre otras. Sobre lo segundo –la convivencia y otros asuntos de la vida en sociedad–, rige situaciones como las celebraciones y manifestaciones en la vía pública, el ejercicio de oficios con implicaciones públicas como la manipulación y venta de alimentos en plazas de mercado, o su preparación y venta en restaurantes, la forma de participar en los espectáculos, la manera de festejar en el propio lugar de vivienda, el auxilio a víctimas de desastres o simplemente a quienes lo necesitan, y el modo en que los particulares deben resolver conflictos. Además de que el código regula la libertad y conducta de los particulares en estos y otros asuntos, las autoridades lo usan porque él les dice sobre qué y cómo 8

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intervenir. Ese uso es lo que se llama aplicación. Por eso, la racionalidad, viabilidad, economía, celeridad, conducencia, oportunidad, eficacia y claridad – entre otras características– de los procedimientos a seguir, son aspectos de la actividad de policía en una ciudad, que se resuelven, al menos en una parte muy importante, en su Código de Policía. (...) La segunda generalidad que aquí se debe decir del derecho de policía, es que regula aquella parte de la vida pública de la gente en la que está en juego la convivencia por el simple hecho de ser miembro de una sociedad. Uno puede decir razonablemente que la celebración de un contrato de compraventa es parte de la vida pública de quienes lo hicieron; pero la relación que hay entre esas personas en virtud de ese contrato es de origen y naturaleza típicamente privada y comercial, se refiere exclusivamente al cumplimiento de las obligaciones que él contiene y su desenvolvimiento está previsto en las normas reguladoras de los contratos, normas estas que hacen parte del derecho privado. En eso se distingue esa relación de las demás relaciones que protege el derecho de policía: en que éstas existen por el simple hecho de compartir simultáneamente un lugar como una ciudad, un barrio o un edificio, un bus o un teatro, una fila o un parque, y no en razón de una relación comercial exclusiva de quienes intervienen en ella. Evidentemente, la utilidad social de las normas de policía depende de qué tan capaces y dispuestos están los particulares para cumplirlas voluntariamente y de qué tan decididas y hábiles son las autoridades para hacerlas respetar o para sancionar su violación. Su existencia misma está sujeta a la relevancia social del tema que regulan. Por eso es que un código de policía habla tanto de y a su comunidad de origen: por contener los asuntos que llegaron a requerir un grado de visibilidad y protección jurídica, y que por eso fueron prioritariamente asumidos por la autoridad, o encargados a ella por los grupos de interés que hayan intervenido en la formulación de ese código, más aún cuando él haya sido el resultado de un proceso participativo.” 2

2. Política pública

Una definición clásica, por cierto la más popular, porque es la que resulta de la visión de primer plano de la realidad de gobierno, es la siguiente: una política pública es considerada como una respuesta de gobierno a demandas sociales, o una reacción institucional ante una situación que puede ser disfuncional para el sistema, con el ánimo de mantener su estabilidad 3. 2

Moncada Roa, Roberto. La ciudad en sus normas. www.univerciudad.net Revista virtual del programa Red Bogotá. 13ª Edición – Código de Policía de Bogotá. Septiembre de 2003 3 Una definición trabajada en el análisis de políticas públicas en Colombia es la de Alejo Vargas Velásquez. Para el autor una política pública es “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen

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Si la asumimos como correcta y suficiente, la reforma al Código de Policía de Bogotá (Acuerdo 18 de 1989), que culminó con la aprobación del Acuerdo 79 de 2003: “Código de Policía de Bogotá. Reglas para la convivencia ciudadana”, debió haber surgido como respuesta de una administración distrital a una problemática detectada: la situación en materia de conflicto “en lo urbano”, en Bogotá, que exigía la definición de políticas y normas para sostener o producir un “orden social mínimo”. La legislación vigente sería insuficiente o inadecuada, pues es de esperar que la conflictividad cambie continuamente, así como también cambia aquello que la sociedad considera conflicto y las herramientas que se aceptan para actuar sobre él. La idea de que el gobierno reacciona ante una situación anómala mediante una estrategia de solución, no excluiría el hecho de que tanto la elección del problema a resolver, así como la estrategia, están definidas por sus intereses y sus condicionamientos ideológicos, contrastados con aquello que la sociedad en su conjunto considera anómalo. Se trata de ver el tipo de claridad que el gobierno distrital tuvo del conflicto urbano y de la herramienta del Acuerdo 18/89, cuyas insuficiencias hicieron necesario pretender modificarla. Por un lado, la calidad de los datos, la coordinación con otras instancias de la administración distrital, y los diagnósticos sobre la intensidad, naturaleza y ubicación de los conflictos entre ciudadanos, definen la claridad con la cual concibió la estrategia elegida. Por otro, esta estrategia, al momento de someterse a la construcción concertada por distintos sectores sociales y al Concejo Distrital para su aprobación, se instala en un escenario en el que otros actores, intereses y motivaciones la pueden afectar y modificar. En este capítulo queremos darle una mirada a la situación de conflictividad urbana en la formulación del proyecto de reforma y qué información indicadora de la conflictividad pudo tener en cuenta la administración distrital para formular el proyecto de reforma. 2. Antecedentes: estudios existentes sobre conflictividad urbana En el conjunto de investigaciones recientes sobre la ciudad solamente encontramos un estudio que pretendía medir de manera sistemática la conflictividad en la ciudad.

Título Autor, año Conflictividad y acceso a la justicia en Santa Fe de CIDER (Universidad político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables. (...) La política pública es la concreción del Estado en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas”. VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo. Ibíd. Op. Cit., p.57. Para otra definición ver: MANY, Ives y THOENING, Jean-Claude. Las Políticas Públicas. Ariel Ciencia Política, Barcelona, 1992.

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Bogotá, D.C.

de Los Andes), 1997

En 1997 la Secretaría de Gobierno contrató al CIDER de la Universidad de los Andes como consultor para el proceso de establecimiento de las Unidades de Mediación y Conciliación. Las recomendaciones, consignadas en el informe Conflictividad y acceso a la justicia Santa Fe de Bogotá, D.C., debían basarse en una medición sobre el conflicto. Para el efecto, el CIDER diseñó una encuesta muy amplia, con la cual obtuvo información confiable por localidad. Aproximadamente 250 entrevistas fueron realizadas por localidad, para un total de 5.000 encuestas en toda la ciudad. La pregunta central que el encuestador le formuló al entrevistado fue la siguiente: A continuación, le preguntaré si se encuentra usted involucrado en un conflicto en estos momentos. Para responder esta pregunta, tenga en cuenta que se considera conflictiva a una relación que cumple tres requisitos, que son los siguientes: PRIMERO, es una relación que (por alguna razón) no puede romperse; SEGUNDO, algunas de las personas que están involucradas en esa relación han puesto de manifiesto su deseo de cambiar algunos aspectos básicos de la relación; y TERCERO, la contraparte en esta relación se resiste a efectuar los cambios que se le han propuesto. De acuerdo con la definición anterior, indíqueme si está usted involucrado en estos momentos en algunos de los conflictos que le mencionaré a continuación 1. Con uno de sus vecinos 2. Con alguno de sus hijos (o con sus padres, si el que responde es un menor de edad) 3. Con su esposo(a) o compañero(a) habitual 4. Con su jefe inmediato en el trabajo 5. Con un familiar cercano, distinto a su esposo(a) e hijos 6. Otros

El encuestador también le formuló las opciones para describir el conflicto, iguales para los seis items anteriores: Por diferencias de opiniones Por diferencias de dinero Porque el otro está violando mis derechos legalmente establecidos Porque no podemos conversar adecuadamente entre nosotros El consultor de ese entonces eligió, de común acuerdo con el contratante, la definición operacional de Martin Shubick (Teoría de juegos en las ciencias sociales. Conceptos y soluciones, Editorial FCE, 1992, citado por los autores en pág. 1 del informe). Si Shubick denomina al conflicto como lo denominan estos consultores, “conflicto social”, no es necesario averiguarlo, pero ciertamente agregarle el calificativo social genera una anomalía de sentido respecto de la definición explícita. 11

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La definición asumida es útil en el contexto de la consultoría de ese entonces, por cuanto se trataba de emitir recomendaciones para la creación de Unidades de Mediación y Conciliación. A ellas llegarían los conflictos tipificados en la definición. Es más: el cuestionario fue inicialmente elaborado entre el consultor y la Secretaría de Gobierno, y se hizo la prueba piloto para detectar inconsistencias. Y luego, bajo la forma de un cuestionario estructurado, con preguntas y respuestas cerradas, se corrió la encuesta. Es relevante mencionar algunos resultados gruesos: 1) El 5.6% de los encuestados manifestó estar involucrado en un conflicto en el momento en que se le hizo la complejísima pregunta. 2) Ese 5.6%, ¿con quién tenía conflicto? (el formulario no es abierto en este punto, sino semiabierto): Vecino Hijos Cónyuge Jefe Otro familiar Otras personas Total

34.1% 22.2% 25.1% 3.6% 6.8% 8.2% 100%

Destacamos la importancia que dentro de este pequeño universo tiene el conflicto con vecinos. 3) La encuesta nos da detalles, no tantos como quisiéramos para el fin del presente estudio, sobre cómo son los conflictos entre vecinos:

Tipo de conflictos entre vecinos (formulario con opciones cerradas) ¿Por qué razón? Diferencias de dinero Diferencias de opinión Viola mis derechos No conversamos Total

% 17 46 29 7 Aprox. 100

Frente a estos datos, el CIDER concluye lo siguiente: “Si se suman los conflictos con los hijos, con el cónyuge y con otros familiares, suman (sic) el 54.1% de todos 12

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los conflictos reportados, lo cual puede considerarse como evidencia que justifica la institucionalización de programas de mediación...” (Informe..., pág. 32) Compartimos la última conclusión en virtud de que el 54,1% de la conflictividad de quienes respondieron la encuesta, representa alrededor de 200.000 eventos conflictivos cada uno de los cuales involucra al menos dos personas, y probablemente la mayoría de ellos tiene tendencia a agudizarse y derivar en situaciones violentas.

Título Autor, editor, año Conflicto urbano y violencia cotidiana en Varios; Alcaldía Mayor, 2003 Colombia Aunque no es un estudio específico sobre el tema, el texto que reseñamos a continuación permite inducir la manera como se venía tratando la conflictividad en el período en el cual se expidió el Acuerdo 79 de 2003. Es la reseña de un encuentro sobre el tema realizado en Bogotá a fines del año 2002. Ninguno de los actores políticos o académicos que participaron en él definieron conflicto: les basta la asociación que se hace mentalmente con el significado en el lenguaje natural. Pero de su lectura se deduce una nueva dispersión conceptual, introducida en Colombia –al menos en parte– por el eufemismo conflicto armado para referirse de forma políticamente correcta al enfrentamiento armado por el poder territorial en Colombia. No solo trató el evento del conflicto armado en la ciudad. Transcribimos el título de los siete capítulos: I. II. III. IV. V. VI. VII.

Convivencia y seguridad ciudadana en Bogotá, Medellín y Cali (propaganda oficial) Conflicto armado y violencia urbana Desplazamiento de población hacia centros urbanos Medios, convivencia y seguridad Violencia intrafamiliar Violencia juvenil Violencia sexual

Estos temas parecen ser más propios de la legislación penal que de la policiva, en tanto entrañan actos como porte de armas, homicidio, lesiones, extorsión, desplazamiento forzado y transgresión de la libertad sexual, todos los cuales constituyen delitos. Hay un gran contraste entre estos temas y las conductas tipificadas como contravenciones en un código de policía para una ciudad que, por tener alrededor de siete millones de habitantes, constituye un centro urbano y por esa condición formula una reglamentación específicamente urbana. Esto se nota más claramente adelante, cuando se presentan las condiciones de los típicamente urbano en la definición de conflicto. 13

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Título Autor, editor, año Boletines del Sistema Unificado de Secretaría de Gobierno, Alcaldía Mayor, Información sobre Violencia y varias fechas. Delincuencia

En tercer lugar, y a pesar de no tratarse propiamente de estudios, vale la pena reseñar los boletines periódicamente producidos por el Sistema Unificado de Información sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD) de la Secretaría de Gobierno Distrital. Los hechos que registran son delitos, y más concretamente son algunos de aquellos denominados de alto impacto: homicidio común, muerte en accidente de tránsito, muertes accidentales y suicidio; lesiones clasificadas según tipo de arma; hurtos a vehículos, motos, bancos, residencias, personas y establecimientos comerciales. A pesar de que precisamente por ser delitos no son contravenciones ni siquiera especiales que en su momento fueron trasladas del régimen penal al de policía, es decir, no constituyen ninguna de aquellas infracciones a la norma policiva que están más cercanas al derecho penal, sí contribuyen significativamente a conformar el panorama de conflictividad bogotana, y son, teóricamente, el punto de llegada del recrudecimiento de la conflictividad policiva, toda vez que el propio Código Nacional de Policía afirma en su art. 5º.: “Las normas y los servicios de policía son medios para prevenir la infracción penal.” Los datos indican un decrecimiento constante de los delitos mencionados, destacándose el homicidio cuya tasa de ocurrencia ha caído desde 1993, cuando estaba en más 80 casos por cada 100.000 habitantes al año, a un poco más de 25 en 2002. Homicidios de 1992 a 2002 en Colombia y tres ciudades4 Año 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Colombia 28.237 28.182 26.828 25.398 26.642 25.379 29.096 23.209

Bogotá 3.352 4.452 3.385 3.363 3.303 2.814 2.482 2.477

Medellín 6.804 6.508 5.911 4.379 4.024 4.327 3.046 3.311

Cali 2.470 2.763 3.149 2.209 2.104 1.787 1.881 2.172

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Tomado de Secretaría de Gobierno Distrital y otros. Boletín consolidado de violencia y delincuencia de Bogotá – 2002. Pág. 4.

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2000 2001 2002

25.505 26.311 28.235

2.239 2.035 1.901

3.265 3.376 4.933

2.239 2.123 2.661

Cuadro de estadísticas de muertes violentas de 2001 y 2002 5 Tipo de muerte Homicidio Muertes en accidente tránsito Suicidio Muertes accidentales Total

2001 2.035 de 749

2002 1.092 697

Variación % -6,5 -6,9

305 261 3.350

256 281 3.136

-16,1 7,7 -6,4

Cuadro de comparación de delitos de mayor impacto de 2001 y 2002 6

Tipo de delito Lesiones comunes Hurto de vehículos Hurto de motos Hurto a bancos Hurto a residencias Hurto a personas Hurto a establecimientos comerciales Total

2001 13.431 6.933 1.481 55 5.794 10.327 3.728

2002 11.229 5.969 1.300 36 4.711 8.083 3.581

Variación % -16,39 -13,90 -12,22 -34,55 -18,69 -21,73 -3,94

41.794

34.909

-16,38

Una de las evidentes mejorías en el manejo del tema de la seguridad en Bogotá se ha dado en el terreno del recaudo de la información. Esfuerzos sostenidos han permitido contar, cada vez con mayor agilidad y certidumbre, con datos unificados de las entidades que intervienen por diversos conceptos en la investigación de delitos. Este ha sido, sin duda, un factor determinante en el éxito de la política de seguridad y convivencia, que ha implicado acciones directas e indirectas en la lucha contra los delitos de mayor impacto, todas con cargo al presupuesto distrital, evidenciándose así el grado de compromiso asumido desde el gobierno de la ciudad. Dentro de las primeras se han mencionado siempre medidas como la ley zanahoria, o reducción del horario de funcionamiento de sitios que venden alcohol, y el desarme, o suspensión de permisos de porte de armas por particulares; dentro de las segundas se presentan el fortalecimiento logístico y las 5 6

Ibíd.. Pág. 5. Ibíd.. Pág. 5.

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capacitaciones de la Policía, el mejoramiento de la Cárcel Distrital, y la creación de las Unidades de Mediación y Conciliación. Estas acciones, por supuesto, son solo algunas de las que han constituido el entramado que en varios documentos relaciona la Secretaría de Gobierno. 7 Pero en relación con el tema que nos ocupa, es importante señalar que los mejores registros distritales de todos aquellos que pretenden dar cuenta de conflictos en la ciudad son los del SUIVD. *** Contrastar algo que pueda llamarse “conflictividad en Bogotá” con la herramienta para intervenir en ella que se aprobó en el Concejo, con el fin de detectar cómo se enfocó la primera, no es posible, pues no hubo antes, ni hay en este momento, un intento sistemático de conceptualizarla y medirla. En seguida intentaremos lo primero.

3. Conflicto en lo urbano y Código de Policía “Lo urbano” es un concepto muy discutido y, por supuesto, muy cercano al concepto de ciudad. En una extrema simplificación podríamos decir que lo urbano se define por dos condiciones: 1) aquello que ocurre en una ciudad, que es distinto en el campo y que es fácilmente clasificable en la dicotomía rural / urbano 8 , dicotomía bastante cuestionada recientemente por la distribución actual de la población mundial, pero en todo caso útil; y 2) lo que el gobierno de un país define como tal para sus estadísticas, con una amplia variedad de criterios.9 Durante la primera mitad del siglo pasado fue recurrente el enfoque de oponer la ciudad a lo rural, entendiendo la primera como el “lugar de las relaciones asociadas de tipo secundario, donde habría mayor segmentación de los roles y una multiplicidad de pertenencias” 10 , y situándola como el núcleo de la modernidad, aquel escenario en donde era posible el anonimato y las relaciones elegidas ‘libremente’ 11. En estudios más recientes se critica este enfoque por su 7

Al respecto se puede consultar la página virtual del SUIVD: www.suivd.gov.co En la siguiente cita presentamos una definición útil para mostrar la dificultad en la distinción de los dos conceptos urbano – ciudad que son usados alternativamente para definir uno en función del otro: “los rasgos que con más frecuencia se han considerado para caracterizar el hecho urbano han sido, fundamentalmente, el tamaño y la densidad, el aspecto del núcleo, la actividad no agrícola y el modo de vida, así como ciertas características sociales, tales como la heterogeneidad, la “cultura urbana” y el grado de interacción social” En Estudios Geográficos, No. 138 -139, febrero – mayo 1975 “La definición de lo urbano” por Horacio Capel 9 Hardoy Jorge E. y Satterthwaite, David “Urban Change in the Third World: Are Recent Trends a Useful Pointer to the Urban Furure?” Habitat Internacional, Vol. 10 no. 3 (1996), citado en A Guide to the Global Environment, World Resources Institute, 1996 -97 10 Garcia Canclini, Nestor “Culturas urbanas de fin de siglo: la mirada antropológica” en la Revista Internacional de Ciencias Sociales. No. 156. 1997 11 García Canclini menciona como uno de los teóricos más importantes de este enfoque a Gino Germani, mientras que Capel cita a R. E. Dickinson que en sus estudios sobre las ciudades de Europa occidental y Norteamérica, las define como “núcleos de poblamiento compacto, dedicados principalmente a ocupaciones no agrícolas” 8

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inoperancia frente a realidades urbanas tan mezcladas con lo rural que continuamente aparecen o hacen parte de la ciudades latinoamericanas y, en general, de las del tercer mundo. Sin embargo, esta diferenciación sigue siendo de gran utilidad a la hora de estudiar las particularidades de las relaciones y los comportamientos propios de la vida urbana que se dan en Bogotá. La definición basada en el criterio geográfico espacial, que se desprende de la Escuela de Chicago con R. E. Park y L. Wirth y que cuenta con amplio reconocimiento, resaltaba la localización permanente relativamente extensa y densa de individuos socialmente heterogéneos. Aunque ha sido criticada por dejar de lado los procesos históricos que configuraron las estructuras urbanas y las mismas características de densidad y heterogeneidad (Castells 1974) 12 , es contundente cuando se trata de abordar la ‘cultura urbana’ o el modo de vida urbano como hecho diferencial. Como lo presenta Capel (1975) las particularidades de ese modo de vida urbano que se da solamente en las ciudades y que hacen parte según Castells (1971) 13 de un “sistema específico de normas o valores, o de comportamientos, actitudes y opiniones”, fueron señaladas con gran repercusión por Louis Wirth como características esenciales de la vida en la ciudad: “aislamiento social, secularización, segmentación de los roles o papeles desempeñados, normas definidas y controles formales para contrarrestar la irresponsabilidad y el desorden potencial, relaciones sociales caracterizadas por la superficialidad, el anonimato y el carácter transitorio y utilitario, especialización funcional y división del trabajo, espíritu de competencia, gran movilidad, economía de mercado, predominio de las relaciones secundarias, debilitamiento de las estructuras familiares y desaparición de las relaciones con parientes lejanos, en relación con ello: paso de la comunidad a la asociación, dimisión del individuo respecto a las asociaciones, control de la política por asociaciones de masas…” (cursivas fuera de texto). Nels Anderson, 14 sociólogo de la segunda mitad del siglo XX, da una explicación distinta de la ciudad y lo urbano desde la perspectiva del urbanismo como modo de vida. 15 En esta interpretación ‘lo urbano’ no se restringía al escenario territorial de la ciudad de manera exclusiva, en el sentido en el que se puede tener un modo de vida urbano aunque no se habite en la ciudad. Este planteamiento ha sido fortalecido recientemente por el antropólogo español Manuel Delgado cuando afirma que 12

citado por García Canclini, Op. c Castells, M. Problemas de investigación en sociología urbana. Madrid, 1971. Ed. Siglo XXI 14 Anderson, Nels. Sociología de la comunidad urbana. Una perspectiva mundial. Ed. Fondo Económico de cultura. México. 1993. 15 “El urbanismo, como modo de vida, no se confina a las ciudades y pueblos, aunque surge de los grandes centros metropolitanos. Es una forma de proceder, y eso significa que una persona puede ser muy urbana en su en su modo de pensar y en su conducta aunque viva en una aldea. Por otro lado, una persona en verdad no urbanizada puede vivir en la sección más urbanizada de una ciudad.” Op. cit. 13

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la ciudad no es lo mismo que lo urbano. Si la ciudad es un gran asentamiento de construcciones estables, habitado por una población numerosa y densa, la urbanidad es un tipo de sociedad que puede darse en la ciudad…o no 16. Para Delgado lo que fundamenta la urbanidad es el tipo de relaciones que se generan y no el territorio donde éstas se desarrollan, aunque las relaciones que describe sean propias del teatro citadino 17, solo que aplicadas al análisis de la configuración de ‘lo público’ en la sociedad actual. De todos modos no se puede pasar por alto que cuando Anderson describe las características del urbanismo como: la transitoriedad, la superficialidad y el anonimato, hay una coincidencia importante con la caracterización que L. Wirth había hecho de la vida en la ciudad. Lo interesante es que además de estas ideas, Anderson enfatiza en la capacidad del hombre urbanizado para ajustarse a la novedad y al cambio y en su disposición para producirlos e irradiarlos: “Una tercera característica del urbanismo como medio de vida se refiere a las influencias estandarizadoras que las ciudades irradian” (…) “las novedades del mercado viajan de una ciudad del mundo a otra y causan rápidas respuestas en los mercados e industrias de trabajo” 18 El enfoque económico define a la ciudad como el escenario de mayor racionalización de la vida social, que ha logrado organizar del modo más eficaz la reproducción de la fuerza de trabajo al concentrar la producción y el consumo masivos (García Canclini, 1997). También ha contado con importantes desarrollos que, si bien dejan un poco de lado las características socio-culturales, son muy afortunados al ocuparse de aquellos aspectos (acumulación, procesamiento, y almacenamiento de bienes) que desde la perspectiva histórica fueron configurando la fortaleza de los primeros centros urbanos que dieron origen a lo que hoy conocemos como las mega-ciudades. Un enfoque más reciente, derivado de la teoría de Jürgen Habermas y presentado por Antonio Mela (1989) 19 , define la ciudad a partir de dos características: la densidad de interacción y la aceleración del intercambio de mensajes. Es una línea de análisis importante que han seguido muchos estudios urbanos interesados en temas tan centrales como las migraciones, y en el problema de quiénes pueden usar la ciudad y cómo se usa, o mejor, cómo se puede hacer parte de la vida urbana. Este enfoque ha tenido particular desarrollo entre lingüistas y semiólogos, acuciosos frente a los desarrollos tecnológicos – 16

Delgado, Manuel. El animal público. Ed. Anagrama S.A. Barcelona, 1999. “Lo que implica la urbanidad –en el sentido de forma de vida ‘urbana’- es precisamente la movilidad, los equilibrios precarios en las relaciones humanas, la agitación como fuente de vertebración social…” Ibid. 18 Anderson, Nels. Sociología de la comunidad urbana. Una perspectiva mundial. Ed. Fondo Económico de cultura. México. 1993. 19 citado por García Canclini, Op. C 17

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especialmente en el campo de las comunicaciones– impacto nada despreciable en la ciudad moderna.

que sin duda tienen un

Bromberg (Bromberg, 2003) 20 en un balance de la política pública de cultura ciudadana que se aplicó a Bogotá entre 1995 y 1997, hizo un intento de sistematizar las características mas relevantes de una ciudad que influían sobre el comportamiento espontáneo de sus habitantes. La clasificación tiene una utilidad (o un desatino), y es la de ser pensada desde el punto de vista de la acción de gobierno. Y nuestro interés es caracterizar la vida urbana para abordar una interpretación del Código de Policía de Bogotá como reglas asociadas a lo urbano. Según Bromberg, desde la perspectiva de la acción de gobierno, conviene distinguir tres dimensiones de una ciudad: una dimensión espacial (aspecto que divide en entorno abierto y en jurisdicción limitada, una dimensión temporal (en la que distingue tres formas de presentación del tiempo: la rutina, el sobresalto y la deriva) y la dimensión humana, que incorpora elementos que tienen consecuencias directas sobre el comportamiento de los habitantes. que es de esperar de las interacciones específicas de una ciudad.

Especializació n de roles

Densidad

Los habitantes de una ciudad se especializan: cada uno domina tan solo unos cuantos procesos de su vida diaria. Compra el alimento, pero no lo cultiva; recibe servicios públicos domiciliarios, pero no sabe por qué unos días se queda sin servicio de energía o agua. Para movilizarse en una ciudad requiere de alguien – un conductor de bus – que pasa por unos sitios y lo lleva a otros. Si se mueve en automóvil particular acude a un expendio de combustible sin saber cómo llega el combustible a ese punto. La vida cotidiana de cada cual depende de un tejido denso de interacciones, de manera impensable en la vida rural. En primera aproximación podemos definirla simplemente como “qué tan cerca se encuentra un ciudadano de otro”. La cercanía con la familia y con los compañeros de escuela es igual que en el campo. Pero las relaciones de vecindad están determinadas por la manera tan estrecha como se vive. El piso de un apartamento es lindero con el apartamento inferior, del cual es su techo; luego, sobre lo que se puede hacer en él hay reglas. Los códigos de policía reflejan la manera como esta densidad limita el comportamiento de los ciudadanos.

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Bromberg, Paul. “Ingenieros y profetas: transformaciones dirigidas de comportamientos colectivos” Bogotá, 2003 en www.univerciudad.net

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Ritmo y ruido A un habitante de la ciudad le suceden muchas cosas diarias. Por comunicativo su actividad económica, por la necesidad de desplazarse por la ciudad, por la existencia de otros actores económicos que lo abordan, por la disponibilidad de bienes y servicios, el conjunto de interacciones es enorme. Se suman a las experiencias directas la superabundancia de publicidad. Miles de mensajes anónimos se diseñan para captar la atención de ciudadanos anónimos y orientar sus conductas. En la ciudad pasan muchas cosas, y suceden muy rápidamente unas a otras. Movilidad

En una ciudad, un habitante usualmente duerme (y no “vive”, como se acostumbra a decir) en un sitio, toma parte de su alimento en otro, estudia en otro, trabaja en otro. Cuando la gente se muda de un sitio a otro de la ciudad es muy usual que sólo cambie el sitio donde duerme. Si el sentido de pertenencia a la ciudad misma ya es difuso, ni qué decir del sentido de pertenencia a una zona de la ciudad. Anonimato Es típico de una gran ciudad el que los ciudadanos compartan espacios y actividades con personas que desconocen. Sin notarlo, y a pesar de la aparente anomia de nuestra ciudad, tenemos en cuenta a esos desconocidos más de lo que nos imaginamos. Las reglas de uso de la ciudad están construidas para ello. Pero el anonimato produce efectos importantes: por ejemplo, las ciudades son víctimas de formas de delito específicas, amparadas en el anonimato. Segmentación A pesar de la movilidad, y más bien modulándola, las partes de la ciudad no son iguales. Las condiciones económicas segmentan la ciudad.

Síntesis-sancocho Con las precisiones válidas acerca de la diferencia entre “la ciudad” y lo “urbano”, tenemos tres aproximaciones, no excluyentes entre sí, a lo que desde el punto de vista racional-deductivo puede conducirnos a una noción de conflictividad urbano: 1) Las ciudades tienen “normas definidas y controles formales para contrarrestar la irresponsabilidad y el desorden potencial” (Wirth). De acuerdo con este enfoque, se regulan aquellas interacciones que producen desorden. 2) La ciudad es el escenario de mayor racionalización de la vida social, que ha logrado organizar del modo más eficaz la reproducción de la fuerza de trabajo al concentrar la producción y el consumo masivos (García Canclini). De acuerdo con este enfoque, la sociedad regula aquellas interacciones que harían infértil la ciudad.

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3) “La vida en una ciudad entraña la aparición de un sinnúmero de comportamientos pautados que disminuyen la incertidumbre en las interacciones entre conocidos y entre desconocidos” 21 . En la ciudad conviven múltiples subculturas, resultado de tradiciones y de comportamientos ligados a roles (Bromberg). De acuerdo con este enfoque, la regulación busca un orden mínimo para la convivencia. Todo aquello que atente contra el orden, la fertilidad o la convivencia, y que arriesgue un bien “jurídicamente tutelado”, sería objeto de regulación de policía. Claro está, qué es conflicto y qué no lo es, y qué grado de importancia se atribuye a él, lo define la ciudad como una comunidad política, es decir, lo define su sistema político. En el marco de regulaciones nacionales, pues la ciudad no es soberana, el sistema político local toma decisiones respecto de lo que está bien y lo que está mal, lo que es adecuado o inconveniente, lo que es moralmente aceptable o rotundamente inmoral, lo que debe protegerse o dejarse al libre albedrío de los individuos, los hechos que deben prevenirse y por supuesto los castigos o sanciones que se imponen a aquellos que violen las normas legales. En últimas, fue éste el enfoque que tomó la administración. Sin tener una mirada precisa de la conflictividad urbana, como veremos, los expertos en cada una de las áreas del abigarrado aparato administrativo, fueron definiendo la imagen de lo que había que regular, para producir el orden, la fertilidad económica o la convivencia.

5. La conflictividad urbana manifiesta y su medición Sigue siendo indudable la relevancia de considerar el Código producido como herramienta de gobierno frente a la conflictividad de la ciudad. Sin conceptualización ni mediciones específicas de ésta, ensayaremos a restringirnos a obtener alguna medida de la conflividad manifiesta, que definimos así. Conflicto sería Una situación que altera la cotidianidad y es considerada incómoda, suficientemente fuera de lo común hasta el punto de poder ser objeto de reseña de noticias, de queja ante alguna autoridad estatal o de queja ante los medios de comunicación, pues la víctima (o el observador) siente que no corresponde al orden natural de las cosas y además piensa que alguien (una persona cercana, una persona no cercana pero con la cual interactúa de vez en cuando, algún funcionario estatal, un policía) puede ser señalado como responsable, por acción u omisión. La conflictividad urbana manifiesta es, en este orden, la sumatoria de conflictos que pasan por las autoridades distritales de policía o por otros canales de denuncia, el agregado de conflictos explicitados, acompañado de consideraciones 21

Ibid, p.20

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sobre su importancia para la vida en la ciudad. La sumatoria está definida por los mecanismos de registro de quejas y denuncias de las autoridades distritales y de los medios de comunicación, que construyen una idea colectiva de lo que es conflictivo. Rastreamos dos tipos de fuentes: prensa escrita y noticias de radio y televisión, y registro de quejas y contravenciones que llegan a las siguientes entidades distritales: Inspecciones de Policía, Unidades de Mediación y Conciliación y Estaciones de Policía. 22 Para inducir la conflictividad manifiesta a partir de datos que proporcionan estas fuentes, e interpretarlos, cada fuente debe pensarse como un filtro: la lógica propia de cada fuente escoge la información que considera relevante. Prensa escrita Formato Del diario El Tiempo, fue consultada la primera plana, donde se relacionan los titulares del día; la sección Bogotá; Justicia, donde se registran, entre otros, conflictos como delitos y problemas entre vecinos que exigen la acción judicial o administrativa de las autoridades distritales; y el Correo de El Tiempo, Cosas del Día y el Editorial, donde aparecen comentarios y opiniones de ciudadanos sobre situaciones que consideran conflictivas. Esto se hizo para el periodo comprendido entre el 2001 y 2002 Registramos lo siguiente: a. Las quejas por la conducta de un particular (conflictos entre particulares), y b. Las quejas por la desatención de la administración frente a la conducta transgresora de un particular. El sentido del formato, además de la delimitación que nos señala nuestra definición, fue presentar la relación entre conflictos urbanos y contenido normativo del Código. Es decir, tener una idea clara de cuáles son los conflictos entre ciudadanos o aquellos definidos por la acción u omisión de las autoridades distritales. Eso nos permitiría acercarnos al nivel de coherencia entre la reforma y la percepción 22

Es importante aclarar que también se intentó consultar los registros de las Asesorías Jurídicas y las de Obras que conforman los grupos jurídicos y normativos de las alcaldías locales, en tanto actúan aplicando el Código de Policía y sus normas complementarias. Nos obstante, múltiples dificultades de acceso a dicha información, insuperables a pesar de los esfuerzos hechos, nos llevaron a renunciar a esa pretensión. Por otro lado, no fueron consultadas como fuentes el Departamento Administrativo del Medio Ambiente ni el Centro Automático de Despacho de la Policía Metropolitana.

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que el gobierno distrital tiene del conflicto urbano sobre el cual ha decidido actuar. Filtro Los conflictos entre vecinos, que pueden implicar una contravención de un código de policía que busque prevenirla o mitigar su impacto, son marginales en la prensa, aunque para la administración signifiquen un primer paso para la comisión de delitos. Creemos que no son relevantes para la prensa por dos cosas: primero, porque su poca importancia en términos de impacto social y político para la ciudad, los aleja de la búsqueda periodística de “la noticia”, es decir, aquella que tiene un alcance general y que puede interesar a la diversidad de lectores. Segundo, porque aunque los conflictos por contravenciones son muchos, rara vez alguno individualmente alcanza el nivel de sensacional que se requiere para tener relevancia en el teatro noticioso. Reseña de resultados Los conflictos más relevantes para la prensa son aquellos que tienen que ver con las tensiones entre la Administración Distrital y algunos grupos de presión, como transportadores, propietarios de bares y discotecas, valleros, etc. Así, los temas centrales se relacionaron con el impacto de TransMilenio, tanto por las obras de adecuación de vías como en el gremio transportador por la inmovilización de un número significativo de automotores; la entrada en vigor del “Pico y Placa” para el transporte público, que implicó protestas y paros durante varias semanas; la reducción de “Ley Zanahoria” y su impacto en la economía de bares y discotecas y los índices de inseguridad. Los delitos, que implican problemas de seguridad ciudadana, ocupan el segundo lugar en importancia en la prensa. Son recurrentes las quejas de los ciudadanos por inseguridad, por robos y atracos, en zonas consideradas peligrosas, y exigen la mayoría de las veces la presencia de la fuerza pública. En términos de la competencia del código de policía, es importante la presencia de conflictos referidos al espacio público: daño del mobiliario urbano, presencia de vendedores ambulantes, manejo de los excrementos de las mascotas, etc. Pero estos conflictos se hacen evidentes más por la centralidad de estos temas para la administración distrital y su iniciativa de visibilizarlos, que por las quejas ciudadanas. Los conflictos entre vecinos, como riñas, problemas de arrendamiento y agresiones, son marginales; aparecen como quejas ciudadanas en las secciones de opinión, pero no 23

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ocupan en el escenario noticioso un lugar importante, en tanto que no tienen un impacto general (En el apéndice 1 se presenta la reseña completa de prensa).

Noticieros de radio y televisión Formato Para acceder a esta fuente se revisó el archivo que contiene el resumen de noticias de radio y televisión que comprende varios meses del año 2001. El registro es elaborado por la Oficina de Prensa de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor. La fuente consultada contiene 560 folios y fue puesta a disposición del equipo de trabajo por esta Secretaría. El formato para capturar la información sigue el mismo modelo que utilizamos para clasificar los resultados de la revisión de prensa escrita. Distingue dos clases o situaciones amplias de conflictividad que nos permite entender si la noticia se trata de la queja de un particular por la conducta de otro, o de quejas de ciudadanos frente a la Administración Distrital. De otro lado se realiza una breve descripción de la noticia y su fuente. Filtro El filtro de la información en radio y televisión no difiere sustancialmente del filtro de prensa. La importancia de las noticias está dada por su impacto social o político, y por el interés producido en la opinión pública. Se registran con mayor fuerza los conflictos que involucran a la administración distrital y a grupos de presión y particulares, o aquellos que tienen que ver con los temas de importancia para las autoridades: espacio público y seguridad. Adicionalmente hay que tener en cuenta la intervención de la Oficina de Prensa de la Alcaldía Mayor, que selecciona y resume las noticias de radio y televisión, incluyendo y dejando por fuera y resaltando datos y aspectos de las noticias, con lo cual agrega elementos a la caracterización de la conflictividad reportada por los medios. Resultados A partir del contenido de la fuente y una vez hecha la clasificación vemos cuáles son los resultados generales que muestra este proceso. Durante los meses comprendidos observamos que la reseña de los conflictos entre ciudadanos y la Administración Distrital 24

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supera en número a la de los que ocurren entre particulares. Una de las razones principales que encontramos para interpretar la existencia permanente de conflictos entre los ciudadanos y la Administración Distrital se deriva en su gran mayoría de las decisiones adoptadas por ésta. En la reseña de prensa vemos cómo los ciudadanos manifestaron en varias ocasiones que los conflictos se originan porque ellos perciben que la Administración toma decisiones que afectan profundamente sus vidas pero que no son consultadas con ellos. En estos casos, la Administración ha actuado conservando el principio de autoridad, lo que origina que los ciudadanos involucrados opinen que se procede con autoritarismo, quebrantando el derecho a participar en la toma de las decisiones de trascendencia para la ciudad. Haciendo un recuento global de lo que se reseña en este periodo en cuanto a la conflictividad de la ciudad, aparecen con mayor frecuencia y cubrimiento de los medios de comunicación, los siguientes temas: • •

• • • • • • •

disminución de la planta de personal vinculada al Distrito en cumplimiento de la ley de ajuste fiscal; quejas por las consecuencias que traerán las obras de Transmilenio para los ciudadanos vecinos de las vías adecuadas, y por el desvío de las demás rutas del transporte público, así como por el efecto que su funcionamiento tendrá sobre los conductores de servicio público; quejas por la recuperación del espacio público; protestas por las alzas en las tarifas de los servicios públicos; protestas por la imposición de la ley zanahoria para los clubes sociales; protestas de los transportadores por la posibilidad de aplicarles el “pico y placa”; conflictos producto de la imprudencia de conductores que desemboca en múltiples accidentes de tránsito; conflicto porque la Administración decide prohibir la venta de pólvora durante el mes de diciembre solicitud de ciudadanos de que el Alcalde concerte con ellos las medidas que va a adoptar para la ciudad.

Además de esto, se puede afirmar que, de alguna manera, el conflicto urbano que tiene que ver con el código de policía, aparece definido por los temas gruesos: espacio público, funcionamiento de establecimientos comerciales, prostitución, etc. En el ámbito de los conflictos entre particulares están en el primer lugar los conflictos propios de la inseguridad. Además, hay una mención recurrente de la pasividad de las autoridades ante estos hechos aun cuando son denunciados oportunamente. Los delitos más reportados atentan contra la propiedad, y son atracos o hurto de bienes de uso público como tapas de alcantarillas contadores de agua, mobiliario urbano, etc. (de los 94 registros existentes, 55 de ellos -59%25

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se refieren a delitos como robos y atracos). Aunque se hace mención explícita de las quejas por la desatención de la administración frente a la conducta transgresora de un particular (41%), ambas situaciones, según la opinión ciudadana expresada en la prensa, tienen un alto componente de ausencia estatal. En síntesis, el conflicto urbano en los medios de comunicación se refiere a dos escenarios: por un lado, las situaciones delictivas que amenazan la tranquilidad y la seguridad ciudadana, donde hay una sensación recurrente de ausencia del Estado. Y por otro, a las tensiones entre autoridades distritales y grupos de presión, cuyas decisiones pueden tener incidencia en el desarrollo normal de la ciudad, por ejemplo, los paros de transportadores por una decisión del Alcalde. La siguiente tabla representa la explicado. Registro de conflictos año 2000 (prensa escrita) Queja por la Queja por desatención de la Administración conducta de un ante la conducta transgresora de un particular.

particular. 55 registros Total: 94

39 registros

En los términos de la definición de conflictividad manifiesta, vimos que la forma de distribución de los conflictos en la prensa, tanto hablada como escrita, está guiada, según la consideración de la fuente, por su impacto social. Un conflicto entre vecinos, como riñas, agresiones, etc., no es concebido como de gran impacto, por lo que desaparece del reporte y deja su lugar a otros que implican tensiones entre actores de mayor capacidad de influencia con sus decisiones y acciones en un sector importante de la vida en la ciudad. La percepción que tienen los medios sobre la relevancia de estos conflictos es completamente opuesta a la del CIDER en su investigación sobre conflictividad en Bogotá, y a la de la administración distrital que finalmente instituyó las UMC, que se encargan de este tipo de confrontaciones. Por eso parece importante señalar que el dato de prensa a este respecto solo satisface la necesidad de información de la administración distrital en lo tocante a sus propias confrontaciones con la ciudadanía.

Registros de las autoridades de policía Estaciones de policía Definición

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Las estaciones de policía son dependencias de la Policía Nacional, y para el caso bogotano de la Policía Metropolitana. Tienen unas competencias materiales y una jurisdicción territorial específicas para el desempeño de sus funciones. Para hablar de sus funciones es necesario dar primero el contexto que las normas nacionales fijan a la Policía. El Art. 218 de la Constitución Política dice que la policía es un cuerpo armado permanente, de naturaleza civil, a cargo de la Nación y cuyo fin primordial es mantener las condiciones necesarias para ejercer los derechos y libertades públicas, y asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Por su parte, el Código Nacional de Policía –decreto 1355 de 1970– y la ley 62 de 1993 establecen algunas generalidades: •

Está para proteger a los habitantes del territorio colombiano en su vida, honra, bienes, creencias, libertades y derechos; para mantener las condiciones necesarias para ejercerlos y convivir en paz; y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

•

Le compete conservar el orden público interno, que resulta de la prevención y eliminación de las perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moralidad públicas, sin llegar a corresponderle remover la causa de la perturbación, pero sí la prevención de los delitos.

•

Puede usar la fuerza, si es estrictamente necesario, si apunta a hacer cumplir órdenes y decisiones de jueces y demás autoridades; a impedir la comisión actual o inminente de delitos o contravenciones; a asegurar la captura del que debe conducir ante la autoridad; a vencer la resistencia de quien se oponga a una orden policial que deba cumplirse de inmediato; a evitar mayores peligros y daños en caso de calamidad pública; a defenderse o defender a otro de una violencia actual e injusta contra la persona, su honor y sus bienes; y a proteger a las personas de peligros inminentes y graves. El uso colectivo de armas de fuego y otras más nocivas contra grupos de agresores depende de una orden previa de la primera autoridad política del lugar, salvo que las circunstancias no hagan posible recibirla, y el comande de la patrulla la dé bajo su responsabilidad.

•

Puede exigir, en caso de urgencia, la cooperación de los particulares no impedidos para hacerlo, y utilizar, por la fuerza y transitoriamente, bienes indispensables como carros, lugares 27

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privados, alimentos o drogas, caso en el cual indemnizará al dueño cuyos bienes se hayan usado según el daño pecuniario sufrido. La estructura orgánica de la Policía está fijada en el Dec. 2203 de 1993, que desarrolla la ley 62 de ese mismo año. Allí se establece que cada Departamento en que políticamente se divide el Territorio Nacional tendrá un Departamento de Policía, y cada municipio una Policía Municipal. La unidad básica de esta última es la Estación de Policía. Este esquema se aplica a Bogotá por analogía, asignándole a la ciudad tres departamentos que reúnen cada uno varias estaciones, las cuales a su vez corresponden a las localidades en que está dividida administrativamente la ciudad. Las funciones de los comandos de Estación de Policía consisten, en términos generales, en responder tanto por el servicio de vigilancia urbana o rural como por el de policía judicial para conservar el orden público, coordinar con el Alcalde Local y las demás entidades públicas el funcionamiento de ese servicio, ejercer las facultades que le dan el Código Nacional de Policía y demás disposiciones pertinentes –como el Código de Policía de Bogotá, y representar a la Policía Nacional ante las autoridades y población locales (Art. 61 del Dec. 2203 de 1993). El siguiente cuadro muestra la correspondencia entre contravenciones y sanciones de competencia de las Estaciones de Policía según el Código Nacional.

Contravenciones Reñir o amenazar a otros en vía pública y dejar vagar ganados por el espacio público Perturbar la tranquilidad en una oficina o un espectáculo público, dejar suelto un animal feroz, permitir fiesta ruidosa nocturna o perturbar la tranquilidad, o permitir que los hijos o menores que se tengan bajo cuidado molesten a los vecinos, o usar motor sin silenciador o una instalación eléctrica que interfiera la señales de radio y televisión Reincidir en riña o haber cometido infracciones sancionadas con amonestación en privado o reprensión en audiencia pública Estar en tal estado de excitación que se pueda llegar a cometer un delito

Sanciones Amonestación en privado y exigencia de promesa de buena conducta

Reprensión en audiencia pública y exigencia de promesa de buena conducta

Presentación periódica ante el Comando de Policía Retención en el Comando

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Violar el horario de servicio señalado en reglamentos, el funcionamiento sin permiso o excediéndolo y el tolerar Cierre temporal riñas y escándalos en establecimiento abierto al público Contrariar la prohibición de fumar, impedir o dificultar el disfrute de espectáculo público, reñir o perturbar por otros medios la tranquilidad en establecimiento abierto al público, no guardar compostura en una ceremonia religiosa o cultural, ofender a los Expulsión de sitio público o abierto al demás pasajeros de un vehículo de público servicio público, colarse en una fila para recibir un servicio en una oficina o para espectáculo público, o entrar a un lugar contra lo orden o instrucción de las autoridades o su empleado o empresario

Además de estas contravenciones, los establecimientos de comercio pueden incurrir en faltas a la ley 232 de 1995 23 y su control también compete a los Comandantes de Estación en varios de sus aspectos, que se refieren, en términos generales, a la tenencia de documentación con que debe contar todo comerciante y a algunas condiciones básicas de higiene y salubridad. Según el Acuerdo 79 de 2003, las Estaciones de Policía son las autoridades competentes para tomar las medidas conducentes para prevenir los comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana en materia de solidaridad, tranquilidad, relaciones de vecindad, seguridad, salud pública, respeto por poblaciones vulnerables, ambiente, espacio público, movilidad, patrimonio cultural, libertad de industria y comercio y juegos, rifas y espectáculos. Pueden impartir órdenes de policía y aplicar las medidas correctivas contempladas en el Código de Policía de Bogotá (Art. 197. Acuerdo 79 de 2003). Esta definición no las distingue en nada de lo que otras autoridades podrían ser. Del conflicto al registro En ejercicio de su competencia deben registrar las quejas ciudadanas o los actos policivos que se refieren a conductas contrarias a la convivencia, denominadas contravenciones. El registro se hace por la comunidad directamente en las Estaciones de 23

Esta es la norma que fija los requisitos generales de funcionamiento de los establecimientos de comercio para todo el país, y se aplica con prescindencia absoluta de lo que disponga en contrario el Código Distrital de Policía, como es el caso de la exigencia contenida en el numeral 1 del art. 51, sobre la obtención de permiso de funcionamiento de la Secretaría de Gobierno para los establecimientos donde se ejerce la prostitución.

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Policía, ante patrullas o ante los Comandos de Atención Inmediata (CAI), o por los agentes y patrullas en servicio al identificar al contraventor o contraventores, en flagrancia. Fue difícil conseguir la información en las Estaciones de Policía en cada una de las localidades, puesto que, aunque existe un formato universal para el registro de las contravenciones, su grado de sistematización está dado por la capacidad técnica de cada Estación. Existen localidades donde aún no hay una base de datos actualizada de las contravenciones recientes, como, por ejemplo, el caso de la Estación de la Localidad de La Candelaria, donde el registro en su mayoría es manual y no está totalmente actualizado el registro electrónico. A esta falencia hay que sumarle dificultades prácticas como la ilegibilidad de la letra de muchos de los que diligencian los formatos. Optamos por acudir directamente al Centro de Investigaciones Criminológicas de la Policía Metropolitana, el cual acopia los datos enviados semanalmente por los Comandantes de Estación de cada localidad. Es decir, que la información enviada por las Estaciones de las localidades, alimenta una base de datos centralizada que incorpora el tipo de contravención, el procedimiento utilizado, la medida correctiva aplicada, la fecha y hora de registro. Calidad de los datos En el CIC, el dato está organizado a partir de las tipificaciones establecidas en los códigos (contravención, delito, querella y competencias frente a cada uno) y su número, que en últimas constituyen el formato de ingreso del dato al registro. Para el periodo comprendido entre enero de 2002 y julio de 2003, referimos el tipo y número de contravenciones que resultan de la consolidación estadística de la información en el CIC. La gran cantidad de datos y el nivel de agregacion elegido para registrarlos no dan luces suficientes para caracterizar la conflictividad con un grado interesante de detalle. Por ejemplo, es difícil saber qué tipo de conductas precisas se registran en las contravenciones “A quien por gran excitación pueda infringir la ley penal” o “A quien vague por la calle en actitud sospechosa”; son tipos muy generales, además de que el criterio de la autoridad de policía para el registro es amplio, y dificulta fijar conductas concretas que transgreden normas concretas. De todas formas la información es registrada sistemáticamente y desagrega su ubicación por localidad y el día y hora de registro.

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Datos Conductas contraventoras La siguiente tabla muestra el registro de las principales conductas contraventoras que caracterizan la conflictividad en Bogotá. Aunque hay tipificadas 90 contravenciones que dan cuenta de la aplicación de medidas correctivas por transgresiones a la totalidad del código, solo consideramos aquellas conductas que superan las mil quejas semestrales en las Estaciones de Policía.

Conductas contraventoras por localidad 2002-2003 Conducta A quien por gran excitación pueda infringir la ley penal Al que vague por la calle en actitud sospechosa Riña en vía pública A quien sea amonestado en público o en privado A quien amenace personas del barrio Cuando se quebrante horario señalado por la policía local Obstaculizar tránsito de personas o de vehículos A quien deambule embriagado Dejar suelto animal feroz o dañino Arrojar basura en sitio público Cuando el establecimiento funcione sin permiso de autoridad Cuando ejerza actividades diferentes a las del permiso Entrar a sitio público contrariando orden de la autoridad Totales

2002 14.03 3 11.36 8 8.115

Total 25.780

4.175 6.993 4.652

2003 11.74 7 11.81 5 13.14 8 5.261 1.596 3.503

3.758 3.335 573 1.808 601

2.443 1.241 3.410 1.575 1.670

6.201 4.576 3.983 3.383 2.271

684 1.353 61.44 8

1.517 1 58.92 7

2.201 1.354 120.375

23.183 21.263 9.436 8.589 8.155

Esta tabla se produce por los registros que en sus recorridos hacen los agentes en servicio (patrulleros) en cada localidad, o por las quejas directamente de los ciudadanos en las Estaciones de Policía. Las llamadas hechas a los CAI o a la Estación se registran solo si los hechos son verificados y registrados en el formato general. La sumatoria de los datos es hecha por el CIC, luego de la información remitida semanalmente por los Comandantes de Estación de cada localidad. La totalidad de contravenciones registradas en Bogotá, en todas las localidades, suman 134.522. Las 13 conductas contraventoras más frecuentes, entre las 90 tipificadas, que suman 120.375, representan el 89.5%. Las tres primeras conductas, que son el 58.34% (70.226 casos) de las 13 conductas más frecuentes, representan el 52.23% 31

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de la totalidad de las contravenciones registradas en las Estaciones de Policía de Bogotá. Inspecciones de Policía Definición Las Inspecciones de Policía son dependencias de la Secretaría de Gobierno encargadas de prevenir y resolver los conflictos relacionados con la convivencia ciudadana. Cada Alcaldía Local tendrá adscrito el número de Inspectores de Policía que el Alcalde Mayor considere necesario para una rápida y cumplida prestación de la función de Policía en el Distrito Capital de Bogotá y para atender las comisiones que les confieran las autoridades judiciales (Acuerdo 79 de 2003). Cada Inspección está bajo la dirección de un Inspector de Policía. Para acceder a sus servicios, el interesado debe dirigirse a la Secretaría General de Inspecciones en donde: a) Se recibe la correspondencia. b) Se recepcionan querellas, despachos comisorios 24, etc. c) Se facilita la solución de conflictos de convivencia ciudadana agotando una etapa de conciliación antes de iniciar un proceso policivo. d) Se reparten los asuntos que debe ser tramitados por cada unas de las Inspecciones. Según el Acuerdo 18 de 1989, Artículo 377, el Código de Policía vigente hasta la expedición del Acuerdo 79 del 2003, compete a los Inspectores y Corregidores de Policía: 1. Expedir las órdenes dirigidas a prevenir y eliminar hechos perturbatorios de la salubridad, seguridad, tranquilidad y moralidad públicas. 2. Conocer en única instancia de las contravenciones comunes de policía.

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El despacho comisorio es la comunicación mediante la cual el funcionario que está conociendo determinado asunto encarga a otro funcionario para que adelante alguna actuación relativa al asunto que se está tratando y que por razón del territorio el funcionario que está conociendo no puede adelantar. Dicha comunicación debe establecer claramente la competencia otorgada al funcionario comisionado y cuál es el alcance de las facultades con que cuenta para llevar a cabo la comisión, de tal forma que el encargo se desarrolle dentro de los límites impuestos por el despacho comisorio. En este caso, se trata de la comisión que hacen los jueces civiles a las inspecciones de policía para la realización de diligiencias.

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3. Conocer en primera instancia de los procesos por contravenciones especiales de policía, ocupación de hecho, amparo a la posesión o mera tenencia de inmuebles, amparo domiciliario, especulación y acaparamiento y protección a la industria hotelera. 4. Sustanciar los procesos por contravenciones a la Ley 30 de 1986.

En el Acuerdo 79 de 2003, en cumplimiento de las normas de convivencia ciudadana, los Inspectores Distritales de Policía tienen las funciones de: 1. Conciliar para la solución de conflictos de convivencia ciudadana; 2. Conocer en única instancia: 2.1 De los asuntos relacionados con la violación de reglas de convivencia ciudadana cuyo conocimiento no corresponda a los Alcaldes Locales; 2.2 Del decomiso y custodia de los elementos consecuencia de la m medida correctiva dispuesta en este Código, y 2.3 De las infracciones relativas al control de precios, pesas y medidas, especulación y acaparamiento. 3. Conocer en primera instancia: 3.1 De los procesos de Policía que involucren derechos civiles, 3.2 De los cierres temporales y definitivos de establecimientos donde se realice explotación sexual, pornografía y prácticas sexuales con menores de edad Descripción Un ciudadano acude a las Inspecciones de Policía: • •

• • • • •

Cuando le han invadido o despojado de la tenencia o posesión de un inmueble. Cuando es víctima de acciones arbitrarias, como el corte de servicios, el cambio de guardas, se le impida el acceso al inmueble o se le vulnere el ejercicio del derecho de posesión, uso y goce de un inmueble. Cuando sufre perturbaciones en su predio, tales como humedades, grietas, obstrucción de uso de servidumbres y otras. Cuando desea expulsar de su domicilio a quien permanezca en él contra su voluntad, a menos que exista una relación contractual. Por problemas originados en el manejo indebido de basuras. Para denunciar el maltrato a los animales. Para lograr la inscripción extemporánea de la muerte de una persona en el registro de defunción.

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•

Cuando desea orientación acerca de normas, procedimientos y alternativas jurídicas. • Para poner en conocimiento la ocurrencia de contravenciones tales como la realización de necesidades fisiológicas en la calle, actos inmorales en sitios públicos o el ejercicio de una profesión sin los requisitos legales. • Cuando una autoridad judicial comisione a un Inspector de Policía el cumplimiento de una medida preventiva o la ejecución de una providencia: embargo, secuestro, entrega, lanzamiento, etc. Las Inspecciones de Policía y la conflictividad Consultamos los registros de información consolidados de todas las Inspecciones de Policía de la ciudad que se encuentran en la Dirección de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia, dependencia de la Subsecretaría de Seguridad y Convivencia de la Secretaría de Gobierno. Cada Secretaría General de Inspecciones remite la información a esta Dirección mes a mes, en un formato de registro homogéneo para cada unas de ellas. Las bases analizadas disponibles y completas comprenden desde el año 1999 hasta el 2002. El contenido de los consolidados se encuentra en cantidades brutas, pero estas fuentes nos permitieron conocer globalmente algo de los asuntos atendidos: cantidad y porcentaje de contravenciones y querellas según su tipo, servicios de orientación prestados, solución de conflictos, resultados de conciliaciones (si los interesados transaron o no), número de audiencias efectuadas y no efectuadas e inasistencia de cualquiera de las partes. La clasificación de las contravenciones en las bases de datos es muy general ya que las agrupa en grandes bloques que corresponden a la normatividad que las contiene, arrojando solo el dato de cuál código o decreto se vulneró con ellas, sin especificar cuáles fueron las contravenciones cometidas. Para interpretar ese agregado es necesario saber cuáles contravenciones son de competencia de la inspección en esa norma transgredida usada como criterio de clasificación. El registro se lleva de esta manera dado el volumen de contravenciones que llegan a estos despachos 25. Pero el efecto de este método es que los consolidados disponibles no permiten conocer las cantidades y frecuencias de comisión de contravenciones específicas.

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Además de lo dicho sobre averiguado en una Secretaría General de Inspecciones, la persona encargada de llevar a cabo la sistematización distrital de los datos incluidos en los formatos explica en una entrevista realizada por Jhon Palacios, auxiliar de este trabajo, que la limitación de la clasificación a grupos grandes fue necesaria dada la gran cantidad de contravenciones, y que esta decisión fue concertada con todas las Inspecciones de Policía para la elaboración del formato.

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Adicionalmente hay que tener en cuenta que según conversación sostenida con la persona titular de una Secretaría General de Inspecciones, hace un tiempo se acordó entre esas secretarías y la Dirección de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia, incluir en el registro solo aquellas contravenciones que las inspecciones consideraran de mayor relevancia. Así las cosas, en los formatos diligenciados en las secretarías generales de las inspecciones de policía no se registra tampoco el total de contravenciones. Para que se vea con más claridad a qué nos referimos, presentamos un extracto de las tablas producidas por las inspecciones de policía, del cual solo hemos omitido las casillas que contienen datos sobre el desarrollo procesal de los casos. 26

Actividades de las Inspecciones de Policía Actividad 1999 2000 Contravenciones de Policía 1.157 1.269 Querellas Policivas 5.854 6.810 Despachos Comisorios 39.958 46.954 Orientación y solución de conflictos 54.710 30.454 extraproceso Totales 101.679 85.487 Fuente: Secretaría de Gobierno. Alcaldía Mayor de Bogotá.

2001 1.752 5.377 37.385 20.822

2002 25.824 6.291 39.775 34.807

Total 30.002 24.332 164.072 140.793

65.336 106.697 359.199

El ítem que corresponde a “Contravenciones de policía” corresponde a las tipificadas en el Código Nacional; el siguiente se refiere a las que preveía el antiguo código de policía; los “Despacho comisorios” son las actuaciones adelantadas a nombre de algunos jueces y a petición formal de ellos; y la última casilla registra los eventos en los cuales las partes han encontrado salida a su conflicto por fuera del trámite oficial que podría haber seguido o que venía siguiendo. También encontramos que, además de lo explicado, se aplica otro criterio de organización del total anual de querellas policivas registradas en las Inspecciones de Policía: que correspondan al amparo al domicilio, la perturbación a la posesión o mera tenencia, y los lanzamientos por ocupación de hecho. A partir de esta información elaboramos unos gráficos para tener una mayor comprensión de los registros que se llevan a cabo en las Inspecciones de Policía (ver Apéndice 2).

Unidades de Mediación y Conciliación (UMC) Definición 26

Los datos de esta tabla debieron ser corregidos pues las sumas originales, tanto horizontales como verticales, estaban equivocadas.

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Las Unidades de Mediación y Conciliación (UMC) son una dependencia de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Su misión está encaminada a promover la cultura de la convivencia pacífica a través del diálogo y la concertación. Además se constituyen como ejes de convivencia en las localidades. Las UMC prestan servicios de orientación profesional en las áreas jurídica y social, a las personas y grupos presentes en la comunidad. También adelantan la coordinación y gestión interinstitucional para promover la convivencia ciudadana, acompañan y coordinan el proceso de conciliación que se adelante ante otra instancia pública o privada, median en conflictos intergrupales e interpersonales como alternativa en la resolución pacífica de los conflictos, forman mediadores comunitarios, e investigan sobre conflictividad local. 27 Descripción Los ciudadanos pueden acudir a las UMC en caso de que existan problemas entre vecinos e intrafamiliares, conflictos laborales, contratos de prestación de servicios, préstamos de dinero, conflictos por arrendamiento y problemas de convivencia en general. En la actualidad la ciudad cuenta con 12 UMC distribuidas en las localidades de Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Engativá, Suba, Mártires, Antonio Nariño, Puente Aranda, Rafael Uribe Uribe y Ciudad Bolívar. La información de las UMC fue facilitada por la Unidad de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobierno, al igual que la referida a las Inspecciones de Policía. El registro de la información, es decir, el flujo de conciliaciones, audiencias, etc., se lleva en formatos que alimentan las bases de datos generales periódicamente, al igual que las Estaciones e Inspecciones de Policía. Calidad de los datos 27

Las UMC, a pesar de lo que insinúa su nombre, no llevan a cabo conciliaciones sino mediaciones. Para entender esto es necesario explicar que la conciliación se fundamenta en lo que prevé el numeral 4 del art. 116 de la Constitución Política: “Los particulares pueden administrar justicia como conciliadores o árbitros habilitados por las partes para dictar fallos en derecho o en equidad”. Por su parte, el art 64 de la ley 446 de 1998 define la conciliación como “...un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual dos o más personas gestionan por sí mismas la solución a sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutras y calificado, denominado conciliador.” Y dos artículos más adelante, la misma ley fija los efectos jurídicos de la conciliación: el acuerdo hace tránsito a cosa juzgada, es decir, impide que se vuelva a controvertir el mismo asunto por la misma causa, y presta mérito ejecutivo, que equivale a decir que se puede pedir a la autoridad que intervenga para que aun por la fuerza procure el cumplimiento de la obligación que quedó a cargo de cualquiera de las partes en caso de que se rehúse a hacerlo. Por su parte, la mediación es el acuerdo al que se llega por la misma dinámica, que carece de los efectos jurídicos de la obligatoriedad del acuerdo y la posibilidad de acudir a una autoridad para que lo haga cumplir. Es un acuerdo de buena voluntad, cuyo cumplimiento depende ante todo de su pertinencia y de otras razones prácticas.

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Aunque al igual que en las demás fuentes la información es muy general, los datos permiten ver el desempeño de las UMC desde 1999 hasta 2003. Se relacionan el tipo y número de procesos adelantados frente a los resueltos, lo que permite ver la cantidad de conflictos allegados a esta dependencia y su tipo, en la perspectiva de la caracterización de la conflictividad. De todas formas, debido al registro según tipos establecidos, no es clara la conducta específica encausada (ver apéndice 5).

6. Conclusiones 1. El objetivo del capítulo era, primordialmente, describir la conflictividad urbana, para hacer en algún momento de este estudio un análisis sobre la eficacia del Código de Policía como herramienta de gestión pública. Ni encontramos una conceptualización en el proceso, ni por supuesto, una medición específica. Los estudios existentes sobre el tema nunca fueron referenciados, como veremos más claramente en el capítulo 2. Decidimos contentarnos con una medición de la conflictividad urbana manifiesta. Para ello, en la búsqueda de la información pertinente para medirla, encontramos que las rutinas institucionales no están adaptadas para hacer un seguimiento a la vida de la ciudad y a partir de ese seguimiento prevenir escalamientos de conflictos. La información está organizada para “hacer rendición de cuentas”. La consecuencia más elemental de este hecho es la siguiente: en este estudio, no pudimos avanzar en la medición ni siquiera de la conflictividad urbana manifiesta. Pero conseguimos el objetivo de detectar la importancia que para la política pública que aquí estamos analizando tiene el contar con datos confiables, y además detectamos problemas serios en las rutinas institucionales para actuar sobre el problema. 2. Sostenemos que es relevante analizar la información que en su momento estuvo disponible para que el Distrito diera un sentido a la reforma al código. La información disponible en el momento de su diseño determina en parte el éxito de una política pública, como ha ocurrido con las existosas políticas en prevención del delito, en particular del homicidio. También es cierto que la información que se considera relevante revela el enfoque que tiene el sector político que lo lidera sobre el ejercicio de gobierno. Teóricamente, era útil conocer la situación que el nuevo código tendría que afectar. Dicho de otro modo, si la construcción de una política pública, en su acepción teórica, parte de un diagnóstico de la realidad social que tratará de solucionar, la reforma al Código de Policía, como política pública, debió responder a esta dinámica. 3. Tiene lógica de a pie suponer que era relevante contar con los datos arrojados por esas mismas autoridades sobre su gestión, siendo una norma de policía la que se iba a expedir y refiriéndose ella a la gestión de las autoridades de policía. Sin embargo, en la búsqueda de la información diagnosticamos una desarticulación importante en el flujo de la información entre las entidades del Distrito, deficiencias 37

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en los sistemas de registro y en el posterior uso de los datos; así mismo, vacíos en la propuesta de reforma al código, respecto a lo que en la prensa y en las bases de datos de las distintas entidades encontramos. Así, la información sobre contravenciones, tal como está, y a excepción de la que acopia la Policía Metropolitana, no sirve para caracterizar el tipo y respectiva cantidad de faltas al código. Los sistemas de registro no son coherentes con lo que pretenden registrar. Y la que arroja la Policía no fue consultada, ni es consultada ahora, por las autoridades distritales. No orienta las políticas. Los saltos espectaculares en algunos registros puede ser causados por deficiencias en el manejo de la información, pero también en la “planeación por operativos”, tan típico de la autoridades de policía uniformadas y no uniformadas. Sospechamos que los operativos dependen de contingencias, más que de políticas (entre otras, el hecho de que las noticias de prensa hayan vuelto relevante algún aspecto de la conflictividad urbana). Y finalmente, encontramos que los formatos de registro de contravenciones utilizados en las Estaciones de Policía, no están construidos para verter allí las infracciones tipificadas en el Código de Policía de Bogotá, sino las del Código Nacional. Un síntoma gigantesco acerca de la desconexión entre las objetivos de las autoridades locales y la Policía local. 4. Sospechamos entonces que, cuando la administración afirma que había situaciones que se debía enfrentar de otra forma, lo hace basada en una percepción de conjunto, más que en el conocimiento concreto de los hechos. La reforma se enfoca entonces como una iniciativa de política centrada en la imagen de la realidad, intereses e ideología de la administración, más que como un elemental proceso de problema-solución. En caso de que se hubieran tenido en cuenta las fuentes consultadas por nosotros, probablemente aspectos de la reforma habrían tenido énfasis adicionales. Por ejemplo: mientras que para las Estaciones de Policía el conflicto entre vecinos, tipificado como “riña en vía pública”, es el tercero más importante en número de casos y frecuencia, para la prensa es irrelevante. Al contrario, los actos contra el espacio público son vistos en la prensa como de alto impacto y frecuentes, mientras que son pocos los casos registrados por las autoridades de policía. Y peor, la altísima frecuencia de las dos contravenciones más numerosas, tan difusas como “deambular en estado de excitación” o “vagar sospechosamente”, tienen olor a arbitrariedad. Como veremos, el tema nunca se discutió a lo largo del proceso de Reforma. 5. Tampoco se dispuso en ese momento, ni aún ahora se tiene, de información rigurosa sobre el comportamiento de los procesos, o de lo que se conoce como la parte adjetiva (que no lo es tanto: en Colombia el adjetivo se come al sustantivo) del asunto: el cómo. Si bien es cierto, como se explicó en su momento, que las tablas de datos de las inspecciones de policía indican las actuaciones adelantadas en los procesos, no existe un registro, por ejemplo, de cuánto tiempo transcurre entre uno y otro paso como para saber en qué etapa procesal se presentan las mayores dilaciones, ni cuáles son los cuellos de botella, ni cuáles son los medios empleados para contrarrestarlas. 38

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6. Para emprender una política pública frente a un problema social no es necesario conocer al mínimo detalle la realidad sobre la cual se quiere actuar. En ocasiones, la intuición puede ser suficiente, al menos para comenzar 28, de otra manera la respuesta la administración pública se paralizaría. El grado de desarrollo de un aparato institucional puede relacionarse con la manera como va afinando el conocimiento y los instrumentos en lugar de comenzar de cero luego de cada cambio de gobierno. Pero también ocurre que, por lo que está en juego en la administración de lo público, en muchas ocasiones lo que busca una administración no va mucho más allá de la foto en la prensa y el coctel de inauguración. No es este el caso de la expedición del Código de Policía. Aquí también se manifestaron criterios de diagnóstico general y de eficacia de una política pública de convivencia, muy propios de la “ideología” de cultura ciudadana. La encuesta de cultura ciudadana, que se aplicó para medir la línea de base en ese tema al principio de la administración para contrastar esa situación con la que hubiera en este momento de final de gobierno, es un buen ejemplo de cómo entiende la ideología de cultura ciudadana las políticas públicas de convivencia. De forma muy esquemática, podemos decir que dicha encuesta se dirigió a saber qué tanto conocían los habitantes de la ciudad sus normas, qué tanto valoraban esas normas, cómo percibían que la gente las cumplía y qué tanto decían respetarlas los encuestados. 29 Aparentemente no resulta coherente que siendo el proyecto de cultura ciudadana un esfuerzo por producir cambios intencionados de comportamientos colectivos, se pretenda saber cómo son y cómo varían esos comportamientos midiendo con una encuesta lo que la gente piensa y afirma de ellos más que midiéndolos a ellos mismos. 7. El otro criterio de eficacia es el la participación de los actores sociales y políticos en la redacción de la norma como garante de su eficacia. Sobre estos temas tratan los capítulos que siguen.

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Con mayor o menor rapidez comienzan los rendimientos decrecientes y se requiere mayor afinamiento de comprensión y herramientas para tener éxito. La reducción de homicios comenzó con conocimiento global y herramientas sencillas. Los dos últimos años ha requerido de georreferenciación y acciones específicas bastante detalladas. 29 Además de esto también indagaba por el conocimiento de entidades distritales y sus respectivas gestiones, pero esto no viene al caso. Pero en todo caso hay que decir que los resultados de esta encuesta no se utilizaron para conocer la situación “opinada” por la gente e integrarlos de alguna manera al proyecto de reforma.

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Capítulo 2. ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE CÓDIGO RADICADO EN EL CONCEJO

Introducción En este capítulo analizaremos, en documentos y declaraciones producidos por la administración y por su proyecto político, la política pública trazada para atender la conflictividad urbana, el lugar que en la estrategia ocupaba el Código y el proceso elaboración de la propuesta de código que se entregó al Concejo Distrital. Las intenciones más importantes de un gobierno se van delineando y haciendo visibles desde cuando se plantean como generalidades a la altura de la campaña política, hasta cuando, una vez en el gobierno, el funcionario elegido y su equipo de gobierno y administración las materializan como política pública. Ese recorrido que va sufriendo el desarrollo de las ideas es susceptible de separarse en componentes distintos. Este capítulo, en consecuencia, se divide en cuatro partes gruesas. En la primera veremos la intención política que expresó el código reformado 30 y los intentos de reformarlo que fueron referencia para la gestión del Acuerdo 79 de 2003. Existen una del primer gobierno Mockus y dos del de Peñalosa. En segundo lugar, examinaremos aquellos planteamientos que orientaron la reforma al código desde cinco clases de documentos que describen la fase preparatoria del texto sometido al estudio del Concejo: el Programa de Gobierno del candidato del Partido Visionario, el plan de desarrollo del gobierno Mockus, el proyecto de inversión para elaborar del proyecto de reforma que se radicó por primera vez en el Concejo Distrital, la exposición de motivos de ese proyecto radicado en el Concejo y las declaraciones de los servidores públicos y contratistas más estrechamente involucrados con la gestión de la reforma. La tercera parte del capítulo es el registro del proceso participativo agotado por el gobierno distrital para obtener el proyecto de reforma al código. Por último, presentamos una reseña de las

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El código de 1989 no estuvo explícitamente puesto en tela de juicio durante la producción del proyecto con que se reformó. En ninguna declaración escrita ni verbal al respecto hay una alusión expresa a alguna parte concreta de dicha norma, por lo cual se asume que no fue considerado como referencia importante para su reforma, no obstante lo cual aquí sí lo vamos a reseñar por ser el pasado inmediato de la actualidad jurídica que nos legó la reforma analizada.

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principales diferencias existentes entre el código saliente y ese texto propuesto al Concejo. 1. Antecedentes lejanos y próximos de la reforma al Código de Policía de Bogotá El problema de la gestión policiva en Bogotá ha sido objeto de diversos grados de interés por parte de las últimas administraciones. El actual Código de Policía reformó el Acuerdo 18 de 1989, que a su vez modificó el Acuerdo 36 de 1962. Estas son las dos reformas realmente gruesas de los últimos 40 años en Bogotá, pero en medio de ellas surgieron varios intentos de concretar otras. De esos intentos reseñaremos los tres más recientes: la Carta de Civilidad (1997) y los proyectos de acuerdo # 105 y 106 de 2000. Los tres muestran que para las sucesivas administraciones distritales ha sido claro que el código de policía es uno de los puntos sensibles de la vida pública de la ciudad y un instrumento vital para su gobierno.

Acuerdo 18 de 1989 Sobre la reforma de 1989 encontramos las siguientes declaraciones de su principal gestor: Telésforo Pedraza, entonces Concejal de Bogotá, y Vicepresidente de la Cámara de Representantes del Congreso de la República al momento de responder esta entrevista en mayo de 2003 31. “Yo tuve el privilegio, siendo presidente de la Comisión de Gobierno del Concejo de Bogotá en 1988, de haber sacado por primera vez el código de policía hecho por el Concejo.” “La primera gran controversia se dio por saber hasta dónde iba el alcance del Concejo de Bogotá para poder expedir un código de policía en razón de la existencia del Código Nacional de Policía. Entonces se estableció que, como sucede con los impuestos, hay una competencia residual para que dentro de determinada banda, lo que resta, lo que no ha sido ocupado por el Código de Policía Nacional, lo implemente el Código de Policía de Bogotá (...).” Este asunto también fue objeto de debate cuando se presentaron la Carta de Civilidad, el proyecto de Peñalosa y el último discutido que se convirtió en el actual Acuerdo 79. Inclusive fue argumento importante para no aprobar los otros dos. “Segundo, porque entonces también cursaba en el Congreso Nacional un proyecto modificatorio del Código Nacional de Policía. Entonces se pensó que no era conveniente que el Concejo expidiera el Código de Policía de 31

Entrevista realizada para la 13ª edición de la página web www.univerciudad.net.

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Bogotá, teniendo en cuenta que se iba a expedir el Código Nacional de Policía. Pero al fin nosotros, como Concejo, decidimos darle trámite. Yo, como Presidente de la Comisión de Gobierno, lideré una subcomisión y trabajamos con mucho esmero en las audiencias, la participación de catedráticos, abogados y expertos en derecho policivo. Así, pues, se le dio trámite y finalmente el proyecto salió y fue sancionado por el entonces Alcalde de Bogotá, Andrés Pastrana.” (El subrayado es nuestro) En 1997 también cursaba ante el Congreso un proyecto de reforma integral al Código Nacional de Policía. Este hecho generó en su momento una resistencia a la consideración de las propuestas de reforma que aquí se revisan. Con eso se evidencia un aparente desconocimiento importante de algo claro y elemental, a lo que se refiere el entrevistado: el Concejo Distrital puede expedir normas de policía sobre aquellos asuntos que no hayan sido agotados por la norma nacional 32. Lo más irónico de esto es que estos proyectos de reforma a cuya propuesta de discusión se opuso ese argumento, son todos posteriores a las normas que prevén esta competencia residual, una de las cuales es la propia Constitución Política, por lo cual puede pensarse que los proyectos pretendían expresar un sentido normativo propio de un orden superado desde 1991, es decir, que ponían en escena criterios, conceptos y métodos de vida en común diferentes pero también adicionales a los que trae el Código Nacional de Policía desde 1970, que por ese simple hecho no cubre diversas facetas del actual orden jurídico. Realmente es difícil creer que los concejales no tengan clara su facultad constitucional y legal de trabajar, sin riesgos, las normas de policía complementarias de aquellas fijadas desde el legislativo. Es razonable interpretar esa discusión como una estrrategia dilatoria, revestida de un halo de responsabilidad y sana preocupación por la integridad del sistema jurídico. Sobre las razones que fundamentaron la reforma, el Dr. Pedraza dijo: “Recuerdo que la ciudad comenzaba a presentar algunos tipos de problemas como infracciones y contravenciones muy propias de la vida urbana, y [se presentó el proyecto] con un concepto muy distinto del actual de Mockus, ya que en ese entonces el concepto era reforzar la autoridad y hacer más exigentes las multas que se imponían (...); también el tema de las incomodidades que generaban los vecinos por ruido, las construcciones con relación a los residuos, etc. Se aumentaron las sanciones, se hicieron mucho más rígidas con relación al arresto y las multas.” Es posible que el entrevistado haya tenido alguna confusión en la respuesta anterior, puesto que nunca ha sido posible que el Concejo incremente las multas establecidas desde el Código Nacional.

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El num. 18 del art. 12 del decreto 1421 de 1993, estatuto orgánico de Bogotá, dice que corresponde al Concejo Distrital expedir el código de policía.

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Ante una pregunta por la razón de su participación decidida como nervio de la reforma, contestó: “Porque yo he sido un hombre de retos y de compromisos (...) y ese era un compromiso, entre otras porque ni el Alcalde ni la comunidad creían que el Concejo era capaz. Yo he sido persona que ha creído que el gran problema en Colombia es que el poder absoluto del ejecutivo muchas veces no deja trabajar bien a los cuerpos colegiados.” Aquí vale la pena destacar que el interés fundamental para jalonar la reforma no se relaciona con sus propias justificaciones materiales sino con el carácter personal de su gestor y con la búsqueda de un espacio más amplio para el Concejo en el ejercicio del poder. Estas son nociones que, dentro de una concepción clásica, muestran con claridad que es en el plano eminentemente político donde se juegan los procesos decisorios, y por ende el resultado de esos debates, que es una nueva norma, necesariamente termina conteniendo intereses de aquellos que se han encomendado a los quienes conforman corporaciones políticas. Se le preguntó si la propuesta tenía origen en el gobierno distrital y contaba con adeptos en el Concejo, y dijo: “La propuesta vino de Pastrana, y en el Concejo se le hicieron muchas modificaciones, pero había algo muy importante ya que un proyecto de esta naturaleza sin liderazgo no sale, y desde luego yo me entregué de cuerpo y alma a sacar este código, primero en el trabajo en la Comisión, que era lo más importante, porque ya en la plenaria del Concejo mucha gente, por el mismo contenido y la misma cantidad de artículos, no tiene la disciplina de poder escudriñarlo y revisar el temario y el contenido mismo del código.” Las respuestas anteriores vinculan elementos incompatibles o al menos de asociación sui géneris. Según Pedraza, la reforma al código fue de iniciativa del Alcalde a pesar de que él mismo no creía que el Concejo pudiera expedirla; está motivada en cambios de la ciudad y apunta a reforzar la autoridad y endurecer las multas; y fueron sus características –las del entrevistado– las que lograron sacar adelante el proyecto. No parece claro el escenario. Es posible que algunas necesidades concretas para implementar políticas del gobierno distrital de la época requirieran un ajuste a las normas, y que el propio Alcalde estuviera escéptico acerca de que se lograran, para la cual acudió a un avezado líder de su partido político en el Concejo, quien asumió cabalmente la defensa de la idea. Esta y otras conjeturas son posibles, pero lo cierto es que los elementos mezclados en una situación que resultó arrojando los resultados esperados, no parecían ser los más conducentes. La evidencia indica que el factor clave tal vez es la forma en que el tema es llevado hacia adelante por un actor propio del sistema reformador: el Concejo.

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Veamos si la presentación del código hecha por el entonces Alcalde Mayor, Andrés Pastrana, ayuda a aclarar el asunto. “A raíz de la vigencia del actual Código Nacional de Policía, quedó al descubierto que la inmensa mayoría de las normas contenidas en el Acuerdo 36 de 1962 (...) resultaban desuetas, inaplicables y sin la fuerza jurídica que los tiempos demandaban. El vertiginoso crecimiento de la metrópoli, hizo que aparecieran nuevas conductas y factores que desbordaban los más elementales principios de convivencia, de armonía y paz social. En no pocas veces, el mismo orden social se veía seriamente comprometido ante lo cual las autoridades resultaban inoperantes o sencillamente carecían de las herramientas legales para contener a quienes daban muestras de amenaza. La Administración que honro en presidir (sic) entendió como deber impostergable el aunar todos sus esfuerzos e impulsar un viejo anhelo de quienes como en mi caso, avizoramos una enorme falencia para la comunidad. El Honorable Concejo de Bogotá en ocasiones pretéritas siempre bien intencionadas, quiso recoger este propósito pero circunstancias políticas de esos momentos no permitieron alcanzar con creces el logro que hoy ofrecemos a los asociados.” Algunas anotaciones interesantes hay en esta cita. Primero, como en 1997, 2000 y 2002, la ciudad presentó nuevas situaciones que no se podían manejar en el sentido deseado con los instrumentos jurídicos disponibles. Segundo, la Administración dice haber asumido el proyecto como “deber impostergable”, connotando así un ánimo necesario para la tarea. Tercero, son circunstancias políticas las que determinan que un proyecto de esta naturaleza se concrete en un acuerdo del Concejo. Ante la pregunta de si consideraba que las herramientas que quedaron consignadas en ese código tuvieron el alcance que sus gestores previeron y tuvieron efectos positivos para organizar la vida en la ciudad, dijo Pedraza: “Yo creo que sí porque ese fue un código que, como digo, también fue concertado, en el cual participaron las autoridades de policía, etc. (...).” Es curioso que también se afirme que este proyecto fue llevado a cabo con participación, y la versión de la Administración Distrital a ese respecto sea que no hay antecedentes de normas hechas bajo ese esquema. Lo más probable es que los conceptos de participación sean distintos en ambos casos, y que la respectiva experiencia corresponda a cada uno de ellos. No existe más información sobre lo que en 1989 se entendió por participación, pero más adelante sí se da a conocer lo que significó este concepto en los posteriores intentos de reforma. 44

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La última pregunta a Telésforo Pedraza fue por la importancia dada a los procedimientos en 1989, y por la razón de esa relevancia, en relación con el interés general de reformar el código. “La parte procedimental también lo fue. (...) me acuerdo de que por supuesto también fue un tema que fue tratado al interior del código, porque como ustedes saben también el código tiene su procedimiento.” Esta respuesta es bastante lógica dentro de visión que reconoce que la aplicación de las normas por parte de la autoridad, es parte del sentido de esa misma norma: es la comprensión básica de la razón de ser de una rama ejecutiva dentro del poder público, llamada a cumplir las normas, en este caso, para que otros las cumplan. También es la expresión de una idea elemental: la transparencia (visibilidad), eficacia (producción de resultados) y legalidad (cumplimiento de preceptos jurídicamente establecidos) de la actividad de las autoridades, dependen de que tengan un camino a seguir obligatoriamente, del cual no puedan desviarse sin que pueda ser advertido, señalado y sancionado por los órganos de control y la propia sociedad. Esta observación que hacemos, que a estas alturas parece obvia, se vincula al hecho de que la reforma de 2002, que de hecho recae sobre un código que regula la acción de unas autoridades, no concluyó con una buena gama de ajustes procesales para dar un espacio más claro y unos instrumentos más expeditos a esas autoridades.

Carta de Civilidad En 1997 se presentó al Concejo el proyecto de acuerdo # 053, o Carta de Civilidad, para que se estudiara como alternativa al Acuerdo 18 de 1989. Se llevó a cabo con base en más de 18.000 propuestas de artículos obtenidos de la intervención de más de 10.000 personas a lo largo de casi dos años de Semilleros de Convivencia: aquellas representativas de diversas situaciones e intereses regulados por el código de policía, y algunos expertos en su operación. Los participantes en el primer grupo fueron infractores, víctimas, entidades distritales y nacionales y algunas autoridades competentes para esos temas, que se dedicaron a la parte sustantiva del código: la que fija criterios y conceptos centrales de la norma, como principios y objetivos, y en la que se tipifican las conductas que serán estimuladas o prohibidas; en el segundo grupo estuvieron autoridades y otros experimentados operadores de esas normas jurídicas, encargados de analizar la parte procesal, o sea la actividad formal de las autoridades competentes para intervenir en las situaciones reguladas por el código, y de las partes y sus apoderados dentro de los procesos. Para los primeros, que debatieron aspectos de contenido de las normas, se buscó que la discusión se basara en dos hipótesis: situaciones cuyos implicados podían resolver directamente y eventos en los que necesariamente debían intervenir autoridades; para las autoridades del segundo grupo la tarea fue identificar dificultades procesales, mientras que la redacción de un nuevo articulado integral que 45

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contuviera sus soluciones fue el trabajo de un comité de expertos con representación de la Policía Nacional, abogados litigantes, Vocales del Consejo de Justicia, miembros de oficinas jurídicas de entidades distritales y otros asesores en la materia. Al igual que en 2002, la pretensión era acercar el problema de la concepción y dinámica de acatamiento de la norma a quienes se pretendía que la acogieran, pensando en la sensibilización que eso, teóricamente, conllevaría. Esto obedeció a dos factores: primero, que se entendió que el problema del incumplimiento social de las reglas morales y jurídicas debía trabajarse ante todo con quienes las incumplían; segundo, que en el primer gobierno de Mockus se quiso producir un texto complementario del código, que era un manual de convivencia: una especie de pacto distrital con las más importantes diez o doce normas propuestas y acordadas en los semilleros de convivencia tanto para particulares como para las entidades estatales, que abarcaran y delinearan la vida deseada en la ciudad, fueran referente de decisiones de todo tipo y nivel, y perduraran más allá de lo que se pensaba que el propio código podría hacerlo, llenando una suerte de vacío dejado en la cultura por el desuso del manual de urbanidad de Carreño. Las características básicas de este proyecto aparecen en su exposición de motivos. “...la primera razón para acogerla consiste en la importancia de cualificar las normas que regulan nuestra cotidianidad pública. (...) La segunda justificación radica en que es alta la probabilidad de que la CARTA se cumpla, en tanto es más clara, pertinente y adecuada a la ciudad que el código que se busca modificar. En ese sentido puede afirmarse y constatarse que la CARTA DE CIVILIDAD, en sí misma, ayuda a su propio cumplimiento; y que su cumplimiento ideal nos llevaría a una mejor situación que aquella a la que nos llevaría el cumplimiento ideal del actual código, simplemente porque los vacíos que éste acusa, particularmente en lo que toca a procedimientos, dificultan que sea acatado de manera amplia. Y el tercer motivo para proponerla y aceptarla es la urgencia de satisfacer una necesidad doble: por una parte, la de adecuar las normas de Bogotá al nuevo orden constitucional y legal relacionado con los asuntos regulados por la CARTA, incluyendo nociones que hoy no están presentes en el Código Distrital de Policía, tales como el principio de participación o la regulación de las infracciones urbanísticas a las que se refiere la ley 388 del 18 de julio de 1997; por otra parte, la de modernizar las normas policivas, en contenido y forma (...).” A pesar de que en su momento se pensó que el proceso de producción de la Carta de Civilidad había sido participativo y que eso le daba un valor alto, en su exposición de motivos ese hecho se dejaba para un segundo plano y se enfatizaba la utilidad que representaba para la vida en la ciudad en razón de aspectos propios de sus planteamientos más que en su historia de 46

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gestación, reflejada en algunos elementos que la componían, pero ausente en tanto hecho terminado. Esta enunciación general de las razones por las que la Carta de Civilidad se elaboró como se hizo, se desagrega para que sea más preciso hasta dónde se quiso llevar la propuesta. “El concepto que La CARTA DE CIVILIDAD introduce como pilar de la vida en común, como principio y fin de nuestra vida en la ciudad, es la concurrencia de todos (...) a la construcción de la autorregulación. La autorregulación se plantea en la CARTA como el cumplimiento voluntario de las reglas, la ayuda que se presta a otros para que ellos también las cumplan, utilizando para tal fin medios pacíficos y sin que se requiera la intervención de la autoridades, y como la disposición y el apoyo para resolver pacíficamente los conflictos. En esa medida, la autorregulación hace un planteamiento definitivo: las reglas deben integrarse a nuestra forma de actuar, de entender el mundo y la vida, a nuestro sentido común, a nuestra normalidad, y así cumplirse aún en ausencia de autoridades que velen para que ello ocurra. (...) Sin embargo, la autorregulación no surge espontáneamente y por ello es preciso que las autoridades actúen tan oportuna, comprensible, equitativa y justificadamente, que cada una de sus intervenciones las haga menos necesarias. Bajo esta óptica, la autorregulación es el resultado de un equilibrio entre el deber de civilidad o las responsabilidades de cada quien frente a las normas de convivencia, independientemente de que esté en la orilla institucional o en la privada. (...)” A pesar de esto, y de que la intervención de las autoridades se describía entre los artículos 72 y 213, en su momento hizo carrera la idea de que la Carta de Civilidad no traía sanciones ni representaba una guía para la actuación de las autoridades. “En primer lugar, la CARTA enriquece la tradición del derecho policivo positivo en Colombia al incluir un primer libro que desarrolla a profundidad, en su segundo título, la faceta axiológica de los temas a los cuales se refiere en concreto más adelante. Se trata de los principios, bienes y propósitos de la civilidad, conceptos estructurantes de cualquier forma de convivencia armónica. Hasta hoy, los códigos de policía han dejado la exploración de los cimientos de la convivencia a la doctrina -jurídica en el mejor de los casos- y a las constituciones. Sin embargo, la CARTA DE CIVILIDAD tiene pretensiones más elevadas en ese campo, y propone definiciones de conceptos tales como convivencia y civilidad. Esto es de relevancia evidente, pues lo cierto es que en el ejercicio cotidiano de sus funciones, las autoridades consultan permanentemente las normas de policía y hasta hoy no han encontrado en ellas nociones definitorias que hagan más expedito su trabajo. (...)”

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“En segundo término, el proyecto busca ser propositivo. Se ha procurado que el principio según el cual la conducta de los particulares se regula desde las prohibiciones, tenga una expresión distinta y se puedan declarar formas generales de actuar en la ciudad. En ese sentido, los ejercicios de los principios y propósitos de la civilidad quieren mostrar proactivamente qué se espera de la gente, antes que reducirse a una formulación negativa de lo que le hace daño a la ciudad.” (...) “...la CARTA DE CIVILIDAD intenta simplificar y acercar el lenguaje jurídico a la ciudadanía. (...) define conceptos, jurídicos y no jurídicos, substanciales y procesales, que se cree que son elementales y por ello se asume que son de manejo sencillo por las personas reales a las que se refieren. Con este esfuerzo, el proyecto se abre a lenguajes accesibles y traslada conceptos claves del mundo a veces excluyente de la terminología jurídica a un español más propio de la gente y de la vida que regula. Creemos que aún para abogados y técnicos del derecho este puede ser un aporte importante para mejorar nuestra convivencia. Este aspecto es compartido con el actual código de policía, del cual se ha reiterado que su valor estriba, en buena medida, en el leguaje propio de la comunicación apreciativa, en la que se destacan las facetas positivas y constructivas de las cosas. “...prevé la creación de mecanismos de reconocimiento ciudadano a quienes observen comportamientos ajustado a sus planteamientos (...)” “...establece un sentido a la función de las autoridades para precisar la razón de ser de sus actuaciones (...). Es claro que de su gestión depende en altísima medida el logro de la autorregulación, puesto que para llegar a ella hay que pasar por un trabajo conjunto de construcción de civilidad protagonizado por la sociedad civil y las autoridades.” “...bajo un mismo título, y utilizando (...) la figura de la remisión, agrupa las faltas que hoy por hoy se pueden cometer en Bogotá, para dar unidad al asunto.” “...incorpora el mecanismo de la imposición graduable de sanciones dependiendo del daño causado con la falta (...).” Finalmente, su propuesta de procedimiento, herramienta sin la cual no es posible materializar las mejores intenciones que podamos tener, es notablemente saludable, oportuna y sólida. Los puntos que dilucida son de tal trascendencia para Bogotá, que podríamos afirmar que el hecho de que

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hasta ahora no se haya contado con un planteamiento procesal de esta índole, sin duda, ha tenido que ver con el estado actual de la ciudad.” Los principales temas procesales que tocaba eran la definición de los conceptos de función, servicio, actividad, medios y autoridades policía; la fijación de competencias de autoridades, con delegación de tareas de alcaldes locales e inspectores de policía en funcionarios calificados para acelerar la justicia policiva; el trámite de los conflictos de competencias; la figura de auxiliares de las autoridades de policía; impedimentos y recusaciones, y causales de nulidad de procesos; la acumulación y la perención de los procesos; aplicación de medidas preventivas para aplicarlas cuando se tema que las personas o los bienes sean afectados por la demora en las decisiones evitando así que se hagan inocuas o más gravosas; reglamentación de los recursos, dando la posibilidad de que la apelación, en algunos casos, se conceda en el efecto devolutivo para fortalecer la seguridad en las decisiones de policía; instancias de los procesos de policía; e improcedencia de la prejudicialidad. No parece necesario ahondar en explicaciones. El acento de este proyecto sigue siendo la autorregulación, pero reconoce que el paso de la convivencia por las manos de las autoridades no debe ser objeto de atajos. Sobre la norma misma, se pretendió tipificar, clasificar y organizar elementos de la vida urbana, y dar cuenta de la ciudad en su régimen básico de conductas públicas. Y todo eso para ponerla de cara a los pasos del camino que debía llevar a la ciudad a la meta dicha. El proyecto de Acuerdo 051 de 1997 se elaboró durante un año y medio y se tramitó en el segundo semestre de 1997, ya en plena campaña electoral para renovar Concejo y Alcalde Mayor, período en general de baja actividad normativa, pues los concejales que aspiran a reelección están en los barrios. La renuncia del Alcalde Mayor con el fin de presentarse como candidato a la presidencia incrementó notablemente las tensiones políticas alrededor de la aprobación de un texto tan innovador, que llevaba su sello. Bajo el pretexto dilatorio de siempre: su eventual ilegalidad porque el Concejo de pronto no tenía las atribuciones necesarias y el hecho de que se debería esperar la decisión del Congreso sobre el trámite de un proyecto de reforma al Código Nacional, que ya no estaba en la agenda del gobierno, no se le dio mayor discusión.

Proyectos de la administración de Enrique Peñalosa En el gobierno siguiente, la administración del Dr. Enrique Peñalosa llevó al Concejo dos proyectos de reforma muy puntuales, cuya formulación dirigió el Dr. Manuel José Cepeda, que planteaban tres modificaciones simples y útiles por su altísimo sentido práctico. La primera consistía en endurecer las multas 49

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que podían hacerse más gravosas, es decir, aquellas cuyas cuantías no estaban fijadas por la ley o el Código Nacional de Policía, y en permitir cambiarlas por otra sanción en caso de que la condición económica del infractor le impidiera cumplirla. Con esto se buscaba darle eficacia a la acción punitiva. La segunda reforma intentaba que la identidad de los establecimientos de comercio se mantuviera a pesar del cambio de uno o algunos de sus elementos, como el nombre, el logotipo o el dueño, para que su condición de sujeto procesal y de control no se perdiera debido a ese cambio. Con esto se quería evitar que una vez abierto un proceso sobre un establecimiento, y aun fallado en su contra, tuviese que reabrirse con la simple modificación de una letra en su razón social o por medio de algún truco similar. La tercera modificación contemplaba la creación de un registro único de contraventores que permitiera llevar un historial para determinar reincidencias y otros aspectos del incumplimiento de normas, en función de determinar con más elementos de juicio las medidas a tomar. Afortunadamente, desde nuestro punto de vista, parte de la primera –el endurecimiento de multas– y la segunda propuesta quedaron incluidas en el código nuevo. En estas propuestas se reconoce el mismo sentido dado a la reforma de 1989: robustecer la acción de las autoridades. No hay detrás de ellas mayores planteamientos urbanos ni sociales, más allá de lo que implica ver en la autoridad y sus medios un factor de control social a cuya tarea se quiere dar eficacia.

2. Declaraciones de política en torno a la reforma en el Programa de Gobierno y el Plan de Desarrollo. En la primera experiencia de gobierno de Antanas Mockus la única norma que se quiso construir bajo el esquema de la participación fue la Carta de Civilidad. Esa misma idea parece haberse afianzado a lo largo de su segundo periodo de Alcalde (2001 a 2003), y alcanzar el grado de política dentro del universo de sus directrices 33. Esa historia puede reseñarse, en parte, en los documentos que dan cuenta del desarrollo de la iniciativa, desde cuando al principio de la campaña de Mockus para la Alcaldía Mayor la reforma del Código de 1989 no era una intención insinuada, ni mucho menos declarada, hasta cuando llegó a ser el código que es hoy. En esa medida, la revisión de esa historia empieza sobre el Programa de Gobierno del Partido Visionario y el Plan de Desarrollo de la Administración Distrital 2001 – 2003. El primer documento contiene declaraciones de la etapa electoral y el segundo de los primeros meses de gobierno.

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En este periodo, aparentemente la intención de construir las normas de esa manera no se manifestó ni tácita ni expresamente al principio, pero con el correr de la administración llegó inclusive a tocar otros proyectos. No obstante, solo se concretó visiblemente en la reforma del Código de Policía, al menos al lado de esos otros proyectos de cambio normativo para los que se planteó el mismo procedimiento y pasaron desapercibidos.

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Nuestro objetivo es encontrar las referencias relevantes a la reforma. Por esa razón, dentro de ellos se identificarán dos clases de declaraciones: de un lado, aquellas que explícitamente apuntan al desarrollo de la idea de reformar el Código de Policía de 1989 con la característica más importante que tuvo el proceso, que fue hacerse a través de un procedimiento calificado por la Administración como participativo, que arrojara una norma altamente pertinente para la ciudad y rápidamente apropiable por la ciudadanía; de otro lado, aquellas otras que, refiriéndose directamente a características de ese proceso aluden a otros proyectos o apuntan a otros objetivos distintos de los de la reforma del código, pero revelan una coherencia con ésta y constituyen un entorno favorable y hasta una extensión conceptual o metodológica de la idea de expedir un nuevo código de policía de una manera concreta. Dentro de estas últimas no caben planteamientos tan generales como el del artículo 1º del Plan de Desarrollo Distrital, que habla de la intención de avanzar hacia una ciudad construida colectivamente, lo cual podría asumirse como parte de la base del proyecto de reformar el código con intervención de diversos grupos de interés, pues no se redactaron para esa gestión específica ni para otras de igual naturaleza, a pesar de que guarde relación con ellas. Estos planteamientos de utilidad universal no hacen parte del grupo de especificidades que buscamos.

Declaraciones en el Programa de Gobierno. El Programa de Gobierno es un documento que describe la estructura más amplia de lo que será la acción del gobierno de tener éxito electoral el candidato que lo suscribe. Establece unos conceptos y unos criterios de valoración de temas y situaciones de la ciudad, y anuncia una serie de acciones a desarrollar durante el mandato. En esa medida, constituye al menos el primer asomo de la política pública del gobierno distrital. No menciona explícitamente la reforma al código, y las alusiones implícitas a aspectos aislados de su proceso de adopción son demasiado inespecíficas y remotas como para tratar de ver en ellas una declaración de intención de llevarla a cabo. Esto es al menos curioso por lo siguiente: se sostiene, a lo largo de la gestión de la reforma al código, que la razón de su carácter participativo es que la intervención en la identificación de las normas necesarias hace que se acojan más fácilmente. También de forma participativa se formula el Programa de Gobierno, y en él no se considera la reforma al Código de Policía. No obstante, aparece en el proyecto de Plan de Desarrollo, constituyéndose así el Programa de Gobierno en un posible contraejemplo de la eficacia de la participación en la asunción de aquello hecho con participación 34.

Declaraciones en el Plan de Desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo lado. 34

Esto tiene su lógica: reformar el anónimo “Código de Policía” no es un gancho electoral. Mejorar la convivencia, de pronto sí.

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En la exposición de motivos encontramos un recuento de la historia participativa de su construcción, en la cual se evidencia el aprecio que este método de elaboración había ganado. “Cuando se inscribió la candidatura de Antanas Mockus a la Alcaldía Mayor de Bogotá, se presentó un programa de gobierno diseñado con el Partido Visionario y construido sobre dos principios: la creación de una visión compartida de ciudad y la validación pública del mismo. Antes de inscribir el programa de gobierno a la Registraduría, fue priorizado por la asamblea general del Partido Visionario. Posteriormente, durante la campaña política, fue presentado en todas las localidades, logrando así que ciudadanos y ciudadanas manifestaran sus prioridades dentro de la propuesta de gobierno. De esta manera, al llegar a la Alcaldía y continuar el proceso de convertir el programa en Plan de Desarrollo, existía una base de opinión, una visión colectiva en la cual sustentarse. Interinstitucionalmente, con la participación de muchas voces, se continuó trabajando en la formulación de un plan acorde con ese sueño de ciudad. Se conformaron equipos de trabajo para cada objetivo y programa, asignándose un responsable, de manera que se asegurara una coordinación efectiva. Se buscó, además, promover alianzas con asociaciones productivas, comunitarias y diferentes grupos sociales. Una vez terminada su primera versión, fue aprobado por el Consejo de Gobierno y presentado al Consejo Territorial de Planeación, instancia que formuló sugerencias, muchas de las cuales fueron consideradas viables y tenidas en cuenta para la versión que hoy presentamos al Concejo.” Refiriéndose al primer objetivo del plan, Cultura Ciudadana, se hace mención de la importancia de trabajar para asegurar el cumplimiento de las normas, para lo cual se anticipa que se quiere ejecutar los programas Vida sagrada y Apreciar las normas y admirar lo bueno. Ese planteamiento continúa así: “...no existe actualmente suficiente claridad sobre los procedimientos democráticos para la toma de decisiones. Sobre todo, no tienen suficiente poder vinculante. La participación ciudadana en los diferentes espacios existentes es muy reducida y es incipiente la capacidad de las distintas organizaciones para influir y promover espacios de aprendizaje en la población; por ello hemos diseñado el programa Organizarse para influir y para aprender. El cumplimiento voluntario de las normas requiere de un mayor compromiso de los habitantes, compromiso que demanda su participación en la elaboración de las mismas; creemos que es necesario fomentar la participación y la reivindicación de los derechos ciudadanos, para lo cual hemos diseñado el programa Procedimientos para decidir. Igualmente, el sentido de pertenencia de los habitantes, así como los espacios y actividades que promueven la comunicación y la solidaridad, deben ampliarse; este es el principal objeto del programa Comunicar vida y jugar limpio, que incorpora y orienta buena parte 52

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de las actividades de fomento de cultura, arte, recreación, deporte y calidad ambiental.” Hasta aquí la parte pertinente a la reforma analizada, no tanto en relación con ella misma, pues ni siquiera se menciona por estar contenida en el programa correspondiente, sino con la valoración de la construcción participativa de la norma. Ahora corresponde ver el extracto de las normas que rodean y definen el proyecto mismo.

“PLAN DE DESARROLLO BOGOTÁ PARA VIVIR TODOS DEL MISMO LADO I PARTE PARTE GENERAL TITULO II SIETE OBJETIVOS CON PROGRAMAS Y METAS.

SUS

POLITICAS,

ESTRATEGIAS,

(...) Artículo 6°. Objetivos del Plan de Desarrollo. El Plan de Desarrollo (...) tiene como objetivos los siguientes: 1. Cultura Ciudadana: aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley. Promover la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos.” La reforma al Código de Policía de 1989, entendida como gestión global del cambio normativo, fue un proyecto concebido en este plan para llevar a cabo este objetivo. El texto del proyecto de acuerdo se formuló a lo largo de varios meses a medida que avanzaba una serie de discusiones con grupos interesados en sus temas, y se radicó en el Concejo para iniciar allí los debates formales que configuran su trámite de aprobación y expedición, con la idea de continuar la dinámica de controversia pública de los asuntos clave para la ciudad. La Administración armó ese esquema de intervención ciudadana en la formulación y análisis de las iniciativas, siendo consecuente con su idea de que de esta manera la ciudadanía y sus autoridades, por una parte, iban a ilustrar mejor las necesidades de la ciudad y sus posibles satisfactores en las materias propias del código, y, por otra parte, como consecuencia de lo anterior, iban a acoger más razonable y ágilmente sus normas, ya que las sentirían como suyas. 53

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“CAPITULO 1°. CULTURA CIUDADANA Artículo 7°. Objetivo de Cultura Ciudadana. Aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley. Promover la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos. Artículo 8°. Políticas de Cultura Ciudadana. 1. Reconocer e incentivar el cumplimiento de normas y acuerdos y buscar saldo pedagógico cuando fuere necesario sancionar. 2. Promover la autorregulación individual y social, así como métodos pacíficos de abordaje de conflictos 3. (...) 4. Ampliar y cualificar los canales de discusión pública y participación democrática. Se crearán el Consejo Distrital y los Consejos Locales de Juventud y se promoverán las Asociaciones Juveniles. (...)” Tanto el objetivo general de Cultura Ciudadana como sus políticas, constituyen los principales objetivos del Código de Policía de 2002. Hay una coherencia evidente entre la armazón conceptual que estos artículos delinean, y lo que el código y sus diversos borradores fueron planteando siempre. “Artículo 9°. Estrategias de Cultura Ciudadana. 1. Impulsar el cumplimiento de normas. 2. Propiciar cultura democrática. 3. Propiciar la comunicación y la solidaridad entre las personas mediante el uso de los espacios públicos.” En este momento aparece el concepto de cultura democrática como parte de las estrategia de Cultura Ciudadana. Unos renglones más abajo veremos que el proyecto de reforma del Código de 1989 y al menos uno de los objetivos de cultura democrática tienen un alto grado de semejanza. “Artículo 10°. Programas de Cultura Ciudadana. a. Para impulsar el cumplimiento de las normas, se desarrollarán los siguientes programas: a.1. Apreciar las normas y admirar lo bueno. Difundir las normas y propiciar su acatamiento voluntario, poniendo en 54

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evidencia su fundamento democrático y los beneficios obtenidos al cumplirlas. En las campañas de difusión se hará énfasis en normas de seguridad y convivencia, tránsito, tributación, urbanismo y ambiente, derechos humanos y servicios públicos. Metas: • Incremento del número de personas que acata las normas básicas de convivencia. • Incremento del número de personas que no justifican transgresiones a la ley. Proyectos prioritarios: • Nuevo Código de Policía Diseño e implementación de un nuevo Código de Policía, compilación, actualización y difusión de la jurisprudencia y las normas aplicables al Distrito.” Como se ve, el proyecto ocupó un lugar privilegiado dentro del plan de desarrollo. Era el primero de los proyectos prioritarios del primer objetivo del plan. Además, dado que al parecer la difusión de normas del Código de Policía era una acción distinta de la difusión de las normas del proyecto Normas prioritarias, que le seguía en la enunciación de proyectos prioritarios, podemos pensar que desde el principio incluía una estrategia de divulgación propia, lo cual indica en cierta medida el realce del que gozaba. “(...) Para propiciar cultura democrática se desarrollarán los siguientes programas: b.1. Procedimientos para decidir. Propiciar el uso de procedimientos democráticos para cambiar disposiciones legales. Ampliar y cualificar la discusión pública, haciendo visible su utilidad para aclarar diferencias, dirimir conflictos y celebrar acuerdos.” Parece al menos extraño que el uso de procedimientos democráticos para cambiar disposiciones legales se ubique en un aparte diferente del que enmarca la reforma al código. Sin embargo, hasta este punto la lectura nos ha mostrado que desde un principio había una intención de encauzar la participación ciudadana hacia la gestión de varios asuntos del resorte de la administración, y que esa estrategia gozaba de una amplia gama de proyectos en los que se desplegaría. Terminada la trascripción de aquello del Plan de Desarrollo que guarda relación con la reforma al Código de Policía de 1989, parece claro que la parte más visible 55

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de la intención era la metodología. Se hizo explícito, no solo en este proyecto, que la Administración quiso que el periodo entre los años 2001 y 2003 fuera de transformación de actitudes y conductas hacia el cumplimiento de normas que iban a gestionarse involucrando a la gente relacionada con los asuntos a tramitar.

Proyecto de inversión para elaborar el proyecto de código de policía El 17 de junio de 2001, Marcela Romero de Silva, designada por el Alcalde para coordinar la elaboración del proyecto de reforma al Código de Policía, envió un memorando a la Veedora Distrital, María Teresa Garcés Lloreda, intitulado “Posibilidad de expedición de un Acuerdo Distrital que modifique el actual Código de Policía de Bogotá”. Este documento presentó, de manera sistemática, las facultades que el Distrito Capital tenía para modificar el Acuerdo 18 de 1989. Los argumentos de Marcela Romero se orientaron a mostrar que la reforma al Código de Policía de Bogotá, por parte de las autoridades del Distrito, estaba en completa armonía con la Constitución y las disposiciones legales vigentes en el orden nacional. La justificación que expresó la armonía jurídica de una iniciativa distrital para reformar el Código de Policía con la legislación nacional, se sustentó en la jurisprudencia de la Corte Constitucional referente al poder, función y actividad de policía (Sentencias C-366/96 y C-432/96), la Constitución Política y el Decreto-Ley 1421 de 1993, entre otras disposiciones. El documento, en su mecánica esencial, esbozaba las competencias explícitas de la Administración Distrital para llevar a cabo la reforma, es decir, no tuvo más intención que sentar los precedentes jurídicos y las competencias del Concejo Distrital para adelantar la transformación del Código de Policía. La síntesis de este texto se encuentra en el siguiente aparte: “Con fundamento en lo anterior [el análisis de viabilidad jurídica] debemos concluir que el Concejo Distrital de Bogotá, está facultado por la Constitución y la Ley (Decreto 1421 de 1993), para expedir un Acuerdo Distrital que sustituya el actual Código de Policía de Bogotá vigente (Acuerdo 18 de 1989), con los límites que le establecen la Constitución Política y el Código Nacional de Policía. Por tanto, lo procedente para establecer regulaciones novedosas que se adapten a las nuevas condiciones de la Capital, sería modificar simultáneamente el Código Nacional de Policía y el Código de Policía de Bogotá, pues éste no podrá exceder al anterior y el mismo contiene limitaciones que podrían conducir a que si el Acuerdo va más allá de ellas, pueda ser declarado nulo por violación de la ley y en consecuencia de la Constitución. No obstante, trataremos, mientras se decide qué pasará con el Código Nacional de Policía, de redactar un estatuto que respete el marco que éste ha establecido, mejorando en lo que sea posible las disposiciones actuales. 56

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Las justificaciones de orden ideológico y procedimental se encuentran registradas en el proyecto de inversión Concertación del Código de Convivencia 35 (en adelante el Proyecto), el cual pretendió continuar con la dinámica de participación de los Semilleros de Convivencia que condujeron a la Carta de Civilidad, y que tuvo como fundamento metodológico los modelos y estrategias implementadas en dichas ocasiones: “Así, se desarrollaron los denominados Semilleros de Convivencia, a través de los cuales se reunieron a la casi totalidad de los distintos grupos de personas que integran y viven en la ciudad con expertos que les ayudaran a precisar sus desacuerdos con lo existente y las propuestas para lograr sus esperanzas futuras respecto de ésta, y se les pidió que lanzaran sin limitación de ningún tipo todas las ideas y propuestas que tuvieran para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía. A estas reuniones asistieron, también, los funcionarios de la Alcaldía y los redactores del Código, con el fin de estudiar los distintos aspectos de la vida ciudadana, detectar los problemas que en cada uno de estos campos la aquejaban y aportar sus ideas para lograr hacer de Bogotá una ciudad segura, amable, acogedora y pujante. Redactado así este proyecto, y con fundamento en el mismo, se redactó la Cartilla (sic) de Civilidad, estatuto que no alcanzó a ser adoptado mediante Acuerdo, por el Concejo de Bogotá. Al mismo tiempo, el Distrito Capital participó, por medio de delegado, en la redacción del Código Nacional de Convivencia que reemplazaría al Código Nacional de Policía, como marco legal de aquel que adoptaría Bogotá, pero aún cuando se terminó su redacción y se presentó al Congreso, no llegó a convertirse en Ley”. Se integran, como justificación del Proyecto, el carácter participativo de las acciones a realizar alrededor de las iniciativas de gobierno que tuvieran que ver con aspectos de la regulación de la convivencia y la coordinación de las entidades distritales como mecanismo de orientación de la participación. La perspectiva fundamental fue continuar con un proceso concebido por la administración distrital como sistemático y que da cuenta de la necesidad de articular los objetivos, políticas, estrategias, programas y proyectos de la cultura ciudadana, en el marco del cumplimiento del Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá para vivir todos de un mismo lado”. En él se hace énfasis en la necesidad de generar procesos donde el acatamiento de la norma aparezca como asumida por la concertación, la participación y el consenso. El acatamiento voluntario de las normas debe pasar, en la lógica de la administración distrital, por procesos participativos, donde los acuerdos y la participación sean las bases de la entronización cultural de las reglas que rigen las relaciones ciudadanas. El aprendizaje participativo de la norma es el primer paso para su cumplimiento. 35

La fuente de este documento es la base de datos del Proceso de concertación de la Veeduría Distrital. El proyecto está radicado con el número 7267, y no está precisada la fecha de presentación, pero aproximadamente está entre junio y julio de 2001, por los datos de la Ficha EBI que acompañan el proyecto.

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En esta perspectiva, el proceso de concertación es el escenario que articula los objetivos del Plan de Desarrollo, con la implementación de uno de sus proyectos prioritarios: la necesidad de un nuevo Código de Policía que regule la convivencia ciudadana. Podemos decir que en la dinámica implementada por la administración distrital, antes que la definición de un proyecto de reforma, se estableció un escenario de participación en el cual se produjera. Aún cuando existen borradores de proyecto que antecedieron al proceso participativo, y que tenían como plataforma la normatividad vigente del Acuerdo 18 de 1989 y los ejes temáticos concebidos como prioritarios, la construcción del Proyecto de Reforma al Código de Policía que se presentaría posteriormente ante el Concejo Distrital, estuvo definida por el escenario del proceso participativo. El referente fundamental para el desarrollo de este proceso fueron las metodologías que buscaban legitimar la reforma dentro de un proceso promovido por la administración que, según la exposición de motivos, debía tener un carácter participativo. Como se vio en el capítulo anterior, no se eligió el camino de estudiar la conflictividad. No existe información que permita pensar que hubo un análisis detallado de la misma para plantear la reforma. La articulación de la viabilidad jurídica, en términos de competencias del Concejo Distrital para implementar la reforma, con las metodologías de participación ciudadana para la construcción de la norma, carecen de un diagnóstico sobre cuáles debían ser las orientaciones de ésta, y cuál era el contexto problemático que pretendía atacar. En todo este proceso el común denominador está conformado por la desarticulación de las fuentes de las autoridades de policía y administrativas, y la inexistencia de datos para identificar los factores de conflicto, así como de estadísticas e indicadores de los problemas de convivencia más recurrentes. Se exceptúa de esto lo que al respecto habría podido aportar el SUIVD.

Exposición de motivos del proyecto de reforma al código radicado en el Concejo La exposición de motivos del proyecto de reforma al Código de Policía de Bogotá D.C, “Reglas para la Convivencia Ciudadana”, presentada al Concejo Distrital por la administración Mockus, sintetiza las iniciativas anteriores de la Administración para justificar la reforma. Descansa sobre la explicación de las condiciones de contexto que exigen la modificación de la normatividad existente en materia de convivencia, y sobre la armonía entre la Constitución y las leyes, que facultan a las autoridades distritales, específicamente al Concejo Distrital, para adelantar la reforma. Las condiciones de contexto hacen referencia a los cambios que ha sufrido la ciudad en diferentes ámbitos de su cotidianidad, los cuales exigen normas ajustadas a las nuevas formas de comportamiento ciudadano. La armonía con la Constitución y las leyes, se refiere a las competencias otorgadas por éstas a las autoridades distritales para modificar los códigos y reglamentos propios, en función de sus particulares condiciones y problemáticas. 58

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La situación de la ciudad, en cuanto a aquella parte de su problemática que justifica la reforma, es percibida de la siguiente manera: “La Bogotá de hoy se encuentra convulsionada porque además de que sus propios problemas crecen día a día y han surgido otros nuevos, ha debido asumir adicionalmente los de todos aquellos que, desplazados por la violencia, por la pobreza o por falta de oportunidades en las más apartadas regiones de Colombia, no han encontrado otra solución que buscar en la ciudad más importante del país un mejor modo de vida, aumentando la demanda de educación, salud, vivienda y servicios, con mayor rapidez que aquella con que la Capital ha podido aumentar la oferta de los mismos. Pero, además, Bogotá se ha convertido en un conglomerado de personas de diferentes culturas, de distintas costumbres y perspectivas respecto al diario compartir de la Ciudad, que, por su diversidad y la complejidad de sus problemas, exige hoy un pacto colectivo de respeto por las diferencias y de acuerdo en la convivencia, que traiga la paz, la tranquilidad y el progreso que tanto necesitan. Quienes viven en Bogotá necesitan unas reglas claras de comportamiento ciudadano que garanticen a todos el respeto por la vida, la seguridad, el espacio público, el ambiente y el patrimonio arquitectónico, la solidaridad con los más vulnerables, el tránsito y, en general, las actividades individuales y sociales de sus habitantes, que todos entiendan y adopten en el entendido de que, si implican algunas restricciones, ellas tienen plena justificación en los resultados de armonía en el devenir ciudadano.” La argumentación de la Administración Distrital parte de un postulado básico, que pone como límite a la libertad individual el bienestar general; citando a Aristóteles se expresa una noción de la vida social de los individuos que se basa en que “el hombre es ante todo un ser social y solo logra realizarse de forma completa en comunidad”. Las libertades individuales, en este sentido, están en función de la vida en comunidad, donde el orden social regulado se instituye como garante de la convivencia. La preponderancia del bien común y el interés general sobre el mundo particular de cada quien, genera la preocupación por cómo ejercer la regulación de las libertades, derechos y garantías individuales, en función de lo social. La autorregulación, como elevación cultural de la norma, es la función que articula la normatividad vigente con la consecución del orden social. Es decir que la autorregulación, desde la percepción de las autoridades distritales, define la forma como se regula el comportamiento de los individuos a partir de la aprehensión cotidiana de las normas en la dirección de la convivencia ciudadana. 59

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La autorregulación, como expresión de la apropiación cultural de la norma, es necesaria en una ciudad que ha sufrido importantes cambios y donde las reglas que la regulaban resultan insuficientes. “La Capital presentaba problemas de muy diversa índole, algunos de los cuales subsisten hoy en día y otros que ya han sido resueltos. Aquellos que no se han podido resolver han crecido al lado de otros nuevos, conformando una compleja realidad que tenemos que desenredar, ordenar y solucionar”. Además de estas cortas líneas, que de alguna manera “caracterizan” la complejidad cambiante de la vida urbana, no se expresa ninguna profundidad ni alguna iniciativa de exploración de los problemas ciudadanos concretos, de la conflictividad que pretende atacar la reforma. Ante la ausencia de conocimiento detallado de la conflictividad, el argumento más sólido y que contiene el carácter ideológico de la Administración Distrital, a nuestro criterio, es la combinación de coerción y autorregulación que atraviesa la propuesta. Mencionan la necesidad de mantener el carácter de Código de Policía, pero añadiendo su alcance de normatividad para la convivencia, en la lógica de lograr cierto nivel de adaptación con los códigos culturales que tienen como límite la acción de las autoridades ante la infracción a la ley: la búsqueda de la ciudad deseada “hace innecesario un Código sancionatorio de conductas contravencionales, materia de los códigos penales, y exige un compendio de reglas de convivencia, fundadas en el nuevo enfoque y en el desarrollo de la cultura ciudadana en las últimas décadas. Las reglas de convivencia deben ser visibles y reflejarse en su cotidianidad; (...), en forma tal que puedan proporcionar progreso y bienestar a todas y a todos” La necesidad de la reforma, a su vez, está centrada en la consideración del desconocimiento ciudadano de las normas, partiendo del hecho de que además de la aplicabilidad de las normas se implementarán programas de difusión y aprehensión. Pero los cambios urbanos, la inaplicabilidad de las normas anteriores y su desconocimiento, aparecen sin ningún respaldo empírico, sin ningún estudio que las fundamente. Para la concertación, se estructuró una organización temática del nuevo Código que debió dar cuenta de lo que los gestores de la reforma imaginaron que era la conflictividad urbana, pues se carecía de diagnóstico. Las competencias de las autoridades distritales y la armonía de la reforma con la Constitución y la ley, además de las justificaciones ideológicas de necesidad de buscar la convivencia ciudadana a partir del acatamiento y habituación de la norma, se plantean en un escenario donde la problemática en materia de conflictos ciudadanos no está del todo clara. Se persiste en la legitimación de la reforma, más que en un diagnóstico del conflicto urbano, por los procesos participativos en los que se construyó: “Si queremos que estas reglas sean efectivas, debemos partir de la colaboración de las ciudadanas y los ciudadanos en su concepción, del 60

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conocimiento que de ellas tengan, de que las adopten como suyas y se sientan identificados con el propósito que persiguen. Esto hará que las normas se interioricen de tal manera que propicien la autorregulación. El proceso de participación aparece como el escenario donde se legitimó la reforma, donde se hizo efectiva la lógica de la administración, en términos de la participación como factor de producción de las reglas que regirán el comportamiento ciudadano. En las pretensiones de la administración distrital, resulta evidente la centralidad de este objetivo del proceso de participación, consistente en que el proyecto sea aceptado y debatido favorablemente en el Concejo. “Este compendio de reglas que hoy proponemos a consideración del Honorable Concejo Distrital, implican progreso en la educación y en la cultura, y se han redactado con la ayuda y los aportes de personas pertenecientes a los diferentes sectores de la sociedad, para que tengan, además de la legitimidad que le otorgarían Ustedes como sus representantes al aprobarlas, la de ser el producto de la concertación interinstitucional y la consulta ciudadana 36”. Se verá cómo el concepto de participación asumido por la Administración Distrital tiene, en su ejercicio, dos niveles que hacen evidente la distinción entre lo que conciben como participación de las entidades distritales, la cual está ordenada a la concertación, pero con plena decisión final del Alcalde, y la participación ciudadana, que tiene un carácter consultivo y está orientada a legitimar los procesos y las políticas distritales, asumir sus aportes e inquietudes hasta el punto de tener alguna ingerencia en las decisiones y a sensibilizar hacia el valor de cumplir las normas. Declaraciones de política en entrevistas a actores institucionales En la misma línea de argumentación que se discutió antes en el análisis de la Exposición de Motivos que refleja en lo fundamental la importancia de este proceso de reforma para dejar sentado en el discurso de la norma rectora de las relaciones en la ciudad, el talante ideológico del Alcalde y su propuesta política en la Administración, presentamos ahora las declaraciones de otros actores institucionales que participaron directamente de la ejecución de esta política. Tanto en los documentos que reposan en la Veeduría como en las entrevistas y presentaciones registradas de los actores institucionales que jugaron papeles relevantes en el proceso de reforma: las razones que la justifican y la manera de llevarla a cabo, guardan coherencia y producen la sensación de una exitosa coordinación interinstitucional para sacar adelante el Código, puesto que como lo

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afirman varios de estos actores, éste era –desde el comienzo- un proyecto central de la Administración, o más explícitamente: un tema prioritario para el Alcalde. 37 A continuación reseñamos algunas declaraciones de actores como la Dra. Soraya Montoya, Secretaria de Gobierno; María Teresa Garcés, Veedora Distrital; Frídole Ballén, funcionario de Secretaria de Gobierno; Gabriel Suárez, funcionario del IDCT y María Margarita Arbeláez, funcionaria de la Veeduría Distrital; con la intención de ofrecer una imagen de lo que era considerado importante, lo que se quería reformar y el propósito mismo de la reforma, desde la perspectiva de los actores mencionados y de los documentos sin firmar que se guardarán en el Archivo Distrital a la espera de acuciosos investigadores. En uno de estos documentos, titulado ¿Por qué un nuevo Código de Convivencia para Bogotá?, se recalca la necesidad del conocimiento de las normas por parte de los ciudadanos y la importancia del modelo que se use para diseñarlas, a la hora de lograr la legitimidad que se espera favorezca el cumplimiento de las mismas. Este argumento es recurrente tanto como postura política de la Administración respecto de la búsqueda de la autorregulación, como justificación estratégica del proceso de participación –concertación- que debía acompañar todo el trabajo de la reforma al Código: “Las normas pues, no son importantes en cuanto a lo que en ellas está escrito sino en cuanto realmente son aplicables. Son los mismos ciudadanos los que legitiman las normas al respetarlas y creer en ellas. Por ello no podemos quedarnos inmóviles ante aquellas normas que existen en un determinado momento y que no están siendo aplicables por haber cambiado las circunstancias que las rodean; y esto es lo que ocurre con el actual Código de Policía de Bogotá. Su contenido no está adaptado al giro que ha dado la cultura ciudadana en las últimas décadas, al giro que dio la Constitución Política de 1991, a la nueva situación en que vive el país y la ciudad …La tarea del Código de Policía del distrito, que regula la convivencia dentro de la ciudad, es básica y muy importante, y por ello es necesario el conocimiento de aquella norma por cada uno de los que habitan la ciudad, que la norma sea tan visible que la ciudad misma la refleje día a día; que se vea en los comportamientos de los jóvenes y los ancianos; de los niños y las niñas; de los gobernantes y gobernados; en fin, que sea una ciudad feliz. En todo este proceso es básica la educación, el carácter pedagógico del Código y la legitimidad de éste a través de un proceso previo de concertación con todos aquellos sectores a los que la norma les es 37

Entrevista a Frídole Ballén, funcionario de la Secretaria de Gobierno, a cargo de la Dirección de Análisis Estratégicos que se encarga de abordar aquellos temas que no son de carácter permanente sino coyuntural o estratégico, ejemplo: el Código de Policía

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aplicable. De esta manera se hace visible la adopción de la norma por los ciudadanos, y la realización de la autorregulación, como fin primordial dentro de nuestra sociedad” 38 En otro documento llamado Razones de justificación para reformar el Código de Policía de Bogotá D.C., aparecen nuevamente reseñadas la obsolescencia de las normas, la adecuación al marco constitucional vigente, la importancia de un carácter más pedagógico en las reglas, un asunto muy importante que a la postre no se logró pero que estuvo presente desde las primeras discusiones: prever procedimientos de policía más ágiles y eficaces para poder llevar las normas a su cabal funcionamiento y aplicabilidad, y por supuesto los temas centrales autorregulación y apropiación de la norma: “5. Es básico darle visibilidad a la norma produciendo un impacto nuevo en la población que puede ayudar a generar una mayor autorregulación. 7. Se requiere con urgencia un Código que sea realmente adoptado y asumido por la ciudadanía como propio, para que sea respetado y aplicado dentro de Bogotá”

3. Registro del proceso participativo de formulación del proyecto de reforma. La descripción y análisis se centrará en la definición de las justificaciones institucionales para desarrollarlo, sobre la base del concepto de participación de la administración distrital, y la identificación de los actores relevantes que participaron, tanto entidades distritales y particulares, así como sus declaraciones, posiciones y sugerencias. Para estructurar esta sección, contamos con la información suministrada por la Veeduría Distrital de Bogotá, entidad que la acopió puesto que tuvo a su cargo la coordinación técnica y logística del desarrollo del proceso, junto con el IDCT. Encontramos dos problemas en la búsqueda de la información: primero, que solamente la Veeduría cuenta con datos al respecto, por el hecho de haber sido la entidad anfitriona; y, segundo, que la mayoría de la información estaba sin sistematizar al momento de la revisión de fuentes, por lo que la investigación y clasificación de la misma fue dispendiosa. De todas maneras, y gracias al apoyo de la Veeduría Distrital 39, se revisaron 14 carpetas con un promedio de 200 folios cada una. En estas carpetas se adjuntaron la mayoría de los documentos que resultaron del proceso, donde se incluyen las bases de datos de las entidades y organizaciones invitadas, los listados de asistencia, los cronogramas de las mesas de trabajo, la comunicación enviada y recibida, los conceptos técnicos enviados por correo certificado y electrónico por 38 39

El subrayado es nuestro, y el documento hace parte de los archivos de la Veeduría Distrital. Concretamente a María Margarita Arbelaez y Ligia Giraldo, funcionarias de la Veeduría Distrital.

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parte de los actores invitados y las relatorías de las mesas de trabajo donde se identifican los temas discutidos, entre otros documentos. En todo caso, creemos que la información es suficiente para reconstruir la dinámica del proceso e identificar sus principales actores y los temas sobre los que giró el debate con serias intenciones participativas. El proceso se llevó a cabo entre el 24 de octubre de 2001 y el 23 de julio de 2002, y consistió en la realización de mesas de trabajo que evaluaron los conceptos técnicos expuestos por las entidades distritales y las sugerencias de las organizaciones sociales invitadas a participar en dicho proceso, en las que manifestaron su posición frente a la reforma al Código e hicieron visibles sus aportes temáticos, sus inquietudes y sus propuestas para posibles modificaciones al texto. El Alcalde Mayor nombró una Comisión Asesora para la reforma del Código de Policía, conformada por la Secretaria de Gobierno, la Veedora Distrital, la Directora del IDCT, el Secretario General de la Alcaldía Mayor, un Alcalde Local y el Comandante de la MEBOG. Las funciones de esta Comisión Asesora fueron: revisar el proyecto redactado por asesores externos, apoyar el proceso de concertación, explicar el proyecto ante el Concejo Distrital, liderar la dinámica de enseñanza y explicación de los contenidos del Código a la ciudadanía y crear las subcomisiones necesarias. En el Proyecto de Concertación encontramos los objetivos y justificaciones del proceso: 

 

 





“Para actualizar las normas existentes pues en su mayoría no son aplicadas, ni son aplicables por inoperantes dada la evolución del Distrito en los últimos años. Porque el desarrollo urbano en el mundo requiere regular la convivencia en las ciudades. Porque ya no es necesario un Código que sancione conductas contravencionales, materia de estatutos de tipo penal, sino un simple compendio de reglas de convivencia fundadas en el nuevo enfoque y en el desarrollo de la cultura ciudadana en las últimas décadas. Porque toda regulación debe adaptarse a la Constitución Política de 1991 y a la nueva situación que viven el país y el Distrito desde su adopción. Porque si queremos que estas reglas sean efectivas debemos partir del conocimiento que los ciudadanos tengan de ellas, de que las adopten como suyas y se sientan identificados con ellas. Porque se requiere que las reglas de convivencia sean tan visibles que las ciudades mismas las reflejen en su día a día; que se manifiesten en el comportamiento de las jóvenes y de los jóvenes; de las ancianas y de los ancianos; de las niñas y de los niños; de los gobernantes y de los gobernados; y en proporcionarnos una ciudad feliz. Porque ellas implican progreso en la educación y en la cultura, [la] legitimidad, al haber sido el producto [de] un proceso de concertación en el que participaron todos aquellos sectores a los que les [son] aplicables. 64

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 



Porque el proceso ha hecho viable su adopción por los ciudadanos, y la autorregulación como fin primordial de la cultura ciudadana. Porque constituyen una verdadera herramienta de convivencia, que nos ayudará cada día a construir una ciudad mejor para todos, un ejemplo de paz para nuestro país y para el mundo. Porque los esfuerzos para embellecer a Bogotá, deben extenderse más allá de su infraestructura, al comportamiento de las personas que la habitan creando un clima apropiado para el progreso y el desarrollo continuado.”

A su vez, algunos documentos 40 que complementan el proyecto de concertación, explicitan las justificaciones generales por las que debió adelantarse el proceso de concertación para la reforma al Código de Policía de Bogotá. Entre estas justificaciones encontramos:       

 

“El Código de Policía vigente, contiene normas obsoletas que definitivamente no aplican a las circunstancias actuales de la Capital. 41 Es importante darle un carácter más pedagógico al Código. Es necesaria la actualización del Código con la Constitución de 1991. Ha habido un cambio radical en la situación del país y en la cultura de la ciudad. Es básico darle visibilidad a la norma produciendo un impacto nuevo en la población que puede ayudar a generar una mayor autorregulación. Hay que prever procedimientos de policía más ágiles y eficaces para poder llevar las normas a su cabal funcionamiento y aplicabilidad. Se requiere con urgencia un Código que sea realmente adoptado y asumido por la ciudadanía como propio, para que sea respetado y aplicado dentro de Bogotá. Debe ser sencillo, participativo y pedagógico. Debe generar la coincidencia y la armonía entre ley, moral y cultura”.

El proceso de concertación, en este orden, implicó no solamente formular un proyecto de reforma que diese cuenta de dinámicas participativas, sino que cada participante aportase contenido al texto desde el conocimiento particular o colectivo de conflictos relevantes reconocidos en su cotidianidad y que fuesen propicios para ser regulados por la norma. Pero es precisamente esta tensión entre participación y formulación del proyecto, lo que evidencia el carácter restrictivo de la participación en la lógica de la administración distrital. El proceso de participación tuvo como objetivo la discusión y redacción del proyecto de acuerdo. Contó con la participación de la mayoría de las entidades distritales: la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), el 40

En la revisión de los documentos que se produjeron durante el Proceso de concertación encontramos varios folios con anotaciones desordenadas, oficios sin remitente, documentos sin autor, pero que sirvieron para identificar motivaciones y discusiones alrededor de la reforma. 41 En los documentos revisados no se mencionan cuáles son esas normas obsoletas ni cómo son identificadas por la Administración Distrital.

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Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), la Policía Metropolitana de Bogotá, las Alcaldías Locales y el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), entre otras; y diversas organizaciones sociales, como ONGs, cooperativas, fundaciones artísticas y culturales, colegios, universidades y algunos gremios de la producción. La información levantada deja ver que la dinámica tuvo dos dimensiones fundamentales respecto a los actores que participaron: frente a las instituciones distritales constituyó un escenario propiamente de concertación, de discusión y debate del texto, para construir un texto que se quisiera defender desde diversos ámbitos del Distrito, lo cual se evidencia por la existencia de cerca de 25 borradores de proyecto; frente a las demás organizaciones sociales el proceso fue más consultivo de su opinión que buscador de concertación, en tanto las mesas de trabajo dedicadas a estos sectores fueron mínimas y no tuvieron la misma sistematicidad que las realizadas con las entidades del distrito ni sus aportes se evidencian con fuerza. Esto no niega que se hayan incluido algunas propuestas de los particulares en el proyecto llevado al Concejo, pero sí lleva a pensar rápidamente a quien no haya estado allí, que el documento inicial se construyó fundamentalmente por entidades estatales. Aparentemente la discusión eficaz de las normas que realmente haya habido, en la proporción que efectivamente haya tenido, ocurrió más adelante. A pesar de que las entrevistas y demás declaraciones indican otra cosa, los registros de esta etapa solo dejan ver que el proceso se dirigió principalmente a dar lugar a la participación de las entidades distritales, en la medida en que los conceptos aportados por ellas tuvieron alto impacto en la redacción del proyecto de reforma. La voluminosa presencia de conocimiento técnico en el proyecto sobre los temas que la administración consideró relevantes para la discusión en el Concejo, contrasta con lo que en los registros de la participación se atribuye a la ciudadanía. Lo más evidente desde los registros es que la ciudadanía acompañó más pasiva que activamente el proceso. Esto puede tener tres interpretaciones: la primera, que los registros sean deficientes, y el relato verbal de lo hecho sea más aproximado a lo que realmente ocurrió; la segunda, que la intención de vincular de la mejor manera posible a los diversos grupos de interés haya tenido una baja respuesta, lo cual suele ocurrir no solo por nuestra baja tradición participativa en este tipo de asuntos, de la cual solo gozan unos cuantos y persistentes líderes presentes en la casi totalidad de instancias abiertas para estos fines, sino por el hecho de que la discusión en el Concejo pudo parecer más idónea para influir en la propuesta que la etapa de preparación del texto de la reforma y los grupos de presión hayan dejado para ese momento su intervención; la tercera, que efectivamente la participación haya sido baja y el poder de convocatoria alcanzó para mover solo a los propios órganos del Distrito 42.

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Sin embargo, las declaraciones dadas a los autores por algunos funcionarios muy cercanos al proceso, a diferencia del proceso que se dio en el año 96, no fueron profusamente invitados “los transgresores”. ONG’s, universidades, que representan más a “los ciudadanos buenos”.

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El proceso se realizó en tres escenarios: 1) En mesas de trabajo, donde participaron diferentes actores, principalmente funcionarios del Distrito. Se elaboró un formato para intentar integrar sugerencias y observaciones en materia de contenido y de redacción, para dar salida a debates profundos que no siempre terminaron en propuestas armónicas sino en propuestas contradictorias; 2) Mediante conceptos técnicos de entidades públicas y organizaciones sociales que participaron, y que llegaron a la Veeduría Distrital, anfitriona del proceso, a través de comunicaciones de oficio por correo certificado o por correo electrónico; y 3) En foros de difusión de los contenidos del proyecto de reforma al Código. Los temas tratados en las mesas de trabajo estuvieron definidos de antemano por la administración distrital. Cada mesa de trabajo discutía y analizaba uno de los temas y trabajaba sobre formatos que recogían las observaciones para luego ser incorporadas, si eran pertinentes, en los borradores de proyecto.

TABLA 1 Esquema del formato de las mesas de trabajo del proceso de concertación MESA DE TRABAJO: TEMA ACTOR PARTICIPANTE: ARTÍCULO OBSERVACIONES CONTENIDO

FECHA: DE OBSERVACIONES PROCEDIMIENTO

DE

Los temas definidos de antemano por la administración, y discutidos durante el proceso, fueron:        

Espacio Público, Urbanismo y Medio Ambiente Seguridad, Convivencia, Solidaridad y Tranquilidad Salud Pública Movilidad Procedimientos, autoridades y competencias Formas alternativas de resolución de conflictos Libertad de industria y comercio Rifas, juegos y espectáculos

Estos temas se refieren a los títulos generales que debía tener el Código, y que englobaban las inquietudes del gobierno sobre la reforma, puesto que constituían las directrices en las que se orientarían las reglas de convivencia en su interés de actuar sobre una conflictividad percibida por la administración. Ninguna 67

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organización social, ni siquiera las entidades distritales, modificaron los ejes temáticos. Etapas de la concertación

Las etapas del proceso muestran de qué manera se estructuró la concertación, sobre qué directrices de política y cuál fue el cronograma establecido para la interlocución con las entidades distritales y las organizaciones sociales invitadas. Es evidente que el espacio concedido a las organizaciones sociales fue sustancialmente inferior al otorgado a las entidades distritales, lo que muestra el bajo nivel participativo de los particulares en el proceso de elaboración del primer texto de reforma, al menos en estos términos. Las propuestas sustanciales fueron hechas por las entidades distritales, las cuales ejercieron su experticia en los temas de su competencia, aún cuando la presión de algunos sectores organizados fue evidente. Sin embargo, cuando se presentó alguna de las pocas intervenciones de grupos de presión, se modificaron propuestas distritales, como ocurrió, por ejemplo, con la presión de los droguistas que a través de ASOCOLDRO (Asociación Colombiana de Droguistas) significó que las droguerías, hoy por hoy, puedan vender más artículos que solo medicamentos. Etapa 1 Según relatos de funcionarios de la Veeduría, se realizó de la siguiente forma: 1. Análisis de los resultados de los Semilleros de Convivencia 2. Análisis de la Carta de Civilidad 3. Análisis de los Proyectos de Acuerdo enviados durante el gobierno de Peñalosa para reformar el Código de Policía. 4. Estudio y recopilación de jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre normas de policía. 5. Recolección de la normatividad nacional y distrital sobre normas de policía. 6. Revisión del Proyecto de Código Nacional de Policía tramitado en el Congreso de la República. 7. Redacción del 1er. Borrador de Proyecto de Reforma al Código de Policía, el cual se llevó a discusión en la etapa 2. Etapa 2 CONSULTADOS Y ACTIVIDAD CONCERTADOS Mesa de trabajo: autoridades, procedimientos y Alcaldes locales, inspectores de 24 de octubre de competencias policía, asesores de obra, 2001 coordinadores jurídicos de alcaldías locales, Consejo de Justicia y Secretaría General de la Alcaldía FECHA

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Mayor de Bogotá. Mesas temáticas: Entidades Distritales y policía -Espacio público, urbanismo y patrimonio Nacional 25, 26, 29, 30 de -Medio Ambiente octubre de 2001 -Seguridad, convivencia, solidaridad, relaciones de vecindad y tranquilidad -Salud pública -Movilidad 28, 29 y 30 Mesas temáticas Universidades y ONG noviembre-diciembre de 2001 Solicitud de ubicación del proyecto en la página Actualización permanente web de COLNODO Noviembre de 2001 Ubicación del proyecto en la web de la Veeduría Distrital 16 de enero de 2002 Mesas temáticas Entidades Distritales 21 de enero de 2002 Mesas de trabajo Funcionarios Veeduría Distrital Invitaciones a participantes Defensoría del Pueblo 22 de enero de 2002 Corporación La Candelaria Personería Distrital 24 de enero de 2002 Convocatoria análisis (sugerencias y Gremios y sindicatos comentarios). Se envió copia del proyecto. Foro de Evaluación Legibilidad del Proyecto Colegios, ONG, Misión Bogotá, Observatorio de Salud, Transportadores, Frentes de 31 de enero de 2002 Seguridad, asociaciones culturales, asociaciones de recicladores y demás organizaciones sociales. 6 y 21 de febrero de Mesas de trabajo Secretaría General de la Alcaldía y 2002 Secretaría de Gobierno Mesas de trabajo con MEBOG Comandantes de Estación, Subcomandantes, Unidades de 8 de febrero de 2002 Mediación y Conciliación, Asesores, Asuntos Disciplinarios, Asuntos Judiciales. Mesas de trabajo universidades Pontificia Universidad Javeriana, 12 de febrero de (Universidad Javeriana) Universidad Santo Tomás, 2002 Universidad Católica de Colombia, Universidad Militar Nueva Granada, Universidad Libre 14 y 15 de febrero Mesas de trabajo colegios distritales y no Alumnos grado 11° y personaros distritales estudiantiles 15 de febrero Mesas de trabajo Dirección de Apoyo a Localidades 1 de marzo Mesas de trabajo Escuela de Policía General Santander 4 marzo de 2002 Mesas de Trabajo Espacio Público Defensoría del Espacio Público 12 de marzo Mesa de trabajo Unidad de Ejecuciones Fiscales del Distrito 19 de abril de 2002 Mesa de trabajo Asociación de Droguistas ASOCOLDRO y Secretaría de Salud 30 de abril de 2002 Mesa de trabajo Medios de Comunicación 2 de mayo de 2002 Tertulia con Periodistas 3, 7, 8 21 de mayo Mesas de trabajo Policía Metropolitana de Bogotá de 2002 30 de mayo de 2002 Mesa de trabajo “Bogotá Cómo Vamos” El Tiempo, Fundación Corona, Cámara de Comercio de Bogotá 4 de junio de 2002 Mesa de trabajo Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) 11 de junio de 2002 Tertulia con Periodistas 23 de julio de 2002 Mesa de trabajo Subsecretaría de Vivienda, Secretaría General Alcaldía Mayor

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de Bogotá 28 y 30 de agosto de Conversatorio “Reglas de Convivencia para la Colegios distritales y no distritales, 2002 Paz” con el Alcalde Mayor entidades del distrito, ONG, estudiantes universitarios, académicos y ciudadanos en general. Fuente: Archivos veeduría Distrital

Mientras se realizaba la concertación, se intentaba paralelamente su aprobación en el Concejo, pero dada la desaprobación recurrente (como se verá en el siguiente capítulo), se decidió cambiar la meta en las actividades realizadas en el proceso de concertación. De seis (6) foros de divulgación se pasó a ocho (8), organizando dos más en universidades, para ambientar mejor el Proyecto de Acuerdo en el Concejo, ya que no fue aprobado en el primer semestre de 2002. Los foros fueron establecidos para el 28 y 30 de agosto en la Universidad Externado de Colombia, con el título “Reglas para la Convivencia por la Paz”.

Concepto de participación de la administración distrital La Constitución contempla, como principio fundamental, el carácter participativo de los procesos políticos, institucionales y comunitarios, como cimiento del ejercicio de la democracia. Plantea que la participación es expresión del ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos que deben ser garantizados por el Estado. Podría decirse que la participación se considera como mecanismo medular para el control político, así como instrumento central de la organización de la vida social y elemento esencial en la relación sociedad-Estado 43 . La participación es, en el texto constitucional, transversal a todos los procesos políticos que definen el orden social, y a todos los procesos sociales que definen el orden político: la creación de organizaciones sociales y comunitarias, la fundación de partidos y movimientos políticos, la elección de gobernantes, la definición de los planes de desarrollo, el control político, etc. Diversas normas han desarrollado este principio, unas con más éxito que otras. El debate sobre democracia participativa, democracia representativa y ahora democracia deliberativa ha sido intenso en los últimos años 44. Para los objetivos de esta investigación, nos basta con encontrar y comentar el concepto de participación que fundamentó el proceso y compararlo con lo ocurrido, dado que el 43

Constitución Política de Colombia: Art. 1, 2, 40, 41, 49, 68, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 139, 152, 311, 318, 329, 342. 44 GARCIA, Miguel y PEÑA, Rocío. Conflicto y contexto. Mecanismos de participación ciudadana: ¿un paso hacia la democracia? El caso del cabildo abierto y la concertación en Colombia. Tercer Mundo Editores, Instituto SER y Programa de reinserción. Bogotá, 1997. GONZALEZ, Jorge. La construcción de la concertación. Algunas experiencias en Colombia. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 1997. SANTOS, Boaventura de Sousa. “Desigualdad, exclusión y globalización” y “La reinvención solidaria y participativa del Estado. En: La caída del Ángelus Novus: ensayos para una nueva teoría social, 2003. FUNG, Archon y OLIN WRIGHT, Eric. En torno al gobierno participativo con poder de decisión. En: Democracia en profundidad. Nuevas formas institucionales de gobierno participativo con poder de decisión. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2003.

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gobierno distrital exaltó agudamente el carácter participativo del proceso que condujo al proyecto de reforma al Código de Policía de Bogotá. Es lo que haremos en esta sección. Como no hay una definición explícita, acudiremo primero a los objetivos del proyecto e inversión “Proceso de concertación para el Código de Policía”:

“Objetivos del proyecto  

Concertar con entidades, comunidades y diversos actores de la sociedad civil, un proyecto de Código de Convivencia Ciudadana. Propiciar la participación ciudadana e institucional en torno a la concertación del Código de Convivencia Ciudadana que reemplazará al actual Código de Policía como expresión del principio de apropiación de lo público.

Objetivos específicos      

Realizar foros de concertación institucional con las entidades vinculadas al código. Realizar foros de concertación con organizaciones de la sociedad civil. Incentivar la participación de los niños y niñas en estrategias de divulgación del proyecto. Promover estrategias de comunicación para que los habitantes de Bogotá y sus organizaciones se vinculen a la concertación del proyecto. Estimular la construcción colectiva de memoria cultural en torno a los procesos de concertación del Código de Convivencia. Estimular la participación comunitaria en los asuntos de la ciudad

Es claro que el proceso de concertación debía fundarse en el carácter masivo del proceso, tanto en cuanto a la asistencia a los espacios definidos para el mismo, como en la cobertura de las estrategias de comunicación. Se esgrime la necesidad de la participación en varios sentidos: el primero de ellos como participación fundadora: “comprendimos que éste no podía ser el resultado de la voluntad de unos cuantos, sino que tenía que ser el producto del querer de todos”, apoyado, entre otras razones, en el desconocimiento de la situación por la falta de información reseñada antes; el segundo apunta a facilitar el cumplimiento de las reglas en virtud de su discusión: “si queremos que estas reglas sean efectivas, debemos partir de la colaboración de las ciudadanas y ciudadanos en su concepción, del conocimiento que de ellas tengan, de que las adopten como suyas y se sientan identificados con el propósito que persiguen. Esto hará que las normas se interioricen de tal manera que propicien la autorregulación.”; el tercero es la ganancia de legitimidad de la propuesta para presentarla ante el Concejo como la expresión de una voluntad plural que no puede ser desatendida. Vemos 71

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así cómo el concepto de participación, sin ser explícito, va tomando cuerpo en la medida que se definen las intenciones de la administración distrital. La carta enviada por María Teresa Garcés, Veedora Distrital, al Alcalde Mayor, Antanas Mockus, para dar parte de los resultados del proceso de concertación luego de su culminación, pone el acento en dos elementos de la dinámica agotada que pueden tener algún sello o rasgo tácito o explícito de participación: diversidad y número de actores. El oficio está fechado el 18 de marzo de 2002, y se intitula “Resultados de la concertación y participación ciudadana para la construcción colectiva del Código de Policía”. En esta comunicación se sintetiza lo que para la administración fue el proceso completo de concertación. Dice la Veedora: “Me complace informarle que la concertación y consulta para la reforma del Código de Policía actual ha concluido satisfactoriamente y su principal logro fue la redacción participativa 45 del proyecto de Código de Policía Reglas para la Convivencia Ciudadana, el cual fue llevado a cabo por la Veeduría Distrital, la Secretaría de Gobierno y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo”. Algunas cifras dadas en la carta son: “Se presentaron 15 versiones de proyecto desde que inició su concertación en octubre de 2001, donde fueron invitados 56 organizaciones gremiales y sindicales de Bogotá y la nación, 86 ONG, 15 universidades, 122 colegios, 49 entidades distritales entre empresas de el Estado, empresas industriales y comerciales del Estado y entidades del sector central y descentralizado de Bogotá, 19 representantes de organizaciones sociales de base y colegios de calendario B y C, para un total de 571 invitados. Participaron efectivamente 526 habitantes y funcionarios, entre los cuales 212 fueron funcionarios de instituciones distritales, 16 representantes de ONGs y universidades, 54 estudiantes universitarios y docentes, 79 estudiantes de grado 11°, 22 colegios distritales, 19 no distritales, 165 líderes de organizaciones sociales de base y 119 entre alcaldes locales, asesores jurídicos y de obras e inspectores de policía. Las 58 mesas de trabajo, con sesiones de 4 horas diarias cada una, se dividieron por participantes así: 24 de funcionarios de instituciones distritales, 10 de ONG, universidades e instituciones distritales, 5 de universidades, 7 de colegios, 12 de organizaciones sociales de base”. Estos ejemplos, que ayudan a definir el concepto que de la participación tiene la administración distrital, resaltan el aspecto cuantitativo del indicador para medir la participación efectiva de la ciudadanía en el proceso de concertación. La fórmula establecida sería:

45

El subrayado es nuestro.

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participación = invitaciones + asistencia. Por oposición a esto, el reporte habría podido mencionar la consolidación de concretas argumentaciones desde diversas perspectivas culturales para justificar propuestas específicas, particularmente significativas para la ciudad; o la decisión explícita de algún gremio de asumir la defensa de una propuesta determinada en el Concejo; o la variación de una postura inicial ante un tema en virtud de nuevos datos o criterios de interpretación ganados en el proceso de debate. Con base en lo indicado, nuestra comprensión del concepto de participación asumido por la administración es la invitación y asistencia de actores a intervenir en debates sobre propuestas de normas para obtener de ella la legitimación ciudadana de la reforma ante el Concejo, el conocimiento –técnico y no técnico– de situaciones de conflicto y algunas posibles soluciones, y la sensibilización ante la norma para asegurar su cumplimiento y avanzar así en la vía de la autorregulación. Indicadores de participación La desagregación de elementos de este concepto de participación, que trata de ubicar sus dimensiones espacial, temática y funcional, permite construir indicadores de la real participación en el proceso. Esos indicadores se cruzan en muchos puntos, pero se distinguen preferencialmente en la observación del actor y su intención. Estos indicadores son los siguientes: 1. Indicador de eficiencia, que mide si la administración cumplió su pretensión de convocar y reunir actores para legitimar el proceso de debate ante el Concejo 2. Indicador de eficacia, que mide si la administración obtiene de ellos una propuesta que quiera presentar al Concejo. Indicadores de eficiencia Según los datos de la Veeduría 46 inferimos que la participación en su primer sentido, es decir de legitimación de la reforma, se apoya en parte en el número de asistentes. Según la veeduría en este proceso fueron consultados: # DE PERSONAS 56 86 15

ORGANIZACIÓN DE ORIGEN Organizaciones gremiales y sindicatos ONG Universidades

46

Cabe anotar, por la forma como el proceso se relacionó en los formatos de las mesas de trabajo y en los borradores de proyecto enviados por las entidades del distrito, muchas de las opiniones y aportes de organizaciones sociales quedaron dispersas en oficios enviados a la Veeduría Distrital y que por la desorganización de los documentos creemos que fue difícil su asimilación en la redacción del proyecto.

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122 48 19 571 917

Colegios distritales y no distritales Entidades distritales Representantes y especialistas en participación adscritos al Observatorio de Participación Ciudadana Organizaciones sociales de base y colegios calendario B y C Total

Fuente: Archivos Veeduría Distrital

En este proceso, 433 invitaciones fueron enviadas por la Secretaría de Gobierno y 138 por la Veeduría Distrital. Aparentemente las 917 personas concurrieron como fruto de la invitación. A su vez, en el proceso se pueden identificar las personas o representantes que participaron directamente en las mesas de concertación y consulta: 212

16 40 75 164 507

Funcionarios de Instituciones distritales (entidades de los sectores central y descentralizado y autoridades locales y de policía –oficiales Policía Metropolitana de Bogotá, Inspectores de Policía, Asesores Jurídicos y de Obras de las alcaldías locales, alcaldes locales y vocales del Consejo de Justicia) Representantes de ONGs y Universidades Estudiantes universitarios y docentes Estudiantes de grado 11 de 22 colegios distritales y 19 no distritales Líderes de organizaciones sociales de base y estudiantes calendarios B y C. Total

Fuente: Archivos veeduría Distrital

Las tablas mismas muestran contradicciones o confusiones en los datos, pues, por ejemplo, relacionan dos veces la asistencia de colegios. Estos problemas dificultan saber a ciencia cierta qué tan confiable es el dato que se analiza, pero aún así asumimos que las cantidades son realmente las que se expresan en las correspondientes casillas. Indicador de eficacia En términos de la construcción de la norma a partir de los aportes técnicos de los asistentes, el registro de las mesas de trabajo se orientó básicamente a la actividad de los funcionarios del distrito y de las entidades distritales que tuvieron competencia en temas específicos. Según los reportes, los aportes de los particulares fueron mínimos, tanto en cantidad como en la misma dinámica de registro de la concertación. Existen oficios enviados, principalmente por algunas universidades como la Sergio Arboleda y la Militar Nueva Granada. La participación logró definir los actores que asistieron, identificando sus aportes y su incidencia efectiva en la definición de la norma. Se señalaron los temas más recurrentes en las intervenciones de las entidades distritales, ya sean en las mesas de trabajo o en los conceptos técnicos enviados a la Veeduría. Las 74

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entidades distritales (DABS, EAAB, MEBOG, DAMA, IDCT, Secretaría de Salud, Alcaldías Locales, IDU, Planeación Distrital, Misión Bogotá, Defensoría del Espacio Público, Veeduría Distrital, entre otras), se pronunciaron sobre las temáticas que versaban las mesas de trabajo a las que fueron invitadas. Por ejemplo, la Secretaría de Salud se pronunció sobre temas diversos como la salubridad en el ejercicio de la prostitución, la venta de medicamentos y productos farmacéuticos, la emisión de gases de los vehículos, entre otros. También se hace referencia a las comunicaciones de los particulares, en las pocas veces que se identificaron documentos al respecto. Las invitaciones enviadas, según la Veeduría Distrital, fueron muchas, pero la participación medida en asistencia no respondió a las expectativas. La siguiente tabla contiene los datos gruesos que interesan par el asunto que tratamos en este momento.

Actividades

No.

24 MESAS DE TRABAJO 2001 73 MESAS DE TRABAJO 2002 TOTAL MESAS DE TRABAJO 1 FOROS 2 CONVERSATORIOS Fuente: Archivos veeduría Distrital

97

Los datos no permiten establecer qué tan efectiva fue la difusión, en tanto que solo se hace mención a los foros organizados por las autoridades distritales, que por su misma naturaleza tienen escasa cobertura. A su vez, no se identificaron campañas informativas; por ejemplo, para los colegios, no existieron iniciativas sistemáticas de información; ésta solo se dio en la medida que los colegios asistieron a los espacios centralizados de discusión, es decir, a las mesas de trabajo y los foros. En datos gruesos aproximados, puede encontrarse lo siguiente:

Invitados 130 20 80 74 89 30

Temas Espacio público Tránsito Seguridad y Convivencia Medio Ambiente Población Vulnerable Salud Pública

Fuente: Veeduría Distrital

Para el Foro de Legibilidad del Código se da la siguiente relación: Tema

No. Invitados

No. Asistentes

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Movilidad, Tránsito y Transporte (PM) Movilidad Tránsito y Transporte (AM) Medio Ambiente (PM) Medio Ambiente (AM) Salud Pública (PM) Salud Pública (AM) Espacio Público, Urbanismo y Patrimonio (PM) Espacio Público urbanismo y patrimonio (AM) Población Vulnerable (PM) Población Vulnerable (AM) Seguridad, convivencia y relaciones de vecindad (PM) Seguridad, convivencia y relaciones de vecindad (AM) Colegios

11 10 29 29 18 21 63 59 33 36 40

10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

39

10

45

10

Fuente: Veeduría Distrital

Al Conversatorio “reglas de Convivencia para la Paz”, asistieron aproximadamente 900 personas, entre ONGs, organizaciones sociales, entidades distritales, colegios, particulares, ediles, universidades y medios de comunicación. Aplicación de indicadores a los datos Según los datos analizados en ambos indicadores, dentro de la concepción de participación de la Administración Distrital, el proceso fue participativo. Desde su inicio, tuvo carácter masivo y, aunque no todas las invitaciones hechas a los particulares fueron atendidas, la afluencia fue significativa. Por su parte, los aportes de las entidades del Distrito fueron tenidas en cuenta, y prueba de ello es el numero de borradores que se produjeron antes de la definición del proyecto que sería debatido en el Concejo Distrital. Sin embargo, y en la perspectiva de una participación decisoria, los índices fueron bajos. La participación, aunque coherente desde la óptica de la administración, es decir, consultiva para los particulares y de construcción colectiva para las entidades distritales, no deja de ser restrictiva. Por ejemplo, los vendedores ambulantes no tuvieron incidencia en la formulación de la norma, en tanto que la norma como estaba definida de antemano, dentro de la política de recuperación del espacio público, les perfiló su naturaleza transgresora. Este tema no tuvo espacio para la discusión y estaba definido sin posibilidad de negociación. Si los datos favorecen a la administración en cuanto validan la intención con los esfuerzos de llevarla a la práctica, los mismos datos la cuestionan puesto que no hay un análisis profundo de la conflictividad y de sus factores que articulen la reflexión de las entidades distritales para elaborar regulaciones al respecto. Pero finalmente se termina validando una reforma por la vía de la construcción

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El AM y PM hacen referencia a la hora de realización de la mesa de trabajo, es decir, si fue en la mañana o en la tarde.

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participativa en el entendido de la conciencia ciudadana de los conflictos, cuando éstos en la realidad no incidieron de manera significativa en la formulación. 4. Reseña de las principales diferencias entre el Código de Policía de 1989 y el proyecto de acuerdo presentado al Concejo. 48 Existen múltiples diferencias entre el código saliente y el proyecto que prefiguró su reemplazo. Algunas son de forma y otras de fondo, unas profundas y otras someras, unas convenientes y otras no tanto. La idea aquí es reseñarlas y comentar sus características, utilidades y probables consecuencias.

Cambio de estructura La primera diferencia es la de la estructura de los dos códigos. El Acuerdo 18 de 1989 reprodujo el esquema de organización de sus partes que tiene el Código Nacional de Policía. Éste empieza por las funciones y los medios de las autoridades de policía para actuar, incluyendo las sanciones que pueden imponer, y en seguida presenta la serie de contravenciones, clasificándolas según el tipo de sanción. Esto evidencia un enfoque que privilegia el aspecto procesal, que inmediatamente evidencia su interés de decir a la autoridad cómo proceder, y al lector desprevenido qué le pasaría si comete una infracción a esa norma. También se puede pensar que en esa medida el código de 1989, entendido como mensaje, iba dirigido ante todo a las autoridades –como de hecho ocurre en la vida práctica, en la que solo ellas y quienes tienen conflicto con ellas o ante ellas usan el código– a pesar de que se refiriera a conductas de particulares. El proyecto declaraba primero criterios y conceptos de la convivencia en la ciudad, y creó un sistema distinto de clasificación de las contravenciones, similar al de los delitos en el código penal, que es el de agrupar las conductas tipificadas bajo el bien que intentan proteger: la vida, la solidaridad, la salubridad... Este enfoque puso el énfasis en la lesión que sufre la sociedad por la comisión de la falta, y de esa manera reorienta el sentido de respetar la norma para conservar los elementos estructurales de las relaciones que regula, o sea los bienes jurídicamente tutelados, desplazando hacia ellos el interés que antes ponía el Acuerdo 18 en la consecuencia punitiva . Al final incluye las normas procesales que trae, adaptándose así a la tendencia universal de formulación de normas: primero dicen qué se debe hacer y luego cómo. Puede parecer que esta variación no implica una consecuencia de largo alcance. Sin embargo, es importante recordar que a pesar de que las normas policivas regulan la vida de todos, han sido ante todo el instrumento de trabajo de las autoridades, y que con este cambio surge la opción de que ellas vean de otra 48

Este aparte está apoyado en el artículo La ciudad en sus normas, de Roberto Moncada R., publicado en la página virtual www.univerciudad.net de la Red Bogotá, programa de la División de extensión de la sede Bogota de la Universidad Nacional de Colombia.

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forma la vida que controlan. Pero además, si algún particular lee el código –y en el caso del Acuerdo 79 se sabía que iba a haber un esfuerzo de divulgación del código–, se puede sentir claramente interpelado por las normas, en tanto se refieren primero a su vida y luego al trabajo de las autoridades. Tal vez este cambio no reducirá las contravenciones, pero, a diferencia del anterior código, el proyecto planteó una manera diferente de comprender la norma y la actividad general de policía: es una puesta en orden de la pretensión de construir y alcanzar colectivamente, y no solo por la administración estatal y el ejercicio de la autoridad, ciertas formas de la vida pública bogotana, que debe ser útil para la gente que quiera hacerlo. Pero tal vez lo más razonable es esperar que este cambio solo tenga algún efecto para su interpretación y aplicación por parte de algunas autoridades y abogados litigantes en ese campo, ya que es bastante claro que al menos en este momento de la vida de Bogotá, nadie más lo conocerá lo suficiente como para notar que la estructura misma revela –o al menos pretende hacerlo– una idea de orden social. Plantear la autorregulación El proyecto buscó expresar la pretensión básica de las dos administraciones distritales signadas por las ideas de Antanas Mockus: la autorregulación. Este concepto, que podríamos decir que es el equivalente social de la autonomía de los individuos, implica darle un papel y un alcance a los particulares en la construcción y mantenimiento de su convivencia. Consiste en el cumplimiento voluntario de normas –que es el sentido más tradicional de autorregulación–, la ayuda pacífica a otros para cumplirlas –mutua regulación–, el cumplimiento de los acuerdos y la resolución pacífica de conflictos. Esto se evidencia por la mención explícita del concepto de autorregulación en el proyecto y en formulaciones como la de “La corresponsabilidad entre los administrados y sus autoridades para la construcción de convivencia”, que hace parte del actual artículo 1º. A diferencia de esto, el Acuerdo 18 de 1989 veía en la acción de las autoridades el centro de la convivencia, a pesar de mencionar que los particulares debían hacer un ejercicio de sus derecho ceñidos a las normas que los limitaban, señalamiento apenas obvio. Desde su primer artículo decía: “Corresponde a las autoridades de Policía (...) garantizar la convivencia pacífica y ordenada de los habitantes del territorio distrital, mediante la protección de los derechos sociales e individuales, ejercidos dentro del marco de las libertades individuales y en armonía con los intereses generales que se derivan de la vida en comunidad.” Se habla de que ambas partes cumplen un papel, pero es claro que el acento está en el de las autoridades.

Usar un lenguaje desjuridizado y la comunicación apreciativa

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Uno de los requisitos formales de la autorregulación es que las normas a respetar sean bien conocidas. Por eso el proyecto usó, y el código heredó, un lenguaje más claro y cotidiano que la jerga jurídica del Acuerdo 18. Así mismo, contuvo descripciones y declaraciones sobre los temas que tocó, que buscaban dar una idea más amplia y completa de la complejidad de la ciudad y los elementos constitutivos de su vida sobre los cuales recae la reglamentación. Además de esto, el proyecto hizo énfasis en el uso de técnicas de comunicación apreciativa, y formuló el grueso de las conductas de su interés como comportamientos que favorecen las distintas facetas de la convivencia ciudadana, advirtiendo en todos los casos –seguridad, salubridad, solidaridad, relaciones de vecindad, etc.– que su incumplimiento dará lugar a la imposición de sanciones.

Incluir explícitamente a las poblaciones vulnerables Ya existe una tradición en varios estados por tratar de tener en cuenta la distinta condición de sus diversas poblaciones, para adecuar a ellas y sus particulares necesidades, su oferta de bienes y servicios. Esas diferencias se identifican al aplicar diversos criterios para agrupar partes de la población: etnia, plenitud o parcialidad de facultades motoras, edad, género... Pero otro criterio de clasificación de los sujetos de atención del Estado, es su condición o capacidad de ejercer sus derechos y libertades, o el grado de exposición a violaciones de los mismos por parte de otras personas de la sociedad, incluidas las propias autoridades. La condición de mayor debilidad ante los demás para ejercer esos derechos y libertades, se conoce como vulnerabilidad. Un estado social de derecho como Colombia protege sus poblaciones vulnerables porque la Constitución Política así lo indica. En nuestro caso el asunto se contempla en el Art. 13. La visión de la sociedad que reconoce que algunos de sus miembros pueden estar expuestos a mayores riesgos que otros en determinadas situaciones, deja pensar en crear una oferta de justicia que los trate diferenciadamente. A diferencia de la universalidad de todos los planteamientos del Acuerdo 18, salvo en el tema de los menores, el proyecto introdujo esta lógica y planteó la necesidad de proteger las personas que estén en esa condición. Un claro ejemplo de esto, llamado a traducirse en hechos concretos de la vida real, es que uno de los criterios que trajo el proyecto para escoger la sanción a imponer, era que se tuviera en cuenta las condiciones personales, sociales, culturales, y en general las demás que influyen en el comportamiento de quien infringió una norma de convivencia. Esto quedó en el num. 3 del Art. 183 del Acuerdo 79. El saliente Código de Policía no mencionaba el asunto, al menos no de manera explícita, a pesar de que en el momento de su expedición en Colombia ya se hablaba de poblaciones vulnerables y hasta se iniciaban planes y programas oficiales concebidos bajo esa lógica. Esto muestra la importancia de que las normas, expresión jurídica de la vida comunitaria, sean pensadas por más gremios que aquellos a los que a primera vista les conciernen puramente como normas, o 79

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sea a quienes las administran (autoridades y abogados) y una de las bondades de que se formulen con apoyo en la participación de los interesados en lo que regulan.

Actualizar algunos temas según la Constitución Política y las necesidades de la ciudad Como es obvio, cualquier reforma constitucional deja sin piso muchas normas al crear un nuevo marco jurídico. En 1991, la Constitución que rige en Colombia plasmó nuevos sentidos, criterios y conceptos, y aun cuando su simple existencia en ese nivel jurídico superior obligaba a su observancia en muchos casos, en otros era preciso hacer desarrollos concretos en leyes, por no ser de aplicación inmediata. Algunos derechos fundamentales, como el derecho a la vida, a no ser sometido a desaparición forzada, torturas ni tratos o penas crueles e inhumanas o degradantes, a ser juzgado según el debido proceso o a no ser sometido a penas de destierro, prisión perpetua o confiscación, no requerían ese desarrollo o reglamentación. 49 En esa medida podían integrarse al código que expidiera el Concejo y por eso se incluyeron las nociones procedentes. Tal es el caso, para el proyecto que terminó siendo el Acuerdo 79, de los siguientes conceptos, entre otros, tomados de la actual Constitución que no estaban explícitamente en la de 1886: la supremacía formal y material de la Constitución, la protección de la vida digna, lo derechos fundamentales de los niños y su prevalencia sobre los de los demás, el libre desarrollo de la personalidad y la búsqueda de la igualdad material. Además de estas razones de orden estrictamente jurídico, había otras de pura conveniencia: hacer explícitas varias normas constitucionales en el nuevo código bogotano, conllevaba su exaltación, conocimiento y difusión. Para el Acuerdo 18 de 1989 era imposible reflejar la Constitución actual, pues es anterior a ella; ese hecho era, precisamente, uno de los que justificaba crear esta diferencia entre aquél y el Acuerdo 79. Refleja mejor nuevas situaciones de Bogotá Algo similar puede decirse de algunos elementos físicos e inmateriales de la ciudad. Si la Constitución cambió tratando de dar al país un orden normativo más ajustado a los cambios que había experimentado, y si Bogotá fue escenario y agente de muchos de ellos, era formalmente consistente actualizar su propio código de policía. Cuando se presentó el proyecto, diversos sectores de opinión – inclusive de la propia Administración Distrital– sostuvieron con buenas razones que antes de reformar el código de Bogotá era preferible esperar –y aun 49

Los demás derechos fundamentales de aplicación inmediata están en el Art. 85 de la Constitución. Los que no están entre ellos, requerían de desarrollo legal. Hay que recordar que el Código de Policía de Bogotá no es una ley, y por tanto no era una oportunidad de desarrollo de esos derechos, pero sí de hacerlos explícitos dentro de un ordenamiento que se refiere a la libertad de las personas y otros aspectos cruciales de su vida.

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promover– la renovación del Código Nacional del ramo. La razón era lógica: con un marco nuevo, la reforma podía ser más de fondo y más certera. Sin embargo, en lo jurídico, el asunto se resolvía a favor de la reforma sin más dilaciones, aplicando un razonamiento simple: si se puede regular solo lo no regulado, no se necesita un marco nuevo; y si hay una reforma nacional sobre lo ya regulado, necesaria e ineludiblemente será aplicable en Bogotá, a menos que ella misma diga que los departamentos y la capital del país deberán reglamentar o desarrollar lo que ella paute, caso en el cual solo habrá que darse a esa tarea. Mientras tanto, siempre será cierto que lo no regulado ni en lo nacional ni en lo distrital, requerirá de regulación. Superado ese escollo, cobraba vigor la idea de reformar el código en lo atinente a nuevos hechos de la ciudad, no contemplados en la norma nacional ni en la distrital. Sin embargo, como se verá más adelante, este cambio carece de importancia mientras no se reglamente el procedimiento para intervenir en ellas, asumiendo que él mismo, por sí solo, no logrará modificar conductas de particulares, salvo cuando se refieran al ejercicio de una actividad económica, como manipular alimentos de determinada forma en lugares de expendio o no fumar en sitios abiertos al público. Algunos de los principales temas que debían incluirse por no estar presentes en el Acuerdo 18, y que constituían nuevas realidades públicas de la ciudad, o privadas con trascendencia a lo público, eran los relacionados con la tolerancia hacia nuevas opciones sexuales de las personas, muchas de las cuales sufren maltrato y discriminación en sus lugares de residencia y trabajo, o simplemente por la calle; la convivencia con una población creciente de habitantes de la calle, cada vez más amenazante y amenazada por reacciones sociales extremas, muchas veces propiciadas por ellos mismos; la llegada cada vez más grande de inmigrantes, muchos de ellos desplazados por la violencia, que a veces experimentan un fuerte rechazo y estigmatización; el uso creciente del espacio público para ofrecer en venta toda clase artículos, su invasión por parte de constructores de vivienda que cierran zonas verdes y las anexan a lo construido, o la instalación irregular de vallas y otros medios de publicidad visual exterior; la delimitación de una zona de trabajo sexual autorizado al menos hasta noviembre de 2003; la creación y uso de ciclo rutas, que implica la circulación de bicicletas aledaña a calles y andenes; la entrada en funcionamiento de Transmilenio, medio de encuentro masivo; el surgimiento de nuevos parques y la creación de su sistema distrital, que genera el uso multitudinario del espacio público; y el nacimiento de la red de bibliotecas públicas, en las que se impone un comportamiento apropiado para la lectura de todo el que esté allí. Estas condiciones no reflejadas en el código de 1989, aparecen descritas con bastante minuciosidad en el de 2002, y obviamente estaban en el proyecto presentado por la administración al Concejo, desde el punto de vista de las distintas conductas que podemos llevar a cabo para bien o para mal. Por ejemplo, hay 16 comportamientos que favorecen la seguridad de las personas y 13 la de los espectáculos públicos, y 23 para observar en las plazas de mercado. El control ejercido ordinariamente sobre las plazas de mercado y la realización de espectáculos públicos, augura un mayor cumplimiento de estas 36 conductas que 81

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la asunción espontánea de aquellas del las 16 referidas a la seguridad personal que se darían en el ejercicio no comercial de actividades. La creación de estímulos a los comportamientos socialmente útiles La idea de propiciar un ambiente favorable al acatamiento de normas encontró una salida urgente en el proyecto de reforma. Las autoridades desarrollarán mecanismos de estímulo a quienes cumplan sus deberes de convivencia, y así se abre el respaldo normativo a una línea de trabajo importante para Bogotá. 5. Conclusiones 1. En la exposición de motivos el alcalde, para exhortar a los concejales a aprobar el proyecto puesto a su consideración, señaló que éste “...no constituye una serie de normas que se le ocurrieron al Alcalde o a los funcionarios de la Administración Distrital, sino las reglas que las bogotanas y los bogotanos quieren darse a sí mismos para vivir en armonía”. Según esta afirmación, los bogotanos y las bogotanas llegamos a un texto que el alcalde, en uso de sus atribuciones, entrega al Concejo para su aprobación. La participación que reseñamos en este capítulo, debe suponerse, sería el acuerdo entre bogotanos y bogotanas. Claramente, por decirlo de manera suave, se trata de una exageración desmedida. Ni por número, ni por representatividad, ese proceso puede describirse como “bogotanos y bogotanas”. 2. El proceso de participación manejó simultáneamente tres modelos: (1) Consulta, en algunos casos, por cierto pocos. Es preguntarle a algunos actores sociales lo que opinan, para luego decidir si se atiende o no. (2) Concertación. Se dio en casos muy específicos, como el lenguaje para referirse a los habitantes de las calle, o a los homosexuales, o a lo relacionado con la prostitución 50, situaciones en los cuales en realidad se dio deliberación y acuerdo 51. Se debe entender que en un acuerdo fruto de un proceso deliberativo con algún sector, hay convencimiento mutuo. Luego, el sector con el que se llegó a un acuerdo no acudirá al Concejo a negociar más. De convencer al otro trata la deliberación. (3) Precisión técnica. Este se refiere a un proceso deliberativo al interior de la administración. Es deliberativo porque con argumentos éticos o técnicos, el Alcalde tiene la opción de contar con una 50

En uso del lenguaje apreciativo, y quizás por opinión de algún sector relacionado con el oficio, la palabra prostitución no fue empleada en el proyecto que se presentó al Concejo. En su lugar se hablaba de “trabajadores sexuales”. Preguntado un alto funcionario si fue una batalla ideológica entre el Concejo y la Administración la que produjo el desenlace de restituir la palabra prostitución, nos informó que fue a solicitud de representantes del oficio, que preferían una alusión explícita y clara al oficio, y no el eufemismo políticamente correcto. 51 Según testimonios de algunos de los entrevistados.

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discusión en búsqueda de la verdad sobre muchos temas. 52 Llamar a esto participación es estirar demasiado el concepto. 53 Ninguno de estos tres es negociación. Cuando un grupo de interés no acepta en una deliberación una norma que lo afecta, tiene la opción de la negociación, “tú me das esto, yo te doy aquello”, o tiene la opción de irse por otra vía – el Concejo, por ejemplo – en donde buscará una votación favorable. 3. Posiblemente, la existencia de esta última vía estuvo presente en la decisión de no convocar a deliberar a grupos de interés que usualmente transgreden la norma, o de su no asistencia en caso de haber sido convocados. Por ejemplo, los vendedores ambulantes no estuvieron en la elaboración del proyecto. Los valleros tampoco54. 4. Luego, la afirmación según la cual la participación en el proceso previo condujo a lo que querían los bogotanos y las bogotanas, es retórica. Válida como forma de presión. Como veremos en el capítulo siguiente, pudo haber jugado un papel en que el Concejo pasase de una discusión dilatoria sobre atribuciones hacia una discusión que llevara a la aprobación de un Acuerdo. Pero nunca, en las discusiones específicas, estuvo presente el temor de estar aprobando algo contrario a una decisión ya tomada por “los bogotanos y las bogotanas”. 5. Como consecuencia, tampoco es cierto que el éxito en su aplicación pueda depender de un razonamiento del siguiente tipo: “como es lo que todos aprobamos, yo lo cumpliré, y exigiré a los demás que no olviden que ellos también lo aprobaron”. Esta afirmación sobre la relación participación-eficacia no va más allá de una típica ilusión de gobierno.

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No sería aceptable que el Alcalde dijera, respecto de algún artículo del código, algo como “no es mi punto de vista, sino el de tal funcionario de mi administración”. Eso vale para la autobiografía, pero no tiene sentido en el contexo de un régimen político como el nuestro, en el que el jefe del ejecutivo es el responsable político del texto del proyecto de Acuerdo que lleva el Concejo. Si se deje convencer de un error, es su responsabilidad. 53 Este proceso de consulta con expertos y autoridades ya lo había hecho el Concejo y el Alcalde en la expedición del Acuerdo 18/89. 54 En la discusión que condujo al proyecto Carta de Civilidad, representantes de este gremio dijeron que ellos no continuarían asistiendo, porque sabían que en el Concejo, donde realmente se decide, tendrían las de ganar.

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Capítulo 3 LA DISCUSIÓN EN EL CONCEJO Y SU RESULTADO.

Introducción. En este capítulo hacemos una descripción del proceso de discusión y aprobación del Código de Policía en el Concejo de la ciudad. Para ello se tuvieron en cuenta las cinco versiones de los proyectos radicados por la administración distrital (043/02, 057/02, 135/02, 141/02 y 153/02), con sus correspondientes exposiciones de motivos; las ponencias presentadas por los concejales responsables, el registro de prensa hecho por El Tiempo y por el periódico Hoy y, además, transcripciones de las sesiones y los diarios de campo elaborados por los miembros del proyecto Concejo Cómo Vamos. Con esa información preparamos un recuento de los temas que obtuvieron la mayor atención en los debates, señalando, cuando fue posible, a los grupos de concejales o a los individuos que expresaron las opiniones más determinantes o de mayor influencia, así como las respuestas y justificaciones de los voceros de la administración distrital. La pretensión de este capítulo es esencialmente descriptiva. Todos los datos empíricos aquí incluidos, serán fuente principal de las reflexiones, análisis y conclusiones de los capítulos 4 y 5.

1. El juego de aprobar o no aprobar en el Concejo. En teoría, la discusión pública de un proyecto de reglas aplicables a los habitantes de una comunidad –para cierta imagen de democracia ideal-, tiene lugar en las corporaciones públicas de elección popular, en cuanto que allí aparece representada la composición y diversidad de la sociedad, y es a través de aquellas como se ejerce la soberanía, o capacidad de regirse por disposiciones establecidas por “el pueblo a través de sus representantes”. Así, la propuesta de nuevas reglas se pone a consideración del cuerpo plural, quien en un ejercicio de controversia argumentativa llega al momento último de la votación y, con ello a la decisión, que es resultado de la dinámica entre mayorías y minorías. Esta idea subyace a nuestros propios diseños institucionales territoriales o locales y a la concepción que algunos líderes políticos tienen sobre el ejercicio y las 84

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prácticas de la política. Así, el Decreto 1421/93 55 establece el procedimiento por medio del cual una propuesta de regulación puede convertirse en norma jurídica, esto es, en una disposición exigible coactivamente a los habitantes de la ciudad. Podemos resumir el procedimiento de la siguiente forma: el alcalde o un concejal – dependiendo de quién tenga la competencia para hacerlo-, prepara y presenta un proyecto de reglas. Este es asignado a un número plural de concejales quienes individualmente, tienen la responsabilidad de estudiarlo, analizarlo y rendir un concepto en el que manifiestan su acuerdo o desacuerdo con el mismo. Una vez expuesto dicho concepto (ponencia), se abre oficialmente la discusión en la comisión temática correspondiente, dando paso a lo que técnico-jurídicamente se conoce como el primer debate del proyecto. La controversia termina con el momento de la votación. Si hay aprobación, la iniciativa pasará a su segundo debate, ya en la plenaria, ante todos los miembros del Concejo de Bogotá. En esta segunda etapa el procedimiento se repite hasta llegar a la aprobación o, al archivo definitivo del proyecto de acuerdo. La sola descripción anterior no nos entrega mayores elementos de juicio para analizar cuándo un proyecto de acuerdo tiene más o menos posibilidades de concluir su trámite exitosamente ya que apenas presenta las reglas, digamos, técnicas de un procedimiento, como si la discusión de una regla y la intervención de los políticos locales en ello, fuera eso: un problema técnico. Para aproximarnos a este punto en el caso concreto del Concejo de Bogotá y del Código de Policía hace falta involucrar un aspecto fundamental: el sistema político. Aspectos del sistema político de la ciudad serán analizados en el capítulo siguiente. Aquí nos basta con mencionar que nuestros partidos políticos son débiles, el sistema electoral privilegia el microempresariado y las opciones individuales sobre la acción política colectiva y que esto se refleja en el desempeño personal de los miembros del Concejo. En últimas, por lo menos hasta ahora, no es rentable políticamente pertenecer a una propuesta de partido 56. Como efecto de lo anterior, el proceso de negociación política propio del trámite de un proyecto de acuerdo –más allá del procedimiento puramente técnico descrito en párrafos anteriores- debe llevarse a cabo a través del diálogo con 42 microempresarios electorales que, justamente por dicha condición, no necesariamente representan tendencias u opciones ideológicas, o plataformas doctrinarias de partidos políticos, como se explicará con más detalle en el capítulo siguiente. Más bien atienden a grupos, sectores poblacionales e incluso barriales, agremiaciones, ligas o juntas cuya adscripción depende de la eficacia de la intermediación ofrecida por “su” concejal. Bajo este panorama, son inmensas las dificultades para prever o explicar él éxito o fracaso de la negociación política de cualquier proyecto de acuerdo. La 55 56

Estatuto Orgánico de Bogotá. La reforma política introducida en el 2003 intenta cambiar esta realidad.

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incertidumbre se agudiza o disminuye según si la norma en discusión busca regular un espectro amplio o estrecho de temas. Por supuesto, y quizás más importante, el camino será más o menos tortuoso en la medida en que grupos o sectores afectados con uno u otro proyecto hagan o puedan hacer parte de la cauda electoral de un miembro del concejo de la ciudad. Desde este punto de vista, podemos dimensionar la complejidad que representaba aproximarse a las posibilidades de trámite y aprobación de un proyecto como el Código de Policía de Bogotá, tanto por su propio contenido (variadísimos aspectos relacionados con hábitos y comportamientos que potencialmente afectan la convivencia ciudadana) como por su extensión (inicialmente 226 artículos y 250 en la versión final). Deben tenerse en cuenta por lo menos otros tres elementos: el estado de las llamadas relaciones entre el Alcalde Mayor y el Concejo, la opinión pública o clima de favorabilidad sobre el papel del Concejo y, por supuesto, los posibles réditos políticos que se puedan derivar del hecho global de aprobar o negar un proyecto como éstos. Tras la expedición del Decreto 1421/93 la iniciativa de los concejales de la ciudad para presentar proyectos de acuerdo quedó bastante limitada. Este modelo hace que la conducción de las grandes decisiones sobre el desarrollo de la ciudad esté, fundamentalmente, en cabeza del Alcalde Mayor. De todas maneras, hay un cierto abanico de temas sobre los cuales la interacción Alcalde - Concejo es determinante, por ejemplo: impuestos, estructura de la administración, cupos de endeudamiento, algunos planes maestros y, claro, el código de policía. Las relaciones entre el Alcalde y el Concejo son denominadas por varios actores involucrados, por líderes y generadores de opinión, por representantes de agremiaciones y grupos de presión como la “gobernabilidad de la ciudad”. Esa gobernabilidad es comúnmente medida más por los resultados que por los procedimientos. Así, tiende a considerarse que el Alcalde posee mucha gobernabilidad cuando el Concejo de la ciudad aprueba sus iniciativas y, correlativamente, proyectos hundidos serían el síntoma de bajos niveles de aquélla. Hay diversas formas y estilos de manejar dichas relaciones y de “producir” (¿aceitar?) o no gobernabilidad. El talante del gobernante de turno es, en este aspecto, otro elemento relevante a la hora de establecer el futuro de un proyecto de acuerdo en el Concejo de Bogotá. En segundo término, pese a que los votos de un buen número de los concejales de la ciudad no dependen de la buena o mala imagen que la ciudadanía tenga de ellos, es necesario considerar que, en general, los concejales son políticos de carrera. Esto significa que aun cuando para efectos prácticos la “opinión pública”

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no sea determinante en sus posibilidades de reelección 57, el desprestigio de la corporación misma tiene algunos efectos sobre su propio reconocimiento social y sobre sus aspiraciones futuras. Esta circunstancia puede, eventualmente, influir sobre la suerte de un proyecto. Finalmente, aprobar o negar un proyecto de acuerdo puede significar la posibilidad de reivindicarlo como una conquista propia frente al electorado real o potencial. Lo que interesa es el discurso de justificación que se puede estructurar en torno a la decisión, es decir, la rentabilidad política que se pueda derivar de haber votado en uno u otro sentido. Esto es más claro, cuando el proyecto no afecta de forma negativa los intereses de grupos o sectores organizados de la ciudad. A manera de ejemplo, la aprobación del cupo de endeudamiento para la Empresa de Acueducto y Alcantarillado cuyo destino era ampliar el cubrimiento de la red a sectores y estratos bajos de la población es frecuentemente esgrimido como uno de los ejemplos de que el Concejo de Bogotá está dispuesto a aprobar las iniciativas del Alcalde que “benefician a las comunidades”. Deteniéndonos en los cuatro aspectos hasta ahora presentados, el Código de Policía era un proyecto de grandes implicaciones. Pero no tanto para los ciudadanos como para los actores políticos de la ciudad, incluidos aquellos que en este turno ocupaban la administración central. Como hemos dicho, por la materia misma de la que trata -convivencia ciudadanala propuesta de código ponía en discusión un espectro muy amplio de temas e intereses. Tal diversidad despertaba y ponía en tensión el rico sistema de lealtades y de intermediación construido alrededor de cada uno de los 42 miembros del concejo de la ciudad. Era una oportunidad para demostrar liderazgos, capacidades de negociación, influencia e incluso para conquistar nuevos nichos electorales 58. Las exposiciones de motivos o el discurso de justificación acerca de la necesidad de un nuevo código de policía para Bogotá, mencionaron profusamente la necesidad de adaptar las normas a las transformaciones de infraestructura – en todo caso evidentes- y a las nuevas condiciones de la cultura ciudadana en la capital. Ese clima de opinión era favorable a la discusión, es decir, era difícil para el Concejo argumentar públicamente que modificar el código de policía no era necesario o que era un embeleco de la administración. Esto mismo posibilitaba obtener, en general, rentabilidad política. No solo a través de afirmar que fue este concejo precisamente el que expidió la nueva “carta de navegación para la ciudad”, luego de catorce años de vigencia del anterior y de varios intentos fallidos para modificarlo, sino también con regulaciones más o menos aceptadas por todos 57

Los votos que efectivamente eligen a la mayoría de concejales de la ciudad se caracterizan más bien por estar identificados, es decir, por depender de cadenas de lealtades antes que de la pura imagen o la opinión favorable reproducida o reforzada a través de los medios masivos de comunicación. 58 Esto independientemente de que las reglas propuestas afectaran o no de forma efectiva los intereses de algún sector o grupo de influencia en la ciudad. Lo relevante aquí era la oportunidad en sí misma.

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y que poco afectarían intereses de grupos sociales relevantes (cómo comportarse en Transmilenio, uso de las ciclorutas, regulación sobre animales domésticos, para citar algunos ejemplos). Finalmente, dado que las relaciones entre el concejo y la administración Mockus fueron planteadas por éste a partir de la premisa de “la independencia de los poderes”, cada concejal quedaba, de acuerdo con ello, en libertad de analizar el contenido del proyecto y “votarlo en conciencia”. Este modelo liberaba a los concejales de la conducción orientada desde el ejecutivo y les permitía interactuar directamente con los gremios o sectores interesados o afectados para escuchar sus requerimientos o reparos. De otra parte, permitía decir que el Concejo no tenía una posición negativa per se a las propuestas de la administración distrital y que, a pesar de todo, un tema de gran complejidad como el código de policía sería objeto de trámite y aprobación. La situación expuesta permite considerar que para septiembre de 2002 el Código de Policía de Bogotá sería, por fin, discutido de fondo en el Concejo, luego de una decisión política de tramitarlo y por supuesto aprobarlo. Hasta esa fecha, los intentos de debate se habían centrado en el problema de la competencia del Concejo Distrital para expedirlo, sin que siquiera se hubieran radicado o discutido las ponencias sobre el contenido del articulado.

2. Descripción global del proceso Los proyectos radicados y el trámite El proyecto de Código de Policía para Bogotá fue presentado por primera vez por la administración el 18 de marzo de 2002 bajo el número 043 y le fueron asignados como ponentes los concejales Soledad Tamayo (Cons.), Jorge Durán (Lib.), David Luna (Ind.), Lilia Camelo (Cons.), Carlos Báez (Lib.), Flavio Maya (Mov. Nal. Cons.), Samuel Arrieta (Converg.), y Jorge Ernesto Salamanca (Mov Ciudad). Fue radicado dos veces más en mayo y agosto de 2002 sin que se hubiera discutido alguna ponencia sobre el mismo. El proyecto que finalmente abrió el debate formal en el Concejo de la ciudad fue el presentado el 18 de septiembre de 2002, radicado como 141. En esta oportunidad, el número de concejales ponentes fue reducido de los ocho iniciales a cinco. El estudio y análisis del mismo fue puesto en cabeza de los concejales Lilia Camelo (Cons.), Jorge Durán (Lib.), David Luna (Ind.), Jorge Ernesto Salamanca (Mov. Ciud.), y Samuel Arrieta (Converg.), quien para ese momento ejercía como presidente de la corporación. Este aspecto fue sumamente importante en lo que a programación y trámite del proyecto se refiere, ya que tanto la asignación de los ponentes como la programación de las sesiones de discusión del proyecto en plenaria dependen del presidente de la corporación.

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De otra parte, la presidente de la comisión de gobierno, en la que debía darse el primer debate del proyecto, era la concejal Lilia Camelo, también ponente. Estas y otras manifestaciones particulares del trámite permiten corroborar que entre agosto y septiembre del año 2002, se tomó la decisión política clara por parte de la corporación de dar discusión y trámite al Código de Policía de Bogotá. Es decir, actores políticos con capacidad de producir mayorías decidieron, entre agosto y septiembre del 2002, discutir y “sacar adelante” un nuevo código de policía para la ciudad. Lo anterior se reafirma además, con el hecho de que la discusión recurrente acerca de la competencia o no del Concejo del Distrito Capital para expedir un código de policía, se deja de lado a partir de ese momento. Hasta antes de septiembre del 2002, las sesiones previas cuyo tema de trabajo era el Código de Policía, se caracterizaron por estar destinadas a escuchar a diversos tratadistas y profesores universitarios invitados por algunos concejales ponentes, que mediante extensas y complicadas disertaciones pretendían explicar por qué el Concejo de Bogotá era incompetente para abocar el estudio y modificación del Código de Policía. Este tipo de posiciones desaparecieron del escenario e, incluso, posteriormente fueron rápidamente desestimadas una vez que concejales de reciente llegada a la corporación intentaban reabrirlas. 59 De acuerdo con lo manifestado en varias sesiones de presentación del código llevadas a cabo en la sede del Concejo, algunas iniciativas de los concejales de la ciudad habrían sido consideradas o incluidas en el penúltimo proyecto de acuerdo presentado, es decir, el proyecto 141 de 2002 radicado el 18 de septiembre 60. Este fue el documento discutido en profundidad, que recibió ponencia favorable de parte de todos los responsables de esta etapa del trámite y sobre el que se adelantaron las discusiones y modificaciones más importantes durante las sesiones públicas de la corporación. Este proyecto tuvo que ser archivado por vencimiento de términos -pues la convocatoria a extraordinarias finalizó el 31 de octubre y el 1 de noviembre se iniciaba el nuevo período de sesiones ordinarias-, pero teniendo claros los avances logrados en torno al mismo, el proyecto se radicó nuevamente en las sesiones ordinarias de noviembre de 2002, con el número 153. Este sería el proyecto que, finalmente, se convirtió en el Acuerdo 79 de 2003. Si bien hay diferencias entre el proyecto originalmente radicado, 043 y el finalmente discutido 141, podemos decir que éstas no afectaron de forma 59

En una sesión de discusión el concejal Armando Gutiérrez intentó, sin éxito, reabrir el debate trayendo a colación el hecho de que él había propuesto una modificación del Código Fiscal del Distrito y esta no se habría tramitado por la falta de competencia de la corporación. 60 Al respecto dice la exposición de motivos: “... De igual forma se han incorporado las observaciones de las dos ponencias presentadas por los Honorables Concejales, las observaciones efectuadas durante las sesiones del Concejo por los Honorables Concejales, los miembros del Cuerpo de Bomberos, de la Asociación de Drogueristas y Detallistas ASOCOLDRO, los representantes de las asociaciones de quienes fijan vallas, los sindicatos distritales y las asociaciones cristianas.”

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relevante la estructura o la orientación general de la propuesta. Los cambios introducidos por la administración implicaron la adición de numerales puntuales en algunos artículos 61, el cambio de ubicación de ciertos temas como las definiciones sobre poder, función, actividad y medios de policía que pasaron del título I del Libro Primero, al Libro Tercero y el afinamiento de la redacción de varias disposiciones. Con relación al procedimiento para la restitución del espacio público, vale la pena mencionar –por la importancia que el tema adquirió a lo largo de los debates- que tanto el proyecto 043 como el 141 incluían algunas modificaciones sutiles pero importantes, que finalmente no fueron aprobadas. Así, ambas propuestas cambiaban el nombre del artículo que en el Acuerdo 18/89 se llamaba “Restitución de bienes de uso público”, por “Procedimiento para la restitución del espacio público”, pero lo más importante, agregaban un parágrafo que simplificaba el procedimiento de la restitución cuando se tratara de reincidentes -disposición que no existía en el Código del 89-, cuyo texto ordenaba: “Parágrafo. En los casos en que el contraventor reincida en la ocupación del espacio público, bien sea en ese sector o en cualquier otro de la ciudad, el Alcalde Local de manera inmediata sin necesidad de iniciar querella y prescindiendo del procedimiento especial para la restitución del espacio público, deberá hacer cesar la ocupación del espacio público de manera inmediata.” (Art. 217, pro. 141 y Art.195, proy. 043). En el nuevo Código de Policía (Acuerdo 79/03) esta disposición no fue incluida. En todo caso, las modificaciones más importantes introducidas al proyecto de código de policía presentado por la administración se encuentran entre las versiones radicadas bajo los números 141 y 153 y el acuerdo final, 079 de 2003. Luego nuestro análisis se centra en aquellos, sobre todo en la identificación de los temas que más llamaron la atención de los involucrados en el proceso de discusión y adopción del nuevo estatuto policivo en el Concejo de Bogotá. Las ponencias La otra fuente de información obtenida son las ponencias. Como hemos mencionado, finalmente fueron cinco los ponentes del proyecto de nuevo código de policía de Bogotá. Los concejales Samuel Arrieta (Presidente del concejo para la época), Lilia Camelo (Presidente de la comisión de gobierno también para la época) y Jorge Salamanca prepararon y presentaron una ponencia positiva unificada en la que incluyeron un análisis sobre la competencia del Concejo para expedir el código, presentaron la estructura y redacción del texto -de la que afirmaron era más comprensible para el conjunto de los ciudadanos- se refirieron a la oportunidad y necesidad de la reforma, y finalmente, llamaron a la revisión de las correcciones que, ya específicamente sobre el articulado, presentaron Arrieta y Salamanca.

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A manera de ejemplo, agregar como deber para la solidaridad “...9. Participar en la creación de escuelas y frentes de seguridad ciudadana en asocio y bajo el direccionamiento de Policía Nacional.”

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Así, la ponencia de Jorge Ernesto Salamanca puede considerarse la de tono más crítico frente a la propuesta de la administración. En ella se cuestionan aspectos de fondo como la ignorancia de muchas realidades sociales, que según el autor, parecía caracterizar a gran parte de las disposiciones, la falta de rigurosidad normativa y conceptual de buen número de artículos y la estructura misma del libro segundo del proyecto, -especialmente la diferencia planteada entre deberes y comportamientos para la convivencia - considerada por la administración como la piedra angular del mismo. De hecho, la ponencia proponía eliminar todo elemento pedagógico del texto por no considerarlo propio de la naturaleza de un código de policía y en cambio, afirmaba, hacía más largo y engorroso el documento. En consecuencia, planteaba eliminar los deberes y dejar únicamente los comportamientos que sí eran objeto de medidas correctivas, lo que no ocurría en el caso de los deberes. Esta ponencia también introdujo un tema de gran polémica en las sesiones: establecer el horario de cierre nocturno de los establecimientos de comercio desde el código de policía, posición que fue finalmente derrotada por ilegal. Finalmente, mencionaremos algunos aspectos puntuales que fueron objeto de crítica como el caso de la prohibición de deambular por la vía pública en estado de embriaguez, la no inclusión del papel del cuerpo oficial de bomberos en gran parte de las actividades reguladas, la prohibición de hacer necesidades fisiológicas en el espacio público sin brindar una infraestructura adecuada de baños públicos a los ciudadanos, el llamado de atención sobre la construcción de cosos, para ser consecuentes con la prohibición de que los animales deambularan por el espacio público, así como la crítica acerca de que la administración distrital no propendiera por acabar la situación que posibilitaba la existencia de habitantes de la calle y se limitara exclusivamente a regularla. Con relación al articulado sobre el espacio público, específicamente el artículo 68, Salamanca proponía autorizar la existencia de kioskos con estructura uniforme que no desmejoraran el entorno paisajístico de la ciudad y, sobre publicidad exterior visual (art. 85), planteaba eliminar la obligación para todas las personas de “trabajar arduamente con las autoridades, los comerciantes, las facultades de diseño publicitario y las facultades de arquitectura, en procura de formar profesionales en capacidad de proteger la calidad paisajística de los ambientes naturales y construidos”, por considerarla inaplicable. Con respecto a los procedimientos sus observaciones más relevantes se concentraron, de una parte, en eliminar la competencia de los Alcaldes Locales para ordenar el registro de domicilio en dos casos: “[...] 5. Cuando sea necesario indagar sobre maniobras fraudulentas en las instalaciones de acueducto, energía eléctrica, gas, teléfonos y otros servicios públicos... 8. Para examinar instalaciones de energía eléctrica y de gas, chimeneas, hornos, estufas, calderas, motores y máquinas en general y almacenamiento de sustancias inflamables o explosivas

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con el fin de prevenir accidente o calamidad.” 62, argumentando que con ello se vulneraría el derecho a la intimidad de las personas.63 Pero, por otra parte, planteaba permitir a los mismos Alcaldes Locales expedir los permisos para la realización de juegos y espectáculos públicos en el ámbito de su jurisdicción y no solo conceptuar ante el Secretario de Gobierno, como decía la propuesta de la administración. Finalmente, Salamanca consideraba inoportuno estimular al Alcalde para destinar recursos para hacer Cultura Ciudadana por lo que decía lo siguiente de la normativa sobre divulgación del contenido del nuevo código: “Con el ánimo de aplicar las políticas de austeridad en el gasto público, buscando el ahorro y la eliminación de una potencial contratación masiva, desordenada y multimillonaria en publicidad y en cuanto curso se les ocurra a los ordenadores del gasto, se propone esta redacción del artículo: " Las autoridades distritales organizarán campañas de divulgación de carácter didáctico y masivo de este Código, con la colaboración y participación de los gremios, los sindicatos, las ONG´s, los profesores de colegios privados y públicos, los profesores y alumnos de todas las facultades de derecho, las Asociaciones de Padres de Familia, las Juntas Administradoras locales, el Concejo, la Cámara de Comercio, las Juntas de Acción comunal, funcionarios de la Secretaría de Gobierno y de las alcaldías locales, los funcionarios de las oficinas jurídicas y los abogados de todas las entidades del distrito dictarán las conferencias, simposios, mesas redondas con esta finalidad pedagógica". En todo caso, son frecuentes las recomendaciones específicas de redacción en torno a una gran cantidad de artículos pero, lo más importante: pese a sus reparos la ponencia era favorable a la aprobación. Los comentarios al articulado de parte del concejal Arrieta también muestran preocupación por incluir el papel del cuerpo oficial de bomberos en aquellos aspectos de su competencia y aumentaba la distancia mínima de 200 a 500 metros, entre anuncios o lugares de venta de bebidas embriagantes y colegios, universidades o establecimientos de educación formal de cualquier nivel. En la ponencia además, se hicieron recomendaciones específicas para autorizar a las tiendas naturistas a expender medicamentos si cumplían con los requisitos de ley, se habló del transporte, manejo y almacenamiento de deshechos y materiales químicos y se proponía eliminar el capítulo sobre habitantes de la calle y más bien incluir uno sobre la población desplazada. Acerca de las mascotas, el concejal 62

Art. 157 proyecto de acuerdo No. 141 de 2002, por el cual se expide el Código de Policía de Bogotá. Dice textualmente: “Por esa vía se vulneraría el derecho a la intimidad de todos los ciudadanos ya que los alcaldes locales merced a esta facultad pueden ordenar el registro en todo momento de los domicilios. El origen de nuestros alcaldes locales nace de la más absurda híbridación política y ello permite colocar en peligro la tranquilidad de quienes no son de sus afectos partidistas.” Ponencia al p.a. 141 de 2002, presentada por el Honorable Concejal Jorge Ernesto Salamanca. 63

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Arrieta agregaba la prohibición de ingresar con ellas a los parques públicos de la ciudad. Un aspecto cuestionado no solo por los ponentes sino por los concejales en general, fue la regulación sobre las obligaciones de las personas frente al régimen de seguridad social en salud. Arrieta anotaba que la administración se excedía en sus atribuciones con lo allí establecido. Por otra parte, agregaba un capítulo nuevo sobre contaminación lumínica y protección del cielo nocturno y una modificación total del capítulo dedicado a la gestión integral de residuos sólidos, cuya redacción fue acogida en la versión final del texto. También precisiones sobre el uso del sistema Transmilenio y la destinación de lugares especiales para que los pasajeros pusieran sus paquetes o equipajes y algunas anotaciones sobre comportamientos exigibles a los comerciantes. 64 Sobre el espacio público, Arrieta propuso acoger la definición que de éste se hizo en el Decreto 1504/98 para eliminar así la enumeración exhaustiva del artículo 64. Y sobre publicidad exterior visual planteaba que la reglamentación sobre los lugares en los que esta se podría utilizar debería ser de competencia del Concejo. La propuesta detallaba los sitios en que las vallas podrían ubicarse, lo que no fue acogido en el texto final. Con relación a los procedimientos, la propuesta autorizaba también a los bomberos para realizar allanamientos sin orden previa de autoridad judicial competente, llamaba la atención sobre las medidas correctivas, especialmente sobre la necesidad de disminuir el monto de algunas multas y, además, proponía reordenar los criterios de aplicación de las mencionadas medidas. Finalmente, proponía eliminar el registro distrital de comportamientos contrarios a la convivencia por ir en contravía de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y además agregar un capítulo sobre el Comisionado Nacional o Regional de la Policía, aspecto este que no fue tenido en cuenta en la versión final del Acuerdo. La ponencia de David Luna tiene una introducción argumentativa inicial tendiente a resaltar la necesidad de un nuevo código de policía para la ciudad y las bondades de la propuesta presentada, incluyendo conceptos como autorregulación social, igualdad real ante la ley -para diferenciarla de la igualdad formal- inclusión social para grupos marginales, sentido de pertenencia, solidaridad y confianza en el criterio de decisión de las autoridades. Más adelante agrega un análisis específico del articulado por títulos, señalando con claridad que proponía modificaciones sobre el preámbulo y 96 artículos de los 250 originales. Luna también habló del cuerpo oficial de bomberos, de la amplitud o ambigüedad del artículo que prohibía deambular en estado de embriaguez, criticó la prohibición general de fumar en presencia de menores de edad y la obligatoriedad para las 64

Estas se orientaban hacia la protección al consumidor imponiendo a los comerciantes deberes como devolver lo pagado si el bien no correspondía a la calidad ofrecida, cambiar el producto si resultaba imperfecto y no inducir al comprador o usuario a adquirir productos a través de falsas rebajas o promociones.

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droguerías y farmacias de conseguir en un término de 24 horas, los medicamentos que no tuvieran disponibles. Al igual que Arrieta, proponía autorizar a las tiendas naturistas a expender medicamentos si cumplían con los requisitos establecidos previamente pero, a diferencia de este y de Salamanca, consideraba positiva la inclusión del capítulo especial sobre habitantes de la calle. También llamó la atención sobre la necesidad de matizar la prohibición a los menores de utilizar juegos de destreza y habilidad por cuanto tal generalidad cobijaría incluso a las “maquinitas”. Sobre los trabajadores sexuales resaltaba la obligación incluida para ellos en el proyecto de usar condón, pero al mismo tiempo criticaba como excesiva la exigencia a dicha población de practicarse mensualmente un control de salud. La ponencia de Jorge Durán Silva es la más extensa de todas e incluye un apartado sobre la competencia del concejo, otro sobre teorías de comportamiento y la transgresión, anotaciones sobre aspectos procesales policivos, junto con un exhaustivo catálogo de modificaciones puntuales, muchas de ellas de forma, al articulado. Proponía cambiar todo el lenguaje del texto que estaba escrito con perspectiva de género, por considerarlo antitécnico e innecesario y en general, incluía varias disposiciones tendientes a enfatizar las responsabilidades y obligaciones de la administración para con los ciudadanos. Específicamente se refirió a la imposibilidad de prohibir el tránsito de personas y el porte de armas si se contaba con el debido permiso, a la obligación de la administración distrital de garantizar la existencia de baños públicos, a la prohibición de vender muestras médicas, a las farmacias homeopáticas pero criticando la falta de control sobre su actividad, a la necesidad de reiterar en el código la prohibición de presentar animales silvestres o mamíferos marinos en espectáculos públicos 65 y agregó la prohibición de funcionamiento de máquinas de juego, suerte o azar en zonas comerciales no autorizadas y a menos de 500 metros de planteles educativos, guarderías, hospitales, iglesias y centros de reclusión de personas mayores. Sobre los trabajadores sexuales, Durán proponía que se ordenara a las autoridades sanitarias llevar un registro de personas con enfermedades de transmisión sexual, entregándolo a la red de hospitales del distrito. Con respecto al capítulo sobre habitantes de la calle, consideraba que no se debía exigir a estas personas el no ser violentas y el no hacer fogatas, como lo preveía el proyecto, sino más bien imponer a la administración la obligación de adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar la realización de tales conductas. Con respecto al espacio público, la modificación más importante propuesta por Durán era aquella que incluía dentro de las excepciones sobre lo que sería considerado como publicidad exterior visual a la propaganda política. 66 65

Meses antes, Durán fue autor de un proyecto en este sentido que fue aprobado como Acuerdo de la ciudad. La propuesta de redacción del concejal Durán decía: “PARÁGRAFO. No se considera publicidad exterior visual, para efectos de este Acuerdo, la señalización vial, la nomenclatura urbana o rural, la información sobre campañas institucionales y campañas políticas, información sobre sitios históricos, turísticos y culturales y la información temporal de carácter educativo, cultural o deportivo que coloquen las autoridades públicas u otras personas por encargo de éstas.” (El subrayado es nuestro). 66

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Con respecto al libro de procedimientos, incluía la participación del Ministerio Público en los allanamientos realizados por miembros de la policía nacional, establecía la prohibición de usar armas o de usar la fuerza cuando se tratara de procedimientos policivos contra menores de edad; limitaba las multas argumentando que estas no podían ser superiores a las establecidas en el Código Nacional de Policía e introducía cambios a los artículos dedicados a premiar a los buenos ciudadanos. Una crítica fuerte de la ponencia de Durán se refería a las intenciones de la administración de crear el procedimiento especial para la restitución del espacio público, incluido tanto en el proyecto 043 como en el 141 de 2002, al que nos referimos en las primeras páginas de este capítulo. Más adelante, el concejal Jorge Durán Silva, en su calidad de ponente coordinador, incluyó en su informe de ponencia para segundo debate casi todas las posiciones planteadas tanto por el resto de ponentes, como por otros concejales en las discusiones adelantadas en las sesiones. La polémica en las sesiones Con base en los diarios de campo facilitados por el proyecto Concejo Cómo Vamos fue posible identificar en cuáles de las 41 sesiones de trámite del código se discutieron los temas de mayor atención o más polémicos. Se obtuvieron varias de las transcripciones de dichas sesiones y con base en esta información y en las principales propuestas de modificación de las ponencias, se elaboró el catálogo de los temas que recibieron mayor atención en los debates públicos propiamente dichos y que se presenta en la sección 3. Las actas y los diarios de campo permiten tener un registro bastante aproximado de las posiciones esbozadas por concejales individualmente considerados, especialmente las referidas a la defensa de grupos o sectores poblacionales particulares (vendedores ambulantes, taxistas, dueños de establecimientos comerciales, tenedores de mascotas, valleros, entre otros). Al cruzar esta información con los temas objeto de modificación en las ponencias, fue posible reconstruir los focos de controversia y, luego, desarrollar el análisis de posiciones ideológicas –si las hubo- y de intereses en torno al trámite del Código. Las actas y los diarios de campo incluyen breves alusiones a los representantes de gremios y de grupos de interés que por diversos mecanismos (cartas, derechos de petición, manifestaciones, avisos y carteles), hicieron públicas sus posiciones sobre distintos tópicos abordados por el articulado. Además de casi todos los funcionarios cabezas de entidades distritales, se manifestaron personalmente o, como se dijo, por medio de cartas o derechos de petición remitidos a las secretarías de la comisión y de la plenaria el Personero de Bogotá, la Asociación Nacional de Publicidad Exterior Visual, Fenalco – Bogotá, el gerente de Pre-pagos que representaba a cerca de 2.300 vendedores de overol amarillo, asociaciones de recicladores y de vendedores ambulantes, droguistas, asociaciones de clubes sociales y representantes de los lavaderos de carros, entre 95

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otros sectores. Esta información era dada a conocer al inicio de las sesiones, como parte del orden del día. En algunas oportunidades las comunicaciones eran leídas en su integridad pero, generalmente, solo se mencionaban los gremios, grupos o personas firmantes. Una de las primeras discusiones abordadas a partir de septiembre fue, justamente, sobre la metodología más adecuada para tramitar un proyecto de más de 200 artículos. Se acordó entonces discutir artículo por artículo lo que hizo tediosas y extensas algunas de las sesiones. De hecho, en varias oportunidades la metodología fue puesta en cuestión, especialmente cuando se acercaba el final de los períodos de sesiones, ya que se trabajaba contra el tiempo y con el riesgo permanente de no poder concluir el debate por vencimiento de términos. Pese a ello, las votaciones por títulos o por capítulos no fueron nunca aceptadas como opción metodológica, aunque no por ello no se hicieron. Los primeros días de sesiones se caracterizaban por la gran cantidad y extensión de las intervenciones muchas veces con excesiva rigurosidad. Con el paso de los días y la premura del tiempo, las intervenciones sobre detalles iban decayendo en beneficio de aprobaciones en bloque de parte del articulado. Otro hecho importante en el desarrollo de los debates tuvo que ver con la decisión de aplazar o dejar para después los temas que generaban mayor controversia y tramitar primero los menos polémicos. El efecto de ello, al final varios aspectos de mucha complejidad tuvieron que ser discutidos o resueltos rápidamente y con mucho menor debate que puntos de menos importancia. Fue el caso del Libro Tercero sobre procedimientos, que demandaba gran atención y, sobre todo, conocimientos técnico-jurídicos que no todos los concejales poseían. En cualquier caso, la discusión sobre el código fue intensa y acaparó gran parte del tiempo y la atención de la corporación completa especialmente durante los meses de octubre, noviembre y diciembre. Esta dinámica fue abruptamente interrumpida cuando estalló el escándalo del presunto soborno que tendría por objetivo modificar la prohibición total de las ventas ambulantes en el espacio público. Esto ocurrió el domingo 8 de diciembre, cuando los medios de comunicación dieron a conocer las imágenes de un operativo policial durante el cual los concejales William Cubides (Lib.), Lilia Camelo (Cons.) y Judy Consuelo Pinzón (Mov. Nal. Cons.), -todos miembros de la comisión permanente de gobierno-, presuntamente recibían 400 millones de pesos como contraprestación por sus esfuerzos para lograr retirar dicha prohibición del texto del proyecto, en las discusiones de la plenaria. Esto no dejó de causar una enorme conmoción en los pasillos de la sede del concejo de la ciudad y fue tema de las intervenciones durante toda la siguiente semana. Al final, los concejales optaron por continuar con el debate, según ellos, como una muestra de la independencia y seriedad con la que se había adelantado la discusión y trámite del Código de Policía. El proyecto completo fue sometido a votación nominal y, posteriormente aprobado el 20 de diciembre de 2002. La votación final se presenta en la tabla siguiente: 96

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Código de Policía de Bogotá. Votaciones por concejal Concejal Angarita Medellín Darío Arrieta Buelvas Samuel Baena López Carlos A. Báez Carlos / Guerrero Mauricio Barrios Barrios Luis Felipe Bravo Marino / Díaz Misael Cabrera Báez Ángel Custodio Calderón Carrero Jairo Enrique Camelo Chávez Lilia / Torres Giovanni Correa Valencia Severo Crawford Colin Cubides William / Lozano María E. Diago Casasbuenas Leo César Díaz Chaparro Luis Eduardo Durán Silva Jorge Flórez Arcila Juan Carlos Galán Sarmiento Antonio García Zacipa Germán López Gutiérrez Fernando Lozada Valderrama Jorge Luna Sánchez David Martínez Quiroga Luis Arturo Martínez Vargas Francisco Martínez Villamizar Reinaldo Maya Escobar Flavio / Rodríguez José J. Mejía Báez Omar Moreno Gutiérrez Hipólito Noguera Rocha Francisco Olano Germán / Gutiérrez Armando Ortiz Pardo Alejandro Páez Flórez Álvaro Pérez Medina Carlos Pinzón Pinzón Judy Posada Pinedo Fabiola Prada Gil Hernando Alfonso Ramírez María Clara / Barros Jairo

Voto Positivo Positivo Positivo Positivo No estaba presente Negativo No estaba presente Positivo Abstención Positivo Positivo Abstención Negativo Negativo Positivo Positivo No estaba presente Positivo Positivo Positivo Positivo Positivo Positivo Negativo Positivo Negativo Positivo Positivo Negativo No estaba presente Positivo Positivo Abstención Positivo Positivo Positivo 97

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Código de Policía de Bogotá. Votaciones por concejal Concejal Rodríguez Tobo Pedro Salamanca Cortés Jorge Tamayo Tamayo Soledad Upegui Hurtado Mario Valoyes Chaverra José Abel Vargas Silva María Victoria

Voto Positivo Positivo Positivo Negativo Positivo Positivo

El registro de prensa Aquí presentamos el cubrimiento que los periódicos El Tiempo y Hoy dieron al trámite del Código de Policía de la ciudad. La revisión abarca el período comprendido entre abril de 2002 y agosto de 2003. En la revisión de prensa debe considerarse la circunstancia de que existen criterios y motivaciones diversas para registrar un hecho en los medios, y que tales criterios están dados fundamentalmente por la lógica propia del medio de comunicación correspondiente, como ya señalamos en el Capítulo 1. En el caso de la prensa, la decisión y enfoque del trámite del código está determinada por aquello que pueda considerarse como noticioso y/o atractivo. No todos los temas discutidos sobre el código de policía encajan fácilmente dentro de tales consideraciones por lo que la confluencia entre los temas de mayor atención en las ponencias, en las discusiones en el recinto de sesiones y en los medios de comunicación escritos no se da necesariamente. De otra parte, vale la pena anotar que el cubrimiento dado al tema está, además, determinado por las características mismas del medio de comunicación. La manera en que el periódico Hoy cubrió ciertas noticias no fue la misma -a veces ni siquiera similar- a como El Tiempo lo hizo. Ambos periódicos tienen público objetivo diferente y, por eso mismo, criterios editoriales disímiles. En todo caso, el trámite del Código de Policía fue objeto de atención de la prensa escrita desde el momento mismo de su primera radicación. Desde abril hasta agosto, El Tiempo y más especialmente el periódico Hoy, mencionaron en varias oportunidades el hecho de que el proyecto estaba siendo discutido, llamaron a la ciudadanía a participar en el tema y especificaron que la gran novedad del mismo se encontraba en las multas, que dejaban de ser simbólicas o insignificantes como hasta el momento lo habían sido por lo desactualizado del Acuerdo 18/89especialmente en el caso de la invasión del espacio público o la violencia contra menores de edad. En septiembre un editorial de El Tiempo fue dedicado al código en defensa de sus intereses, al señalar que la prohibición de los vendedores ambulantes y con ellos,

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de los voceadores de prensa era “un exabrupto equivalente a prohibir la circulación de los periódicos”. Sobre temas específicos discutidos y cubiertos por la prensa de la ciudad podemos mencionar los siguientes: • • • • • • • •

prohibición de las ventas ambulantes y sanciones para las empresas que patrocinaran tal actividad. prohibición del uso de radios en vehículos de transporte público. horario de cierre de los establecimientos de rumba. prohibición de la venta callejera de armas blancas o cortopunzantes. discusión sobre la ubicación de las vallas y las restricciones al contenido de las mismas. prohibición de patrocinio a equipos deportivos por parte de empresas de licores o tabacaleras. restricciones a los tenedores o dueños de mascotas. prohibición de consumir bebidas o alimentos o de fumar dentro de las instalaciones y buses del Sistema Transmilenio.

La prensa también registró varias propuestas que fueron calificadas de insólitas: • • • • •

obligación de las autoridades de asegurarse de que los clientes de prostíbulos usaran condón amonestar a quienes no les pusieran bozal y cadena a sus gatos y perros sancionar el uso del pito de los carros cuando no se hiciera por estricta necesidad prohibición a los conductores de vehículos de salpicar a los peatones obligatoriedad para los ciudadanos de registrar sus datos personales y cualquier cambio de domicilio ante las Alcaldías Locales

El tema que acaparó la mayor parte de la atención de la prensa escrita fue, definitivamente, el de la regulación sobre el uso del espacio público, particularmente las siguientes propuestas de la administración: • • • •

prohibición general de las ventas ambulantes posibilidad de decomisar o retener los bienes ofrecidos en tal condición fuertes sanciones económicas para las empresas que patrocinaran esta actividad y reglamentación general sobre la ubicación y contenido de las vallas publicitarias

Esta atención se hizo más notable luego de que se conociera el escándalo relacionado con el presunto soborno por 400 millones de pesos en el que se vieron involucrados los tres concejales ya mencionados. A partir de este momento, la mayor parte del cubrimiento periodístico en prensa escrita estuvo relacionado 99

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con el hecho en sí y con el proceso de aprobación de los artículos que de una u otra manera hacían referencia al tema de espacio público. El proceso de aprobación mismo también compone otro de los ejes noticiosos tratados por los periódicos, en un principio refiriéndose a la discusión y aprobación y a los vencimientos de los términos y, para finales de octubre y principios de noviembre, al acuerdo político que posibilitó salvar el proyecto. Dicho acuerdo político habría consistido en concertar con la administración la presentación por quinta vez del proyecto, con el compromiso de parte de los concejales de aprobar en bloque o mediante “pupitrazo” la totalidad de artículos que habían sido discutidos y aprobados en las sesiones extraordinarias de octubre. Esto hizo que la dinámica de las discusiones no se perdiera y que el trámite final se agilizara, con miras a llegar más rápidamente al momento del segundo debate ante la plenaria de la corporación y, por último, a la aprobación definitiva del nuevo Código de Policía para la capital. 3. La polémica y los cambios grandes y pequeños Ahora que tenemos una idea general del trámite del proyecto, queremos presentar con mayor detalle el contenido de la discusión pública llevada a cabo en el recinto de la corporación, bien sea a través de intervenciones o de las proposiciones contenidas en las ponencias. Nuestra exposición hace énfasis sobre los temas que causaron mayor polémica. Esto se refleja en varias cosas: el tiempo dedicado a su discusión (por número de sesiones o extensión de las mismas), la polarización de posiciones (identificación de propuestas de redacción claramente contrapuestas), el número de concejales intervinientes (en la medida en que muchas personas querían dejar sentada su posición) y la necesidad de votar nominalmente y no por pupitrazo (que sería una combinación de la radicalización de posiciones, la imposibilidad de lograr acuerdos y la necesidad de dejar constancia escrita de la propia opinión), entre los criterios más relevantes. De acuerdo con esto, los temas que generaron mayor polémica se resumen en la siguiente tabla: Temas de mayor polémica Tema Título y capítulo del proyecto (P.A. No.141 y 153) Competencia del . Concejo para expedir el Código de Policía de Bogotá. Posible expedición de un Código Nacional de Policía. Preámbulo. Lenguaje Todo el proyecto. del texto y perspectiva de género en su redacción. Estructura

Comentarios

Las sesiones entre abril y septiembre de 2002 se centraron en discutir este punto.

El reparo fundamental se refería al lenguaje “mockusista” y a la confusión que se podía presentar entre deberes y comportamientos.

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Temas de mayor polémica Tema Título y capítulo del proyecto (P.A. No.141 y 153) del texto y diferencia entre deberes y comportamientos para la convivencia. Protección del espacio Capítulo 5 Libro público y regulación Segundo, Título VI, sobre ventas artículos 68 y 78 ambulantes. especialmente.

Manejo y tenencia de mascotas.

Capítulo 5 Libro segundo, Título III, Cap. 4, Art. 32 y, Art.12.

Horario de establecimientos públicos y requisitos y procedimientos para su cierre.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título IX, Cap. 2. Capítulo 5 Libro Tercero, Título III, Art. 178. Capítulo 5

Control sobre la producción y manejo de productos cárnicos.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título III, Cap. 2, Art. 28.

Falsificación productos farmacéuticos. Posibilidad de expender otros productos en las droguerías. Regulación sobre las tiendas naturistas. Requisitos para realizar eventos y/o espectáculos públicos.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título III, Cap. 1, Art. 26.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título X, Cap. 2.

Comentarios

También al tono pedagógico que lo alejaba de la técnica jurídica tradicional y la perspectiva de género con que estaba redactado. Capítulo 5 En el proyecto 141 art. 78 el texto decía “Se consideran formas de ocupación indebida del espacio público construido, entre otras, las siguientes... 2. Su ocupación por ventas ambulantes o estacionarias”. El texto del acuerdo 79 quedó: “Art. 80, num. 2: Su ocupación por ventas ambulantes o estacionarias, salvo en los casos en que exista el debido permiso expedido por la autoridad competente”. Este tema fue objeto permanente de debate en muchas sesiones. También mereció atención el punto de los voceadores de prensa y las alternativas para ellos. Capítulo 5 El artículo final remite a lo reglamentado sobre el tema en la Ley 746 de 2002. Se plantearon discusiones sobre el uso o no de bozal, el tamaño de los animales, las razas sujetas a control, entre otros. Capítulo 5 La posibilidad de que el Concejo determinara la hora de cierre de los establecimientos públicos fue planteada e incluso fue aprobada, para ser luego revocada ya que se citó una sentencia de la Corte que dirimía definitivamente el asunto en favor del Alcalde Mayor. Capítulo 5 La propuesta fue planteada por un concejal, pidiendo incluir que los “productos cárnicos” que no cumplieran con los requisitos de sanidad pudieran ser objeto de decomiso. Capítulo 5 El interés sobre el punto atendía al llamado acerca de la inexistencia de control sobre estas.

Capítulo 5 La discusión giró en torno a la discrecionalidad de los Alcaldes Locales para rendir concepto sobre la realización de dichos espectáculos.

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Temas de mayor polémica Tema Título y capítulo del proyecto (P.A. No.141 y 153)

Regulación sobre moteles y trabajadores sexuales.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título IV, Cap. 4.

Condición de los llamados “habitantes de la calle”.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título IV, Cap. 5.

Alcances de ciertas facultades de las autoridades de policía. Registro de personas y realización de allanamientos.

Capítulo 5 Libro Tercero, Título Cap. 7.

II,

Decomiso de las mercancías de los vendedores ambulantes, desde el punto de vista procedimental.

Capítulo 5 Libro Tercero, Título Arts. 170 y ss.

III,

Procedimientos policía en general.

Capítulo 5 Libro Tercero.

de

Comentarios

También sobre la obligatoriedad de medidas de seguridad para estos. El Art. 138 del proyecto que proponía la creación de estímulos para quienes promovieran espectáculos culturales, en torno a la paz y con precios reducidos para poblaciones vulnerables fue suprimido. Capítulo 5 Se habló de la obligatoriedad de la Secretaría de Salud de impartir cursos de capacitación para trabajadoras sexuales. Regulación en general de estas actividades y medidas de prevención. También facultades al Alcalde Local para cerrar establecimientos en los hubiera explotación sexual infantil. Capítulo 5 Los deberes de los habitantes de la calle de no ser agresivos y no hacer fogatas en el espacio público fueron cuestionados, en los debates y en su ponencia. Finalmente, fueron eliminados del texto. Capítulo 5 La propuesta de la administración incluía la posibilidad de que los miembros de la policía realizaran allanamientos sin orden previa de autoridad judicial. Esto fue objeto de debate porque contradecía disposiciones constitucionales y fallos jurisprudenciales. Finalmente, fue eliminado del texto definitivo. Sobre el registro de personas se presentaron de su reparos acerca inconstitucionalidad. Capítulo 5 Se plantearon reparos a la disposición que creaba el decomiso como medida correctiva. Plantearon que podría haber abusos. Finalmente, el Código consagró el decomiso pero incluyó también otra posible medida que es la retención de los bienes, menos gravosa que el decomiso. Capítulo 5 La observación de los concejales se hacía sobre el número de inspectores de policía. Imposibilidad de modificar los procedimientos establecidos en el código nacional de policía especialmente Mejía, Tamayo, Durán

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Temas de mayor polémica Tema Título y capítulo del proyecto (P.A. No.141 y 153)

Multas y su no diferenciación de acuerdo con el estrato del infractor.

Capítulo 5 Libro Tercero, Título Art. 176 y ss.

Transmilenio y la regulación de comportamientos en el uso del sistema.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título VII, Cap. 5.

Manejo del agua y especialmente de los lavaderos de carros.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título Cap. 2.

Ciclorutas y su regulación. Uso de puentes peatonales.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título VII, Cap. 1, 2 y 3.

El reciclaje recicladores.

los

Capítulo 5 Libro Segundo, Título VI, Cap. 7.

Regulación de juegos de azar.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título X, Cap.1.

Expendio de bebidas alcohólicas alrededor de establecimientos educativos.

Capítulo 5 Libro segundo, Título Cap. 1.

y

III,

V,

II,

Comentarios

y Diago. La administración argumentó que en ninguno de los artículos propuestos se modificaban los procedimientos del código nacional de policía o del decreto 522 del 71. El personero envió comunicación con observaciones sobre procedimientos. Capítulo 5 Imposibilidad de aumentar el monto de las multas por encima de lo dispuesto en el código nacional de policía. La administración y algunos concejales planteaban que esto ya había cambiado de acuerdo con leyes posteriores. Capítulo 5 Posibilidad de que no solo los invidentes, como proponía la administración, sino otros discapacitados pudieran entrar con animales al sistema. Precisiones en torno a la propuesta de la administración acerca de los vehículos de emergencia que podrían usar los carriles exclusivos de los buses. Capítulo 5 Durán se refirió al uso indebido del recurso por parte de los lavaderos de carros. Además se hicieron precisiones sobre definiciones técnicas de parte de la gerente de la EAAB. Capítulo 5 Necesidad de prelación para los ciclistas, diferenciar las bicicletas de los niños con un banderín, regulación del uso de los puentes peatonales por ciclistas. Capítulo 5 Importancia en la ciudad y las relaciones de estos con los concesionarios de la recolección de basuras. Capítulo 5 Se planteó que tal regulación ya se encontraba en la ley por lo que el Concejo no tenía competencia para intervenir. Al final el título completo fue votado artículo por artículo. Capítulo 5 Se habló además del expendio de bebidas alcohólicas en plazas de mercado. La principal discusión giró en torno a la distancia entre expendios y establecimientos educativos, hospitales, etc., 200 mts. (administración) o 500 mts. (Durán).

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Temas de mayor polémica Tema Título y capítulo del proyecto (P.A. No.141 y 153)

Consumo de tabaco en lugares públicos. Regulación sobre la propaganda y patrocinio.

Capítulo 5 Libro segundo, Título Cap. 1.

Publicidad visual.

Capítulo 5 Libro Segundo, Título VI, Cap. 9.

exterior

II,

Facultades, organización y posible supresión del Consejo de Justicia.

Capítulo 5 Libro Tercero, Título Cap. 2.

Proceso de divulgación del Código de Policía.

Libro Quinto, Título I.

IV,

Comentarios

Al final, esta disposición fue eliminada. Necesidad de regular no tanto prohibir. Se manifestaron varios concejales considerando excesiva la prohibición. Intervinieron los patrocinadores de equipos a través de cartas y se planteó en el Concejo la imposibilidad de prohibir este patrocinio pues los equipos deportivos se verían afectados. Capítulo 5 Se propuso incluir la propaganda política dentro de las excepciones a lo que se consideraría como publicidad exterior visual. Esta propuesta no fue considerada. La distancia mínima de vallas con contenido promocional sobre bebidas alcohólicas o tabaco y, establecimientos educativos también fue cuestionada por los concejales. Capítulo 5 Plantearon la eliminación del Consejo de Justicia. La preocupación estaba orientada hacia qué organismo era el encargado de hacer la segunda instancia en los procesos de restitución del espacio público. El debate hizo necesaria la creación de una comisión accidental integrada por Luna, Tamayo, Durán y Lozada, finalmente, dicha propuesta de eliminación no fue acogida. Recursos destinados a ello, necesidad de que los miembros de la policía se capacitaran, difusión a través de medios de comunicación.

Es usual que uno de los primeros tópicos analizados en las discusiones sobre un proyecto de acuerdo, en el Concejo de nuestra ciudad, sea justamente el relacionado con la legalidad o constitucionalidad del mismo, y el código de policía no podía ser la excepción. Pero además conviene precisar que entre abril y septiembre el concejo de la ciudad tuvo puesta su atención en otros proyectos tan importantes y complejos como el Código de Policía. Era el caso del Plan Maestro de Estacionamientos y la reforma al impuesto de industria y comercio, avisos y tableros ICA, conocida comúnmente como “reforma tributaria de Mockus”, proyectos que acapararon gran parte del tiempo de las sesiones y que dejaron en un segundo plano el trámite del Código de Policía.

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Al tiempo que proyectos como los mencionados recibían su trámite, el código de policía se debatía desde el punto de vista de la competencia legal del Concejo para su expedición. Por lo menos en las sesiones iniciales de presentación, las opiniones de profesores universitarios y algunos expertos fueron presentadas ante los miembros de la corporación. El conejal que más radicalmente planteaba la falta de atribuciones del concejo sobre la materia era Flavio Maya quien además era ponente lo que dificultaba, para ese momento, las posibilidades de éxito de la iniciativa. Flavio Maya (Mov. Nal. Cons.), era considerado como uno de los más críticos y mordaces opositores del Alcalde Mockus.67 Ya en septiembre, la primera gran objeción a la que se enfrentó el proyecto fue sobre su lenguaje y estructura. Para varios concejales el tono pedagógico y de género de la redacción así como la inclusión de un catálogo de deberes sin exigibilidad jurídica, daba como resultado un texto calificado como “antitécnico” o de más difícil comprensión para los ciudadanos. Estas discusiones tuvieron impacto sobre todo, en la eliminación del preámbulo y en la nueva redacción de los principios generales del código, luego de que se designara una comisión accidental para desempantanar el punto muerto al que llegaron en cierto momento. Hechas las observaciones sobre el preámbulo, los principios y el lenguaje general del proyecto de nuevo código de policía, podemos clasificar en dos los focos de atención: por una parte, la polémica centrada en capítulos o artículos del libro segundo, es decir, aquellos relacionados directamente con la regulación de conductas ciudadanas específicas con las que grupos o sectores sociales de la ciudad podrían verse afectados. Y, por otra parte, el debate sobre los procedimientos y las sanciones para hacer efectivas las regulaciones anotadas en el libro segundo del código, sin las cuales el texto no sería más que un compendio de buenas intenciones. El análisis sobre el libro segundo fue el que ocupó la mayor parte del tiempo de los debates y de éste, indiscutiblemente, la reglamentación del capítulo sobre el espacio público fue el tema de mayor interés. Ya desde las primeras sesiones y con permanente insistencia varios concejales hablaban de la preocupación que les suscitaba la falta de alternativas en las que quedarían las personas que derivaban su sustento de la actividad de la venta ambulante en el espacio público, si ésta quedaba prohibida. El 18 de septiembre, primer día de discusiones del proyecto 141/02 concejales como Leo César Diago (Lib) y Jorge Durán Silva (Lib) hicieron alusión al artículo 68 que sancionaba con medida correctiva las ventas ambulantes, sin que la administración planteara ninguna opción para este sector. Posteriormente, una de las alternativas propuesta con mayor frecuencia era la de matizar la prohibición 67

Para septiembre el concejal Maya ya había sido objeto de detención domiciliaria por su presunta participación en la exigencia de contraprestaciones para aprobar un proyecto sobre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

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con una frase que permitiera a la autoridad competente expedir un permiso para usar el espacio público, posición que fue acogida en el texto final68. Este punto de vista fue esgrimido por concejales como Mario Upegui (UP), Francisco Martínez (Lib) y Severo Correa 69 (Cons), quienes presentaron proposiciones escritas de modificación tanto del artículo 68 como del 78, que también hablaba de ello. El concejal David Luna (Ind) propuso la eliminación del numeral correspondiente del artículo 68 con otros argumentos: “En el artículo 68 se establece la prohibición de ocupar el espacio público mediante venta ambulante o estacionaria (numeral 3º), medida ésta de carácter administrativo, que supone un estudio de impacto socioeconómico que corresponde adelantar a las autoridades gubernamentales competentes. En efecto, el numeral 16 del artículo 38 del Estatuto Orgánico de Bogotá –decreto ley 1421 de 1993- establece como competencia del Alcalde la de “velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común”. En concordancia con lo anterior, el POT – Decreto 619 de 2000 – establece en el artículo 268 que corresponde al Alcalde Mayor regular lo concerniente a la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público. En el mismo sentido, el artículo 267 ibídem, sobre zonas de uso público, delega en el IDRD la facultad de formular un programa de mantenimiento administración y preservación, entre otros, de los espacios públicos peatonales; y en el IDU similar competencia en materia de paseos peatonales, separadores y andenes. De conformidad con lo expuesto, por corresponder al resorte de las actividades propias de la administración, sugerimos la supresión del numeral 3º del artículo 68.” (El subrayado es nuestro). Intervenciones similares se dieron a lo largo de todo el trámite e incluso hasta el día de la aprobación final, 20 de diciembre de 2002. Desde el punto de vista de los procedimientos y su relación con el espacio público y las ventas ambulantes, el punto nodal estuvo en la propuesta de la administración sobre el decomiso de los productos. Se trataba del numeral 6 del artículo 181 que decía:

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El artículo propuesto por la administración decía: “Art. 78: Se consideran formas de ocupación indebida del espacio público construido, entre otras, las siguientes:[...] 2. Su ocupación por ventas ambulantes o estacionarias.”. El texto del Código de Policía dispone: “Artículo 80: Se consideran formas de ocupación indebida del espacio público construido, entre otras, las siguientes: [...] Su ocupación por ventas ambulantes o estacionarias, salvo en los casos en que exista el debido permiso expedido por la autoridad competente.” (El subrayado es nuestro). 69 El concejal Correa planteó una proposición en estos términos: “Al momento de tomar una decisión final sobre este artículo invito a mis compañeros y a la administración distrital a hacerlo, mirando que los vendedores y vendedoras ambulantes son seres humanos, que detrás de ellos hay una familia compuesta mayormente por niños y que es nuestra obligación hacer cumplir aquello de que Colombia es un Estado Social y Democrático de Derecho, es decir, un Estado que persigue el bienestar para los asociados.”

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“Decomiso de los bienes utilizados. Consiste en el decomiso ordenado por los Inspectores de Policía, de uno o varios de los siguientes elementos, expresamente enumerados, utilizados por una persona para incurrir en un comportamiento contrario a la convivencia: [...] 6. Todo elemento que sea utilizado y que haya sido usado para invadir u obstaculizar el espacio público, el cual se entregará a entidades distritales que presten servicios sociales. Parágrafo. La incautación de los elementos anteriormente mencionados será realizada por las autoridades de Policía competentes, quienes luego los remitirán al Inspector de Policía con el fin de que, si fuere del caso, impongan la medida correctiva de decomiso.”.(Proyecto 141 y 153). Dos días y cerca de 14 horas completó la discusión antes de que fuera posible aprobar en comisión la versión final del artículo. Los concejales David Luna (Ind) y Alfonso Prada (Lib)70 propusieron la introducción de procedimientos distintos para cuando se tratara de bienes perecederos o de bienes no perecederos y la posibilidad de devolver tales bienes a sus dueños originales una vez transcurrido cierto tiempo. En sentido similar se pronunció el concejal Carlos Báez (Lib) con una nueva redacción, y más tarde el concejal Jairo Calderón (Lib) quien presentó una propuesta sustitutiva que introducía una nueva noción, la “retención” como previa al decomiso, que también consideraba la diferencia entre bienes perecederos y no perecederos y la necesidad de devolver estos a su dueño una vez transcurrido cierto tiempo. Además, establecía que el decomiso solo procedería para los casos de reincidencia en la ocupación del espacio público. Finalmente, el texto se aprobó agregando un artículo en las siguientes condiciones: “Retención de los bienes utilizados para ocupar el espacio público: Consiste en la retención ordenada por los inspectores de policía de uno o varios de los siguientes elementos utilizados para ocupar indebidamente el espacio público: 1. Bienes perecederos en buen estado de conservación, de procedencia lítica. Deben ser devueltos a sus propietarios o poseedores dentro de las 24 horas siguientes de realizada la retención. 2. Bienes no perecederos de procedencia lícita. Deben ser devueltos a sus propietarios o poseedores dentro de los 10 días siguientes de realizada la retención. Sobre la retención se dejará constancia en acta que describa con claridad los bienes retenidos. Cuando se trate de bebidas, comestibles y víveres en general que se encuentren en mal estado, la policía procederá a destruirlos en presencia del tenedor de esos artículos. Parágrafo primero: La incautación de los elementos anteriormente mencionados será realizada por las autoridades de policía competentes, quienes luego los remitirán al

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Aun cuando formalmente estos concejales se postularon por dos partidos políticos diferentes, en la práctica son reconocidos en el Concejo de la ciudad por su adscripción al peñalosismo. De hecho, encabezaron la lista al concejo respaldada por el ex alcalde para el período 2004 – 2007.

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Inspector de Policía con el fin de que, si fuere del caso, impongan la medida correctiva del decomiso, de conformidad con las normas legales vigentes”. La discusión sobre el contenido y ubicación de las vallas en la ciudad también fue de mucho interés. En primer término, el concejal Jorge Durán (Lib) en su ponencia hizo la propuesta de excepcionar también a la propaganda política de las reglas generales aplicables a la publicidad exterior visual (Parágrafo del artículo 84, proyecto 141 y 153). Otro aspecto que ameritó iniciativas de modificación fue la distancia entre vallas promocionales de tabaco o bebidas alcohólicas y establecimientos educativos, recreacionales o deportivos. Mientras la administración proponía un mínimo de 200 metros, concejales como Arrieta (Ind), Salamanca (Mov Ciud) y Durán (Lib) hablaban de 500. Ninguna de las dos iniciativas fue aprobada en el texto final del código. En todo caso, el concejal Omar Mejía (Cons) se refirió en la sesión del 13 de noviembre específicamente a la necesidad de discutir con más calma las disposiciones del código de policía, por cuanto habría intereses en torno al tema de la aprobación del articulado sobre publicidad exterior visual. Otro aspecto que demandó bastante atención fue la regulación sobre la tenencia de mascotas. Mucho se discutió al respecto, especialmente a mediados de octubre. Hubo acuerdo claro sobre la propuesta de la administración acerca de la obligación de los dueños o tenedores de recoger los excrementos que aquellas depositaran en el espacio público, mientras que el debate más extenso se dio sobre el uso de collar, trailla y bozal en cierto tipo de animales. El espectro de la discusión se movió entre la obligación de que cualquier mascota usara los utensilios mencionados cuando estuviera en el espacio público, hasta que solamente se estableciera tal obligación para mascotas o animales fieros o peligrosos. En últimas, y luego de varias horas de debate, el Código remite a lo dispuesto en el artículo 108b de la Ley 746 de 2002 que reglamenta la materia. El horario de cierre de los establecimientos públicos y, especialmente, aquellos cuya actividad era la “rumba” fue polémico por la propuesta del concejal Jorge Salamanca (Mov. Ciud.) de fijar dicho horario en el Código de Policía, con lo cual se le quitaría tal facultad al alcalde la ciudad. Tras una intensa discusión que en la mañana concluyó con la aprobación de un artículo que fijaba el límite en el código de policía, la propuesta fue desechada por cuanto en la tarde del mismo día de su aprobación, la concejal María Victoria Vargas (Lib.) dio a conocer una sentencia de la Corte Constitucional en la que el punto se resolvía claramente a favor de que tal potestad le correspondía al Alcalde. Fue necesario entonces revocar lo acordado inicialmente. La falsificación de productos farmacéuticos fue tenida en cuenta en los debates como resultado de una comunicación de la ANDI. La propuesta de la administración consideraba la venta de este tipo de productos como una conducta susceptible de medidas correctivas y dicha disposición no fue puesta en cuestión. Otros aspectos discutidos fueron la prohibición de expender ciertos productos en las droguerías y la obligación que la administración les imponía de conseguir los 108

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medicamentos que no tuvieran disponibles en un plazo máximo de 24 horas. La discusión condujo a que tal límite fuera eliminado del texto final. Las controversias acerca de los temas del libro segundo usualmente se caracterizaron por referirse a temas bastante puntuales. Salvo en los casos detallados anteriormente, el resto de las discusiones que despertaron mayor atención se concentraron en numerales o frases específicas, que no siempre, implicaban asuntos de trascendencia menor. Por ejemplo, sobre los requisitos para realizar eventos o espectáculos públicos la discusión se centró en si las facultades de los Alcaldes Locales debían ser para decidir sobre ello o apenas para conceptuar ante la Secretaría de Gobierno quien finalmente adoptaría la decisión. La posición de la administración, en el sentido de que fuera la Secretaría de Gobierno la que tuviera la decisión, fue la adoptada. Con relación a la actividad de los trabajadores sexuales los debates se concentraron en la obligatoriedad o no de adoptar medidas preventivas de parte de quienes ofrecen y de quienes utilizan estos “servicios” 71 , el deber de la Secretaría de Salud de ofrecer capacitación a quienes se dedican a esta actividad y una regulación estricta para los casos en que se presentara explotación sexual infantil. Sobre los habitantes de la calle, se plantearon dos posiciones: aquellas que hablaban de la inconveniencia de incluir disposiciones sobre el tema, para más bien destacar la necesidad de que la administración procurara que no hubiera personas en esta condición y, de otro lado, quienes señalaron modificaciones específicas a la propuesta de la administración en el sentido de que la obligación de no agredir a otros ciudadanos y no iniciar fogatas no debía estar en cabeza de los habitantes de la calle, sino que más bien era a la administración a la que correspondía evitar que tales conductas se realizaran. Tan particulares deberes desaparecieron de la versión final del Código. Transmilenio y las ciclorrutas fueron objeto de debate en la medida en que hubo desacuerdos sobre algunas conductas específicas que debían observarse para el uso de uno cualquiera de estos medios de transporte. La posibilidad de que ingresaran o no animales en el sistema Transmilenio; la disposición de los paquetes de los pasajeros en los buses; la consideración especial para los niños que usaran las ciclorutas, la prelación a los peatones en las mismas etc., fueron algunos de los tópicos planteados. Sobre la regulación de los lavaderos de carros la preocupación central se focalizó en que, según algunos concejales, no existían controles sobre el consumo racional que tales establecimientos hacían del agua ni sobre la explotación de los pozos, con lo que la administración distrital se mostró de acuerdo. 71

La ponencia de Jorge Durán llegó a proponer el establecimiento de un registro oficial de personas con enfermedades de transmisión sexual: “8. Las autoridades sanitarias elaborarán el registro de personas con enfermedades de transmisión sexual que será comunicado a la red de hospitales del Distrito y ejercerán seguimiento sobre el tratamiento y curación de la persona afectada. Este registro es confidencial y no puede ser revelado por las autoridades de salud, sin la correspondiente orden judicial y de la persona afectada.” (Ponencia al proyecto de acuerdo 141/02).

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El reciclaje se trató desde dos perspectivas: de una parte, la manera como los recicladores quedarían articulados con los grandes consorcios dedicados a la recolección de basuras. Y de otra, atendiendo a la precisión sobre conceptos como separación en la fuente y reciclaje. La versión que corregía la redacción de la administración, propuesta por el concejal Arrieta, fue acogida. Finalmente, con relación al expendio de bebidas alcohólicas y el consumo de tabaco, el debate presentó varias aristas. Se discutió acerca de los lugares en que tales actividades se podían llevar a cabo; las distancias mínimas que las vallas con este tipo de publicidad debían tener de establecimientos educativos, hospitales o lugares de reclusión de ancianos; la imposibilidad de prohibir el consumo de tabaco y más bien regularlo disponiendo en los establecimientos públicos de lugares especiales para fumadores; así como sobre la preocupación orientada a proteger a los menores que podían verse inducidos hacia el consumo. El otro gran eje de los debates, como mencionamos antes, fue el de los procedimientos, presentados en detalle a lo largo del Libro Tercero del código. Aun cuando la gran mayoría de los artículos fueron objeto de observaciones puntuales, especialmente de forma y redacción, queremos señalar cuatro temas como los que demandaron mayor cuidado en las sesiones: (i) Los procedimientos de policía. El punto estaba en la advertencia que algunos concejales hacían sobre la imposibilidad de crear procedimientos diferentes a los establecidos en el Código Nacional de Policía. La administración se mantuvo en la posición de que no se había modificado ningún procedimiento contemplado allí. (ii) La facultad para los miembros de la policía nacional de realizar allanamientos sin orden previa de autoridad judicial competente y el registro de personas. La administración distrital incluyó en el proyecto un artículo que decía: “Artículo 155o.- Allanamiento de domicilio, en casos excepcionales, por los miembros de la Policía Nacional. Los miembros de la Policía Nacional, excepcionalmente, podrán penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito de autoridad judicial competente y sin permiso de sus propietarios, tenedores o administradores, para la protección de un derecho fundamental en grave e inminente peligro, con la exclusiva finalidad de salvaguardarlo y por el tiempo estrictamente necesario en los siguientes casos de imperiosa necesidad: 1. Para socorrer a alguien que de alguna manera pida auxilio; 2. Para extinguir incendio o evitar su propagación, o remediar inundación, o conjurar cualquier otra situación similar de peligro; 3. Para dar caza a animal rabioso o feroz; 4. Para proteger los bienes de personas ausentes, cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier otro medio al domicilio de estas personas, y 5.Cuando desde el interior de una casa o edificio, se proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de estos. PARÁGRAFO. Si por razón del servicio fuere necesario penetrar en predio rústico cercado, los miembros de la Policía Nacional podrán hacerlo, pero procurarán contar con 110

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la autorización del propietario, poseedor, tenedor, administrador o cuidandero del terreno.” Hubo discusión ya que, de acuerdo con varios concejales, la Constitución del 91 prohibió a las autoridades administrativas ordenar la realización de allanamientos. El tema fue debatido y se decidió eliminar la disposición del Código de Policía. El registro de personas y del domicilio o de establecimientos abiertos al público también tuvo reparos y consideraciones de orden constitucional que obligaron a aplazar las decisiones hasta tanto no se conocieran las diferentes sentencias de la Corte Constitucional al respecto. El artículo sobre allanamiento fue suprimido del código y los de registro fueron objeto de algunas precisiones. (iii) Las multas. Con respecto a ellas vale la pena mencionar dos reparos: el primero hacía alusión a la imposibilidad de cambiar los montos de las multas establecidos en el Código Nacional de Policía y una vez aclarado jurídicamente este aspecto, se pasó a discutir sobre los criterios de tasación o diferenciación de las multas y sobre la necesidad de considerar o atender a la situación y estrato socio-económico de los infractores. La administración expuso su punto de vista y defendió la dosificación propuesta. Los montos mínimo y máximo propuestos en el proyecto del Alcalde fueron modificados en la versión definitiva del código de policía. 72 (iv) Posible supresión del Consejo de Justicia. Los concejales Jorge Lozada y Jairo Calderón introdujeron una compleja discusión acerca de la inconveniencia jurídica del Consejo de Justicia como organismo que hiciera la segunda instancia en los procesos policivos. La restitución del espacio público fue traída a colación como parte de los reparos planteados y se propuso claramente la eliminación del Consejo de Justicia. La radicalidad de las posiciones y la intensidad de la polémica hicieron necesaria la conformación de una comisión accidental que estudiara el tema en profundidad y presentara sus conclusiones a la plenaria. Finalmente, el Consejo de Justicia sobrevivió sin mayores cambios. Los mecanismos, recursos y tiempo que se destinarían a la promoción y difusión del código de policía fueron el último gran tema trabajado por el Concejo de Bogotá y la administración distrital. Las observaciones, en general, estuvieron centradas en el monto destinado a este tipo de actividades y en el término más conveniente que debía transcurrir entre la fecha de expedición de esta normativa y su entrada en vigencia. Seis meses fue la conclusión, de manera que el Código de Policía de Bogotá entraría a regir el 20 de junio del 2003. 4. Síntesis

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El proyecto de acuerdo 141 hablaba de entre cinco (5) salarios mínimos legales diarios y quince (15) salarios mínimos legales mensuales. El artículo final estableció el piso y el techo de las multas únicamente en salarios mínimos legales diarios, dejando el piso en diez (10) y el techo en cincuenta (50).

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Los temas e intereses que toca el Código de Policía son tan variados que es difícil obtener conclusiones mirándolos individualmente. La capacidad de los intereses particulares de intervenir exitosamente en las discusiones es notable porque el juego de la política en la ciudad (el sistema político, que hemos llamado) promueve la actuación individual de cada uno de los miembros del Concejo 73. El apéndice de este capítulo muestra el colorido de temas. Algo de orden es necesario introducir para obtener conclusiones. Este orden lo hemos establecido como sigue: Los temas que no produjeron polémica En la tabla siguiente hacemos una lista exhaustiva de los temas que no produjeron polémica. TEMAS DE MENOS DISCUSIÓN (Proy. 141 y 153) Libro Primero. Libro Primero: Normas Generales, Título II: Objeto y finalidad del código (Art. 2).

Libro Primero: Normas Generales, Título III: Derechos y libertades ciudadanos (Art. 3). Libro Primero: Normas Generales, Título IV: Deberes ciudadanos (Art. 4).

Libro Primero: Normas Generales, Título V: Deberes de las autoridades de policía del Distrito Capital de Bogotá (Art. 5)

CONTENIDO

Hace referencia al objetivo general de regular el ejercicio de los derechos y las libertades ciudadanas con fines de convivencia, e incluye objetivos específicos entre los que se encuentran, el cumplimiento de los deberes, el desarrollo de la cultura ciudadana y la conciliación, la creación del marco en el que el Alcalde ejerce la potestad reglamentaria, atender el desarrollo humano sostenible, determinar los comportamientos favorables a la convivencia y la autorregulación, establecer las competencias y garantizar los derechos fundamentales, así como los derechos económicos, sociales y culturales de las personas y los colectivos y del medio ambiente. Derechos y libertades que pueden ejercer las personas en el Distrito Capital de Bogotá. Deberes generales que se obligan a cumplir las personas que estén en el Distrito Capital de Bogotá como son: respetar la constitución y la ley, respetar los derechos de las demás personas, considerar especialmente los derechos de los niños, brindar apoyo a personas que se encuentren en situación de debilidad, cuidar bienes de interés cultural, colaborar en el mantenimiento del medio ambiente, respetar la infraestructura urbana y del espacio público, participar en los asuntos ciudadanos de interés general y colaborar con las autoridades. Deberes generales de las autoridades de policía como cumplir la Constitución y la Ley, promover el cumplimiento de las reglas de convivencia, prestar atención especial a la niñez, atender los requerimientos de los ciudadanos y prevenir la realización de conductas contrarias a la convivencia.

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Esto merece una explicación más detallada. Si, por ejemplo 17 concejales pertenecieran a una bancada que tiene la obligación de votar en bloque cada tema, cada sector de presión que pretendiera influir tendría que someterse al balance de intereses o a la ideología que nuclea el grupo. Pero cuando cada concejal es dueño de su pequeño electorado y puede actuar aisladamente, los intereses individuales afectan más fácilmente los resultados de la “deliberación” o de la “negociación”.

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TEMAS DE MENOS DISCUSIÓN (Proy. 141 y 153) Libro Segundo. Libro Segundo: Deberes y comportamientos de la convivencia ciudadana, Título VIII: Para la protección del patrimonio cultural. Capítulo 1: Bienes y actividades que lo constituyen; Capítulo 2: Patrimonio construido; Capítulo 3: Conservación de los bienes de interés cultural. (Arts. 100 – 108). Libro Tercero. Libro Tercero: Poder, función, actividad, medios de policía, medidas correctivas, Autoridades Distritales de Policía, competencias y procedimiento, Título I: Definiciones (Arts. 140 – 143). Libro Tercero: Poder, función, actividad, medios de policía, medidas correctivas, Autoridades Distritales de Policía, competencias y procedimiento, Título V: Las autoridades administrativas distritales de policía especial y sus competencias. Capítulo 1: El director del Departamento Administrativo del Medio Ambiente - DAMA. Capítulo 2: El director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público. Capítulo 3: El subsecretario de control de vivienda. (Arts. 206 – 209). Libro Cuarto. Libro Cuarto: Formación y cultura ciudadanas, estímulos a los buenos ciudadanos, asociaciones de convivencia y tarjeta de compromiso de convivencia, Título I: La formación y la cultura ciudadana. (Arts. 235 – 238). Libro Cuarto: Formación y cultura ciudadanas, estímulos a los buenos ciudadanos, asociaciones de convivencia y tarjeta de compromiso de convivencia, Título II: Estímulos a los buenos ciudadanos. (Arts. 239 – 241). Libro Cuarto: Formación y cultura ciudadanas, estímulos a los buenos ciudadanos, asociaciones

CONTENIDO

Definición y obligaciones de las autoridades sobre los bienes de interés cultural. Descripción detallada de los comportamientos que favorecen la protección de los bienes de interés cultural. Prohibición de intervenir o demoler los bienes de interés cultural. Incentivos y participación ciudadana en la protección de bienes de interés cultural y planes especiales de protección de los mismos.

Delimitación normativa de qué son poder, actividad, función y medios de policía.

Incluye las funciones y competencias especiales de cada uno de estos funcionarios y de sus entidades respectivas. En el Código de Policía, el capítulo específico sobre la Defensoría del Espacio Público fue eliminado y en cambio, se introdujo como autoridad distrital de policía con competencias especiales a las Comisarías de Familia.

Llamado a promover la formación constante en cultura ciudadana; enumeración de diversas actividades que la Administración Distrital podría realizar para estimular la apropiación de cultura ciudadana como caminatas, campañas, concursos y publicaciones; campañas de formación y fortalecimiento del criterio de servicio dirigidas a las autoridades de policía de Bogotá. Descripción de conductas que debían ser promovidas y reconocidas por la Administración por ser comportamientos que favorecen la convivencia ciudadana. El premio al buen ciudadano y el reproche o felicitación en público por medio de símbolos, desaparecieron del articulado final.

Creaba la figura de las asociaciones de convivencia que podían ser constituidas por los ciudadanos. Esta propuesta fue eliminada del Código de Policía.

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TEMAS DE MENOS DISCUSIÓN (Proy. 141 y 153) de convivencia y tarjeta de compromiso de convivencia, Título III: Asociaciones de convivencia. (Arts. 242). Libro Cuarto: Formación y cultura ciudadanas, estímulos a los buenos ciudadanos, asociaciones de convivencia y tarjeta de compromiso de convivencia Título IV: Tarjeta de compromiso de convivencia. (Arts. 243 – 245). Libro Quinto. Libro Quinto: Disposiciones finales, Título II: Tránsito de legislación. (Arts. 247 – 249).

CONTENIDO

Libro Quinto: Disposiciones finales, Título III: Vigencia y derogatoria. (Arts. 250).

Se refiere al momento en que la norma empieza a regir. La propuesta de la administración era a los tres meses siguientes a su promulgación. Finalmente, el texto del Acuerdo 079/03 contempló seis meses.

Crea este mecanismo mediante el cual las personas acuerdan voluntariamente cumplir con las reglas de convivencia ciudadana, cuando quiera que una transgresión hubiera ocurrido.

Planteaba directrices generales para los procesos policivos que ya estuvieran en marcha, así como las necesarias concordancias con el Código Nacional de Policía.

Como se observa, estos temas están relacionados con definiciones de principios o con precisiones conceptuales propias de cualquier cuerpo normativo sistemático. También aparecen allí algunas de las disposiciones relacionadas con la cultura ciudadana de poca o ninguna exigibilidad jurídica, como los llamados a mantener cierto tipo de comportamientos ciudadanos considerados favorables a la convivencia y el reconocimiento y estímulo a su promoción. Estos temas no produjeron polémica por ser irrelevantes para el Concejo. Temas que no produjeron polémica porque fueron rechazados de plano La intención de la administración distrital de erigir al Director del Departamento Administrativo del Espacio Público como autoridad de policía con competencias especiales fue desechado rápidamente en el Concejo. Ni la administración ni algún sector de concejales mostraron la intención de defenderlo. Temas polémicos Si bien, como se ha mencionado, la metodología planteada para el debate en comisión y plenaria hizo que el articulado completo del código fuera objeto de mención pública en las sesiones, la verdad es que no todos los artículos, capítulos y libros recibieron la misma atención. Es decir, aunque formal o técnicamente sea correcto decir que el contenido completo del código de policía es el resultado de la deliberación llevada a cabo a lo largo de las sesiones realizadas en el Concejo de nuestra ciudad, la atención o intensidad con que fueron abordados ciertos temas puede indicar énfasis o intereses que van más allá del puro ejercicio racional para acordar una norma.

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1. Objeciones al discurso mockusiano El Concejo en general cuestionó todos aquellos elementos que en la propuesta de código se pudieran asimilar o identificar con el sello personal o el talante del Alcalde o del gobierno Mockus. El lenguaje, el contenido pedagógico, la existencia de disposiciones sin consecuencia punitiva, el concepto de cultura ciudadana, el preámbulo y los principios fueron constantemente acusados, tanto que buena parte de ese lenguaje y conceptos fueron modificados o minimizados en la versión final. 2. Prohibición de las ventas ambulantes en el espacio público. Es innegable que el espacio público y su regulación fue el tópico más importante en el debate del código de policía desde la primera sesión de presentación del proyecto, y no después del escándalo de la maleta con los 400 millones sino. Quizás pueda decirse que tal escándalo fue más la consecuencia que la causa, de la enorme atención y relevancia pública que, especialmente, la problemática tuvo durante el proceso. Cada vez que revisamos actas, grabaciones, diarios de campo o registros de prensa nos encontramos alguna referencia al tema. Cuáles eran las alternativas planteadas, cómo sería el trámite para adelantar los operativos de recuperación, cuántas familias dependían de dicha actividad, que políticas de empleo lideraba el ejecutivo distrital son apenas algunas de las preguntas recurrentes. 3. Publicidad exterior visual. Junto con las ventas ambulantes, el procedimiento para la restitución del espacio público, el decomiso de las mercancías y las multas a las empresas distribuidoras de productos, la regulación sobre la ubicación y contenido de las vallas en la ciudad hizo parte del debate sobre el espacio público. A diferencia de las ventas ambulantes las asociaciones de valleros no involucraban a personas de escasos recursos y oportunidades, que se debaten entre la informalidad y la ilegalidad. Las vallas son un negocio reconocido con ganancias significativas y, sobre todo, formal. De allí que la intervención o regulación normativa tuviera para el gremio un impacto directo y palpable, y que su inobservancia entrañara más riesgos que la transgresión de las prohibiciones por parte de los vendedores ambulantes. Así, las condiciones de una posible intermediación entre grupos dedicados a una actividad formal, de buenas ganancias y con pocos oferentes en el mercado, y los actores políticos locales son, evidentemente, distintas de aquellas establecidas entre éstos, y miles de individuos ofertando pequeños productos con ganancias marginales y tradicionalmente excluidos a través de la informalidad. 4. Otros grupos de interés afectados. La mirada cuidadosa sobre los aspectos relacionados con la polémica sobre el espacio público permite señalar una característica global de los artículos y tópicos que recibieron mayor discusión en el trámite del código de policía. La mayoría, por 115

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no decir todos ellos, afectaban intereses de grupos o segmentos de la población más o menos identificables y que estaban organizados, asociados o agremiados. Droguistas, dueños de establecimientos de rumba, empresarios de productos cárnicos, sectores dedicados al expendio de productos naturistas, empresarios organizadores de eventos o espectáculos públicos, lavaderos de carros, valleros, recicladores, trabajadores sexuales, establecimientos dedicados a los juegos de azar, entre otros son apenas una muestra de ello.

5. Regulación del comportamiento de ciudadanos iguales entre sí. Una tercera agrupación posible para las discusiones se da a partir de los temas que sin afectar a sectores o gremios específicos u organizados de la población bogotana, sí se refieren al uso de nueva infraestructura urbana y a la regulación de conductas o comportamientos que se han venido consolidando como cotidianos en nuestra ciudad. El ejemplo más claro es el de la regulación del uso y tenencia de mascotas que de tiempo atrás había tomado relevancia, especialmente en la agenda de las prioridades vecinales. Pertenecen también a esta categoría, los debates sobre el uso y comportamiento en Transmilenio, en las ciclorrutas y en los puentes peatonales. Consideración aparte merece la regulación sobre el consumo de tabaco, que afectaría los intereses de la industria, pero especialmente enfrenta a los fumadores y los no fumadores. 6. Poblaciones vulnerables. Las poblaciones vulnerables merecen ser mencionadas de forma independiente ya que no podemos afirmar que la enorme atención dispensada a los artículos correspondientes se debió al hecho de que sectores organizados en torno a los habitantes de la calle o a los trabajadores sexuales hayan manifestado sus posiciones. Tampoco se trata de situaciones nuevas o cuya agudización las haya puesto en la agenda pública. Son problemáticas tradicionales, vinculadas con la consolidación de la vida urbana, en cuyo tratamiento se chocan juicios éticos (y por consiguiente ideológicos) divergentes. Las posiciones de la administración se inclinaban hacia el reconocimiento de la existencia de personas en dicha condición tratando de incluirlas por la vía del lenguaje (trabajadores sexuales 74, antes que prostitutas o habitantes de la calle en lugar de indigentes), mientras que algunos concejales ponían más el énfasis en las obligaciones o limitaciones que se les debían imponer desde el punto de vista de la salud pública. 7. Procedimientos 74

Aun cuando el debate sobre la nominación de “trabajadores sexuales” va más allá de la pura inclusión semántica, en tanto que hablar de trabajo sexual implica el reconocimiento de la condición de trabajadores con los efectos y consecuencias legales que ello implica, la verdad es que ese punto de vista no fue esgrimido en las discusiones ni por la administración ni por los concejales. Al final, el código mantuvo la nominación “Quienes ejercen prostitución”.

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La última caracterización que proponemos en torno a lo debatido con especial interés por el Concejo de nuestra ciudad se refiere a los procedimientos. Los procedimientos son una parte esencial de la eficacia en la aplicación de las normas de policía, pero se caracterizan por ser materia de expertos. Es decir, mientras es aceptable y hasta lógico que muchos o incluso todos los concejales tengan algo que decir sobre las prohibiciones o regulaciones del Libro II, no sucede lo mismo cuando se trata de revisar las atribuciones, competencias, requisitos y trámites de las etapas de un proceso o de un procedimiento policivo, que eran detalladas en el Libro III. Si las características de los temas anteriores, eventualmente, permitían dejar ver expresiones consistentes con un conjunto global de creencias particulares de algunos concejales, en el caso de los procedimientos aquello que primó fueron las competencias disciplinares o la experticia profesional. La única excepción a esta afirmación en el tema de procedimientos fue el procedimiento para la recuperación del espacio público, cuyos pormenores ya se explicaron. Pero en el tema general, el número de personas que intervino disminuyó, pero las intervenciones se hicieron más extensas y complicadas. Los concejales con título de abogado mostraron el mayor interés. Las intervenciones de quienes no son abogados presentaron estudios o análisis preparados de antemano cuyo texto leían, o los protagonistas exponían sus puntos de vista acudiendo constantemente a sus asesores cercanos. Es decir, las posiciones divergentes no surgían como resultado de la dinámica del debate sino como consecuencia de un llamado de atención preparado previamente y hecho público por los concejales interesados. El mejor ejemplo de ello fue la polémica sobre la existencia del Consejo de Justicia. En este escenario, el papel de los funcionarios de la administración, por lo menos en lo que era visible en el recinto de sesiones, era más bien pasivo o reactivo antes que conductor. Los discursos de los concejales se dejaban pasar con el transcurrir del tiempo y, en algunas oportunidades el llamado a la intervención de la administración para esclarecer, especialmente en términos jurídicos, temas de cierta complejidad no tenían la contundencia o la oportunidad esperadas. Como resultado, algunos puntos se enredaban de manera inverosímil en disertaciones farragosas, que habrían podido evitarse con una intervención autorizada y oportuna. Tal puede ser el caso del Consejo de Justicia, la regulación sobre la tenencia de mascotas, la hora de cierre de establecimientos públicos, las facultades para realizar allanamientos sin orden previa de autoridad judicial competente o, incluso, la retención como medida previa al decomiso de los bienes ofrecidos por los vendedores ambulantes. La administración intervino en el tema fundamentalmente a través de los expertos que invitó al recinto.

5. Conclusiones 1. La decisión del Concejo de producir un nuevo Código fue una decisión política, no de principios. Con esto queremos decir: fue determinante quién ganaba en la 117

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feria de oferta-vanidades del teatro electoral si el Concejo discutía hasta su aprobación (en lugar de discutir para dilatar) un proyecto de esta naturaleza. 2. Hay una diferencia notable entre lo que ocurrió en el Concejo y lo que ocurrió en el proceso de participación previo, que permite diagnosticar aspectos gruesos de nuestro actual sistema político. Buena parte de la atención del Concejo se concentró en atender intereses económicos. Por diferentes razones, que exploramos en el capítulo anterior, no fueron relevantes en la elaboración participativa del Código. Como el Concejo es escenario más de votación y de negociación que de deliberación, seguramente los intereses económicos esperaron hasta el momento clave para intervenir. Ante la ausencia de proyectos políticos colectivos, que ganen la alcaldía pero también tengan participación sustantiva en el Concejo, elaborar pactos en el proceso de preparación del Código es ineficiente para cada actor específico, porque las reglas de juego del escenario de discusión en el Concejo son completamente diferentes. Y éste es el que importa, porque es allí donde se decide. 3. Esto refuerza, si era necesario un refuerzo, nuestra opinión sobre el carácter retórico de la afirmación del Alcalde Mockus, de que el proyecto era de “los bogotanos y las bogotanas”. Digamos que hacía falta el compromiso de la mitad de los bogotanos: el homo economicus de cada bogotano. Ellos, en el proceso de concertación-participación de elaboración del proyecto de Código, no se comprometieron a nada. 4. Aunque no se cumple en todos los casos, en general la discusión en el Concejo disminuye las restricciones. Cada caso debe mirarse con lupa, porque cuando están en juego intereses económicos nada debe pasarse desprevenidamente. El estudio nuestro no puede adentrarse en cada detalle, pero vale la pena consignar lo que para nosotros constituye una sorpresa: el sector de valleros ha tenido siempre un gran poder político para reducir a casi nada la regulación de la publicidad visual. En este caso, la norma expedida por el Concejo es fuertemente restrictiva. No es claro qué pasó. 5. Por nuestra configuración política coyuntural, o por la esencia misma de las diferencias de legitimidad y estrategia en la competencia política para llegar al ejecutivo y a los cuerpos colegiados, el Concejo parece ser un escenario en donde el debate privilegia los intereses frente a las ideologías. Es el tema del próximo capítulo.

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APENDICE CAPÍTULO 3 COMPARACIÓN ENTRE PROYECTO Y ACUERDO 79/2003

a Tema Prohibición de las ventas ambulantes en el espacio público.

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) Prohibición total. “Art. 68: Comportamientos que favorecen la protección y conservación del espacio público. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la protección del espacio público: ... 4. En ningún caso ocupar el espacio público con kioscos o con ventas de cualquier naturaleza. [...] Art. 78: Ocupación indebida del espacio público construido. Se consideran formas de ocupación indebida del espacio público construido, entre otras, las siguientes: 2. Su ocupación por ventas ambulantes o estacionarias.” Sanción a empresas o patrocinadores de invasión al espacio público. “Art. 68: Comportamientos que favorecen la protección y conservación del espacio público. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la protección del espacio público: 3. En ningún caso patrocinar, promover o facilitar directamente o a través de un tercero la ocupación indebida del espacio público mediante venta ambulante o estacionaria.” Procedimiento especial para recuperación del espacio público. Estaba regulado en dos artículos, el 187 que lo definía dentro de las clases de medidas correctivas así: “Restitución del espacio público. Consiste en la restitución inmediata del espacio público impuesta por las autoridades de Policía, cuando éste haya sido ocupado indebidamente.”. Y el artículo 217 que lo desarrollaba en los siguientes términos: “Procedimiento para la restitución del espacio público. Cuando se trate de la restitución del espacio público, los Alcaldes Locales, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público del espacio ocupado, procederán a dictar el correspondiente acto administrativo de restitución, que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta (30) días, contado a partir de la fecha de la notificación del acto. Contra este acto procede recurso de reposición ante el Alcalde Local y de apelación ante el Consejo de Justicia, en el efecto suspensivo. En la aplicación de este procedimiento no habrá lugar a rendir descargos y el derecho de defensa se ejercitará cuando la orden de restitución sea notificada, momento en el cual se podrán interponer los recursos de ley. Parágrafo. En los casos en que el contraventor reincida en la ocupación del espacio público, bien sea en ese sector o en cualquier otro de la ciudad, el Alcalde Local de manera inmediata sin necesidad de iniciar querella y prescindiendo del procedimiento especial para la restitución del espacio público, deberá hacer cesar la ocupación del espacio público de manera inmediata.

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

El artículo 78 recodificado quedó como artículo 80 en los siguientes términos: “Ocupación indebida del espacio público: Se consideran formas de ocupación indebida del espacio público construido, entre otras, las siguientes: 2. Su ocupación por ventas ambulantes o estacionarias, salvo en los casos en que exista el debido permiso expedido por la autoridad competente.”

El numeral 4 d

Artículo 70: “Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la protección del espacio público: 3. No patrocinar, promover o facilitar directamente o a través de un tercero la ocupación indebida del espacio público mediante venta ambulante o estacionaria.”

El numeral 3 bastante simila

Artículo 181: “Restitución del espacio público. Consiste en la restitución inmediata del espacio público impuesta por las autoridades de Policía, cuando este haya sido ocupado indebidamente.”

El punto quedó correctiva en e alcances en lo

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Tema

Publicidad exterior visual, específicamente vallas.

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) Decomiso y retención de bienes. El proyecto de la administración no incluía la opción de la retención como parte de las medidas correctivas. Únicamente hablaba del decomiso para elementos cortopunzantes, tiquetes y billetes de rifas, bebidas y comestibles en mal estado, especies de fauna o flora silvestre, fuegos artificiales, artículos pirotécnicos que contengan fósforo blanco y, en general, para todo elemento usado para invadir el espacio público así: “Consiste en el decomiso ordenado por los Inspectores de Policía, de uno o varios de los siguientes elementos, expresamente enumerados, utilizados por una persona para incurrir en un comportamiento contrario a la convivencia: ... 6.Todo elemento que sea utilizado y que haya sido usado para invadir u obstaculizar el espacio público, el cual se entregará a entidades distritales que presten servicios sociales. Parágrafo. La incautación de los elementos anteriormente mencionados será realizada por las autoridades de Policía competentes, quienes luego los remitirán al Inspector de Policía con el fin de que, si fuere del caso, impongan la medida correctiva de decomiso.”

Defensoría del Espacio Público. Incluía al Director del Departamento Administrativo para la Defensoría del Espacio Público como parte de las autoridades administrativas distritales con competencias especiales en los siguientes términos: “Art. 206: Las Autoridades Administrativas Distritales de Policía Especial son: [...] 2. El Director del Departamento Administrativo para la Defensoría del Espacio Público”. Artículo 208: Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Publico. Compete al Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público tomar las medidas conducentes para prevenir los comportamientos contrarios a la convivencia que afecten la eficaz defensa del espacio público, la óptima administración del patrimonio inmobiliario de la Ciudad y la construcción de una nueva cultura del espacio público que garantice el uso y disfrute común y la participación comunitaria y aplicarles las medidas correctivas correspondientes, de acuerdo con las disposiciones sobre la materia. Instaurará las acciones judiciales y administrativas necesarias en el cumplimiento de sus funciones.” Aunque el articulado sobre publicidad exterior visual comprendía varios elementos, el que generó mayor polémica fue la regulación sobre las vallas. La propuesta de la administración al respecto decía: “Artículo 86. Comportamientos en

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

Dice la norma: “Artículo 176. Retención de bienes utilizados para ocupar el espacio público: Consiste en la retención ordenada por los inspectores de policía de uno o varios de los siguientes elementos utilizados para ocupar indebidamente el espacio público: 1. Bienes perecederos en buen estado de conservación, de procedencia lícita. Deben ser devueltos a sus propietarios o poseedores dentro de las 24 horas siguientes de realizada la retención. 2. Bienes no perecederos de procedencia lícita. Deben ser devueltos a sus propietarios o poseedores dentro de los 10 días siguientes de realizada la retención. Sobre la retención se dejará constancia en acta que describa con claridad los bienes retenidos. Cuando se trate de bebidas, comestibles y víveres en general que se encuentren en mal estado la policía procederá a destruirlos en presencia del tenedor de esos artículos [...] Parágrafo segundo: Las autoridades de policía para las diligencias de restitución de espacio público, se apoyarán en la policía metropolitana de Bogotá y se acompañarán de un delegado del Ministerio Público”. Art. 177 Decomiso. Consiste en el decomiso ordenado por los Inspectores de Policía, de uno o varios de los siguientes elementos, expresamente enumerados, utilizados por una persona para incurrir en un comportamiento contrario a la convivencia: [...]6. En los casos de reincidencia por ocupación del espacio público se impondrá mediante resolución motivada, la medida de decomiso. Parágrafo primero: La incautación de los elementos anteriormente mencionados será realizada por las autoridades de Policía competentes, quienes luego los remitirán al Inspector de Policía con el fin de que, si fuere del caso, impongan la medida correctiva de decomiso, de conformidad con las normas legales vigentes. Parágrafo segundo: Las autoridades de policía, para las diligencias de restitución de espacio público, se apoyarán en la policía metropolitana de Bogotá y se acompañaran de un delegado del Ministerio Público.” En el texto final quedó eliminada esta propuesta.

El código actua intermedia llam el decomiso cortopunzantes comestibles en silvestre, fuego contengan fósfo

El texto quedó como sigue: “Artículo 87. Comportamientos en relación con la publicidad exterior visual. La proliferación de avisos que en forma desordenada se despliegan por el Distrito contamina y afecta la estética del paisaje y el

La prohibició alcohólicas y establecimiento versión final.

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Tema

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) relación con la publicidad exterior visual. La proliferación de avisos que en forma desordenada se despliegan por el Distrito contamina y afecta la estética del paisaje y el espacio público, degrada el ambiente y perturba el transcurrir de la vida ciudadana. La defensa del idioma y el estímulo a las buenas costumbres son principios básicos en la publicidad exterior visual. Por ello, se deben observar los siguientes comportamientos que evitan la contaminación por publicidad exterior visual: [...] 5. Colocar los elementos de publicidad exterior visual sólo en los lugares y en la forma que el Gobierno Distrital determine de acuerdo con las normas vigentes; 8. Proteger el espacio aéreo, la estética y el paisaje urbano y abstenerse de colocar estructuras y vallas publicitarias sobre las cubiertas de las edificaciones o adosadas a las fachadas o culatas de las mismas; [...] 10. Respetar las prohibiciones que en materia de publicidad exterior visual establecen la Ley y los reglamentos y observar las características, lugares y condiciones para la fijación de la misma; 11. En ningún caso se podrán colocar avisos de naturaleza alguna que induzcan al consumo de bebidas embriagantes, tabaco o sus derivados en un radio de doscientos (200) metros de cualquier establecimiento educacional, recreacional y deportivo ni al interior de los mismos; [...]

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

espacio público, degrada el ambiente y perturba el transcurrir de la vida ciudadana. La defensa del idioma y el estímulo a las buenas costumbres son principios básicos en la publicidad exterior visual. Por ello, se deben observar los siguientes comportamientos que evitan la contaminación por publicidad exterior visual: [...] 7. Proteger el espacio aéreo, la estética y el paisaje urbano y abstenerse de colocar estructuras y vallas publicitarias sobre las cubiertas de las edificaciones o adosadas a las fachadas o culatas de las mismas; 9. Respetar las prohibiciones que en materia de publicidad exterior visual establecen la Ley y los reglamentos y observar las características, lugares y condiciones para la fijación de la misma; 10. No se podrán colocar avisos de naturaleza alguna que induzcan al consumo de bebidas embriagantes, tabaco o sus derivados en un radio de doscientos (200) metros de cualquier establecimiento educacional o recreacional;

Sobre el régim vallas no hubo

Parágrafo primero. Cuando se incumplan normas ambientales en espacios privados, que afectan la calidad ambiental y paisajística del espacio público, a través de publicidad exterior visual, la autoridad de Policía, mediante el procedimiento establecido en éste Código, impondrá la medida de retiro o desmonte

Parágrafo. Cuando se incumplan normas ambientales en espacios privados, que afectan la calidad ambiental y paisajística del espacio público, a través de publicidad exterior visual, la autoridad de Policía, mediante el procedimiento establecido en éste Código, impondrá la medida de retiro o desmonte de esta publicidad, junto con su infraestructura. La inobservancia de los anteriores comportamientos se predica no sólo de la persona natural o jurídica propietaria de la estructura donde se anuncia, sino también de quien la elabore, del anunciante, del propietario del establecimiento y del dueño del bien mueble o inmueble donde se publicita y dará lugar a medidas correctivas.

de

esta

publicidad,

junto

con

su

infraestructura. Parágrafo segundo. La inobservancia de los anteriores comportamientos se predica no sólo de la persona natural o jurídica propietaria de la estructura donde se anuncia, sino también de quien la elabore, del anunciante, del propietario del establecimiento y del propietario, poseedor o tenedor del bien mueble o inmueble donde se publicita y dará lugar a las medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código.

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El Concejo ag incumplimiento de las vallas no o inmueble en que se extiend que la permita. el que aparece la conducta des

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Tema Otros grupos de interés afectados.

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) Droguerías. “Art. 26. Comportamientos en relación con las droguerías y farmacias. Los propietarios, tenedores, administradores y dependientes de las droguerías y farmacias, deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la preservación de la salud: 1. Vender los medicamentos, cuando así lo exijan las disposiciones legales, sólo con fórmula médica o con el control especial por ellas señalado. Deberán tener los medicamentos esenciales aprobados por el sistema de salud y en caso de no tenerlos, conseguirlos en un término no mayor de veinticuatro (24) horas; 2. Realizar las actividades propias de su objeto, de acuerdo con la ley y los reglamentos; 3. Cumplir con los horarios establecidos por las autoridades distritales para la venta nocturna de medicamentos y productos farmacéuticos; 4. Prestar los servicios de curaciones o primeros auxilios en situaciones de emergencia y los servicios de inyectología por medio de personal capacitado y en la forma y condiciones establecidas por las normas sanitarias; 5. En ningún caso vender medicamentos y productos farmacéuticos cuando carezcan de registro sanitario, su fecha de vencimiento haya caducado o no hayan sido almacenados adecuadamente; 6. En ningún caso tener o vender muestras médicas y productos farmacéuticos alterados o fraudulentos; 7. En ningún caso tener o vender productos que constituyan un riesgo para la salud como alcohol industrial, bebidas embriagantes, tabaco y sus derivados, entre otros, y 8. En ningún caso, las farmacias homeopáticas podrán tener y vender productos diferentes a los preparados homeopáticos. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a medidas correctivas.”

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

“Art. 28. Comportamientos en relación con las droguerías y farmacias. Los propietarios, tenedores, administradores y dependientes de las droguerías y farmacias, deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la preservación de la salud: 1. Vender los medicamentos, cuando así lo exijan las disposiciones legales, sólo con fórmula médica o con el control especial por ellas señalado. Deberán tener los medicamentos esenciales aprobados por el Plan Obligatorio de Salud – POS 2. Realizar sus actividades de acuerdo con las normas legales vigentes; 3. Cumplir con los horarios establecidos por las disposiciones que reglamentan la materia para la venta nocturna de medicamentos y productos farmacéuticos; 4.No vender medicamentos y productos farmacéuticos cuando carezcan de registro sanitario, su fecha de vencimiento haya caducado o no hayan sido almacenados adecuadamente; 5. No vender muestras médicas ni productos farmacéuticos alterados o fraudulentos. Las muestras médicas no podrán ser vendidas aunque se encuentren en buen estado; 6. No tener o vender productos que constituyan un riesgo para la salud como alcohol industrial y bebidas embriagantes. 7. Las farmacias homeopáticas no podrán tener o

La precisión medicamentos disponibles las hecha por el Co disposición so contemplados e Se eliminó medicamentos 24 horas. Se eliminó la o personal capa auxilios en situ prohibición a la derivados. Se precisó qu pueden ven homeopáticos general. Implica vender otro homeopáticos. obligatoriedad registros san Nuevamente se se encuentran l

vender medicamentos diferentes a los preparados homeopáticos. Estos productos deberán contar con los

respectivos

comercialización

registros expedidos

sanitarios por

la

y

de

autoridad

competente. Parágrafo: La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a las medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código.”

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Tema

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) Establecimientos Públicos. “Art. 14. Comportamientos que favorecen la seguridad de las personas. Existe seguridad para las personas, cuando se previenen los riesgos contra su integridad física y moral, su salud y tranquilidad. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la seguridad de las personas: [...] 3. Respetar los horarios establecidos por las autoridades para los sitios públicos o abiertos al público, y los horarios establecidos por el Gobierno Distrital para la recreación y actividades nocturnas;” “Art. 110. Comportamientos que favorecen la libertad de industria y comercio. Los propietarios, tenedores o administradores de los establecimientos industriales, comerciales, o de otra naturaleza, abiertos o no al público, deben observar los siguientes comportamientos: 1. Cumplir todas las normas referentes al uso del suelo de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial, intensidad auditiva, horario, ubicación, publicidad exterior visual y destinación, expedidas por las autoridades distritales;” “Art. 114. Lugares de recreación. El Gobierno Distrital señalará los lugares, las condiciones y los horarios de funcionamiento de los establecimientos de recreación y establecerá los horarios especiales para el ingreso y permanencia de los menores entre catorce (14) y dieciocho (18) años en discotecas y similares e inmuebles habilitados para tal efecto.” Productos Cárnicos “Art. 28. Comportamientos que favorecen la salubridad en los alimentos. La salud de las personas depende del estado, la preparación, la manipulación, el transporte y en general el debido manejo de los alimentos. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la salubridad en los alimentos: 2. Sacrificar los animales de consumo humano en lugares y condiciones autorizados, garantizando el cumplimiento de las normas higiénico sanitarias; [...] 5. Reunir los requisitos señalados por el Ministerio de Salud, cumplir las normas distritales referentes a los usos del suelo, horario, ubicación y destinación, las condiciones sanitarias y ambientales exigidas por la ley y las normas vigentes, para los mataderos y expendios de carne; 7. Obtener el permiso especial de la Secretaría Distrital de Salud para los establecimientos donde se venda o expenda carne, pescado, vísceras y embutidos, y 8. Comunicar a la autoridad sanitaria y de Policía sobre la existencia de mataderos y expendios de carne clandestinos. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a medidas correctivas. Parágrafo. En cualquier tiempo las autoridades de Policía y sanitarias podrán verificar el estricto cumplimiento de requisitos y condiciones establecidas en este artículo.”

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

Se mantienen los mismos artículos, solo se agrega:

Sobre el comp embriagantes s vender o consu los horarios est

“Art. 27. Comportamientos en relación con bebidas embriagantes. Se deben observar siguientes comportamientos que favorecen preservación de la salud en relación con bebidas embriagantes; [...] 6. No vender o consumir bebidas embriagantes fuera de los horarios autorizados.”

las los la las por

Art. 30. Comportamientos que favorecen la salubridad en los alimentos. La salud de las personas depende del estado, la preparación, la manipulación, el transporte y en general el debido manejo de los alimentos. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la salubridad en los alimentos: [...] 2. Sacrificar los animales de consumo humano en lugares y condiciones autorizados, garantizando el cumplimiento de las normas higiénico sanitarias; 5. Reunir los requisitos señalados por el Ministerio de Salud, cumplir las normas distritales referentes a los usos del suelo, horario, ubicación y destinación, las condiciones sanitarias y ambientales exigidas por la ley y las normas vigentes, para los mataderos y expendios de carne; 7. Obtener el concepto sanitario favorable de la Secretaría Distrital de Salud para los establecimientos donde se vendan carnes y productos cárnicos; 8. Comunicar a la autoridad sanitaria y de Policía sobre la existencia de mataderos y expendios de carne clandestinos; Parágrafo Primero. En cualquier tiempo las autoridades de Policía y sanitarias podrán verificar el estricto cumplimiento de requisitos y condiciones establecidas en este artículo. Parágrafo Segundo: La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a las medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código.”

123

Se retiró el con en que se vend

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Tema

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) Organización de Eventos. “Art. 10. Comportamientos que favorecen la tranquilidad. Para el logro de una convivencia armónica en el Distrito Capital de Bogotá es necesario el respeto por las actividades normales de las personas, tanto en el espacio público como en el privado. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la tranquilidad; [...] 3. Obtener la autorización de la Secretaría de Gobierno para la realización de festejos o espectáculos de carácter distrital e informar con anterioridad, de conformidad con las regulaciones vigentes, y por cualquier medio eficaz, a los vecinos afectados; 4. Obtener la autorización de la Secretaría de Gobierno para la realización de festejos o espectáculos de carácter local, previo concepto del alcalde local, de conformidad con las regulaciones vigentes, e informar con anterioridad, por cualquier medio eficaz, a los vecinos afectados;” Juego de Azar. “Art. 126. Lugar de funcionamiento. Los juegos de suerte y azar, los juegos de habilidad y destreza y los juegos electrónicos funcionarán en establecimientos o salones destinados para tal fin. En caso de presentarse actividad complementaria entre los diferentes tipos de juegos u otras actividades comerciales o de servicios, deberá separarse cada una de ellas dentro del mismo establecimiento.

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

Art. 10. Comportamientos que favorecen la tranquilidad. Para el logro de una convivencia ciudadana armónica en el Distrito Capital de Bogotá, es necesario el respeto por las actividades normales de las personas, tanto en el espacio público como en el privado. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la tranquilidad; [...] 3. Obtener la autorización de la Secretaría de Gobierno para la realización de festejos o espectáculos de carácter Distrital e informar con anterioridad, de conformidad con las regulaciones vigentes, a los vecinos afectados; 4. Obtener la autorización de la Secretaría de Gobierno para la realización de festejos o espectáculos de carácter local, de conformidad con las regulaciones vigentes, e informar con anterioridad a los vecinos afectados;”

El numeral 3 qu En el numeral Alcalde Local c parte de la Sec

“Art. 124. Lugar de funcionamiento de juegos. Los

La redacción

establecimientos donde operen las modalidades de

propuesta de

juegos de suerte y azar y de habilidad y destreza

lugares en que

deberán cumplir para el ejercicio de la actividad con

emitir concepto

las normas de uso del suelo determinadas por el

ni autorizar jueg

La inobservancia del presente artículo dará lugar a medidas correctivas.”

residenciales o de uso institucional Y a menos de

claramente

200 metros a la redonda de Centros de Educación

establecimiento

Formal

acuerdo con el

“Art. 127. Ubicación de los establecimientos de juego. La Secretaría de Gobierno, no podrá emitir concepto previo para juegos de suerte y azar ni autorizar la ubicación de juegos de destreza y habilidad en zonas de uso público, en sectores residenciales o de uso institucional a menos de doscientos metros (200) a la redonda, de centros de educación formal y no formal, universidades, centros religiosos, clínicas u hospitales.” Parágrafo. Se exceptúan de la norma anterior, los establecimientos ubicados en zonas de actividad múltiple, centros comerciales de tipo metropolitano y sobre los ejes viales metropolitanos.

Objeciones talante Alcalde.

al del

Las observaciones se hicieron sobre la totalidad del lenguaje de la propuesta, su perspectiva de género, su contenido pedagógico y la diferencia entre deberes y comportamientos para la convivencia. A manera de ejemplo, y por la cantidad de tiempo que demandó citamos el título, el preámbulo y los principios generales: “Por el cual se expide el código de policía de Bogotá D.C. Reglas de Convivencia Ciudadana” [...]

Plan de Ordenamiento Territorial. No se podrán ubicar

en

y

zonas

no

de

Formal,

uso

público,

sectores

Universidades,

Centro

e

Religiosos, clínicas y hospitales. Diferencia las Los juegos localizados de suerte y azar que se

juegos de su

combinen con otras actividades comerciales o de

cumpliendo con

servicios

la

de habilidad y

artículo,

actividad comp

condición

deberán señalada

cumplir

igualmente

en

presente

independientemente

el de

la

con

actividad

complementaria.” “Art. 125. Juegos de habilidad y destreza. Los juegos de habilidad y destreza funcionarán en establecimientos o salones destinados para tal fin y no como actividad complementaria de otras actividades comerciales o de servicios.” Título: “Por el cual se expide el código de policía de Bogotá D.C.” [...]

Desapareció el

El preámbulo fu El preámbulo se eliminó. “Artículo 1. Principios y valores fundamentales para la convivencia ciudadana: Este Código comprende las reglas mínimas que deben respetar y cumplir todas las personas en el Distrito Capital para propender por una sana convivencia ciudadana.

“Preámbulo. Nosotras y nosotros, habitantes del Distrito Capital de Bogotá, hemos tomado la decisión de imaginar y construir, juntos, la vida de la Ciudad donde queremos vivir. Debe ser saludable, segura y estimulante para nuestro desarrollo individual y colectivo. Porque nos

La versión fin

Está fundamentado en los siguientes principios y valores: 1.1 Principios generales del código:

124

Los principios clasificados en presenta una principios algun solidaridad, la celeridad, la im democrático.

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Tema

Regulación de comportamientos de ciudadanos iguales entre sí.

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) pertenece a todos, que somos sus autores y la compartimos, debemos tener un papel protagónico en su construcción: es nuestro deber enriquecer su vida y su espíritu de convivencia. Comprendemos que debemos ejercer nuestros derechos y nuestras libertades, que debemos cumplir nuestros compromisos y respetar los derechos de los demás: tenemos el propósito común de convivir en armonía. Sabemos bien que somos diferentes y estamos dispuestos a dar espacio y voz a todas nuestras etnias, razas, edades, sexos, creencias religiosas y políticas. Asumimos, como ciudadanas y ciudadanos, por nacimiento o adopción, la responsabilidad de lo que ocurre adentro y afuera, en los lugares privados y en los públicos, porque de la solidaridad, el respeto y el ejemplo que demos a los demás depende que la Ciudad sea un escenario para el progreso y el bienestar de todas las personas.” [...] Artículo 1. Principios de convivencia ciudadana. Este Código comprende las reglas que deben observar las personas habitantes, visitantes y moradoras del Distrito Capital de Bogotá para lograr una verdadera convivencia social. Está fundamentado en los siguientes principios: 1.El valor de la vida y la dignidad humanas; 2. Los derechos de las niñas y los niños son los más importantes; 3.La libertad y la autorregulación; 4. La igualdad de todas y todos ante la ley; 5. El respeto mutuo y por la diferencia y la diversidad; 6. El interés general por encima del particular; 7. El sentido de pertenencia a la Ciudad; 8. La solidaridad y la confianza como fundamento de la convivencia y la seguridad; 9. La solución de los conflictos mediante el diálogo y la conciliación; 10. La responsabilidad de todos en la conservación del ambiente, el espacio público, la seguridad y el patrimonio cultural; 11. El fortalecimiento de estilos de vida saludable, y 12. La vocación de servicio de las autoridades distritales de Policía.” Mascotas. “Artículo 12. Comportamientos que favorecen las relaciones de vecindad. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen las relaciones de vecindad: [...] 5. Cuidar que los animales domésticos no causen daño a los bienes del vecino o del peatón; 6. Recoger los excrementos que las mascotas depositen en el espacio público, por parte de su tenedor o dueño; [...] 8. Tener mascotas o animales de compañía en los sitios de vivienda, siempre y cuando su número y tamaño no ocasionen molestias o riesgos sanitarios a sus vecinos y a las personas que conviven con ellas; 9. Entregar el animal ajeno a su dueño o dar aviso a la autoridad de Policía sobre su extravío; 10. Vacunar a los animales domésticos, de compañía o mascotas, según las indicaciones de las autoridades sanitarias;”. “Artículo 32. Comportamientos favorables para la salud y protección de los animales. Para garantizar la salud de las personas y la conservación de la diversidad biológica se deben proteger y cuidar los animales, impedir su maltrato y asegurar su manejo y tenencia adecuados. Los siguientes comportamientos favorecen la salud y la protección de los animales: [...] 3. Utilizar, por parte del dueño o tenedor de animales domésticos o mascotas, traílla, collar, correa, bozal y permiso de acuerdo

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

Son principios generales de este Código: 1. La supremacía formal y material de la Constitución; 2. La protección de la vida digna; 3. La prevalencia de los derechos de las niñas y los niños; 4. El respeto a los derechos humanos; 5. La búsqueda de la igualdad material; 6. La libertad y la autorregulación; 7. El respeto mutuo; 8. El respeto por la diferencia y la diversidad; 9. La prevalencia del interés general sobre el particular; 10. La solidaridad; 11. La eficacia; 12. La moralidad; 13. La economía y celeridad; 14. La imparcialidad y publicidad; 15. El principio democrático. 1.2 Valores fundamentales para la convivencia ciudadana: Son valores fundamentales para la convivencia ciudadana: 1. La corresponsabilidad entre los administrados y sus autoridades para la construcción de convivencia; 2. El sentido de pertenencia a la ciudad; 3. La confianza como fundamento de la seguridad; 4. La solución de los conflictos mediante el diálogo y la conciliación; 5. La responsabilidad de todos en la conservación del ambiente, el espacio público, la seguridad y el patrimonio cultural; 6. El fortalecimiento de estilos de vida saludable; 7. El mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo humano sostenible, la vocación de servicio y el respeto de las autoridades distritales.”

“Artículo 12. Comportamientos que favorecen las relaciones de vecindad. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen las relaciones de vecindad: [...] 5. Prevenir que los animales domésticos causen daño a los vecinos, peatones o a los bienes de éstos; 6. Recoger los excrementos que las mascotas depositen en el espacio público y en zonas comunes, por parte de su tenedor o propietario; 7. Se permitirá la presencia de ejemplares caninos que como guías acompañen a su propietario o tenedor, en los ascensores de edificios públicos y privados. Para los demás ejemplares, será deber de la copropiedad reglamentar su permisibilidad. En las zonas comunes de propiedades horizontales o conjuntos residenciales, los ejemplares caninos deberán ir sujetos por medio de correa y traílla, conforme a lo establecido en el artículo 108 B de la Ley 746 de julio 19 de 2002 y las normas que la sustituyan o la modifiquen; 8. En las vías públicas, en los lugares abiertos al público y en el transporte público en que sea permitida su estancia, todos los ejemplares caninos deberán ser llevados por una persona responsable y estar sujetos por su correspondiente correa y traílla. En el caso de los ejemplares objeto del numeral 9, deberán portar además su correspondiente permiso, dando cumplimiento al artículo 108 C de la Ley 746 de julio 19 de 2002; 9. Los propietarios o tenedores de los siguientes perros considerados potencialmente

125

Se entregó a sobre la perm ascensores.

Se eliminó la animales de co final se hace s el espacio públ

La redacción trailla para eje dispuesto en propuesta de ambigüedad al de ejemplares c

Material de uso exclusivo con fines académicos.

Tema

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) con la Ley y las normas y reglamentos establecidos para el efecto, cuando se desplacen por el espacio público; 4. Recoger y depositar en los lugares y recipientes de basura, por parte del dueño o tenedor del animal doméstico o mascota, los excrementos que se produzcan durante su desplazamiento en el espacio público;”

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

Transmilenio. “Artículo 97. Sistema del TransMilenio. Está integrado por la combinación organizada de infraestructura, predios, equipos, señales, paraderos, estaciones, utilizados para la eficiente y continua prestación del servicio público esencial de transporte masivo de personas, a través de buses dentro del perímetro urbano de Bogotá D.C. Su uso está enmarcado en las reglas de igualdad, tranquilidad, buen comportamiento, solidaridad, seguridad y convivencia ciudadana. Los pasajeros, usuarios, conductores y peatones deben optar por conductas específicas que no perturben o amenacen perturbar su desarrollo normal y su uso adecuado y cumpla con sus objetivos. Se deberán observar los siguientes comportamientos: 1. Adquirir el medio de pago para acceder al sistema; 2. Ingresar y salir de las estaciones por las puertas designadas para el efecto y respetar las salidas de las estaciones hacia los vehículos, bien se trate de pasajeros regulares o especiales; 3. Respetar las sillas designadas en los buses para las niñas y los niños menores de siete (7) años, los adultos mayores, las mujeres gestantes y las personas con movilidad reducida o disminuciones sensoriales o mentales y en caso de encontrarse ocupadas, cederles el puesto; 4. Ingresar a las estaciones haciendo uso de los puentes peatonales designados para tal efecto o por las cebras demarcadas para tal efecto; 5. Conservar el tiquete y entregarlo al salir de las estaciones; 6. Respetar las filas para la compra de los tiquetes y para el ingreso a los buses; 7. Respetar la línea de delimitación tanto de las estaciones como de los buses; 8. Respetar los niveles de ocupación de los vehículos; 9. Usar el timbre de emergencia sólo cuando sea necesario; 10. Observar las disposiciones y manuales establecidos para el Sistema TransMilenio; 11. Mantener los vehículos limpios y en perfecto estado y no causarles deterioro; 12. En ningún caso consumir alimentos, bebidas,

“Artículo 98. Sistema TransMilenio. Está integrado

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peligrosos, asumen la posición de garantes de los riesgos que se puedan ocasionar por la sola tenencia de estos animales y por los perjuicios y las molestias que ocasionen a las personas, las cosas, las vías, espacios públicos y al medio natural en general, de conformidad con lo establecido en la Ley 746 de julio 19 de 2002. Se consideran perros potencialmente peligrosos aquellos que presenten una o más de las siguientes características: a). Perros que pertenecen a una de las siguientes razas o a sus cruces o híbridos: Staffordshire Terrier, American Staffordshire Terrier, Bullmasstiff Doberman, Dogo Argentino, Dogo de Buerdeos, Fila Brasileiro, Mastín Napolitano, Pit Bull Terrier, American Pit Bull Terrier, De presa Canario, Rottweiler, Tosa Japonés. b). Perros que han tenido episodios de agresiones a personas u otros perros; c). Perros que han sido adiestrados para el ataque y la defensa; 10. Los propietarios o tenedores de mascotas como perros y gatos, cuando se encuentren fuera de su residencia, deben cumplir con las disposiciones legales sobre esta materia;”.

utilizados para la eficiente y continua prestación del servicio público esencial de transporte masivo de

Se precisó que

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su desarrollo normal y su uso adecuado y cumpla

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con sus objetivos. Se deberán observar los siguientes comportamientos:

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1. Adquirir el medio de pago para acceder al sistema; 2. Ingresar y salir de las estaciones por las puertas designadas para el efecto y respetar las salidas de las estaciones hacia los vehículos, bien se trate de pasajeros regulares o especiales; 3. Respetar las sillas designadas en los buses para las niñas y los niños menores de siete (7) años, los adultos mayores, las mujeres gestantes y las personas con movilidad reducida o disminuciones físicas, sensoriales o mentales y en caso de encontrarse ocupadas, cederles el puesto; 4. Ingresar a las estaciones haciendo uso de los puentes peatonales designados para tal efecto o por las cebras demarcadas para ello; 5. Conservar el tiquete y entregarlo al salir de las estaciones en caso de ser solicitado por una autoridad. 6. Respetar las filas para la compra de los tiquetes y para el ingreso a los buses; 7. Respetar la línea de delimitación tanto de las estaciones como de los buses; 8. Usar el timbre de emergencia sólo cuando sea necesario; 9. Observar las disposiciones y manuales

emergencia qu

126

especiales, de

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Material de uso exclusivo con fines académicos.

Tema

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) tabaco y sus derivados ni ingerir bebidas embriagantes, sustancias sicotrópicas o tóxicas dentro de las estaciones de parada o en los vehículos; 13. En ningún caso llevar objetos que obstaculicen el tránsito tanto en las estaciones como en los vehículos; 14. En ningún caso ingresar armas sin portar el correspondiente permiso o cualquier elemento que pueda implicar peligro contra la vida o la integridad de las personas; 15. En ningún caso ingresar con animales al sistema, salvo si es invidente, y 16. En ningún caso ocasionar molestia o daño en la infraestructura o vehículos, a las demás personas conductores, usuarios y pasajeros del Sistema TransMilenio, o interferir en su operación. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a medidas correctivas. Parágrafo. Los habitantes del Distrito Capital de Bogotá, sus visitantes y moradores deberán ser los veedores del Sistema de TransMilenio, para garantizar la convivencia ciudadana. Artículo 98. Uso de las vías de TransMilenio por los vehículos de emergencia. El Sistema TransMilenio impartirá órdenes específicas a sus conductores para que den prelación en el uso de las vías a los vehículos de emergencia tales como Bomberos, Ambulancias y Policía, los cuales llevarán las luces encendidas y señales de emergencia activadas como requisito para poder utilizar el corredor de TransMilenio y sólo en caso de atender una emergencia que exija especial rapidez.”

Ciclorrutas. “Art.99. Ciclorrutas. Las ciclorrutas constituyen un corredor vial, alterno a la calzada, en forma adyacente al andén o en los separadores viales, destinado al tránsito exclusivo de ciclistas, que permiten a las personas que deseen desplazarse de un lugar a otro en bicicleta hacerlo en forma segura. Contribuyen a la preservación del ambiente y permiten un desarrollo armónico y organizado de los diferentes sistemas de transporte en el Distrito Capital de Bogotá. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la protección en las ciclorrutas: 1. Portar siempre el casco abrochado y, en la noche, hacer uso de las luces de la bicicleta y del chaleco o banda reflectivos; 2. Respetar la señalización, realizar siempre el cruce seguro, tomando medidas de precaución y cuidando que la vía esté libre para ello y respetar los semáforos. En las esquinas tiene prelación el peatón; 3. Circular por la ciclorruta, no por los andenes; 4. Utilizar siempre la ciclorruta en los sitios donde está habilitada y respetar el espacio asignado; 5. Mantener el vehículo en buenas condiciones, en cuanto al sistema de frenos, llevar elementos

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

establecidos para el Sistema TransMilenio; 10. Mantener los vehículos limpios y en perfecto estado y no causarles deterioro; 11. No consumir alimentos, bebidas, tabaco y sus derivados,

ni

ingerir

bebidas

embriagantes,

sustancias psicotrópicas o tóxicas dentro de las estaciones de parada o en los vehículos; 12. No llevar objetos que obstaculicen el tránsito tanto en las estaciones como en los vehículos; 13. No ingresar armas sin portar el correspondiente permiso o cualquier elemento que pueda implicar peligro contra la vida o la integridad de las personas; 14. No ingresar con animales al sistema, salvo perros guías si la persona es invidente, y 15. No ocasionar molestia o daño en la infraestructura o vehículos, a los demás conductores, usuarios y pasajeros del Sistema TransMilenio, o interferir en su operación. Parágrafo primero. Todas las personas en el Distrito Capital deberán ser veedoras del sistema de TransMilenio, para garantizar la convivencia ciudadana. Parágrafo segundo: anteriores

La inobservancia

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medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código. Artículo 99.- Uso de las vías de TransMilenio por los vehículos de emergencia. La empresa TransMilenio S.A. impartirá órdenes específicas a sus conductores para que den prelación en el uso de las vías a los vehículos de emergencia tales como Bomberos, Ambulancias y Policía, previa comunicación del centro regulador de urgencias de la Secretaria de Salud y la Policía Metropolitana, al Centro de Control de Transmilenio, los cuales llevarán las luces encendidas y señales de emergencia activadas como requisito para poder utilizar el corredor de Transmilenio y sólo para atender una emergencia. Art. 100. Ciclorrutas. Las ciclorrutas constituyen un corredor vial, alterno a la calzada, en forma adyacente al andén, en los separadores viales o en las alamedas, destinado al tránsito exclusivo de ciclistas, que permiten a las personas que deseen desplazarse de un lugar a otro en bicicleta, patinetas, patines o similares y hacerlo en forma segura, contribuyen a la preservación del ambiente y permiten un desarrollo armónico y organizado de los diferentes sistemas de transporte en el Distrito Capital de Bogotá. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la protección en las ciclorrutas: 1.En la noche, hacer uso de las luces de la bicicleta y del chaleco o banderín reflectivos; 2.Solamente los adultos podrán transportar menores de 6 años como pasajeros en las bicicletas y para ello deberán utilizar una silla especial que proteja la integridad del menor. 3.Bajo responsabilidad de los mayores a cargo, en los casos en que menores de 12 años conduzcan bicicleta, para su protección, se hace obligatorio el uso de una banderola distintiva que los haga visibles. 4.Respetar la señalización, realizar siempre el cruce seguro, tomando medidas de precaución y

127

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Material de uso exclusivo con fines académicos.

Tema

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) reflectivos en el vehículo y el stop rojo trasero y la luz blanca frontal; 6. Hacer uso correcto de la ciclorruta, conservando siempre su derecha; 7. Portar siempre casco, rodilleras, manillas, frenos que funcionen correctamente, y todas las demás medidas de seguridad necesarias, cuando se haga uso de las ciclorrutas en patines, patinetas o similares; 8. Evitar el exceso de velocidad; 9. En ningún caso realizar maniobras de adelantamiento y acrobacia que pongan en peligro su integridad y la de los demás ciclousuarios y peatones; 10. En ningún caso llevar pasajeros ni paquetes que interfieran en el manejo de la bicicleta o que signifiquen peligro para los demás; 11. En ningún caso encontrarse bajo la influencia de bebidas embriagantes, estupefacientes, sustancias sicotrópicas o tóxicas, cuando se hace uso de las Ciclorrutas en condición de ciclista; 12. En ningún caso utilizar las ciclorrutas para el tránsito de automotores; 13.En ningún caso utilizar la ciclorruta para el tránsito de motocicletas o cualquier otro vehículo de tracción; 14. En ningún caso utilizar las ciclorrutas para pasear a los animales, y 15. En ningún caso utilizar las ciclorrutas para publicidad o ventas estacionarias. Parágrafo. En todo caso, las medidas de seguridad que se prevén en este capítulo para la correcta utilización de los vehículos no motorizados, deberán observarse en todas aquellas circunstancias en que se deba transitar por la calzada por falta de ciclorruta cercana. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a medidas correctivas.”

Puentes Peatonales. “Art. 97. Sistema del TransMilenio. Está integrado por la combinación organizada de infraestructura, predios, equipos, señales, paraderos, estaciones, utilizados para la eficiente y continua prestación del servicio público esencial de transporte masivo de personas, a través de buses dentro del perímetro urbano de Bogotá D.C. Su uso está enmarcado en las reglas de igualdad, tranquilidad, buen comportamiento, solidaridad, seguridad y convivencia ciudadana. Los pasajeros, usuarios, conductores y peatones deben optar por conductas específicas que no perturben o amenacen perturbar su desarrollo normal y su uso adecuado y cumpla con sus objetivos. Se deberán observar los siguientes comportamientos: [...] 4. Ingresar a las estaciones haciendo uso de los puentes peatonales designados para tal efecto o por las cebras demarcadas para tal efecto.”

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

cuidando que la vía esté libre para ello y respetar los semáforos. En las esquinas tiene prelación el peatón; 5.Circular por la ciclorruta, no por los andenes; excepto en los casos que por la ausencia de continuidad de la ciclorruta, el ciclista se vea en la obligación de transitar por éstos. 6.Utilizar siempre la ciclorruta en los sitios donde está habilitada y respetar el espacio asignado; 7.Mantener el vehículo en buenas condiciones, en cuanto al sistema de frenos, llevar elementos reflectivos en el vehículo, el stop rojo trasero y la luz blanca frontal; 8.Hacer uso correcto de la ciclorruta, conservando siempre su derecha; 9.Portar siempre rodilleras, manillas, frenos que funcionen correctamente, y todas las demás medidas de seguridad necesarias, cuando se haga uso de las ciclorrutas en patines, patinetas o similares; 10.Evitar el exceso de velocidad; 11.No realizar maniobras de adelantamiento y acrobacia que pongan en peligro su integridad y la de los demás ciclo usuarios y peatones; 12.No llevar pasajeros ni paquetes que interfieran en el manejo de la bicicleta o que signifiquen peligro para los demás; 13.No encontrarse bajo la influencia de bebidas embriagantes, estupefacientes, sustancias sicotrópicas o tóxicas, cuando se hace uso de las Ciclorrutas en condición de ciclista; 14.No utilizar las ciclorrutas para el tránsito de automotores; 15.No utilizar la ciclorruta para el tránsito de motocicletas o cualquier otro vehículo de tracción; 16.No utilizar las ciclorrutas para pasear a los animales; 17.No utilizar las ciclorrutas para publicidad o ventas estacionarias; 18.En los puentes peatonales los ciclistas siempre deben hacer uso de los mismos, llevando manualmente la bicicleta. Parágrafo primero. Las medidas de seguridad que se prevén en este capítulo para la correcta utilización de los vehículos no motorizados, deberán observarse en todas aquellas circunstancias en que se deba transitar por la calzada por falta de ciclorruta cercana. Parágrafo segundo. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a las medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código.” “Art. 90. Comportamiento de los peatones. Se deberán observar los siguientes comportamientos que favorecen la protección de los peatones y la seguridad de los conductores: [...] 11. No transitar por los puentes peatonales maniobrando en bicicleta u obstaculizar el paso en estas con ventas ambulantes;” “Art. 98. Sistema TransMilenio. Está integrado por la combinación organizada de infraestructura, predios, equipos, señales, paraderos y estaciones, utilizados para la eficiente y continua prestación del servicio público esencial de transporte masivo de personas, a través de buses dentro del perímetro urbano de Bogotá D.C. Su uso está enmarcado en las reglas de igualdad, tranquilidad, buen comportamiento, solidaridad, seguridad y convivencia ciudadana. Los pasajeros, usuarios, conductores y peatones deben optar por conductas específicas que no perturben o amenacen perturbar su desarrollo

128

Se regula com estableciendo l para ingresar. propuesta de la

La otra anotaci del artículo 100

Material de uso exclusivo con fines académicos.

Tema

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153)

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

normal y su uso adecuado y cumpla con sus objetivos. Se deberán observar los siguientes comportamientos: [...] 4. Ingresar a las estaciones haciendo uso de los puentes peatonales designados para tal efecto o por las cebras demarcadas para ello”.

Consumo de Tabaco. ”Art. 24. Comportamientos en relación con el tabaco y sus derivados. Los siguientes comportamientos favorecen la salud propia y la ajena: 1. Colocar en los empaques en letras grandes y legibles el aviso anunciando que el tabaco es nocivo para la salud; 2. En ningún caso vender u ofrecer a menores de dieciocho (18) años tabaco o sus derivados; 3. En ningún caso fumar en presencia de mujeres gestantes o en período de lactancia o personas menores de dieciocho (18) años; 4. En ningún caso distribuir muestras gratis de tabaco en lugares donde se encuentren presentes las niñas y los niños; 5. En ningún caso vender tabaco en máquinas a las que puedan tener acceso las niñas y los niños; 6. En ningún caso hacer su promoción en vehículos rodantes, y 7. En ningún caso vender o anunciar tabaco, o sus derivados, en cualquiera de sus formas, o fumar en los siguientes sitios: 7.1. Los destinados a actividades culturales, recreativas, deportivas o religiosas que funcionen como recintos cerrados; 7.2. Vehículos de servicio público individual o colectivo, aviones, trenes y del sistema de transporte masivo; 7.3. Vehículos destinados a transporte de gas o materiales inflamables; 7.4. Escuelas, colegios, universidades, salones de conferencias, bibliotecas, museos, laboratorios, institutos y demás centros de enseñanza; 7.5. Hospitales, clínicas, centros de salud, instituciones prestadoras de salud y puestos de socorro; 7.6. Oficinas estatales o públicas; 7.7. Lugares cerrados donde se atienda público; 7.8. Lugares donde se fabriquen, almacenen o vendan combustibles, explosivos, pólvora o materiales peligrosos, en los cuales se debe siempre fijar aviso en lugar visible que advierta sobre la prohibición, y 7.9. Espacios abiertos con acceso masivo de público. Parágrafo. En todo caso, los propietarios, administradores y dependientes de los sitios

“Art. 100. Ciclorrutas. Las ciclorrutas constituyen un corredor vial, alterno a la calzada, en forma adyacente al andén, en los separadores viales o en las alamedas, destinado al tránsito exclusivo de ciclistas, que permiten a las personas que deseen desplazarse de un lugar a otro en bicicleta, patinetas, patines o similares y hacerlo en forma segura, contribuyen a la preservación del ambiente y permiten un desarrollo armónico y organizado de los diferentes sistemas de transporte en el Distrito Capital de Bogotá. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la protección en las ciclorrutas: [...] 18. En los puentes peatonales los ciclistas siempre deben hacer uso de los mismos, llevando manualmente la bicicleta.” “Art. 26. Comportamientos en relación con el tabaco y sus derivados. Los siguientes comportamientos favorecen la salud propia y la ajena: 1. No vender u ofrecer a menores de edad tabaco o sus derivados; 2. No suministrar a menores de edad muestras gratis de tabaco en los establecimientos de comercio; 3. No vender tabaco en máquinas a las que puedan tener acceso menores de edad; 4. No promocionar tabaco y sus derivados en vehículos rodantes, y 5. No fumar o consumir tabaco o sus derivados, en cualquiera de sus formas, en los siguientes sitios: 5.1. Los destinados a actividades culturales, recreativas, deportivas o religiosas que funcionen como recintos cerrados; 5.2. Vehículos de servicio público individual o colectivo, aviones, trenes y del sistema de transporte masivo; 5.3. Vehículos destinados a transporte de gas o materiales inflamables; 5.4. Escuelas, colegios, universidades, salones de conferencias, bibliotecas, museos, laboratorios, institutos, y demás centros de enseñanza; 5.5. En restaurantes y salas de cine; 5.6. Hospitales, clínicas, centros de salud, instituciones prestadoras de salud y puestos de socorro; 5.7. Oficinas estatales o públicas; 5.8. Recintos cerrados públicos y abiertos al público; 5.9. Lugares donde se fabriquen, almacenen o vendan combustibles, explosivos, pólvora o materiales peligrosos, en los cuales se debe siempre fijar aviso en lugar visible que advierta sobre la prohibición. Parágrafo primero. En todo caso, en los sitios enunciados en los numerales 5.1, 5.4 y 5.5 los propietarios, administradores y dependientes deben habilitar zonas al aire libre para los fumadores y señalar con un símbolo o mensaje los lugares donde se prohíbe fumar. Parágrafo segundo. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a las medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código.”

129

La obligación empaques que aparece en este

En las prohibic enumerados. E de fumar o co vender.

Se eliminó la prohibir el cons masivo de púb consumir tabac

La propuesta i de zonas de fu establece el de agregando que agregó la oblig prohibición de f

Material de uso exclusivo con fines académicos.

Tema

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) descritos en el presente numeral pueden, si fuere pertinente y viable, establecer zonas habilitadas para los fumadores. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a medidas correctivas.”

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

130

Material de uso exclusivo con fines académicos.

Tema Poblaciones vulnerables.

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) Quienes ejercen prostitución. Artículo 44. Trabajo sexual. Las personas que realizan trabajo sexual deben ser respetadas. El ejercicio de esta actividad, en sí misma, no da lugar a la aplicación de medidas correctivas. La situación de salud o enfermedad de las personas que realizan trabajo sexual es confidencial e íntima y hace parte del secreto profesional del personal de salud. Artículo 45o. Deberes generales de las personas que ejercen el trabajo sexual. Las personas que ejercen el trabajo sexual deben observar los siguientes deberes generales para la protección de la salud y de la convivencia: 1. Portar el documento de identidad y el carné de afiliación al Sistema General de Seguridad en Salud; 2. Asistir al servicio de salud en caso de enfermedad o embarazo, y 3. Utilizar siempre condón y observar las protecciones especiales y las medidas que ordenen las autoridades sanitarias. Artículo 46. Comportamientos de las personas que realizan trabajo sexual. Las personas que habitualmente realizan trabajo sexual para satisfacción erótica de otras, con el fin de asegurar, completar o mejorar su subsistencia y la de otros, deben observar los siguientes comportamientos que favorecen su protección y salud: 1. Afiliarse al Sistema General de Seguridad en Salud, conforme a la ley y los reglamentos; 2. Asistir mensualmente a control médico; 3. Colaborar con las autoridades sanitarias que ejercen la prevención y el control de las enfermedades de transmisión sexual y atender sus indicaciones; 4. Participar, por lo menos veinticuatro (24) horas al año, en jornadas de información y educación en salud, derechos humanos y desarrollo personal, las cuales serán certificadas por la Secretaría Distrital de Salud, el Departamento Administrativo de Bienestar Social o las entidades delegadas para tal fin; 5. Realizar el trabajo sexual en las condiciones, sitios y zonas definidos por el Plan de Ordenamiento Territorial POT y las normas que lo modifiquen, adicionen o reglamenten; 6. Cumplir las reglas de convivencia social y respetar la tranquilidad, bienestar e integridad de las personas vecinas y de los peatones, y 7. En ningún caso realizar este trabajo si es portadora de VIH-SIDA o padece enfermedad de transmisión sexual. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a medidas correctivas. Artículo 47o. Comportamientos de las personas que utilizan el trabajo sexual. Las personas que utilizan el trabajo sexual de otras, deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la salud y la convivencia: 1. Respetar los derechos de las personas que ejercen el trabajo sexual; 2. Utilizar siempre condón y observar las protecciones y las medidas recomendadas por las autoridades sanitarias; 3. En ningún caso exigir ni aceptar trabajo sexual de parte de una persona menor de dieciocho (18) años; 4. En ningún caso realizar ni permitir maltrato social, físico, psicológico y sexual a las personas que realizan el trabajo sexual; 5. En ningún caso exigir el no uso de condón, y 6. En ningún caso exigir a la persona que ejerce el trabajo sexual el consumo de bebidas embriagantes, estupefacientes, sustancias sicotrópicas o tóxicas. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a medidas

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

Artículo 46. Quienes ejercen prostitución. Las personas que ejercen prostitución deben ser respetadas. El ejercicio de esta actividad, en sí misma, no da lugar a la aplicación de medidas correctivas. Artículo 47. Comportamientos de quienes ejercen

El primer cam trabajo sexual prostitución.

prostitución. Quienes ejercen prostitución deben observar los siguientes comportamientos para la protección de la salud y de la convivencia: 1. Portar el documento de identidad y el carné de afiliación al Sistema General de Seguridad en Salud; 2. Asistir al servicio de salud para las actividades de promoción de la salud y prevención de enfermedades, así como en caso de enfermedad o embarazo, 3. Para el desarrollo seguro de su actividad, observar los medios de protección y las medidas que ordenen las autoridades sanitarias. 4. Colaborar con las autoridades sanitarias que ejercen la prevención y el control de las enfermedades de transmisión sexual y atender sus indicaciones; 5. Participar, por lo menos veinticuatro (24) horas al año, en jornadas de información y educación en salud, derechos humanos y desarrollo personal, las cuales serán certificadas por la Secretaría Distrital

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de Salud, el Departamento Administrativo de Bienestar Social o las entidades delegadas para tal fin; 6. Realizar el ejercicio de prostitución en las condiciones, sitios y zonas definidos por el Plan de Ordenamiento Territorial POT y las normas que lo modifiquen, adicionen o reglamenten; 7. Cumplir las reglas de convivencia ciudadana y respetar la tranquilidad, bienestar e integridad de las personas vecinas y de los peatones; 8. En ningún caso realizar este trabajo si se vive con la infección por VIH o padece otra enfermedad de transmisión sexual; 9. No realizar exhibicionismo en el espacio público y/o desde el espacio privado hacia el espacio público. Parágrafo. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a las medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código. Articulo 48. Responsabilidad de las I.P.S. Las instituciones de salud que diagnostiquen a un trabajador sexual una enfermedad de transmisión sexual o VIH, deberán aplicar el protocolo de manejo y

la vigilancia epidemiológica para su

atención integral y la adherencia al servicio. Artículo 49. Comportamientos de quienes utilizan personas en prostitución. Quienes utilizan personas en prostitución, deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la salud y la convivencia: 1. Respetar los derechos de las personas que ejercen prostitución; 2. Utilizar las protecciones especiales y observar las medidas recomendadas por las autoridades 131 sanitarias; 3. No exigir ni aceptar prostitución de parte de una persona menor de edad; 4. No realizar ni permitir maltrato social, físico, psicológico o sexual a las personas que ejercen prostitución;

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Material de uso exclusivo con fines académicos.

Tema

Propuesta Mockus (Proy. 141 y 153) Habitantes de la calle. Artículo 51o.- Deberes de las autoridades distritales. En el Estado Social de Derecho, fundado en la dignidad humana, las autoridades deben proteger en forma especial a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. En cumplimiento de lo anterior, son deberes generales de las autoridades distritales en relación con las personas habitantes de la calle: 1. Establecer formas de diálogo con ellas; 2. Promover la participación y la comunicación de estas personas y evitar que sean objeto de exclusión o de discriminación negativa; 3. Brindar oportunidades productivas y ocupacionales para asegurar su correcta inserción a la dinámica social, y que cumplan las normas de convivencia ciudadana, y 4. Realizar programas de inclusión y promoción personal, social y cultural para ellas. Articulo 52o. Deberes de las personas habitantes de la calle. Las personas habitantes de la calle deben observar en especial los siguientes deberes generales: 1. Respetar a las demás personas y evitar las actitudes agresivas contra ellas, y 2. Cuidar el ambiente y el entorno y evitar las quemas y fogatas.

Qué quedó en el Código de Policía

Diferencias es

Articulo 53. Deberes de las autoridades distritales. En el Estado Social de Derecho, fundado en la dignidad humana, las autoridades deben proteger en forma especial a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. En cumplimiento de lo anterior, son deberes generales de las autoridades distritales en relación con los habitantes de la calle: 1. Establecer formas de diálogo con ellas; 2. Promover la participación y la comunicación de estas personas y evitar que sean objeto de exclusión o de discriminación negativa; 3. Brindar oportunidades productivas y ocupacionales para asegurar su correcta inserción a la dinámica social, y que cumplan las normas de convivencia ciudadana, y 4. Realizar programas de inclusión y promoción personal, social y cultural para ellas. Artículo 54. Protección especial a los habitantes de la calle. Los habitantes de la calle recibirán especial protección y cuidado por parte de la Administración Distrital, para lo cual desarrollará programas que promuevan su inclusión en colaboración con sus familias y entidades públicas y privadas.

132

Al hablar de de objeto de m dirigidos a las habitantes de la

El artículo sobr calle fue elimin la protección es parte de la Adm

Material de uso exclusivo con fines académicos.

Capítulo 4. Ideologías, intereses y afinidades en el Código de Policía de Bogotá

1. Ideologías Entramos en un terreno resbaloso. ¿Qué hay “detrás” de los textos legales? ¿Dominación de unas clases sobre otras? ¿El desarrollo progresivo de una única noción válida del bien común, que se va desarrollando progresivamente, aunque con algunos retrocesos que pueden ser de cuatro años, o de los siglos de la edad media, o de 74 años? ¿Meros intereses, que ganan o pierden en una competencia desigual? La palabra ideología, usada muchas veces con la vaguedad del lenguaje natural, aparece permanentemente en la discusión sobre el carácter de la ley. Es ineludible referirse a ella. Las palabras y las cosas: una digresión metodológica Como se trata de una palabra que ha jugado un papel relevante en las interpretaciones de los conflictos políticos, y por tanto ya ha llegado a usarse indiscriminadamente, es obligatoria una digresión metodológica. Cuando se busca precisión en el análisis o en la interpretación, las ciencias sociales y las naturales, por razones heurísticas, toman algunas palabras seleccionadas del lenguaje natural como “cabezas de concepto”. Por supuesto, no todos los lectores o los académicos aceptan la definición, bien porque en el marco de la teoría que se construye con ella el crítico encuentra inconsistencias, bien porque no coincide con el propio lugar que aquél le asigna en otra estructura teórica. Las insatisfacciones son peores cuando se trata de un interlocutor por fuera del medio académico, que busca ayuda para interpretar la realidad. Como mostraba Kuhn 75, aún los entendidos en las ciencias naturales entran en disputas sobre la interpretación de las categorías, cuando deciden cuestionarlas más allá de los paradigmas (los ejemplos contundentes resueltos en el marco de la teoría). En el trajín de la ciencia normal, no hay disputas sobre el significado de las categorías básicas. El concepto se muestra fértil y algunas inconsistencias o anomalías se las considera momentáneas. En las ciencias humanas la variabilidad de definiciones y teorías es muy alta. Generalmente, no hay un acuerdo ni en las definiciones de base. Los paradigmas pertenecen a escuelas, no a disciplinas.

75

Kuhn, Thomas; La estructura de las revoluciones científicas, FCE, Mexico, 1975

133

Material de uso exclusivo con fines académicos.

Advertimos, si hace falta, que una definición no puede estar equivocada. La definición puede chocar con lo que se espera de la misma palabra, y la variedad en expectativas respecto del uso de un término es inmensa. Puede ser distinta la manera como emplean el mismo término investigadores connotados que han construido una red de usuarios de un significado particular. Se vuelve riesgoso separarse de una definición que se ha vuelto clásica. Vale la pena arriesgarse a redefinir, si el resultado crea un cuerpo conceptual coherente, pero especialmente si las diferencias que establece el concepto pueden referenciarse en la realidad de los hechos y las cosas con suficiente claridad.

El origen del término ideología Hemos dicho arriba que el término ideología ha ocupado lugares centrales en el debate político. Ideología y aparatos ideológicos de estado (Althusser) y El fin de las ideologías (Daniel Bell) no son textos por fuera de esta notable polémica. Aunque se ha llevado a trazarla hasta Destutt de Tracy, en la época de la revolución francesa, adquirió un significado dominante desde La ideología Alemana de Carlos Marx, en particular desde la revolución Rusa, precisamente porque un proceso político la tornó relevante. Como buen hijo de la promesa decimonónica de progreso, Marx estableció que el sentido de la historia es coherente con la imagen de una descripción, que llamó científica, de la realidad social a la cual se adscribe un proyecto político específico, el del socialismo científico. La verdad revelada por su análisis no es visible para los integrantes de una sociedad subyugados por la ideología de la clase dominante. Ideología sería entonces la imagen distorsionada de la realidad social (y de otras realidades) que favorece la noción de orden social de una clase dominante, la cual, por comportamiento natural o con un ánimo francamente conspirativo, desde todas las formas de ejercicio del poder promulga que el orden existente es el orden natural de las cosas. Desde Lenin, el proyecto político del socialismo científico también debe promover una ideología, la ideología del proletariado, que se opone a la ideología de la burguesía, defensora, por ejemplo, de una idea abstracta de libertad que es la libertad de los propietarios de los medios de producción. El éxito de este proyecto político polarizó durante décadas el ambiente político mundial y cada uno de los locales, con adaptaciones (por ejemplo, las guerras de liberación frente a las potencias coloniales, que difícilmente se acomodaban a la teoría inicial). El concepto de ideología nació de este conflicto, para interpretar el cual numerosos autores lo incorporaron a su marco teórico. Algunos autores aún lo sostienen para interpretar el sistema político desde una perspectiva de inevitable polarización. Puede afirmarse que en general los autores actuales que consideran útil el concepto de ideología han ampliado su uso para interpretar escenarios más específicos de la competencia política. Ideología

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Para interpretar la expedición del Código adoptaremos la siguiente definición de ideología: “sistemas de creencias explícitas, integradas y coherentes, que justifican el ejercicio del poder, explican y juzgan los acontecimientos históricos, identifican lo que está bien y lo que está mal en política, definen las relaciones entre la política y otros campos de actividad y suministran una guía para la acción” Esta definición (citada por Bobbio 76) fue propuesta por Herbert McClosky en Consensus and Ideology in American Politics (American Political Science Review, 58, 1964), ahora un clásico en el estudio del comportamiento electoral norteamericano. “Ideología”, en el marco de este capítulo, será una categoría que emplearemos para describir el comportamiento de las élites políticas. Quedaría más claro si dijésemos “actores políticos activos”, pero la cacofonía tiene olor a pleonasmo. Por élite política identificaremos a personas, o grupos de personas (partidos, proyectos políticos) que compiten en el interior de una comunidad política, de manera más o menos continua, a través de mecanismos formales, informales o ilegales (las armas, por ejemplo), para llegar a los cargos en los cuales se toman decisiones estatales. Como nuestro aparato estatal tiene instancias en donde se toman decisiones, diseñadas según afirman con un criterio únicamente técnico, como las Comisiones de Regulación y las Cortes, delimitaremos como actores políticos a quienes compiten o se preparan a competir para presidir los ejecutivos de los diferentes niveles territoriales y para ocupar una curul en las coroporaciones públicas de elección popular. A pesar de separarnos ligeramente de una tradición de uso del término, advertimos que los fenómenos de la vida política que nos llevan a hacerlo son destacados por muchos autores. Convertidas en “palancas sociales” 77 , las ideologías elaboradas por las élites producen en cada circunstancia temporal y espacial diferentes niveles de adhesión: militantes, electores fieles, electores ocasionales. Las frases cortas que impone la propaganda masiva resumen la ideología elaborada por la élite, y de paso, al entrar en las formas de razonamiento propias de la cotidianidad, pierden su rigor. “Las características de sistematización y coherencia distinguen netamente las creencias de las élites políticas de las fragmentarias e incoherentes del hombre de la calle” (Bobbio, 2000). Puestas a actuar, “las ideas no son tratadas lógicamente, ... [sino] persuasivamente” (Sartori, 1992)78. Entonces, de acuerdo con la definición que hemos adoptado, la palabra “ideología” no la referiremos a “las masas” (empleando el lenguaje propio del período de polarización). Por lo menos no directamente. Antes de continuar precisando el alcance de esta definición de ideología referida exclusivamente a la forma como piensan y actúan las élites políticas, y 76

Bobbio, Norberto, et al; Diccionario de política, Siglo XXI Editores, México, 2000. Bell, Daniel; El fin de la ideología, Madrid, Ed. Tecnos, 1964. 78 Sartori, Giovanni; Elementos de teoría política, Alianza Singular, 1992. 77

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su valor heurístico para interpretar la realidad política, es necesario completar el mapa conceptual. Si reservamos la palabra ideología a unos conjuntos de ideas “explícitas, integradas y coherentes” de las élites políticas, ¿qué “cabezas de concepto” se emplearían para describir las preferencias de los ciudadanos (manifestadas en su apoyo electoral ocasional o prolongado, o su decisión de incorporarse a movilizaciones políticas, a grupos armados, etc)? El abanico es amplio. Acabamos de advertir que no emplearemos “ideología”. Podemos utilizar “creencias”, o “sistemas de creencias”, o “cultura”, o “cultura política”, o “creencias políticas”, “valores”, “sentimientos”, “prácticas”, “percepciones”... “Creencia” es una categoría filosófica, que se vuelve necesaria para diferenciar entre “conocimiento cierto”, o simplemente “conocimiento”. La cultura lo abarca todo: los comportamientos pautados, los artefactos y las formas pautadas de justificación, entre las cuales, por cierto, está la ciencia. Los fundamentos para creer son siempre distintos de los fundamentos para conocer, que son el campo específico de las afirmaciones científicas. Las creencias hacen parte de esas formas pautadas. No todas las creencias están relacionadas con hechos; por ejemplo, hay creencias morales a lo largo del eje bien-mal; hay creencias estéticas, a lo largo del eje “me gusta” –“no me gusta”, cada una de las cuales tiene diferente flexibilidad frente a los acontecimientos que nos rodean. Los sociólogos y los psicólogos sociales se preguntan cómo se forman, cuán resistentes son, la coherencia que sostienen entre sí, cómo determinan las actuaciones de los individuos, la relación con la estructura social. En todo caso, siempre las distingue (1) el hecho de que se asumen sin sostenerse en juicios rigurosos y (2) su relativa permanencia. Un subconjunto de esas creencias tienen que ver con el subuniverso de lo político. “[E]l sistema de creencias políticas será el conjunto de las creencias que orientan la navegación de los particulares en el mar de la política” (Sartori, 1992). En todo el período de polarización, la característica notable de las ideologías era su resistencia a la crítica. Eran sistemas cerrados, relativamente insensibles. Tanto ejemplos como contraejemplos demostraban la validez de una ideología. El comportamiento de quienes sostenían una u otra ideología era el que se esperaba de una creencia. Sugerimos que la noción de sistema de creencias políticas es lo que correspondería a lo que algunos autores llaman ideología, pero ahora referido a la manera como las asumen las “masas”, o sea, empleando la metáfora de mercado para el sistema político, los consumidores políticos. No todos los sistemas de creencias políticas responden de manera mayoritaria, abrumadora, a las insistencias ideológicas de los actores políticos. A aquéllos que sí responden, siguiendo a Sartori (Sartori, 1992) los llamaremos sistemas ideológicos. A los que no responden, los llamaremos sistemas pragmáticos (omitimos, por brevedad, la frase complementaria, “de creencias políticas”). Sartori llega a conclusiones muy sugestivas sobre la “cultura política” empirista del medio anglosajón y los grandes ismos (marxismo, socialismo, comunismo), que vienen de la tradición racionalista del continente europeo. El primero es un sistema organizado para tomar decisiones, atendiendo o no a intereses, 136

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negociando intereses. El segundo concibe la política desde la doctrina, y por tanto, está asociado a una mentalidad cerrada. Felizmente, podemos obtener información sobre lo que nos interesa en este estudio sin meternos en los vericuetos de la manera como los consumidores políticos responden a los estímulos de la oferta política. De acuerdo con nuestra propuesta, vamos a restringir ideología a una herramienta para describir el comportamiento de los actores políticos, no su eficacia, ni la explicación de su eficacia, sobre grupos humanos específicos. 2. Lo que las élites políticas dicen de sí mismas Antes de comenzar este tema, una advertencia: hemos empleado de la definición de ideología las determinaciones “explícitas, integradas y coherentes”. No podemos pasar por alto que son determinaciones sobre creencias. A pesar de que hemos empleado la noción de creencias para referirnos a la manera como el objeto del proselitismo, o sea, el consumidor político, adopta las formulaciones “explícitas, integradas y coherentes” elaboradas por las élites, estas formulaciones están impregnadas de suficiente incertidumbre como para considerarlas también creencias. En un escenario de proselitismo de opinión, circunstancial y altamente personalizado como el colombiano (y el bogotano), la felicidad de poder restringir nuestro análisis a algo menos complejo, dejando de lado consideraciones estadísticas sobre cultura política, o sistema de creencias políticas y consideraciones sobre eficacia/ineficacia, queda bastante reducida cuando entramos al campo minado de lo que las élites políticas dicen sobre sí mismas. Si meditamos un poco sobre la herramienta ideología para escudriñar el sistema político desde la oferta, resulta evidente que es aplicable si: •

se aplica a actores políticos estables

No es un requisito que sean exitosos en llegar a controlar porciones del Estado para tomar decisiones afines a su proyecto político, ni en influir de manera notable sobre decisiones estatales. Por ejemplo, varios partidos políticos de izquierda en Colombia, a pesar de haber sido minoritarios y de haber influido relativamente poco en decisiones de gobierno, promovieron y sostuvieron propuestas políticas “explícitas, integradas y coherentes”. La convicción ideológica de sus cuadros y algunas consideraciones logísticas les permitieron a algunos, en mayor o menor grado, mantener su ideología durante períodos suficientemente prolongados como para justificar un análisis de ella. •

la relevancia política lo obliga a mantener una línea ideológica “explícita, integrada y coherente”

En Colombia tenemos actores políticos – partidos y personalidades – que tienen una relevancia política prolongada, ganando elecciones regionales repetidamente, pero no tienen una relevancia electoral suficientemente amplia que los conmine a sostener un proyecto ideológico de fondo, o a 137

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sentirse obligado frente a un electorado amplio que comienza a serle fiel aunque no pertenezca al partido, como para mantener esa línea ideológica estable. Esto puede estar pasando desde que se estableció la elección popular de los ejecutivos territoriales. Los proyectos personalizados que respaldan a los candidatos les ha permitido a sus élites (en la mayoría de los casos una sola persona) bien repetir en los ejecutivos locales, bien cautivar exitosamente el voto regional para lanzarse al escenario nacional en el Congreso, cuya dinámica lo lleva a sostener alianzas coyunturales casi con cualquier otro actor desideologizado. Los proyectos locales pueden ser exitosos en un marco fuertemente pragmático. La relevancia nacional requiere proyectos más de fondo. Sin embargo, puede ocurrir, como es el caso de varios partidos tradicionales en el mundo, que un partido haya podido mantener su relevancia electoral nacional como fruto de una tradición de alianzas tácticas de proyectos personales locales. El desdibujamiento ideológico lo volverá frágil en el escenario actual de la democracia de audiencia.

3. El caso de Bogotá El Concejo Los cuadros del apéndice de este capítulo contienen un resumen de las propuestas programáticas de 37 aspirantes al Concejo, entre ganadores y perdedores, para las elecciones de Octubre de 2003 79 . El desorden programático es notable. La mayoría de las listas tocan aspectos puntuales que ni siquiera corresponden a las atribuciones de la corporación que esperan integrar. Se podría pensar que los candidatos representan grupos de presión, y que la competencia política va en el camino de crear una especie de mapa social de una ciudad compleja, en cuyo cabildo estarían representados los lustrabotas, los conductores de taxi, los conductores de bus, las meseras de restaurante, los usuarios del transporte, los dueños de bares, los desempleados, los vendedores ambulantes, las prostitutas, los travestis, los científicos, los culturales, los deportistas, los jóvenes, los pensionados, los propietarios de tierra, los comerciantes, los tenderos, los ropavejeros, los comunales, las mujeres de bien ... 80. Solo una investigación detallada podría confirmar esta opción de interpretación, o la siguiente: la publicidad no refleja necesariamente la representación de un grupo de presión organizado, sino la búsqueda de un nicho electoral o un slogan atractivo. Los electores frente a los cuales el concejal electo deba sentirse responsable si está interesado en 79

La tabla fue elaborada por el grupo de trabajo de Concejo Cómo Vamos. Las reseñas se hicieron sobre la publicidad electoral que fue posible conseguir. Las elecciones para el Concejo estrenaron en 2003 la reforma política. El voto preferente preservó en la mayoría de los casos la costumbre de hacer campañas personalizadas. Notable excepción a esto fue la lista “Por la Bogotá que Queremos”, que hizo publicidad a la lista completa, con la propuesta de defender y continuar la obra del exalcalde Enrique Peñalosa. La fragilidad del proyecto político se manifiesta en el hecho de que el impacto publicitario se buscó a través de la foto del exalcalde, quien no integraba la lista. Notable que el Polo Democrático Independiente, que debía estar concentrado en darle relevancia a un partido naciente, tuvo una dispersión programática total en el proselitismo para el Concejo. 80 La lista se ensaya para señalar la imposibilidad de un mapa social en este escenario político

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ganar, no necesariamente serían aquellos a los que apuntan las frases de campaña. Un esfuerzo de clasificación de ideologías – una tarea fundamentalmente empírica y solamente después de índole teórica – solo es posible para proyectos políticos que cumplan los dos requisitos anteriormente citados. Analizar las autodeclaraciones: “soy de izquierda”, de “centro izquierda”, “nos preocupa lo social”, “yo pienso en los pobres, en el pueblo”; incluso las que se emiten desde lo que parece su orilla contraria: “productividad”, “competitividad”, nociones éstas manejadas en la arena político-electoral sin referencia a las teorías en las cuales son categorías de análisis, proferidas por muchos actores políticos, repetimos, analizar estas declaraciones en búsqueda de ideologías, sería un despropósito. Actores políticos sin ninguna estructura orgánica, sin tradición suficientemente prolongada de lucha política y/o de gobierno que los haga responsables de sus afirmaciones, en el marco de un sistema pragmático de creencias políticas 81, “ideologizan” al vaivén la intuición sobre las frases sin contenido a las cuales pueden ser sensibles los electores en una coyuntura. En otras palabras: no es adecuado buscar ideologías, en el sentido que le hemos dado aquí, a los actores políticos pragmáticos. Sería darle un valor, que no tienen, a las declaraciones políticas. La reforma política podría ir en la dirección de eliminar este escenario disperso, sin ideología, en una competencia tan desordenada en la que de pronto no se cumple que ganan pocos, sino más bien que nadie gana. El nuevo concejo, en la situación de “alerta ideológica” que vive Bogotá después de las elecciones de octubre pasado, puede ser distinto. Pero nos creemos autorizados por este análisis a considerar que el Concejo saliente está retratado en buena parte en la competencia política para el Concejo entrante. Como ya se puede deducir del capítulo anterior en que se reseñó el trámite del Código de Policía por el Concejo de Bogotá, y como analizaremos más adelante, un proyecto ideológico se puso a discusión en un escenario pragmático. Los proyectos Mockus y Peñalosa82 A. Mockus ha sido, con E. Peñalosa, líderes de dos proyectos políticos en cabeza de una persona, que han dominado la política de élite en Bogotá en los últimos años. Las ideas del primero han tenido impacto en el discurso político nacional 83, pero, debido posiblemente a su carácter de “outsider”, su relevancia política es sólo local. En cambio el segundo, sin haber incorporado nada nuevo a la discusión ideológica, tiene mayor influencia en la política nacional, pues conoce mejor las reglas informales de la política tradicional, de la cual es hijo, y está dispuesto a jugarlas. 81

Esta afirmación, al margen en todo caso de la línea argumentativa que aquí venimos desarrollando, está sin demostrar. Habíamos prometido no meternos a mirar el escenario social de lo político. 82 En Una interpretación del debate sobre el diseño institucional de Bogotá, www.accioncomunal.gov.co/seminario, se ha hecho una taxonomía de los proyectos políticos relevantes en los últimos años en Bogotá. La irrupción de Luis Eduardo Garzón y el partido Polo Democrático Independiente crea un espacio nuevo no considerado en ese trabajo. 83 Por ejemplo, en las políticas de seguridad ciudadana, en la protección de la vida como un objetivo de política pública, y en su estilo de enfrentarse desde el gobierno, no desde las urnas, a los ganadores en las lides por las corporaciones públicas.

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Por su proveniencia académica, Mockus ha sido un gobernante y un ideólogo 84 , productor de ideas “integradas y coherentes”, como señala la definición de McClosky. Con excepción quizás del juicio de los acontecimientos históricos, Mockus toca todos los puntos de esta definición. Su forma de gobierno, afín a la democracia deliberativa, permanentemente lo lleva a “justificar el ejercicio del poder, identificar lo que está bien y lo que está mal en política, definir las relaciones entre la política y otros campos de actividad y suministrar una guía para la acción”, desde una perspectiva teórica no tradicional. En otras palabras, y en todo caso bajo la enorme limitación de ser un proyecto personal, él representa un proyecto político con ideología. Como es de esperar de las ideas hechas acción, se han convertido en creencias, es decir, algo impermeables a la realidad. Sus actos de gobierno, como la propuesta de transformación del código de policía, deben (veremos si, además, pueden) ser analizados bajo la perspectiva de coherencia. Previamente debemos preparar las herramientas para este examen.

4. Sistemática de las ideologías políticas

Izquierda – derecha Sin duda, esta taxonomía tiene que pasar por el eje izquierda-derecha. Éste, ahora referenciado como izquierda, centro izquierda, centro, centro derecha y derecha, es el más universal en el debate político actual, incluso por la atención que a él deben prestarle quienes alegan que no existe. Es “un debate vivo, a pesar de las recurrentes campanadas de duelo” (Bobbio, 2001) 85. Atrás vimos cómo la noción de ideología se impuso precisamente por los extremos de esta dimensión. Hay una polémica sobre si el eje mismo tiene sentido, especialmente luego de las transformaciones 89-93; también hay una polémica sobre qué se juega a lo largo de este eje. Unos párrafos de intelectuales relevantes dan fe de la supervivencia de esta diferenciación: “Si no creemos que la búsqueda incontrolada de las ventajas privadas a través del mercado produce resultados antisociales y catastróficos; si no creemos 86 que el mundo actual exige un control público y una

84

En el prefacio del libro de Pedro Medellín, El retorno a la política.La gubernamentalización del Gobierno. Tercer Mundo Editores-Alcaldía de Bogota.CIDER, 1998 se encuentra una caracterización del contraste Mockus-Peñalosa, bajo el título “Gobierno de académicos y gobierno de gerentes”. 85 Bobbio, Norberto; Derecha e Izquierda, Punto de Lectura, 2001, pg 174. 86 Hemos subrayado la palabra por la relevancia que tiene para reconocer aquí la presencia de una ideología... La ideología también tiene que ver con gustos; “... es difícil a alguien de abandonar su preferencia por el chocolate y cambiarlo por las frambuesas...” Susan Stokes, “Patologías de la deliberación”, en Elster, Jon: La democracia deliberativa, Gedisa Editorial, 1998.

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administración, gestión y planificación también públicas de los asuntos económicos, no podemos llamarnos socialistas”. (Hobsbawn, 2000) 87. Más precisa la definición de Bobbio (Bobbio, 2001): “De las reflexiones realizadas hasta aquí... y del minucioso examen de periódicos y revistas que he llevado a cabo en estos años, resultaría que el criterio más frecuentemente 88 adoptado para distinguir la derecha de la izquierda es el de la diferente actitud que asumen los hombres que viven en sociedad frente al ideal de la igualdad, que es, junto al de la libertad y al de la paz, uno de los fines últimos que se proponen alcanzar y por los cuales están dispuestos a luchar”. (133) “el elemento que mejor caracteriza las doctrinas y los movimientos que se han llamado izquierda y como tales además han sido reconocidos, es el igualitarismo, cuando esto sea entendido ... no como la utopía de una sociedad donde todos son iguales en todo sino como tendencia, por una parte, a exaltar más lo que convierte a los hombres en iguales respecto a lo que los convierte en desiguales, por otra, en la práctica, a favorecer las políticas que tienden a convertir en más iguales a los desiguales”. (149) Una conclusión que no es compartida universalmente. La acepta Inglehart 89, para quien el eje “consiste en si uno apoya o se opone al cambio social en una dirección igualitaria”. Mas no la aceptan otros, que proponen otros criterios de demarcación. En Colombia hemos tenido, de larga data, proyectos políticos estables a los que sin lugar a dudas les cabe ser analizados dentro de este eje. Algunos, como las FARC hoy en día, y por razones que no es el caso discutir aquí, ya no se les puede tildar de anécdotas de nuestra historia. Si a los partidos tradicionales, y en cuáles de sus épocas, se les puede aplicar una demarcación de este tipo, es asunto menos evidente. D. Roll y su equipo en el año 2000 90 pidieron a miembros clave del partido liberal, de la burocracia y del Congreso, responder a la siguiente cuestión: “utilizando una escala ideológica donde 1 es izquierda y 10 es derecha, ¿dónde se ubicaría usted?”. El promedio de “autoubicación ideológica”, como lo llama Roll, le dio 4.64. A una pregunta similar, hecha a los mismos miembros de la élite del partido, de ubicación no de ellos mismos sino de su partido, el resultado fue 5.76, es decir, más a la derecha. Esta y otras consideraciones llevan a Roll a afirmar que “a pesar de que el Partido Liberal Colombiano pudiera ubicarse como de centroizquierda en comparación con el Partido Conservador, es definitivamente un partido de centro, desde todo punto de vista: por sus actuaciones, por su autoubicación, por sus electores y por su imagen”. En efecto, formulada la misma pregunta a 87

Hobsbawn, Eric; Política para una izquierda racional. Crítica, Barcelona, 2000 ¡Una afirmación empírica, pero sin tablas de frencuencia! 89 Inglehart, R. El cambio cultural en las sociedades industriales avanzadas (1990), Centro de Investigaciones Sociológicas/Siglo XXI, No. 121, Madrid. 90 Roll, David; Rojo difuso y azul pálido. Los partidos tradicionales en Colombia entre el debilitamiento y la persistencia, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, 2003. 88

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los miembros del Partido Conservador Colombiano, el promedio de “autoubicación ideológica” resultó 6.00 y el de ubicación del Partido fue de 6.15. Roll también preguntó a los encuestados si “le parece apropiado situar la ideología de su partido en una escala de izquierda-derecha”. Con 1 = nada apropiado y 5 = muy apropiado, el resultado fue 4.11 para el Partido Liberal y 3.61 para el Partido Conservador. La diferencia puede reflejar cierto riesgo político de declararse públicamente de derecha. Cuando Roll baja la pregunta a nivel local, la respuesta que obtuvo es muy interesante: en ninguno de los dos partidos, los concejales preguntados respondieron. Sobre esta pérdida aparente de ubicación ideológica del nivel local de la competencia política y el ejercicio de gobierno, Bobbio (Bobbio, 2001: 69) trae a cuento la película del director francés Eric Rohmer El árbol, el alcalde y la mediateca (1993). El alcalde defiende la construcción de una mediateca (progreso), el maestro el árbol (naturaleza) que debe ser derribado para construir la primera. ¿Quién es de izquierda y quién es de derecha? El ejemplo ilustra lo difícil que puede llegar a ser la clasificación cuando se juegan temas locales, y esta dificultad podría emplearse para interpretar el hecho de que los concejales liberales y conservadores no aceptaran la clasificación. Sin embargo, hay una respuesta posible, que Bobbio no considera. Recordemos que no estamos analizando ideologías en abstracto, sino como expresión de propósitos políticos de actores en competencia. Puede no tener sentido resolver el dilema “mediateca-árbol” en el marco doctrinario izquierda-derecha. La respuesta es práctica: ¿pertenece el alcalde a un partido de izquierda, con propósitos de fondo? Si esta solución tiene sentido, aparece otra interpretación al mutismo de los actores políticos locales respecto de cuestiones ideológicas: el excesivo localismo de las innovaciones políticas en nuestro medio, por una parte, y el abandono ideológico en que las élites nacionales de los partidos tienen a sus militancias locales, convertidas tan solo en apéndices de aparatos electorales transitorios. Si un proyecto político se restringe a lo local, la jurisdicción residual de su actuación lo hace perderse en el bosque, como Caperucita o como lobo 91. Si un alcalde inscrito en un proyecto nacional de izquierda construye una mediateca, será una mediateca construida por un alcalde de izquierda. Si protege el árbol, será un conservacionista de izquierda. El hecho de que investigadores como Inglehart hayan notado que debates públicos a lo largo de otros ejes temáticos tiendan a asimilarse por la lógica izquierda-derecha es más consecuencia de la dinámica propia de un juego político de partidos existentes en competencia, que resultado de la coherencia teórica. La cuestión de izquierda-derecha en asuntos locales salta a primer plano por los acontecimientos recientes en Bogotá: por primera vez, un actor con adscripción y autoadscripción clara de izquierda gana una elección relevante en Colombia, pero hace parte de un proyecto nacional frágil desde el punto de vista ideológico y especialmente desde el punto de vista de propuestas de 91

No sobra decir que los lobos no se pierden en el bosque.

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políticas públicas. El reto de servir como semilla de superación del predominio del sistema pragmático de creencias en lo local, es monumental.

Autoritario-libertario La oposición entre socialismo y liberalismo (intervención estatal vs. mercado) se fundamenta precisamente en la visión según la cual la libertad termina produciendo desigualdades, y por tanto, quien sostiene una ideología que busca “eliminar las diferencias eliminables” debe al mismo tiempo optar por una reducción de las libertades, que puede ser sensible, como ocurrió en los países del socialismo real. Mientras el liberalismo propone una igualdad mínima (igualdad ante la ley), y deja el resto a la dinámica de la libre concurrencia, que por extensión se denomina “a las fuerzas del mercado”, por su lado el socialismo limita las libertades en la actividad económica para atenuar o detener las desigualdades. Para algunos, esta oposición es ineludible, de manera que la dicotomía señalada atrás quedaría más precisamente establecida entre izquierda igualitaria y derecha libertaria. Esta mirada, relevante en la historia política y en la historia de las ideas por los resultados de la ideología igualitaria cuando se convirtió en ejercicio del poder, está cuestionada. Con ella no se identificaría, por ejemplo, un izquierdista que con toda seguridad (incluso en nuestro medio) aceptaría que su auto-definición en el eje del lado de la izquierda está motivada por una o varias de las siguientes razones: ” (Elías Díaz , “Derechas e Izquierdas”, El Sol, Madrid 16 de abril de 1991) citado por (Bobbio, 2001: 162) En esta versión no hay una negación de la democracia desde la izquierda. La existencia en la vida política real 92 de proyectos políticos autodeclarados como 92

Reforzamos lo dicho arriba sobre el carácter empírico de esta aproximación: más en la vida política, que es resultado de la voluntad manifestada en acciones e intervenciones públicas, la categoría existe en la realidad por voluntad de quienes la toman como suya y la convierten en acción política.

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“izquierda democrática” lleva a Bobbio a cruzar, en lugar de asimilar, el eje izquierda-derecha con el de autoridad-libertad. El resultado es el siguiente:

La extrema izquierda: el jacobinismo. Movimientos y doctrinas a la vez igualitarios y autoritarios La extrema derecha: el fascismo, el nazismo. Movimientos y doctrinas antiliberales y a la vez antiigualitarios

El centro izquierda: el socialismo liberal yla socialdemocracia. Movimientos y doctrinas liberales y a la vez igualitarios El centro derecha: partidos conservadores que son fieles al método democrático, pero que se detienen en la igualdad ante la ley, que implica únicamente el deber por parte del juez de aplicar las leyes de una manera imparcial (igualitarismo mínimo). Movimiento y doctrinas liberales y a la vez desigualitarios.

Solo en su versión extrema, añade Bobbio, las propuestas igualitarias o las contrarias (extrema izquierda, extrema derecha) declaran su predilección por soluciones autoritarias. Reducir esta matriz, que produce cuatro alternativas, a las dos ya mencionadas (izquierda igualitaria y derecha libertaria), es una interpretación que puede sustentarse en la historia política reciente. Pero también es resultado del análisis teórico. Buscar la igualdad a partir de una realidad que ha emergido de la libre concurrencia, al amparo de la cual los fuertes someten a los débiles, puede disminuir la libertad de otros. Así, por ejemplo, prohibir el empleo del automóvil iguala en la necesidad de compartir el mismo transporte público, pero restringe la libertad de usar automóvil a quien lo posee. Por otro lado, hay que destacar que no todas las reglas que imponen igualdad entrañan la disminución de la libertad de otros. El derecho femenino al sufragio no limita el derecho de los hombres a sufragar (aunque sí disminuya su poder de decidir). Los proyectos extremos de izquierda, además, se autojustifican en el reconocimiento de una asimetría: una mayoría de “desposeídos” puede adquirir el poder político que significa alzarse con los cargos del ejecutivo o de una mayoría en un parlamento, pero enfrenta una tarea de orientar la sociedad contra el poder económico y el poder de los medios simbólicos, que permanecen en manos de quienes más se sentirán afectados con las decisiones estatales que los primeros privilegian. El margen de gobierno desde las herramientas de gobierno se torna muy estrecho. Nuestro escudo contiene el dilema libertad-autoridad en una frase que expresa una antinomia: libertad y orden. Se vería extraño, por las palabras pero no por su significado, un escudo en el que se leyera “derecha e izquierda”, pero esta antinomia estaría presente en la frase que identifica a la revolución francesa, “libertad, igualdad, fraternidad”, si se aceptara la fusión de los dos ejes que estamos discutiendo en uno solo. Aceptar los dos polos de una antinomia en un símbolo patrio no es entonces un pecado de los diseñadores. Puede ser el reconocimiento de una negociación. Quizás, ante la imposibilidad de combinar los dos, los colombianos nos hemos quedado con la “y”. 144

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La fusión de los dos ejes, y de estos con otros, que se observa en la realidad política, tiene relación con el hecho de que en los países capitalistas los igualitarios han jugado más en la oposición que en el gobierno. La dinámica de la oposición los obliga a exigir democracia, y a aliarse con otros proyectos que tienen demarcaciones que no se confunden con el eje izquierda-derecha. Los derechos humanos 93 , la conservación del medio ambiente, el respeto a la tradición de los grupos mayoritarios y/o minoritarios, los reclamos de autonomía de regiones o grupos étnicos, no son patrimonio de la izquierda o la derecha, como las hemos definido arriba; su aparición a uno u otro lado depende de coyunturas políticas. Materialismo/postmaterialismo Mediante el estudio comparado de valores en varios países, Inglehart (Inglehart, 1990) advierte sobre una transformación paulatina en los valores que influye en el sistema político. A medida que se tornan mayoritarias las generaciones que han crecido en ambientes de abundancia y paz, los promedios sociales en los países postindustriales apuntan a darle mayor relevancia en la política a temas que no están asociados directamente a las condiciones económicas de las mayorías. El reconocimiento de la diversidad y los derechos de las minorías (étnicas, sociales, de género), la igualdad entre los sexos, la sostenibilidad ambiental, los derechos de los animales, la solidaridad internacional, la protección de la niñez y de la cuarta edad, son ejemplos de temas que rompen un cierto monopolio que tenía la pertenencia de clase sobre la adscripción política. Estos temas nuevos conmueven a nuestras élites políticas, y por su intermedio comienzan a volverse políticamente relevantes. El problema de los medios y los fines Antes de las elecciones de octubre de 2003 algunos pronunciamientos políticos en Bogotá habían adoptado el eje izquierda-derecha, reclamando estar del lado izquierdo del centro por el valor (en términos absolutos, no en términos relativos) de la “inversión social” durante su gestión. Nuestro debate político público ha estado centrado en invocar a los pobres: por ellos se aumentan los impuestos y se combaten los impuestos; se hacen obras suntuarias o se justifica la pobretería; se apoya/acepta la invasión del espacio público o se persigue, se reduce el salario mínimo o se aumenta. La confusión es total. Una cosa y la contraria se hacen con el mismo fin. Quizás el desorden ideológico que produce la atención a los pobres puede resolverse un tanto si se consideran los medios para atender a los desheredados, en lugar del fin mismo de atenderlos. Por ejemplo, preguntándose no dónde se pone el dinero público, sino dónde se capta. Przeworski 94 transcribe un deslumbrante texto, que la empresa Mobil Oil pagó en 1976 en el New York Times, en el transcurso de una campaña presidencial: 93 94

Piénsese por ejemplo en la defensa de los derechos humanos en Cuba. Prseworski, Adam; “Deliberación y dominación ideológica”, en (Elster, 2001).

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Las ganancias empresariales tienen que incrementarse hasta niveles situados sustancialmente por encima de los de los últimos años si es que nuestro país no quiere crearse problemas aún mayores. [Si esto no sucede] todos los grupos empezarán a luchar por una porción más grande de ese pastel estático. Las mujeres, los negros y otros movimientos raciales, lo mismo que la gente joven de los más variados orígenes, serán los más duramente golpeados. Para los graduados universitarios la búsqueda de empleo será todavía más difícil: un número cada vez mayor de ellos tendrá que aceptar empleos inferiores en la escala económica. Esto oprimirá aún más a las minorías y a todo el mundo. El crecimiento económico es la última y mejor esperanza para los pobres y para todo el resto de nosotros. La mera redistribución del ingreso no erá suficiente. Debemos crear un pastel de ingresos en crecimiento constante. Esto sólo puede hacerse mediante el desarrollo económico. Y sólo las actividades privadas lucrativas pueden efectuar las inversiones de capital que producen crecimiento económico, empleos e ingresos fiscales. Nuevamente, se invoca (¿o amenaza?) a los de abajo, a los más vulnerables. La publicidad los agrupa de manera que se vea que son las mayorías, pues son las mayorías las que deben ser sensibilizadas si se trata de ganar elecciones. Przeworski trae esta cita para sustentar su afirmación de que “la mayor parte de las discusiones públicas no tienen que ver con los fines sino con los medios”. Una afirmación empíricamente verificable, aunque con dificultades en las que el autor no se mete. Los medios son disponibles, es decir se cambian fácilmente por otros medios porque el aspecto clave sería el fin. Sin embargo, cuándo algo es un fin o un medio no es distinguible de manera unívoca y evidente. ¿Comer para vivir o vivir para comer? Si la libertad es un medio o un fin es un asunto de valores, que tiene un espectro amplio de opciones. Un libertario fundamentalista puede ser un anarquista (izquierda romántica) o un neoliberal (derecha). Dos extremos, entre los cuales quedan quienes reconocen que la democracia, si bien es un método, también es un fin, por el valor que otorga a la paz y con ella a la vida humana.

5. Ideología, intereses y afinidades Durante el período de prevalencia del eje izquierda-derecha, los proyectos políticos, radicales o moderados, reclamaban portar una propuesta para toda la sociedad. Claro está, unas clases o sectores sociales eran afines, de manera natural, a su ideología. Así, los propietarios de los medios de producción difícilmente adherirían de manera entusiasta y masiva a los proyectos socialistas. Los obreros podrían ser más afines a un proyecto socialista, pero todo indica que en nuestro medio orientaron su adscripción política a otro tipo de proyectos que apuntaban a resolver los problemas de inserción de su familia a la vida urbana (la construcción de su vivienda, el suministro de servicios públicos domiciliarios, por ejemplo), canalizados a través de formas organizativas como la acción comunal, ligada estrechamente a partidos que 146

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reclamaban ser policlasistas, y que se referían a ellos como pueblo, en lugar de obreros. Estatismo/antiestatismo Se plantea entonces la necesidad de distinguir las ideologías “totalizantes”, de la simple representación de intereses, asunto tan notablemente presente en muchos ordenamientos constitucionales. El último artículo votado en la Constitución del 91 en efecto señala: “Art. 133. Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”. Es decir, queda prohibida la representación explícita de intereses. En todo caso, bien sea por afinidad entre ciertos partidos y un grupo de interés, o por la fragilidad ideológica de nuestros partidos, ni en el parlamento, ni en la protesta callejera, intereses e ideologías están separados. La distinción entre ideología, intereses y afinidades es relevante. Nos permite abordar, por ejemplo, la diferencia entre el eje ideológico público/privado, (mencionado arriba en la cita de Díaz, supra) y una reducción de él a un eje estatismo/antiestatismo, reducción sesgada por intereses, privados y justos en sí mismos, del sindicalismo estatal. El acusatorio estribillo “neoliberal” frente a toda decisión de suprimir funciones de un Estado que llegó hasta tener fábricas de tiza y pupitres a nombre de lo público, ha ocultado el hecho de que, por ejemplo, la eliminación del monopolio estatal sobre la seguridad social en nuestro país, aunque crea un escenario de mercado en la prestación del servicio, es cualquier cosa menos desregulación: no le cabe esta palabra a la maraña de normas y sistemas de control sobre el mercado aquí creado. La creencia (sostenida sobre hechos tozudos) de los partidarios de lo público como sinónimo de servidor público, según la cual los mecanismos de regulación serán capturados tarde o temprano por grandes monopolios privados, debido a la capacidad de influencia de éstos por la vía del clientelismo de élite, tiene tanta justificación como la creencia, (sostenida por hechos tozudos) de los partidarios de sustituir este monopolio de la prestación por el control, de que los intereses personales de reproducción de la clase política siempre capturarán, como ya lo hicieron, las entidades prestadoras a través del clientelismo plebeyo. Técnicos/políticos Otra oposición, pasada de soslayo por el respeto (merecido, a juicio nuestro, pero no hasta la adoración) hacia el saber técnico, es la existente entre el saber técnico y la capacidad política. No es de extrañar que un académico, jefe de un ejecutivo local, privilegie la noción de democracia deliberativa, precisamente porque es natural que los expertos en el arte de la argumentación (en la academia más dirigida a demostrar que a convencer) gusten de una concepción deliberativa de la democracia. En este caso, están en juego afinidades, no intereses. 6. Los grandes y los pequeños ismos

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Indiscutiblemente, en la historia política de los últimos dos siglos y medio se pueden localizar unos pocos conjuntos de ideas que se convirtieron en “palancas sociales”. Cuáles, si cabe alguna clasificación y cómo se denominarían, es un asunto discutible. Por ejemplo, para Dino Cofranceso (citado por Bobbio, 2001), seis grandes ideologías surgieron en los siglos XIX y XX, y las clasifica así: tres clásicas (conservadurismo, liberalismo, socialismo científico) y tres románticas (anarco-libertarismo, fascismo y tradicionalismo). No pretendemos interpretar lo que ocurre en Bogotá como una semilla de un séptimo ismo, ni un alumbramiento de nuevos “ismos” que no han cogido vuelo como “palancas sociales” (comunitarismo, republicanismo cívico, la misma “tercera vía”); tampoco buscamos encamisar ninguna formulación ideológica como un punto en un sistema coordenado con los ejes revisados atrás. Simplemente, nos parece evidente que la mención a estos ejes, sin pretensión de hacer sistemática de ideologías, es obligatoria, porque la dinámica política real lo exige. Pero todo parece indicar, como arriba está dicho, que no tenemos un enfrentamiento entre proyectos ideológicos identificables, sino entre un proyecto y una nube de intereses. Ese es el ejercicio que sigue. 7. Ideologías, intereses o afinidades alrededor del Código Consideraciones metodológicas de esta sección 1) El sistema político del distrito (es decir, el conjunto de reglas formales e informales mediante las cuales unos ciudadanos - los actores políticos – (1) compiten para ocupar los cargos distritales desde donde se toman decisiones públicas con capacidad coactiva mediante el aparato de fuerza del Estado y (2) influyen sobre esas decisiones ciudadanos que no son actores políticos) es el escenario de fondo sin el cual es imposible entender la expedición de una norma, en este caso el Código. Por la discusión anterior, especialmente la de la sección 3, vislumbramos que en Bogotá no tenemos un sistema ideológico de creencias. En el día a día es una interacción entre un proyecto político con relativa coherencia, pero personalizado, local e intermitente, con un conjunto de ganadores en pequeñas competencias por representaciones particulares; y en lapsos de cuatro años es, simplemente, imprevisible 95. 2) El insumo básico para analizar qué estuvo en juego en la toma de decisiones del Código es su trámite por el Concejo, particularmente los puntos a los cuales se les otorgó mayor atención, según aparecen enumerados en la última sección del Capítulo 3. El orden en que se trata cada uno de los siete temas se ha alterado para facilitar la presentación del argumento. 3) Cuando sea aplicable, se analizarán las decisiones, bien sea orientadas por ideologías o bien sea por intereses, como soluciones a dilemas de acción colectiva. Una buena perspectiva es la de inducir alguna conclusión sobre ideologías y/o intereses y/o afinidades a partir de encontrar patrones mediante los cuales se resuelven dilemas de acción colectiva; y/o patrones en las invocaciones para justificar la solución. 95

Talvez sólo se pueda prever para la próxima contienda electoral local que participará por lo menos un candidato presidencial perdedor.

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4) Las consideraciones contenidas en las secciones 3 a 6 de este capítulo son advertencias sobre dimensiones de análisis que deben considerarse, porque están presentes en el debate político real.

Objeciones al “discurso mockusiano” Esta es la dimensión más claramente política del enfrentamiento, la misma que determinó la no aprobación en 1997 de la Carta de Civilidad. En el fondo, no está en juego una propuesta administrativa, “un instrumento para resolver un problema” (ver Capítulo 1, en la sección “Política pública”). Está en juego la competencia política, uno de cuyos actores es un proyecto (Mockus) fundamentado en un discurso con identidad propia. Concejales que se distinguieron por mantener relaciones permanentemente críticas y de oposición, cuando no francamente conflictivas, con el Alcalde Mayor, difícilmente estarían dispuestos a permitir que la impronta de Mockus quedara plasmada en un acuerdo de esta naturaleza. Aprobar el discurso mockusiano sería dejar un reglamento de extendido uso, que se venderá profusamente, como ya se ha hecho, en la calle. Contiene el Código, además de las herramientas tradicionales (sanciones), otras formas de gestión del conflicto que, de usarse, tienen la huella de un proyecto político. Esto es tan relevante – es lo esencial, en realidad – que dedicamos la sección siguiente a aclararlo. Grupos de interés afectados El sujeto de regulación en estas normas es un agente económico, generalmente organizado, que ofrece ciertos servicios o productos que, por su característica de riesgo para los ciudadanos, el Estado entra a regular de manera específica. La apariencia del dilema es la siguiente:

Oferta con riesgo

Ciudadano como cliente

Estado

Ante la asimetría de la relación, función de la falta de información, el Estado interviene generando obligaciones a la oferta con amenaza de sanción, obligaciones cuyo cumplimiento, además, tiene el deber de vigilar. Se supone que el ciudadano, al adquirir el producto o servicio, no tiene toda la información necesaria para juzgar la ausencia de riesgo al consumirlo. Ofertas como las de los droguistas, carnicerías y productos naturistas cabrían en este campo. Sin 149

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embargo, no está aquí toda la interacción relevante en el momento de tomar una decisión de policía. La norma que se establece como control afecta también el juego de competencia entre los actores económicos. Al diagrama anterior es necesario adicionarle este factor:

Oferta con riesgo, 1 Oferta con riesgo, 2 Oferta con riesgo, 3 Oferta con riesgo, 4 Oferta con riesgo, n

Estado

Ciudadano como cliente

El cuadro pretende mostrar que la regulación afecta a conjuntos 1, 2, 3, ... n de actores que participan de un mercado; la competencia entre ellos se afecta con las reglas. Para entender por qué se aprobó una regla, es necesario conocer cómo se afectan con ella los diferentes niveles n. En los tres casos este factor jugó un papel relevante: establecimientos modernos, con alta tecnología en el manejo de productos cárnicos, fueron traídos a la discusión por parte de un concejal como ejemplo a seguir, e inspiraron las reglas; farmacias formales, con regulación, exigían que las tiendas naturistas no tuvieran la facultad de vender productos de la farmacopea alopática sometida a fuerte control estatal. Defienden intereses, pero sus argumentos esgrimen, adecuadamente, conveniencias de bien común. El dilema deja de ser sencillo. La protección al consumidor está asociada con regulaciones que sacan del mercado a actores informales, semiformales o a aquellos formales con poca capacidad económica para cubrir los costos de la regulación, que generalmente atienden demanda en circuitos específicos (en este caso, populares) de consumo. Algunos pueden salir perjudicados a nombre de la protección de la mayoría. El método de complejizar el dilema nos permite especular sobre diferentes soluciones al mismo. Posiblemente, la discusión de estas normas se adelantó sobre el diagrama sencillo del dilema, en el cual sólo estaba la relación ciudadano(consumidor) – productor regulada por el Estado. Esta visión emplea argumentos fácilmente comunicables sobre la prevalencia del bien común. La eventual defensa de los pequeños expendedores de carne se asume (la mayoría de las veces de manera oculta) desde la perspectiva de intereses, y se discute en el Concejo, donde estos pequeños intereses tienen más oportunidad de influir. Solo se necesita convencer a un concejal, que se movería en el juego político de alianzas y negociación de una cosa por otra, para buscar obtener un resultado favorable a los pequeños expendedores. No se apoya en una visión grandiosa, que tenga acogida política. 150

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Ahora, imaginemos una novela. El hijo de un propietario de un expendio semiformal de carnes, egresado de una universidad pública, se empeña en un proyecto político y luego de muchas alianzas, en lugar de contentarse con la posibilidades de “poner un concejal”, consigue ser elegido Alcalde Mayor. ¿Cuál habría sido su postura frente a este dilema? Para ganar el premio mayor cualificó una creencia, de pronto fue acuñando una ideología, según la cual puede protegerse al consumidor por otro camino, diseñando una política pública con el fin de ofrecer una alternativa real a los pequeños productores, que comenzaría en el esfuerzo de vencer la cultura individualista y transgresora del pequeño propietario para construir cooperativas. No todos se acogerán. Unos perderán y otros ganarán. Pero el Estado brindó la oportunidad. Hasta ahí puede llegar. Tenemos entonces dos formas de resolver el dilema: (1) una solución drástica, con poco esfuerzo público, de establecer una regulación y que opere “el mercado” en ese nuevo marco. Otra (2), ilusa (lo que no es pecado en la liza política), de defender al pequeño propietario y a la vez al ciudadano, con un notable esfuerzo estatal, y una diferencia en tiempo de aplicación, con los riesgos que eso conlleva (fracaso, y una que otra víctima de la salmonela). Comparemos ahora las dos alternativas de política. La (1) expondrá que es igualitaria, pues privilegia la consideración ética de que ricos y pobres merecen igual protección frente a riesgos de salud, una igualdad por lo alto, pues las clases altas y medias no aceptarán una igualdad por lo bajo. La (2) sostendrá que la primera, si bien es igualitaria en el sentido anotado, termina concentrando la capacidad de oferta. Observemos que la igualdad en el primer sentido busca la igualdad de los ciudadanos como consumidores, mientras la segunda alegaría que así también lo desea, pero prefiere apostarle además, con un esfuerzo del Estado, a disminuir las diferencias en la capacidad de acceder a la vida en calidad de productor. Parecería que (1) está a la derecha y (2) a la izquierda, una izquierda que busca disminuir la concentración de los medios de producción, con la ventaja para la democracia de tener una amplia base de clase media 96 . Luego, (2) sería la alternativa de una “izquierda democrática”, para la cual la propiedad privada de los medios de producción ya no es el mal; el mal es su excesiva concentración. A pesar de que la ilusión no es un pecado mortal en la lucha política, no se entienden las alianzas políticas, los intereses y las afinidades que (2) generará en la vida real si no se analiza junto con la eficacia, incluso la viabilidad, de la política pública correspondiente. Es mucho más difícil regular el comportamiento de un sinnúmero de pequeños productores que de un número pequeño de grandes productores. Luego, si la política pública no viene acompañada de la implementación del ejercicio de autoridad, el mercado se lo

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Lenin le tenía terror a esta pequeña burguesía, a quien atribuía un papel relevante en la difusión de la ideología de la propiedad privada de los medios de producción.

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tomarán los gorrones y abusones 97, y la corrupción posible de la autoridad dará lugar al clientelismo 98. Hemos sido abundantes en el análisis de grupos de interés afectados en este caso porque las dos situaciones siguientes, en las cuales hay intereses de productores en juego, son similares. Diremos en cada una de ellas lo que tiene de específico. Publicidad exterior visual En este caso se trata de la provisión de un producto que en realidad no interesa al consumidor final. El ciudadano no pide publicidad, le bastaría información. Además, el producto en cuestión es reconocido como un instrumento de publicidad política, lo que entienden muy bien algunos concejales y los valleros. Otras observaciones sobre el sujeto de esta regulación está en el capítulo anterior. Para analizar el dilema partimos del esquema siguiente:

Anunciante – Vallero

Ciudadano

Estado

Sin intervención del Estado, el ciudadano se vería agobiado por la publicidad visual, con las consecuencias sobre el medio ambiente urbano y el ornato público. Al igual que en el caso de las ventas ambulantes, que trataremos en seguida, si todos los ciudadanos están informados sobre una libertad absoluta de emplear el espacio público para poner su publicidad, ahí sí, todos los anunciantes pierden, por el gigantesco ruido comunicactivo. Si esa libertad es conocida por pocos, sólo ellos lo aprovechan. Aquí está la racionalidad que tendría para todos los actores que el Estado intervenga, protegiendo un bien accesible a todos, el espacio público. Un control laxo sobre la instalación de vallas no perjudica al vallero, pero medianamente puede perjudicar al

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Sobre las nociones de gorrones y abusones, se puede consultar: P Bromberg, Ingenieros y profetas: transformaciones dirigidas de comportamientos colectivos en: www.univerciudad.net, revista virtual sobre Bogotá, No. 13. 98 En realidad, la Bogotá anterior al 93, año crucial en el que comenzó la nueva época de la ciudad precisamente con la pérdida de atribuciones del Concejo aunada a la demostración más tarde, para la que bastó un solo caso, de que un alcalde puede ganar elecciones sin el apoyo de los líderes concentrados en la representación de pequeños intereses, es un ejemplo de lo que significa el pequeño propietario sin regulación: clientelismo. De pronto la propuesta de identificar la defensa del pequeño productor con la izquierda democrática, acerca mucho la izquierda a una propuesta populista. Dejamos el asunto tan solo con esta observación.

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anunciante, quien para aumentar la relación señal/ruido en la publicidad debe competir con otras vallas existentes para resaltar su mensaje 99.

El paso por el Concejo suprimió un artículo en el que se le daban atribuciones al Alcalde para reglamentar. Aquí estuvieron en juego las jurisdicciones, que difícilmente el Concejo cede. Igualmente, a instancias de los deportistas, no de los productores, se suprimió la propuesta de la Alcaldía de prohibir la publicidad de tabaco y alcohol en los espectáculos deportivos. Una prohibición atractiva que rige en otros países. Prohibición de las ventas ambulantes en el espacio público La atención que se brindó al tema, como se señaló en el capítulo anterior, puede explicarse por las dimensiones del mismo. El que un porcentaje bastante considerable de la población bogotana devengue su sustento diario de allí, significa que la problemática existe, es real y que la ocupación del espacio público por vendedores ambulantes no era exclusivamente resultado de la falta de regulación normativa o de acción de las autoridades de policía en el marco de las normas vigentes. Pero en un país que no se caracteriza por la estricta ejecución de las leyes, no deja de ser interesante que una prohibición que por la pura fuerza de las circunstancias tenía todas las posibilidades de no ser más que letra muerta, hubiera llamado tan intensamente la atención de la élite política de la ciudad (concejales y administración). Luego, la prohibición presagiaba que habría un énfasis en las herramientas con que cuenta la administración para hacerla exigible y, desde luego, las modificaciones al procedimiento complicarían el camino y plantearían incomodidades a quienes de una u otra manera sobreviven del producto de tal actividad, pero sobre todo, a aquellos que se lucran de la acumulación de miles de pequeñas ganancias generadas por los innumerables vendedores ambulantes de la ciudad. De otra parte, no podemos olvidar que los vendedores ambulantes son pobladores visibles del paisaje urbano y, por ello, difíciles de ignorar, lo que los hace un tema cotidiano, cercano al ciudadano del común y que fácilmente desata sensibilidades y pasiones fuertemente encontradas. Pero justamente por eso, el potencial de respaldo electoral de semejante volumen de personas, necesitadas de padrino político, constituye un verdadero tesoro que encaja perfectamente en las prácticas de reproducción política traicional, lo que se facilita porque algunos grupos o sectores de vendedores ambulantes están organizados 100. En todo caso, conviene advertir que quien se vio involucrado en el escándalo del supuesto soborno o extorsión de parte de los tres concejales ya mencionados, no era propiamente un vendedor 99

Como señalamos en el capítulo anterior, es notable por sus consecuencias la coincidencia entre las mayorías del Concejo y la Administración en la supresión total de la publicidad adosada a culatas y puesta en las cubiertas. Igualmente notable someter a sanción también al anunciante. 100

Tal intermediación no siempre implica pasar los límites del código penal. El político local podría reivindicar como un logro suyo la eliminación de la traba que dificultaba las ventas ambulantes y derivar de ese solo hecho réditos políticos y, más importante aún, electorales.

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ambulante y ni siquiera un líder de alguna de tantas asociaciones. El supuesto extorsionado hacía parte del gremio de los grandes distribuidores de la mercancía que se oferta al menudeo en las esquinas y semáforos de Bogotá. La visión más elemental del conflicto de intereses, según se deduce del debate que se hace de este tema en la prensa, es la que muestra el cuadro siguiente:

vendedor ambulante

peatón

Estado El Estado decide en el conflicto de intereses sobre el uso de un bien, el espacio público, al que tienen acceso todos los ciudadanos. Unos de ellos ofrecen mercancía, en diferentes modalidades, lo que estorba a los otros. En efecto, el Decreto 446 de 1990, que expidió el alcalde de ese entonces en uso de las facultades que le concedió el antiguo Código de Policía de reglamentar las ventas ambulantes, señala en los considerandos “que se hace necesaria la modernización y actualización de los sistemas de control para la recuperación del espacio público, como garantía ciudadana para la libertad de locomoción”. Además, afecta el “ornato público”, argumento que se deduce de piezas recientes de publicidad de la Defensoría del Espacio Público. A esto se le han agregado consideraciones sobre seguridad. Al igual que en el caso de las vallas, pero de manera más contundente porque para instalar publicidad en forma de avisos o vallas se requiere tener un producto o servicio complejo para ofrecer, mientras que poner a la venta algo en el espacio público requiere una inversión cercana a cero, aquí juega una especie de “tragedia de los comunes”. El acceso sin control al bien común perjudica a todos. No solo a los que reclaman ornato y/o espacio para caminar, sino a los mismos vendedores, que en la competencia desmesurada no consiguen nada. En un control laxo los más dispuestos a abusar se “apropian” del mercado incidental. Permisos selectivos y control fuerte sobre los que no obtienen la autorización, tiene el problema de las reglas para que unos tengan el permiso y otros no, reglas que se prestan al clientelismo 101. Vemos entonces que, a diferencia del primer caso analizado, aún el conflicto de intereses presentado de la manera más sencilla ya es bastante complejo. Hasta aquí tenemos tres actores: el vendedor, el peatón y los políticos. El paso siguiente es incluir al productor de la mercancía que se oferta: Los periódicos y revistas, los chicles, los cigarrillos, las tarjetas telefónicas, los helados y durante un tiempo las bebidas gaseosas, mencionando solamente los productos claramente formales102. 101

De hecho, la proliferación de casetas rojas y amarillas por toda la ciudad fue el fruto de la preponderancia del ejercicio clientelista de la política durante el período anterior al 93: para conseguir el permiso, y para sostenerlo, había que apoyar a algún concejal. 102 En una sola noche, y de manera furtiva, una de las firmas de refrescos propiedad de uno de los conglomerados más grandes del país, instaló 17 casetas en el Camino a Monserrate. Las grandes firmas aparecieron “formales de día, informales de noche”.

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Aún un proyecto que hemos tildado de coherente, como el del alcalde Mockus, tuvo variaciones de fondo en este tema tan delicado. Durante su primera gestión, el Alcalde Mockus también se empeñó en despejar el espacio público de casetas. Reconocía la limitación, en muchos de los casos, de la solución mentirosa de reubicarlos en “centros comerciales”: muchos no pagaron nunca el arriendo, otros emplearon el sitio como bodega para las mercancías que vendían en varias casetas esparcidas por la ciudad, otros simplemente se arruinaron. Diseñó el proyecto de alamedas feriales, construcción de espacio público peatonal que una o dos veces por semana se arrendaría a comerciantes de esta modalidad, a la manera de los mercados móviles que aún subsisten con éxito en la ciudad. El alcalde Peñalosa rechazó de plano esta opción, llegando incluso a señalarlo de manera tan contundente como haber incluido el tema en su proyecto de Plan de Desarrollo como “alamedas no feriales”. En su segundo período Mockus adoptó el proyecto de Peñalosa, y propuso en el Código de Policía prohibir totalmente las ventas en el espacio público: “En ningún caso ocupar el espacio público con kioscos o con ventas de cualquier naturaleza ... (Art 68, Num 4 del proyecto), que el Concejo transformó agregando: “...salvo en los casos en que exista el debido permiso expedido por la autoridad competente”. En cambio, otra prohibición, en la que resultan afectados grandes intereses, sí sobrevivió al paso del Código por el Concejo: la sanción a los promotores. La venta de periódicos queda prohibida, pero especialmente, es sancionable el promotor. Frente a esta opción un Editorial de El Tiempo, obligado como ocurre en nuestra comunicación pública a hablar en nombre del bien común, llamó a esta prohibición un atentado contra la libertad de prensa. La prohibición quedó vigente, y la ciudad sigue a la espera del cumplimiento de la ley 103. Si se suavizó la norma que afecta a un número grande de electores, y en cambio se mantuvo la que sanciona a los grandes productores, por los que posiblemente muchos miembros del Concejo no sienten simpatía, debido a que el Concejo prefiere representar a los pequeños, lamentablemente, no se puede saber, porque la aprobación de este punto se afectó por el escándalo de soborno. Regulación del comportamiento de ciudadanos iguales entre sí En el Concejo se discutieron profusamente algunos temas que relacionan a ciudadanos que interactúan en la misma condición (por ejemplo, lo que se prohíbe o autoriza en los parques). Interpretamos la atención prestada al tema a que, tratándose de cuestiones relacionadas con la vida de cualquier ciudadano, no se requería conocimiento especializado, ni estaban en juego intereses que volvieran delicadas las posiciones de cada concejal. Al contrario, intervenir era relevante para mostrar la preocupación de todos los actores políticos por la ciudad. Poblaciones vulnerables 103

Un alto funcionario respondió a una inquietud a este respecto señalando que están estudiando doctrina de la Corte sobre procedimientos, para actuar sobre el tema.

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Como se advierte en la sección de conflictividad en el primer capítulo, hay un cambio notable en las consideraciones sobre este tema. Se trata de una evolución de lo que es políticamente correcto. Procedimientos El proyecto original sufrió grandes variaciones en el tema de procedimientos. Se reseña en el capítulo 3 cómo éste tema debió ser discutido con el tiempo apretado. La conclusión final fue reeditar lo que sobre procedimientos tenía el Código anterior. La Administración tiene puntos de vista encontrados sobre el hecho. Para la Veedora Distrital 104 , el fracaso en la aprobación de los procedimientos deja sin alterar una serie de intereses que se favorecen con la ineficacia del ejercicio del poder de policía, lo que le resta interés a lo aprobado. Para la Secretaria de Gobierno, dudas sobre la validez jurídica, sobre las cuales los concejales no aceptaron los argumentos de los expertos que asesoraron la administración, dejó el tema tal y como ha estado a lo largo de estos años.

8. Mockus: ideología y política

Para la administración de Antanas Mockus el Código de Policía de Bogotá no significa solamente la puesta en práctica de una política pública distrital de regulación de la convivencia ciudadana. Es, como hemos señalado, una expresión perdurable de su ideología. El exagerado discurso sobre la amplitud de la participación ciudadana que se alcanzó, y de la relevancia que supuestamente tendrá expedir-la-norma-participativamente como modalidad de política pública, sugieren que en efecto el Código es la concreción de una ideología que justifica la norma como proceso y no como simple herramienta jurídica para que las autoridades actúen en una problemática urbana, que, como vimos, no fue estudiada por la administración 105 . La ideología de la Cultura ciudadana, articula el sentido pedagógico de los mecanismos de regulación de las conductas ciudadanas con la efectividad de las normas jurídicas, es decir, que el ejercicio del Código de Policía de Bogotá aparecería como la síntesis de la ideología de la Cultura ciudadana, en el sentido de perseguir la armonización entre ley, moral y cultura. Nos proponemos, entonces, hacer una reflexión de lo que significa el Código de Policía de Bogotá como manifestación concreta de la Cultura ciudadana, 104

Entrevista concedida a los investigadores. La administración le da una gran relevancia a la consulta y la participación de los funcionarios del aparato ejecutivo. Es extraño, porque el Alcalde puede consultar a los técnicos lo que han visto en el ejercicio de su función y que deba ser incorporado al Código, pero la responsabilidad política de lo que finalmente se decida es del Alcalde. La democracia sería un juego de bobos si no existiera esta responsabilidad política. La consulta a sus funcionarios es parte de su estilo de gobierno, y difícilmente puede servir como ejemplo de la amplia participación. Sin embargo, la confusión se sustenta en lo que ocurrió: se dio un escenario genuino de deliberación. Por ejemplo, las propuestas sobre lo que podría venderse en las droguerías ¡fueron formuladas por funcionarios de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá! 105

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entendida como fundamento de la acción distrital en el gobierno de Mockus, que legitima y justifica una modalidad de ejercicio del poder. Comenzaremos exponiendo algunas de las ideas fundamentales de la cultura ciudadana para ver el problema planteado referido al “divorcio entre ley, moral y cultura” como justificación de la política distrital. Luego veremos cómo se justifica el Código de Policía en la Exposición de Motivos presentada ante el Concejo Distrital. Finalmente, miraremos esta formulación de esta política pública desde la ideología de la cultura ciudadana, a partir del denso aparato conceptual de autores como Foucault y Luhman. Esta aproximación se justifica porque Mockus, como actor político, reconoce los límites de la autorregulación frente a los dispositivos sancionatorios, pero se la juega por el discurso como aparato simbólico de disuasión que privilegia la regulación social por la vía de la transformación de la cultura y no mediante el fortalecimiento de la estructura punitiva y sancionatoria del sistema social. Hay una apuesta al poder simbólico, con más dominio legitimador, y por consiguiente, con más posibilidad de generar acatamiento, frente al poder normal del Estado como tenedor de la facultad del uso legítimo de la violencia, pero sin renunciar a este último.

La cultura ciudadana como ideología Desde la primera administración (1995-1997), Antanas Mockus le ha apostado a la cultura ciudadana como la ideología que contiene los principales postulados de su pensamiento político y pedagógico, y que en últimas, justifica y legitima sus políticas públicas. Fue el componente principal del Plan de Desarrollo “Formar Ciudad” y es uno de los objetivos fundamentales del Plan de Desarrollo “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. La cultura ciudadana ha sintetizado la formulación de la problemática urbana en términos del divorcio entre ley, moral y cultura, y ha construido acciones para resolver conflictos urbanos, incluyendo los conflictos políticos, mediante la armonización de esos tres mecanismos de regulación. Cultura ciudadana 106 En los 60 y 70s algunos sociólogos franceses, ingleses y norteamericanos emprenden la tarea de la actualización de las teorías de la reproducción cultural, tratando de explicar que “el cambio en los principios básicos de la producción, el cambio de las relaciones económicas, no produjo automáticamente los cambios culturales en los países que exploraron esas posibilidades. Parecía que la reproducción cultural tenía su propia lógica; tal vez no era más potente que la reproducción económica, pero no era tampoco súbdita elemental de la misma” (1998:15). 106 La caracterización y definición de cltura ciudadana, para este aparte, fue tomada de las ideas esbozadas en dos artículos publicados por Antanas Mockus, a saber: “Cultura, ciudad y política. En: CAMPOS, Yesid y ORTIZ, Ismael (compiladores). La ciudad observada. Violencia, cultura y política. TM Editores, Observatorio de Cultura Urbana, Bogotá, 1998. Y “Conciliar ley, moral y cultura” En: Participación ciudadana en la planeación del desarrollo municipal, distrital y nacional (Memorias). Veeduría Distrital de Bogotá, Bogotá, 2001.

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Se percibe que hay en la sociedad subsistemas que funcionan mediante lógicas de integración distintas, que producen mecanismos de identidad particulares, que generan formas de relación diferenciadas, sobre la base de que cada subsistema, entendido como contexto, tiene y responde a reglas de juego particulares. Estas reglas de juego son entendidas como códigos culturales, como herramientas de transmisión que implican la estructuración de las relaciones internas y externas del subsistema o contexto. El ámbito laboral, el ámbito académico, el ámbito político, etc., tienen códigos culturales propios que definen que el sujeto configure una identidad diferenciada; además, implican la regulación del sistema para su reproducción, lo que significaría la búsqueda del orden social. Para Mockus, cada contexto tiene reglas que limitan la conducta de los sujetos, que los regulan; códigos culturales que permiten que exista orden social: “Sin regulación cultural no habría orden social” (1998:16). Esto se sintetiza en que “La individuación se acompaña de la interiorización fuerte de límites y de automatismo [de los contextos y sus reglas ordenadoras] (1998:17)”. Los contextos culturales, como subsistemas, definen, limitan y regulan los comportamientos de los individuos a partir de reglas. La cultura ciudadana 107 entonces, “son las reglas, los límites, que asociados a ciertos contextos donde no opera la reproducción cultural especializada o especializante (familia, escuela, iglesia), se le ponen a los comportamientos de las personas, simplemente como miembros de una sociedad” (1998:18). Quiere decir esto, que la cultura ciudadana se propone para el escenario de lo público, como una cultura de regulación social en lo público, concebido como el escenario del ejercicio de la ciudadanía en sus múltiples dimensiones: política, económica, cultural, colectiva, individual. Aquí es importante el contexto de lo público para el ejercicio de la cultura ciudadana, en tanto que lo público no se concibe como el límite de lo privado, sino como el lugar donde se articula y sintetiza lo general y lo particular. El divorcio entre ley, moral y cultura En el entendido que los contextos sociales son regulados por códigos culturales, es perceptible que existen códigos culturales que no están coordinados, es decir, que en su relación con la regulación de los comportamientos del individuo, no responden a los mismos principios en los sistemas jurídico, moral y cultural. En síntesis, el divorcio entre los tres sistemas se expresa en acciones ilegales pero aprobadas moral y culturalmente, acciones ilegales y desaprobadas culturalmente pero moralmente juzgadas como aceptables y acciones ilegales, reconocidas como moralmente inaceptables pero culturalmente toleradas, aceptadas. Y como obligaciones legales que no son Otra definición de cltura ciudadana, específicamente la planteada en el Plan de Desarrollo “Formar Ciudad”, fue la de el “conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos” (2001:27). 107

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reconocidas como obligaciones morales o que en ciertos medios sociales no son incorporadas como obligaciones culturalmente aceptadas” (2001:25). “Con gran frecuencia es aceptable realizar comportamientos jurídicamente ilegítimos, inválidos, prohibidos. El hecho de que las barreras culturales no sean más exigentes que las barreras jurídicas hace que haya una serie de islotes donde el comportamiento ilegal es un comportamiento culturalmente aceptado y donde existen incluso mecanismos para reproducir el comportamiento ilegal. La censura social no actúa en contra del comportamiento ilegal sino actúa en contra de quien quiere superar o salirse del comportamiento ilegal” (1998:23). Mockus comprende que existe en la sociedad colombiana una situación donde las conductas ilegales, contrarias a la ley, son justificadas culturalmente o moralmente, y plantea la necesidad de construir alternativas que sean consecuentes con su intención de regular culturalmente el cumplimiento y acatamiento de las normas. El hecho de percibir el problema de la transgresión en la inefectiva regulación cultural de las normas, le da elementos para pensar que las acciones al respecto deben ir orientadas hacia una pedagogía de entronización cultural de la norma, hacia una introyección de las normas como costumbre, del acatamiento como hábito. “Si la gente respeta la ley es, en términos generales, porque los códigos culturales son compatibles con la ley; los límites que ponen las tradiciones culturales, las costumbres, las creencias, tienden a ser los límites suficientes para mantener a la gente dentro de lo legalmente permitido (1998:19). Es clara la pretensión de darle sentido a la cultura ciudadana mediante este divorcio entre ley, moral y cultura. De este ordenamiento se derivan medidas concretas, acciones políticas que concretan la superación del divorcio por la vía de la transformación cultural, y su regulación en lo jurídico y lo moral. El mecanismo mediante el cual se pretende superar el divorcio entre ley, moral y cultura, a partir de la entronización cultural de la norma, es el de la interacción intensificada. Gráfico 2. Sistemas de regulación

1. Regulación jurídica: La transgresión se acompaña de sanciones explícitamente previstas, que se imponen mediante procedimientos previstos por autoridades previstas. 2. Regulación cultural: Se juega la necesidad del reconocimiento social: la exclusión, el reproche, la vergüenza. 3. Regulación moral: Se define por la sensación de culpa, de reprobación de la conducta propia.

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Interacción intensificada 108 La idea de la interacción intensificada parte de considerar el conflicto como limitaciones en la comunicación. El papel de la interacción intensificada conduce a que las partes en conflicto lleguen a una solución del mismo a partir del intercambio racional de argumentos. La conciliación como procedimiento racional de solución horizontal de los conflictos entre las partes es la síntesis de la idea de interacción intensificada. El conflicto se evidencia en la medida que las relaciones en la sociedad se vuelven complejas. La falta de comunicación no es una expresión de la anomia social sino de un proceso natural de aumento de la complejidad. Las relaciones sociales en las sociedades complejas están atravesadas por la distancia entre actores, muchas veces desconocidos, lejanos. La interacción intensificada tiende un puente de comunicación en la medida que regula la interacción entre desconocidos (2001:25). Gráfico 3. Tres tipos de regulación: legal, moral y cultural REGULACIÓN LEGAL MORAL Forma Explícita, escrita Implícita o reconstruida vigencia definida por reflexión. Alcance: (cuándo, dónde) propia vida.

Fuente de autoridad

CULTURAL Incorporada en actitudes y comportamientos. Tabúes. Hábitos. Vigencia: contexto/grupo. Voluntad popular (o Propia persona. Pasado o comunidad. configuración Fuentes: padres, Condición (y signo) de específica de fuerzas) maestros, arte... pertenencia. → Constitución

Hay cercanía entre las propuestas de Mockus y la idea habermasiana de interacción racionalizada. Sus principales formas son la acción comunicativa y la acción estratégica. En el primer caso, “si la comunicación se intensifica, los interlocutores pretenden validez en lo que dicen con más frecuencia y estas pretensiones son aceptadas, problematizadas y defendidas. La eventual incredulidad de uno conduce, en condiciones de comunicación intensificada, al otro a formular más argumentos. La crítica adquiere más espacio. Pero también la justificación. Hay más ocasiones para aceptar el reto de evaluar los argumentos propios o los de la contraparte. Las reglas pasan a evaluarse en términos de razones y resultados y no solo en términos de a quién convienen. En el segundo caso, si la interacción estratégica se intensifica, hay más ocasiones para que las diferencias de intereses o de perspectivas se manifiesten, que los conflictos aparezcan a tiempo”. Esta argumentación podría criticarse desde Luhmann, en tanto que la comunicación no necesariamente implica una relación horizontal, sino un escenario de ejercicio de poder entre partes con recursos diferenciados. La comunicación no es solo un mecanismo superador del conflicto, en el sentido ingenuo planteado por Mockus. Es, en un conflicto no armado, una posibilidad de ejercer e implementar recursos de poder para reducir las posibilidades de acción del alter por parte de ego. Esta discusión se tendrá más adelante. En términos prácticos, la teoría de la acción comunicativa, como teoría de los mecanismos dialógicos de solución del conflicto social, no pueden ser validados a ultranza en una sociedad como la colombiana, donde la violencia se convierte en la vía de solución menos costosa para las partes, y más cuando se parte del análisis de la regulación cultural. La violencia se ha instaurado como mecanismo de regulación cultural de los conflictos sociales, porque es más eficiente y a veces menos costoso que la solución jurídica. La comunicación debe erigirse sobre la base de una consideración menos ingenua, como un intercambio argumentativo asimétrico entre las partes, o como preámbulo a la violencia, y no simplemente como una situación postconflicto o ajeno al mismo. Mockus pretende que la comunicación es siempre sincera, contraria o superior a la diplomacia por su sinceridad, pero es casi imposible pensar que la comunicación parte de la confianza y de la transparencia de los argumentos. La comunicación, como estrategia de poder, tiene los mismos elementos de racionalización de recursos, de optimización de ganancias, de limitación de las acciones de alter que cualquier otra característica del poder. La comunicación como poder no es más que la solución negociada de un conflicto, donde ganará quien tenga mejores estrategias de implementación de sus recursos, mejores argumentos, más credibilidad, alianzas estratégicas, etc. 108

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Gratificación

Sanción

Aplica

Repara

→ Ley → otras disposiciones. Admiración hacia la ley Satisfacción moral. (sus objetivos, su Ampliación del sentido gestión, su aplicación). por reflexión y comunicación. Castigo previsto explícitamente (multa, cárcel). Autoridad expresamente facultada que sigue proceso previsto. Cumplimiento de sanción aplicada.

Argumentación

Al legislar y al aplicar la norma (juicio, tutela) se invocan razones de una manera abierta a la discusión.

Invocación central

Derechos

Pluralismo

La ley varía de un país a otro y de una época histórica a otra. Sin embargo, es una sola en un momento dado en una jurisdicción dada.

Culpa, malestar interno, tensión sobre identidad personal. Propia conciencia (figuras de autoridad interiorizadas).

Atención, felicitación, “tener en cuenta”. Ampliación del sentido en la comunicación. Vergüenza, exclusión, mancha sobre imagen social. Grupo o comunidad, sus voceros, sus miembros.

Arrepentimiento, Disculpas, perdón, rito propósito de cambio y de expiación, cambio logros en el mismo. visible de comportamiento. Diálogo interno, Invocación del autorreflexión, “siempre ha sido así” facilitado por el o “es parte de nuestra tratamiento de dilemas identidad”. morales en discusiones y por el arte. Deberes/emociones Identidad. Hábitos y morales. creencias. Imperativo de Reto: transición de coherencia personal. identidad basada en Construcción de exclusión y desprecio integridad a lo largo de a otras culturas a la vida (Kohlberg). identidad compatible Reto: combinar una con respeto y moral fuerte con la admiración por otras capacidad de admirar tradiciones. morales fuertes distintas.

Pluralismo no significa “todo vale”. y Constitución. Códigos. Ética, muy diversas Investigación Filosofía del Derecho: escuelas. antropológica. jusnaturalismo, Literatura procedimentalismo, costumbrista. etc. Urbanidad. Reivindicación de la identidad. Fuente: Mockus, 2001, p. 20-21. Sistematización fundamentación

Para Mockus cualquier proceso que busque el cumplimiento de las normas (construcción de seguridad o construcción de probidad) debe fortalecer las casillas del cuadro siguiente: Admiración por la ley Autogratificación de la conciencia Reconocimiento social Temor a la sanción legal Temor a la culpa Temor a la censura social

“Una acción que incluya las seis casillas acompañada de una armonización de las tres regulaciones tiene probablemente mayor efecto que una acción exclusiva sobre una de ellas. Hay que corregir no una 161

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sino tres impunidades y hacer visibles y corregir tres ingratitudes. Más allá del castigo legal sí hay castigos social y moral y más allá de los tres castigos hay la posibilidad de fortalecer los tres sistemas de gratificación” (2001:32).

La cultura ciudadana como ideología es una construcción de la sociedad bogotana, de sus conflictos y problemáticas, que establece estrategias concretas de solución. El divorcio entre ley, moral y cultura, es superable por la vía de la entronización cultural de la norma, que puede lograrse mediante la interacción intensificada, la cual consiste en la comunicación como potenciación de argumentos, como escenario de conciliación. El acatamiento de la norma debe constituirse en un hábito, en una costumbre, en una conducta regulada por la cultura (códigos culturales). Si la transgresión aparece como justificada por la moral y la cultura, y contraria a lo legal, por la vía de la autorregulación (interacción intensificada), se puede invertir la tendencia. Es claro que la cultura ciudadana no es un slogan, es una propuesta que justificada conceptualmente. Ahora habrá que ver qué tanto justifica la reforma al Código de Policía y cómo se relaciona éste con los presupuestos de la ideología. Código de Policía: exposición de motivos para la reforma En la Exposición de Motivos 109 se recogen las justificaciones ideológicas, normativas y contextuales por las que se hace necesario una reforma al antiguo Código de Policía de Bogotá, Acuerdo 18 de 1989. Se hace énfasis en la necesidad de comprender que la realización individual solo es posible si entendemos que hacemos parte de una comunidad. Que la libertad solo se ejerce en concordancia con el ser social que encarnamos. El Código, en esta perspectiva, es el mecanismo que regulará las relaciones de convivencia ciudadana, en la permanente tensión entre lo general y lo particular, entre lo común y lo individual. “Tenemos que rescatar a Bogotá como espacio público, antes que como un conjunto de espacios privados”. Luego de establecer la relación y consecuencia con la Constitución y las leyes, en especial con el Código Nacional de Policía, hay una mención directa del sentido, podríamos decir ideológico, en su conexión con la Cultura ciudadana: “Requerimos de estas reglas de convivencia ciudadana que no son otra cosa que un conjunto de normas, producto de la concertación y la consulta, que desarrollan la cultura ciudadana, con miras a que el diario devenir se funde en la protección a la vida, la salud, la seguridad, el respeto por la diversidad y la diferencia, el ambiente, el espacio público, la armonía, la solidaridad y el derecho a la movilidad”. Es evidente también que el Código aparece como expresión de la necesidad de actualizar las normas de policía existentes, las cuales resultan inoperantes 109

Proyecto de Acuerdo presentado por el Alcalde Mayor de Bogotá, Antanas Mockus, al Concejo Distrital el 15 de marzo de 2002.

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desde la perspectiva de la administración, y como primer paso para dotar a Bogotá de un “manual de convivencia” del día a día de la ciudadanía. Esta pretensión de transformar un Código de Policía en Manual de Convivencia, entraña la idea de hacer del acatamiento de las normas legales, establecidas en Códigos y Reglamentos, prácticas cotidianas culturalmente reguladas y casi inconscientemente realizadas. Esto se sintetiza en el siguiente párrafo: “Si queremos que estas reglas sean efectivas, debemos partir de la colaboración de las ciudadanas y ciudadanos en su concepción, del conocimiento que de ellas tengan, de que las adopten como suyas y se sientan identificados con el propósito que persiguen. Esto hará que las normas se interioricen de tal manera que propicien la autorregulación”. Otra dimensión de las motivaciones de la reforma al Código es la consonancia con procesos de concertación y participación anteriores, como los Encuentros Ciudadanos y los Semilleros de Convivencia, los cuales resultaron en propuestas normativas como la Carta de Civilidad, que finalmente no fue aprobado en el Concejo. “Al ser elegido Alcalde, pensé que todos estos esfuerzos no podían perderse y que era necesario retomar el tema y presentar un Proyecto de Código de Policía al Concejo, que superara los inconvenientes que habían tenido los anteriores”. Finalmente, hay una mención del carácter pedagógico, en relación con la Cultura ciudadana: Como se trata de un estatuto fundamentalmente preventivo y pedagógico, en el cual la finalidad de castigar queda colocada en último término y sólo opera ante el fracaso en la obtención de los fines perseguidos por la cultura ciudadana, la descripción de los comportamientos que favorecen la convivencia ha sido realizada en forma positiva, exaltando la importancia de observarlos por su bondad intrínseca y extrínseca y no por el temor a hacerse acreedor de una sanción. Por ello las medidas correctivas tienen la finalidad de enseñar las dificultades que ocasiona a los perjudicados el comportamiento contrario a la convivencia, pero, principalmente, a quienes incurren en él, porque al obrar por fuera de las reglas, inmediatamente salen del ámbito de la cultura ciudadana para ingresar a la fila de quienes no la entienden ni la practican, razón por la cual sólo pueden ser calificados con el término denigrante de “infractores”.

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En los párrafos mencionados, hay una relación directa con las formas de regulación moral, legal y cultural. Un ejemplo claro de ello, es el hecho de la exclusión de la “cultura ciudadana” y el señalamiento negativo como infractor. El énfasis está puesto en la sanción cultural, en el desconocimiento de la pertenencia a la comunidad que sí practica las reglas de la cultura ciudadana. Esta sanción cultural, en la medida que sea eficaz la entronización de la norma, causará un cuestionamiento moral de la transgresión, una sensación de culpa que terminará por normalizar el acatamiento de lo legal por estas dos vías: moral y cultural. En estas pocas líneas 110 se puede establecer la relación entre Código de Policía, Plan de Desarrollo y la cultura ciudadana como ideología del proyecto político de Mockus. Ahora bien, aún si en lo fundamental el contenido sustantivo del nuevo Código no fuese muy distinto del anterior, en todo caso, el discurso que lo envuelve, en la perspectiva de la cultura ciudadana, lo redefiniría. El sentido, las estrategias de acción colectiva y la perspectiva de transformación social se definen en el Código de Policía como estrategia de ejercicio de la interacción intensificada, como comunicación regulada. El código cultural, simbólico y jurídico, es el Código de Policía que normaliza las relaciones vecinales y determina las pautas de comportamiento en la ciudad. Interpretación desde M. Foucault y N. Luhmann Para aprehender algunos elementos constitutivos de la Cultura ciudadana como ideología en la dimensión discursiva emplearemos conceptos de Michael Foucault en su texto El Orden del Discurso 111; y en la dimensión de ejercicio de poder nos basaremos en la teoría del poder como un medio de comunicación simbólicamente generalizado de Niklas Luhmann, expuesta en su texto Poder 112. Ambas dimensiones configuran el dispositivo de acción del actor político, al sintetizar el sentido y la acción. Aunque diferenciables analíticamente, las dimensiones de sentido y de acción se yuxtaponen en su aplicación; ninguna precede a la otra. Cada acción lleva implícita una legitimación discursiva e ideológica, y el cuerpo ideológico legitima a su vez formas específicas de acción. Se trata de analizar la cultura ciudadana, desde dos enfoques que le dan a la comunicación y a la simbolización un papel fundamental para el ejercicio del poder. Poder en tanto disuasión y no solo coerción. La norma como contenido asimilable desde los símbolos y el discurso, y no como acto coactivo. La perspectiva de la entronización cultural de la norma se basa, en lo fundamental, en las dimensiones discursiva y del ejercicio del poder.

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También hay mención de los objetivos del Plan de Desarrollo “Bogotá para vivir todos del mismo lado”, donde se tiene en cuenta las políticas, estrategias y programas, las cuales se centran en lo que respecta a la Cultura ciudadana, en enfatizar en el cumplimiento de las normas, y donde un proyecto es la formulación de un nuevo Código de Policía. 111 FOUCAULT, Michel. El Orden del Discurso. Cuadernos Marginales No. 36. Tusquets Editor. Barcelona, 1970. Lección inaugural en el Collège de France, pronunciada el 2 de diciembre de 1970. 112 LUHMANN, Niklas. Poder. Anthropos. Barcelona, 1995.

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El orden del discurso La perspectiva foucaultiana evidencia la fuerza del discurso en la construcción del orden social. El discurso tiene la facultad de implementar procedimientos de exclusión al mismo discurso, en la medida que se constituye en un ordenador social: “...en toda sociedad la producción del discurso está a la vez controlada por un cierto número de procedimientos que tienen por función conjurar los poderes y peligros, denominar el acontecimiento aleatorio y esquivar su pesada y temible materialidad” (11). Es decir, el discurso tiene su origen en el contexto de necesidad de creación de orden. El discurso denomina las “cosas” para conjurarlas, para aprehenderlas y controlarlas. Mockus percibe que la conflictividad urbana, la que es proclive a su regulación, debe redenominarse, y en esta perspectiva construye la cultura ciudadana, pero especialmente, quiere convertirla en texto escrito perdurable. Un nuevo orden centrado en la normalización (norma) de la sociedad, de la ciudadanía como ejercicio de la cultura de la regla democráticamente aprobada. Mockus sabe el peso de lo nuevo, del discurso creador: comprende la influencia del profeta 113. Así mismo, el discurso tiene unos procedimientos de exclusión, que evidencian la tensión entre derecho y moral: a) Lo prohibido: apropiación del discurso por el sujeto. El sujeto se apropia de los postulados de su discurso, les da identidad, lo institucionaliza. La cultura ciudadana es una construcción discursiva que está vetado a otros sujetos. Hay una relación de igualdad entre discurso y profeta. b) Lo rechazado: oposición verdad-mentira. El discurso se sustenta en una pretensión de verdad, con lo que niega otros discursos. El profeta tiene la verdad hecha palabra en su discurso. La solución de los conflictos sociales esta velada en el discurso que pretende ser legitimado. c) Lo verdadero-falso: voluntad de verdad: pedagogía. El discurso necesita reproducirse, autojustificarse en relación con otros discursos. Debe expandirse socialmente y culturalmente como una verdad socialmente aceptada. Estos tres primeros mecanismos muestran el proceso de institucionalización del discurso. El afianzamiento como verdad y como mecanismo de reducción de la desconfianza y de cumplimiento de las expectativas. “Creo que esta voluntad de verdad basada en un soporte y una distribución institucional, tiende a ejercer sobre los otros discursos una especie de presión y como un poder de coacción. La palabra misma de la ley solo puede estar autorizada por un discurso de verdad” (18).

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Ver: Bromberg, Paul. Ingenieros y Profetas. Puede consultarse en www.univerciudad.net

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Los procedimientos de exclusión pueden servirnos para caracterizar la ideología mockusiana. No en el sentido estricto de exclusión, sino más bien de diferenciación. La ideología, en su discurso, no pretende excluir, por el contrario pretende ser incluyente. Lo que necesita es diferenciarse, retomar la verdad en el discurso y el discurso de la verdad como legitimadora de su ejercicio del poder. La institución se enviste de discurso, adquiere su impronta, y el discurso a su vez se vuelve sujeto, se vuelve actor, en este caso, Mockus. El discurso materializado en institución es mortal y entra en el juego de la política: compite con otras ideologías (discursos), con otros intereses. El discurso de Mockus prohíbe la violencia, se apoltrona sobre la necesidad, inicialmente, de la coacción simbólica, (esto es evidente en el discurso de la violencia simbólica) una catarsis inofensiva, represada, reprimida. Pero luego avanza hacia la negación de cualquier tipo de violencia, aún la simbólica, y se centra en la necesidad de la aprehensión cultural de la norma como la estrategia de eliminación de la violencia, conjurar la transgresión y de generar procesos dialógicos de solución de los conflictos. Esto es el Código de Policía: la prevención del delito por la vía de la reprensión con saldo pedagógico. La repetición del correctivo entroniza culturalmente la norma. Pero estos procesos de exclusión también se manifiestan en los escenarios de defensa de la propia ideología. En los conflictos con los transportadores por el Pico y Placa, con los dueños de bares por la Ley Zanahoria, el profeta asume la convicción de líder de los portadores de la verdad. En una sociedad donde la violencia es síntesis de “lo malo”, la negación radical de ella es síntesis de “lo bueno” y por lo tanto expresión de la verdad. Quien porta la verdad, el profeta, está legitimado para guiar las conductas ciudadanas por la vía recta de la norma y deseando profundamente que la institución se perpetúe, como verdad, mediante su entronización cultural. Mockus evoca la preeminencia de lo general sobre lo particular y enfatiza su conciencia sobre el deber ser de la moral ciudadana y los cimientos sobre los que debe descansar: el espacio público, el medio ambiente, la convivencia y la seguridad. Esto se convierte en la justificación ideológica y en la estrategia política y discursiva desplegada por la administración en sus disputas con otros actores. El discurso también tiene unos procedimientos internos de control, que le ponen límite: 1. El comentario, que explicita la idea de los discursos dichos y los discursos escritos, es decir, de los textos religiosos y jurídicos. El discurso cuando es comentado siempre hace referencia a lo institucionalizado. Hay unos patrones de reproducción del discurso que definen sus límites. El discurso escrito, y el comentario, tienen su límite en tanto que están restringidos a sus estatutos y al ser “dicho” no puede ya ser otra cosa, sin riesgo de ser incoherentes. Es la relación clara entre los estatutos de la ideología y la acción coherente con estos estatutos. Lo dicho no puede ser distinto a lo que se quiere decir en la lógica de la expresión de una ideología concreta, delimitada. 2. El Autor: “como principio de agrupación del discurso, como unidad y origen de sus significaciones, como su foco de coherencia.” (24). La identidad y el límite del discurso tiene su expresión en el autor: el 166

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profeta. Es una evidencia del discurso materializado, de la ideología concreta en el escenario de la acción política, de la competencia y la pugna. Cuando la ideología se materializa, aunque sea en algún momento verdad, se vuelve mortal. El autor es mortal, luego la ideología es mortal. Incorpora riesgos internos como la coherencia entre estatutos y acción; y mecanismos externos como la legitimidad, que está ligado al primero. Existen también procedimientos de ritualización del discurso: “Se trata de determinar los mecanismos de su utilización, de imponer a los individuos que los dicen un cierto número de reglas y no permitir de esta forma el acceso a ellos a todo el mundo. Enrarecimiento, esta vez, de los sujetos que hablan;,, nadie entrará en el orden del discurso si no satisface ciertas exigencias o si no está, de entrada, calificado para hacerlo” (32). “El ritual define la cualificación que deben poseer los individuos que hablan; define los gestos, los comportamientos, las circunstancias, y todo el conjunto de signos que deben acompañar el discurso; fija finalmente la eficacia supuesta o impuesta de las palabras, su efecto sobre aquellos a los cuales se dirigen, los límites de su valor coactivo” (34). Estos elementos del discurso, como ideología con pretensión de institucionalización, tienen la ventaja de permitir aprehender el discurso antes de su materialidad. No puede solo explicarse un discurso a partir de la acción material en la que se exprese, puesto que nada podría decirse del discurso antes de dicha acción. Por eso es necesario, en la medida de lo posible, captar el discurso en su formulación, antes de la acción, y ver qué tan coherente es una y otra. El sentido del discurso y la acción, en la perspectiva de la legitimación y la institucionalización, deben ser afines. El poder Luhmann propone una teoría del poder, como medio de comunicación simbólicamente generalizado, que tendría como objeto la reducción de la complejidad social y los conflictos, y en últimas, el mantenimiento del orden social. Es pertinente para el análisis de la ideología de la cultura ciudadana y el Código de Policía, en la medida que en ambas se privilegia el valor simbólico de la disuasión mediante códigos comunicativos como ejercicio del poder. La violencia es expresión de no poder. A continuación veremos algunos elementos constitutivos de la teoría del poder de Luhmann 114. El poder es considerado como acción sobre otras acciones. Pero no en el sentido de la imposición de la voluntad de un Alter sobre un Ego, sino en la reducción de las alternativas de selección de Ego por parte de Alter. “La función de un medio de comunicación simbólicamente generalizado consiste en la transmisión de complejidad reducida. Así, basta con entender al poder en 114

Básicamente trataré de exponer las ideas centrales de Luhmann esbozadas en la introducción hecha por Darío Rodríguez Mancilla, del Instituto de Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile. En caso de que se considere interesante la propuesta para la Consultoría, se hará un trabajo más amplio.

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términos de limitación del ámbito de selección del otro. La causalidad del poder se basa en la neutralización de la voluntad del otro y no necesariamente en doblegar la voluntad de éste” (XXIII). Pero no es una relación radicalmente asimétrica, vertical. Es, más bien, una relación horizontal en la que los actores tienen distintos recursos. En las concepciones tradicionales del poder, la relación se da verticalmente y en la imposición de la voluntad de un actor sobre otro. Pero en la concepción luhmanniana el poder es un atributo no del que lo ejerce sino también de quien lo asimila. Hay cierto nivel de libertad en la medida en que de lo que se trata es de reducir el ámbito de selecciones de un actor y no de imponerle una selección. Esta pretendida “libertad” de elección garantiza la legitimidad del poder y el acatamiento del subordinado. El poder es la acción de Alter en la perspectiva de dirigir la selección “libre” de Ego. Es hacerle creer a Ego que la selección autónoma es la mejor posible para sus intereses. Mockus entiende esto en la medida que la ideología de la Cultura ciudadana aparece como necesaria para la convivencia y se expresa normativamente en la definición de unas pautas de comportamiento de los individuos enmarcado en el Código de Policía como manual de convivencia. El ejercicio del poder tiene como fin hacer que los individuos acepten y crean convencidos que el regirse a la norma es lo mejor para ellos, pero además teniendo al final una medida correctiva para sancionar pedagógicamente al transgresor. Siempre está presente la alternativa de evitación: la amenaza. El poder en sus concepciones tradicionales tiene la amenaza como punto de partida. En cambio en Luhmann la amenaza aparece como la última posibilidad posible, y concebida como evitable para ambos actores. “El poder recurre a una alternativa de evitación, lo que quiere decir, que en la notificación comunicativa, el poderoso amenaza con recurrir –en caso de que sea necesario- a una alternativa desagradable, que preferiría evitar, pero que está dispuesto a utilizar en el caso que su comunicación sea rechazada por el subordinado. [...] En otras palabras, el poderoso espera que el sometido desee –aún más que él- evitar llegar al caso de utilización de la alternativa de evitación”. El poder es, entonces, un medio de comunicación simbólicamente generalizado en la medida que se estructura en las relaciones entre actores sociales desde la codificación de su vínculo a partir de la legitimación de los argumentos y de la implementación de sus recursos. Es una relación donde el poderoso debe moverse intensamente en la dirección de lograr que la acción de sus subordinados sea realizada libremente dentro de las opciones por él delimitadas. La amenaza está en el límite del ejercicio del poder. Cuando esta se realiza expresa el poco poder detentado por Alter para dirigir la selección de Ego. El código o cuerpo de la comunicación, que definirá la legitimidad y el acatamiento, es la ideología, el discurso justificatorio de la acción de Alter sobre Ego para reducir la complejidad y generar confianza. La ideología de Mockus, y el ejercicio del poder en su administración en la lógica del acatamiento y la legitimidad de la cultura ciudadana, es la de entronizar en la ciudadanía el acatamiento de las normas como práctica cultural 168

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y garante del orden social, de la seguridad y la convivencia. El carácter del Código de Policía va en esta dirección: pretende estar antes de la sanción. Pretende delimitar las acciones de los individuos y sus comportamientos bajo unas pautas concretas que son concebidas como las mejores para ellos, como las más benéficas, en la línea de la autorregulación, para evitar la realización de la amenaza, de la sanción. El ejercicio del poder en Mockus está en el centro de la legitimación de un discurso y una ideología que tiene más fuerza en tanto simbólica y dirigida a la cultura. La sanción sobre los comportamientos contraventores como único escenario de ejercicio del poder, le negaría todo el sentido a su discurso, expresaría su deslegitimación como ideología, restaría poder a su concepción de poder, que es la comunicación como mecanismo de disuasión y convencimiento. 9. ¿Habermas convertido en “palanca social”? Por las características del proyecto político de Mockus, tres mundos convivieron en el debate y aprobación del Código de Policía: (1) La ideología política que subyace a todo el proyecto Mockus, afín a la conceptualización de cultura ciudadana y a la democracia deliberativa como ideal de sistema político; (2) la concreción de esa ideología en las formas de acción de gobierno: la relación con el Concejo, el énfasis pedagógico (¡y la fe en su eficacia!) en sus políticas y pronunciamientos y (3) los intereses manifiestos en cada uno de los dilemas de acción colectiva sobre los cuales se tomaron decisiones. El primer y segundo mundos le dan una relevancia mayúscula a la acción comunicativa, y por ello, al texto mismo del discurso. Se entiende así de manera natural por qué la exposición de motivos fue tan prolija en explicar la forma en que estaba escrito el proyecto de acuerdo, por ejemplo su lenguaje apreciativo, y en advertir el proceso de “concertación, consulta y participación ciudadana” que condujo al texto. En cambio, al tema de las ventas ambulantes le dedica una muy corta frase de carácter general: “En el Título VI se establecen los comportamientos que debemos asumir para la protección del espacio público, que pertenece a todos, y por tanto debemos aprender a disfrutar, sin invadirlo o privar a los demás de hacerlo”. En esta exposición de motivos la ciudad materialmente no tiene productores de bienes y servicios, con excepción de los droguistas. No sólo ocurrió así en la exposición de motivos, sino a lo largo del proceso de elaboración del Código, como ya reseñamos en los capítulos anteriores. No concertaron con valleros, ni con vendedores ambulantes 115, ni con carniceros, ni con tenderos... 116.

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En una entrevista con un funcionario de alto nivel que promovió el proceso, se nos informó que la invitación a participar tuvo un sesgo. Se le preguntó si adrede se dejó de lado algún tipo de actores, y respondió que se tomó la decisión de estudiar el tema de ventas ambulantes exclusivamente al interior de la administración. Este mismo funcionario nos narró cómo algunos sectores económicos aparecieron en el debate cuando se enteraron de lo que se estaba cociendo en la redacción del código. 116 Otro alto funcionario nos indicó la predilección por las organizaciones “de base”, en donde no están en general los transgresores. En nuestras palabras, se privilegió a “los buenos” en la invitación.

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Un enorme contraste: mientras el Concejo le dedicó la mayor parte del tiempo al trámite de intereses de este tipo, como vimos en el capítulo 3, el tema conmueve poco al Alcalde. Vivimos un cierto ambiente postmaterialista en la ciudad: en la exposición de motivos le dedica alguna explicación a las normas sobre los niños y las niñas en el espacio público y a la prostitución, únicos casos en los cuales se extiende algo más allá del resumen. Entre “respetar el espacio público” y la complejidad del dilema que él entraña hay un gran abismo, llenado con la conceptualización de cultura ciudadana, que adquiere la connotación de una ideología: un poco impermeable a la realidad, pero una palanca social, como muestran sus éxitos electorales. Los cuerpos colegiados El proyecto se le entrega al Concejo con este mensaje: “Este compendio de reglas que hoy propongo a consideración del Honorable Concejo Distrital ... se ha redactado con la ayuda y los aportes de los (subrayado nuestro) diferentes sectores de la sociedad, para que tenga, además de la legitimidad que le otorgarían Ustedes como sus representantes al aprobarlas, la de ser el producto de la concertación interinstitucional y la consulta ciudadana.” No todos los sectores fueron tenidos en cuenta. La oferta de bienes y servicios que se consideró vulnerada con el Proyecto, se reservó a sí misma, con alguna ayuda de la Administración, para el espacio de negociación del Concejo. Pero observamos aquí que el Alcalde Mayor considera al Concejo como representante de “los diferentes sectores de la sociedad”, es decir, considera el Concejo como un “mapa social”. No se trata de un lapsus. La exposición de motivos del proyecto de Acuerdo de Plan de Desarrollo que presentó Mockus al Concejo en el año 2001 comienza así: “La Constitución y la ley han institucionalizado el proceso de construcción del Plan de Desarrollo, reconociendo en él un importante instrumento de planeación y coordinación. El Plan constituye el principal “contrato” entre la Administración y la ciudadanía representada por el Concejo”117 En efecto, en los sistemas presidencialistas (y en lo local tenemos un régimen de este tipo) se vota por el jefe del ejecutivo y por la corporación pública en papeletas separadas. Se constituye lo que algunos llaman “legitimidad dual”. Pero según el criterio del Alcalde Mayor, hay una administración, por un lado, “y una ciudadanía representada por el Concejo”, por el otro. Esta concepción evoca los primeros pasos de las democracias modernas, en Inglaterra, donde la administración era la Corona y el Parlamento era algo así como la sociedad civil, que debía ser consultada para ciertos menesteres. 117

Hemos supuesto aquí la siguiente puntuación: “...entre la Administración y la ciudadanía, representada por el Concejo”.

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Evidentemente, nuestro sistema político no es así. Aunque los “movimientos sociales”, según nuestra nueva Constitución, pueden inscribir candidatos, todavía sigue primando la idea de que el Concejo es más bien un mapa político. Pero se mantiene una ambigüedad en el carácter del alcalde. ¿Representa algo, o a alguien? ¿Es el “gerente” de la ciudad? ¿El líder local de un proyecto político, o el candidato que escogió un partido para liderar un proyecto local en el marco de un proyecto nacional? 118 Un tema difícil, que en el caso que nos ocupa, podría resumirse así: el Alcalde es el moderador de un debate público. Se trata de la democracia deliberativa. Teóricos de finales del siglo XIX, como Mill, argumentaron que los cuerpos colegiados eran los más adecuados para decidir sobre las leyes porque su marco deliberativo mejora la calidad de las decisiones, una inducción del principio popular “dos cabezas piensan mejor que una”. Dos hechos mandaron al desván esta justificación durante el siglo XX: la complejización de los asuntos del Estado, que concentró, de hecho, buena parte de la capacidad propositiva en el órgano de poder que podía contratar el apoyo técnico necesario; y la consolidación de los partidos políticos como abanderados de la competencia electoral, que convirtió los parlamentos en escenarios de proselitismo y negociación entre actores políticos relevantes. En los últimos años, en buena parte debido a la influencia de Habermas, ha resurgido en el debate sobre la democracia la idea de democracia deliberativa. Líderes intelectuales en busca de nuevos aires para el régimen político, algunos de los cuales renegaron de la democracia representativa y promovieron la democracia participativa, ahora hablan de los límites de ésta, de la necesidad de pasar a un estadio superior, que sería la democracia deliberativa. La democracia deliberativa, en pocas palabras, es la “toma de decisiones a través de la discusión entre ciudadanos libres e iguales” 119. Los ciudadanos intentan convencerse unos a otros de la bondad de su punto de vista, y en esta deliberación racional, una noción de bien común puede imponerse, por convicción y no por negociación. La necesidad de expresar públicamente sus intereses, de adelantar un debate “público libre, igualitario y fundamentado” puede llevar a algunos ciudadanos a renunciar a sus intereses en aras de un bien común. En la democracia deliberativa las decisiones se volverían vinculantes no tanto porque en un sistema de competencia de ideologías e intereses unos ganaron en las votaciones en las que se tomaron decisiones y expidieron unas normas mediante las cuales el aparato de coerción adquiere la jurisdicción de volverlas obligatorias, sino porque todas y todos se pusieron de acuerdo.

118

La imaginación política, secundada por un coro periodístico, ha acuñado en ocasiones la idea del “alcalde cívico”. Alguien que gana las elecciones locales como apolítico. Lo que se puede inducir de la historia de estos proyectos cívicos es que el “líder cívico” se convierte en la cabeza de un proyecto político-electoral que pasa a ligas mayores o que repite un tiempo después en su aspiración para la respectiva alcaldía. 119 Elster, John: Introducción a La democracia deliberativa, J. Elster (comp), Editorial Gedisa, Barcelona, 2001.

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Aunque el ideal de democracia deliberativa encajaría bien en el “sistema de creencias ... que justifica el ejercicio del poder, ... identifica lo que está bien y lo que está mal en política [y] define las relaciones entre la política y otros campos de actividad ...” (ver arriba, McClosky) de la ideología de este específico proyecto político, puede estar muy separado en ocasiones de las prácticas reales, como ocurre siempre con las ideologías. Este diálogo discursivo no se promovió en casos que se demostraron relevantes. No se presentó la oportunidad de mirar, por ejemplo, todo el dilema de acción colectiva, bien complejo, alrededor de las ventas en el espacio público. El Alcalde Mayor tomó la decisión que incorporó al proyecto, y la lanzó para que tuviera su debate en el Concejo.

10. Conclusión Podría esperarse que en una reforma al Código de Policía se enfrentasen abiertamente diferentes propuestas ideológicas sobre lo que es la ciudad. Anotamos que en muchas cosas relevantes hay acuerdo notable, y por consiguiente en parte el debate resulta movilizado por la dialéctica gobiernooposición: quienes tienen un proyecto electoral distinto al del jefe de gobierno tenderán a pronunciarse en contra de sus proyectos, a menos que eso signifique una disminución de oportunidades electorales futuras. Pero en el caso del Código lo que encontramos fue una mezcla de agua y aceite, un proyecto ideológico bien fundamentado, además realmente novedoso – Habermas convertido en palanca social – y un Concejo políticamente disperso, lábil a la influencia de grupos de presión, un escenario de negociación de intereses120.

120

Un debate ideológico pudo haberse generado alrededor de lo que un sector importante del Concejo acepta como “modelo de ciudad”. En realidad, por ejemplo, la propuesta sobre espacio público del proyecto del Alcalde Mockus, como se ha señalado más atrás en este capítulo, no es similar a su concepción durante la primera administración, sino a la del Alcalde Peñalosa, a quien le antecedió y sucedió. Sin embargo lo más importante de una jurisdicción política administrativa es su sistema de toma de decisiones colectivas, no si una administración considera que el espacio público debe ser de tal o cual manera, o si habrá carros en el año 2015. Y en esto la idea de Mockus no se parece en nada a ninguna de las anteriores.

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Capítulo 5 El Código como herramienta de una política pública de seguridad y convivencia

1. Introducción La concepción gerencial de las políticas públicas – restringir el análisis de éstas a consideraciones de eficacia – y así mismo la concepción gerencial del gobierno, son insuficientes para interpretar cómo se concibió, elaboró y aprobó el Código de Policía de Bogotá. Lo que parece una limitación del español, que es contar con la misma palabra para denotar lo que en inglés se cubre con dos palabras distintas, policy y politics 121, resulta sabio. El análisis de políticas públicas, el primer término en inglés, sería estudiar la combinación más adecuada (eficaz) de herramientas de gobierno para resolver un problema objetivamente existente; en la segunda se analizaría la dimensión del poder, es decir, la lucha por el mismo, la construcción de consensos o aceptaciones. El estudio de caso del Código de Policía nos mostró cómo, en últimas, son lo mismo. El análisis de una política pública concebida como acción de gobierno, debe involucrar los intereses, las afinidades y las ideologías de los tomadores de decisiones y la incidencia de los grupos de presión, que terminarán definiendo los medios y los fines.

Hemos interpretado el proceso de expedición del Código de Policía, pero también hemos empleado el tema como sonda para “medir el aceite políticoadministrativo” bogotano, reconociendo que, así como no todo el universo está en un grano de arena, tampoco está todo el sistema político en el proceso para la aprobación de un Código de Policía local. Este capítulo, entonces, contiene dos tipos de conclusiones: lo que nos dejó ver la sonda y lo que podemos prever que pasará con el nuevo Código en los asuntos que pretende regular. 2. El Código como instrumento para resolver un problema Desde el punto de vista instrumental, es decir, pensándolo como un instrumento para resolver un problema, se destacan varias falencias en la elaboración del Código:

121

VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo. El Estado y las políticas públicas. Almudena Editores, Bogotá, p. 56.

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•

• • •

No se basa en un estudio objetivo de conflictividad, que jerarquice problemas y acciones. Una consecuencia de la ausencia de este estudio es que no sería posible una comparación de lo que había antes con lo que va a apareciendo con la aplicación de la herramienta, y medir así la eficacia de la herramienta creada y de su instrumentación. Ningún dato producido por las Inspecciones de Policía, las Unidades de Mediación y Conciliación, las Estaciones de Policía o el Centro de Investigaciones Criminológicas, alimentó el diseño del código 122. No hay un diagnóstico de los procedimientos de policía, en donde se señalen de manera clara cuáles son las dificultades a resolver. Hay muy pocas referencias, si acaso alguna, al Código que se va a derogar, más allá de señalar que había que adecuarlo a la Constitución del 91 y a los nuevos contextos bogotanos, como Transmilenio y las ciclorrutas

Interpretación de las falencias de la reforma desde el punto de vista instrumental ¿Cómo se interpreta que, aparentemente, no se haya indagado por el problema real de cara a la construcción de su solución? 123 Una posible interpretación es la siguiente: el interés en el proyecto también pudo estar centrado sobre una faceta distinta de esa conflictividad: sus causas más profundas. Ampliemos esta idea. Una reforma de algo supone conocer la situación de ese algo para resolverlo con la nueva herramienta. De ahí la utilidad de contar en este caso con datos de la realidad sobre la que se despliega la gestión policiva, y el papel que en ese mundo desempeña el Código de Policía vigente para saber qué hay que cambiarle. No obstante, es factible encontrar al menos una situación en la que este supuesto no es relevante: la información que no se tiene no se refiere al menú de intereses vitales de la política que orienta la solución. Más bien, los hechos a los que se aludiría esa información pretenden corregirse de manera indirecta. La reforma pretende modificar otra faceta de la dinámica general de la conflictividad policiva de la ciudad. Veamos cuál. Aprobar un nuevo Código de Policía para Bogotá fue un proyecto prioritario del programa Apreciar las normas y admirar lo bueno del objetivo de cultura ciudadana. Este objetivo está regido por varias políticas, de las cuales se 122

Puede decirse que esta falta de información fue sustituida por la presencia de funcionarios de todas estas instancias en el proceso de elaboración del Código. Esto es cierto. También es cierto que esta participación tiene mucho que ver con la calidad técnica del mismo. Sin embargo, como veremos más adelante, falta mucha “ingeniería”: los funcionarios llevaron sus percepciones. Son percepciones cercanas, pero no dejan de ser eso: percepciones. 123 La administración hizo una encuesta de cultura ciudadana al terminar el primer año y al terminar el tercer año. Sin embargo, indaga percepciones.

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destacan tres directamente relacionadas con la dinámica que tuvo la reforma del código: de un lado, reconocer e incentivar el cumplimiento de normas y acuerdos; de otro lado, promover la autorregulación individual y social, así como los métodos pacíficos de abordar conflictos; y, finalmente, ampliar y cualificar los canales de discusión pública y participación democrática. Remontándonos por este camino encontramos que el planteamiento de cultura ciudadana está sostenido en la idea de que el incumplimiento de las normas una de ellas el Código- se debe ante todo a la distancia entre lo culturalmente aceptado y lo jurídicamente permitido, más que a una falla en la estructura o en el armazón jurídico. Esta noción, que se desarrolla en múltiples escritos sobre la relación entre ley, moral y cultura, es la base de toda la acción de gobierno en este ámbito de su gestión. En pocas palabras, no hay que reformar el código porque él en sí mismo tenga un problema generador de anomia: se cree que el problema de la conflictividad policiva está en la falta de aceptación cultural del código que la regula, más que en el volumen mismo o en la naturaleza de las contravenciones, e inclusive más allá de los procedimientos –que en sí mismos son otras normas–. Por tal razón, es relevante que la reforma apunte a la resistencia a cumplir la norma, y la clave que el gobierno encuentra para hacerlo es elaborar las normas de forma participativa. Un asunto de forma se convierte inmediatamente en uno de fondo: la manera participativa como se elabora la reforma, por ser ella el factor teóricamente generador de apropiación social de la norma, y actuar así sobre el problema principal real, que es la señalada distancia cultural entre la norma y el sujeto regulado por ella. Un argumento semejante cabe sobre el énfasis en la forma misma del texto. Este esquema de interpretación facilita entender el sentido y alcance de la afirmación sostenida por quienes estuvieron al frente de este proceso, consistente en que se trató de un esfuerzo de cultura ciudadana, y fue una expresión concreta de su búsqueda mayor, que es acercar la cultura a la ley, más que apuntar con el código nuevo a resolver eventuales problemas del código anterior.

Esta

manera

de

reformar

el

Código

parece

resolver

simultánea

y

satisfactoriamente los dos hechos mencionados: el de que lo estructuralmente grave que enfrenta la reforma sea la dinámica cultural que aísla normas y prácticas, y el de que lo que se conozca de la conflictividad sea su percepción más que sus datos. ¿Por qué se cree que los resuelve? Porque se asume que la participación, por una parte, produce sostenibilidad de los proyectos –en este caso el proyecto es la acogida de un orden jurídico–, y, por otra parte, lleva

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hasta la administración la información de que carece y que otros, los llamados a participar, sí poseen. Interpretación desde el punto de vista político Este punto de vista, como vimos en la introducción, no es independiente del anterior: lo importante era aprobar la norma, por la huella que deja del proyecto político. En la ideología que lo sustenta, descrita en el capítulo anterior, se cree (recordemos el lugar que las creencias tienen en la definición de ideología que adoptamos para este trabajo). Y se asume de veras. El lenguaje del código se vuelve más relevante que la manera como se resuelven los diferentes dilemas de acción colectiva presentes en él, unos más fáciles que otros. Así lo entiende la oposición, y por eso se niega a discutirlo cuando se presentó como Carta de Civilidad en la primera administración – hay que cortarle las alas al proyecto político opuesto –, mientras que en la segunda se discute y aprueba pero reduciendo elementos importantes que lo identifican con su promotor, como su lenguaje.

3. Cómo es el sistema político en el Distrito Capital Al cambio institucional, realizado entre 1988, cuando entró en vigencia la elección popular de alcaldes, y 1994, un año después de la entrada en vigencia del decreto 1421, y momento de nuevos procedimientos electorales como el tarjetón, se le puede señalar como una de las causas de los cambios positivos de la ciudad y la buena prensa de la que goza. 124 Los cambios institucionales han sido relevantes porque facilitaron la entrada de nuevas huestes políticas, no porque hayan transformado las tradicionales. Luego de muchos años de competencia política dominada por los dos partidos tradicionales, en la mayoría de los cuales se elegía Concejo pero no Alcalde Mayor, apareció un proyecto político que ha sido importante durante nueve años, en cabeza de una persona, no de un movimiento. Negar el impacto de la relevancia de personas sería tapar el sol con las manos. Ese proyecto ideológico, fuera de lo común, no tiene continuidad, por una parte, y por la otra, no tiene oposición clara. Uno de los dos partidos tradicionales prácticamente ha desaparecido de la escena política. El otro, convertido en una coalición de pequeños éxitos electorales, no ha podido encontrar su línea de acceso al ejecutivo, y comienza a perder su enorme preponderancia en los cuerpos colegiados locales 125. Estas son parte de las condiciones que produjeron lo que encontramos en este estudio: una propuesta del ejecutivo, con una evidente consolidación 124

Ni el desencadenamiento de la peor recesión económica de este siglo, ni su solución, pueden achacársele a la gestión local. En cambio sí podría reconocerse a la atención de necesidades básicas (salud y educación) y al prestigio de los actores políticos relevantes en los últimos años el hecho de que no se hayan desencadenado revueltas. ¿Qué tal esta crisis económica en el desastre institucional bogotano en 1992? 125 Si es una pérdida coyuntural o no, es asunto de futurología, a la que aquí no nos arriesgamos.

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ideológica 126, frente a una oposición “molesta” por el lenguaje, y flexible con buena parte de los grupos de presión. La ideología específica de Mockus le da relevancia a la comunicación, a la autorregulación, y explicita muy poco cómo resolvió los dilemas de intereses más puntillosos. La ausencia de proyectos políticos consolidados que pudieran contradecirlo, hacer esto visible, es consecuencia de la dispersión total de los mismos. Hasta ahora, lo que consolida ideologías es ganar las elecciones para el ejecutivo. A la oposición sólo la une el no estar en el gobierno y querer estarlo en otra ocasión venidera. No la consolida el tener propuestas alternativas de fondo. Alguna teoría política considera que éste es el orden natural de las cosas: un ejecutivo con un proyecto de gran aliento y un cuerpo colegiado de pequeños intereses, o conformado por políticos profesionales dispuestos a que éstos le lleguen

para

aceptar,

velada

o

abiertamente,

constituirse

en

sus

“representantes ad-hoc”. El mismo Mockus de pronto lo considera así, cuando apunta que el Concejo representa a los ciudadanos y él no representa a nadie (o los representa a todos, como el soberano al “Estado”). De la “Administración Distrital”, eufemismo que significó durante su período el proyecto político de Mockus, se propuso consolidar este orden de cosas, mediante la propuesta de circunscripciones uninominales para el Concejo, que de ser aprobadas en ausencia de partidos fuertes, afianzaría en los cuerpos colegiados la representación de intereses, mientras se reserva para el ejecutivo el “bien común”. 4. Vida esperable del Código de Policía ¿Qué cambiará en la ciudad con la expedición del nuevo Código? Hacer predicciones es un riesgo que no se aconseja correr. Más que predecir, se trata de entender las fortalezas y debilidades de la norma, y de las instituciones cuya razón de existir es hacerla cumplir. La fuerza de la participación Como argumento general, si dos actores redactan una norma en un contexto deliberativo o de negociación, es fácil suponer que los dos la cumplan. El acuerdo se hizo al acomodo de los dos – por algo lo aceptaron. No en vano se dice, y es un hecho jurídico, que un contrato es ley para las partes y regula sus relaciones sobre lo que configura su objeto. Pero cuando el asunto no tiene una estirpe de clara bilateralidad e involucra a varios millones, la mayoría de los 126

Recordemos que es la ideología específica de Mockus la que le da relevancia al lenguaje, a la autorregulación, y explicita muy poco cómo resolvió los dilemas de intereses más puntillosos.

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cuales se representan a sí mismos, el acuerdo es imposible. No se puede confiar en el cumplimiento generalizado de una norma basado en la ilusión de que las cerca de mil personas que participaron en su planteamiento o aprobación es una mayoría abrumadora. Tampoco, por supuesto, que se cumpla porque fue aprobada por el Concejo, o sugerida por el alcalde, que se convirtieron en tomadores de decisiones porque ganaron las elecciones. Ni la democracia representativa, ni la democracia participativa, siempre escasa y desordenada, son un aliciente para que la norma se imponga. Menos todavía si los principales transgresores adrede no fueron invitados. Desde el punto de vista de la eficacia de la política pública, la participación reseñada en el capítulo 2 aporta muy poco. La eficacia de la invocación La invocación a cumplir una regla porque está en un código bien escrito, porque se conoce que existe y que es de obligatorio cumplimiento, porque se ha aprobado por personas que ganaron elecciones, parte de un diagnóstico dudoso sobre por qué se incumple la regla en un conglomerado tan grande y diverso como nuestra ciudad 127. Desde el punto de vista que se deja ver en la exposición de motivos, todas las reglas son iguales, cuando cabe clasificarlas en cinco tipos, según se refieran a: • • • • •

una interacción horizontal de ciudadanos; una interacción de productores; una interacción vertical de ciudadano y productor; una interacción vertical del Estado y el ciudadano; un deber del ciudadano para consigo mismo.

Además, también según la exposición de motivos, todos los habitantes son iguales en su disposición a cumplir o transgredir. Dada esta homogeneidad, todo lo que necesitan es una invocación reiterada y bien redactada para acercarlos al cumplimiento. No se distinguen las siguientes diferencias: • • • •

ciudadanos que cumplen las reglas, aunque los demás no las cumplan (kantianos); ciudadanos dispuestos a cumplir las reglas, pero necesitan de un contexto en el que claramente muchos otros están dispuestos a cumplirlas o las cumplen efectivamente; gorrones abusones

Los dos últimos están definidos así: “El gorrón (“free rider”, polizón) es el transgresor que asumiendo una actitud generalmente pasiva, obtiene el beneficio de un cumplimiento 127

En Ingenieros y profetas..., ya citado, se presenta un diagnóstico que consideramos más acertado. Aquí presentamos someramente algunos de los argumentos allí consignados.

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generalizado de reglas por parte de los demás y adicionalmente el beneficio de incumplirlas él mismo. Pero su actitud pasiva, el hecho de que se trata de una relación horizontal, más si es anónima, no lo obliga a retar a las autoridades o a una comunidad con la cual interactúa de manera frecuente. El abusón tiene la intención de pasar por alto los intereses de los demás, incluso si eso significa enfrentarse a ellos, y burlar la autoridad, bien sea enfrentándose a ésta, bien sea poniéndola a su servicio (por ejemplo, sobornando o chantajeando).” 128 El fundamento conceptual de la administración de cara a la reforma del Código no distingue entre gorrón, abusón y ciudadano común, en su calidad de consumidor o productor. “Toda sociedad tiene gorrones y abusones. No tener en cuenta esto, termina convirtiéndose en un irrespeto para quienes cumplen la ley, porque evidentemente ellos hacen un sacrificio y esperan que otros lo hagan. El comportamiento de los gorrones que incumplen permanentemente la regla termina rompiendo la solidaridad tácita que se establece entre quienes sí la cumplen, y el cumplimiento comienza a desdibujarse”129. El papel de las autoridades No habiendo distinguido todas estas situaciones en los contextos específicos, el papel que se concede a las autoridades quedó sobresimplificado. Se trata de sancionar o motivar, en abstracto, ignorando que hay muchas diferencias entre todo lo que implica sancionar a un abusón, a un gorrón, a un ciudadano dispuesto a cumplir la regla y, especialmente, a quienes obtienen su sustento en el marco de contextos económicos regulados por el Código. La desatención a las rutinas institucionales es grande. De pronto no se ha detectado lo que nosotros vimos: para el registro de la policía, el antiguo código, Acuerdo 18 de 1989, no existe. Se registra todo con base en el Código Nacional de Policía del año 1970. Como era de esperarse, esta situación se mantiene luego de la aprobación del nuevo Código. Los éxitos en la atención de los delitos en Bogotá se han debido en buena parte a una interacción estrecha entre la administración no policial y la policía. La eficacia del Código, creemos, es fuertemente dependiente de hacer lo propio para el caso de las contravenciones. El seguimiento Tal como se planteó en su momento, los resultados de la recolección de información nos dejaron concluir, en términos generales, que el Distrito Capital no dispone de registros ni de sistemas de información que puedan

128 129

Ibid. Ibid.

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considerarse fuentes suficientes y confiables para conocer la situación de la convivencia regulada por el Código de Policía. Adicionalmente, en la documentación que describe el proceso agotado para la reforma del código de 1989, no hay evidencia de que se hayan consultado los generalísimos reportes que de esa conflictividad se llevan en las diversas instancias que intervienen en la aplicación de la norma; en cambio de esto, encontramos que diversas voces de la Administración Distrital afirman sin tregua que el valor probablemente más alto de todo el proceso de reforma es que se haya realizado con participación de la gente, y que es de allí de donde surgió, entre otros resultados, parte de la información sobre los problemas que se debían resolver y las soluciones que ellos ameritaban. En otras palabras, la principal fuente de conocimiento de las situaciones cuya regulación se iba a formular, fue el agregado de las percepciones e intereses de quienes intervinieron en los momentos clave de decisión. Este hecho constituye un avance importante en materia de conocimiento del querer de una parte aparentemente representativa de los afectados con la reforma; pero al mismo tiempo pone en tela de juicio dos aspectos de ella misma: la racionalidad de la búsqueda de soluciones a problemas cuya naturaleza y magnitud se conocen ante todo por la percepción y el sentido común que hay a su alrededor, y la pertinencia de una gran parte de las soluciones planteadas para esos hechos que constituyen la conflictividad que el código está llamado a atender. Para verificar la solidez de esta conclusión, entrevistamos a un alcalde local con la intención de saber fundamentalmente dos asuntos: el primero, si las normas del código describen suficientemente la conflictividad que debe resolver con su aplicación, y si encuentra que para ese propósito son útiles los registros de datos que sus propias dependencias elaboran siguiendo pautas de la Secretaría de Gobierno. ¿Qué utilidad tenía para su comprensión de la conflictividad de la localidad el registro de contravenciones que periódicamente pasan las Asesorías Jurídica y de Obras y las Inspecciones de Policía a la Secretaría de Gobierno? En términos que es mejor no poner aquí, respondió en esencia que absolutamente ninguna, y que eso era así por dos razones: porque su nivel de agregación era prácticamente el máximo, y porque allí “...se registra lo oficialmente atendido, que no necesariamente coincide con lo socialmente ocurrido.” Se le planteó si creía que a pesar del subregistro que describía consideraría útil tener un sistema de información diferente, y dijo que sí, siempre que permitiera el seguimiento de la conflictividad registrada y del estado de los procesos. Sobre la razón de ser del Código, el entrevistado indicó lo siguiente: •

•

El código distrital establece una forma de disciplina social más precisa, dada su doble pretensión de, por un lado, consolidar la autorregulación y la mutua regulación de particulares, y, por otro lado, dejar la intervención de la autoridad para un segundo momento de la dinámica conflictiva. El código nacional describe los asuntos con mucha generalidad. 180

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•

En ese sentido, el carácter apreciativo de la redacción del código juega un papel fundamental en el acatamiento de sus propuestas.

Aquí se entiende que el entrevistado dice que el acierto del código al describir la conflictividad que debe resolver, consiste en la precisión para dar cuenta del carácter autorregulatorio de la propuesta de orden social que trae, y en la eficacia de su lenguaje. En efecto, dice el Alcalde Mayor en la exposición de motivos: Como se trata de un estatuto fundamentalmente preventivo y pedagógico, en el cual la finalidad de castigar queda colocada en último término y sólo opera ante el fracaso en la obtención de los fines perseguidos por la cultura ciudadana, la descripción de los comportamientos que favorecen la convivencia ha sido realizada en forma positiva, exaltando la importancia de observarlos por su bondad intrínseca y extrínseca y no por el temor a hacerse acreedor de una sanción. Se le preguntó entonces a nuestro personaje de qué modo conocía la gente ese lenguaje y, en consecuencia, experimentaba la motivación para cumplir las reglas. Contestó: • •

•

Un 99% de la gente no lee el código El 1% lo lee porque pertenece a uno de dos grupos: el de sus operarios en tanto es una autoridad que lo aplica, o un abogado que interviene en esa aplicación a nombre de un tercero; o el de los medios de comunicación. Ellos lo difunden al 99% que no lo conoce.

Discrepamos algo de la apreciación. No solo los abogados conocen el Código; también lo conocen aquellos que los contratan, especialmente aquellos gorrones o abusones que saben que viven al margen de las normas. Pero sigamos. Se interrogó sobre si creía que ese 1% era un fiel intérprete del lenguaje apreciativo ante el 99% que conforma su público. Para responder, señaló un aviso que había en la cafetería donde se hizo la entrevista: tenía un dibujo de un cigarrillo tachado y decía en tinta roja y mayúsculas: PROHIBIDO FUMAR – CÓDIGO DE POLICÍA. Soltó una carcajada y dijo: “No, no transmiten el mismo lenguaje”; y luego dijo: “En realidad eso no cambia nada”. Visión pesimista, que no se sustenta en el principal riesgo del proyecto: la falta de continuidad. Es posible que la comunicación apreciativa del Código pudiera tener algún efecto, pero sólo si el jefe de gobierno cifra sus esperanzas en ella 181

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y se empeña en un proyecto de largo aliento, convertido en bandera de gobierno. Como una muestra de la relevancia de la comunidad política, el futuro del nuevo código depende con mucho de la manera como él sea asumido por el alcalde. Sólo el que lo expidió, o un sucesor muy afín a su ideología se entusiasmará con él, lo considerará suyo. Si es un alcalde con otro tipo de prioridades, cumplirá con lo que el Código tiene de norma positiva. No es su criatura, ni su prioridad. Simplemente, así son las democracias.

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