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POLÍTICAS PÚBLICAS FRENTE AL DESEMPLEO

José Luján Alcaraz Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Politécnica de Cartagena

SUMARIO: I. POLÍTICAS PÚBLICAS, EMPLEO Y DESEMPLEO. MARCO GENERAL. II. LA EMERGENCIA DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO Y LA COORDINACIÓN ENTRE POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS. 1. La apuesta de la UE por las políticas activas de empleo. 2. La irrupción de las políticas activas de empleo en España. III. EL ESTABLECIMIENTO DEL MARCO JURÍDICO DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN EL PERIODO PREVIO A LA CRISIS. 1. La reforma laboral de 2002 y la coordinación entre políticas activas y pasivas de empleo. 2. La Ley de Empleo. 3. La Ley para la Mejora del Crecimiento y del Empleo. IV. POLÍTICAS DE EMPLEO ANTE LA CRISIS: PRIMER PERIODO 2008-2010. 1. Políticas monetarias, medidas de contingencia y sectorización de las políticas de empleo. 2. Más medidas coyunturales: la reaparición de las políticas pasivas coordinadas con políticas activas: 2.1. El Plan de retorno voluntario de inmigrantes regulado en el RDL 4/2008; 2.2. Las medidas de contingencia para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas (2009-2010); 2.3. El programa temporal de protección por desempleo e inserción. V. POLÍTICAS DE EMPLEO ANTE LA CRISIS: SEGUNDO PERIODO 20102012. 1. Las reformas estructurales del mercado de trabajo. 2. La insistencia en las políticas de demanda: el fomento de la contratación indefinida. 3. La recurrente reforma del contrato para la formación y de sus incentivos económicos. 4. Nuevas medidas “coyunturales” y “urgentes”: RDL 1/2011, de 11 de febrero. 5. Crisis y transformación de las políticas activas de empleo: la Estrategia Española de Empleo. 6. La colocación: el papel de los Servicios Públicos de Empleo y la apertura a fórmulas de colaboración público-privada. VI. CONCLUSIONES

I. POLÍTICAS PÚBLICAS, EMPLEO Y DESEMPLEO. MARCO GENERAL La atención de las políticas públicas por el problema del desempleo no es nueva. Desde la crisis económica de los años setenta del pasado siglo XX la política de empleo ocupa un lugar destacado en las agendas de los gobiernos. Incluso podría afirmarse que la llamada “reforma laboral permanente”1 es buena medida la sucesiva e interminable concreción normativa de políticas públicas ideadas para hacer frente al desempleo. Aún así, en la situación actual de crisis, cuando el paro alcanza niveles terribles e inaceptables (5.639.500 personas en el primer trimestre de 2012, el 24,44% de la población activa) y es, como mucha diferencia, la principal preocupación de los

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PALOMEQUE LÓPEZ, C., “La versión 2001 de la reforma laboral permanente”, Revista de derecho social, núm. 15, 2001, págs. 9 y ss.; “La versión 2010 de la reforma laboral permanente (La Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo)”, en GARCÍAPERROTE ESCARTÍN, I., y MERCADER UGUINA, J.R. (Coord.), La reforma del mercado de trabajo: Ley 35/2010, 17 de septiembre, Lex Nova, Valladolid, 2010, págs. 11 y ss.

2 ciudadanos2, resulta obligado preguntarse qué remedios están proponiendo los poderes públicos para enfrentar la situación3. Ciertamente, en estos momentos toda política pública, cualquiera que sea su objeto o materia, es ―o debería ser―, de una u otra manera, una política frente al desempleo. No obstante, aquí se trata de revisar las decisiones producidas en un marco más concreto: el de la política de empleo entendida de acuerdo con el art. 1 Ley 56/2003, de 16 diciembre, de Empleo (LE) como aquella que tiene “por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo” 4. Conviene no olvidar, además, que, así entendida, la política de empleo se diseña y proyecta en tres ámbitos o escenarios diferentes, aunque relacionados entre sí, que la estructura del Título II LE, rubricado Instrumentos de la política de empleo, distingue perfectamente: a) los mecanismos de colocación e intermediación en el mercado de trabajo, b) el fomento del empleo y la mejora de la formación y la empleabilidad de los trabajadores con carácter eminentemente preventivo (políticas activas de empleo), y, coordinada éstas, c) la protección económica de los trabajadores desempleados (políticas pasivas de empleo)5 . De acuerdo con ello, el objeto de estas páginas es el examen y valoración de las diferentes medidas ideadas y puestas en funcionamiento por los poderes públicos en el contexto de la actual crisis económica con la doble finalidad de mejorar el acceso al empleo y permanencia de las personas desempleadas y asegurar su protección económica ante la situación de desempleo. Para ello se recuerda, en primer lugar, la relativamente moderna emergencia de las políticas activas de empleo como alternativa coordinada con las tradicionales políticas pasivas (II). Seguidamente, se estudian los hitos fundamentales de la política de empleo en el periodo previo a la crisis representados por la Ley de Medidas Urgentes para la Reforma del Sistema de Protección por Desempleo y Mejora de la Ocupabilidad, la Ley de Empleo y la Ley para la Mejora del Crecimiento y del Empleo, cuya regulación del mercado de trabajo es la 2

CIS, Barómetro de marzo 2012 [http://datos.cis.es/pdf/Es2935mar_A.pdf]. Para el dato de paro, http://www.ine.es/daco/daco42/daco4211/epa0112.pdf. 3 Una explicación resumida de la génesis y desarrollo de la actual crisis puede verse en el Informe del Parlamento Europeo sobre la crisis financiera, económica y social: recomendaciones relativas a las medidas e iniciativas que deberán adoptarse (informe intermedio) preparado por la Comisión Especial sobre la Crisis Financiera, Económica y Social [2009/2182(INI)]. También, con carácter general, DE LA DEHESA, G., La primera gran crisis financiera del siglo XXI, Alianza Editorial, Madrid, 2009; STIGLITZ, J.E., Caída libre, Taurus, Madrid, 2010; KRUGMAN, P., El retorno de la economía de la depresión y la crisis actual, Crítica, Madrid, 2009; SOROS, G., El nuevo paradigma de los mercados financieros, Taurus Madrid, 2008; NIÑO-BECERRA, S., El crash del 2010, Los libros del lince, Barcelona, 2009; TAPIA, J. A. Y ASTARITA, R., La Gran Recesión y el capitalismo del siglo XXI. Los Libros de la Catarata, Madrid, 2011; TORRERO MAÑAS, A., La crisis financiera internacional y sus efectos sobre la economía española, Marcial Pons, Madrid, 2011; MARTÍN SECO, J.F, La trastienda de la crisis, Península, Madrid, 2010. 4 El concepto de “política de empleo” que ofrece el art. 1 LE se construye sobre la pauta que ofrecía el viejo art.1.1 Ley 51/1980, de 8 octubre, Básica de Empleo, pero con novedades sobre todo en la referencia a las Comunidades Autónomas (MONTOYA MELGAR, A. y CRISTÓBAL RONCERO, R., Comentario a la Ley de Empleo, Thomson-Civitas, Madrid, 2004, págs. 23 y ss.). 5 Con carácter general, puede verse GARCIA GIL, M. B., Los instrumentos jurídicos de la política de empleo. Aranzadi, Pamplona, 2006.

3 referencia inmediata de las reformas posteriores (III). Y finalmente, se analizan con detalle las intervenciones normativas de los poderes públicos distinguiendo a efectos sistemáticos dos periodos bien definidos: 2008-2010 (IV) y 2010-2012 (V). II. LA EMERGENCIA DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO Y LA COORDINACIÓN ENTRE POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS Durante muchos años las políticas de empleo han estado orientadas principalmente a la protección económica de los desempleados en el ámbito de la Seguridad Social, como una contingencia más que el sistema podía y debía proteger. Con el precedente del Seguro de Paro Forzoso de 1931, y sobre disposiciones anteriores reguladoras de diversos subsidios de paro (vgr. paro tecnológico por causas económicas), la Ley 62/1961, de 22 de julio, creó un Seguro Nacional de Desempleo de cuya gestión se encargó al Instituto Nacional de Previsión. Posteriormente, el TALSS6 incorporó a la acción protectora del Sistema de Seguridad Social las prestaciones económicas en la situación de desempleo (art. 20) y, de conformidad con la Base 12ª LBSS, el Capítulo X del Título II TALSS (arts. 172 a 177) materializó su reglamentación7. Frente a la importancia cualitativa y cuantitativa que la protección por desempleo tenía ―y tiene― en nuestro sistema de protección social8, a las políticas activas de empleo ha correspondido tradicionalmente un papel secundario en el que se daba prioridad al empleo como objetivo cuantitativo en lugar de a la empleabilidad de los trabajadores desempleados como objetivo cualitativo. Además, el hecho de que una misma entidad pública ―el INEM, actualmente el SEPE― sea, por una parte, el sujeto responsable del reconocimiento, pago y control de una prestación de Seguridad Social como es la protección por desempleo, y, por otra, el llamado a gestionar la política de empleo ―inicialmente en solitario, luego coordinadamente con los servicios autonómicos de empleo― puede haber contribuido en algún momento a restar eficacia a su actividad en esta segunda faceta. En este sentido, la Exposición de Motivos que acompaña a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo (LE) explica bien como bajo la vigencia de la LBE “la implantación de las políticas activas era muy moderada, mientras que la protección por desempleo era concebida exclusivamente como prestación económica en las situaciones de falta de trabajo”. Ciertamente, la LBE aprobada en 1980 contenía varias disposiciones generales sobre programas de fomento de empleo para grupos específicos de trabajadores y sobre formación profesional ocupacional que luego fueron desarrolladas por diversas normas, algunas de ellas todavía vigentes9. Sin embargo, 6

Texto articulado primero de la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, sobre Bases de la Seguridad Social (LBSS), aprobado por Decreto 907/1966, de 21 de abril 7 Curiosamente, el TALSS no derogó la Ley 62/1961, de 22 julio. Lo haría la Ley 51/1980, de 8 octubre, Básica de Empleo, que también ordenó la derogación de la Base 12ª LBSS y del Capítulo XI del Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, que aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que, a su vez, había reemplazado el contenido del Capítulo X Título II TALSS. 8 En datos de EUROSTAT, la cantidad destinada a políticas activas en España en 2002 fue de 4.110, 2 millones de euros, mientras que en políticas pasivas fue de 10.784,9 millones. En 2010 ha sido destinados 7.146,4 millones de euros a políticas activas y 33.014,5 millones a protección por desempleo. 9 Como más destacadas, deben señalarse el RD 1445/1982, de 25 junio, por el que se regulan diversas medidas de fomento del empleo; RD 1451/1983, de 11 mayo, por el que en cumplimiento de lo previsto en la Ley 13/1982, de 7 abril, se regula el empleo selectivo y las medidas de fomento de empleo de los trabajadores minusválidos; RD 3239/1983, de 28 diciembre, por el que se establecen incentivos para fomentar la contratación de trabajadores mayores de 45 años; RD 799/1985, de 25 mayo, por el que se

4 faltaba en ella una expresa vinculación ―de la que en último término depende el éxito de la política de empleo― entre políticas activas y pasivas10. Pese a todo, a la altura de 1989 la Comisión de las Comunidades Europeas identificaba entre las “grandes líneas de la política de empleo vigente en España”, “el establecimiento de acciones positivas de estímulo a la creación de empleo y de empresas”, “la ampliación y diversificación de la oferta de formación profesional (para adaptarla) a las nuevas tecnologías y a la demanda del sistema productivo”, el establecimiento de líneas de actuación tendentes al reparto de trabajo, y, sobre todo, “la extensión del sistema de protección por desempleo ligado a acciones positivas (FPO, fomento de empleo), pasando de una concepción proteccionista de carácter asistencial a un sentido más activo de la protección social y de la política de empleo”11. No obstante, será en los primeros años noventa del pasado siglo cuando aquella situación inicial comienza a cambiar de manera verdaderamente apreciable como resultado de decisiones normativas adoptadas tanto en el derecho interno, como en el ámbito de la Unión Europea12. 1. La apuesta de la UE por las políticas activas de empleo Advirtiendo el desfase existente entre la evolución de una oferta de empleo en proceso de modernización a causa de los cambios tecnológicos y productivos y la evolución de la demanda, ya a la altura de 1993 el Libro Blanco de la Comisión Europea (“Crecimiento, Competitividad, Empleo, Retos y pistas para entrar en el siglo XXI”)13 avisó sobre la insuficiencia de la mera protección económica a los desempleados y consideró la educación y la formación como elementos clave “para flexibilizar el mercado de trabajo”. No obstante, sería la estrategia conjunta de lucha contra el desempleo y las bases para la elaboración de los Programas Plurianuales de Empleo acordadas en el Consejo de Essen (diciembre 1994) lo que dotaría a las políticas activas de empleo de un protagonismo que la entrada en vigor anticipada del Título VIII del Tratado de Ámsterdam decidida en el Consejo Europeo Extraordinario sobre el Empleo celebrado en Luxemburgo en noviembre 1997 confirmaría14.

incentiva la contratación de jóvenes trabajadores; y RD 1194/1985, de 17 julio, sobre normas de anticipación de la edad de jubilación como medida de fomento del empleo. 10 Como se dijo en su momento, la LBE era, más bien, una ley básica de desempleo (ORDEIG FOS, J.M., “La nueva Ley Básica de Desempleo”, Actualidad Laboral, núm. 7, 1985). Entre otros, pueden verse las opiniones muy críticas frente a esta norma de GALIANA MORENO, J.M., “Notas sobre el nuevo régimen del desempleo”, Revista de Política Social, núm. 129, 1981, pág. 46; DESDENTADO BONETE, A., “Crisis y protección del desempleo. La evolución del sistema español", Relaciones Laborales, 1985, págs. 366 y ss. 11 COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, La política de empleo en España (Informe de base sobre instituciones, procedimientos y medidas de política de empleo), MTSS, Madrid, 1989, pág. 38. 12 Sobre este “cambio de rumbo” en las políticas de empleo puede verse, entre otros, el estudio de TORTUERO PLAZA, J.L., “La inseguridad en el empleo: causas, instrumentos y políticas legislativas”, Aranzadi Social, 1999-V, págs. 783 y ss. 13 Puede verse, por todos, MONTOYA MELGAR, A., “El Libro Blanco de la Comisión Europea y la reforma laboral española”, Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 68, 1994. 14 Como es sabido, en la cumbre de Luxemburgo los Estados miembros definieron los famosos cuatro pilares sobre los que había de levantarse una acción global y coordinada a corto plazo de los diversos Estados miembros en materia de política de empleo: 1) mejora de la capacidad de inserción profesional, 2) fomento del espíritu de empresa, 3) fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas, y 4) refuerzo de la política de igualdad de oportunidades. De acuerdo con ello, los primeros Planes Nacionales de Acción para el Empleo fueron aprobados en el Consejo Europeo de Cardiff celebrado en junio 1998. Véase COMISIÓN EUROPEA, De las Directrices a la acción. Los Planes Nacionales de Empleo, Comunicación de la Comisión de 15 mayo 1998. Sobre su eficacia, puede verse el

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En junio de 1999 la denominada estrategia de Essen recibiría un nuevo impulso en el Consejo Europeo de Colonia al comprometerse los Estados miembros a alcanzar un Pacto por el Empleo que reuniera todas las medidas de política de empleo de la Unión y contemplara de manera global las reformas económicas propuestas ya en el Consejo de Cardiff (junio 1998) en relación con necesidad de sustituir paulatinamente las políticas pasivas por políticas activas15. Y en la misma dirección insistió poco después el Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 al definir una nueva estrategia global para el empleo de largo alcance y con el pleno empleo como meta a diez años16. En particular, y bajo la rúbrica “Más y mejores empleos para Europa: desarrollo de una política activa de empleo”, la conclusión 29ª, invitaba al Consejo y a la Comisión a abordar cuatro cuestiones fundamentales: a) la mejora de la empleabilidad y la reducción de las deficiencias de cualificaciones, b) la formación continua como componente básico del modelo social europeo, c) el fomento del empleo en los servicios, y d) el fomento de la igualdad de oportunidades. Asimismo, en Lisboa se acordó la revisión anual de la estrategia de empleo, lo que ha permitido su permanente actualización ―y la reiterada insistencia en la necesidad y utilidad de las políticas activas de empleo― desde los Consejos Europeos de Estocolmo (marzo de 2001) y Barcelona (marzo de 2002) hasta los celebrados por el Consejo Europeo como institución permanente de la UE desde 200917. Igualmente, las Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2005-2008) aprobadas en julio de 200518, considerando el papel esencial que desempeñan las políticas de empleo en el marco de la Agenda de Lisboa, insistieron en la necesidad de llevar a los programas nacionales de empleo medidas para “aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial”, “promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida”; “asegurar unos mercados de trabajo integradores, aumentar el atractivo del trabajo y hacer que el trabajo sea económicamente interesante para los solicitantes de empleo, entre ellos las personas desfavorecidas y las personas inactivas”, “mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo”; “promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del Informe de la Comisión El empleo en Europa 1998 (Empleo para todos-Todos por el empleo: transformar las directrices en acción), presentado al Consejo Europeo de Viena (diciembre 1998). 15 Sobre esta etapa puede verse, NAVARRO NIETO, F., El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea, CES, Madrid, 2000 16 Los documentos producidos en este periodo en http://www.consilium.europa.eu/es/presid.htm 17 En el último de ellos, celebrado los días 1-3 de marzo de 2012 en Bruselas, se fijaron cinco prioridades de actuación a nivel de la UE y de los Estados miembros previstas por la Comisión en su Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento: a) proseguir un saneamiento presupuestario diferenciado, favorecedor del crecimiento, b) restablecer la normalidad en la concesión de crédito; c) promover el crecimiento y la competitividad, c) atajar el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, y d) modernizar la administración pública. Además, con el objetivo marcado en Estrategia 2020 de alcanzar una tasa de empleo del 75 %, se ha defendido también la necesidad de actuar con decisión en aspectos tales como el desempleo juvenil y las estrategias activas de integración que abarquen medidas de activación del mercado de trabajo para atajar la pobreza y la exclusión social. En particular, se concluye que “los Estados miembros deberían: redoblar esfuerzos para que los empresarios tengan mayor facilidad e incentivo para contratar trabajadores, si procede mejorando los mecanismos de fijación de salarios; suprimir los obstáculos para la creación de nuevos empleos; y aplicar políticas activas del mercado de trabajo, en particular con miras a reforzar la participación de los jóvenes, las mujeres y los trabajadores de mayor edad”. 18 Decisión del Consejo 2005/600/CE, de 12 de julio de 2005, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (DO L 205 de 6.8.2005).

6 mercado de trabajo, prestando la debida atención al papel de los interlocutores sociales”; “asegurar una evolución de los costes laborales y establecer mecanismos de fijación de salarios que favorezcan el empleo”; ampliar y mejorar la inversión en capital humano” y “adaptar los sistemas de educación y formación en respuesta a las nuevas exigencias en materia de competencias”. En fin, el papel central de las políticas activas en la Estrategia Europea de Empleo se aprecia con toda claridad en el Libro Verde de la Comisión de las Comunidades Europeas, Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI (Bruselas, noviembre 2006)19. Elaborado a mitad de la pasada década ―cuando la crisis económica no era más que una amenaza en boca de unos pocos agoreros― con la finalidad de plantear un debate público en la UE sobre cómo modernizar el Derecho laboral para sostener el objetivo de la Estrategia de Lisboa, y claramente decantado por el modelo de flexiguridad en circulación desde algunos años antes (“los mercados de trabajo europeos deben afrontar el reto de conciliar una mayor flexibilidad con la necesidad de maximizar la seguridad para todos”), el Libro Verde postula “el aprendizaje permanente, que permite a los individuos mantenerse al día con respecto a las nuevas competencias solicitadas; unas políticas activas de mercado de trabajo que brinden a los desempleados y a los inactivos una nueva oportunidad en dicho mercado; y normas más flexibles en el ámbito de la seguridad social para responder a las necesidades de las personas que cambian de empleo o abandonan temporalmente el mercado de trabajo”. Muy en particular, abiertamente se plantea si para favorecer las transiciones profesionales exigidas por el nuevo modelo productivo “merecería la pena contemplar una combinación entre una relajación de la legislación de protección del empleo y una asistencia adecuada a los desempleados, en forma de compensaciones por pérdida de ingresos (políticas pasivas del mercado de trabajo) y también mediante políticas activas del mercado de trabajo”20. Y, en relación con ello, “cuál puede ser la función de la Ley o de los convenios colectivos negociados entre los interlocutores sociales en el fomento del acceso a la formación y las transiciones entre las distintas formas de contratos para sostener la movilidad vertical a lo largo de una vida profesional plenamente activa”21. Esta apuesta comunitaria sigue presente en la nueva estrategia Europa 202022. Una vez aceptado que “la crisis ha echado por tierra años de progreso económico y social y expuesto las debilidades estructurales de la economía europea”, se plantea ahora otra 19

Sobre la apuesta de éste por la flexiguridad, puede verse GALIANA MORENO, J.M., “Orden económico y relaciones laborales: de la flexibilización a la flexiseguridad”, Revista Española de Derecho del Trabajo nº 140, págs. 781 y ss. 20 La pregunta llega tras la cita del ejemplo de Dinamarca donde se combina “una legislación de protección del empleo «más ligera» (sic) con una intensificación de las medidas activas del mercado de trabajo, una inversión considerable en la formación y unos subsidios de desempleo generosos supeditada a condiciones estrictas”. 21 Sobre la teoría de los mercados de trabajo transicionales, puede verse RODRIGUEZ PIÑERO, M., “Las transiciones en el mercado de trabajo”, Relaciones Laborales, 2010, tomo II, págs. 3 y ss; PÉREZ DOMÍNGUEZ, F., “Los mercados de trabajo transicionales: proyección normativa”, en AA.VV. XX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Los mercados laborales y las políticas sociales en Europa, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2010, págs. 547 y ss.; TOHARIA, L. (Comp.), Los mercados transicionales: Nuevos enfoques y políticas sobre los mercados europeos, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2006. 22 COMISIÓN EUROPEA, EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador , Bruselas, 2010 [COM(2010) 2020].

7 “estrategia que nos ayude a salir fortalecidos de la crisis y convierta a la UE en una economía inteligente, sostenible e integradora que disfrute de altos niveles de empleo, de productividad y de cohesión social”. Para ello, y como primero de sus objetivos, se pretende que en 2020 el 75 % de la población entre 20 y 64 años esté empleada, lo que exige la adopción de medidas en las áreas de la innovación, la juventud, las nuevas tecnologías, los recursos naturales, la política industrial, las nuevas cualificaciones y empleos y la lucha contra la pobreza y la cohesión social y territorial. Entre ellas, y en lo que ahora interesa, la definición de un Marco de Empleo de los Jóvenes que ordene las políticas destinadas a reducir la tasa de desempleo de los jóvenes y una Agenda para nuevas cualificaciones y empleos con el fin de modernizar los mercados laborales facilitando la movilidad de los trabajadores y el desarrollo de cualificaciones a lo largo de la vida, con el fin de incrementar la participación en el empleo y de adecuar mejor la oferta a la demanda23. 2. La irrupción de las políticas activas de empleo en España En Derecho español es con la promulgación del RDL 1/1992, de 3 abril, de medidas urgentes sobre fomento de empleo y protección por desempleo ―luego convertido en Ley 22/1992, de 30 de julio, del mismo título― cuando por vez primera se ensaya un desplazamiento del centro de gravedad del sistema de protección por desempleo desde la tradicionales políticas pasivas hacía las políticas activas. Instrumentada en contemplación de un escenario económico que daba síntomas de debilidad (“el crecimiento moderado de la economía española y, por consiguiente, de la creación de empleo desde la segunda mitad del año 1990, ha originado una difícil situación en el mercado de trabajo y un preocupante desequilibrio financiero en el sistema de protección por desempleo”), la reforma de 1992 tenía como objetivos, por una parte, “reasignar el gasto público para potenciar las políticas activas de empleo dirigidas a incentivar la contratación por tiempo indefinido de aquellos colectivos con especiales dificultades de inserción laboral y a proporcionar mayor formación a los parados”; y, por otra, “racionalizar el gasto en protección por desempleo, asegurando el 23

Sobre la Estrategia 2020, entre otros, CABEZA PEREIRO, J. y BALLESTER PASTOR, M.A., La estrategia europea para el empleo 2020 y sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, MTIN, Madrid, 2010; BALLESTER PASTOR, M.A., “Los retos pendientes en la normativa jurídico laboral española en torno a la estrategia Europa 2020”, Revista de Derecho Social, núm. 54, 2011, págs. 11 y ss.; MOLINA TEMBOURY, L., “La Estrategia 2020 y el empleo”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 91, 2011, págs. 29 y ss. Sobre los desarrollos que la Estrategia 2020 está teniendo en la UE, véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones “Hacia una recuperación generadora de empleo”, presentada el 18 de abril de 2012 (puede consultarse, en http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=7619&langId=en) donde se recogen un conjunto de medidas para impulsar el empleo, sobre todo en las consideradas como áreas con mayor potencial de empleo en el futuro (economía ecológica, servicios sanitarios y TIC). Entre ellas, el reforzamiento de las políticas nacionales de empleo con medidas como subvenciones a la contratación que generen nuevos puestos de trabajo, el apoyo al trabajo por cuenta propia, la inclusión del “empleo ecológico” en los planes nacionales de empleo, la mejor adecuación de la oferta y la demanda de profesionales de la salud, el apoyo al empleo altamente cualificado en TIC, el fomento de las capacidades digitales de todos los trabajadores, la mejora de las oportunidades a los jóvenes y el desarrollo del aprendizaje permanente como factor clave para la seguridad en el empleo y la productividad, la mejorar del reconocimiento de las capacidades y las cualificaciones y de la cooperación entre la educación y el mundo laboral, la mejora de la movilidad laboral y de la puesta en relación de las ofertas de trabajo y los demandantes de empleo, o, en fin, el reforzamiento de la coordinación y el seguimiento de las políticas de empleo a escala de la UE, en sintonía con la gobernanza económica de la UE.

8 futuro equilibrio financiero del sistema y la protección efectiva a quienes encontrándose en paro busquen activamente trabajo”24. Y para ello, en aquel momento se optó abiertamente por fomentar la contratación indefinida concentrando todos los incentivos públicos principalmente en un elegido grupo de colectivos con especiales dificultades de acceso al empleo: jóvenes, trabajadores mayores de cuarenta y cinco años y mujeres. En cuanto a la protección por desempleo, se quiso contener la principal vía de agua del sistema causada por la excesiva contratación temporal y los elevados índices de rotación en relación con los períodos mínimos de cotización exigidos para acceder a las protecciones. Por ello, y entre otras medidas, se estableció en doce meses el período mínimo de cotización necesario para acceder a la prestación del nivel contributivo, se modificó con un criterio más exigente la escala que relaciona períodos duración de la prestación y períodos de ocupación cotizada y se redujeron los tipos aplicables a la base reguladora que determinan la cuantía de la prestación para moderar las elevadas tasas de reposición de la prestación en relación con los salarios dejados de percibir y así evitar un efectos desincentivador de la búsqueda de empleo25. En fin, la apuesta por las políticas activas en detrimento de las pasivas ―cuyo efecto inmediato fue, obviamente, la disminución de la tasa de cobertura y la reducción material de la protección económica, pero cuya eficacia en orden a la creación de empleo y la mejora real de la empleabilidad de los trabajadores nunca se ha demostrado― se completó con otras medidas dirigidas a sancionar la actitud de los beneficiarios que rehúsan “adquirir la capacidad necesaria para acceder a un puesto de trabajo (y se instalan) de forma insolidaria en la protección por desempleo” (Exposición de Motivos Ley 22/1992) como una nueva noción más exigente de colocación adecuada, y la calificación como causa de extinción del derecho a lucrar prestaciones por desempleo del “rechazo de una oferta de empleo adecuada o (la) negativa a participar en trabajos de colaboración social, programas de empleo, o en acciones de promoción, formación y reconversión profesionales, salvo causa justificada”, y, como regla, la “realización de un trabajo de duración igual o superior a doce meses”. Estas importantes novedades se completaron con algunas otras medidas muy expresivas del cambio de rumbo que con la reforma se quería dar a las políticas de empleo. Por una parte, se optó por la supresión del abono de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único (RD 1044/1985, de 19 de junio), salvo en el ámbito de la economía social, decisión que luego ha sido parcialmente revisada en varias ocasiones, especialmente en relación con los trabajadores autónomos. Y, por otra, para corregir una de las más llamativas disfunciones de las políticas activas hasta entonces desarrolladas, 24

Los entrecomillados son de la Exposición de Motivos que acompañó al RDL 1/1992 y a la Ley 22/1992. Conviene llamar la atención sobre el hecho de que, en último término, estos objetivos de 1992 no son muy diferentes de los que orientan las más recientes reformas de esta parcela del Derecho del Trabajo. 25 Hasta 1992, la cuantía de la prestación se determinaba aplicando a la base reguladora el 80 por 100 durante los seis primeros meses, el 70 por 100 desde el séptimo hasta el duodécimo mes, y el 60 por 100 a partir del decimotercer mes. Desde 1992, dicha cuantía se fija aplicando a la base reguladora los siguientes tipos: el 70 por 100 durante los ciento ochenta primeros días y el 60 por 100 a partir del día ciento ochenta y uno. (Cfr. art. 211.2 TRLGSS). Sobre esta reforma de 1992 puede verse, entre otros, MONTOYA MELGAR, A., “Los incentivos públicos a la contratación laboral indefinida como nueva medida de política de empleo”, Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm.9, 1993, págs. 269 y ss.; FLOREZ SABORIDO, I, La contratación laboral como medida de política de empleo, CES, Madrid,1994.

9 se eliminó con carácter general el derecho de los parados a percibir una beca o ayuda por su participación en cursos de formación profesional ocupacional26. Complementando estas reformas, al año siguiente la Ley 22/1993, de 29 diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, volvería a insistir en la necesidad de mejorar el control sobre el gasto en desempleo que en el periodo 1985-1993 había pasado de representar 2,7 por 100 del PIB al 3,5 por 100. Y para ello actuó principalmente sobre el requisito de involuntariedad en la situación de desempleo, relacionó más estrechamente la cuantía de la prestación con las rentas netas dejadas de percibir por el trabajador27, revisó los requisitos para acceder al subsidio por desempleo y los conceptos de responsabilidades familiares y rentas de la unidad familiar y modificó el régimen de infracciones y sanciones en contemplación de lo que la Exposición de Motivos que acompañó a la Ley 22/1993 llamó “persistencia de conductas socialmente insolidarias en el disfrute indebido de prestaciones por desempleo, cometidas por los propios beneficiarios de la protección y por los empresarios que les contratan irregularmente”. Pese al cambio de rumbo que quisieron marcar estas leyes de 1992-1993, la temporalidad, la rotación y la segmentación del mercado de trabajo seguían siendo a mitad de los años noventa el más grave problema del mercado de trabajo español. Y los datos sobre desempleo tampoco eran muy propicios: la tasa de desempleo, situada en 1991 en el 16,3%, alcanzaba en 1994 el 24,2%28. En este contexto, la reforma laboral de 1994 actuó, por una parte, sobre el régimen del contrato de trabajo, aumentando la flexibilidad interna, pero también potenciando la autonomía colectiva en orden a la fijación de su contenido29; y, por otra, “con el objetivo de luchar contra el paro y potenciar nuestra capacidad generadora de empleo”, trató de “optimizar las posibilidades de colocación existentes, favorecer la inserción laboral de los jóvenes sin formación profesional específica o sin experiencia laboral (y) posibilitar el trabajo de un mayor número de personas”30. En esta segunda dirección, 26

En cambio, se mantuvo para trabajadores con discapacidad que participen en cursos de formación profesional, alumnos escuelas-taller y casas de oficios y trabajadores agrarios. Confiesa la Exposición de Motivos de la Ley 22/1992 que este sistema “ha producido distorsiones en la finalidad formativa de los citados cursos y, por tanto, una inadecuada asignación de los importantes recursos destinados a tal fin”. Por ello, “desde una nueva concepción del papel que las políticas activas están llamadas a cumplir en el nuevo entorno comunitario, deja sin efecto dichas becas, sin perjuicio de reasignar el gasto que por tal concepto se realizaba hacia una oferta formativa de mayor calidad, que se traducirá en recursos humanos más cualificados, permitiendo así a nuestras empresas competir con éxito en el mercado único y a nuestros trabajadores obtener más y mejor empleo”. 27 Hasta 1993, la cuantía de la prestación no era “inferior al salario mínimo interprofesional incluida la parte proporcional de pagas extraordinarias”. Tras la reforma, si el desempleado no tiene hijos a cargo, dicho límite se sitúa en el 75 por 100 SMI salario mínimo interprofesional incluida la parte proporcional de pagas extraordinarias. Cfr. art. 211 TRLGSS que en su actual redacción procedente del RDL 3/2004, de 25 junio, establece como cuantía mínima el 107 por 100 o el 80 por 100 del IPREM según que el beneficiario tenga o no hijos a su cargo. 28 CES, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de España, edición de 1994, pág. 26, y de 1997, pág. 31. 29 Ley 11/1994, de 19 mayo, por la que se modifican determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores, y del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social. 30 Los entrecomillados son de la Exposición de Motivos de la Ley 10/1994, de 19 de mayo sobre medidas urgentes de fomento de la ocupación. En esta misma dirección, se promulgó también en este momento la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal. Sobre cambio

10 además de la mejora de los servicios públicos de empleo, de la inserción laboral de los jóvenes y del contrato de trabajo a tiempo parcial, la Ley 10/1994 anunció el establecimiento de “programas que fomenten la contratación por pequeñas empresas de trabajadores perceptores de prestaciones por desempleo”, encomendando a la ley anual de prepuestos la determinación de los programas y colectivos a los que irían destinados. Sin embargo, traicionando abiertamente el postulado de la reforma de 1992, la disposición adicional sexta de la Ley 10/1994 reguló al amparo del art. 17.3 ET un programa de fomento de empleo para 1994 mediante el que las empresas podían contratar temporalmente (entre un mínimo de doce meses y un máximo de tres años) a trabajadores desempleados mayores de cuarenta y cinco años, minusválidos o beneficiarios de prestaciones por desempleo, con derecho a reducciones en la cotización a la Seguridad Social siempre el contrato fuera a jornada completa. Y la disposición adicional tercera Ley 10/1994 autorizó también la prórroga durante dieciocho meses de los contratos temporales de fomento del empleo cuya duración máxima de tres años expirara entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1994. Estas últimas medidas advierten claramente sobre la difícil situación de empleo existente en aquel momento y son un buen ejemplo de cómo las políticas de empleo con frecuencia ceden en situaciones agudas de crisis de empleo en favor de medidas pretendidamente eficaces en el corto plazo, pero con posibles efectos-rebote. Pero es que, además, en este caso los resultados fueron muy pobres. Solo tres años después, en una situación caracterizada “por la alta tasa de desempleo existente en nuestro país (22% de la población activa), así como, por la temporalidad (34%) y rotación de la contratación laboral que tienen graves efectos sobre la población trabajadora, el crecimiento económico, el funcionamiento de las empresas y el sistema de protección social”, los agentes sociales suscribieron el 29 de abril de 1997 un Acuerdo interconfederal para la estabilidad del empleo (AIEE) en el que proponían al Gobierno para su articulación normativa un conjunto de medidas con el objetivo de “contribuir a la competitividad de las empresas, a la mejora del empleo y a la reducción de la temporalidad y rotación del mismo” 31. Ante el contumaz fracaso de una política de empleo construida en torno a la generalización de la temporalidad, se trataba ahora ―nuevamente― de potenciar la contratación indefinida32. Y para ello se actuó en el terreno del fomento del empleo utilizando con nuevo criterio fórmulas ya conocidas33. Por una parte, se configuró un nuevo modelo contractual para fomento de la contratación indefinida y, por otra, un programa de fomento de empleo estable, facilitándose la intersección entre ambos en función del elemento subjetivo. De este modo, mientras que el RDL 8/1997, de 16 de mayo, de medidas urgentes para la mejora del mercado de trabajo y el fomento de la contratación indefinida (luego Ley 63/1997, de 26 diciembre) dio cobertura legal a la propuesta de los agentes sociales respecto de una nueva modalidad contractual precisamente orientada al fomento del empleo indefinido, el paralelo RDL 9/1997, de 16 de mayo, (luego, Ley 64/1997), reguló diversos incentivos en materia de Seguridad Social normativo de 1994 puede verse, entre otros, CASAS BAAMONDE, M.E. y VALDES DAL-RE, F., (Coords.), Reforma del mercado de trabajo, La Ley, Madrid, 1994. 31 El mismo día UGT, CC.OO, CEOE y CEPYME suscribieron también el Acuerdo interconfederal sobre negociacion colectiva (AINC) y el Acuerdo interconfederal sobre cobertura de vacíos (AICV). 32 ROJO TORRECILLA, E. y CAMAS RODA, F., “¿El principio del fin? De la temporalidad a la estabilidad: ¿Un viaje de ida y vuelta?, Aranzadi Social, 1998, V, págs. 775 y ss. 33 TORTUERO PLAZA, J.L.,“La inseguridad en el empleo: causas, instrumentos y políticas legislativas”, Aranzadi Social, 1999-V, págs. 783 y ss.

11 y de carácter fiscal para el fomento de la contratación indefinida y la estabilidad en el empleo34. En este momento, además, la importancia de las políticas activas de empleo encuentra respaldo expreso en la Estrategia Europea de Empleo y concreción en los sucesivos planes nacionales de empleo35. Y, como consecuencia, su invocación como elemento esencial de toda reforma normativa en Derecho del Trabajo se convierte en lugar común de las sucesivas iniciativas legislativas. Así, nuevamente el RDL 5/2001, de 2 de marzo, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, precedente de la Ley 12/2001, de 9 julio, del mismo título, volvería a ensayar diversas medidas de políticas activas; aunque esta ocasión en contemplación ya de una situación económica distinta caracterizada por la evolución positiva del empleo, pero también por la persistencia de disfunciones tradicionales (excesiva temporalidad, precariedad). De este modo, el cambio de ciclo económico permite en este momento una cierta reorientación en el diseño de las políticas activas cuyo objetivo no solo será el “incremento del empleo”, sino también “la mejora de su calidad” y el favorecimiento de la “empleabilidad” de los trabajadores aumentando su cualificación y capacidad de adaptación a las nuevas exigencias profesionales que impone la transformación del sistema productivo. En lo concreto, sin embargo, el alcance de la reforma de 2001 no resultó muy espectacular. Además de prorrogar y reconfigurar el contrato para fomento de la contratación indefinida (disposición adicional 1ª), y como medidas específicamente “dirigidas a instrumentar de una forma más adecuada las políticas activas de empleo”, se ampliaron los colectivos de beneficiarios de los contratos formativos36 y ―“de acuerdo con las prioridades del Estado para cumplir las directrices de la estrategia europea por el empleo”, como advertía el nuevo art. 15.1 d) ET― se creó un nuevo contrato temporal de inserción para trabajadores desempleados contratados para la realización de obras y servicios de interés general y social. Se trataba de un modelo en el que la vinculación entre políticas activas y pasivas eran muy evidente, pues se 34

Sobre el programa de incentivos de la Ley 64/1997, de 26 diciembre, pueden verse, entre otros, ALBIOL MONTESINOS,I., CAMPS RUIZ. L.M., y GOERLICH PESET, J.M., La reforma laboral de 1997, Tirant lo Blanc, 2ªed. actualizada, Valencia, 1998, págs. 77 y ss. 35 Aparte la consulta directa de los mismos, un resumen del contenido de los 4 primeros en relación con las políticas activas puede verse PORTILLO, P., “El desarrollo de las políticas activas en España: Un análisis de los planes de acción para el empleo”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 36, 2002, págs. 20 y ss. También puede verse ALUJAS RUIZ, J.A, Políticas activas de mercado de trabajo en España. Situación en el contexto europeo, CES, Madrid, 2003. Ya el primero de estos planes, correspondiente a 1998, identificaba como tercera de sus directrices la necesidad de prestar mayor atención a las políticas activas corrigiendo la importante brecha existente entre unas y otras. En 1997, el presupuesto destinado a políticas activas fue de 484.900 millones de pesetas, mientras que las políticas pasivas dispusieron de 1,5 billones de pesetas. El objetivo marcado por el Plan de 1998 era incrementar las cantidades empleadas en políticas activas un 24.8% en 1998, un 28.4% en 1999 y llegar al 31.4% en 2000. 36 Como regla general, el contrato para la formación podían celebrarlo en aquel momento trabajadores mayores de dieciséis años y menores de veintiún años sin la titulación requerida para realizar un contrato en prácticas. No obstante, el límite máximo de edad no era aplicable cuando el contrato se concertaba con desempleados incluidos en alguno de los siguientes colectivos: a) minusválidos, b) trabajadores extranjeros, durante los dos primeros años de vigencia de su permiso de trabajo, salvo que se acrediten la formación y experiencia necesarias para el desempeño del puesto de trabajo, c) aquellos que lleven más de tres años sin actividad laboral, d) quienes se encuentren en situación de exclusión social, y e) los que se incorporen como alumnos-trabajadores a los programas de escuelas taller, casas de oficios y talleres de empleo.

12 autorizaba la contratación temporal de trabajadores desempleados inscritos en la oficina de empleo por parte de una Administración pública o entidad sin ánimo de lucro para la realización de una obra o servicio de interés general o social precisamente “como medio de adquisición de experiencia laboral y mejora de la ocupabilidad del desempleado participante, dentro del ámbito de los programas públicos que se determinen reglamentariamente”37. Pese a ello, la naturaleza temporal del contrato justificó algunos reproches y finalmente fue eliminado por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 43/2006 en el marco de una nueva reforma laboral que tenía el fomento de la contratación indefinida como objetivo principal y para cuyos autores aquel contrato no había cumplido las expectativas para las que fue creado. III. EL ESTABLECIMIENTO DEL MARCO JURÍDICO DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN EL PERIODO PREVIO A LA CRISIS Difícilmente puede comprenderse la política de empleo desarrollada en la actual situación de crisis económica sin la referencia del marco jurídico preexistente a las reformas. Y es que, las diferentes y sucesivas medidas propuestas para gestionar la crisis, tanto coyunturales como estructurales, tienen como presupuesto necesario el estadio de desarrollo y la regulación positiva de las políticas de empleo en el periodo inmediatamente anterior. Fundamentalmente, este marco normativo resulta de tres importantes normas: la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, la Ley 56/2003, de 16 diciembre, de Empleo (LE) y la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo. 1. La reforma laboral de 2002 y la coordinación entre políticas activas y pasivas de empleo Con la excepción, muy importante, aunque sesgada por su propósito eminentemente financiero, de la Ley 22/1992, las diferentes iniciativas que en los ámbitos de las políticas activas de empleo se suceden en España hasta finales de los años noventa del pasado siglo XX merecen como principal reproche su definición y funcionamiento al margen de las políticas pasivas y, como consecuencia, la sería disminución de su eficacia especialmente en orden a la mejora de la empleabilidad de los trabajadores desempleados38.

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Por su parte, los servicios públicos de empleo competentes financiaban los costes salariales y de Seguridad Social de estas contrataciones subvencionando, a efectos salariales, la cuantía equivalente a la base mínima del grupo de cotización al que corresponda la categoría profesional desempeñada por el trabajador y, a efectos de Seguridad Social, las cuotas derivadas de dichos salarios, todo ello con independencia de la retribución a percibir por el trabajador. 38 Sin duda, tal consideración está en la base de la reforma del art. 206.2 LGSS ordenada en su momento por RDL 5/1999, de 9 abril, pues donde antes solo se señalaba que además de las prestaciones económicas, en el ámbito la acción protectora por desempleo “se desarrollarán acciones específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión en favor de los trabajadores desempleados”, ahora se añade que tales acciones también estarán dirigidas a la inserción profesional; que asimismo lo estarán “aquellas otras que tengan por objeto el fomento del empleo estable”; y, sobre todo, que “todo ello (será) sin perjuicio, en su caso, de las competencias de gestión de las políticas activas de empleo que se desarrollarán por la Administración General del Estado o por la Administración Autonómica correspondiente, de acuerdo con la normativa de aplicación”.

13 Tras el impulso recibido por la Estrategia Europea de Empleo en el Consejo Europeo de Barcelona (2002), la apuesta por las políticas activas y su coordinación con las pasivas se convirtió, en cambio, en el eje principal de la reforma laboral de 200239. Por aquel entonces, la necesidad de modificar el soporte normativo de la política de empleo parecía bastante evidente40. Bien entendido que no se trataba en realidad del reemplazo de unas políticas por otras, sino, como declaraban los preámbulos de las normas reformadoras, de “organizar la protección por desempleo de manera que, junto con las prestaciones económicas necesarias para afrontar las situaciones de paro, los poderes públicos den oportunidades de formación y empleo que posibiliten que los desempleados puedan encontrar un trabajo en el menor tiempo posible”. No obstante, aunque el Gobierno presentó un ambicioso proyecto de Medidas de reforma de la protección por desempleo y de la Ley Básica de Empleo, el fracaso del diálogo social y la amenaza de una huelga general contra el proyecto gubernamental (finalmente convocada para el 20 de junio de 2002), aconsejó concentrar el esfuerzo reformador en lo relativo al desempleo y dejar para otro momento la cuestión de la ley de empleo. De este modo, con el objetivo declarado en su propia rúbrica de reformar del sistema de protección por desempleo y mejorar de la ocupabilidad, las normas articuladoras de la reforma laboral de 200241 introdujeron muy importantes modificaciones tanto en la TRLGSS, como en el ET (así como sus correspondientes derivaciones en la LPL y el TRLISOS) con la finalidad de ampliar las posibilidades de empleo para todas las personas con deseos de incorporarse al mercado de trabajo, mejorar su funcionamiento, corregir las disfunciones observadas en la protección por desempleo y ampliar la protección a colectivos que carecían de ella. Entre sus novedades destacan a) la supresión de los llamados salarios de tramitación en los casos de despido improcedente cuando el empresario opta por el abono de la indemnización decidida por RDL 5/2002, aunque Ley 45/2002 los recuperaría en los términos que ha regulado el art. 56.2 ET hasta su reciente modificación por RDL 3/201242; b) el establecimiento del derecho de

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CABEZA PEREIRO, J. y BALLESTER PASTOR, M.A., consideran en este sentido que la Ley 45/2002 fue “la primera ley de reforma de la prestación por desempleo que se planteó desde la perspectiva de la Estrategia Europea de Empleo” (La estrategia europea para el empleo 2020 y sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, cit., pág. 142). Sobre esta cuestión es muy recomendable el estudio de MONEREO PÉREZ, J.L., Las nuevas políticas de protección por desempleo y su reflejo en el sistema jurídico, Tirant lo Blach, Valencia, 2003. Para un estudio detallado de la reforma de 2002, puede verse, entre una vasta bibliografía existente, AA.VV, Desempleo. XIV Congreso nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2004, y particularmente GARCÍA MURCIA, J., “Desempleo”, op cit., págs. 27 y ss. y CABEZA PEREIRO, J., “El nuevo régimen jurídico del desempleo”, op.cit., pág. 583 y ss. 40 A la necesidad de llevar a cabo una progresiva sustitución de las políticas pasivas por las activas puesta de manifiesto desde mitad de los años noventa se ha referido en reiteradas ocasiones la doctrina. Entre otros, LANDA ZAPIRAIN, J.P., “El ingreso al trabajo. En torno al art. 16”, Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 100, 2000, págs. 499 y ss.; SEVILLA CORELLA, M., “Ideas para un modelo español de intermediación pública en el mercado de trabajo”, Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 106, 2001, págs.587 y ss. 41 RDL 5/2002, de 24 de mayo, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, luego sustituido por la Ley 45/2002, de 12 diciembre, que sobre aquél introdujo notables cambios. Como es sabido, este RDL fue declarado inconstitucional STC 68/2007, de 28 de marzo de 2007. 42 Es decir, permitiendo su enervación si en las cuarenta y ocho horas siguientes al despido el empresario reconoce su improcedencia y ofrece al trabajador la indemnización correspondiente depositándola en el Juzgado de lo Social a disposición del trabajador y poniéndolo en conocimiento de éste. Se trata del

14 los trabajadores a percibir sus prestaciones por desempleo desde el día siguiente al de la fecha del despido; c) un nuevo endurecimiento de los requisitos de acceso a la protección por desempleo; y d) la modificación del desempleo de los trabajadores agrícolas eventuales43. Se trató, en todo caso, de una intervención legislativa amplia y muy compleja que marca un antes y un después. Principalmente porque es en este momento cuando se fija la estructura y contenido del vigente sistema de protección por desempleo. Y también porque al hacerlo, la insistencia en la necesidad de coordinar políticas activas y pasivas de empleo terminó perfilando dos institutos de enorme importancia en el sistema: el compromiso de actividad y el programa de renta activa de inserción como tercer nivel de la acción protectora por desempleo. A) El compromiso de actividad Claramente enmarcado en la estrategia de coordinación de políticas activas y pasivas de empleo44, y con el precedente de la solución acogida en RD 236/2000, el compromiso de actividad se configura en la Ley 45/2002 como un requisito común de acceso a las prestaciones contributivas y asistenciales del sistema de protección por desempleo que obliga al beneficiario a declarar por escrito en el momento de la solicitud su disponibilidad para “buscar activamente empleo, aceptar una colocación adecuada y participar en acciones específicas de motivación, información, orientación, formación, reconversión o inserción profesional para incrementar su ocupabilidad”, así como para cumplir las restantes obligaciones derivadas de tal condición45. No puede ocultarse que, en rigor, tales obligaciones del beneficiario son connaturales a su condición como tal y emanan directamente de la ley. Esto es, el compromiso de actividad es un elemento esencial de la inscripción del trabajador desempleado como demandante de empleo, una obligación de naturaleza jurídico-pública, pero que ahora se refuerza formalmente en una aparente contractualización de la protección por desempleo46. Se trata, en definitiva, de reforzar el compromiso del desempleado y hacer pública declaración de su disposición de ánimo favorable a la búsqueda de empleo. Además, también la Administración adquiere un compromiso expreso de ayuda, asesoramiento y formación en la búsqueda de empleo y, por tanto, éste tiene derecho a conocido como “despido exprés”. Sobre éste, con crítica que se comparte, LAHERA CORTEZA, J., “Despido libre pagado e igualdad de trato”, Aranzadi Social, 7/2011. 43 Sobre estas cuestiones, puede consultarse también, SEMPERE NAVARRO, A.V. (coord.), Empleo, Despido y Desempleo tras las reformas de 2002. Análisis de la Ley 45/2002, de 12 diciembre, Aranzadi, Pamplona, 2003. 44 Como acciones novedosas, el Pilar I del Plan de Acción para el Empleo del Reino de España para 1999 identificaba el compromiso voluntario de actividad, la tutoría individualizada de los desempleados con dificultades de inserción laboral y los talleres de empleo. 45 La caracterización del compromiso de actividad resulta del art. 231.2 TRLGSS en la redacción dada por Ley 45/2002. Posteriormente, la LO 1/2004, de 28 diciembre, añadiría un segundo apartado a cuyo tenor “para la aplicación de lo establecido en el párrafo anterior el Servicio Público de Empleo competente tendrá en cuenta la condición de víctima de violencia de género, a efectos de atemperar, en caso necesario, el cumplimiento de las obligaciones que se deriven del compromiso suscrito”. 46 Sobre este cambio que “hace del desempleado protegido un ” ha reflexionado RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., “La revisión de la reforma de la protección del desempleo en la Ley 45/2002”, Relaciones Laborales, 2003-I, págs. 61 y ss. Sobre “Las políticas de contractualización de las prestaciones sociales”, véase el estudio publicado con este título por VALDÉS DAL-RE (Relaciones Laborales, 2002-I, págs. 67 y ss).

15 que los servicios públicos de empleo determinen el mejor itinerario de inserción de acuerdo con sus capacidades profesionales y aptitudes para el trabajo47. B) La Renta Activa de Inserción La Renta Activa de Inserción fue inicialmente implantada España por RD 236/2000, de 18 febrero, por el que se regula un programa para el año 2000, de inserción laboral para los trabajadores desempleados de larga duración, en situación de necesidad, mayores de cuarenta y cinco años. Bajo las directrices de la Estrategia Europea de Empleo y en cumplimiento de las previsiones del Plan de Acción para el Empleo del Reino de España para 1999, se trataba de facilitar la inserción laboral de los desempleados mediante una combinación de medidas de garantía de ingresos con otras de inserción laboral48. El programa, pues, comprendía, por un lado, políticas activas de empleo gestionadas por los servicios públicos de empleo con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo49 y, por otro, una ayuda económica gestionada en aquel entonces por el INEM denominada renta activa de inserción (una cantidad igual al 75 por 100 del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, a percibir durante un periodo máximo de diez meses) vinculada a la realización de acciones en materia de políticas activas de empleo que no conllevasen retribuciones salariales. En 2001 el programa volvió a reeditarse50. Y para 2002 el art. 38 de la Ley 24/2001, de 27 diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, autorizó de nuevo 47

RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., “La nueva dimensión de la protección por desempleo”, Relaciones Laborales, núm. 13, 2002, pág. 11. Sobre esta institución, que luego también acogería la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, en su art. 27 LE (modificado a su vez por Ley 35/2010) puede verse, entre otros, MELLA MENDEZ, L., El compromiso de actividad del desempleado, CEF, 2005. 48 Sobre el entronque de los programas de renta activa de inserción en la estrategia comunitaria de empleo, puede verse, entre otros, CRISTÓBAL RONCERO, R., “El programa de renta activa de inserción en la Ley 45/2002”, en SEMPERE NAVARRO, A.V. (coord.), Empleo, despido y desempleo tras las reformas de 2002. Análisis de la Ley 45/2002, de 12 diciembre, Aranzadi, Pamplona, 2003, págs. 277 y ss. 49 Tutoría individualizada; desarrollo del itinerario de inserción laboral que incluye entrevista profesional y la elaboración de un plan personal de inserción laboral; gestión de ofertas de colocación adecuadas a su perfil profesional; incorporación a planes de empleo y/o formación; incorporación, en su caso a planes o programas de formación, típicamente del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, del Programa de talleres de empleo, o de los planes de empleo para la contratación de desempleados en la realización de obras y servicios de interés general y social. 50 RD 781/2001, de 6 julio, con expresa habilitación a tal fin en la Ley 14/2000, de 29 diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Este programa, construido sobre la experiencia del precedente, quiso superar sus limitaciones, especialmente facilitando la incorporación de los trabajadores desempleados y haciendo más eficaz su gestión. Como novedades más sobresalientes: a) se amplía el ámbito subjetivo, sustituyendo la anterior exigencia de responsabilidades familiares por una nueva de carencia de rentas (“carecer de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75 por 100 del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias”) y dispensando del requisito de haber extinguido una previa prestación contributiva o asistencial a los desempleados inscritos ininterrumpidamente en la oficina de empleo durante veinticuatro o más meses sin derecho a protección por desempleo; b) se flexibiliza el régimen incompatibilidades ampliándose los supuestos en los que la renta activa de inserción resulta compatible con el trabajo del beneficiario (becas y ayudas por la asistencia a acciones de formación profesional vinculadas al Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, trabajo a tiempo parcial con deducción de lo percibido, el trabajo autónomo, o por cuenta propia, el trabajo por cuenta ajena de carácter indefinido a tiempo completo y acciones de voluntariado); c) se precisa con más detalle el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y se prevé la posibilidad de concertación de convenios de colaboración con entidades colaboradoras sin ánimo de lucro para la realización de las actividades de empleabilidad. Sobre el

16 al Gobierno para regular, “dentro de la acción protectora por desempleo” la “denominada renta activa de inserción”, aunque finalmente sería otra norma con rango de ley ―inicialmente la disposición adicional primera RDL 5/2002 y meses después la correspondiente de Ley 45/2002― la encargada de hacerlo51. Con claro afán de normalización o consolidación, y enmarcado en el contexto de la reforma de 2002, este último programa ensanchó el original ámbito de aplicación sustituyendo la exigencia de haber extinguido las prestaciones por desempleo por la más genérica de “no tener derecho” a ellas y flexibilizando al mismo tiempo los requisitos generales, en especial el de edad, para incorporar también a trabajadores desempleados menores de 45 años que tuvieran reconocida la condición legal de persona con minusvalía en grado igual o superior al 33 por 100, a emigrantes retornados sin derecho a lucrar el subsidio por desempleo y a las víctimas de violencia doméstica. A su vez, la Ley 45/2002 también incluyó a los desempleados eventuales agrarios que no pudieran incorporarse al subsidio agrario y tampoco tuvieran derecho a lucrar la nueva prestación contributiva creada para ellos por el RDL 5/2002. Además, en la misma dirección normalizadora y conforme a la solución avanzada en el art. 26 Ley 14/2000, de 29 diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, se ordenó la incorporación de un nuevo apartado 4º a la disposición final 5ª TRLGSS por el “se habilita al Gobierno a regular dentro de la acción protectora por desempleo y con el régimen financiero y de gestión establecido en el capítulo V del Título III de esta Ley el establecimiento de una ayuda específica denominada Renta Activa de Inserción, dirigida a los desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo que adquieran el compromiso de realizar actuaciones favorecedoras de su inserción laboral”. Así pues, lo que comenzó siendo una decisión gubernamental amparada en el Plan de Empleo para el Reino de España, en la correspondiente previsión de gasto incluida en la LPGE y, quizá, en el art. 206.2 LGSS, pasó luego a contar con habilitación legal expresa en la ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social y, finalmente, se convirtió en una habilitación permanente al Gobierno52. De este modo, el programa de renta activa de inserción quedó configurado como tercer nivel de protección por desempleo para aquellos trabajadores desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo. Por ello no parecía muy justificada que la limitación anual terminara siendo “un rasgo definitorio de esta original medida”53. En último término, sin embargo, se impuso un criterio más Programa de Renta Activa de Inserción para 2001 aprobado por RD 781/2001, con el que se inicia la “etapa de consolidación”, puede verse MOLINA NAVARRETE, C., “Las rentas activas de inserción: un viaje inacabado desde la marginalidad a la centralidad del sistema”, Relaciones Laborales, 2003-I, págs. 443 a 447. 51 Sobre este nuevo programa, puede verse, entre otros, CRISTÓBAL RONCERO, R., “El programa de renta activa de inserción en la Ley 45/2002”, cit., págs. 280 y ss.; MOLINA NAVARRETE, C., “Las rentas activas de inserción...”, cit., págs. 447 y ss. 52 LUJÁN ALCARAZ, J., “El programa de renta activa de inserción para 2005”, Aranzadi Social, núm. 2 2005, págs. 9 y ss. 53 CAVAS MARTÍNEZ, F., “Protección por desempleo e inserción laboral: balance provisional de los programas de renta activa de inserción 2000/2003”, Aranzadi Social, núm. 11, 2003, págs. 9 y ss. La Exposición de Motivos del RD 945/2003, de 18 de julio, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para 2003 defendía, no obstante, la solución argumentando que “los resultados de dichos programas han puesto de manifiesto que, si bien debe mantenerse el doble objetivo de reinserción laboral y protección frente al desempleo, en la forma diseñada en éstos, también debe readaptarse su contenido

17 lógico y práctico con la promulgación del RD 1369/2006, 24 noviembre, por el que, “con carácter permanente (y) estableciendo una garantía de continuidad en su aplicación como un derecho más y con la misma financiación que el resto de prestaciones y subsidios de desempleo”, se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo54. 2. La Ley de Empleo La Ley 56/2003, de 16 diciembre, de Empleo tiene su origen en el conjunto de medidas presentadas por el Gobierno en la primavera de 2002 para la reforma del desempleo, del régimen jurídico de los despidos y de los Servicios Públicos de Empleo. Del primer grupo se ocupó en su momento, como se acaba de ver, la Ley 45/2002. Y para la reforma de los servicios de empleo, el Gobierno elaboró un Anteproyecto de Ley de Empleo que el enrarecimiento del clima socio-político como consecuencia de la convocatoria de una huelga general contra el RDL 5/2002 obligó a paralizar durante meses. Finalmente, y una vez recuperado el diálogo social, se consensuó un nuevo proyecto que tras su tramitación parlamentaria fue aprobado como Ley 56/2003, de 16 diciembre, de Empleo. Frente a la concepción puramente economicista de la protección por desempleo característica de la LBE, la nueva LE pretendía dar respuesta al reto que en materia de empleo planteaban los decisivos cambios registrados en España en los últimos veinte años. Por una parte, la transformación del modelo productivo con la irrupción de las nuevas tecnologías y el auge de la descentralización productiva. Por otra, los cambios en la organización territorial del Estado y el desarrollo del llamado “Estado de las autonomías” con la consiguiente transferencia a las Comunidades Autónomas de la gestión realizada por el INEM en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación55. En tercer lugar, la ruptura del monopolio público en la intermediación laboral subsiguiente a la legalización en 1994 de las ETT y de las Agencias Privadas de Empleo56. Y, por anualmente para su aplicación más eficaz a los diferentes colectivos protegidos”. En uso de la referida autorización, el RD 945/2003, de 18 de julio, reguló para el año 2003 el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo. Este mismo programa, considerados “la finalidad, el contenido y los resultados alcanzados”, fue prorrogado para 2004 por RD 3/2004, de 9 enero. Por su parte, el programa de 2005 fue aprobado por RD 205/2005, de 25 de febrero, luego prorrogado para 2006 por RD 393/2006, de 31 marzo. 54 Los entrecomillados son de la Exposición de Motivos que acompaña el RD 1369/2006. Sobre este nuevo y permanente programa puede verse, entre otros, MORENO GENÉ, J., y ROMERO BURILLO, A. M., El Nuevo Régimen Jurídico de la Renta de Inserción. A propósito de la Ley del Real Decreto 1369/2006 de 24 de Noviembre, Thomson-Aranzadi, 2007; VALLECILLO GÁMEZ, M. y R., MOLINA NAVARRETE, C., “El régimen de estabilidad de la renta activa de inserción como subsidio no contributivo de la Seguridad Social: ¿realidad o pretensión? (Impacto jurídico y social del RD 1369/2006, de 24 de noviembre), Estudios Financieros. Revista de Trabajo y Seguridad Social, nº 286, 2007; ESTEBAN LEGARRETA, R., La renta activa de inserción, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006. 55 Este proceso de transferencias, iniciado por RD 1050/1997, de 27 de junio, sobre traspaso a la Generalidad de Cataluña, concluyó en 2003 con los traspasos a las Comunidades Autónomas de Andalucía (RD 467/2003, de 25 abril) y Región de Murcia (RD 468/2003, de 25 abril). Quedaba, no obstante, País Vasco que finalmente también las ha recibido en virtud de RD 1441/2010, de 5 de noviembre, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, que realiza el Servicio Público de Empleo Estatal. 56 Tras la reforma articulada por Leyes 10/1994, de 19 mayo y 14/1994, de 1 junio, el art. 32 Ley 14/2000, de 29 diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, dispuso la modificación

18 último, la integración de España en la Unión Europea y la necesidad de atender a los objetivos de la política comunitaria de empleo. Para dar respuesta a estos cambios y dotar de la necesaria eficacia a las políticas de empleo, la LE acogió importantes novedades en tres aspectos principales. En primer lugar, al identificar los sujetos con capacidad decisoria en esta materia dejando claro que “la política de empleo se desarrollará, dentro de las orientaciones generales de la política económica, en el ámbito de la estrategia coordinada para el empleo regulada por el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea”. La política de empleo se define y concreta mediante la interacción de tres instancias decisorias concurrentes (Unión Europea, Estado, Comunidades Autónomas) desde que en el Tratado de Ámsterdam (octubre 1997) y en el Consejo Europeo extraordinario Luxemburgo (noviembre 1997) se fijara como uno de los “puntos cardinales” de la Europa Social la coordinación de las políticas nacionales de empleo en el marco de una estrategia europea por el empleo. En ello, además, insiste la Estrategia de Lisboa al implantar el denominado método abierto de coordinación57. Además, a esas tres instancias se añade la llamada “dimensión local de la política de empleo” que el art. 4 LE original reconoce y que en la reforma de la LE ordenada por RDL 3/2011 ha encontrado especial recepción58. Supuesta, pues, la superioridad de los criterios emanados de la Unión Europea en materia de empleo, y configurada la LE como “legislación básica del Estado”, su art. 3 LE trató de distribuir las funciones entre la administración central y las autonómicas identificando como competencias estatales que el Gobierno ejercita a través o a propuesta del Ministerio competente en materia de empleo: a) la coordinación de la política de empleo, b) la aprobación de los proyectos de normas con rango de Ley y la elaboración y aprobación de las disposiciones reglamentarias en relación con la intermediación y colocación en el mercado de trabajo, fomento de empleo, protección por desempleo, formación profesional ocupacional y continua en el ámbito estatal, así como el desarrollo de dicha ordenación, c) la gestión y control de las prestaciones por desempleo y d) la elaboración, de conformidad con la Estrategia Europea de Empleo y con la participación de las Comunidades Autónomas y de los agentes sociales, de los planes nacionales de acción para el empleo. Por su parte, las Comunidades Autónomas son competentes para: a) el desarrollo de la política de empleo, b) el fomento del empleo y c) la ejecución de la legislación laboral y de los programas y medidas que les hayan sido transferidas. En particular, las Comunidades Autónomas “en sus respectivos ámbitos territoriales, establecerán sus programas de empleo, de acuerdo con las obligaciones establecidas por la Estrategia Europea de Empleo, a través de los Planes nacionales de acción para el empleo” (art. 3.3 in fine LE). art. 16.1 ET para sustituir la obligación empresarial de registro de los contratos, establecida en 1994 frente a la anterior de “solicitar” de las oficinas de empleo los trabajadores, por una mera comunicación por los empresarios del “contenido de los contratos de trabajo que celebren o de las prorrogas de los mismos, deban o no formalizarse por escrito”. 57 Véase TERRADILLOS ORMAETXEA, E., “La interacción entre políticas activas de empleo y políticas económicas en la Unión Europea, el juego del método abierto de coordinación y sus efectos sobre la política de empleo española”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 62, 2006, págs. 59 y ss.; MARTÍNEZ YÁÑEZ, N.M., “La coordinación de las políticas de empleo a la luz del Tratado de Lisboa”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 92, 2011, págs. 327 y ss. 58 Véase, FEMP: Aspectos de la intervención de las Administraciones Públicas Locales en las políticas activas de empleo en España. MTAS, Madrid, 2007.

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En segundo lugar, destaca la directa alusión del art. 1 LE al objetivo constitucional del pleno empleo (art. 40 CE) que reemplaza la vaga aspiración de la LBE al “equilibrio” entre la oferta y la demanda de trabajo. La política de empleo se ha definido también como un conjunto de iniciativas de apoyo al empleo y de intervención en el mercado de trabajo con la finalidad de satisfacer “determinados objetivos cuantitativos y cualitativos sobre ocupación de los ciudadanos”59. Y lo cierto es que a mitad del primer decenio del siglo XXI, los datos económicos y las estadísticas de empleo parecía indicar que aquella vieja aspiración podía por fin ser alcanzada. Otra cosa es que el empleo creado en esta etapa fuese abrumadoramente temporal y de poca calidad. Y por ello la LE también señalaba expresamente la “calidad del empleo” como una de las finalidades de las políticas de empleo. La tercera gran aportación de la LE se produce en la definición de las políticas activas de empleo y, de acuerdo con ella, en la reorientación formal de las mismas hacía la necesaria coordinación entre las políticas activas y las pasivas. A tenor del art. 23.1, inciso primero, LE (reformado por RDL 3/2011), las políticas activas de empleo son “el conjunto de acciones y medidas de orientación, empleo y formación dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social”. Así definidas, el contenido de las políticas activas de empleo parece muy amplio. Tanto que se ha llegado a sostener que “una política activa de empleo es toda medida cuyo objetivo sea la inserción o reinserción laboral, y no se traduzca en un gasto de garantía de rentas, suponga o no gasto presupuestario”60. En todo caso, puede establecerse una distinción básica y elemental que diferencia entre políticas de demanda y políticas de oferta. Las primeras serían aquellas que incentivan la contratación, normalmente a través de subvenciones o incentivos fiscales a las empresas y preferentemente de los grupos con mayores dificultades de integración en el mercado laboral (mujeres, jóvenes, desempleados de larga duración, personas con discapacidad). En cambio, las políticas de oferta tendrían como objetivo prioritario adecuar las cualificaciones del factor trabajo a las necesidades empresariales básicamente mediante la orientación y la formación. Aunque la presupone, la LE no acoge esta clasificación, sino que, con criterio muy pragmático, opta por identificar los diez ámbitos sobre los que deben proyectarse e incidir el conjunto de medidas y acciones de orientación, empleo y formación que dan identidad a la una política pública como política activa de empleo. A saber (art. 25 LE, modificado por RDL 3/2011): a) orientación profesional (información, acompañamiento, motivación y asesoramiento); b) formación y recualificación (aprendizaje, formación, recualificación o reciclaje profesional en el marco del subsistema de formación profesional para el empleo); c) oportunidades de empleo y fomento de la contratación (incentivos a la contratación, creación de empleo y mantenimiento de los puestos de trabajo); d) oportunidades de empleo y formación (realización de un trabajo efectivo en un entorno real que permiten adquirir formación o experiencia profesional); e) fomento de la igualdad de oportunidades en el empleo 59

MARTIN VALVERDE, A., “La política de empleo: caracterización general y relaciones con el Derecho del Trabajo”, Documentación Laboral, núm.9, 1983, pág. 63. 60 TOBES PORTILLO, P., “El desarrollo de las políticas activas en España: Un análisis de los planes de acción para el empleo”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 36, 2002, pág. 15

20 (igualdad entre mujeres y hombres en el acceso al empleo, la permanencia en el mismo y la promoción profesional, conciliación de la vida personal, familiar y laboral); f) oportunidades para colectivos con especiales dificultades61; g) autoempleo y creación de empresas (empleo autónomo y economía social); h) promoción del desarrollo y la actividad económica territorial (desarrollo local); i) fomento de la movilidad geográfica y sectorial; y j) proyectos integrados. Se trata, en definitiva, de un campo de actuación muy variado y extenso que donde se compendian las variadísimas iniciativas ideadas y puestas en práctica como políticas activas de empleo desde comienzos de los años noventa del pasado siglo XX. Bien entendido que cada uno de estos ámbitos o materias no es un compartimento estanco, pues lo normal es la interacción entre unos y otros. Además, y frente a la mera “protección de las situaciones de desempleo” postulada en la LBE, la LE pretende conjugar tal protección ―que deriva del art. 41 CE y que es irrenunciable en un verdadero Estado Social― con la efectiva “reducción de las situaciones de desempleo” para lo que es preciso conectar las políticas pasivas con las activas y, en relación ello, aumentar la colaboración y cooperación entre las distintas administraciones públicas implicadas. En este sentido, el art. 27 LE vuelve a insistir en su redacción de 2006 (la actual se debe a Ley 35/2010) en soluciones ya incorporadas al Título III TRLGSS por mandato de la Ley 45/2002. En efecto, ni es nueva la obligación de “inscribirse y mantener la inscripción como demandantes de empleo en el servicio público de empleo” que pesa sobre los solicitantes y perceptores de prestaciones y subsidios por desempleo (cfr. arts. 209.1; 215.1 LGSS), ni tampoco, habida cuenta la simultánea suscripción del compromiso de actividad (cfr. art. 207 c LGSS), la advertencia de que “la inscripción como demandante de empleo se realizará con plena disponibilidad para aceptar una oferta de colocación adecuada”62. Igualmente no es original la enunciación del deber de participar en las políticas activas de empleo que se determinen en el itinerario que pesa sobre los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo (cfr.231. c, h, i LGSS). En cambio, sí resultó novedosa en aquel momento la concreción de la obligación de vincular las políticas activas y las pasivas que tienen todas las administraciones públicas competentes en la gestión de políticas activas, y que les obliga a “atender mediante dichas políticas, como mínimo, al volumen de beneficiarios proporcional a la participación que los mismos tengan en el total de desempleados de su territorio”. 3. La Ley para la Mejora del Crecimiento y del Empleo Tres años después de promulgarse la LE, y en un contexto de fuerte crecimiento de la economía63 y del empleo y, por tanto, de descenso del desempleo64, el legislador

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Las acciones y medidas propias de este ámbito, así como las del de autoempleo, fueron redefinidas por RDL 14/2011; y las del último, otra vez por RDL 3/2012 precisamente para eliminar la referencia incluida por RDL 3/2011 en relación con la vigencia transitoria de ciertas disposiciones derogadas por dicha norma de urgencia afectantes a personas con discapacidad. 62 Sobre lo que debe en entenderse como tal, art. 231.3 LGSS. 63 La tasa de variación interanual del PIB fue 2005 del 3,6 por 100, del 3,9 por 100 en 2006 y del 3,7 por 100 en 2007 (en 2008 bajaría ya al 1,2 por 100), lo que colocaba a la economía española entre las más dinámicas de su entorno con crecimientos superiores al promedio de la Unión Europea (CES, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de España 2008, Madrid, 2009, págs. 70).

21 reformista decidió llevar a término una nueva reforma del mercado con el declarado propósito resolver ciertos problemas enquistados en el mercado de trabajo español “con la finalidad de cumplir los compromisos de la Estrategia de Lisboa y, en general, de mejorar la situación de los trabajadores”. Básicamente, se trataba ahora de acabar con la precariedad laboral y reducir la elevadísima tasa de temporalidad ―“la más alta de la Unión Europea, y por encima del doble de la media de ésta”65―, de favorecer el empleo de los jóvenes, trabajadores de edad avanzada, personas discapacitadas y colectivos con dificultades de inserción laboral, y de impulsar ―otra vez― las políticas activas de empleo y los Servicios Públicos de Empleo. El objetivo, pues, no era solo crear empleo, sino de hacerlo, en la estela de las sucesivas reformas laborales realizadas desde la firma en 1997 del Acuerdo Interconfederal sobre estabilidad del empleo, primando el estable y de calidad. Sustentada en la Declaración para el Diálogo Social (Competitividad, Empleo Estable y Cohesión Social) suscrita por el Gobierno, CCOO, UGT, CEOE y CEPYME el 8 de julio de 2004, la reforma de 2006 hizo norma del Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y del Empleo alcanzado por las mismas partes el 9 de mayo de 2006 y, como tal, constituyó ―como el mismo acuerdo declara― “un punto de equilibrio que se orienta en la dirección de apoyar y sostener la creación de empleo así como mejorar el funcionamiento del mercado laboral y la estabilidad del empleo”66. 64

La situación del mercado de trabajo en España, perfectamente descrita en el primer párrafo de la Exposición de Motivos que acompañó, primero al RDL 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo, y luego a la Ley 43/2006, de 29 diciembre, del mismo nombre, se caracterizaba “por un fuerte incremento del empleo, que se sitúa en el primer trimestre de 2006 en el 4,9 por 100 en tasa de variación interanual” y “un descenso de la tasa de paro, desde el 11,5 por 100 en 2002 y 2003 hasta el 9,2 por 100 en 2005 y el 9,1 por 100 en el primer trimestre de 2006, lo que significa que dicha tasa se encuentra, por primera vez desde 1979, por debajo del 10 por 100”. En realidad, al finalizar 2006 la tasa fue del 8,5, y en 2007 bajó hasta el 8,3 por 100. En cambio, desde 2008 comienza a crecer nuevamente situándose ese año ya en el 11,3 por 100 (CES, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de España 2008, Madrid, 2009, pág. 127). En el primer trimestre de 2012 ha llegado al 24’4%. 65 Los entrecomillados son de la Exposición de Motivos Ley 43/2006. Como explica muy bien DE LA VILLA, debe distinguirse entre una precariedad estática que se manifiesta horizontalmente y refiere a la del total de la población ocupada en un momento dado, y una precariedad dinámica que “se manifiesta verticalmente, cada día que pasa, computándose por periodos mensuales o anuales”. Atendiendo a la primera, se afirma que un tercio de los trabajadores empleados en España (entre ellos la mitad de los jóvenes) están en precario al no gozar de la deseable estabilidad en el empleo. Mirando a la segunda se descubre, además, que de los varios millones de contratos de trabajo que cada año se celebran en España (18.526.000 en 2006; 16.601.000 en 2008; 14.433.000 en 2011), solo un porcentaje inferior al 10 por 100 lo son por tiempo indefinido. Visto así, solo puede concluirse que “es anormal, ante todo, que un país con tan pequeña población ocupada celebre un número anual de contratos tan elevado, pero es además patológica la distribución final entre contratos estables (indefinidos) y contratos precarios (temporales)”. Además, como “respecto de los contratos temporales la legislación impone las reglas de la tipicidad y de la causalidad, es inevitable concluir (también) que los porcentajes de fraude en la contratación son la norma general en el hacer de cada día” (DE LA VILLA GIL, L.E., ¿Acabar con el trabajo precario, I? Notas de urgencia a la reforma laboral de 2006, Revista General de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, núm.11 mayo 2006). 66 Como todos, el acuerdo resultó de la transacción entre las posturales sindicales y las patronales. Los sindicatos defendían la estabilidad en el empleo, la corrección del uso incorrecto o fraudulento de los contratos causales y la potenciación del empleo estable y de calidad entre los colectivos menos favorecidos, especialmente entre los jóvenes. Por su parte, las asociaciones empresariales reclamaban mayores dosis de flexibilidad y la eliminación de rigideces laborales, sobre todo en materia de extinción del contrato de trabajo, así como de reducción de los costes salariales y de Seguridad Social. Entre la Declaración para el Diálogo Social de 2004 y el Acuerdo se sucedió una intensa actividad negociadora cuyos hitos marcan diferentes documentos cuya consulta permite un cabal conocimiento de los presupuestos y objetivos. Sobre todo, hay se señalar el trabajo de la Comisión de Expertos para el

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Para ello, se regularon tanto medidas de fomento de la contratación indefinida, como medidas potenciadoras de la eficiencia de las políticas activas de empleo y de la capacidad de actuación del Sistema Nacional de Empleo y para la mejora de la protección de los trabajadores desempleados. Dicho de otra manera, las medidas, genéricamente orientadas al objetivo principal de la creación de empleo de calidad, se proyectaron muy claramente como instrumentos al servicio de la política de empleo en los ámbitos definidos por la LE. En este sentido, la articulación de la reforma de 2006 resulta formalmente inobjetable. Y muy posiblemente hubiera rendido frutos a medio plazo de no ser por el cambio de ciclo económico comienza a producirse a finales de 2007. Básicamente se trataba de impulsar la contratación indefinida. Y para ello se actuó en el ámbito de las oportunidades de empleo y el fomento de la contratación indefinida (cfr. art. 25.1 LE) tanto desde la perspectiva de las modalidades de contratación (rehabilitación de la posibilidad de celebrar el contrato de fomento de la contratación indefinida regulado en la disposición adicional primera Ley 12/2001 por conversión de previo contrato temporal), como en el terreno de los incentivos económicos a la contratación indefinida. En este sentido, debe destacarse especialmente el propósito de establecer un Programa para Fomento del Empleo que superando el modelo anual tradicional tenía pretensiones de estabilidad y permanencia. Además, en dicho plan los colectivos de beneficiarios quedaban mejor definidos y las ayudas se reservaban para la contratación estable, aunque de manera excepcional y temporal se reguló un programa extraordinario de ayudas para la conversión de contratos temporales en indefinidos67. Y con la misma finalidad, se redujo la cotización empresarial por desempleo para los contratos indefinidos, se eliminó el recargo en la cotización por desempleo en los contratos temporales celebrados por ETT y se redujo la cotización empresarial al Fondo de Garantía Salarial.

Diálogo Social designada por los firmantes de la Declaración con el fin de evaluar el funcionamiento de las políticas de empleo desde las reformas laborales acometidas en el período 1992-1994 y elaborar unas conclusiones sobre las actuaciones y reformas necesarias y que con el título Más y mejor empleo en un nuevo escenario socioeconómico: por una flexibilidad y seguridad laborales efectivas fue presentado el 31 de enero de 2005. Y también el Documento para el Diálogo Social sobre el Mercado de Trabajo elaborado por el Gobierno a la vista de las recomendaciones de los expertos y presentado a Mesa sobre la Reforma Laboral el 15 de marzo de 2005. Además, UGT y CCOO hicieron públicas el 19 de abril de 2005 sus Propuestas unitarias para el diálogo social sobre mercado de trabajo. Finalmente, el Gobierno presentó el 18 de octubre de 2005 una nueva versión del Documento para la Mesa de Diálogo Social sobre Mercado de Trabajo. Entre otras fuentes, los citados documentos pueden consultarse en los anexos de la obra dirigida por SEMPERE NAVARRO, A.V., La Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo, Aranzadi, Pamplona, 2007. 67 Puede verse, PÉREZ INFANTE, J.I., “La reforma laboral de 2006 y el cambio en el sistema de incentivos a la contratación indefinida en España”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 66, 2007, págs. 29-50. No puede dejar de señalarse que cuatro años después, el mismo legislador acusaba a este Plan de Fomento de Empleo de idénticos defectos que los que pretendía subsanar. Y por ello, la disposición adicional tercera Ley 27/2009 anunció que el Gobierno impulsaría un nuevo Programa de Fomento del Empleo de aplicación en 2010, que, entre otros principios, debería recoger “una mejor selección de los colectivos cuya contratación se quiera favorecer por estar particularmente afectados por el desempleo y presentar mayores problemas de empleabilidad, como es el caso de los parados de larga duración, los jóvenes y, particularmente, las personas con discapacidad”, así como una “reducción de la complejidad del actual sistema de bonificaciones”.

23 Por otra parte, y además de notables aportaciones en orden a contener la injustificada temporalidad del mercado de trabajo (art. 15.5 ET) y el uso inadecuado de la subcontratación de obras y servicios (arts. 42 ET) y para clarificar la noción de cesión ilegal de trabajadores (art. 43 ET), la reforma laboral de 2006 intentó mejorar la protección por desempleo de colectivos específicos como trabajadores fijos discontinuos, desempleados mayores de cuarenta y cinco años, y socios trabajadores de cooperativas y prestó particular atención a los problemas de empleo de los colectivos con especiales dificultades (personas con discapacidad68, jóvenes y personas en situación de exclusión social, trabajadores agrarios69); aunque más que con medidas concretas, anunciando futuros desarrollos políticos y normativos. En fin, también se anunció en este momento la futura modernización y mejora del Servicio Público de Empleo Estatal70. Desde luego, la situación actual en absoluto es parangonable a la existente en 2006. La reforma laboral de ese año se acuerda primero en el marco del diálogo social y se concreta después normativamente en contemplación de ―y para interactuar con― un contexto económico caracterizado doblemente por el crecimiento económico y por la creación de empleo. El problema a resolver era que dicho crecimiento se traducía en empleo temporal, de escasa duración, precario y de baja calidad. Y por ello, más que en el lado de la protección económica a los desempleados ―respecto de la que solo se hacen algunos ajustes técnicos en el marco jurídico definido en 2002―, la reforma incidía en las políticas activas. Actualmente, el principal problema es la destrucción del empleo y, consiguientemente, el aumento del desempleo. Las prioridades son ahora la protección económica de los desempleados y la creación de empleo. Y por eso algunas de las principales medidas propuestas en 2006 han sido recientemente fulminadas, como el contrato para fomento de la contratación indefinida71; suspendidas, como la regla sobre limitaciones al encadenamiento de contratos temporales72; o profundamente reconfiguradas, como el 68

Cfr. disposición final cuarta Ley 43/2006. Desarrollo de estas previsiones son, entre otras normas, RD 870/2007, de julio, regula el programa de fomento con apoyo como medida de fomento del empleo de personas con discapacidad en el mercado ordinario de trabajo, y Ley 44/2007, de 13 diciembre, régimen de las empresas de inserción. 69 LÓPEZ GANDÍA, J., La protección por desempleo de trabajadores agrarios tras las reformas de 2006, Bomarzo, Albacete, 2006. 70 Sobre reforma laboral de 2006 existe abundante bibliografía. Entre otros, puede verse MONTOYA MELGAR, A., (Dir.), Comentario a la reforma laboral de 2006. Ley 43/2006, Thomson-Civitas, 2007; SEMPERE NAVARRO, A.V., (Dir.), La reforma laboral de 2006. Análisis de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, Thomson Aranzadi, 2007; FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J.J., (Dir.): Aspectos Puntuales de la Reforma Laboral de 2006. Análisis del Real Decreto-Ley 5/2006, Laborum, 2006; PÉREZ DE LOS COBOS, F., La reforma laboral. Comentario al Real Decreto-ley 5/2006, La Ley, 2006. 71 La Disposición derogatoria Única RDL 3/2012 ordena la derogación de la Disposición adicional primera de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad. En 2006 dicha disposición fue modificada para ampliar las posibilidades de celebración del contrato para fomento de la contratación indefinida. 72 El nuevo apartado 5 del art. 15 ET redactado por Ley 43/2006 constituyó en su momento una de las novedades más sobresalientes de la reforma. Modificado por Ley 35/2010, dicho precepto establece (en cursiva la modificación de 2010) que “los trabajadores que en un periodo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, para el mismo o diferente puesto de trabajo con la misma empresa o grupo de empresas, mediante dos o más contratos temporales, sea directamente o a través de su puesta a disposición por empresas de trabajo temporal, con las mismas o diferentes modalidades contractuales de duración determinada, adquirirán la condición de trabajadores fijos”. Sin embargo, RDL 10/2010 suspendió su vigencia “durante el periodo

24 Programa de Fomento de Empleo que muy pronto hubo de ser modificado y, ya en 2010, derogado. IV. POLÍTICAS DE EMPLEO ANTE LA CRISIS: PRIMER PERIODO 20082010 1. Políticas monetarias, medidas de contingencia y sectorización de las políticas de empleo Aunque los primeros síntomas de debilidad económica se dejan sentir en España ya a finales de 2007, es en 2008 cuando la desaceleración de la actividad económica se agudiza y, sobre todo, cuando comienzan visualizarse sus repercusiones en el mercado de trabajo73. Desde mediados de ese año, en efecto, se inicia un proceso de destrucción de puestos de trabajo que en la segunda mitad del ejercicio llegaría alrededor del medio millón de empleos. Las autoridades trataron de contrarrestar el ciclo con políticas de demanda expansiva, aunque la escasa eficacia de las intervenciones monetarias obligó a regresar a la política fiscal; que, a su vez, en lugar de impulsar la actividad, redujo el consumo y aumentó la desconfianza y el deterioro del mercado de trabajo. Finalmente, las actuaciones de gasto público, “tanto de consumo como de inversión resultaron (….) esenciales para sostener la actividad tanto a corto como en el medio plazo” y generar confianza en el sistema financiero74. Como concreción de esta política económica, y de acuerdo con el reto de “prevenir la destrucción de empleo, facilitar la recolocación de las trabajadoras y los trabajadores desempleados y garantizar la cobertura social” asumido en la Declaración para el impulso de la economía, el empleo, la progresividad y el progreso social, el Gobierno ensayó su respuesta a la crisis fundamentalmente “a través de estímulos económicos” al empleo tanto en el terreno de las políticas activas, como en el de las pasivas75. Con este propósito, el RDL 2/2008, de 21 de abril, de medidas de impulso a la actividad económica, incluyó un Capítulo II donde se regulaban diferentes actuaciones dirigidas a enfrentar lo que entonces solo se veía como un “repunte del volumen de desempleados”. Básicamente, la habilitación al Gobierno para la aprobación de un Plan extraordinario de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboral integrado, entre

de los dos años siguientes a la entrada (su) vigor” el 31 de agosto 2011, aunque RDL 3/2012 lo ha reducido en seis meses, hasta 31 de diciembre de 2012. 73 Según reconocía en ese momento la Declaración para el impulso de la economía, el empleo, la progresividad y el progreso social firmada por el Gobierno y los interlocutores sociales el 29 de julio de 2008, “la economía española ha pasado de crecer y crear empleo a ritmos intensos, con tasas de crecimiento entre las mayores de Europa, a experimentar una fuerte desaceleración que ha provocado un importante impacto negativo tanto en la actividad de las empresas como en el empleo”. 74 CES, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de España 2008, cit., pág. 127. Con efecto derivado de esta nueva orientación, se incrementó el déficit público, que de una situación de equilibrio en 2007 pasó en 2009 a representar el 11,4% del PIB para el conjunto de las Administraciones Públicas. Y ello obligó a aumentar el nivel de deuda que siendo del 36% en 2007, en 2010 se situó en el 55%. Los datos se toman de la propuesta de Acuerdo Político para la recuperación del crecimiento económico y la creación de empleo presentada por el Gobierno el 1 de marzo de 2010. 75 CAVAS MARTÍNEZ, F., “El Derecho Social ante la crisis”, Aranzadi Social, 19, 2008, págs. 9 y ss. Curiosamente, sin embargo, para ello no se utilizó la Ley 2/2008, 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, que prácticamente obvía el contexto de crisis declarada en el que se aprueba.

25 otras medidas, por subvenciones para el proceso de búsqueda de empleo76 y para facilitar la movilidad geográfica77 y que aquél hizo efectiva al aprobar el Plan el 18 de abril de 200878. La rápida y muy intensa caída del empleo en el último trimestre de 2008 reveló, no obstante, que estábamos ante una crisis de empleo sin precedentes y, por tanto, que era preciso adoptar decisiones de mucho más calado tanto en materia de protección por desempleo, como para favorecer el crecimiento económico y la creación de empleo. En este entendimiento, y tras alguna medida sectorial muy concreta79, el Gobierno presentó en el Congreso de los Diputados el 27 de noviembre de 2008 un Plan Español para el estímulo de la Economía y el Empleo 2008-2010 de carácter global y transversal cuyo objetivo era fomentar la demanda, otorgar confianza y preservar e impulsar el empleo. Conocido como Plan E, articulaba medidas en torno a cuatro grandes ejes: a) ayudas directas a las familias y a las empresas; b) medidas de reactivación y de fomento directo del empleo; c) medidas extraordinarias de apoyo al sistema financiero; y d) medidas para la modernización de nuestro modelo productivo. En el marco de este plan, el RDL 9/2008, de 28 de noviembre, creó un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo, y aprobó los créditos extraordinarios para atender a su financiación80. El primero de estos fondos destinaba 8.000 millones de euros a inversiones para dinamizar a corto plazo la actividad económica y la creación de empleo movilizando recursos que, según declara su Exposición de Motivos, “en gran medida, procederán de los excedentes a que ha dado lugar el ajuste tan brusco en el sector de la construcción que nuestra economía está experimentando”. Por su parte, el Fondo Especial, dotado con 3.000 millones de euros, se reservaba para la financiación de actuaciones de inmediata 76

Conforme al art. 8 RDL 2/2008, se trataba de una subvención de 350 euros por mes durante un periodo máximo de tres meses por la participación de trabajadores desempleados con graves problemas de empleabilidad, no beneficiarios de prestaciones por desempleo y que carezcan de rentas superiores al IPREM mensual, en acciones de orientación desarrolladas a través de grupos específicos de búsqueda de empleo, como parte de su itinerario personalizado de inserción, tutorizadas por orientadores profesionales. 77 Según el art. 10 RDL 2/2008, subvenciones para gastos de desplazamiento, transporte de mobiliario y enseres, alojamiento y guardería y de atención a personas dependientes a favor de trabajadores desempleados cuya contratación indefinida o temporal, con una duración efectiva del contrato igual o superior a seis meses, les obligue al cambio de la residencia habitual por estar situada la localidad de destino donde se ubique el puesto de trabajo a más de 100 kilómetros de la localidad de origen. 78 Aunque es el RDL 2/2008, de 21 de abril, publicado en el BOE el día 22 del mismo mes, el que habilita al Gobierno, éste hizo uso anticipado de la autorización aprobando el Plan el día 18 de abril de 2008. La explicación es sencilla: tanto el RDL, como el Plan fueron aprobados en la misma sesión del Consejo de Ministros celebrada el viernes 18 de abril. Por Orden TIN/1940/2008, de 4 de julio, se distribuyeron territorialmente para su gestión por las Comunidades Autónomas, las subvenciones para financiar el coste del Plan imputable a 2008. Sobre estas medidas, MOLINA HERMOSILLA, DE LA CASA QUESADA, VALLECILLO GÁMEZ “El Plan extraordinario de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboral, ¿promesa o realidad? (Incursión en la política de empleo del Real Decreto-Ley 2/2008, de 21 de abril), Revista de trabajo y seguridad social. CEF, núm. 303, 2008, págs. 3 y ss. 79 Por Resolución de 26 de junio de 2008, de la TGSS, se autorizó para diferir el pago de las cuotas empresariales de la Seguridad Social de los sujetos responsables que ejercen su actividad en el sector del transporte por carretera. 80 Por Orden EHA/3566/2008, de 9 de diciembre, se hizo público el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de diciembre de 2008 por el que se aprueba el destino del fondo especial del Estado para el estímulo de la economía y el empleo, dotado por el RDL 9/2008, de 28 de noviembre, y su distribución por departamentos ministeriales (BOE 10 diciembre 2008).

26 ejecución en el ámbito de determinados sectores productivos estratégicos y para el desarrollo de proyectos con alto impacto en el mantenimiento y creación de empleo81. Junto con estas disposiciones de incentivación económica, e igualmente en el marco del Plan para el Estímulo de la Economía y del Empleo, el RD 1975/2008, de 28 de noviembre, reguló otro conjunto de medidas urgentes en materia económica, fiscal, de empleo y de acceso a la vivienda82. Entre ellas, y de acuerdo con la habilitación prevista en la disposición final segunda de la Ley 43/2006, la modificación del Programa de Fomento de Empleo regulado en dicha norma para establecer un Plan extraordinario para la contratación indefinida de trabajadores desempleados con responsabilidades familiares. Conforme al nuevo art. 3 Ley 43/2006, los contratos indefinidos a tiempo completo celebrados entre el 3 de diciembre de 2008 y el 31 de diciembre de 2010 con trabajadores desempleados con responsabilidades familiares (uno o más hijos a cargo), daban derecho a una bonificación en la cuota empresarial a la Seguridad Social de 125 euros/mes (1.500 euros/año) por trabajador contratado, o a la parte proporcional correspondiente de celebrarse a tiempo parcial, durante un máximo de dos años. Por otra parte, y en uso ahora de la habilitación conferida al Gobierno en el apartado 2 de la disposición transitoria cuarta de la Ley 45/2002 (“Programa de fomento del empleo en economía social y empleo autónomo”), este mismo RD 1975/2008 elevó del 40 hasta el 60 por 100 el porcentaje de la prestación por desempleo que los trabajadores desempleados podían capitalizar en la modalidad de pago único para constituirse como trabajadores autónomos83. Por razón de su objeto y finalidad, muchas de estas actuaciones de urgencia frente a la crisis se materializaron principalmente en el sector de la construcción, el que más había crecido en el periodo precedente y el más afectado por el estallido de la burbuja inmobiliaria. La intención era obvia: atender a la rápida recolocación de los desempleados, aunque resultaba no solo paradójico, sino abiertamente criticable que ello se hiciera destinando recursos económicos al mismo sector de actividad cuyas deficiencias la crisis había revelado crudamente84.

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I + D + i, sector de la automoción, actuaciones medioambientales, construcción, adecuación, rehabilitación y mejora de los edificios públicos, especialmente casas-cuartel, comisarías y centros penitenciarios, rehabilitación de vivienda y de espacios urbanos, pequeñas infraestructuras del transporte y actuaciones vinculadas con la prestación de servicios sociales: turismo social y atención de la dependencia. 82 Puede verse, ARAGÓN GÓMEZ, C., “Nuevas medidas de fomento del empleo. Incentivos a la contratación y al mantenimiento del empleo previsto en el RD 383/2008, RD 1917/2008, RD 1975/2008, LPGE 2009 y RD-L 2/2009”, Justicia laboral, núm. 38 2009. 83 Cfr. disposición adicional 9ª Ley 20/2007, de 11 julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo y disposición adicional 65ª Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2009. Adviértase que la disposición transitoria cuarta Ley 45/2002 ha sido modificada luego para elevar el límite máximo hasta el 80% de la prestación por desempleo cuando los beneficiarios son hombres hasta 30 años o mujeres hasta 35 años. Primero de forma temporal por RD 1300/2009 y más tarde, de manera permanente por Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2011. No obstante, recientemente RDL 3/2012 ha vuelto a modificar dicha disposición transitoria situando el nuevo límite en estos casos en el 100 por 100. 84 Esta crítica es asumida por el Gobierno autor de la medida solo dos años después en la disposición adicional séptima Ley 35/2010 donde se anuncia que “el Gobierno impulsará un plan específico, en colaboración con las Comunidades Autónomas, para la recolocación de los parados procedentes del sector de la construcción, a través de programas específicos de formación y de seguimiento, que les permitan ser contratados en sectores demandantes de mano de obra como por ejemplo los de rehabilitación, instalación energética, seguridad, turismo, dependencia, entre otros”.

27 Sin perjuicio de insistir en otras del mismo corte85, sí tendrían un sesgo distinto las medidas igualmente sectoriales, pero bastante más novedosas, aprobadas para los sectores del calzado, el juguete y el mueble en los que la crisis estaba teniendo una muy significativa incidencia relacionada de manera específica con la competencia del mercado asiático. El RD 100/2009, de 6 de febrero, por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería a los cambios estructurales en el comercio mundial, el RD 1678/2009, de 13 de noviembre, por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector del juguete a los cambios estructurales en el comercio mundial, y el RD 1679/2009, de 13 de noviembre, por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector del mueble a los cambios estructurales en el comercio mundial, regularon, en efecto, bonificaciones para el mantenimiento de los trabajadores de edad, medidas de apoyo en materia de acciones formativas de las empresas y permisos individuales de formación, incentivos para la contratación de trabajadores excedentes en los respectivos sectores, subvenciones durante el proceso de búsqueda de empleo, subvenciones para facilitar la movilidad geográfica, subvenciones especiales para facilitar la inserción laboral de los trabajadores de 52 o más años y de los trabajadores de 55 o más años y subvenciones para promocionar el empleo autónomo. 2. Más medidas coyunturales: la reaparición de las políticas pasivas coordinadas con políticas activas Tras aquellas primeras respuestas, y sin perjuicio de la sectorización de la política de empleo en los términos descritos, la respuesta a la crisis se articuló en un nuevo Plan de Actuación del Ministerio de Trabajo e Inmigración para el año 2009 presentado en el Congreso de los Diputados el 15 de enero de 2009. Se trataba de un ambicioso decálogo de medidas en los ámbitos del empleo, las relaciones laborales y el sistema de protección social con el objeto de favorecer a) el desarrollo y fortalecimiento del diálogo social, b) el desarrollo del modelo de concertación territorial, especialmente en el ámbito de las políticas de empleo, c) la mejora continua de los Servicios Públicos de Empleo, d) la modificación de la legislación sobre expedientes de regulación de empleo, e) el desarrollo el Estatuto del trabajador autónomo, f) la potenciación de la formación profesional, g) el desarrollo de la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo, h) la potenciación de la Inspección de Trabajo, e i) el impulso a la Responsabilidad Social Empresarial. Asimismo, se insistía en la necesidad de realizar el balance y la evaluación del conjunto de los actuales Planes y Programas de Empleo para adecuarlos a la situación actual. 85

Especialmente destacable es el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local creado por RDL 13/2009, de 26 de octubre, con el doble objeto de incrementar la inversión pública en el ámbito local mediante la financiación de actuaciones generadoras de empleo en obras de nueva planificación y ejecución inmediata y promover la sostenibilidad social mediante la financiación de los gastos corrientes que ocasione la prestación de servicios educativos y servicios sociales de competencia municipal. Por su parte, RD 1300/2009, de 31 de julio, reguló medidas urgentes de empleo destinadas a los trabajadores autónomos y a las cooperativas y sociedades laborales. Entre ellas, la eliminación temporal (hasta 31 diciembre 2010; luego Ley 39/2010 la haría de manera definitiva) de las limitaciones para la incorporación de trabajadores desempleados como socios trabajadores o de trabajo de cooperativas o sociedades laborales en relación con la modalidad de pago único. Sobre esta norma, puede verse CARDENAL CARRO, M., y HIERRO HIERRO, F.J., “Una respuesta a la crisis económica en el ámbito del empleo autónomo: el Real Decreto 1300/2009, de 31 de julio”, Aranzadi Social, núm. 11, 2009, págs. 9 y ss.

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Respecto de las medidas propuestas, interesa subrayar cómo en este momento, cuando ya eran muy visibles la paralización de la creación de empleo y el aumento vertiginoso de la población desempleada, el pretendido protagonismo dado por la LE a las políticas activas en el diseño de las políticas de empleo comienza a ceder ante la necesidad de adoptar medidas urgentes de protección económica de los desempleados. Pero igualmente debe destacarse como las nuevas intervenciones en el terreno de las políticas pasivas se hacen siempre bajo el criterio legal (art. 206.2 TRLGSS; art. 27 LE) de su necesaria coordinación con las políticas activas. 2.1. El Plan de retorno voluntario de inmigrantes regulado en el RDL 4/2008 El estreno de este resurgimiento de las políticas pasivas se produjo, no obstante, con una muy curiosa medida como fue el programa de retorno voluntario de inmigrantes regulado en el RDL 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen86. Y es que, a despecho de cualquier política de integración de los trabajadores inmigrantes en el contexto de la crisis ―que, por lo demás, sigue inédita hasta la fecha87―, la medida consistía básicamente en eliminar las restricciones hasta entonces existentes al disfrute de la prestación por desempleo en el extranjero con el no disimulado fin de promover la repatriación de los extranjeros con derecho a percibirla88. 2.2. Las medidas de contingencia para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas (2009-2010).

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Para su desarrollo se dictó el RD 1800/2008, de 3 de noviembre. Sobre este programa, puede verse LUJÁN ALCARAZ, J., “El abono acumulado y anticipado de la prestación por desempleo a trabajadores extranjeros”, Aranzadi Social, núm. 16, 2009, págs. 9 y ss.; PÉREZ YÁÑEZ, R.M., “A vueltas con la gestión de los flujos migratorios. A propósito del abono acumulado de la prestación por desempleo prevista en el Real Decreto-Ley 4/2008, de 19 de septiembre y en su reglamento de desarrollo”, Relaciones Laborales núm. 10, 2009; LARRAÍNZAR, P. y LANZADERA ARENCIBIA, E., “El anticipo de la prestación por desempleo a los inmigrantes: la compra de un retorno”, Revista de Trabajo y Seguridad Social, CEF, núm. 310, 2009. En general, sobre el retorno asistido de inmigrantes por causas humanitarias, para personas en situación de vulnerabilidad social y para la reintegración a sus lugares de origen y su relación con el Plan de Retorno Voluntario del RDL 4/2008, puede verse CHARRO BAENA, P. y SÁNCHEZ TRIGUEROS, C., “Las políticas públicas a favor del retorno voluntario de inmigrantes”, Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, núm. 28, 2012. 87 La disposición adicional novena de la Ley 27/2009, de 30 diciembre, anunció que el Gobierno promovería “en coordinación con las Comunidades Autónomas, políticas activas de ocupación orientadas a la formación de los trabajadores extranjeros en situación de desempleo, promoviendo el conocimiento de las lenguas oficiales reconocidas en la Comunidad Autónoma en la cual residen”. 88 Pueden verse, entre otras, las críticas muy razonadas de GARCÍA NINET, J.I., “¿Incentivos reales al retorno de emigrantes extracomunitarios? Breves consideraciones al hilo del Real Decreto-Ley 4/2008”, Tribuna Social, núm. 214, 2008; TRIGUERO MARTÍNEZ, L.A., “La regulación jurídica del nuevo modo de capitalización de la prestación por desempleo: análisis jurídico-político del RDL 4/2008, de 19 de septiembre. La mercantilización de los trabajadores extranjeros inmigrantes”, en MONEREO PÉREZ y SÁNCHEZ MONTOYA (Dir.), El Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social ante la crisis económica, Editorial Comares, Granada, 2010, pág. 538. Sobre el dudoso éxito de la medida, FERNÁNDEZ ORRICO, F.J., “Un año de vigencia de la prestación por desempleo para trabajadores extranjeros que retornan a su país”, Relaciones Laborales, núm. 14, 2009.

29 Desde luego, otro alcance tenía el RDL 2/2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, tramitado como proyecto de ley tras su convalidación y, finalmente, convertido en Ley 27/2009, de 30 de diciembre, del mismo título89. Lo cierto es que a comienzos de 2009 la situación de deterioro del empleo era ya manifiesta. Y también empezaba a vislumbrarse que la salida de la crisis no estaba cerca. Así las cosas, ante el aumento de desempleados y, por tanto, del gasto público para su protección, el Gobierno consideró necesario establecer de manera urgente ―tanto que ni siquiera agotó las posibilidades del diálogo social― un paquete de medidas de empleo dirigidas a evitar y, sobre todo, mitigar los efectos más negativos de la situación. Nacidas con este propósito, se trata de medidas coyunturales, en su mayoría ideadas para ser aplicadas hasta 31 de diciembre de 2009 y que, por ello mismo, “en ningún momento fijan pautas estables de lucha contra el desempleo (…) con el consiguiente perjuicio (…) para la seguridad y garantía tanto de las empresas como de los trabajadores”90. El RDL 2/2009 se estructura en 3 Capítulos cuyo contenido asume con algunos cambios y un nuevo Capítulo IV, la Ley 27/2009. El primero de ellos establece dos concretas medidas dirigidas al mantenimiento del empleo. Por una parte, y respecto de los ERE’s presentados entre octubre de 2008 y 31 de diciembre de 2010 (en RDL 2/2009 la duración era hasta 31 diciembre 2009), se reguló una bonificación del 50 por 100 de la cotización empresarial por contingencias comunes correspondiente a la situación de desempleo por suspensión del contrato de trabajo o reducción temporal de jornada vinculada al mantenimiento del empleo de los trabajadores afectados al menos un año desde la finalización de aquellas situaciones91. Y, por otra parte, y con el fin de evitar el abandono prematuro del mercado de trabajo trabajadores edad laboral avanzada, se modificó la regulación del convenio especial de la Seguridad Social previsto en la disposición adicional trigésima primera TRLGSS para permitir que las cotizaciones efectuadas por el empresario durante los períodos de actividad laboral que se desarrollen

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Sobre estas normas pueden verse, entre otros, CAVAS MARTÍNEZ, F. y FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., “Medidas urgentes para el fomento y el mantenimiento del empleo y para la protección de las personas desempleadas (Real Decreto Ley 2/2009, de 6 de marzo), Aranzadi Social, 2, 2009, págs. 9 y ss.; SALA FRANCO y PEDRAJAS MORENO, “Un nuevo paquete de medidas laborales anticrisis: Real DecretoLey 2//2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas” [http://www.pedrajasabogados.com/docs/NN-056.pdf]; DE LA CASA QUESADA, S., “’Más madera’ en la lucha contra el desempleo: comentario de la Ley 27/2009, de 30 de diciembre, de Medidas Urgentes para el Mantenimiento y el Fomento del empleo y la Protección de las Personas Desempleadas”, Revista de Trabajo y Seguridad Social, CEF, núm. 327 (2010); 90 DE LA CASA QUESADA, S., “La respuesta del protección por desempleo ante la crisis económica”, MONEREO PÉREZ y SÁNCHEZ MONTOYA (Dir.), El Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social ante la crisis económica, Editorial Comares, Granada, 2010, pág. 538. 91 La medida era muy relevante y por eso se entiende mal su naturaleza temporal. Conforme al art. 214.2 TRLGSS, la regla general para los supuestos de reducción de jornada o suspensión del contrato es que la empresa debe ingresar la aportación que le corresponda y la entidad gestora la aportación del trabajador. Por tanto, reducir esta carga empresarial parece buena estrategia si se pretende favorecer los ERE’s suspensivos frente a los extintivos. En este sentido, la falta de planificación característica de la legislación reformista propia del periodo de crisis económica encuentra aquí otro buen ejemplo: el art. 9 Ley 35/2010 ordenó la reforma de la Ley 27/2009 para mantener la vigencia de esta medida aunque solo hasta 31 de diciembre de 2011. Pero RDL 3/2012 ha vuelto a recuperarla en su art. 15 aunque también con carácter temporal hasta 31 de diciembre de 2013.

30 durante la vigencia del convenio especial se apliquen al pago de la parte del convenio que debe sufragar el trabajador a partir de los sesenta y un años92. El segundo capítulo del RDL 2/2009-Ley 27/2009 incorporaba dos concretas medidas para la mejora de la protección de los desempleados. Una era la reposición del derecho a la prestación por desempleo y cotización a Seguridad Social a los trabajadores cuyo contrato se hubiera suspendido o cuya jornada de trabajo se hubiera reducido temporalmente mediante ERE tramitado entre octubre de 2008 y diciembre de 2010 (2009 en RDL 2/2009), si finalmente el contrato se extingue (o se suspende nuevamente o se reduce la jornada) por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción antes de 31 de diciembre de 2012 (2011 en RDL 2/2009)93. La otra medida consistía en la eliminación del periodo de espera de un mes previo al disfrute del subsidio por desempleo (cfr. art. 215.1 LGSS) para las situaciones protegidas producidas entre el 8 de marzo de 2009 y el 31 de diciembre de 2010 (2009 en RDL 2/2009)94. El tercer capítulo, rubricado “medidas de fomento del empleo”, además de ordenar una ligera modificación de la Ley 43/200695, incorporaba una original medida de política de empleo en la que el propósito de conectar las políticas activas y las pasivas resulta evidente, aunque sus efectos más inmediatos se producen como reducción del gasto: el establecimiento de bonificaciones por la contratación indefinida de trabajadores beneficiarios de las prestaciones por desempleo96. Por último, el Capítulo IV, novedad en la Ley 27/2009, regula un Plan extraordinario de mantenimiento y fomento del empleo de los trabajadores con discapacidad con el objeto de impulsar su empleabilidad a través de los centros especiales de empleo y construido, en realidad, como una nueva modificación del Programa de Fomento de Empleo previsto en el Capítulo I de la Ley 43/2006.

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Véase PANIZO ROBLES, J.A.,“Medidas laborales contenidas en el RDL 2/2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas”, Tribuna Social, núm. 220, 2010, págs. 4 y ss. 93 Como en el caso de las bonificaciones de cuotas para mantenimiento del empleo, también respecto de esta medida la falta de previsión y la improvisación son notas características. El art. 9 Ley 35/2010 extendió su vigencia para las resoluciones administrativas de suspensión o reducción de jornada dictadas entre 18 de octubre de 2008 y 31 de diciembre de 2011, siempre que la extinción del contrato tuviese lugar entre 18 de junio de 2010 y 31 de diciembre de 2012. Pero RDL 3/2012 fija unos nuevos periodos: para la decisión sobre suspensión o reducción de jornada hasta 31 de diciembre de 2012 y para la eventual extinción o suspensión posterior, hasta el 31 de diciembre de 2013. 94 Sobre el “valor relativo” de la medida, DE LA CASA QUESADA, S., “La respuesta del protección por desempleo ante la crisis económica”, cit., pág. 556. 95 De un lado, para incluir en el programa de fomento de empleo, si pertenecen a alguno de los colectivos cuya contratación allí se incentiva, a los demandantes de mejor empleo que siendo trabajadores a tiempo parcial con una jornada inferior a un tercio de la jornada a tiempo completo sean contratados en otra empresa. Y por otro, para mejorar la proporción de las bonificaciones en los casos de contrato a tiempo parcial que será “igual al de la jornada pactada en el contrato incrementad(a) en un 30 por 100, sin que en ningún caso pueda superar el cien por ciento de la cuantía prevista”. 96 Esto es, la empresa que antes del 31 de diciembre de 2010 (2009 en RDL 2/2009) contratara indefinidamente, a tiempo completo o parcial, a un trabajador desempleado perceptor de prestaciones por desempleo, subsidio asistencial o renta activa de inserción, podía bonificarse, siempre con el consentimiento del trabajador que habría de constar en el contrato, el 100 por 100 de la cotización por contingencias comunes hasta alcanzar como máximo un importe equivalente a la cuantía máxima de la prestación que tuviera pendiente de percibir a la fecha de entrada en vigor del contrato, con un máximo de duración de la bonificación de tres años.

31 La tramitación del RDL 2/2009 como proyecto de ley permitió que finalmente la Ley 27/2009 incorporará un contenido mayor y más político que aquel. Además del citado plan extraordinario para trabajadores con discapacidad, y entre otras disposiciones, varias de ellas modificaciones de la normativa de Seguridad Social en materias tales como encuadramiento y cotización, se modificó la Ley 44/2007, de 13 diciembre, por la que se regulan las empresas de inserción, se estableció la demora de la materialización de los excedentes del Fondo de Reserva de la Seguridad Social resultantes de la ejecución presupuestaria correspondiente al ejercicio 2008, se anunció la reforma de la legislación sobre ETT para trasponer la Directiva 2008/104/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008 y eliminar restricciones y prohibiciones, y una futura regulación de las empresas de recolocación, y también se anunciaron medidas de fomento del empleo y de protección económica para trabajadores autónomos afectados por la crisis y para los jóvenes97, así como el establecimiento de políticas activas orientadas a la formación de trabajadores extranjeros y un programa para impulsar la formación continuada en las empresas. Por otra parte, el aumento del número de desempleados aconsejó la prorroga parcial del Plan extraordinario de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboral aprobado en 2008 en lo relativo al incremento de la dotación de recursos humanos de los servicios públicos de empleo. A tal efecto, la disposición final primera Ley 27/2009, de 30 de diciembre, habilitó al Gobierno para la aprobación mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, de la prórroga, durante dos años más, del Plan Extraordinario de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboral, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de abril de 2008, referida exclusivamente a la medida consistente en la contratación de 1.500 orientadores para el reforzamiento de la red de oficinas de empleo. Posteriormente, el RDL 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, dispuso una nueva prórroga por dos años del Plan hasta 31 de diciembre de 2012 y contempló la incorporación, entre febrero de 2011 y 31 de diciembre de 2012, de 1.500 nuevos promotores de empleo. 2.3. El programa temporal de protección por desempleo e inserción Con el mismo signo de provisionalidad, en un escenario de abierta ruptura del diálogo social y, por tanto, de imposibilidad para afrontar una reforma institucional del mercado de trabajo98, pero urgido por la gravedad de la situación de desempleo, el Gobierno se vio obligado a aprobar el RDL 10/2009, de 13 de agosto, por el que se regula el programa temporal de protección por desempleo e inserción, luego convertido Ley 97

Es en este momento también cuando se anuncia una regulación de las practicas no laborales que finalmente han concretado, de manera muy confusa y cuestionable, RD 1543/2011, de 31 de octubre, por el que se regulan las prácticas no laborales en empresas y RD 1707/2011, de 18 de noviembre, por el que se regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios. Al respecto puede verse LUQUE PARRA, M., Y CALZADA I OLIVERAS, E., “Seguridad Social de universitarios en prácticas: estado de la cuestión”, Aranzadi Social, 10, 2012. Véase asimismo la Resolución del Parlamento Europeo, de 6 de julio de 2010, sobre el fomento del acceso de los jóvenes al mercado de trabajo y refuerzo del estatuto del becario, del período de prácticas y del aprendiz [2009/2221(INI)] (DOUE C 351E, 2-12-11). 98 Sobre la necesidad de una reforma laboral defendida en estos momentos desde diferentes frentes, pueden verse tanto la Propuesta para la reactivación laboral en España de abril de 2009 firmada por un centenar de profesores de economía, como la declaración firmada en junio del mismo año por más de 700 profesores universitarios y profesionales del ámbito de las relaciones laborales titulada El trabajo, fundamento de un crecimiento económico sostenible.

32 14/2009, de 11 de noviembre, con el mismo título, con la doble finalidad de atemperar la repercusión de la crisis sobre la economía y el empleo y, sobre todo, de reforzar la protección de los trabajadores eliminando o reduciendo el riesgo de exclusión social99. Conocido como Programa PRODI, se trataba en realidad de una prestación por desempleo extraordinaria y extravagante del TRLGSS cuyo limitado objeto era facilitar una “garantía de ingresos mínimos” a personas en situación de desempleo que a) hubieran agotado la prestación contributiva o asistencial por desempleo, b) carecieran de rentas de subsistencia100, y c) formalizaran el compromiso de participar en un itinerario activo de inserción laboral101. De este modo, y conforme a la directriz marcada por el art. 2 b) Ley de Empleo, el derecho al percibo de la ayuda económica de los desempleados ―concretada, como en el supuesto ordinario del nivel asistencial de protección por desempleo y como en la renta activa de inserción, en una ayuda económica mensual equivalente al 80 por 100 IPREM (421,79 euros en 2009) a percibir durante un máximo de seis meses102― se vinculaba expresamente a la participación del beneficiario en itinerarios activos de inserción para el empleo. Como expresamente declara la Exposición de Motivos de la Ley 14/2009, con ello se “pretende ir más allá, por la vía de la aplicación de medidas adecuadas dirigidas a fomentar la capacidad de inserción laboral de los colectivos afectados, mediante su participación en un itinerario activo de inserción para el empleo, 99

Según los cálculos iniciales del Ministerio de Trabajo, los beneficiarios del programa podían llegar a 340.000 trabajadores desempleados. Conviene recordar en este sentido que el art. 25 LE, en su redacción vigente en 2009, señalaba como uno de los ámbitos de las políticas activas de empleo la promoción de “políticas destinadas a inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social”. Tras la reforma de esta ley por RDL 3/2011, su art. 25 1 f) establece entre los ámbitos de estas políticas el de “oportunidades para colectivos con especiales dificultades” que comprende “acciones y medidas de inserción laboral de colectivos que, de forma estructural o coyuntural, presentan especiales dificultades para el acceso y la permanencia en el empleo”. 100 De la condición de beneficiario de la prestación por desempleo extraordinaria se excluye, no obstante, a tres colectivos distintos (art. 2.4 RDL 10/2009). A saber: a) los trabajadores que agoten el subsidio por desempleo para mayores de 52 años establecido en el artículo 215.1.3 LGSS, b) los trabajadores fijos discontinuos que, mientras mantengan dicha condición, agoten la prestación por desempleo o los subsidios por desempleo durante los períodos de inactividad productiva, y c) los trabajadores que agoten la prestación por desempleo o los subsidios por desempleo durante la suspensión de la relación laboral o la reducción de la jornada de trabajo en virtud de Expedientes de Regulación de Empleo. 101 Sobre este programa LUJÁN ALCARAZ, J., “El programa temporal de protección por desempleo e inserción, Aranzadi Social, num. 10, 2009, págs. 11-27. Una valoración muy crítica del mismo en MOLINA NAVARRETE, C., “Bromas y veras en las nuevas medidas de protección por desempleo”, Revista de Trabajo y Seguridad Social, CEF, núm. 319, págs. 63 y ss. También, DE LA CASA QUESADA, S., “La respuesta del protección por desempleo ante la crisis económica”, cit., pág. 569. 102 Además de estar afectada por las incompatibilidades establecidas en el artículo 221 LGSS y en sus normas de desarrollo, la prestación por desempleo extraordinaria es “incompatible con los salarios sociales, rentas mínimas o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las distintas Administraciones públicas” (art. 9 Ley 14/2009). Los beneficiarios también tienen derecho a la prestación de asistencia sanitaria y, en su caso, a las prestaciones familiares, en las mismas condiciones que los trabajadores incluidos en alguno de los regímenes que integran el Sistema de la Seguridad Social. En cambio, no se prevé la cotización a la Seguridad Social a cargo del SEPE. La solución es coincidente con la existente tanto el programa de renta activa de inserción, como en el nivel asistencial, si bien en éste sí está prevista respecto de la contingencia de jubilación de los perceptores del subsidio por desempleo para trabajadores mayores de cincuenta y dos años y de los perceptores del subsidio por desempleo por trabajadores fijos discontinuos (art. 218 TRLGSS reformado precisamente para restringir en los términos señalados el derecho a la cotización por jubilación durante el disfrute del subsidio por desempleo por Ley 2/2008, de 23 diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2009). Respecto de los perceptores de la renta activa de inserción mayores de 52 años, el art. 4.3 RD 1369/2006 remite al art. 218 TRLGSS.

33 de forma que se vinculen y alcancen objetivos no sólo de protección social sino de reinserción laboral”. Y, como consecuencia, los beneficiarios del programa deben estar inscritos como demandantes de empleo, suscribir el compromiso de actividad (art. 231.2 TRLGSS) y comprometerse a realizar las distintas actuaciones que se determinen por el Servicio Público de Empleo. Se trataba, en todo caso, de una medida extraordinaria y coyuntural y, como tal, no integrada formalmente en un sistema de protección por desempleo ya bastante complejo103. Por eso la duración inicial del programa se fijó en seis meses a contar desde el 16 de agosto de 2009, fecha de entrada en vigor RDL 10/2009. Al margen de este propósito, los hechos siempre tozudos han obligado a reconsiderar la decisión y reeditar sucesivamente el programa. Primero por RD 133/2010, de 12 de febrero, por el que se establece una prórroga por seis meses (entre el 16 de febrero y el 15 de agosto de 2010); y luego por RDL 12/2010, de 20 de agosto, por el que nuevamente se prorroga por otros seis meses (entre el 16 de agosto de 2010 y el 15 de febrero de 2011) el programa regulado en la Ley 14/2009, aunque esta vez modificándolo para estrechar su ámbito subjetivo104. Después de ésta, ya no hubo más prorrogas, pero sí un nuevo programa conocido como Plan Prepara que en la práctica cumple la misma función (véase infra V.4). La necesidad de estas sucesivas intervenciones marcadas por el signo de la improvisación y la provisionalidad deja en evidencia la eficacia del sistema de protección por desempleo; quizá porque planificado en su momento con la vista puesta en la crisis de empleo de comienzos de la década de los ochenta del pasado siglo XX, luego ha venido siendo reformado a remolque de diferentes situaciones de crisis sin la necesaria visión de conjunto y sin un propósito real de integración con las políticas activas de empleo. Adviértase, por ejemplo, que uno de los grupos de posibles beneficiarios del programa PRODI es el conformado por aquellos desempleados que agotan la prestación contributiva, no tienen derecho al subsidio por desempleo y carecen de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias. Por tanto, un grupo respecto del que la nueva prestación se configura como un subsidio sustitutivo del subsidio; en realidad, como una nueva situación protegida en el nivel asistencial no reconocida como tal en el art. 215 LGSS. No obstante, a diferencia del nivel asistencial, pero como en el programa de Renta Activa de Inserción [cfr. art. 2.1 d) RD 1369/2006] y en el caso de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, ahora se exige un estado de necesidad reforzado que sitúa la medida en el contexto de las políticas contra la exclusión social: no solo se requiere la insuficiencia individual de rentas, sino también la insuficiencia de rentas de la unidad familiar105. 103

Sobre este rasgo de complejidad creciente del sistema, GARCIA MURCIA, J., “Desempleo”, XIV Congreso nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, cit., pág. 85 y ss. 104 Trabajadores desempleados que hayan extinguido por agotamiento la prestación por desempleo de nivel contributivo o asistencial (art. 215 TRLGSS) siempre que en la fecha de la solicitud de incorporación al programa sean personas menores de 30 años o mayores de 45 años o, con una edad comprendida entre los 30 y 45 años y tengan responsabilidades familiares. 105 Esto es, “aunque el solicitante carezca de rentas, en los términos anteriormente establecidos, si tiene padres y/o cónyuges, y/o hijos menores de 26 años, o mayores con discapacidad o menores acogidos, únicamente se entenderá cumplido el requisito de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de

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Desde la perspectiva de la estructura de la protección por desempleo, el segundo grupo de posibles beneficiarios del programa (desempleados que agotan el subsidio) todavía evidencia más claramente la naturaleza extraordinaria de la nueva prestación. Como en el caso anterior, los beneficiarios son trabajadores desempleados con un insuficiente nivel de rentas cuya situación de necesidad se ve particularmente agravada por el tiempo que llevan en situación de desempleo (previo al subsidio cuyo agotamiento confiere derecho a la prestación extraordinaria agotaron ya una prestación contributiva) o por la limitación temporal de las prestaciones asistenciales disfrutadas (en el caso de los subsidios “contributivos” del art. 215.2 LGSS). En este sentido, de la misma forma que el supuesto anterior podía haberse configurado como uno más del nivel asistencial, este segundo es, en cuanto a su naturaleza, un supuesto análogo a los definidos al delimitar el ámbito de protegido por la Renta Activa de Inserción pues se trata de “desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo”106, aunque ahora no se limita la protección a las especiales situaciones de riesgo de exclusión social propias de aquel programa. Respecto de los “itinerarios de inserción laboral”, el art. 4 Ley 14/2009 se limita a señalar que “los Servicios Públicos de Empleo de las Administraciones Públicas competentes definirán los contenidos del itinerario de inserción laboral en el que deben participar los beneficiarios del programa”. Formalmente, la previsión es coherente con la responsabilidad que las distintas administraciones tienen en materia de políticas activas y se complementa con la previsión del art. 8.5 conforme a la cual “los Servicios Públicos de Empleo competentes gestionarán las acciones correspondientes a los itinerarios previstas en el artículo 4 (y) con carácter mensual, proporcionarán información al Servicio Público de Empleo Estatal sobre la situación de la participación en dichos itinerarios de los beneficiarios del programa. Asimismo, comunicarán los incumplimientos de las obligaciones en el momento en que se produzcan”. Otra cosa es que la previsión resulta excesivamente vaga e inconcreta lo que sin duda dificulta sus buenos resultados. La necesaria coordinación de políticas activas y pasivas introduce ciertas dificultades en la gestión que, sin embargo, la Ley 14/2009 resuelve con criterio y sencillez. Obviamente, la gestión de la ayuda económica, cuya financiación corre a cargo de los presupuestos del SEPE, se atribuyó a dicho organismo del que depende la declaración del reconocimiento, denegación, suspensión, extinción o reanudación de la prestación107. Por su parte, los Servicios Públicos de Empleo autonómicos competentes en materia de políticas activas quedaron encargados de gestionar, con cargo a sus presupuestos, las acciones correspondientes a los itinerarios de inserción laboral y proporcionar información con carácter mensual al Servicio Público de Empleo Estatal sobre la participación en dichos itinerarios de los beneficiarios del programa.

miembros que la componen, no supere el 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias”. 106 Cfr. art.1 RD 1369/2006, 24 noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo. 107 Asimismo, también “informará a los trabajadores que agoten la duración de la prestación por desempleo de nivel contributivo o de los subsidios por desempleo de la posibilidad de solicitar el reconocimiento de la prestación por desempleo extraordinario y la admisión al programa”.

35 V. POLÍTICAS DE EMPLEO ANTE LA CRISIS: SEGUNDO PERIODO 20102012 1. Las reformas estructurales del mercado de trabajo Pese a las “buenas intenciones” que expresa el documento del Gobierno sobre un Acuerdo Político para la recuperación del crecimiento económico y la creación de empleo de 1 de marzo de 2010108, a mediados de 2010 no solo no se vislumbraba el fin de la crisis económica, sino que los vaticinios empezaban a ser de lo más sombrío. En aquel momento la destrucción de empleo y el extraordinario aumento de las personas en desempleo reveló ―en lo que al objeto de estas páginas se refiere― que más allá de la concreta y personal protección económica de sus beneficiarios, las medidas de choque frente a la crisis de empleo no habían tenido ningún resultado en términos de mantenimiento y creación de empleo. Y en realidad poco podían tener si el objetivo era la inmediata inserción laboral de los desempleados beneficiarios de las políticas activas en un mercado de trabajo paralizado. Difícilmente las oportunidades de empleo podían depender de la preparación y formación de los trabajadores si antes no se producía la necesaria recuperación económica. Aparte otras razones de variada naturaleza, sin duda consideraciones de este tipo soportan un cierto cambio de estrategia respecto del papel que las políticas de empleo pueden jugar en el contexto de la crisis. Frente a la recurrente insistencia de las normas del periodo precedente en medidas temporales y de contingencia, con la promulgación del RDL 10/2010, de 16 de junio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, las autoridades políticas españolas comienzan plantear el problema desde otra perspectiva. Se admite que “la principal y directa causa de la pérdida de empleo durante los últimos dos años ha sido la caída de la actividad productiva”. Y también, implícitamente, que su recuperación podría generar empleo. No en vano, una de las características que singularizan el mercado de trabajo español es la alta sensibilidad del empleo al ciclo económico. Esto es, el importante crecimiento de empleo que registra en las fases expansivas de los ciclos económicos y la rápida e intensa destrucción del mismo en periodos de crisis109. Que ello sea así tiene mucho que ver, sin duda, con la particular estructura productiva nacional y el enorme protagonismo de sectores que requieren principalmente la aportación de de mano de obra intensiva sin grandes exigencias de cualificación (hostelería, construcción, agricultura). Pero también ―aunque mucho menos que lo anterior, como enseñan los escasos efectos de las sucesivas reformas laborales en orden a la creación de empleo― con ciertas “particularidades estructurales de nuestro mercado laboral que las reformas abordadas 108

Según dicho documento, “2010 será el año en el que todos los países desarrollados deberán afrontar el reto de la recuperación económica. También será así para España”. “Todos intentarán dejar atrás la peor crisis financiera y económica de los últimos ochenta años (…). También lo haremos en España, donde la evolución de la crisis ha venido marcada por las propias características de nuestro patrón de crecimiento. En todo el mundo hay ya señales claras de freno en el deterioro económico y de inicio de la recuperación…”. Estas consideraciones desaparecen, por cierto, del preámbulo del RDL 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, que da forma de norma al documento en cuestión. 109 Sobre esta cuestión, recientemente, BENITO VALENCIANO, R., “Crisis, desempleo y reformas laborales”, Revista de Derecho Social, núm. 56, octubre-diciembre 2011, pág. 219. Asimismo, el Informe de la Fundación 1º de mayo allí citado: Las reformas laborales en España y su repercusión en materia de contratación y empleo. 52 reformas desde la aprobación del Estatuto de los Trabajadores en 1980 (febrero 2012)[ http://www.1mayo.ccoo.es/nova/files/1018/InformeReformas.pdf].

36 en las últimas décadas no han logrado eliminar o reducir de forma sustancial”110. Básicamente, la excesiva temporalidad y, como consecuencia, la gran segmentación entre trabajadores fijos y temporales, la escasa flexibilidad interna, la insuficiente capacidad de colocación de los servicios públicos de empleo y la persistencia de elementos de discriminación en el acceso al empleo de mujeres, personas con discapacidad y desempleados de más edad. De lo que se trataría, entonces, es de corregir tales defectos. Pero no ya con medidas meramente temporales para la protección urgente de los desempleados actuales, sino en un marco más amplio donde lo coyuntural cede ante lo estructural y la creación y defensa del empleo es el objetivo. Esta nueva perspectiva que inspira la reforma laboral de 2010 es todavía más evidente en la nueva reforma laboral de 2012, para cuyos autores “los problemas del mercado de trabajo lejos de ser coyunturales son estructurales, afectan a los fundamentos mismos de nuestro modelo sociolaboral y requieren una reforma de envergadura”. Ahora bien, aunque en la Exposición de Motivos que acompaña al RDL 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, se afirma por dos veces que el mismo “pretende crear las condiciones necesarias para que la economía española pueda volver a crear empleo y así generar la seguridad necesaria para trabajadores y empresarios, para mercados e inversores”, parece bastante improbable la reforma del mercado de trabajo sea una condición necesaria para la reactivación económica y la creación inmediata de empleo111. Otra cosa es ―y esta sería la justificación de fondo de las reformas estructurales― la creencia de que tal reforma permitirá en un futuro, cuando el cambio ciclo económico favorezca nuevamente la creación de empleo, superar los tradicionales y graves defectos de nuestro mercado de trabajo. De acuerdo con este planteamiento, tanto la reforma laboral de 2010112, como la de 2012, que formaliza el RDL 3/2012 citado, han actuado básicamente sobre los mismos grandes temas (fomento de la contratación indefinida, promoción del empleo de jóvenes, contratación temporal, modificación de condiciones de trabajo, régimen extintivo, con especial atención a los despidos por crisis, negociación colectiva, mecanismos de intermediación laboral y ETT’s) y como semejantes propósitos. No en vano, ambas se reformas tienen el común objetivo de modificar de manera estructural la regulación jurídica del mercado de trabajo de acuerdo con lo postulados de la denominada flexiguridad enunciados en el Libro Verde de la Comisión y sobre los que insiste la Estrategia Europea 2020113. En este sentido, la diferencia entre una y otra es, 110

Exposición de Motivos RDL 10/2010. Transcurridos dos meses desde la puesta en marcha de la reforma, la EPA del primer trimestre de 2012 cifra en 5.639.500 el número total de desempleados, lo que eleva la tasa de desempleo al 24’44%, muy cerca del máximo histórico registrado en 1994 (24’55%). Obviamente, el tiempo transcurrido es escasísimo y difícilmente pueden esperarse resultados. Pero lo que sí resulta evidente es que la reforma no ha “calmado a los mercados”; y ése era su verdadero propósito. 112 Protagonizada por RDL 10/2010, de 16 junio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, luego Ley 35/2010, de 17 de septiembre, del mismo título, y completada por RDL 7/2011, de 10 de junio, de medidas urgentes para la reforma de la negociación colectiva, y por RDL 10/2011, de 26 de agosto, de medidas urgentes para la promoción del empleo de los jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el mantenimiento del programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo. 113 Gráficamente, la reforma de 2012 se ha calificado como “enmienda virtual” respecto de la 2010 en la que medida en que “aborda temas mayoritariamente coincidentes con los retocados durante los dos años anteriores” (SEMPERE NAVARRO, A.V. y MARTÍN JIMÉNEZ, R., Claves de la reforma laboral de 2012. Estudio del RDL 3/2012, de 10 de febrero, Thomson-Reuters Aranzadi, Pamplona, 2012, pág. 108. 111

37 en realidad, de intensidad o grado. Y como resultado, también es diferente el equilibrio que en cada una de ellas se alcanza entre la flexibilidad reclamada por las empresas y la seguridad que exigen los trabajadores. 2. La insistencia en las políticas de demanda: el fomento de la contratación indefinida Fácilmente se entiende que con tales objetivos los incentivos a la contratación de trabajadores desempleados, principalmente los incluidos en los grupos con mayores dificultades de integración en el mercado laboral (mujeres, jóvenes, desempleados de larga duración, personas con discapacidad) tengan ahora un elevado protagonismo. Tanto la reforma de 2010, como la de 2012, han actuado en este campo a través de un doble expediente bien conocido. Por una parte, mediante la definición de concretos modelos contractuales que por las ventajas que ofrece su régimen jurídico interno se consideran especialmente idóneos para el objetivo de la inserción laboral de trabajadores con dificultades de acceso al mercado de trabajo (contratos para fomento de la contratación indefinida y contratos formativos en 2010-2011; contrato indefinido de apoyo a emprendedores y contratos formativos en 2012). Y, por otra, mediante el establecimiento de incentivos económicos externos a la contratación (en las citadas modalidades ventajosas o fuera de ellas) de trabajadores incluidos en los mismos o distintos grupos (incentivos fiscales, bonificaciones o reducciones de cuotas a la Seguridad Social114). Respecto de la primera posibilidad, la Ley 35/2010 modificó de manera muy notable el Contrato para Fomento de la Contratación Indefinida nacido en 1997 en el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad en el Empleo como instrumento coyuntural de promoción del empleo estable de los trabajadores con más dificultades de inserción laboral. Para ello, como es sabido, se configuró un modelo contractual cuya única especialidad era que la indemnización por despido objetivo improcedente era de treinta y tres días de salario por año de servicio, hasta un máximo de veinticuatro mensualidades. Tras perder su carácter provisional con la reforma laboral ordenada por Ley 12/2001 y sufrir sucesivas ampliaciones de su ámbito objetivo que cada vez lo alejaban más de su original finalidad como medida de fomento de empleo, la reforma Según la Exposición de Motivos de la Ley 35/2010, la reforma de 2010 tenía como “objetivo esencial contribuir a la reducción del desempleo e incrementar la productividad de la economía española”; a cuyo efecto “se dirige a corregir la dualidad de nuestro mercado de trabajo promoviendo la estabilidad en el empleo y a incrementar la flexibilidad interna de las empresas, como aspectos más destacables”. La de 2012 “pretende crear las condiciones necesarias para que la economía española pueda volver a crear empleo y así generar la seguridad necesaria para trabajadores y empresarios, para mercados e inversores”, para lo que se trata de “garantizar tanto la flexibilidad de los empresarios en la gestión de los recursos humanos de la empresa como la seguridad de los trabajadores en el empleo y adecuados niveles de protección social”. 114 Se ha planteado, no obstante, la posible incompatibilidad de algunas de estas medidas con las previsiones del Reglamento CE 2204/2002, por falta de alguno de los dos requisitos que permiten esta clase de ayudas (creación neta de empleo y carácter selectivo de la medida). En concreto, respecto de los supuestos de conversión de contratos temporales en indefinidos y en los de mantenimiento del empleo. Sobre la cuestión, GRAU PINEDA, C., “¿Son las bonificaciones de cuotas empresariales a la Seguridad Social española medidas selectivas de fomento del empleo compatibles con la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado?”, Relaciones Laborales, 2010, I, págs. 597 y ss. Véase también MORENO MARCOS, M., “Medidas de fomento de empleo y Reglamento 2204/2002/CE de la Comisión de 12 de diciembre de 2002, sobre la aplicación de los arts. 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales para el empleo (A propósito de la STJCE de 14 abril 2005)”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 62, 2006, págs. 261 y ss.

38 laboral de 2010 terminó decretando su completa normalización y, por tanto, su desvinculación de hecho de las políticas de empleo propiamente dichas. Aparte otras hipótesis resultado del farragoso listado de grupos y subgrupos en los que el legislador clasifica a los trabajadores que pueden celebrar, inicialmente o como conversión de un contrato temporal, este contrato, el dato clave es que tras la reforma podía concertarse en su modalidad inicial con cualquier trabajador con el único requisito de que llevase un mes inscrito como demandante de empleo115. El RDL 3/2012 ha optado, sin embargo, por derogar la disposición adicional primera Ley 12/2001 donde se regulaba este contrato. Y en su lugar ha establecido una nueva modalidad contractual: el Contrato Indefinido de Apoyo a Emprendedores. Como en el caso anterior, se trata de un contrato común de trabajo cuyo régimen jurídico se altera para hacerlo más atractivo desde el punto de vista empresarial: en este caso, la “ventaja” consiste en que “la duración del período de prueba a que se refiere el artículo 14 (ET) será de un año en todo caso”. En lo demás, como dice el art. 4.3 RDL 3/2011, “el régimen jurídico del contrato y los derechos y obligaciones que de él se deriven se regirán, con carácter general, por lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (…) y en los convenios colectivos para los contratos por tiempo indefinido”. Ha de advertirse, no obstante, que el contrato será siempre a tiempo completo, debe formalizarse por escrito y, sobre todo, que solo puede ser realizado por “empresas que tengan menos de 50 trabajadores”. Con este régimen jurídico, cualquier trabajador puede ser contratado mediante esta nueva modalidad. Ahora bien, si el elegido es un trabajador incluido en alguno de los grupos señalados en la propia norma, además de la ventaja interna, el empresario también puede beneficiarse de otras externas en forma de incentivos fiscales y de las habituales bonificaciones en la cotización a la Seguridad Social. Salvo los incentivos fiscales116, la misma conexión entre estas dos medidas de política activa de empleo se daba en el caso el Contrato para Fomento de la Contratación Indefinida. No obstante, la articulación de la medida es diferente en una y otra reforma. Cuando se aprueba el RDL 10/2010, el programa de fomento de empleo vigente era, con

115

Aparte esta universalización del ámbito subjetivo del contrato, otras novedades muy importantes dirigidas a favorecer su uso en detrimento del contrato ordinario fueron la admisión expresa del reconocimiento empresarial de la improcedencia del despido objetivo, la introducción de una nueva regla por la que el trabajador corría con la carga de la prueba sobre la incorrecta utilización procedimiento de despido objetivo y la reducción del ámbito material de las prohibiciones para contratar. Sobre estas cuestiones puede verse LUJÁN ALCARAZ, J., “El contrato para fomento de la contratación indefinida”, en SEMPERE NAVARRO (Dir.), La reforma laboral de 2010. Estudio de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, Aranzadi-Thomson Reuters, Pamplona, 2010, págs. 377 y ss. 116 Por una parte, y sin duda pensando en los trabajadores autónomos sin empleados, se establece una deducción fiscal de 3.000 para los casos de contratación del primer trabajador siendo éste menor de 30 años. Y, por otra parte, en su caso adicionándose al incentivo anterior, y como nuevo ejemplo de pretendida coordinación entre políticas activas y pasivas, se prevé que como consecuencia de la contratación de desempleados beneficiarios de una prestación contributiva por desempleo (se excluyen beneficiarios de prestaciones asistenciales y de la Renta Activa de Inserción), el empresario pueda aplicarse una deducción fiscal con un importe equivalente al 50 por ciento de la prestación por desempleo que el trabajador tuviera pendiente de percibir en el momento de la contratación, con el límite de doce mensualidades.

39 algunas modificaciones, el establecido originalmente por la Ley 43/2006117. Conforme al mismo, se bonificaba básicamente la contratación indefinida inicial, tanto ordinaria como mediante el contrato para fomento de la contratación indefinida, de trabajadores desempleados incluidos en alguno de los grupos siguientes: a) mujeres, b) trabajadores mayores de cuarenta y cinco años, c) jóvenes de dieciséis a treinta años, ambos inclusive; d) trabajadores inscritos como desempleados ininterrumpidamente en la oficina de empleo durante, al menos, seis meses; e) disminuidos; f) víctimas de violencia de género y g) personas en situación de exclusión social. Ciertamente, esta simplificación del ámbito subjetivo del Programa de Fomento del Empleo hacía que, en la práctica, coincidiera —salvo los grupos de desempleados en situación de exclusión social y víctimas de violencia de género— con la que desde la promulgación de la Ley 12/2001 tenía el supuesto de contratación inicial para fomento de la contratación indefinida. Sin embargo, ello no eliminaba la bonificación de la contratación indefinida ordinaria. Y lo mismo ha sucedido durante la vigencia, hasta 31 de diciembre de 2011, del Plan de Fomento de Empleo resultante de la modificación de la Ley 43/2006 ordenada por RDL 10/2010 y Ley 35/2010. Aunque estas normas han alterado de manera muy importante el régimen de las bonificaciones, sobre todo al simplificar su ámbito subjetivo y en las cuantías y duración, tales bonificaciones seguían previstas para todo supuesto de contratación indefinida. El RDL 3/2012 cambia de manera radical este planteamiento y lleva al Contrato Indefinido de Apoyo a Emprendedores el grueso del nuevo programa de fomento de empleo118. De este modo, y sin perjuicio de la coincidencia con el programa de fomento de empleo de Ley 35/2010 en cuanto a los colectivos (jóvenes desempleados entre 16 y 30 años y trabajadores mayores de 45 años inscritos en la Oficina de Empleo al menos doce meses en los dieciocho meses anteriores a la contratación), el RDL 3/2012 restringe la parte esencial de su programa de fomento de empleo al contrato indefinido de apoyo a emprendedores y, por tanto, ―y pese a las dudas sobre la constitucionalidad de la medida― solo para empresas de menos de 50 trabajadores119. Junto al supuesto de fomento de la contratación indefinida inicial, tanto la Ley 35/2010, como el RDL 3/2012 regulan los tradicionales incentivos a la transformación de contratos en prácticas, de relevo y de sustitución en indefinidos. Ciertamente, y como pauta general, las bonificaciones deberían reservarse para el fomento de los contratos indefinidos iniciales: no tiene mucho sentido incentivar la conversión de contratos temporales en indefinidos porque en último término se está primando el uso irregular de la contratación temporal cuando ésta se regulariza. Sin embargo, de manera excepcional 117

El original Plan extraordinario para la conversión de empleo temporal en fijo había sido sustituido en RD1975/2008 por un Plan extraordinario para la contratación indefinida de trabajadores desempleados con responsabilidades familiares, que luego RDL 10/2010 también derogó. 118 Adviértase que el programa de fomento de empleo regulado en el art. 10 Ley 35/2010 tenía una duración hasta 31 de diciembre de 2011. Además, esta Ley también derogó la parte más sustancial del art. 2 Ley 43/2006. Por tanto, el RDL 3/2012 actúa sobre un escenario en el que, como tal, no hay vigente un programa de fomento de empleo. 119 Las bonificaciones se aplican durante un máximo de tres años y su cuantía ―mayor en 2012 que en 2010― es distinta en cada uno de ambos grupos y, dentro de ellos, según que se trate de mujeres y hombres. Si se trata de jóvenes, 1.000 euros/año en el primer año, 1.100 euros/año en el segundo año y de 100 euros/mes (1.200 euros/año) en el tercer año, añadiéndose 100 euros/año más cuando el contrato se realice con mujeres en sectores en los que este colectivo esté menos representado. En el caso de mayores de 45 años, la bonificación es 1.300 euros/año durante tres años si se trata de hombre y de 1.500 euros/año si se trata de mujeres.

40 y conforme a variadas justificaciones, los diferentes programas de fomento de empleo anteriores al aprobado por Ley 43/2006 acabaron contemplando la bonificación también en estos casos. Y lo mismo hizo este último al regular la bonificación por la transformación en indefinidos de los contratos formativos de relevo y de sustitución por anticipación de la edad de jubilación; y, sobre su pauta, tanto Ley 35/2010, como RDL 3/2012 ―aunque éste solo en empresas que tengan menos de cincuenta trabajadores en el momento de producirse la contratación― han establecido como incentivo para la antedicha transformación una bonificación de 500 ó 700 euros/año, según se trate de hombres o de mujeres, durante tres años. De este modo, pues, y en la línea de lo postulado durante la preparación de la reforma laboral de 2006 por el Documento para el Diálogo Social sobre el Mercado de Trabajo en el sentido de revisar el sistema de incentivos, reservándolos con carácter general a la contratación indefinida y simplificando la selección de los colectivos beneficiarios y la determinación de las cuantías, tras las reformas de 2010-2012 se ofrece un modelo simple que, teóricamente, debería favorecer la eficacia de esta clase de medidas. Queda por ver que ello sea así efectivamente. Ciertamente, un programa de fomento del empleo en el que, en la práctica, se incentiva la contratación indefinida de casi todos los trabajadores anula en sí mismo su valor como instrumento de política de empleo120. Pero es que, en último término, ni si quiera se sabe con certeza qué efectos han tenido hasta ahora los precedentes programas de fomento. La evaluación de su impacto es, desde luego, absolutamente necesaria121. No obstante, las evaluaciones disponibles llegan a la conclusión de que “el impacto macroeconómico de las bonificaciones es muy bajo en la medida en que los contratos incentivados no han logrado contribuir a la creación de empleo o a la reducción del paro”122. Más aún, hay opiniones muy fundadas

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Véase, en este sentido, el informe de los expertos Más y mejor empleo en un nuevo escenario socioeconómico: por una flexibilidad y seguridad laborales efectiva, Madrid 31 enero 2005, pág. 56. 121 El desconocimiento de la eficacia de las políticas activas de empleo es un tópico sobre el que repetidamente viene insistiendo el propio legislador; aunque la misma insistencia revela el fracaso de sus propósitos. Aparte de concretas obligaciones de los Servicios Públicos de Empleo en este sentido, con carácter general la disposición adicional tercera Ley 27/2009, bajo la rúbrica “evaluación del actual sistema de bonificaciones a la contratación y nuevo Programa de Fomento del Empleo”, anunciaba que “el Gobierno, dentro del mes siguiente a la entrada en vigor de esta Ley, remitirá al Congreso de los Diputados un informe de evaluación de los resultados del sistema de bonificaciones a la contratación establecido en la Ley 43/2006 (…) para su debate en la Comisión de Trabajo e Inmigración”; y será a la vista de los resultados de dicho debate cuando impulsará un nuevo Programa de Fomento del Empleo que sea de aplicación en 2010 que igualmente “deberá ser objeto de evaluación en el marco del diálogo social y en sede parlamentaria, con la participación de la Conferencia Sectorial competente, para decidir las reformas que resulten necesarias para adaptarlo a la coyuntura económica y del empleo esperable a partir de 2011”. Además, la disposición adicional décima de la misma Ley 27/2009 también anunciaba que “el Gobierno evaluará las políticas activas y efectuará propuestas para incrementar su eficiencia, promoviendo una mayor adecuación a las necesidades concretas de las Comunidades Autónomas y una mayor coordinación interadministrativa”. Por su parte, la disposición adicional novena Ley 35/2010 compromete al Gobierno a presentar ante el Congreso de los Diputados un Informe Anual de Evaluación y seguimiento económico de las bonificaciones a la contratación con el fin de conocer la efectividad de la medida a fin de ajustar las políticas activas a la realidad del mercado laboral. Sobre las “notables carencias” existentes en materia de evaluación de las políticas activas de empleo en España, entre otros, ROCHA SÁNCHEZ, F., Reflexiones y propuestas para la reforma de las políticas activas de empleo en España, Estudios de la Fundación 1º de Mayo, diciembre, 2010, págs. 21 y ss. 122 ROCHA SÁNCHEZ, F., Reflexiones y propuestas para la reforma de las políticas activas de empleo en España, cit., pág. 23. Según el documento Síntesis anual del mercado de trabajo 2010 editado por el SEPE en 2009, el contrato para fomento de la contratación indefinida inicial representó el 1’8% del total de contratos registrados y el 3’7% del total las transformaciones de contratos temporales. En 2010, el

41 que consideran que esta relativa importancia de las políticas de incentivo económico a la contratación es inherente a las mismas123. Y siendo así, en un contexto de crisis económica como el actual su importancia en orden a la creación de empleo debería relativizarse bastante. 3. La recurrente reforma del contrato para la formación y de sus incentivos económicos Consideración aparte merecen, en todo caso, los incentivos económicos al contrato para la formación y el aprendizaje, supuesto principal en el que cede la regla general excluyente de los mismos en la contratación temporal. El problema del desempleo de los jóvenes ha sido siempre grave y ha requerido actuaciones particulares. Tanto en la definición de una modalidad contractual que siempre se ha visto como instrumento idóneo para la capacitación profesional a cargo de las empresas, útil en el proceso de selección de mano de obra y muy adecuada medida para fomento del empleo de los jóvenes124, como en el establecimiento de los incentivos económicos más convenientes. En este sentido, la disposición adicional décima Ley 43/2006 ya anunciaba que “con el fin de facilitar el empleo de los trabajadores y trabajadoras jóvenes, el Gobierno en el plazo de 9 meses y previo acuerdo con los agentes sociales, presentará medidas encaminadas a regular formas de contratación que optimicen su transición al mercado de trabajo”. Sin embargo ―y sin perjuicio de las especialidades de estos contrato en materia de cotización―, fue en el art. 11 RDL 10/2010 (luego el del mismo ordinal de la Ley 35/2010), donde finalmente se reguló un sistema de bonificaciones conforme al cual los contratos para la formación celebrados entre el 18 de junio de 2010 y 31 de diciembre de 2011 (o anteriores prorrogados desde la primera de dichas fechas) con jóvenes desempleados daban derecho durante toda su vigencia a una bonificación del 100 por 100 de la cotización a la Seguridad Social (cuotas empresariales por contingencias comunes, profesionales y conceptos de recaudación conjunta y cuotas de los trabajadores) siempre que el contrato en cuestión determinara un incremento de la plantilla de la empresa (creación neta de empleo). Además, estos trabajadores debían ser “objetivo prioritario en los planes de formación para personas ocupadas dentro de los programas de formación profesional para el empleo, así como de cualquier otra medida de política activa de empleo, al objeto de incrementar su cualificación profesional” 125. Sobre tal previsión, sin embargo, vino a incidir el RDL 10/2011, de 26 de agosto, de medidas urgentes para la promoción del empleo de los jóvenes, el fomento de la contrato, en su modalidad inicial, solo llegó al 1’3% del total, y las conversiones al 3,4%. (http://www.sepe.es/contenido/estadisticas/otros_informes/pdf/ANUAL2010.pdf) 123 MARTÍNEZ LÓPEZ, A., “Políticas activas de empleo y orientación laboral. Medidas paradójicas para transitar de la sociedad salarial a la sociedad del riesgo laboral”, Revista del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, núm. 96, 2012, págs. 109 y ss, espec. 121-122. 124 DURAN LOPEZ, F., “Notas sobre el régimen jurídico de los contratos de trabajo en prácticas y para la formación”, Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 12, 1982, págs. 521 y ss. Otra cosa es que la estadística de contratos no lo vea así, pues siguen por debajo del 1 por 100 el total de contratos formativos que se registran anualmente en España. Concretamente, el contrato para la formación (y el aprendizaje) viene representando aproximadamente tan solo el 0’4% del total de contratos de trabajo celebrados anualmente. 125 Sobre la reforma en 2010 del contrato para la formación puede verse, entre otros, CAVAS MARTÍNEZ, F., “La reforma de los contratos formativos y el fomento del empleo juvenil”, en MONTOYA MELGAR, A. y CAVAS MARTÍNEZ, F. (Dir.), Comentario a la reforma laboral de 2010, Civitas Thomson Reuters, Madrid, 2011, págs. 159 y ss.

42 estabilidad en el empleo y el mantenimiento del programa de recualificación profesional de las personas que agoten la prestación por desempleo. Nuevamente actuando tanto sobre el atractivo que la conformación interna del contrato puede ofrecer a fin de facilitar su celebración, como sobre los incentivos externos, el Capítulo I de dicha norma de urgencia reguló dos distintas “medidas para promover el empleo de los jóvenes”. Por una parte, un pretendido “nuevo” contrato para la formación y el aprendizaje que, más allá de la cuestión del nombre126, significaba una nueva intervención sobre un modelo recién reformado por Ley 35/2010. Esta nueva modificación del art. 11.2 ET tenía como finalidad incrementar las posibilidades de cualificación profesional de los trabajadores en un régimen de alternancia de actividad laboral y, sobre todo, ampliar las oportunidades de empleo y formación de los jóvenes en situación de desempleo127. Otra cosa es que tales propósitos se hayan materializado en medidas tan discutibles como la elevación de la edad máxima para celebrar esta clase de contratos hasta los veinticuatro años inclusive, convirtiendo en definitiva una medida que la disposición transitoria séptima Ley 35/2010 propuso solo hasta el 31 de diciembre de 2011. En todo caso, la eficacia de esta intervención normativa es difícilmente constatable toda vez que, otra vez, el modelo contractual en cuestión ha vuelto a ser modificado por RDL 3/2012 fundamentalmente ―y con criterios también muy discutibles― para ampliar el ámbito subjetivo del contrato y para insistir en la remoción de obstáculos al cumplimiento empresarial de las obligaciones formativas128. La otra medida de fomento del empleo juvenil regulada en el RDL 10/2011 es la reducción de cuotas en los contratos para la formación y el aprendizaje en términos solo parcialmente coincidentes con el art. 11 Ley 35/2010. De entrada, el mecanismo utilizado es distinto, pues no se trata de bonificaciones, sino de reducciones, aunque la cuestión solo se refiere a quién soporta el coste económico de la financiación, el SEPE o la TGSS. En segundo lugar, varía el término final de la medida, que ahora se aplica a los contratos celebrados entre 31 de agosto de 2011 y 31 diciembre de 2013. En tercer lugar, solo se incentiva la contratación de desempleados mayores de 20 años e inscritos en la oficina de empleo con anterioridad al 16 de agosto de 2011. Y, por último, la cuantía del incentivo solo es el 100 por 100 de la cotización cuando se trata de empresas cuya plantilla sea inferior a 250 personas, mientras que es del 75 por 100 en caso contrario. Además, la transformación de estos contratos en contratos indefinidos también confiere derecho a una reducción en la cotización empresarial a la Seguridad Social de 1.500 ó 1800 euros/año, según se trate de hombres o mujeres, durante tres años. También en este caso, sin embargo, la medida ha tenido escaso recorrido en el plano formal: la disposición derogatoria única RDL 3/2012 expresamente deroga el art. 2 RDL 10/2011, aunque su art. 3 establece un régimen de reducciones de cuotas en los

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Dejando de lado otros antecedentes, el antiguo contrato de aprendizaje fue llamado en el ET 1980 contrato para la formación. La Ley 11/1994, de 19 mayo, le devolvió la vieja denominación como contrato de aprendizaje, y Ley 63/1997 recuperó la de contrato para la formación. 127 Para la regulación del contrato para la formación y el aprendizaje hecha por RDL 10/2011, puede verse SEMPERE NAVARRO, A.V., “Más medidas ‘urgentes’ sobre empleo y desempleo (Real Decreto-Ley 10/2011, de 26 de agosto)”, en Aranzadi Social, núm. 7, 2011, págs. 9 y ss. 128 Como novedad especialmente significativa, la posibilidad de celebrar el contrato por trabajadores menores de treinta años que, sobre el ejemplo de la disposición transitoria séptima Ley 35/2010, recogía la disposición transitoria segunda RDL 10/2011 “hasta 31 de diciembre de 2013” es sustituida en RDL 3/2012 por una condición: “hasta que la tasa de desempleo en nuestro país se sitúe por debajo del 15 por ciento” (disposición transitoria novena).

43 contratos para la formación y el aprendizaje prácticamente idéntico, aunque se elimina la exigencia de inscripción como demandante de empleo anterior a fecha determinada. 4. Nuevas medidas “coyunturales” y “urgentes”: RDL 1/2011, de 11 de febrero Frente a un modelo de políticas activas de demanda fundamentalmente construido en torno a un programa de fomento de empleo cuyos efectos reales en la creación de empleo no son bien conocidos y ante el crecimiento desmesurado del desempleo (más de 4.700.000 personas al finalizar 2010) el Gobierno tuvo que enfrentar la situación por medio de una nueva batería de políticas pasivas coyunturales en cuya articulación se sigue avanzado en la coordinación con las políticas activas. De ello se ocuparía el RDL 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas, políticamente amparado en el Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones firmado el 2 febrero 2011 e integrado por cuatro programas diferentes. A saber: A) Un Programa excepcional de empleo para la transición hacia la contratación estable que, pese a su denominación grandilocuente, simplemente viene a recuperar el fomento de la contratación temporal. Sus beneficiarios, en efecto, son las empresas que dentro del periodo de los doce meses siguientes a su entrada en vigor (hasta 13 de febrero de 2012) contraten, de forma indefinida o temporal a personas desempleadas, inscritas ininterrumpidamente en la oficina de empleo al menos desde el 1 de enero de 2011, mediante un contrato de trabajo a tiempo parcial con jornada entre el 50 y el 75 por 100 de la correspondiente a un trabajador a tiempo completo comparable, y siempre que se trate de a) desempleados de edad igual o inferior a 30 años o b) de desempleados que lleven inscritos al menos doce meses en los dieciocho meses anteriores a la contratación. El beneficio consiste en una reducción del 100 por 100 de las cuotas empresariales a la Seguridad Social si el contrato se realiza por empresas cuya plantilla es inferior a 250 personas, o del 75 %, en caso contrario aplicable durante los 12 meses siguientes a la contratación129. B) Un Programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo que combina medidas de política activa de empleo y ayudas económicas análogo al programa PRODI cuya vigencia, tras sucesivas prórrogas, expiró el 15 de febrero de 2011. Denominado Plan Prepara, sus beneficiarios son las personas desempleadas por extinción de su relación laboral que agoten, a partir del 16 de febrero de 2011, la prestación por desempleo de nivel contributivo, y no tengan derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la ley, o bien hayan agotado alguno de estos subsidios, incluidas sus prórrogas130. La protección específica consiste, 129

En caso de contrato indefinido, esta reducción mejora la bonificación a la que el contrato podría dar derecho de acuerdo con los programas ordinarios de fomento de empleo. Sin embargo, estos tienen una duración superior. Por tal razón el art. 1.4 RDL 1/2011 prevé que “transcurrido el periodo de un año de aplicación de la reducción de cuotas, podrán, en su caso, acogerse a la bonificación que pudiera corresponderles de acuerdo a la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, o al artículo 2 de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, exclusivamente por el tiempo que restara de la misma, descontando el periodo transcurrido de reducción”. Este mismo art.1 RDL 3/2011 regula otros supuestos de posible concurrencia de incentivos. 130 Se excluyen, sin embargo, precisamente las personas que hubieran percibido la prestación extraordinaria del programa temporal de protección por desempleo e inserción (PRODI). Y también las

44 por una parte, en una ayuda económica de acompañamiento por importe igual al del 75 % del IPREM mensual, hasta un máximo de 6 meses, vinculada a la carencia de rentas del solicitante131; y, por otra, en la elaboración de un itinerario individualizado y personalizado de inserción del que forma parte un diagnóstico sobre empleabilidad y diversas medidas dirigidas a mejorarla, así como la participación acciones encaminadas a la recualificación y reinserción profesional necesarias para que los beneficiarios puedan incorporarse a sus nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento. A diferencia, pues, del Programa PRODI, en el que la conexión entre políticas pasivas y pasivas era bastante débil, lo que permitió que muchos de sus beneficiarios las eludieran, el Plan Prepara exige una mayor implicación del desempleado para la mejora de su empleabilidad. Aunque la medida tenía una duración prevista de seis meses, el RDL 10/2011 ordenó su prórroga por otros seis respecto de aquellos desempleados que dentro del período comprendido entre el día 16 de agosto de 2011 y el día 15 de febrero de 2012, ambos inclusive, agotaran la prestación por desempleo de nivel contributivo y no tuviesen derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la ley o los hubieren agotado. Y de la misma forma, el RDL 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, ha ordenado en su disposición adicional decimotercera una nueva prórroga por otros seis meses de duración en relación con las personas desempleadas por extinción de su relación laboral que agoten la prestación por desempleo de nivel contributivo dentro del período comprendido entre el día 16 de febrero de 2012 y el día 15 de agosto de 2012. C) El RDL 1/2011 también anunció acciones de mejora de la empleabilidad que combinen actuaciones de orientación profesional y formación para el empleo a desarrollar por los SEPE durante el año siguiente al de su entrada en vigor en favor de jóvenes, mayores de 45 años en situación de desempleo de larga duración, personas procedentes del sector de la construcción y de otras afectados por la crisis que, dentro de estos colectivos, tengan baja cualificación. En particular, para el colectivo de jóvenes se trata de promover su acercamiento a las empresas, favorecer la utilización de los contratos formativos y la promover la coordinación entre las administraciones educativas y los Servicios Públicos de Empleo “con el objeto de reducir las tasas de abandono escolar temprano y de completar y mejorar los niveles de educación y formación de aquellos jóvenes que hayan abandonado sus estudios”. D) La cuarta de las iniciativas incluida en el RDL 1/2011 se refiere a las políticas de formación profesional. En concreto, y sobre la conocida distinción del RD 397/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, entre formación de demanda y formación de oferta y, en esta segunda, entre planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados (art. 24) y acciones formativas dirigidas prioritariamente a los trabajadores desempleados

que hubieran agotado o pudieran tener derecho a la renta activa de inserción y las que hubieran agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo en favor de los trabajadores eventuales de Régimen Especial Agrario. 131 La cuantía es, pues, de 399,38 euros mensuales. La disposición adicional primera RDL 1/2011 atendió a la financiación de la ayuda mediante un suplemento de crédito en el presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal por un importe de 200.000.000,00 de euros.

45 (art. 25)132, el RDL 1/2011 quiso garantizar que los Servicios Públicos de Empleo incluirán entre un 20% y un 40% de personas desempleadas en las acciones formativas dirigidas a personas ocupadas en ejecución de los planes de formación de oferta. Como ya había ocurrido en 2008 y 2009 al aprobarse medidas coyunturales frente a la crisis de empleo, también ahora se advierte que las políticas de empleo plantean, entre otros problemas, el de su gestión. En aquel momento se acordó la contratación hasta 31 de diciembre de 2012 de 3.000 nuevos promotores de empleo. Ahora simplemente se anuncia que antes de 31 de diciembre de 2011 y en el marco del Sistema Nacional de Empleo, el Gobierno elaborará un Plan Estratégico para que el Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas avancen progresivamente en la mejora de sus recursos humanos, materiales y tecnológicos. También en este asunto, el cambio de Gobierno y la reforma de 2012 han alterado los planes (infra 6). 5. Crisis y transformación de las políticas activas de empleo: la Estrategia Española de Empleo Con escasos ajustes en su regulación estructural procedente básicamente de la reforma de 2002 y concretas intervenciones de coyuntura (Programa PRODI, Plan Prepara), las políticas pasivas de empleo están teniendo un evidente protagonismo durante estos años de crisis económica133. En cambio, el papel de las políticas activas es menos relevante u su eficacia esta puesta en cuestión134. Ello no ha impedido, sin embargo, que en la producción normativa de respuesta a la crisis estas últimas hayan tenido diversas y muy importantes concreciones, particularmente las políticas activas de demanda (incentivos a la contratación). Y también ha sido constante la voluntad de avanzar en la necesaria coordinación tanto de las políticas pasivas y las activas (programas temporales de protección por desempleo e inserción y de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo; nueva regulación de la inscripción como demandantes de empleo y suscripción del compromiso de actividad de los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo135), como de estas últimas entre sí136. 132

Véase, AGUILERA IZQUIERO, CRISTOBAL RONCERO y GARCIA PIÑERO, El régimen jurídico de la formación continua, Civitas, Madrid, 2005. También, AGUILERA IZQUIERO, R. y GARCIA PIÑERO, N., “La formación profesional para el empleo: reflexiones para su reforma”, Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 147, 2010, págs. 485 y ss. 133 Según señala el documento que incorpora la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, las prestaciones por desempleo han experimentado un crecimiento intenso entre los años 2007 y 2011, pasando de 1,4 millones a 2,8 millones. En términos económicos ello exige una importante dotación: el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2012 destina 28.503 millones de euros para políticas pasivas (20.060 millones de euros para pago de prestaciones contributivas; 6.607 al subsidio por desempleo, 738 al subsidio REASS y 1.098 a la renta activa de inserción). En cambio, para políticas activas la cantidad presupuestada es de 5.764 millones de euros. 134 Cfr. MARTINEZ LÓPEZ, A., “Políticas activas de empleo y orientación laboral. Medidas paradójicas para transitar de la sociedad salarial a la sociedad del riesgo laboral”, cit., págs. 109 y ss.; MATO DÍAZ, F.J. Y CUETO IGLESIAS, B., “Efectos de las políticas de formación a desempleados”, Revista de Economía Aplicada, núm. 46, 2008, págs. 61 y ss.; ROCHA SÁNCHEZ, F., Reflexiones y propuestas para la reforma de las políticas activas de empleo en España, Estudios de la Fundación 1º de Mayo, diciembre, 2010, págs. 21 y ss.; GÓMEZ, V., “El diseño de las políticas activas de empleo en un nuevo contexto de crisis. Una reflexión”, Relaciones Laborales, 2010, Tomo I, págs. 1593 y ss. 135 En este sentido, debe destacarse la nueva redacción dada al art. 27 LE por Ley 35/2010 precisamente para otorgar plena carta de naturaleza a la institución del compromiso de actividad que, curiosamente, pese a estar regulada con carácter general desde la reforma laboral de 2002, no fue incorporada a la LE aprobada en 2003.

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Se trata en todo caso de intervenciones normativas que, lejos de excluir, revelan la propia crisis de las políticas activas, especialmente de las de oferta, en el contexto más amplio de la crisis económica. No puede dejar de señalarse en este sentido que el RDL 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, pese a no incorporar regulación laboral alguna, sí se utilizara para dejar constancia expresa de que “el Gobierno se ha comprometido, en el marco del diálogo social con los interlocutores sociales y la concertación territorial con las Comunidades Autónomas, a abordar de manera inmediata una reforma de las políticas activas de empleo, redefiniendo su contenido y desarrollo para que sean más útiles para las personas desempleadas, conjugar la competencia normativa del Estado con la competencia de ejecución de las Comunidades Autónomas y fortalecer los Servicios Públicos de Empleo”. Y de ello se ocuparía de manera casi inmediata el RDL 3/2011, de 18 febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo137. Pese a estar amparado en el art. 86.1 CE, el RDL 3/2011 se presenta a sí mismo como una reforma “estructural, orientada al medio y largo plazo” de la Ley de Empleo, decidida en el Acuerdo sobre Políticas Activas de Empleo y otras materias de índole laboral que formó parte del Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones firmado por el Gobierno y los interlocutores sociales el 2 de febrero de 2011. Además de anunciar un “plan de choque” dirigido especialmente a jóvenes y parados de larga duración que luego articularía el RDL 1/2011, aquel Acuerdo propuso, en efecto, una reconsideración de las políticas activas de empleo que, bajo los presupuestos del modelo de flexiguridad, deberían dirigirse principalmente “a facilitar la transición hacia nuevos empleos fomentando la capacidad de adaptación de los desempleados”. Aunque envuelto en ropaje algo distinto, la reforma no pretende, en realidad, nada nuevo. Como en 2003, cuando se promulgó la Ley de Empleo, el objetivo es mejorar la eficiencia de las políticas de empleo y adaptarlas a la realidad del mercado laboral y a las características del territorio. A decir verdad, la novedad está en el implícito reconocimiento del fracaso en el desarrollo práctico de dicha ley en relación con estos objetivos. Esto es, en la asunción de la insuficiencia e ineficacia de las políticas activas hasta ahora ensayadas. Por ello se insiste ahora en la necesidad de poner más cuidado en garantizar el acceso en condiciones de igualdad de todos los ciudadanos al Servicio Público de Empleo, en la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, en la atención personalizada a las personas en situación de desempleo y en el establecimiento de itinerarios individuales y personalizados de empleo, en la prioridad en la ejecución de las políticas activas de empleo para determinados colectivos que más la requieren (jóvenes, con especial atención a aquellos con déficit de formación, mayores de 45 años, personas con discapacidad y personas en paro de larga duración, con especial atención a 136

En este último sentido, el art. 10.8 Ley 35/2010 dispuso que los trabajadores cuya contratación indefinida hubiese permitido aplicar las bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social previstas en el programa de fomento de empleo allí regulado serían “objetivo prioritario en los planes de formación para personas ocupadas dentro de los programas de formación profesional para el empleo, así como de cualquier otra medida de política activa de empleo, al objeto de incrementar su cualificación profesional”. Lo mismo ordena el art. 7.4 RDL 3/2012 respecto de los trabajadores cuyo contrato en prácticas, de relevo y de sustitución sea transformado en indefinido. 137 Sobre esta norma, puede verse GARCÍA GIL, M.B., “Novedades y modificaciones a la Ley de Empleo”, Aranzadi Social, núm. 1, 2011, págs. 177 y ss.

47 la situación de las mujeres, así como las personas en desempleo procedentes del sector de la construcción, o personas en situación de exclusión social138) o en la correcta identificación de los diferentes ámbitos de políticas activas de empleo que corresponden a las Comunidades Autónomas. Desde luego, semejantes propósitos merecen favorable acogida. Lo que resulta más difícil de entender es que dicha reforma sea pieza clave en la recuperación económica y, por tanto, en la creación de empleo. Entre las lecciones que conviene aprender de la actual crisis está la que enseña que de la misma manera que en momentos de crecimiento económico el aumento y la calidad del empleo es un valor añadido del mismo en relación con el diseño y puesta en práctica de eficaces políticas activas de empleo, en situaciones de honda crisis como la actual, la creación del empleo depende esencialmente de variables económicas. Resultan llamativas en este sentido las contradicciones en que incurre la Exposición de Motivos del RDL 3/2011 cuando al mismo tiempo que declara que “el proceso de destrucción de empleo en la economía española, que ha traído consigo la crisis económica y financiera, ha supuesto una mayor limitación en la efectividad de las actuales políticas activas de empleo” y que será “un crecimiento económico robusto” lo que conduzca a “un nivel de creación de empleo capaz de reducir el número de personas desempleadas”, termina concluyendo que por ello “resulta urgente abordar una reforma de las políticas activas de empleo”139. Es decir, como si las diseñadas antes de 2010 no sirvieran para promover eficazmente la inserción laboral de la población activa en general, y en especial de las personas y colectivos con mayores dificultades, en una hipótesis ―lamentablemente parece que no cercana― de recuperación económica. Además, la improvisación parece ser otra de las características de este tipo de intervención; no en vano, a los pocos meses el RDL 14/2011 volvía sobre la cuestión argumentando “la necesidad de seguir avanzando en el objetivo de mejorar la eficiencia de nuestras políticas de empleo (que) aconseja llevar a cabo nuevas reformas tendentes a reforzar la garantía de la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad en el acceso y mantenimiento en el empleo, comprometiendo al Gobierno para su inclusión en la Estrategia Española de Empleo”, y, asimismo, “favorecer las fórmulas de autoempleo, de trabajo autónomo y de economía social”. En último término, sin embargo, y pese a que el Capítulo IV RDL 3/2011 se rubrica nada menos que “Transformación de las políticas activas de empleo y redefinición de su 138

Sobre el carácter selectivo de la política de empleo, véase OLARTE ENCABO, S., Políticas de empleo y colectivos con especiales dificultades. La “subjetivación” de las políticas activas de empleo, ThomsonAranzadi, Pamplona, 2008. 139 En otro pasaje de la misma Exposición de Motivos puede leerse que “las políticas activas de empleo, por un lado, han de preparar a las personas desempleadas para volver al mercado de trabajo, siendo esta la urgencia de su reforma”. Adviértase en este sentido, por ejemplo, que el Informe de la Comisión Especial del Parlamento Europeo sobre la Crisis Financiera, Económica y Social de octubre de 2010 insiste en que el “empleo de alta calidad” debe ser una prioridad clave de la Estrategia UE 2020. Pero la preocupación verdadera allí es que una vez superada la crisis en la Unión se registre una reactivación económica sin creación de empleo sostenible. Por ello se llama la atención sobre la necesidad de un buen funcionamiento de los mercados laborales donde se reconozca el trabajo digno y se garantice que las personas que se encuentran actualmente excluidas del mercado laboral puedan tener acceso al mismo. En este sentido, sus propuestas van desde el incremento de los incentivos para los empresarios que contratan personal y lo conservan, hasta acciones en favor del empleo vinculadas a la lucha contra la pobreza y la exclusión social, pasando por medidas para la reducción de la segmentación del mercado laboral y la intensificación de los esfuerzos en favor del equilibrio entre la vida profesional, las responsabilidades en materia de cuidado familiar y la vida familiar.

48 contenido y desarrollo”, las novedades en cuanto a la concepción, objeto y finalidad de las políticas activas de empleo no son, salvo en lo que enseguida se dirá, muy originales. En realidad, desde la reforma de 2006 y en el marco de la Estrategia de Lisboa, el objetivo principal de las políticas activas de empleo es favorecer la empleabilidad de los trabajadores fortaleciendo su formación y desarrollando un modelo de atención individualizada a las personas en situación de desempleo basado en un itinerario personalizado de inserción. Y, como otras veces, el RDL 3/2011 postula la necesidad de adaptar las políticas a la realidad del mercado laboral y a las características del territorio, aumentar su eficacia en la mejora de la empleabilidad y las posibilidades de inserción de las personas desempleadas, especialmente jóvenes y parados de larga duración, responder mejor a las necesidades de las empresas para cubrir sus ofertas de empleo, y situar a los servicios de empleo entre los mejores instrumentos para la gestión del capital humano. Y también como en ocasiones anteriores se insiste en la necesidad de garantizar la igualdad y gratuidad en el acceso a los servicios públicos de empleo, la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo y la prioridad en la ejecución de las políticas activas de empleo para jóvenes, mayores de 45 años, personas con discapacidad y personas en paro de larga duración, con especial atención a la situación de las mujeres, así como las personas en desempleo procedentes del sector de la construcción, o personas en situación de exclusión social140. Más allá de los propósitos, los cambios normativos afectan principalmente al concepto de políticas activas del art. 23 LE141; al enunciado de los “principios generales de las políticas activas de empleo” (art. 24 LE: tratamiento individualizado y especializado a las personas en situación de desempleo para mejorar su empleabilidad, así como a las personas ocupadas para contribuir a la calidad y mantenimiento de su empleo; respuesta a las necesidades de las empresas en materia de capital humano, empleo y formación; fomento del autoempleo y la iniciativa emprendedora; igualdad de oportunidades y no discriminación en el acceso al empleo; y adecuación a las características del territorio)142; a la definición de la formación profesional para el empleo contenida en el 140

Pese a su extensión, conviene recordar en este momento que la Ley de Empleo aprobada en 2003 ya tenía “por objetivo incrementar la eficiencia del funcionamiento del mercado de trabajo y mejorar las oportunidades de incorporación al mismo para conseguir el objetivo del pleno empleo, en línea con lo que reiteradamente los Jefes de Estado y de Gobierno han venido acordando en las cumbres de la Unión Europea, desde el inicio del proceso de Luxemburgo hasta su ratificación en la Cumbre de Barcelona. Ello se traduce en ofrecer a los desempleados, bajo los principios de igualdad de oportunidades, nodiscriminación, transparencia, gratuidad, efectividad y calidad en la prestación de servicios, una atención preventiva y personalizada por los servicios públicos de empleo, con especial atención a los colectivos desfavorecidos, entre los cuales las personas con discapacidad ocupan un lugar preferente. Las políticas de empleo deben funcionar como instrumentos incentivadores para la incorporación efectiva de los desempleados al mercado de trabajo, estimulando la búsqueda activa de empleo y la movilidad geográfica y funcional”. 141 Se incluyen expresamente en él las acciones y medidas dirigidas “al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas”. También se hace ahora expresa referencia a que las políticas activas deben desarrollarse en todo el Estado teniendo en cuenta la Estrategia Española de Empleo. Y se precisa que “los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo serán gestionados por los Servicios Públicos de Empleo”, pero que las acciones y medidas necesarias para su desarrollo “podrán ser gestionadas mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho”. 142 Estos principios generales de las políticas activas de empleo deben ser tenidos en cuenta por los Servicios Públicos de Empleo en su diseño y ejecución y por las entidades colaboradoras. Se trata, en realidad, de principios implícitos en la regulación precedente, aunque dispersos en los art. 23, 24, 25 y 26 LE que ahora son sistematizados y reformulados.

49 art. 26 LE para recoger en él los objetivos del subsistema, vincular mejor la oferta formativa con los instrumentos para su reconocimiento y reforzar la participación de los agentes sociales143; y a la clasificación de las políticas activas que con la rúbrica “identificación y ámbitos de las políticas activas de empleo” ensaya el reformado art. 25 LE. Este último precepto, en efecto, establece, por una parte, los diez ámbitos que tales políticas pueden cubrir: orientación profesional, formación y recualificación, oportunidades de empleo y fomento de la contratación, oportunidades de empleo y formación, fomento de la igualdad de oportunidades en el empleo, oportunidades para colectivos con especiales dificultades, autoempleo y creación de empresas, promoción del desarrollo y la actividad económica territorial, fomento de la movilidad (geográfica y/o sectorial) y proyectos integrados144. Y, por otra, y en relación con cada uno de ellos, concreta las acciones y medidas correspondientes. De este modo, la reformada LE ofrece una sistematización rigurosa y completa de las políticas activas que debería facilitar su planificación, desarrollo, ejecución y evaluación. Y sobre dicha sistematización se articula la aportación principal de la reforma de la LE que tiene que ver con la planificación e instrumentación de las políticas de empleo y la voluntad de superar los problemas derivados de la concurrencia entre Estado y Comunidades Autónomas en esta materia. Para ello, además de establecer un catálogo de servicios a la ciudadanía, la LE reformada regula como principal instrumento de coordinación (art. 7 bis LE) la denominada Estrategia Española de Empleo. A) El “catálogo de servicios a la ciudadanía” y el desarrollo de un modelo de atención personalizada Pese a que en 2003 una de las justificaciones de la nueva Ley de Empleo era la necesidad de adecuar la articulación de la política de empleo a la estructura territorial del Estado, lo cierto es que en sus nueve años de vida la consecución de tal objetivo ha resultado difícil. Por eso, el RDL 3/2011 ordena la incorporación a su texto de un nuevo título completo, el I bis, rubricado “servicios a la ciudadanía prestados por los Servicios Públicos de Empleo”. Mediante la definición de un “catálogo de servicios a la ciudadanía de los Servicios Públicos de Empleo” comprensivo de los servicios comunes a prestar por los Servicios Públicos de Empleo a las personas inscritas como demandante de empleo ―desempleadas y ocupadas― y a las empresas, se pretende garantizar en todo el Estado el acceso en condiciones de igualdad a un servicio público y gratuito de empleo y la igualdad de oportunidades en el acceso al mismo (art. 19 ter.1 143

Este ámbito de las políticas activas de empleo ha ido adquiriendo protagonismo creciente en el diseño de las políticas de empleo durante los años de la crisis hasta llegar al reciente RDL 3/2012. Con el objeto de favorecer el aprendizaje permanente y el pleno desarrollo de las capacidades profesionales de los trabajadores, esta norma de urgencia ha incorporado varias novedades. Además de reconocer la formación profesional como un derecho individual [art. 4.2 b) ET] y regular un nuevo permiso retribuido con fines formativos (art. 23.3 ET) y la formación profesional para la adaptación a las modificaciones operadas en el puesto de trabajo [art. 23. 1 d) ET], se anuncia la futura regulación de una cuenta de formación asociada al número de afiliación a la Seguridad Social y de un cheque formación (disposiciones finales segunda y tercera, respectivamente). Y mediante la modificación del RD 235/2007 se posibilita que “los centros y entidades de formación, debidamente acreditados” e inscritos en el registro estatal o autonómico, según corresponda, participen directamente en el sistema de formación profesional para el empleo. 144 Téngase en cuenta que la redacción actual del precepto resulta de la modificación ordenada por RDL 14/2011 en las letras f) y g) del art. 25.1 LE en relación con la definición de los ámbitos de oportunidades para colectivos con especiales dificultades y de autoempleo y creación de empresas.

50 LE), sin perjuicio de que cada Servicio Público de Empleo desarrolle y amplíe, en su ámbito territorial, esta oferta145. El catálogo de servicios se divide en tres grandes apartados (art. 19 quáter LE): a) servicios destinados a las personas desempleadas (diagnóstico individualizado mediante entrevistas personalizadas, información y gestión de ofertas de empleo adecuadas146, diseño, elaboración y realización de un itinerario individual y personalizado de empleo, oferta de acciones de formación profesional para el empleo y promoción de prácticas no laborales147, evaluación y reconocimiento de competencias adquiridas por la experiencia laboral, información, reconocimiento y pago de las prestaciones y subsidios por desempleo); b) servicios destinados a las personas ocupadas, que sustancialmente coinciden con los anteriores aunque su objeto abarca no solo el acceso a un nuevo empleo, sino también el mantenimiento del empleo con servicios específicos como la “promoción profesional y desarrollo personal de las personas trabajadoras y su derecho a la formación a lo largo de toda la vida, con especial atención a los supuestos de riesgo de pérdida del empleo”; y c) servicios destinados a las empresas, que el catálogo identifica con el tratamiento y difusión de sus ofertas de empleo, preselección y envío de candidaturas y colaboración en las entrevistas y procesos selectivos de difícil cobertura, información y asesoramiento, comunicación telemática de la contratación laboral y de las altas, períodos de actividad y certificados de empresa a través del portal del Sistema Nacional de Empleo, e información, asesoramiento y tutorización para la creación, gestión y funcionamiento de empresas, por parte de emprendedores, trabajadores autónomos y otras empresas de la economía social. La existencia de un catálogo de servicios exige y presupone un modelo de atención personalizada a las personas en situación de desempleo basado en un “itinerario individual y personalizado de empleo” y el apoyo y la atención de los Servicios Públicos de Empleo en la búsqueda de empleo. En realidad, es lo que resultaba ya de la redacción original de la Ley de Empleo, cuyo art. 24, por ejemplo, disponía que “la articulación de los servicios y políticas activas en favor de los desempleados se ordenará por los servicios públicos de empleo en un itinerario de inserción laboral individualizado, en colaboración con el demandante de empleo de acuerdo con las circunstancias profesionales y personales de éste”, siendo deber de los demandantes de empleo “participar, de acuerdo con lo establecido en sus itinerarios de inserción laboral individualizados, en las políticas activas de empleo, con la finalidad de mejorar sus oportunidades de ocupación”. No obstante, el legislador reformista de 2011 ha creído conveniente insistir en ello incorporando al nuevo Título I bis, un Capítulo II rubricado “acceso de las personas desempleadas a los servicios” e incluso calificando como derecho subjetivo frente a los Servicios Públicos de Empleo el de las personas 145

Esto es, sin perjuicio de los elementos comunes, “cada Servicio Público de Empleo puede establecer su propia carta de servicios, atendiendo a la evolución de su mercado de trabajo, a las necesidades de las personas y empresas, a las prioridades establecidas en el marco del Sistema Nacional de Empleo y a los recursos disponibles” (art. 19 ter.2 LE). 146 La redacción dada por RDL 3/2011 al art. 19 quáter 1-1.2 LE continuaba señalando que la información también debería contemplar “el mercado de trabajo, y los incentivos y medios disponibles para el fomento de la contratación y el apoyo a las iniciativas emprendedoras”. Sobre tal redacción, RDL 14/2011 ha ordenado que se añada “con especial atención a las fórmulas de autoempleo, de trabajo autónomo o de economía social”. 147 Sobre éstas, RD 1543/2011, de 31 de octubre, por el que se regulan las prácticas no laborales en empresas.

51 desempleadas a la “articulación del itinerario individual y personalizado de empleo” (art. 19 sexies.2 LE). Se trata, en definitiva, de insistir en un “enfoque personalizado de los servicios” (rúbrica del art. 19 sexies LE) con el objeto de definir mediante una entrevista de diagnóstico individualizada, realizada en el instante inicial de relación del usuario con los servicios, un itinerario individual y personalizado de empleo en función de su perfil profesional, necesidades y expectativas, pero también atento a la situación del mercado de trabajo y “a criterios vinculados con la percepción de prestaciones, la pertenencia a colectivos definidos como prioritarios y aquellos que se determinen en el marco del Sistema Nacional de Empleo”. El derecho de los desempleados a un itinerario individual y personalizado de empleo exige de éstos la suscripción y firma de un acuerdo personal de empleo mediante el que se comprometen a participar activamente en las acciones para la mejora de su empleabilidad y de búsqueda activa de empleo o a la puesta en marcha de una iniciativa empresarial148. A su vez, el Servicio Público de Empleo se compromete a la asignación y planificación de las acciones y medidas necesarias. Las analogías de este acuerdo con el compromiso de actividad son obvias; y por ello en el caso de las personas beneficiarias de prestaciones y subsidios por desempleo, este acuerdo personal de empleo forma parte del compromiso de actividad al que se refiere el art. 27 LE. B) La Estrategia Española de Empleo y los Planes Anuales de Política de Empleo La Estrategia Española de Empleo, que con carácter plurianual debe elaborar el Gobierno con la colaboración con las Comunidades Autónomas ―y a través de éstas, de las entidades locales149― y la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas (nuevo art. 4 bis LE), es un análisis de la situación y tendencias del mercado de trabajo a partir del cual se establecen las orientaciones y objetivos a alcanzar en materia de política de empleo para el conjunto del Estado y para cada una de las Comunidades Autónomas, se fija un sistema de indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan el seguimiento de los objetivos y su grado de cumplimiento y se determina una dotación presupuestaria indicativa. Además, con el fin de reflejar de forma más completa todas las políticas activas de empleo que se desarrollan en el conjunto del Estado, la Estrategia Española de Empleo debe incorporar la información correspondiente a las acciones y medidas de estas políticas que las Comunidades Autónomas realizan con recursos económicos propios. Por su parte, el Plan Anual de Política de Empleo sirve para concretar los objetivos de la estrategia a alcanzar en cada anualidad en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, así como los indicadores que deben utilizarse para conocer el grado de cumplimiento de los mismos (art. 4 ter LE). 148

Conforme a la nueva letra c) del art. 1.1 TRLISOS redactada por RDL 3/2011, es infracción leve de los trabajadores en materia de empleo “no cumplir las exigencias del Acuerdo Personal de Empleo, salvo causa justificada, siempre que la conducta no esté tipificada como otra infracción leve o grave en este artículo”. 149 El RDL 3/2011 modifica el art. 4 LE sobre dimensión local de la política de empleo para reconocer el derecho de las entidades locales participar en el proceso de concertación territorial de las políticas activas de empleo mediante su representación y participación en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico. Y, de acuerdo con ello, se señala a los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas como los responsables de trasladar al marco del Sistema Nacional de Empleo la dimensión territorial de las políticas activas de empleo y de determinar, en su caso, la representación de las entidades locales en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico.

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Pese a la extraordinaria y urgente necesidad con que en febrero de 2011 se incorporó a esta novedad a la LE, no ha sido hasta finales del mismo año cuando por RD 1542/2011, de 31 de octubre, se ha aprobado la Estrategia Española de Empleo 2012-2014. Esta primera Estrategia Española de Empleo, que se enmarca en dos políticas generales de ámbito español y europeo, como son la Estrategia Europa 2020 y el Programa Nacional de Reformas, parte de una somera identificación del marco normativo y de la situación actual del mercado de trabajo español y fija como objetivo central el fomento del empleo y el aumento de la participación de hombres y mujeres en el mercado de trabajo, la mejora de la productividad y la calidad en el empleo en un mercado de trabajo sostenible y la garantía de la igualdad de oportunidades y la cohesión social y territorial. Para ello, y teniendo en cuenta la relación existente entre los distintos ámbitos de políticas activas de empleo (art. 25 LE), la Estrategia Española de Empleo 2012-2014 define sus objetivos concretos y establece los correspondientes indicadores cuantitativos tanto estratégicos, como de participación. De este modo, y sin perjuicio de la necesaria evaluación cualitativa, se cuenta con un sistema de evaluación y seguimiento fundamentado “principalmente en el establecimiento de objetivos e indicadores de tipo cuantitativo” que debería acabar con la tradicional falta de información sobre su eficacia. También en relación con la financiación, se recogen y distribuyen ―“carácter indicativo” a la espera de su determinación anual en las correspondientes leyes de presupuestos de las distintas administraciones con competencias en esta materia, así como en los documentos establecidos por la normativa comunitaria para regular la gestión de los Fondos Estructurales― la totalidad de las fuentes de financiación necesarias para alcanzar los objetivos. Aunque todavía no se ha aprobado el primer plan anual, el RDL 3/2012, aparte alguna ligera corrección150, ha listado las normas que, en el marco de la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, regulan acciones y medidas de políticas activas de empleo con el carácter de medidas estatales a los efectos de su aplicación para el conjunto del Estado por parte de Comunidades Autónomas y el SEPE, en sus respectivos ámbitos competenciales151. 150

Conforme a la disposición final undécima RDL 3/2012 se suprime el apartado de «Medidas estatales de inserción laboral de personas con discapacidad» en el apartado 5.6 «Ámbito de oportunidades para colectivos con especiales dificultades» de la Estrategia Española de Empleo 151 La relación es extensa: a) capítulo II RD 1451/1983, de 11 de mayo, por el que en cumplimiento de lo previsto en la Ley 13/1982, de 7 de abril, se regula el empleo selectivo y las medidas de fomento del empleo de trabajadores minusválidos; b) capítulo VII del RD 2273/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de los Centros Especiales de Empleo; c) los artículos 12 y 13 del RD 290/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan los enclaves laborales como medida de fomento del empleo de las personas con discapacidad; d) el RD 870/2007, de 2 de julio, por el que se regula el programa de empleo con apoyo como medida de fomento de empleo de personas con discapacidad en el mercado ordinario de trabajo; e) el RD 469/2006, de 21 de abril, por el que se regulan las unidades de apoyo a la actividad profesional en los centros especiales de empleo; f) el RD 282/1999, de 22 de febrero, por el que se establece el programa de Talleres de Empleo; g) la Orden TAS/816/2005, de 21 de marzo, sobre normas reguladoras de subvenciones que se concedan por el Servicio Público de Empleo Estatal en los ámbitos de empleo y de formación profesional ocupacional; h) Orden MTSS de 9 de marzo de 1994, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas por el (SEPE) para la realización de acciones de comprobación de la profesionalidad, información profesional, orientación profesional y búsqueda activa de empleo, por entidades e instituciones colaboradoras sin ánimo de lucro; i) Orden MTAS de 20

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6. La colocación: el papel de los Servicios Públicos de Empleo y la apertura a fórmulas de colaboración público-privada Pese a la relativamente moderna regulación proporcionada por la LE, el deficiente funcionamiento de los servicios de empleo y, por tanto, la necesidad de su reforma y modernización, es uno de los tópicos habituales a la hora de explicar la ineficacia de las políticas de empleo152. Sin necesidad de remontarse a etapas anteriores, conviene recordar en este sentido que ya el Documento para el Diálogo Social sobre el Mercado de Trabajo de 15 de marzo de 2005 postulaba la necesidad de una mejora y consolidación del Sistema de Servicios Públicos de Empleo Estatal y Autonómicos153. de enero de 1998, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la realización de acciones de orientación profesional para el empleo y asistencia para el autoempleo; j) Orden TAS/2643/2003, de 18 de septiembre, por la que se regulan las bases para la concesión de subvenciones para la puesta en práctica de programas experimentales en materia de empleo; k) Orden MTSS de 13 de abril de 1994, por la que se regula la concesión de las ayudas y subvenciones sobre fomento del empleo de los trabajadores minusválidos según lo establecido en el capítulo II del RD 1451/1983, de 11 de mayo; l) Orden MTAS de 16 de octubre de 1998, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las ayudas y subvenciones públicas destinadas al fomento de la integración laboral de los minusválidos en centros especiales de empleo y trabajo autónomo; m) Orden MTAS de 19 de diciembre de 1997, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones públicas para la contratación de trabajadores desempleados para la realización de obras y servicios de interés general y social; n) Orden TAS/2435/2004, de 20 de julio, por la que se excepcionan determinados programas públicos de mejora de la ocupabilidad en relación con la utilización del contrato de inserción y se modifica la Orden MTAS 19 de diciembre de 1997; o) Orden MTAS de 26 de octubre de 1998, por la que se establecen las bases para la concesión de subvenciones por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito de colaboración con las corporaciones locales para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general y social; p) Orden MTAS de 15 de julio de 1999, por la que se establecen las bases de concesión de subvenciones públicas para el fomento del desarrollo local e impulso de los proyectos y empresas calificados como I+E; q) Orden TAS/1622/2007, de 5 de junio, por la que se regula la concesión de subvenciones al programa de promoción del empleo autónomo; r) Orden MTAS de 13 de abril de 1994, de bases reguladoras de la concesión de las subvenciones consistente en el abono, a los trabajadores que hicieren uso del derecho previsto en el artículo 1 del RD 1044/1985; s) Orden MTAS de 14 de noviembre de 2001, por la que se regulan el programa de Escuelas Taller y Casas de Oficios y las Unidades de Promoción y Desarrollo; t) Orden MTAS de 14 de noviembre de 2001, por la que se desarrolla el RD 282/1999, de 22 de febrero, por el que se establece el Programa de Talleres de Empleo; u) Orden TAS/ 3501/2005, de 7 de noviembre por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones de fomento del empleo y mejora de la competitividad en las cooperativas y sociedades laborales. 152 En general, sobre la regulación y problemática de los servicios de empleo tras la LE, particularmente su apertura a fórmulas de colaboración privada, puede verse, entre otros, ALARCÓN CASTELLANOS, M.M., La intermediación laboral como instrumento eficaz en tiempos de crisis: Servicios públicos de empleo y entidades afines, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2009; SALAS PORRAS, M., El Servicio Público de Empleo y el proceso de jurídico colocación, CARL, Sevilla, 2010; SERRANO FALCÓN, C.: Servicios Públicos de Empleo y agencias de empleo privadas. Público y privado en la actividad de colocación, Comares, Granada 2009; SOBRINO GONZÁLEZ, G.M.: La política de colocación, Bomarzo, Albacete, 2006. 153 Las medidas de reforma planteadas en aquel momento se referían al desarrollo los sistemas de coordinación del Servicio Público Estatal de Empleo con los Servicios Autonómicos, y de éstos entre sí; al fomento de la movilidad geográfica de los trabajadores, así como de las ofertas y demandas de empleo entre las distintas Comunidades Autónomas, provincias y localidades; al impulso a la captación de ofertas de empleo de las empresas y la gestión de la colocación a través de las Oficinas Públicas de Empleo, estudiando fórmulas de estímulo con el objetivo de incrementar la tasa de intermediación; al reforzamiento de la relación individualizada de los Servicios Públicos de Empleo con las empresas; a una atención más personalizada de las oficinas públicas de empleo con el trabajador demandante de empleo, mediante la definición, cuando sea preciso, de itinerarios de inserción, y fortalecer un enfoque preventivo que evite el paro de larga duración y dedique especial atención a los parados con mayores dificultades

54 Y en esta dirección, la disposición adicional sexta de la Ley 43/2006, bajo la rúbrica “modernización de los Servicios Públicos de Empleo” dio al Gobierno un plazo de tres meses desde su entrada en vigor para que instrumentara un Plan Global de Modernización del Servicio Público de Empleo Estatal con la finalidad de desarrollar la Ley de Empleo de 2003, modernizar y mejorar los recursos materiales y tecnológicos de la red de oficinas ―para lo que “contará con una adecuada dotación presupuestaria que se reflejará en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007”― y, sobre todo, garantizar la coordinación con los Servicios Públicos de Empleo autonómicos154. Sin embargo, y aunque algunas normas se declaran tributarias de aquel anuncio155, dicho Plan nunca fue aprobado formalmente como tal. Además, sigue pendiente un debate en profundidad sobre “la intermediación, sus límites y sus agentes”156 que después de la legislación “extraordinaria y urgente” propia del periodo crisis resulta mucho más necesario. La irrupción de la crisis ha forzado, en efecto, una actuación de urgencia presentada como Plan extraordinario de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboral, autorizado por RDL 2/2008 y aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de abril de 2008. Como ya se ha advertido supra IV.1, aunque su vigencia era limitada a un año, primero fue prorrogado por dos años más por RDL 2/2009, y, finalmente, hasta 31 de diciembre de 2012 por Ley 35/2010 que, reconociendo expresamente la “insuficiente capacidad de colocación de los servicios públicos de empleo”, quiso mejorar de manera coyuntural la eficacia de la actividad intermediadora del Servicio Público de Empleo en el ámbito de la orientación profesional y la atención individualizada de los desempleados en los procesos de búsqueda de empleo. Sin embargo, esta ley no propone ninguna reforma “interna” del Servicio Público de Empleo en la línea de lo anunciado en 2006, aunque RDL 1/2011 reiteraría la necesidad de disponer de un Plan Estratégico para que el Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas. Diversamente, se ha optado por buscar la solución a los problemas antes apuntados dando un paso más en las fórmulas de colaboración de los agentes privados en la intermediación laboral. Con la rimbombante rúbrica “Medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal”, el Capítulo IV Ley 35/2010 lleva a cabo en realidad las modificaciones normativas necesarias para incorporar a la iniciativa privada a los procesos de colocación y recolocación de los trabajadores aunque siempre en el entendimiento de que “con independencia del agente que la laborales; a reforzar la coordinación de las distintas funciones de los servicios públicos de empleo, como información y orientación, formación, fomento del empleo, colocación e intermediación; y a modernizar los servicios públicos de empleo, con la finalidad de mejorar la eficiencia de los servicios prestados a los trabajadores y a las empresas y, principalmente, aumentar la eficacia de la gestión de la colocación y de la protección del desempleo. 154 Véase GARCIA JIMÉNEZ, M. y MOLINA NAVARRETE,C. “Modernización del sistema Público Estatal de Empleo, ‘mejora’ de la intermediación y ‘evaluación’ de las políticas activas de empleo. Una reforma otoñal” Temas Laborales, núm. 85, 2006; VALDÉS DAL-RE, F., “Cooperación y coordinación entre los servicios públicos de empleo”, Relaciones Laborales, 2009-I, págs. 51 y ss. 155 Por ejemplo, RD 1383/2008, de 1 de agosto, por el que se aprueba la estructura orgánica y de participación institucional del Servicio Público de Empleo Estatal. 156 CABEZA PEREIRO, J. y BALLESTER PASTOR, M.A., La estrategia europea para el empleo 2020 y sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, cit., pág. 178.

55 realice, la intermediación laboral tiene la consideración de un servicio de carácter público”157. Como es sabido, la actividad intermediadora de las agencias privadas de colocación está reconocida en nuestro Derecho desde la Ley 10/1994, de 19 de mayo. Su actividad, sin embargo, ha sido muy escasa hasta ahora; aparte otras razones, porque hasta 2010 ha estado prohibida su actuación con fines lucrativos. Y tal es la pieza esencial del modelo sobre la que actúa la reforma: la Ley 35/2010 modifica, por una parte, el art.16.2 ET para eliminar la tradicional prohibición de ánimo de lucro; y, por otra, la LE para incorporar el régimen de las nuevas agencias privadas de colocación (principalmente, nuevos arts. 21 bis, 22 bis LE)158. Y en esta misma dirección, con similar propósito y en parte amparado en la nueva letra h) del art. 6 LE redactada por RDL 3/2011159, el RDL 3/2012 ha dado un paso más al permitir que las empresas de trabajo temporal ―que la misma norma califica como “potente agente dinamizador del mercado de trabajo”― puedan “operar como agencias de colocación, siempre y cuando presenten una declaración responsable mediante la cual se manifieste que cumplen con los requisitos establecidos en la (LE), y su normativa de desarrollo al servicio público de empleo competente”160. Por otra parte, la Ley 35/2010 ha contribuido a la mejor definición del reparto de competencias entre el SEPE y los servicios de empleo de las Comunidades Autónomas, especialmente aclarando que los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo serán gestionados por los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas (art. 23.2 LE), delimitando la distribución competencial en las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social161, y exigiendo la cooperación y colaboración de las Administraciones y los organismos públicos que tengan atribuidas la competencia de la gestión del empleo y el SEPE, debiéndose garantizar la coordinación de las distintas actuaciones de intermediación e inserción laboral y las de solicitud, reconocimiento y percepción de las prestaciones por desempleo, a través de los acuerdos que se adopten en Conferencia Sectorial (art. 28.1 LE). 157

Nuevo apartado 3 del art. 20 LE. También el nuevo apartado 2 del art. 20 LE precisa que “se considerará intermediación laboral la actividad destinada a la recolocación de los trabajadores que resultaran excedentes en procesos de reestructuración empresarial, cuando aquélla hubiera sido establecida o acordada con los trabajadores o sus representantes en los correspondientes planes sociales o programas de recolocación”. 158 Sobre esta reforma, en parte pendiente desde que en 2003 la LE no recogiera como debía los compromisos derivados del Convenio OIT 181, puede verse VALDES DAL-RE, F., “La reforma de la intermediación laboral”, Relaciones Laborales, 2010, tomo II, págs. 221 y ss. Una crítica a la muy insuficiente regulación de las empresas de recolocación, de las que, en realidad solo se sabe que son agencias privadas de colocación y que solo intervienen en ERE’s, GALA DURÁN, C., “Crisis, reestructuración empresarial y regulación de empresas de recolocación de los trabajadores: ¿una oportunidad perdida?”, Revista de Derecho Social, núm. 56, 2011, págs. 103 y ss., 159 Conforme a la misma, el Sistema Nacional de Empleo deberá garantizar el cumplimientos de los siguientes fines: […] h) Fortalecer los Servicios Públicos de Empleo y favorecer la colaboración públicoprivada en la intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo”. 160 Nuevo art. 16.3 ET. El mismo RDL 3/2012 ordena la modificación de los arts. 1 y 2 Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las Empresas de Trabajo Temporal, y del art. 21 bis y la disposición adicional segunda LE para adaptar sus previsiones a esta nueva posibilidad. 161 Nueva disposición adicional sexta LE conforme a la cual la realización de las actividades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social corresponde al SEPE cuando las empresas que tengan sus centros de trabajo en más de una Comunidad Autónoma y a los servicios autonómicos en caso contrario.

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Por lo demás, la disposición adicional decimoséptima Ley 35/2010 seguía insistiendo ―como en 2006― en que el Gobierno reforzará “los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos mediante la mejora de sus recursos humanos, tecnológicos organizativos y de la red de oficinas. Así mismo, incrementará el grado de coordinación y eficacia entre los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos para promover los cambios en el acceso y la mejora del empleo y para gestionar las prestaciones por desempleo”. Y también el “fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo en el marco del Sistema Nacional de Empleo” es uno de los objetivos del RD 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo. Para ello, este RDL ordena la modificación de diferentes preceptos (arts. 6, 7, 9, 13, 14 y 17 LE, más un nuevo art. 7 bis) repartidos por los tres capítulos que integran el Título I LE rubricado “Sistema Nacional de Empleo”. Fundamentalmente se trata de mejorar la coordinación territorial y la participación institucional, por lo que aparte las modificaciones dirigidas a situar la Estrategia Española de Empleo como elemento esencial entre los fines y funciones del Sistema Nacional de Empleo, el nuevo art. 7 bis LE identifica dicha estrategia, junto con el Plan Anual de Política de Empleo y el Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo162 como los instrumentos para su necesaria coordinación. De este modo, entre las funciones del Servicio Público de Empleo Estatal (art.13 LE) se señalan ahora expresamente las relacionadas con la elaboración del proyecto de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Política de Empleo en colaboración con las Comunidades Autónomas [art. 13 d) LE]; la coordinación de las actuaciones conjuntas de los Servicios Públicos de Empleo en el desarrollo del Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo [art. 13 e) LE]; la potenciación del Observatorio de las Ocupaciones del Servicio Público de Empleo Estatal con una red en todo el territorio del Estado [art. 13 f) LE]; el mantenimiento de las bases de datos generadas por los sistemas integrados de información del Sistema Nacional de Empleo y la elaboración de las estadísticas en materia de empleo, formación y protección por desempleo a nivel estatal [art. 13 g) LE]; la gestión de las acciones y medidas financiadas con cargo a la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos163 162

Se trata de un sistema de información común organizado con una estructura informática integrada y compatible que recoge toda la información relativa a la intermediación laboral, a la gestión de las políticas activas de empleo y a la protección por desempleo que realicen los Servicios Públicos de Empleo en todo el territorio del Estado. En consecuencia, facilitará “que se lleven a cabo de forma adecuada las funciones de intermediación laboral, sin barreras territoriales; el registro de las personas demandantes de empleo; la trazabilidad de las actuaciones seguidas por estas en su relación con los Servicios Públicos de Empleo; las estadísticas comunes; la comunicación del contenido de los contratos; el conocimiento de la información resultante, entre otros ámbitos, de la gestión de la formación para el empleo, la orientación profesional, las iniciativas de empleo y las bonificaciones a la contratación, así como las actuaciones de las agencias de colocación”. Y “también permitirá el seguimiento y control de la utilización de fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado o de la Unión Europea para su justificación.” 163 A saber: acciones y medidas cuya ejecución afecte a un ámbito geográfico superior al de una Comunidad Autónoma, cuando estas exijan la movilidad geográfica de las personas desempleadas o trabajadoras participantes en las mismas a otra Comunidad Autónoma distinta a la suya, o a otro país y precisen de una coordinación unificada; acciones y medidas dirigidas tanto a las personas demandantes de empleo como a las personas ocupadas, para la mejora de su ocupación mediante la colaboración del Servicio Público de Empleo Estatal con órganos de la Administración General del Estado o sus organismos autónomos, para la realización de acciones formativas, entre otras, aquellas que tengan como objetivo la generación de empleo de calidad y la mejora de oportunidades de las personas trabajadoras, en particular cuando se desarrollen en el marco de planes, estrategias o programas de ámbito estatal, y

57 [art. 13 h) LE]; el estudio de la situación del mercado de trabajo y de los instrumentos para mejorarlo [art. 13 i) LE]; la gestión y control de las prestaciones por desempleo164 [art. 13 j) LE]; la coordinación e impulso de acciones de movilidad en el ámbito estatal y europeo, así como la representación del Estado español en la red Eures [art. 13 k) LE]. Y, de la misma forma, el art. 17 LE reformado redefine las competencias de los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, principalmente para advertir de su participación en la elaboración de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Política de Empleo, así como de la facultad de “elaborar sus propios Planes de Política de Empleo, de acuerdo con los objetivos del Plan Anual de Política de Empleo y en coherencia con las orientaciones y objetivos de la Estrategia Española de Empleo” (art. 17.4 LE)165.

VI. CONCLUSIONES Sin perjuicio de las valoraciones que se contienen a lo largo del presente trabajo, el apretado repaso de las numerosísimas manifestaciones normativas en que se ha concretado la política de empleo desde que a finales de 2007 se iniciara la actual crisis económica permite extraer algunas conclusiones y, sobre todo, invita a la reflexión sobre los diseños, los contenidos y los tiempos de tales políticas. Por lo pronto, conviene llamar la atención sobre la extraordinaria movilidad normativa y la inevitable inseguridad jurídica que la misma comporta. Si alguna vez pudo hablarse de la legislación laboral y de Seguridad Social como de una legislación motorizada, la multiplicación de intervenciones legislativas en estos años de crisis ha llevado sus últimas consecuencias la metáfora. Además, la mayoría de las decisiones políticas se han instrumentado mediante el recurso a la legislación de urgencia, como reales decretos-leyes que luego normalmente han sido tramitados como proyectos de ley y aprobados como tales (reformas bifásicas). Sin embargo, no parece que pueda defenderse seriamente la concurrencia en buena parte de los casos del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad; salvo que como tal se consideren las nunca satisfechas exigencias de reforma de la regulación jurídica del mercado de trabajo procedentes de la Unión Europea, del Banco Central

ejecución de obras y servicios de interés general y social relativas a competencias exclusivas del Estado; acciones y medidas de intermediación y políticas activas de empleo cuyo objetivo sea la integración laboral de trabajadores inmigrantes, realizadas en sus países de origen, facilitando la ordenación de los flujos migratorios; programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios. 164 A los efectos de garantizar la coordinación entre políticas activas de empleo y prestaciones por desempleo, la gestión de esta prestación se desarrollará mediante sistemas de cooperación con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas. El Servicio Público de Empleo Estatal deberá colaborar con las Comunidades Autónomas que hayan asumido el traspaso de las competencias. 165 En este sentido, conviene tener en cuenta que, conforme al nuevo art. 14.2 LE, “en la distribución de los fondos a las Comunidades Autónomas acordada en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, se identificará aquella parte de los mismos destinada a políticas activas de empleo para los colectivos que específicamente se determinen de acuerdo con las prioridades de la Estrategia Española de Empleo y teniendo en cuenta las peculiaridades existentes en las diferentes Comunidades Autónomas, a fin a garantizar el cumplimiento de la misma”.

58 Europeo o, simplemente, de esa entelequia que eufemísticamente se ha dado en llamar “los mercados”. En este sentido, y contra toda evidencia empírica de que la reforma de la legislación laboral sea condición necesaria de la creación de empleo, la subordinación de las decisiones políticas en materia de empleo a coyunturales y contingentes criterios económico-financieros y, como consecuencias, la falta de una verdadera planificación de las reformas es también nota característica de la producción normativa de este periodo. Por otra parte, ante la multiplicación de iniciativas de reforma, no deja de sorprender la insuficiencia sobrevenida de los instrumentos de la política de empleo en su configuración normativa anterior a las reformas que se inician en 2008. Sobre todo porque el marco normativo de referencia, además de bastante moderno (reforma del ET y del TRLGSS por Ley 45/2002, Ley 56/2003, de Empleo y Ley 43/2006, para la Mejora del Crecimiento y del Empleo) estaba articulado en contemplación tanto de la Estrategia Europea de Empleo, como de las deficiencias bien conocidas del mercado de trabajo español. Aunque la sorpresa llega al estupor cuando se comprueba que buena parte de los objetivos que ahora se presenta como originales coinciden prácticamente con los que inspiraron aquellas normas. La traducción normativa de las decisiones políticas frente a la crisis puede considerarse como omnicomprensiva e indiscriminada en el sentido de que se utilizan todos los instrumentos de las políticas de empleo, pero sin que parezca existir un criterio vertebrador que dé coherencia al conjunto de las reformas. Así, junto a medidas de coyuntura en el ámbito de las políticas pasivas como respuesta a las demandadas de protección de un número creciente de desempleados, se articulan, de manera extraordinaria y urgente, pretendidas medidas de reforma estructural de las políticas activas. Y ello se hace, además, sin una profunda revisión del sistema, de manera improvisada, de modo que con pocos meses de diferencia vuelven a modificarse los mismos institutos (vgr. RDL 3/2011 y RD 14/2011; Ley 35/2010 y RDL 10/2011; RDL 3/2012) y, sobre todo, entre las dudas muy ciertas sobre su verdadera eficacia. Igualmente, la sucesión de cambios normativos ha impedido un debate muy necesario sobre el objeto, los sujetos y los medios de la intermediación laboral que la legislación de urgencia viene sustituyendo con medidas cuyo único patrón reconocible parece ser la ampliación sucesiva de los ámbitos de actuación de la iniciativa privada. Pese a todo ello, se aprecian también avances entre las muchas medidas aprobadas durante estos años de crisis. Muy destacadamente en lo que se refiere a la necesaria vinculación de los diferentes ámbitos de las políticas activas de empleo entre sí y de éstas con las pasivas. Así, la interdependencia creciente entre las modalidades de fomento de empleo, incluido el contrato para la formación y el aprendizaje, y los programas de fomento de empleo y, en relación con ello, la simplificación de los colectivos a los que se dirigen las medidas. También en la utilización de elementos característicos de la protección por desempleo para favorecer el mantenimiento del empleo. Y, muy especialmente, y pese a su naturaleza coyuntural, en la coordinación de las medidas temporales de protección de desempleados con acciones de orientación profesional.

59 También ―y sin perjuicio de la crítica que merece la pretensión de reformar sustancialmente las políticas activas de empleo de acuerdo con la nueva Estrategia Europa 2020 a través de un real decreto-ley―, tanto la novedosa Estrategia Española de Empleo, como el establecimiento de un Catálogo de los servicios comunes a prestar por los Servicios Públicos de Empleo, pueden ser por fin herramientas útiles para la planificación, desarrollo y evaluación de las políticas activas de empleo, muy señaladamente de las de oferta. Y como tal, pueden rendir resultados siempre que la financiación para las diferentes medidas sea adecuada, la dotación de recursos humanos sea suficiente y la coordinación entre los servicios públicos de empleo estatal y autonómico, y de éstos con los agentes privados, sea efectiva. El protagonismo de las políticas pasivas en la legislación de la crisis es, por otra parte, evidente. Desde agosto de 2009 y con sucesivas prórrogas semestrales, la prestación extraordinaria por desempleo, ya sea en el marco del Programa PRODI (hasta 15 de febrero de 2011) o en el del Plan Prepara (desde el día siguiente y, al menos, hasta 15 de agosto de 2012) se ha convertido de hecho en la principal medida de empleo adoptada en el contexto de crisis económica. Sin embargo, ello contrasta con la ya denunciada improvisación, de la que también son ejemplos en este terreno las reediciones de medidas como la bonificación del 50% de la cotización empresarial en los supuestos de desempleo por suspensión del contrato de trabajo o por reducción temporal de jornada o la reposición del derecho a la prestación por desempleo consumida en tales situaciones cuando posteriormente el contrato se extingue o suspende. Si la articulación de estas medidas revela falta de planificación, su misma necesidad muestra las insuficiencias del sistema español de protección por desempleo y advierte de la necesidad de una reforma que algunos consideran “perentoria”166. Salvo las medidas citadas y algunas otras muy concretas y en algunos casos temporales (por ejemplo, capitalización y pago único de prestaciones; reducción de cotizaciones en ERE’s suspensivos; compatibilidad de la percepción de la prestación por desempleo con el salario en el nuevo contrato indefinido de apoyo a emprendedores; eliminación del periodo de espera en el subsidio por desempleo; adaptación de la eliminación por RDL 3/2012 de la autorización administrativa en los supuestos de extinción y suspensión del contrato de trabajo y de reducción de la jornada de trabajo por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción), la protección de la situación de desempleo ha mantenido durante todos estos años de crisis la configuración básica que en su día diera la Ley 45/2002 al Título III TRLGSS. Y frente a ella, se echa en falta un “rediseño de la protección de los desempleados”167. Esto es, un planteamiento más general de reforma de un sistema de protección por desempleo caracterizado hoy por a) la complejidad derivada de su articulación en tres niveles que, en último término, se han revelado insuficientes para cumplir satisfactoriamente el mandato del art. 41 CE; b) por definir sus presupuestos en función 166

CABEZA PEREIRO, J. y BALLESTER PASTOR, M.A., La estrategia europea para el empleo 2020 y sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, cit., pág. 141. En cambio, GÓMEZ, V., “El diseño de las políticas activas de empleo en un nuevo contexto de crisis. Una reflexión”, cit., pág.1597 considera que “tras las reformas abordadas en 1992, el comportamiento del sistema español de protección por desempleo no sugiere la necesidad de abordar nuevas modificaciones significativas de su actual diseño”. 167 GALIANA MORENO, J.M., “Consideraciones e interrogantes sobre la reforma laboral de 2012”, Universidad de Murcia, 2012 (inédito).

60 de un modelo de organización económica, productiva y social hace tiempo superado; y c), y como consecuencia, por su escasa flexibilidad para vincular como sería preciso las políticas activas y pasivas en relación con las carencias exigidas, la determinación de las cuantías y la duración de las prestaciones, la identificación de la situación legal de desempleo para ampara las transiciones entre empleo y formación, las reglas sobre compatibilidad de la prestación por desempleo y tránsito entre prestación por desempleo y jubilación flexible, o, en fin, en relación con la eficacia de los procesos de búsqueda de empleo. No obstante, si hubiera que creer en las intenciones del legislador ―aunque esto es algo que las experiencias legislativas recientes y pasadas aconsejan no hacer―, lamentablemente dicha reforma estaría todavía muy lejana. En efecto, según anuncia la disposición adicional sexta Ley 35/2010, “en el momento en que el empleo inicie su recuperación, el Gobierno adoptará las medidas necesarias para reformar la normativa que regula las prestaciones por desempleo con el objetivo de aumentar la vinculación de éstas con las políticas activas de empleo”.