Maestría en Administración y Políticas Públicas Universidad de San Andrés Trimestre Junio - Agosto 2011

POLITICAS PÚBLICAS: SIGNIFICADO Y MODELOS DE ANÁLISIS Antonio Camou Docente invitado: Gustavo Dufour

PRESENTACION Durante mucho tiempo, los estudios sociales y políticos en nuestro medio tendieron a dejar en un cono de sombras el examen sobre la manera en que las autoridades estatales establecen sus agendas, diseñan sus políticas, toman sus decisiones y evalúan sus impactos en las distintas arenas de la vida social. En los últimos años, en cambio, ha emergido con fuerza un interés sistemático por conocer el funcionamiento detallado del Estado, su diversificada estructura interna, sus relaciones con diferentes actores, sus modalidades de intervención en las esferas del mercado y la sociedad civil mediante políticas, y la manera de enfrentar los problemas específicos del ejercicio del gobierno y la gestión pública. Esta renovada preocupación tiene, al menos, dos fuentes. Por un lado, una ya extensa experiencia democrática –atravesada por graves crisis socioeconómicas y notorios fracasos gubernamentales- ha puesto en el centro de la consideración pública las complejas vinculaciones entre política y gestión. Pero por otra parte, es también perceptible una cultura ciudadana que hace de la provisión eficiente y equitativa de bienes y servicios de calidad creciente un medio de intercambio político altamente valorado. Hoy en día, la política no sólo tiene que dar cuenta de sus actos de manera transparente ante una sociedad cada vez más informada y exigente, sino que también debe mostrar que es capaz de gestionar adecuadamente los recursos públicos a fin de resolver los problemas concretos de la ciudadanía. En este marco, la asignatura que se presenta introducirá un conjunto de categorías sociopolíticas especialmente relevantes para el estudio y/o la puesta en marcha de políticas públicas. Para ello recorreremos un circuito de análisis que resumiremos en una fórmula: de la sociedad al Estado – a través de la política- y del Estado a la sociedad –a través de las políticas. El curso tendrá una primera parte en la que se ofrecerá una visión de conjunto de algunos de los principales modelos contemporáneos de análisis social. En particular, prestaremos especial atención al análisis de los problemas de la acción social (en sus vertientes “racionalistas” y “normativistas”) y del orden social (en sus vertientes “individualistas” y “colectivistas”), como base para la comprensión de diversas cuestiones sociales y políticas contemporáneas. Este cruce de perspectivas nos permitirá elaborar un

mapa básico conformado por cuatro grandes tradiciones de interpretación, de las que nosotros rescataremos algunos autores representativos: la tradición durkheimiana o sistémica, la tradición del orden conflictivo, la tradición de la elección racional, y la tradición críticohermenéutica. La segunda parte del curso –apoyándose en las categorías analizadas en la primerapresentará un esquema básico para el análisis y/o elaboración de políticas, integrado por tres tipos de elementos: factores, actores y cuestiones. En el primer caso, nos referiremos a los componentes estructurales (socioeconómicos, político-institucionales, culturales, etc.) que moldean la acción, o para decirlo en otros términos, los factores que operan como marco de restricciones y oportunidades para la toma de decisiones. En el segundo caso, trataremos de delinear un mapa de actores sociopolíticos estratégicos que participan en los procesos de elaboración de políticas, prestando especial atención a sus creencias, valores, intereses, capacidades y recursos. En el tercer caso, conectaremos los elementos anteriores con el estudio del desarrollo socio-histórico de cuestiones públicas; para ello, seguiremos el vector de análisis de un ciclo típico-ideal de elaboración de políticas públicas: estructuración de la agenda, formulación de alternativas, toma de decisiones, implementación y evaluación. En este contexto, se hará especial hincapié sobre la compleja relación entre producción de conocimiento y toma de decisiones en el ámbito público. El marco histórico que servirá de contexto para nuestro análisis será el derrotero de las transformaciones en la matriz de relaciones entre Estado, sociedad civil y mercado en Argentina y América Latina de las últimas dos décadas, con especial referencia a los problemas de las reformas estatales de “primera” y “segunda “generación”. Es importante destacar que el curso tendrá una orientación teórico-práctica, en el sentido de que las exposiciones del docente a cargo serán completadas y enriquecidas por el debate con los alumnos, en el marco de un espacio destinado al análisis y discusión de un conjunto de textos básicos sobre los temas elegidos.

OBJETIVO GENERAL Estudiar un conjunto de categorías sociopolíticas especialmente relevantes para el análisis y/o la puesta en práctica de políticas públicas.

OBJETIVOS ESPECIFICOS * Analizar una serie de categorías básicas de análisis, fundadas en los desarrollos de la teoría social contemporánea, orientadas a comprender la problemática de lo público; * Alcanzar una comprensión general de un esquema básico para el análisis y elaboración de políticas públicas;

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* Revisar algunas de las transformaciones en la matriz de relaciones entre Estado, sociedad civil y mercado en Argentina y América Latina en los últimos años, con especial referencia a los problemas de las reformas del Estado.

EVALUACION Se busca que el curso se constituya en un espacio intensivo de análisis, reflexión y discusión. El profesor introducirá los temas del día mediante exposiciones, las cuales serán complementadas por el análisis y el debate con los alumnos. La evaluación final consistirá en la presentación de dos tipos de trabajos escritos, uno de carácter individual, y otro grupal, en el que se realizará el análisis de una cuestión de política pública de libre elección por parte de los alumno/as. La precisión conceptual, la capacidad de síntesis, la solidez argumental y el manejo de la bibliografía básica y especializada del curso, serán particularmente considerados. La participación documentada en clase, con base en las lecturas específicas, será evaluada positivamente.

TEMARIO Y BIBLIOGRAFIA Los textos marcados con (*) serán de lectura obligatoria para la discusión en clase. TODOS estos textos estarán disponibles en formato digital en el espacio virtual del curso. 1) Presentación. 1.1. La sociedad como problema: acción social y orden social. Las visiones racionalistas y normativistas de la acción social. Las visiones individualistas y colectivistas del orden social. Un marco de análisis y cuatro tradiciones teóricas. 1.2. De la sociedad al Estado, a través de la política (“politics”), y del Estado a la sociedad a través de las políticas (“policies”). El proceso de toma de decisiones como problema sociopolítico: factores, actores y cuestiones. Alexander, Jeffrey C., (1987), Las teorías sociológicas desde la Segunda Guerra Mundial, Barcelona, Editorial Gedisa, 1989. Alford, Robert & Roger Friedland, Los Poderes de la Teoría. Capitalismo, Estado y Democracia (1985), BsAs, Manantial, 1991. Aznar, Luis & Miguel De Luca (Coords.), Política: Cuestiones y problemas, BsAs, Emecé, 2007. Baert, Patrick, La teoría social en el siglo XX (1998), Madrid, Alianza, 2001. Bobbio, Norberto, Estado, Gobierno y Sociedad (1985), México, FCE, 1991. Carnoy, Martin, El Estado y la teoría política (1984), México, Alianza, 1993.

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PRIMERA PARTE. Modelos de análisis social 2) La sociedad como sistema: integración normativa (social) e integración sistémica. 2.1. La herencia de Parsons 2.2. El período inicial: la teoría “voluntarista” de la acción. La estructura de la acción social. El problema del orden. 2.3. El período intermedio. El estructural-funcionalismo. El modelo trisistémico. Internalización y control. Las pautas variables. 2.4. El modelo AGIL. Adaptación, alcance de metas, integración y mantenimiento de pautas. Los medios generalizados de intercambio. * Alexander, Jeffrey C., “Cultura y crisis política: el caso Watergate y la sociología durkheimiana”, en Sociología Cultural. Formas de clasificación en las sociedades complejas, Barcelona, Anthropos, 2000. Luhmann, Niklas, “Políticos, honestidad y la alta amoralidad de la política”, en Teoría de los sistemas sociales (artículos), México, Universidad Iberoamericana, 1998. * Lechner, Norbert, “Tres formas de coordinación social”, en Revista de la CEPAL, Nro. 61, abril de 1997.

3) El enfoque de “elección racional”. 5.1. Los orígenes del pensamiento racionalutilitario. Filosofía Política y Economía Política. El debate contemporáneo 5.2. Los principios básicos. Individualismo metodológico, maximización racional del beneficio individual e incentivos institucionales. 5.3. La lógica de la acción colectiva y algunos juegos estratégicos clásicos. Los problemas del “free-rider”, el dilema de prisionero y el “principal” y el “agente”.

Acuña, Carlos H., “Algunas notas sobre los juegos, las gallinas y la lógica política de los pactos constitucionales (reflexiones a partir del pacto constitucional en la Argentina”, en La Nueva Matriz Política Argentina, BsAS, Nueva Visión, 1995. Elster, Jon, Egonomics. Análisis de la interacción entre racionalidad, emoción, preferencias y normas sociales en la economía de la acción individual y sus desviaciones y el relato autobiográfico: “Going to Chicago”, Barcelona, Editorial Gedisa, 1997. Cap 2 (“Racionalidad, emociones y normas sociales”).

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Bourdieu, Pierre, “Espacio social y poder simbólico” (1986), en Cosas dichas (1987), España, Editorial Gedisa, 1993. 5

Bourdieu, Pierre, “Espíritu de Estado. Génesis y estructura del campo burocrático”, en Razones Prácticas. Sobre la teoría de la acción (1994), Barcelona, Anagrama, 1999. Bourdieu, Pierre & Loïc Wacquant, (1987), Respuestas por una Antropología Reflexiva (1995), México, Grijalbo, 1997. Portes, Alejandro, “Capital social: sus orígenes y aplicaciones en la sociología moderna”, en Jorge Carpio e Irene Novacovsky (comps.), De Igual a Igual. El desafío del Estado ante los nuevos problemas sociales, FCE/FLACSO/SIEMPRO, 1999 * Auyero, Javier, “Clientelismo político en Argentina: doble vida y negación colectiva”, Perfiles Latinoamericanos (México), Nro.20, junio 2002. Auyero, Javier, “Eran todos peronistas. Los residuos de la herejía populista”, en La Política de los pobres. Las prácticas clientelares del peronismo, BsAs, Manantial, 2001. Naishtat, Francisco, Federico Schuster, Gabriel Nardacchione et al. (comps.), Tomar la palabra. Estudios sobre protesta social y acción colectiva en la Argentina contemporánea. Buenos Aires, Prometeo, 2005. Svampa, Maristella & Sebastián Pereyra, Entre la ruta y el barrio. La experiencia de las organizaciones piqueteras, BsAs, Biblos, 2003. * Svampa, Maristella & Sebastián Pereyra, “La política de los movimientos piqueteros”, en Federico Schuster et alii., Tomar la palabra, Buenos Aires, Prometeo, 2006. Disponible en: http://www.maristellasvampa.net/archivos/ensayo10.pdf Tarrow, Sidney, El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la política (1994), Madrid, Alianza Universidad, 1997. Touraine, Alain, La Producción de la Sociedad (1973), México, IISUNAM, 1995. Introducción (1972) y Prefacio a la segunda edición revisada (1992). Touraine, Alain, Un Nuevo Paradigma para comprender el mundo de hoy (2005), BsAs, Paidós, 2006.

5) Jürgen Habermas o la sociedad como tensión entre sistema y mundo de la vida. 6.1. Fuentes del pensamiento habermasiano: la filosofía clásica alemana, la tradición sociológica y la filosofía “anglosajona”. El linaje de la Teoría Crítica. 6.2. La primera síntesis habermasiana sobre la sociedad contemporánea: los problemas de legitimación en el capitalismo tardío. 6.3. La segunda síntesis habermasiana: la teoría de la acción comunicativa y las tensiones entre “sistema” y “mundo de la vida”. El agotamiento de las energías utópicas y la modernidad como proyecto inconcluso.

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Bernstein, Richard, “Introducción a Habermas y la modernidad, en Giddens, Anthony et al., Habermas y la modernidad, Madrid, Cátedra, 1991. Habermas, Jürgen, Problemas de Legitimación en el Capitalismo tardío (1973), Buenos Aires, Amorrortu, 1975. Advertencia a la edición en castellano, Prólogo, Caps. 1 y 2. Habermas, Jürgen, Teoría de la acción comunicativa. Racionalidad de la acción y racionalización social (1987), Tomo I y II. Madrid, Taurus, 1987. Peruzzotti, Enrique, “Emergencia, desarrollo, crisis y reconstrucción de la sociedad civil argentina”, en Aldo Panfichi (Coord.), Sociedad civil, espacio público y democratización en América Latina: Andes y Cono Sur, México, FCE, 2002. * Martín-Barbero, Jesús, “Transformaciones comunicativas y tecnológicas de lo público” (2001), disponible en: http://www.scribd.com/full/7405406?access_key=keyyv58l4no1il4zduhxpe * Blondiaux, Loïc e Ives Sintomer, “El imperativo deliberativo” (2002), Estudios Políticos (Colombia), Nro. 24, enero-junio de 2004. Disponible en http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/colombia/iep/24/5%20El%20imperativo%20deli berativo.pdf

SEGUNDA PARTE. El proceso de elaboración de políticas públicas como problema sociopolítico. 6) El Estado en acción: Diferentes enfoques sobre la vinculación entre Estado y políticas. El Estado como relación social de dominación y como conjunto heterogéneo de aparatos institucionales. El Estado como actor y como espacio institucional. ¿Políticas públicas o políticas estatales? Mapas teóricos diferenciados e integrados. El debate entre visiones “estadocéntricas” y “sociocéntricas”. Cao, Horacio (coord..), Introducción a la Administración Pública Argentina. Nación, Provincias y Municipios, BsAs, Biblos, 2007. Evans, Peter; Dietrich Rueschemeyer & Theda Skocpol, Bringing the State Back In (1985), Cambridge, Cambridge University Press, 1996. Evans, Peter, “El Estado como problema y solución”, Desarrollo Económico (BsAs), N 141, 1996. Evans, Peter, “Alternativas al Estado Desarrollista. Lecciones de la crisis de Asia Oriental”, Nueva Sociedad (Venezuela), mayo-junio de 1998.

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7) El campo analítico de las políticas públicas: un enfoque multidisciplinario. La política y la “orientación hacia las políticas”. Conocimiento “en” y conocimiento “de”. Elementos para el análisis de las políticas públicas: factores, actores y cuestiones. Las dimensiones políticas y técnicas de la elaboración de políticas. Las políticas públicas como expresión de la interacción conflictiva entre actores estratégicos. El ciclo de políticas y sus tensiones. Formación de la agenda (definición de problemas y estructuración de la agenda), formulación de alternativas, toma de decisiones, implementación y evaluación. Acuña, Carlos H. & Fabián Repetto, “Marco de análisis de las políticas sociales”, BsAs, BIDCEDI, 2001. Aguilar Villanueva, Luis, El Estudio de las Políticas Públicas. Antología de Políticas Públicas, 4 vols. , México DF, Miguel Angel Porrúa, 1993. Anderson, James E., Public Policy-Making, New York, Holt, Rinehart and Winston, 1984. Bardach, Eugene, Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas. Un manual para la práctica, México DF, Cide-Porrúa, 1998. Bozeman, Barry (coord.), La Gestión Pública. Su situación actual (1993), México, FCE, 1998. Brugué, Quim & Joan Subirats, Lecturas de Gestión Pública, Madrid, Map, 1996. Chiara, Magdalena & Ma. Mercedes Di Virgilio (Coords.) Gestión de la política social. Conceptos y herramientas, BsAs, Prometeo, 2009. de León, Peter, “Una revisión del proceso de las políticas: de Laswell a Sabatier”, Gestión y Políticas Públicas (CIDE), vol. VI, Nro. 1, México, primer semestre de 1997. Dunn, William N., Public Policy Analysis. An Introduction, New Jersey, Prentice Hall, 1994. Dye, Thomas R., Understanding Public Policy, New Jersey, Prentice Hall, 1995. Hood, Christopher C., The Tools of Government (1983), London, Macmillan, 1990. Lindblom, Charles E., El proceso de elaboración de políticas públicas (1980), México, MAP & Miguel Angel Porrúa, 1991. Matus, Carlos, Los tres cinturones del gobierno, BsAs, UNLaM, 2007.

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8) La formación de la agenda: Definición del problema e incorporación de una cuestión a la agenda de gobierno. Los “problemas” de la definición de problemas. Los tipos de agenda: agenda pública y agenda de gobierno. El espacio público y la “agenda oculta”. Necesidades, demandas y problemas de agenda. Cobb, Roger W. & Charles D. Elder, Participación en Política Americana. La dinámica de la estructuración de la agenda (1983), México, Noema editores, 1986.

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9) La formulación de alternativas. Un ejercicio anticipatorio de proyección de resultados. Los fines y los medios de una política. Los problemas de coordinación social. El papel del conocimiento experto en la elaboración de políticas. Las políticas como hipótesis en acción. Redes de asuntos y comunidades epistémicas.

* BID (Banco Interamericano de Desarrollo - Oficina de Evaluación), Evaluación: una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos, Washington DC, 1997. * Braun, Miguel, Mariana Chudnovsky, Nicolás Ducoté y Vanesa Weyrauch, “Lejos de Thinktanklandia: los institutos de investigación de políticas en los países en desarrollo”, en Adolfo Garcé & Gerardo Uña, Think tanks y políticas públicas en Latinoamérica. Dinámicas globales y realidades regionales, BsAs, Prometeo, 2006. Camou, Antonio, “Los consejeros del Príncipe. Saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina”, Nueva Sociedad, Nro. 152, Caracas, nov.-dic de 1997.

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11) El contexto histórico de las reformas. La múltiple "transición" latinoamericana y el debate sobre el futuro del “Estado Benefactor" en los países centrales. Gobernabilidad y crisis del Estado en la encrucijada: diagnósticos teóricos y terapias prácticas. De debate sobre la gobernabilidad de las democracias al paradigma de la “governance”. Aguilar Villanueva, Luis F., “Los perfiles de la gobernación y la gestión pública al comienzo del siglo XXI”, en Postdata, Nro. 8, septiembre de 2006. Aguilar Villanueva, Luis F., Gobernanza y gestión pública, México, FCE, 2006. Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial: El Estado en un mundo cambiante, Washington DC, 1997. Se sugiere leer el breve Prefacio y el Panorama General (págs. 1 a 17). Beck, Ulrich, ¿Qué es la Globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización (1997), Barcelona, Paidós, 1998. CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo), Una Nueva Gestión Pública para América Latina, Caracas, 1998.

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12) Clase de revisión e integración. La investigación en el campo de las políticas públicas. * Bardach, Eugene, “La recopilación de información para la investigación de las políticas públicas”, en Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas. Un manual para la práctica, México DF, Cide-Porrúa, 1998.

Plagio y deshonestidad intelectual La Universidad de San Andrés exige un estricto apego a los cánones de honestidad intelectual. La existencia de plagio configura un grave deshonor, impropio en la vida universitaria. Su configuración no sólo se produce con la existencia de copia literal en los exámenes sino toda vez que se advierta un aprovechamiento abusivo del esfuerzo intelectual ajeno. El Código de Ética de la Universidad considera conducta punible la apropiación de labor intelectual ajena desmereciendo los contenidos de novedad y originalidad que es dable esperar en los trabajos requeridos, para lo cual las citas y bibliografía se deben corresponder con los formatos académicos aceptados (MLA, APA, Chicago, etc.). La presunta violación a estas normas dará lugar a la conformación de un Tribunal de Ética que, en función de la

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gravedad de la falta, recomendará sanciones disciplinarias que pueden incluir el apercibimiento, la suspensión o expulsión.

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