1 Ponencia

ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN COLOMBIA: FACTORES QUE INCIDEN EN SU CORRECTA APLICACIÓN

Ponentes RAPALINO CARROLL OSWALDO JOSE – (*) JIMENEZ DIAZ MIREYA DEL CARMEN [email protected] – [email protected]

Asociación de Egresados de la ESAP Costa Caribe - Fundación Red para la Promoción de la Prevención, Atención y Recuperación de Emergencias REDePARES

Eje, Panel y Mesa de trabajo: Gestión del Riesgo de Desastres

Palabras claves: Gestión del Riesgo de Desastres, Política Pública, Entidades Territoriales, Ley 1523

Introducción.

La Gestión del Riesgo de Desastres como proceso de construcción social, ha trasegado por diferentes escenarios de estudio desde las ciencias naturales hasta las sociales. Desde mediados del siglo XX, el estudio del riesgo fue asumido por las ciencias básicas quien lo definió como ―la probabilidad de la ocurrencia de un evento físico dañino‖ poniendo énfasis en la amenaza o el evento físico detonador del desastre (Narvaéz-Lavell&Perez, 2009), sin embargo, la comprensión de su conceptualización para poder reconocer la dimensión de sus impactos, es posible, desde el estudio de las ciencias sociales.

Las ciencias sociales aborda el estudio del riesgo desde diferentes enfoques (económico, cultural, filosófico y social) en el que se analiza al hombre como actor

2 principal del proceso que se desarrolla a partir de la relación que éste establece con la naturaleza y las consecuencias que se desprenden de dicha relación. Desde este enfoque diverso de las ciencias sociales se ha generado un gran desarrollo conceptual del riesgo de desastres que permite comprender las grandes implicaciones de este proceso en la historia de la humanidad.

El hombre en su afán de alcanzar niveles de desarrollo que le proporcionen riquezas y comodidades, desconoce la naturaleza dinámica del planeta, que por un lado permite que exista la vida, por el otro garantiza que todo lugar esté sujeto en algún momento de sufrir algún evento físico potencialmente peligroso (Narvaéz-Lavell&Perez, 2009); esto implica que en cualquier momento y en cualquier lugar, la humanidad está expuesta a los riesgos de un desastre, y en el desconocimiento de este comportamiento natural y dinámico de la tierra, es donde se construye la vulnerabilidad de la población, sus bienes y el territorio.

En Colombia, la asimilación de este proceso apenas empieza a tomar forma, después de muchos intentos para darle repuesta a la necesidad de reducir los escenarios de riesgo, que a lo largo de la historia han detonado en impactantes eventos de desastres que han arrasado con las posibilidades de desarrollo social y económico de muchos sectores, y que han roto las estructuras del tejido social de las comunidades afectadas. La posición geográfica del país y su ubicación en el globo terráqueo (en la zona de confluencia intertropical), la exponen a una gran cantidad de amenazas físicas, que sumadas a la incorrecta intervención del hombre en el proceso de urbanización y construcción de sus sistemas productivos en condiciones de vulnerabilidad (desconocimiento), se constituyen en las condiciones necesarias para la detonación de desastres, razón por la cual, el territorio colombiano ha sido el mayor escenario de ocurrencia de los mismos, por eventos naturales en América Latina durante los últimos 30 años, registrando un promedio 597,7 eventos por año (Estudio PREDECAN, 2009). Este alto y continuo nivel de ocurrencia ha convocado a investigadores e instituciones a estudiar el fenómeno, y en los últimos 20 años se ha logrado avanzar en el análisis de las condiciones que lo generan, y cuyos resultados le

3 han permitido al gobierno nacional adoptar medidas encaminadas a dar respuesta a la preocupante y desestabilizadora situación de emergencias que socaba las bases de la sociedad colombiana y de sus procesos gubernamentales, en la medida en que disminuye las posibilidades de inversión pública por la necesidad de atender las imprevistas consecuencias de la emergencia.

Tras los repetidos desastres y los resultados de varias investigaciones, el Banco Mundial (2012) concluye en su estudio ―que el 86% de la población colombiana está expuesta a una amenaza sísmica alta y media, el 28% a un alto potencial de inundación y el 31% a una amenaza alta y media por movimientos en masa‖ (p. 13). El estudio resalta ―la condición predominantemente urbana que adquirió el país en un periodo de 100 años, pasando de 4,4 a 34,7 millones de habitantes sólo en los últimos 60 años, con un salto en la participación del 39% al 74% frente a la población total del país‖ (Banco mundial, 2012, p.14), como un fuerte factor de vulnerabilidad dada las condiciones del territorio y los desaciertos en el proceso de planeación, siendo la pobreza una de las características más importantes de la masiva urbanización y la falta de capacidad institucional de las entidades territoriales para planear el desarrollo sostenible, las cuales se expresan en la capacidad para generar estrategias de reducción de los escenarios de riesgos y en la atención de las emergencias, lo que aumenta las condiciones de vulnerabilidad social. En este mismo sentido, el Plan de Desarrollo Nacional 2010-2014 revela que ―el 85% de los sistemas productivos de Colombia se ubican en áreas vulnerables a desertificación, y el 48% del país es susceptible de erosión‖ (p.562), esta exposición explica la reiterada ocurrencia del fenómeno de los desastres.

Inicialmente la respuesta del Estado estuvo centrada en la atención de las emergencias con carácter humanitario, pero el impacto de las tragedias y el desarrollo mismo de la conceptualización del proceso que hoy se asume como gestión del riesgo desde los resultados de las investigaciones adelantadas, le permitió contar con elementos de valor para diseñar un sistema de prevención y atención de desastres que le permitiera trascender de la perspectiva de atención y respuesta hacia la prevención

4 de los desastre. De esta manera, después de la ocurrencia de la tragedia de Armero, uno de los eventos más catastróficos que ha experimentado el territorio colombiano tras la avalancha provocada por la activación del Volcán del Ruiz, el Estado crea mediante la ley 46 de 1988 el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SNPAD), reglamentado por el decreto 919 de 1989, logrando unificar la acción institucional orientada a la reducción de la vulnerabilidad, el estudio de las amenazas y la respuesta a emergencias, complementado con una serie de normas que permitieron su intervención.

Pero la implementación del SNPAD recibió un fuerte impacto en su funcionamiento y direccionamiento, provocado en gran medida por los cambios estructurales que se desarrollaron en el Estado con la entrada en vigencia de una nueva constitución (1991) que estableció un nuevo ordenamiento administrativo, y en el proceso de adecuación de las normas y acomodación de la autoridad jerárquica en las entidades territoriales, perdió protagonismo, y sufrió el debilitamiento de su capacidad técnica al no poder articular su accionar hacia y desde el territorio donde se construyen los escenarios de riesgos de desastres, es decir, desde la jurisdicción de las entidades territoriales, que ante los nuevos mandatos de la constitución (1991), sus autoridades (alcaldes y gobernadores) envestidas de autonomía administrativa, desestimaron su importancia, propiciando el distanciamiento con las entidades del orden nacional componentes del sistema, y trayendo como consecuencia, la incapacidad institucional en el manejo técnico y logístico de las autoridades territoriales para implementar acciones determinadas a la reducción de los escenarios de riesgo y la respuesta a las emergencias.

Este proceso de desarticulación y limitación de funcionamiento del sistema se da en medio de la permanente ocurrencia de desastres en el país, situación que obliga al gobierno nacional a orientar sus esfuerzos hacia el diseño y formulación de una política pública de gestión del riesgo de desastres acorde a las necesidades de la población y del territorio colombiano, la cual se materializa con la expedición de la Ley 1523 de 2012 que adopta la política pública de Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) y

5 establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo (SNGRD). Esta decisión estuvo acompañada de una serie de exigencias internas y externas que propiciaron el debate sobre la funcionalidad del entonces SNPAD: la recomendaciones de los organismos de cooperación internacional que invierten regularmente grandes cantidades de recursos en la atención de las emergencias; el exagerado detrimento de las posibilidades de desarrollo y el patrimonio de la nación; la ruptura del tejido social de las comunidades afectadas y la creciente relación de dependencia de éstas y de la gran mayoría de las administraciones territoriales de escasos recursos (sesta categoría), relación que ya raya en la construcción de un arraigo cultural; la desestabilización de los procesos de gobernabilidad territorial y de inversión pública; y el incremento acelerado del empobrecimiento y la degradación del hábitat natural.

Con la adopción de la política pública de GRD (Ley 1523 de 2012), Colombia asume el reto de transformar la visión asistencialista en una verdadera decisión prospectiva para el manejo de las amenazas y la reducción de la vulnerabilidad social e institucional en el territorio, política orientada a promover la planificación del desarrollo seguro que asegure la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, y el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo (Ley 1523, 2012). Esta norma pondera el conocimiento como elemento fundamental para evitar y reducir los escenarios de riesgo, y enfatiza su instrumentalización en la participación de todos los actores involucrados en el proceso (Institucionalidad público-privada y sociedad civil organizada), generando instancias de articulación (institución – comunidad) para la toma de decisiones acertadas en las intervenciones requeridas en el proceso de gestión del riesgo de desastres.

Sin embargo, después de dos años de entrada en vigencia esta norma, no se identifican aún, cambios visibles en la actitud de los actores involucrados y con responsabilidad en la implementación de la política pública de Gestión del Riesgo de Desastres, que den cumplimiento a los mandatos legales establecidos para desarrollar acciones de formación y promoción en el conocimiento del riesgo, orientado a evitar y a reducir los escenarios de riesgo, y a prepararse para disminuir la vulnerabilidad social e

6 institucional en la respuesta a las emergencias. Esta percepción que se visibiliza desde la ciudadanía y desde la academia es lo que inspiró este trabajo de investigación, en un territorio ubicado entre la margen izquierda del río Magdalena y la margen derecha del Canal del Dique, formando un cono al sur del departamento del Atlántico, con una extensión territorial de 809 km2, equivalente al 27% del tamaño de este departamento (Gobernación de Atlántico, 2012) y que derivan su sustento de la pesca, agricultura y ganadería menor; tienen una topografía plana y de escasas pendientes, lo que los hace vulnerable a las inundaciones durante todos los años, que son súbitas por las crecientes en estas dos fuentes hídricas, y lentas, por la saturación de los suelos durante la época invernal (REDePARES, 2013), razón por la cual, se registra una repetitiva actividad de desastres, que en ocasiones han sido de trágicas consecuencias para las posibilidades de sobrevivencia de la población, como la ocurrida entre los años 2010 y 2011 (la peor de todas), y donde la gran inversión de recursos divulgados por el gobierno, no han trascendido a las expectativas y necesidades que requiere la población y el territorio para su verdadera recuperación, y no han reducido la vulnerabilidad a las amenazas de riesgos de desastres existentes, que siguen siendo las mismas que generan las constantes emergencias y los desastres ocurridos. En este sentido y con ocasión de la convocatoria Nº 611 de 2013 ―Banco de proyectos elegibles, Buen Gobierno, Lucha contra la corrupción y Gestión Pública, de Colciencias, asumimos la decisión de presentar la propuesta de ―Análisis de la Política de Gestión del Riesgo en Comunidades del Caribe Colombiano, afectadas por Desastres Invernales: El Caso del Sur del Departamento del Atlántico‖, la cual fue acogida y financiada para ser ejecutada por una red colaborativa conformada por la Corporación Universitaria Reformada de Barranquilla (Ejecutor), la Fundación Red para la Promoción de la Prevención, Atención y Recuperación de Emergencias -REDePARES- y la ASOCIACIÓN DE EGRESADOS DE LA ESAP – ASESAP- COSTA CARIBE (Co –Ejecutores), y el apoyo de la ESAP regional Atlántico, el instituto de Estudios del Ministerio Público (IEMP) y el municipio de Repelón Atlántico.

7 Nos planteamos como objetivo de este trabajo de investigación: ―Analizar la política de gestión del riesgo en comunidades del Caribe colombiano afectadas por desastres invernales, especialmente en los municipios de Repelón, Manatí, Candelaria, Campo de la Cruz, Suán y Santa Lucía, pertenecientes al cono sur del Departamento del Atlántico, con el fin de definir las características del diseño y estructura de dicha política determinando su nivel de idoneidad, pertinencia y correcta aplicación‖.

Método.

A partir de un marco cualitativo de análisis, el diseño metodológico del proyecto respondió a la integración de técnicas etnográficas para facilitar la descripción analítica del contexto estudiado, complementado con el uso de las técnicas de investigaciónacción participativa (IAP). El desarrollo de la investigación, con el uso de la etnografía permitió de un lado, la revisión de la documentación (actos administrativos y demás), que soportan el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la norma, las evidencias obtenidas a partir del desarrollo de las entrevistas con los grupos focales, y el registro de campo. Con este enfoque se obtuvo un análisis pormenorizado de cada contexto de estudio (municipio), facilitando su comprensión y señalando las contradicciones identificados en la realidad estudiada (Balcázar et al. 2005).

El análisis complementado con el uso de las técnicas de la IAP de otra parte, permitió identificar la opinión, puntos de vista y las posiciones adoptadas por los actores implicados, con base al criterio de negociación de demanda (Martí 2006), de esta manera, se desarrolló la libre discusión entre los actores donde fue posible conocer estos puntos de vista que reflejan concepciones colectivas entre grupos que no son homogéneos en su totalidad.

En los municipios objeto de este estudio (Repelón, Manatí, Santa Lucía, Candelaria, Campo de la Cruz y Suán) se realizaron reuniones con los Consejos municipales de GRD (funcionarios de las entidades territoriales, directivos y representantes de los organismos de socorro, policía nacional, y representes de las

8 empresas prestadoras de servicios públicos), y con las organizaciones comunitarias con presencia en el territorio, previa socialización del proyecto con los alcaldes de cada municipalidad, en el que se les explicó los objetivos y alcances del mismo.

Inicialmente, se le solicitó el apoyo a los alcaldes o sus delegados, miembros permanentes del CMGRD, para desarrollar un inventario diseñado por el grupo de investigadores en el cual se constata la existencia de la documentación oficial, reportes, evidencias y todo tipo de soportes del cumplimiento de acciones relacionadas con la GRD desde lo establecido por la ley 1523 de 2012. Este inventario permitía hacer una lectura del estado del funcionamiento y la capacidad técnica, administrativa y operativa de la entidad territorial para implementar los procesos de la GRD, tales como: Cumplimiento de las disposiciones generales de la norma, Información sobre el funcionamiento del CMGRD, Estado de las entidades técnicas y de socorro, Manejo financiero y Participación Socio-comunitaria de la GRD encada municipalidad.

La información obtenida se contrastó con las perspectivas de cada uno de los actores, mediante el trabajo con los seis grupos de enfoque (uno por municipio), lo que permitió reconocer las opiniones y significaciones construidas por lo actores de los entes territoriales y demás miembros de los CMGRD, especialmente, de los organismos de socorro (Defensa Civil) en relación con la implementación de los procesos de GRD establecidos por la Ley 1523 en cuanto a su desarrollo y cumplimiento en cada jurisdicción. La discusión y negociación entre los participantes se desarrolló a partir de los mismos elementos con los que se recogió la información a través del inventario, los encuentros tuvieron una duración promedio de dos horas, fueron grabados en audio con autorización expresa de los participantes y se desarrollaron en sitios de trabajo facilitados por las propias administraciones locales.

Análisis.

El análisis de la información se realizó durante dos momentos establecidos previamente: en un primer momento, la información que se obtuvo con el inventario y

9 las evidencias aportadas por los municipios fueron revisadas para verificarlas como estrategia de control que permitiera corroborar la veracidad de los resultados que se obtuvieron de los grupos de enfoque, facilitando el contraste de las significaciones construidas por los actores y que se ajustaran a la realidad documentada. A partir de este momento se realizó una descripción del material existente e inexistente en los entes territoriales frente a las evidencias solicitadas.

En un segundo momento, se organizó la información obtenida en los encuentros de los grupos de discusión mediante la técnica de sistematización propia de la IAP y el análisis de sus contenidos se cumplió acorde a los fundamentos de la Teoría Fundamentada (Grounded Theory), identificando contenidos o categorías semánticas centrales que se descompusieron en contenidos segmentarios asociados a los principales. En la parte final se depuró la información mediante el criterio de redundancia teórica eliminando así la información repetida y resumiendo los contenidos en una única red de significaciones semánticas, la cual se construyó con Atlas Ti 7.1.8© para definir los tipos de relaciones (dependencia, causa, asociación, oposición) entre las categorías semánticas y los temas que las componían.

Los resultados se identificaron en un panorama general del estado de los procesos en los diferentes municipios, que se describen a continuación con los datos más relevantes identificados. ~ Desconocimiento y comprensión conceptual del proceso de construcción social de la gestión del riesgo de desastres por parte de los actores con responsabilidad en la implementación de la política pública de GRD en su respectiva jurisdicción. ~ Escaso conocimiento de los objetivos y alcances de la norma, y desestimación de sus mandatos en la implementación de los procesos establecidos por la misma de parte de los actores sujetos a la norma. ~ Inoperancia de los consejos municipales de la GRD y sus respectivos fondos para gestionar los procesos de la GRD en sus municipalidades.

10 ~ Desarticulación de las instancias político administrativa (Cabildo Municipal, CMGRD y Secretaría de Hacienda municipal) en la designación de los recursos del presupuesto mínimo necesario para el cumplimiento de los procesos de la GRD. ~ Inexistencia de diagnósticos territoriales que permitan identificar y cuantificar las amenazas, analizar la vulnerabilidad, y cualificar la calidad de riesgo en cada municipalidad. ~ Limitación de la capacidad institucional de las entidades territoriales analizadas, para generar estrategias de intervención en el conocimiento y reducción de los escenarios de riesgo. ~ Inexistencia de procesos institucionales para la divulgación del conocimiento y reducción del riesgo de desastres y la preparación para la respuesta a las emergencias. ~ Debilidad en la capacidad institucional de las entidades territoriales para gestionar procesos técnicos, administrativos y financieros que faciliten la implementación de los procesos de la GRD en sus jurisdicciones. ~ Deficiencia en la elaboración de contenidos de los actos administrativos que dan cuenta del cumplimiento de los mandatos de la Ley 1523, y falta de análisis para su aprobación. ~ Inexistencia de entidades operativas, y debilidad logística y funcional de las existentes (defensa Civil) para responder a las actividades propias de la GRD. ~ Ausencia de liderazgo institucional (Alcalde y/o funcionarios encargados) para generar procesos de inclusión de la sociedad civil en las instancias y acciones que determinan la implementación de la GRD en sus municipalidades. ~ Inexistencia de actividad y funcionamiento de los fondos municipales de GRD ~ Inexistencia de documentación de registro de ocurrencia histórica de eventos de desastres y falta de actualización de la identificación y ubicación de los escenarios de riesgo. ~ Inexistencia de iniciativas de asociación de entidades territoriales con escenarios de riesgo compartido para la gestión de procesos de intervención integral y definitiva. ~ Inexistencia de iniciativas de integración regional para la planeación del desarrollo y la productividad con el enfoque de GRD

11 ~ Falta de acompañamiento y orientación de las entidades regionales y nacionales a las entidades territoriales municipales, acuerdes con los mandatos establecido por la norma. ~ Desarticulación y desconocimiento por parte de las entidades regionales y nacionales a las entidades territoriales municipales en el manejo y producción de la información e intervención de los escenarios de riesgo. ~ Falta de iniciativa de la comunidad organizada para liderar procesos de participación y control social en los procesos de la GRD. ~ Ausencia de procesos de evaluación y control ciudadano y de los órganos de control del Estado en la ejecución de los procesos de GRD

Conclusiones.

Con la participación activa de los miembros del grupo de investigación, el aporte significativo de los actores implicados en el proceso en cada uno de los municipios, y la evidencia de los resultados identificados, se logró construir las conclusiones que hoy nos permiten contar con la claridad suficiente sobre la necesidad de desarrollar acciones que en aras a lograr una adecuada y correcta implementación de esta importante herramienta normativa y conceptual (Ley 1523 de 2012), permitan avanzar en la materialización de los objetivos de la norma, y construir una cultura de prevención y reducción de los riesgos de desastres como una forma de vida. En coherencia con el objetivo del proyecto y apoyados en las evidencias que sustentan los resultados de esta investigación, recomendamos desarrollar entre otras, las siguientes actividades:

Criterio número 1. Capacidad de ejecución de las autoridades. En respuesta a las limitaciones que plantean las administraciones municipales estudiadas, además de las identificadas

por

los

investigadores,

se

recomienda

cuatro

(4)

estrategias

fundamentales:

1) Fortalecimiento de los Consejos Municipales de la GRD. Los CMGRD como instancias

rectoras

y

orientadoras

de

las

acciones

necesarias

para

la

12 implementación de la política pública de GRD en la territorialidad, requieren de un proceso inicial de acompañamiento y adiestramiento en la generación de capacidades institucionales que les permitan cumplir con el mandato normativo de la Ley 1523 de 2012: capacitación y empoderamiento de los contenidos conceptuales de la GRD en toda su dimensión; capacitación y manejo de herramientas metodológicas para identificar, analizar y valorar los escenarios de riesgo y su intervención para evitarlos y reducirlos; capacitación y adiestramiento en el manejo de herramientas de gestión para propiciar la creación, desarrollo y fortalecimiento de las entidades operativas que integran el SNGRD en sus jurisdicciones, para reconocer y articular los recursos financieros, técnicos y logísticos que le puedan ofrecer las entidades del orden regional y nacional integrantes del SNGRD; y capacitación e instrumentalización de herramientas para la inclusión de la comunidad en el desarrollo de los procesos, procedimientos y acciones necesarias en la socialización y apropiación del conocimiento y la reducción de los escenarios de riesgo.

2) Articulación de las herramientas de planeación del desarrollo territorial (EOT, PDM, PMGRD). Implementar un programa de capacitación sobre ―diálogo de saberes‖ para propiciar el encuentro, intercambio, articulación e integración de las herramientas de planeación territorial (EOT, PDM, PMGRD) en la construcción de un solo lenguaje, que visibilice a la planificación como un instrumento de acción y direccionamiento del desarrollo sostenible en sus jurisdicciones, complementado con la elaboración de estudios para uso adecuado del suelo, de caracterización poblacional, de productividad, de desarrollo sostenible y de adaptación al cambio climático.

3) Articulación y apoyo interinstitucional territorial. Concertar escenarios de acción entre los sectores de Educación, Salud, Ambiente y Desarrollo, en el nivel territorial para construir la unificación de un lenguaje de comunicación y de intervención institucional que arroje resultados integrales en las soluciones ofrecidas a la

13 ciudadanía en el manejo y apropiación del conocimiento y la reducción de los escenarios de riesgo.

4) Centros de Información y Divulgación de GRD. Crear, formalizar y dotar los Centros de Información y Divulgación de escenarios de riesgo, de registros de ocurrencia histórica de desastres, grados de afectación a la población y al territorio, así como de la capacidad de respuesta del Estado y la comunidad en cada jurisdicción. En este empeño resulta importante gestionar mecanismos de integración con los círculos académicos, especialmente con las instituciones de educación superior, las cuales, a través de sus grupos y/o centros de investigación pueden ofrecer aportes significativos en la construcción de estrategias para generar sistemas de información adecuados, así como para lograr la capacitación y apropiación de los funcionarios administrativos y de los pobladores en la GRD.

Criterio número 2. Gestión interinstitucional. De acuerdo con el espíritu de la norma que busca integrar y articular los esfuerzos, conocimientos y recursos de la institucionalidad público – privada – social, y con base a los resultados obtenidos en el análisis que identifican los factores que obstaculizan este mandato normativo, recomendamos las siguientes estrategias:

1) Formalización del SNGRD en el nivel territorial. Formalizar la institucionalización de escenarios de articulación y cooperación mutua entre las entidades nacionales, regionales y locales en los niveles territoriales para establecer los mecanismos de comunicación y actuación de las instituciones que integran el SNGRD en el manejo de la información, el apoyo técnico, logístico y financiero que permitan la optimización de los resultados en los procesos de la GRD en el territorio.

2) Integración y asociación de entidades municipales. Propiciar y concertar iniciativas de asociación de instancias entre municipios que comparten escenarios comunes de riesgo, para integrar mecanismos de formulación y gestión de soluciones integrales que permitan el empoderamiento administrativo y la

14 apropiación social del conocimiento en la reducción del riesgo en todo el territorio amenazado.

3) Formulación y ejecución de planes regionales. Construir escenarios y herramientas de concertación institucional regional para la formulación y gestión de procesos de planeación y producción que se integren y se fortalezcan desde el enfoque de la GRD, con el apoyo y acompañamiento de las entidades del orden nacional que integran el SNGRD.

Criterio número 3. Integración sociedad civil, comunidades afectadas o en riesgo. En correspondencia con los principios orientadores de la Ley 1523 de 2012, que establece que la inclusión de los ciudadanos en los procesos de la GRD es de vital importancia, dado su carácter de actor principal en el proceso de construcción social del riesgo y de los impactos que estos experimentan ante la ocurrencia de un desastre, y teniendo en cuenta las limitaciones identificadas en esta investigación sobre su participación actual en la implementación de la política pública de la GRD en el territorio analizado, recomendamos el desarrollo de estrategias que ofrezcan conocimientos, herramientas, e instancias necesarias para su inclusión:

1) Procesos de formación ciudadana. Implementar programas de capacitación y adiestramiento con la ciudadanía, procurando conectarlos y asociarlos a conceptos y acciones que despierten la sensibilización y el interés común en su cotidianidad, orientando el impacto de los mismos, hacia la construcción de referentes significativos en sus formas de comunicación y actuación. En este propósito, la formación desde los núcleos educativos constituye una valiosa estrategia por cuanto la instrucción impartida en los diferentes niveles de formación académica ayuda a la apropiación por vía pedagógica, incluso, los mismos estudiantes ya preparados y con la debida formación pueden operar en calidad de multiplicadores con sus propias comunidades mediante acciones inherentes al desarrollo de su ciclo educativo como ocurre con el ofrecimiento de servicio social.

15 2) Posicionamiento conceptual de la GRD. Implementar la realización de un conjunto

de

acciones

para

la

socialización

colectiva

y

masiva

de

la

conceptualización y construcción social del proceso de la GRD tendientes a posicionar su importancia en el contexto cultural como una forma de vida.

3) Redes de ciudadanía activa de la GRD. Apoyar la conformación y capacitación de iniciativas sociales para la promoción y fortalecimiento de redes de ciudadanías activas que se orienten al apoyo colaborativo en la divulgación y apropiación del conocimiento y reducción de los escenarios de riesgo y para la preparación de la respuesta a las emergencias.

Criterio número 4. Control y manejo de recursos. La implementación de toda política pública requiere del desarrollo de procesos de seguimiento, control y evaluación para garantizar su éxito y medir sus impactos. Los resultados de esta investigación permiten reconocer que estos procesos no se están desarrollando en debida forma en la ejecución de los procesos de GRD en el contexto objeto de la investigación, por lo que recomendamos algunas estrategias a desarrollar:

1) Escenarios de seguimiento, evaluación y control de la GRD. Institucionalizar escenarios

participativos,

dinámicos,

pertinentes

y

prospectivos

desde

la

comunidad, con el acompañamiento y orientación de los Órganos de Control del Estado para la implementación de herramientas de seguimiento, evaluación, control y fortalecimiento de las acciones, inversiones e instancias ejecutoras de procesos de la GRD en las municipalidades. Dentro de estos escenarios se debe fortalecer la participación comunitaria en procesos de veeduría y aseguramiento de la calidad en la aplicación de los principios y disposiciones de la norma mediante la conformación de agendas ciudadanas que cuenten con el apoyo institucional y la asesoría de la academia.

2) Instrumentalización y funcionamiento de los fondos municipales de GRD. Capacitar y adiestrar a los funcionarios territoriales en el manejo de conceptos y

16 herramientas

jurídicas,

administrativas

y

de

producción

financiera

para

instrumentalizar y dinamizar la puesta en marcha y funcionamiento de los fondos municipales de la GRD.

3) Articulación e integración de la inversión destinada a la GRD entre los niveles nacional, regional y municipal para priorizar las intervenciones en el territorio, ajustando el manejo de los recursos a través de los fondos municipales de GRD y mediante el establecimiento de mecanismos de seguimiento, control y evaluación de los mismos a través de los Consejos municipales de GRD con la supervisión de los entes de control y de las entidades de donde dependen los recursos.

4) Fomentar estrategias de acceso a recursos provenientes de la cooperación internacional. Generar espacios de formación a las administraciones territoriales por parte de las instituciones del orden nacional con la debida competencia, para que desde lo local se fortalezcan los equipos de trabajo en pro de la formulación de proyectos tendientes a acceder a recursos de la cooperación internacional para ejecutar acciones con alto impacto social y sobre el modelo de desarrollo gracias a la inclusión de la GRD como eje trasversal. Así mismo, la gestión transfronteriza puede ser una estrategia valiosa para la obtención de recursos o bienes de dotación que permitan el fortalecimiento de los cuerpos de protección a la sociedad civil (Defensa Civil, Cuerpo de bomberos), de manera que con ello se contribuya al debido y necesario equipamiento de tales organismos, manteniendo la motivación de sus integrantes a la vez que se aporta sustancialmente al desarrollo del fortaleciendo de las condiciones estructurales para la respuesta ante los riesgos.

Referencias.

Balcázar, P., González, N., Gurrola, G. & Moysén, A. (2005). Investigación cualitativa. Universidad Autónoma del Estado de Méjico. Méjico. Banco Mundial (2012). Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas. Banco Internacional de

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PREDECAN (2009). Estudio para la creación de una línea base de información sobre indicadores de gestión del riesgo en los países de la subregión andina. Consultoría 085-2008. San José: Secretaria general de la Comunidad Andina, Comisión Europea