4º SEMINARIO PROVIAL XVI REUNION DE LA SOCIEDAD ARGENTINA DE INGENIERIA DE TRANSITO
PREEMINENCIA DE LA LEY GENERAL SOBRE LA LEY LOCAL
AUTORES DEL TRABAJO: Arq. Juan Manuel Bayá
Dra. Anabella Mercedes Almeira
Carlos Pellegrini Nº 291 piso 9º of. 919 C.P 1331 (011) 43238143
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1. Introducción al Tema: Hablar de tránsito, es hablar de una materia no delegada por los gobiernos provinciales al Estado Nacional, y así se explica como algunas jurisdicciones poseen sus propias legislaciones, y otras se hayan adherido por consenso a la Ley dictada por el Congreso de la Nación con el Nº 24.449 y su Decreto Reglamentario Nº 779/95. Así decimos, que la Ciudad de Buenos Aires, al momento de la promulgación de dichas normas, es decir a fines del año 1995, era un territorio dependiente del gobierno nacional, por lo cual esta normativa fue aplicada a través de la “Policía Federal Argentina”, pues era la única autoridad competente en esa jurisdicción, ello conforme los términos establecidos por la Ley Nº 16.979. Sin embargo, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en su articulado, especialmente en el artículo 2º le proporciona a la Ciudad, el concepto de autonomía, equiparándola a ésta con una provincia más del Estado Nacional. A su vez en el artículo 7º deja establecido que la Ciudad mantiene la plena vigencia de toda la normativa nacional al momento de su formación. De esta manera, hoy en día, las autoridades competentes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se debaten entre el respeto a la Ley Nº 24.449 (preexistente) y la sanción de una nueva ley de tránsito propia de la Ciudad (por su concepto de autonomía). Dicho dualidad, genera un alto grado de incertidumbre, ya sea en la autoridad de aplicación, como así también en los propietarios de vehículos (conductores), que tengan domicilio real en la Ciudad de Buenos Aires o se encuentren en tránsito por ella. Asimismo se indica que en la Ciudad de Buenos Aires, circulan habitualmente numerosísimas personas, ya sea provenientes de otras provincias y/o países, por lo cual no deberíamos tener una legislación propia, en materia de tránsito, sino por adhesión a la norma general. En síntesis, lo que queremos señalar con este trabajo, que no pretende arrojar luz sobre dicha disidencia jurídica, es que correspondería tener, según nuestro criterio, no tener una ley propia, o mejor dicho una Ley Local y específica, sino adherirnos a la Ley Nacional de Tránsito Nº 24.449 citada upsupra, que empleamos normalmente.
2. Desarrollo del Tema: 2.1 Legislación Nacional: Comenzaremos diciendo, que la validez del derecho en general, trata de establecer la razón de ser, el origen o el fundamento de las normas. En este sentido, son dos las cuestiones básicas a tener en cuenta. Una sería la relación entre el contenido y forma o procedimiento, y el otro es la competencia, del órgano que legisla. Entonces nos encontramos, con lo que denominamos “Facultad de Legislar”, que para nosotros significa que para un mejor ejercicio en las funciones, se necesita establecer reglas de procedimiento. Así, se deduce que nos encontramos con leyes, ya sea en el orden nacional, provincial y municipal. Lo dicho, se debe a que tenemos un sistema federal, y que además estos entes funcionan con facultades normativas propias. Tomemos como ejemplo las normas policiales (Federales o Provinciales), las de las direcciones generales (de Tránsito, Impositiva, etc.), los reglamentos para las distintas ramas de la Administración Gubernamental en sus tres poderes, etc. En relación a nuestro tema, decimos que en la República Argentina, el tránsito de vehículos, se desarrolló normalmente por la derecha, desde la época fundacional, hasta el año 1900. A partir de ese año, hasta el día 10 de junio de 1945, en la Argentina se circuló “a la Inglesa”, es decir que a partir de esa fecha, se comenzó a circular del lado contrario, o sea por la izquierda, restituyéndose desde la última fecha mencionada, la circulación como se realiza en la actualidad. En virtud de esto, hubo un cambio profundo y el Congreso Nacional dictó la Ley 13.893, que rigió en los territorios nacionales y por ello en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, recordemos que se trata de una materia no federada hasta que finalmente nuevamente el Congreso Nacional sancionó la nueva Ley Nacional de Tránsito Nº 24.449 y que reemplazó a la anterior 2.2 Municipalidad de la Ciudad Buenos Aires: En primer lugar, señalaremos que entendemos por municipio: a la unidad política primaria dentro de la organización nacional, establecido en una extensión de tierra determinada. En tanto, que la legislación nacional citada en el punto 2.1, sólo fue aplicable en su momento, en los territorios de jurisdicción nacional, como la Ciudad de Buenos Aires se ha convertido, a raíz del dictado de la Ley Nacional de Tránsito Nº 24.449 y su Decreto Reglamentario Nº 779/95, en legislación fundamental en materia de tránsito.
Por ser el tránsito una materia no delegada, la provincia de Buenos Aires sancionó la Ley Nº 5800, sustituida recientemente por la Ley Nº 11.430. Sobre la base de lo dicho, la Ley Nº 13.893, la Ciudad de Buenos Aires, dicto su Código de Tránsito, aprobado por el Decreto Ordenanza Nº 12.116/48, que aún mantiene su vigencia en lo que no se opone a la nueva ley. Posteriormente, en al año 1995, siendo la Ciudad todavía una dependencia de la Nación, se sancionó la Ley Nº 24.449 del Tránsito y la Seguridad Vial y su Decreto Reglamentario Nº 779/95. Por esta última razón, esa ley fue aplicada por la Policía Federal Argentina en su carácter de única autoridad de tránsito, conforme lo establecido en la Ley Nº 16.979. En este sentido, podemos sostener que la Argentina, luego de la última reforma de la Constitución Nacional, en el año 1994, se encuentra en una posición muy avanzada, en el derecho comparado mundial, con respecto a la idea de las autonomías municipales. Pero también aquí, debemos distinguir la norma de la realidad, pues a pesar de los notorios avances producidos en la legislación argentina, todavía observamos que es permanente la lucha, que debe librarse, por el cumplimiento efectivo de dicho principio y su respeto por parte de los Órganos Gubernamentales. 2.3 Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: La Ciudad de Buenos Aires continúa siendo Capital Federal, o sea que es territorio cedido por la provincia para su federalización. Con anterioridad a ello, el pueblo de Buenos Aires, careció de derecho de participar en la organización de su propio gobierno. Por ello, muchos consideraron y consideran que el diseño institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se diferencia del diseño de la Constitución Nacional, ya que esta trataría de plasmar viejos y ciertos reclamos, por lo que podría estar en contradicción con la Constitución Nacional. En el año 1993 se discutió la reforma constitucional que efectivamente se realizó, esto llevó a la famosa frase conocida como "cláusula cerrojo", significando con ella el concepto de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Pues bien, a la hora de analizar el conflicto, pensamos que la Constitución Nacional consagra la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires en su articulado, especialmente por el artículo 129 que dice: ”... La Ciudad de Buenos
Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción ...”.
Esto siempre y cuando, no se extralimite en su reglamentación. Asimismo, apuntamos que ello se debe, por cuanto el Congreso Nacional, ha restringido las facultades jurisdiccionales locales, más allá de lo razonable, para atender a la defensa de los intereses nacionales, ya que, según se aclara, mientras que la Ciudad de Buenos Aires sea la capital de la Nación. Por otra parte, el artículo 1º prescribe “... se consideran autoridades
administrativas de la Ciudad de Buenos Aires, ... los entes públicos no estatales o privados, en cuanto ejerzan potestades públicas otorgadas por leyes de la Ciudad de Buenos Aires... ”, mientras que el artículo 6º, establece "... Las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales, para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 de la Constitución Nacional y concordantes de la Constitución Nacional ...". Ello se explica, en consonancia con aquella disposición que se encuentra escrita en el Preámbulo de la Constitución local que reza, "... con el objeto de afirmar su autonomía, organizar sus instituciones ...". Con respecto al status jurídico político de la Ciudad de Buenos Aires, existen diferentes posiciones. Por un lado se entiende que la Constitución Nacional le da un tratamiento a la Ciudad de Buenos Aires, como si fuera una provincia. Por otro, pareciera que la consideran como un municipio federado, o sea el único en todo el Estado Nacional. A su vez, el reconocido constitucionalista, Germán Bidart Campos la considera como una Ciudad Estado; es decir algo diferente a lo que venimos mencionando, sino un status con un rango superior, cuya autonomía supera el de las otras urbes del estado federado. De todas maneras, la Ciudad de Buenos Aires sigue siendo la Capital Federal, lo cual implica y justifica una serie de restricciones a una más plena autonomía, ello en procura de garantizar el normal desenvolvimiento de las autoridades nacionales. En dicha inteligencia fue sancionada la Ley Nº 24.588 ("De garantía de los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires"), respecto de la cual buena parte de la Doctrina coincide en afirmar que, excediendo el marco regulatorio al que debía responder su sanción (art. 129, 2º párrafo, C.N.A.), su texto avanza sobre la mera reglamentación restrictiva de la autonomía de la Ciudad. Es esa ley (conocida como la Ley Cafiero), de la cual deriva que no hayan sido transferidas a la Ciudad la Justicia y la Policía.
La Ciudad de Buenos Aires está en igualdad de condiciones con las provincias en los que respecta a la representación en el Senado, llevando a dicha cámara 3 representantes, como todas las provincias. Cabe destacar que los senadores lo son por la Ciudad de Buenos Aires, no por su condición de Capital Federal. También opinamos, como sostiene Kelsen, que estructura normológica debe interpretarse respetando el orden jerárquico previsto, en atención al principio de supremacía constitucional, o sea que cada norma dictada debe guardar una correlación jerárquica, de forma y contenido con la anterior, y con ello se asegura la constitucionalidad de todo el sistema federal, como es el nuestro. De tal modo que, la validez de una norma infraconstitucional, se encontraría sujeta de conformidad con la Constitución y eventualmente con la Ley si trata de una norma infralegal. Por ello, según esta última reflexión, la Ciudad de Buenos Aires tendría un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción. Entonces, lo que nosotros anhelamos con este trabajo, es tratar de solucionar de la manera más justa posible, sin dejar de atender los principios constitucionales, de rango superior establecidos por el legislador, las diversas situaciones que nos surgen día a día al momento de tomar decisiones, y así encontrar respuestas que se adecuen con mayor posibilidad de acción, en materia de tránsito. Por ello, creemos y estamos seguros que la mejor forma es interpretar la Constitución Local, como norma supletoria en la Ciudad, de acuerdo a los términos fijados por el artículo 129 de la Constitución Nacional. Por ello, lo que proponemos no es quitarle facultades propias a la Ciudad sino establecer la preeminencia de la Ley General (Ley Nº 24.449 y Decreto Reglamentario Nº 779/95), sobre la Ley Local de tal manera de aplicarla del mismo modo como hasta ahora. Dándole preeminencia a la ley general sobre las leyes locales, sería la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la que debería adherirse a aquella dentro de un conveniente y adecuado marco legal en materia de tránsito. Por último diremos que la reforma efectuada en el año 1994, ya sea con sus aciertos y errores, (“... ya que no hay obra humana perfecta y hacen falta dioses y no hombres para hacer las leyes ...”. J.Rousseau), produjo una gran modernización e influencia en todos los sectores, no solo a nivel local, sino también a nivel general.
2.4 Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Si recordamos que los gobiernos provinciales, no han cedido la facultad de legislar en materia de tránsito, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, debería haber aprobado su propio texto regulatorio. Sin embargo, como ya dijimos, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en su artículo 7º, dejó establecido que quedaba vigente toda la normativa nacional al momento de su formación, es decir incluyendo a la Ley Nº 24.449 y su Decreto Reglamentario º 779/95. Es por ello que a la fecha, las autoridades de la Ciudad de Buenos Aires, se debaten entre el respeto a esa ley por su carácter preexistente y general, y/o sobre la sanción de una ley propia, local y específica, según el principio basado en el concepto de autonomía que recibió la Ciudad, a partir de la reforma del año 1994. Esa situación provoca una notoria incertidumbre, tanto en la autoridad de aplicación como en las personas que manejan vehículos ( conductores ), sean estos residentes de la ciudad o provengan de otras jurisdicciones. El tema del tránsito, es materia específica, que no se encuentra legislada por la Constitución Nacional, ni tampoco se encuentra reglamentada. Ésta, igual que los tratados de jerarquía internacional, sólo hacen mención a la libertad de transitar por el territorio nacional, pero no hacen alusión al procedimiento que se debería seguir en materia de tránsito, de acuerdo a cada jurisdicción. Entendemos que el tránsito no es una materia federal, sino que depende de la justicia ordinaria local, y que no se encuentra en la Constitución Nacional, por lo tanto debería reglamentarse de acuerdo a lo dispuesto por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Cabe aclarar que tránsito, es un ejercicio de un derecho, que mal ejercido puede violentar otros derechos. Decimos esto, ya que el órgano de cumplimentar la normativa referente al mismo, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, es la Policía Federal Argentina, que en 1911 creó el Cuerpo de Policía de Tránsito, entendidos como agentes para hacer cumplir la ley y las normas, en el caso que estas se infrinjan. Hasta el año 1949 la Policía Argentina era depositaria y era representante de la fuerza pública del Estado Provincial y Nacional, pero en ningún caso lo era del Estado Municipal. A partir de la reforma de 1994, reforma parcial de la Constitución Nacional, en base a la cual se dicta la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ésta adquiere el carácter autónomo, según el articulo 2º que establece “.... La Ciudad de Buenos Aires se denomina de este modo o como Ciudad Autónoma de Buenos Aires....”, y a partir de ese momento existió independientemente el Estado Nacional, el Estado Provincial y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Respecto al otorgamiento de un nuevo status para la Ciudad de Buenos Aires, estimamos que ése fue otro de los grandes aciertos del constituyente, por afirmar la descentralización del poder y reconocer una autonomía institucional especial para la Ciudad de Buenos Aires, que en nuestro concepto es el de una Ciudad – Estado, como es el caso de Berlín, Bremen y Hamburgo, en el federalismo alemán. También así diremos que, el diseño constitucional fue correcto, pero que consideramos que es necesario efectuar aún algunas modificaciones reglamentarias para que logre el cumplimiento correcto, que supone la Ciudad de Buenos Aires, debiendo tener su propia justicia, en todos sus fueros, y sus propios órganos, en materia de tránsito, es decir con alcance propio para el Gobierno de la Ciudad. Entendemos que esta ha sido la manera adecuada de avanzar en la integración en sus distintos órdenes, como también creemos que es uno de los caminos sobre los que existen menores disidencias, para enfrentar las complejas y variadas situaciones que se presentan el día a día.
3. Conclusión: 3.1 Aspectos Normativos: Como conclusión rescatamos que sí, se creara una ley local, aplicable sólo en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, en materia de tránsito, estaríamos creando realmente una estructura descentralizada en relación al gobierno central y en relación, sobre todo a la Ley Nº 24.449 y su Decreto – Reglamentario Nº 779/95. Asimismo hacemos notar que a partir de una normativa local propia, adherida a la Ley Nacional de Tránsito, se aclararía aquellas situaciones que se plantean en ese ámbito. En síntesis, lo que queremos resaltar, es la necesidad de establecer una nueva etapa, que facilite el proceso de descentralización administrativa, con participación social y comunitaria, enfocando como única cuestión prioritaria, la manutención de la reglamentación general en materia de tránsito. Dicha etapa de adaptación, permitiría a nuestro entender, la transición de la actual organización normativa, hacia la real y efectiva descentralización del ámbito nacional, contribuyendo desde nuestro criterio a una verdadera democratización de la vida en la Ciudad. Pensamos que el más somero análisis con otras federaciones existentes en el mundo, la nuestra, nos exhibe un muy bien adecuado diseño de federalismo, con apreciable descentralización del poder y reconocimiento de las autonomías locales.
Todo ello sin dejar de observar, la notoria distancia que existe entre la normativa aplicable y la realidad que nos abruma, mencionando a la desigualdad, inequidad y desintegración.
3.2 Dualidad de la Constitución Local: La cuestión constitucional pasaría por determinar con criterios jurídicos, ¿cuál es el alcance de la Ciudad de Buenos Aires después de la reforma del año 1994?. La fórmula que nos lleva a encontrar la solución correcta, es excluir de la Ciudad de Buenos Aires, las competencias, que en razón de la materia son federales y dejar para la Ciudad la jurisdicción y competencia, entendida esta última, como la atribución legal dentro de la cual una autoridad, en este caso el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, puede actuar para aplicar la ley, sobre todas las cuestiones no federales. El derecho común es a nuestro criterio, competencia de la Ciudad de Buenos Aires. Es una contradicción y parece arbitraria, como ya lo hemos señalado, que la Ciudad tenga limitación de competencia y que por ello, no pueda darse el poder jurisdiccional como Ciudad, conforme con el artículo 129 de la Constitución Nacional. El fundamento de la facultad de jurisdicción es el nuevo artículo 129 de la Constitución Nacional, por lo cual el texto original que data del año 1860, no puede derogar otra norma del año 1994. Con ese argumento, la Ciudad Autónoma, no podría tener ninguna competencia jurisdiccional. Entonces, si por mandato constitucional la Ciudad de Buenos Aires, debe tener facultades de jurisdicción, así como la tienen las provincias, la consecuencia lógica y jurídica de esto es que, tanto la Ciudad de Buenos Aires como el resto de las provincias, tendrían la facultad de administrar justicia siempre y cuando ésta no sea de competencia federal. El artículo 129 de la Constitución Nacional dotó a la Ciudad de Buenos Aires de un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción. Conforme a ello el constituyente del año 1994, determinó que mientras Buenos Aires fuera Capital Federal de la Nación, una ley garantizaría los intereses del Estado Federal. Recordemos, para finalizar, que la Nación Argentina adoptó para su gobierno la forma: Representativa: porque a los gobernantes los elige el pueblo, en forma directa o indirecta. Republicana: porque asegura la distribución de competencias entre distintos
órganos, a nivel nacional, provincial y municipal. La finalidad de esta división es
evitar la concentración del poder y resguardar los derechos individuales y sociales de las personas. Federal: porque el poder se descentraliza con base territorial.
3.3 Corolario: Como corolario corresponde señalar que la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires y ante la dualidad que presenta la Constitución de la Ciudad, debería sancionar la adhesión a la Ley Nº 24.449 y su Decreto Reglamentario Nº 779/95, cubriendo la dual interpretación de acuerdo a lo prescripto en los artículos 2º y 7º de ella. Entonces la Legislatura de la Ciudad puede y debe modificar esa legislación, teniendo en cuenta el mandato del artículo 129 de la Constitución Nacional. Así, la Ciudad de Buenos Aires comenzará la construcción de su poder jurisdiccional, abriéndose como perspectiva jurídico política la posibilidad de construcción de un poder que sea ejemplo para la República.