Publicación mensual de FLACSO

Nueva época, No. 7, agosto del 2001 / 1

Publicación mensual de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales/FLACSO-Guatemala. Nueva época, No. 7, agosto del 2001

PRESIDENCIALISMO VRS. PARLAMENTARISMO Y SUS EFECTOS SOBRE LA GOBERNABILIDAD Daniel R. Olascoaga*

©Hugo de León

INTRODUCCIÓN Uno de los temas de reciente interés en el debate político guatemalteco tiene que ver con las bondades y defectos de los sistemas de gobierno parlamentario o presidencialista. Es conveniente aclarar que la posición que se expone en este ensayo no es la de un especialista en derecho constitucional, la de un académico o la de un cientista social, sino la de un analista que en su país de origen ha desarrollado una intensa práctica política. Sus conclusiones, por lo tanto, no son de corte jurídico sino precisamente político.

* Analista, consultor y ex dirigente político uruguayo residente en Guatemala. Las opiniones expresadas en este suplemento son de la exclusiva responsabilidad de su autor.

La aclaración anterior es importante, ya que si bien es cierto que la ciencia política y los especialistas en derecho constitucional son fuentes permanentes de consulta cuando un país decide la reforma o no de su sistema institucional, la definición final, la aplicación de tales reformas y sus tiempos de aplicación, corresponden a los actores políticos. Siguiendo al politólogo alemán Dieter Nohlen, quien afirma que “la política es mucho más compleja que los tratados de ciencia política”, vamos a enfocar los aspectos prácticos, más que los debates teóricos en las siguientes líneas. Por otra parte y dado que quienes toman las decisiones de corte institucional son también los actores políticos, existe el riesgo de que las mismas terminen respondiendo a los intereses coyunturales de

2 / Publicación mensual de FLACSO aquéllos. Es por ello que, para que los debates constitucionales (en especial aquéllos que incursionan en aspectos electorales) puedan ser lo suficientemente profundos y serios; se ha sugerido que los actores políticos que intervienen en los mismos no deberían ser quienes se beneficien o perjudiquen por su aplicación. ¿Qué se quiere decir con esto? Que las reformas políticas deberían ser hechas para ser aplicadas en un futuro más o menos lejano, de manera tal que los que participen en su discusión no estén con la vista fija en sus propios intereses electorales o partidarios, sino que se concentren en el problema fundamental que ese tipo de reformas debe atender: el de la gobernabilidad. Históricamente los países latinoamericanos, ya sea por influencia de la revolución norteamericana, ya por tratarse de sociedades con un fuerte componente caudillista, impulsaron el modelo presidencialista. El último intento de adoptar un régimen de características parlamentarias lo constituyó Brasil en 1993, y la opción fue rechazada en un referéndum.1 El debate sobre de la conveniencia de uno u otro sistema no constituye, sin embargo, un hecho totalmente nuevo en la región. El mismo recobró fuerza en la década de los ochenta, en el período denominado de la recuperación democrática o de “la tercera ola democratizadora”. Estimulados por este debate teórico con relación a los efectos de los sistemas presidencialista o parlamentarista, han surgido diversos estudios sobre la relación entre las formas de gobierno y la durabilidad de la democracia. Aquí se podrían citar los trabajos de Mainwaring, Shugart y Carey, Nohlen y Fernández, Linz y Valenzuela, entre otros.2

es una publicación de FLACSO-Guatemala y de elPeriódico.

Secretario general de FLACSO Wilfredo Lozano San José, Costa Rica Director de FLACSO-Guatemala Víctor Gálvez Borrell

CONSEJO ACADÉMICO DE FLACSO-GUATEMALA Víctor Gálvez Borrell Virgilio Álvarez/Walda Barrios/Silvel Elías/Gisela Gellert/Irene Palma/Edgar Pape/Jorge Solares/Edelberto Torres-Rivas

Nueva época, No. 7, agosto del 2001 Más allá de este debate, que excedería los alcances del presente trabajo, lo primero que habría que preguntarse es ¿cuáles son las ventajas que para la gobernabilidad democrática presentan ambos sistemas? La respuesta es compleja porque depende de las situaciones políticas particulares de cada país, del posicionamiento y madurez de sus partidos y de la solidez de sus regímenes democráticos. En las páginas que siguen, intentaremos desarrollar algunas ideas respecto al tema, así como presentar las diversas opciones que existen y que, por supuesto, no se circunscriben a dos posiciones puras y antagónicas, sino que tienen muchas variantes en los diversos regímenes políticos del mundo. En este contexto vale la pena recordar lo que el ex presidente de Uruguay, el Dr. Luis Alberto Lacalle, suele repetir en sus conferencias: “La semilla de la democracia es la misma en todo el mundo, pero la planta busca adaptarse a cada clima”; o lo que es lo mismo: las características de los regímenes institucionales y políticos no son exportables, se pueden tomar ideas de uno u otro, pero la realidad nacional es la que determina su aplicabilidad. Hagamos, en principio, un breve repaso sobre las principales características de ambos sistemas y mencionemos, aunque sea sucintamente, algunos de sus antecedentes:

PRESIDENCIALISMO Este sistema de gobierno fue el adoptado por los redactores de la constitución estadounidense de 1787, que se basaron, desde el punto de vista teórico, en las máximas de Montesquieu acerca de la separación de poderes. Las razones coyunturales que llevaron a los congresistas de Filadelfia a adoptar este régimen fueron muchas, pero, a título de ejemplo, baste mencionar la euforia republicana de la época y principalmente las características federales del nuevo país. El presidencialismo fue el modelo seguido por las nuevas repúblicas latinoamericanas surgidas en el siglo XIX y así se mantiene hasta hoy. A la influencia que la revolución norteamericana tuvo sobre los próceres de la independencia, habría que agregarle el componente caudillista, propio de nuestras sociedades, lo que también contribuyó a la adopción de sistemas presidencialistas en América Latina. Dieter Nohlen recuerda que “en América Latina, el presidencialismo varía tanto en las constituciones como en las prácticas políticas.”3 Estas variantes podrían clasificarse como presidencialismo reforzado,

CONSEJO HONORARIO ©Hugo de León

■ Alain Touraine, Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, París, Francia. ■ Alejandro Portes, Johns Hopkins University, USA. ■ Volker Lühr, Freie Universitat Lateinamerika-Institut, Berlín, Alemania. ■ Mitchell A. Seligson, University of Pittsburgh, USA. ■ Guy Hermet, Instituto de Ciencias Políticas, París, Francia. 1

Tels: (502) 362-1431 al 33 Fax: (502) 332-6729 Correo electrónico: [email protected] Página web: http://www.geocities.com/athens/rodes/9162 Coordinación de edición: Hugo de León Diseño, edición y diagramación: Magna Terra editores Esta edición es posible gracias a: SAREC

La consulta, que se llevó a cabo en un momento de crisis institucional, cuando Itamar Franco sustituyó a Fernando Collor de Melo tras la destitución de éste como presidente de Brasil, arrojó un resultado de más de un 60% de los votos a favor del presidencialismo. 2 Para la ampliación de este debate teórico consultar: S. Mainwaring, Presidentialism in Latin América 1992; M. Shugart y J. Carey, Presidents and Assemblies 1992; D. Nohlen y M. Fernández, El Presidencialismo Renovado, 1998; J. Linz, Democracia: Presidencialismo o parlamentarismo ¿Hay alguna diferencia? 1988; A. Valenzuela, Latin America: Presidentialism in Crisis, 1993. 3 Dieter Nohlen en Nohlen y Fernández El presidencialismo renovado, 1998.

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Nueva época, No. 7, agosto del 2001 / 3 con la burguesía, que el modelo de monarquía parlamentaria comienza a funcionar efectivamente. Desde Gran Bretaña el modelo es “exportado” a Francia, y desde allí comienza a expandirse por el resto de Europa.

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En la actualidad, los países de Europa occidental, con la excepción de Francia y Portugal, cuentan con regímenes de corte parlamentario. Los mismos se consolidaron especialmente después de la segunda guerra mundial, ya que con anterioridad a la misma fueron, en general, muy inestables. Los sistemas parlamentarios podrían clasificarse en tres tipos básicos: los sistemas de mayoría con gabinete unipartidista (como Gran Bretaña), los sistemas con un jefe de gobierno fuerte (como Alemania y España)4 y los sistemas clásicos parlamentarios, que son los que funcionan en el resto de Europa occidental. En América Latina, salvo una solitaria experiencia chilena entre 1891 y 1925, el parlamentarismo no ha tenido éxito. puro, atenuado y parlamentarizado. Las mismas varían según las costumbres o estilos políticos de cada país, categorías que tienen que ver con el mayor o menor poder que la figura del presidente de la república tiene en relación con el poder legislativo. En el presidencialismo existe una separación, equilibrio, autonomía e independencia relativa entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y entre ellos existe una relación de coordinación, por lo que la separación de poderes es calificada como rígida.

En el sistema parlamentario, a diferencia del presidencialismo, la única institución legitimada democráticamente es el parlamento. El mismo está integrado por los representantes electos directamente por la ciudadanía. En este sistema el gobierno, que ejerce las funciones del poder ejecutivo, es designado por el parlamento, así como la persona que lo dirige, la que puede tener el título de primer ministro, canciller, jefe de gobierno, etc., y quien, en casi todos los casos, es un miembro del propio parlamento.

En este sistema, el presidente es a la vez el jefe del Estado y el jefe del gobierno, reuniendo los poderes representativos, políticos y administrativos inherentes a estas dos calidades. En él, el presidente puede nombrar y remover a sus ministros, quienes rinden cuentas directamente al poder ejecutivo.

El parlamento, además de la función legislativa, tiene diversas atribuciones, tanto políticas como económicas y administrativas. Esta es la institución que adopta las decisiones más importantes del gobierno. Es responsable por sus políticas y por la integración de casi todos los organismos del Estado.

El poder ejecutivo ejerce lo que se denominan funciones administrativas. Las áreas sustantivas del gobierno descansan en este poder del Estado, tales como la defensa nacional, la seguridad, las relaciones exteriores, la política económica, así como la administración del Estado y sus bienes. En suma, el ejercicio del gobierno depende de una autoridad electa para tal efecto, generalmente de forma directa por la población; es decir, que la legitimidad tanto del poder ejecutivo como la del legislativo provienen directamente del mandato popular.

En el sistema parlamentario, el carácter democrático del ejecutivo procede del legislativo, el cual a su vez fundamenta su carácter democrático en el voto popular. Es decir, el gobierno depende de la confianza del parlamento, y éste sustenta su poder en la legitimidad que le da el pueblo.

El parlamento tiene aquí una función esencialmente legislativa y de control de los actos del poder ejecutivo. Es cierto que, de acuerdo a los diversos regímenes constitucionales, existen una serie de medidas de gobierno que deben contar con el apoyo expreso del parlamento y, en algunos casos, con mayorías especiales, pero ello no implica que la responsabilidad última de los actos de gobierno no descanse en el poder ejecutivo y, particularmente, en la figura del presidente de la república.

Como es el parlamento el que designa y aprueba al jefe de gobierno, a los ministros o al gabinete, según el caso, la misma institución puede introducir un voto de desconfianza y destituir a los responsables de la conducción del gobierno.

PARLAMENTARISMO Este sistema tiene sus orígenes en el parlamento inglés. El mismo es el resultado de un proceso histórico que duró varios siglos, en el cual el sistema aristocrático tradicional evolucionó de la monarquía absoluta a la monarquía limitada, y de ésta a la parlamentaria. No es hasta principios del siglo XVIII, luego que una parte de la aristocracia terrateniente mudara sus formas de producción hacia el modelo capitalista y creara una alianza 4

Tras las experiencias de inestabilidad crónica que se vivieron antes de la segunda guerra mundial, se introdujo lo que se ha denominado “el voto de censura constructiva”, lo que

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exige que toda moción de censura a un gabinete debe ir acompañada con la propuesta de un candidato para ocupar la jefatura del mismo. Este mecanismo se introdujo por primera vez en la Ley Fundamental de Bonn y ha sido adoptado por otros países, entre ellos España.

4 / Publicación mensual de FLACSO El gobierno, por su parte, tiene la potestad de disolver una o ambas cámaras del parlamento y convocar inmediatamente a elecciones de producirse una situación de inestabilidad política o falta de respaldo parlamentario.

EL

PROBLEMA DE LA GOBERNABILIDAD

Hecho este breve repaso que, como advertimos, es muy superficial y sólo sirve para introducirnos en el tema, vamos a abordar la cuestión de fondo; es decir, la de la gobernabilidad. El concepto de gobernabilidad en las sociedades democráticas descansa sobre un delicado equilibrio de poderes que permita a los gobernantes actuar con legitimidad y eficacia. Sartori afirma: “No es fácil equilibrar un gobierno controlado con un gobierno efectivo, el poder restringido con el poder eficiente”.5 Lo anterior es verdad, pero no por ello debe dejar de ser la meta de una sociedad democrática. Los principales desafíos de la democracia tienen que ver esencialmente con la capacidad del sistema para administrar los conflictos, garantizar la estabilidad y eficiencia, a la vez de constituirse en vehículo de participación e inclusión. En la búsqueda de estos equilibrios, los cientistas políticos han desarrollado abundante literatura. Las posiciones van desde Juan Linz y Arturo Valenzuela, decididos partidarios del parlamentarismo, Giovanni Sartori, entusiasta de una “ingeniería constitucional” que lleve a un sistema semipresidencial, hasta Dieter Nohlen, quien sostiene una posición mucho más empírica afirmando que el tema “no es el cuestionamiento del presidencialismo sino la calidad de su gestión y desempeño para enfrentar la gobernabilidad democrática”.6 El llamado institucionalismo clásico es la doctrina que se apoya en el modelo institucional como garantía de la gobernabilidad y estabilidad democrática. Así, los teóricos que se afilian a la misma, desarrollan sus tesis sobre la institucionalidad desde un punto de vista ideal y purista.7 Por otra parte, Dieter Nohlen y la escuela de Heidelberg apoyan una tesis empírico-histórica, que da mayor importancia a la experiencia comparada y a los datos de la realidad política coyuntural. La experiencia indica que el problema de la gobernabilidad y de los sistemas de gobierno depende mucho más de la madurez de las élites políticas, de su representatividad y de sus capacidades para llegar a acuerdos, que de factores institucionales. Como se indicó, los sistemas de gobierno deben adaptarse a las realidades políticas de cada país y no lo contrario. Muchas veces se ha intentado forzar a determinadas sociedades a actuar bajo condiciones institucionales que, si bien pueden parecer eficientes y democráticas en el papel, terminan por no funcionar, precisamente por haber sido pensadas exclusivamente desde la teoría. Tal es el caso, por ejemplo, de ciertos países africanos que prácticamente fueron obligados a adoptar sistemas institucionales que no se adecuaban a su realidad social o política, lo que dio como resultado mayor inestabilidad y duros enfrentamientos internos.

Nueva época, No. 7, agosto del 2001 En las repúblicas latinoamericanas uno de los factores políticos que dio mayor viabilidad y estabilidad al sistema presidencialista fue la tendencia inicial al bipartidismo, con posterioridad a la independencia. Los cortes políticos se dieron con dos orientaciones: por un lado el surgimiento de corrientes conservadoras y liberales (en varios países estos viejos partidos aún mantienen una relativa vigencia), y por el otro, la dicotomía entre federalistas y unitarios (en especial en las naciones sudamericanas más grandes). La existencia de este bipartidismo hizo muy funcional al sistema, aunque muchas veces los antagonismos terminaron en guerras civiles y en gobiernos de corte autoritario. Sin embargo, fueron esos mismos sistemas políticos los que con el tiempo encontraron las soluciones a estas confrontaciones y lograron salir, con mayor o menor éxito, del autoritarismo. El agotamiento del sistema bipartidista en muchos países ha sido fuente de conflictos entre los poderes ejecutivo y legislativo. Este agotamiento se ha expresado básicamente de dos formas. Por un lado, en el surgimiento de pluralidad de organizaciones políticas con expresión parlamentaria y, por otro, a través de la atomización y volatilidad de las organizaciones políticas tradicionales. Por las razones que exponíamos, no pocas veces se ha llegado a situaciones en las cuales los presidentes electos no han contado con la mayoría parlamentaria necesaria para gobernar y se han producido serios enfrentamientos entre ambos poderes del Estado. En estos casos los presidentes han gobernado por medio de decretos, llegando a casos extremos de quiebra institucional, tales como las que sucedieron en Uruguay, en el marco de la cadena de golpes militares que asoló a Sudamérica en la década de 1970, cuando el presidente Juan María Bordaberry decretó la disolución de las cámaras, en las que su gobierno estaba en franca minoría; o en Perú, con el caso del presidente Alberto Fujimori, bastante conocido y, por supuesto en Guatemala, con el frustrado intento del presidente Serrano. Por otra parte, también se han dado situaciones contrarias, en las que los quiebres han venido de parte del parlamento, que como representante de la soberanía popular ha encontrado las formas de destituir a presidentes. Tales casos se dieron más o menos recientemente en Brasil, Ecuador y Paraguay, donde las crisis de gobernabilidad culminaron saldándose a favor del poder de los respectivos congresos. Este tipo de situaciones, generadas por presidentes faltos de apoyo parlamentario, ha hecho que los propios sistemas políticos ensayen soluciones. Así, a partir de los años setenta, en muchos países se ha establecido una forma limitada o impura del sistema francés de “ballotage” o segunda vuelta. En el caso de América Latina, el mismo se ha limitado casi siempre, a la elección del presidente y vicepresidente de la república.8 Por otra parte, existen sistemas como el boliviano que establece que si la elección directa del presidente no llega a determinado porcentaje de los votos, la realice el parlamento. Estos mecanismos, si bien no constituyen soluciones totales, permiten suponer que el titular del ejecutivo cuenta con un apoyo mayoritario, sea de parte de la población, sea de parte de sus

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G. Sartori, Conferencia en IFE, México, 1996. Nohlen, Op. Cit. 7 El italiano Giovanni Sartori se cuenta entre quienes se afilian al institucionalismo en una versión renovada. 6

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Cabe recordar que el sistema francés estipula la segunda vuelta para todos los cargos de elección popular.

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representantes a través de los legisladores. Para obtener dicho apoyo, el constituyente supone que son necesarias negociaciones interpartidarias que en definitiva tiendan a garantizar un cierto respaldo parlamentario. Es difícil encontrar en el continente regímenes constitucionales que no otorguen un rol importante al parlamento. No obstante, en su mayoría siguen siendo básicamente presidencialistas. Un caso atípico es el de la constitución uruguaya, que encuentra sus antecedentes en la Segunda República Española. La misma, si bien es de carácter presidencialista, contiene algunas normas que le otorgan al parlamento un poder político mayor. Así, a diferencia del presidencialismo clásico, los ministros son responsables ante el parlamento, el cual, por medio del mecanismo de la interpelación, puede retirarle la confianza. Esta situación desencadena una serie de mecanismos constitucionales: el presidente tiene la facultad de acatar la voluntad parlamentaria o mantener al ministro y comunicarlo a la Asamblea General (plenaria del Senado y la Cámara de Diputados), la cual puede mantener o no el voto de censura, sólo que en este caso se requiere de mayorías especiales. Si el parlamento mantiene la censura al secretario de Estado, el presidente puede optar por mantenerlo en su cargo y, en tal caso, debe disolver las cámaras y llamar a elecciones parlamentarias en un plazo no mayor a los 90 días. Este sistema, al igual que los mecanismos extremos para que los parlamentos puedan juzgar y, eventualmente, destituir al presidente de la república, constituyen válvulas de escape para situaciones políticas de ingobernabilidad, pero las mismas son siempre de carácter excepcional, ya que una de las ventajas que se le atribuye al sistema es, precisamente, la estabilidad.

realización de elecciones anticipadas y la ejecución de políticas de mediano y largo plazo se volvería poco viable. Entre quienes defienden el sistema parlamentario se avanzan opiniones en el sentido que el mismo es más flexible y permite que los gobiernos cuenten siempre con el respaldo parlamentario necesario. Este tipo de regímenes presupone un reparto más equilibrado del poder entre las diversas fuerzas que integran la mayoría parlamentaria, en especial en el caso de sistemas con multiplicidad de partidos. Es condición indispensable para el funcionamiento de este tipo de gobiernos la capacidad de negociación para llegar a consensos programáticos entre las diversas fuerzas políticas. En éstos, la falta de respaldo parlamentario implica la caída del gobierno y abre el espacio para la conformación de nuevos acuerdos políticos y, si estos se tornan imposibles, a la convocatoria de nuevas elecciones. Ello constituye una salida más rápida y efectiva a eventuales conflictos entre poderes y, especialmente, a las crisis de gobernabilidad. Los regímenes presidenciales, por el contrario, no otorgan salidas institucionales, y casi siempre las soluciones a situaciones de parálisis del sistema de gobierno tienden a ser transiciones pactadas por las élites y sin mayor legitimidad popular.

Geografías del rostro. Una imagen de la transición democrática

Para los defensores del presidencialismo, tal sistema brinda una estabilidad mayor a los gobiernos, dando algunas garantías jurídicas y la seguridad, más o menos cierta, para el cumplimiento de determinadas metas políticas. Desde el punto de vista de los gobernantes, es indispensable, afirman, que exista un período en que se les permita trabajar sin estar sometidos a constantes presiones de la opinión pública y ciertos grupos de interés. Ejemplo de lo anterior han sido algunas políticas de ajuste exitosas, instrumentadas en ciertos países de la región. Las mismas tuvieron efectos sociales muy criticados al inicio de su aplicación, pero al finalizar los períodos de gobierno comenzaron a verse ciertos éxitos, los que se reflejaron en resultados electorales positivos para las administraciones que las aplicaron. Bajo sistemas de corte parlamentario, las presiones políticas podrían haber obligado a la

EL

Como medio de evitar estas situaciones de ingobernabilidad, una administración requiere de la existencia de permanentes contactos y negociaciones políticas entre las dos ramas del gobierno. A su vez, la gobernabilidad democrática exige un equilibrio entre tres factores: el sistema de gobierno, el sistema electoral y el sistema de partidos. Cualquier cambio de fondo que se realice en uno de éstos, necesariamente lleva a repensar los otros dos.

ROL DE LOS PARTIDOS

POLÍTICOS

Lo que es evidente, más allá del régimen institucional que se decida establecer, es que la gobernabilidad y la estabilidad político institucional, dependen en gran medida del sistema de partidos políticos que se tenga. En ese sentido es absolutamente necesario que, previamente a cualquier consideración aclaremos que ninguna democracia a gran escala puede funcionar sin partidos políticos. Ya en 1921 Lord Bryce escribía que nadie ha demostrado cómo podría funcionar una democracia representativa sin ellos; han pasado ochenta años desde entonces y nadie aún, al menos con un mínimo de seriedad, ha podido contradecirlo. Hacemos esta aclaración porque está de moda en el mundo y en Guatemala en particular, hablar de fórmulas “superadoras” de los partidos,

6 / Publicación mensual de FLACSO hacer política hablando mal de la política, convertirse en político hablando mal de los colegas, y conformar nuevos partidos criticando a los partidos. Hechas estas salvedades, convengamos que los partidos políticos latinoamericanos carecen de la cohesión y disciplina interna indispensable para desarrollar un sistema parlamentario. El parlamentarismo requiere de organizaciones políticas que puedan asegurar sus votos a la hora de conformar gobiernos y de definir el apoyo a los mismos. Tanto Sartori como Powell9 señalan que la fragmentación del sistema de partidos y su débil disciplina interna constituyen el problema político más común en la región.

La fragmentación política, expresada por la existencia de multiplicidad de pequeños partidos, en la eventualidad de un sistema parlamentario, podría convertirse en lo que se llama “partidos llave” o “partidos bisagra”, al momento de conformar coaliciones de gobierno. En otras experiencias, la conciencia de estas organizaciones sobre el poder de sus pocos escaños parlamentarios les hace, muchas veces, elevar su nivel de exigencias más allá de su verdadero poder de representatividad, lo que en gran medida desvirtúa el concepto de democracia representativa. Este fue, en el pasado, uno de los problemas más graves del parlamentarismo italiano, cuya inestabilidad era famosa y su mal ejemplo utilizado por los partidarios del presidencialismo. Sartori nos recuerda que “En un sistema parlamentario el Parlamento es soberano y establece determinadas mayorías y si se logra alcanzarlas entonces funciona. Pero mi objeción y mi advertencia es que para que funcione bien un sistema parlamentario es necesario que haya partidos parliamentary fit, es decir que estén preparados para actuar en un sistema parlamentario.”10 Una advertencia que nos lleva a revisar la situación en que los partidos políticos se encuentran en la región. En los sistemas presidencialistas, y en especial los nuestros, los legisladores tienden a responder a intereses particulares. Allí donde los políticos tienen incentivos para buscar el voto personal es más probable que la disciplina partidaria se quiebre. En ese sentido, Shugart y Nielson dicen que “en los sistemas descentralizados, los programas de los partidos se encuentran constantemente socavados por políticos individuales a favor de sus intereses idiosincráticos”.11 En cambio, donde los líderes de los partidos o las asambleas nacionales de los mismos controlan el acceso a listas cerradas de candidatos, es mucho más viable ejercer mayor control sobre los legisladores. El fenómeno de los frecuentes cambios de partidos por parte de legisladores electos, que se da en muchos países de la región, es otro de los factores que conspiran contra la posibilidad de establecer plataformas políticas duraderas. En este sentido, son muchos los analistas que reclaman reformas a las legislaciones electorales que vayan en el sentido de dar coherencia y estabilidad a los sistemas de partidos, como condición previa a la discusión de otro tipo de reformas institucionales.

CONCLUSIONES Las reformas institucionales en un país tienen como objetivo garantizar la gobernabilidad del Estado, así como la legitimidad de sus gobiernos y su eficiencia, todo ello tomando en cuenta las particulares características

9

G. Powell, Contemporany Democracies: Participation, Stability, Violence, 1982; y G. Sartori, Ingeniería Constitucional Comparada, 1994. 10 G. Sartori, Conferencia en IFE, México, 1996. 11 M. Shugart y D. Nielson. A Liberal Dose: Electoral Reform and Economic Adjustment in the Wake of the Debt Crisis, 1994.

Nueva época, No. 7, agosto del 2001 de cada nación. Ello requiere reglas claras que sean aceptadas como válidas por el conjunto de la sociedad. Esto significa que, independientemente del sistema de gobierno que se adopte, los procesos de elección y formación de gobiernos deben ofrecer certeza, y sus resultados ser aceptados por el conjunto de actores políticos y sociales. A lo largo de este trabajo se ha expresado que el grado de desarrollo y la madurez de las élites políticas constituyen elementos indispensables para la gobernabilidad democrática. Es entonces una condición imprescindible que, una vez adoptado determinado régimen constitucional, el mismo sea aceptado, y los resultados electorales que de éste emanen sean acatados por el conjunto del sistema político. No resulta válido aceptar las reglas del juego cuando los resultados son favorables, para luego intentar desconocerlas cuando resultan adversos. La responsabilidad y madurez política a la que se hacía referencia, implica que se puedan desarrollar políticas de Estado de largo aliento, independientemente del partido que ocasionalmente se encuentre en el gobierno. Esto requiere de formaciones partidistas fuertes y de sociedades no polarizadas. Con referencia a esto, señalemos como una de las exigencias básicas para la existencia de una sociedad democrática que, una vez electo un gobierno en un proceso limpio y justo, los demás actores políticos deben reconocerle y facilitarle su labor, porque será el único gobierno que tenga el país durante el período que establece la constitución, salvo casos excepcionales. Lo anterior no implica, por supuesto, renunciar a las labores de fiscalización y auditoría, ni a los principios y propuestas propias de cada partido. En el debate que se ha venido desarrollando últimamente en Guatemala a través de diferentes medios de prensa, se plantea con insistencia la posibilidad de la renuncia o sustitución del presidente y vicepresidente de la república. La constitución vigente es sumamente rígida al respecto, y señala una serie de condicionantes para llevar adelante estas destituciones, las cuales, además, requieren de mayorías especiales. Del mismo modo, no existe ningún mecanismo para la convocatoria a nuevas elecciones. Sería el propio congreso, también por una mayoría especial (dos tercios), quien debería elegir un sucesor. En las actuales circunstancias políticas, una solución de este tipo parece no sólo poco viable, sino peligrosa desde el punto de vista de la estabilidad institucional. En un régimen menos rígido, de corte parlamentario, los mecanismos de sustitución de un gobierno podrían ser menos complejos, y esa tentación puede llevar, en la actual coyuntura, a considerar el parlamentarismo como un sistema más adecuado para Guatemala. Ante esta posibilidad, resulta válido reiterar lo que se afirmaba en la introducción acerca del peligro de que en la discusión de las reformas políticas o electorales se mezclen elementos de carácter institucional con intereses políticos inmediatos de quienes tienen a su cargo la discusión de las mismas. Con el fin de evitar este peligro, existen mecanismos para garantizar el rigor y la seriedad del tratamiento de reformas que afecten el sistema político en su conjunto, que consideran recomendable que las mismas cobren vigencia efectiva luego de un plazo de adaptación, por ejemplo, el que dura una legislatura. El debate sobre la pertinencia o no de una reforma constitucional y la eventualidad de un cambio de sistema institucional en el país no está agotado ni mucho menos. Muy probablemente el mismo retome fuerza en la agenda política de los próximos meses. Determinar las ventajas y desventajas para cada uno de los sistemas de gobierno requiere de un análisis profundo de todos los componentes de la arquitectura institucional del país; es decir, el sistema de gobierno, el sistema electoral y el de los partidos políticos que deben darle sustento a los dos primeros.

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NoVEdaDeS DEBATE 49 90 PÁGS. EDELBERTO TORRES-RIVAS / IMMANUEL WALLERSTEIN Q30.00 Estos ensayos que se ofrecen a la atención del público son sugestivos, provocadores, y desde la fecha del Coloquio han sido solicitados insistintemente a la FLACSO.

INTIMIDADES

DEL

PROYECTO POLÍTICO DE LOS MILITARES

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PÁGS.

JENNIFER SCHIRMER Q125.00 En virtud de que el ejército fue la institución que efectuó la transición en Guatemala, a los oficiales y a los que tratan de cambiar las fuerzas armadas les corresponde aceptar finalmente el pasado y asegurar que el futuro sea mucho más democrático.

IDENTIDAD

Y RACISMO

CONVOCATORIA BECAS PARA LA INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN EN TEMAS DE COOPERACIÓN Y SEGURIDAD GLOBAL El Programa de Seguridad y Cooperación Global (Program on Global Security and Cooperation) del Consejo de Investigación en las Ciencias Sociales (Social Science Research Council), se complace en anunciar cuatro nuevas oportunidades de becas para la investigación y formación sobre las causas y condiciones del conflicto y la inseguridad. No existen requisitos de nacionalidad o ciudadanía. Debido a la diversidad nacional de nuestros aplicantes, pedimos cierto nivel de comprensión y expresión oral y escrita en Inglés.

Apoyos para Proyectos Colaborativos de Investigación en Zonas de Conflicto Se convocan solicitudes de equipos de investigadores que trabajen o residan en lugares donde existan conflictos violentos, duraderos, extensos o irresueltos. Cada equipo deberá presentar un proyecto de investigación a corto plazo con una duración de cuatro a seis meses y designar un representante que tenga tres años de experiencia profesional como mínimo. Monto máximo de la beca:USD12,000. Fecha límite de recepción de solicitudes: 1 de febrero, 2002.

Becas para Profesionistas que Trabajen en Asuntos Internacionales Se convocan solicitudes de profesionistas (que trabajen en ONG’s, activistas, periodistas, abogados, etc.) para realizar un proyecto de investigación con 8 a 18 meses de duración bajo la supervisión de un asesor académico en una Universidad o instituto de investigación. Se espera un escrito substancial como resultado de la investigación. Los solicitantes deberán tener de 5 a 15 años de experiencia profesional en asuntos relacionados con la seguridad y cooperación internacional. Monto máximo de la beca: USD38,000 por año. Fecha límite de recepción de solicitudes: 1 de diciembre, 2001.

EN ESTE FIN DE SIGLO

Becas para el nivel Posdoctoral en Seguridad y Cooperación Global

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Se convocan solicitudes de académicos con grado de doctorado o su equivalente para realizar un proyecto de investigación de 8 a 18 meses de duración. La primera mitad del periodo becado deberá efectuarse trabajando en una organización no gubernamental, internacional o multilateral involucrada en asuntos de paz y seguridad. En la segunda mitad, deberá realizarse un proyecto de investigación relacionado con esa experiencia. Monto máximo de la beca: USD38,000 por año. Fecha límite de recepción de solicitudes: 3 de diciembre, 2001.

PÁGS.

AURA MARINA ARRIOLA Q42.00

Desde la contraportada, Aura Marina nos avisa que este libro es una reflexión teórica sobre sus observaciones etnográficas realizadas principalmente en Italia y Francia, y su trabajo de campo en la frontera sur de México desde 1995 hasta la fecha.

LOS DIFÍCILES

SENDEROS

DE LA PAZ EN

GUATEMALA 206 PÁGS. GUDRUN MOLKENTIN Q.20.00 Esta investigación tuvo por objetivo realizar un diagnóstico sobre las concepciones de la paz y la reconciliación.

Becas para Candidatos al Doctorado Se convocan solicitudes de académicos en vías de obtener su doctorado o equivalente para obtener una beca con dos años de duración. El primer año deberá efectuarse trabajando en una organización no gubernamental, internacional o multilateral involucrada en asuntos de paz y seguridad que se encuentre fuera del país de residencia actual del solicitante. Durante el segundo año, deberá realizarse un proyecto de investigación relacionado con esa experiencia. Monto máximo de la beca: USD19,000 por año. Fecha límite de recepción de solicitudes: 3 de diciembre, 2001.

Para mayor información y para obtener las formas de solicitud, favor de contactar:

Social Science Research Council Program on Global Security and Cooperation 810 Seventh Avenue New York, NY 10019 USA; tel: 1212 3772700; fax: 12123772727 Email: [email protected]; Web: www.ssrc.org

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Editorial FLACSO presenta: COLECCIÓN

ESTUDIOS DE GÉNERO