Programa de Actualización del Registro Federal de Contribuyentes (PAR)* Sistema de Administración Tributaria I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X. XI. XII. XIII. XIV. *

Objetivo General del Plan Estratégico del SAT, en que se sustenta el programa ...............................................................111 Antecedentes del Caso de Éxito....................................................111 Descripción de la problemática .................................................... 113 Objetivos para la instrumentación del programa ......................... 114 Características del Programa ....................................................... 115 Implementación de la estrategia .................................................. 116 Implementación del programa ..................................................... 117 Resultados obtenidos derivado de la implementación del programa ................................................................................ 120 Requerimientos de recursos ........................................................ 122 Beneficios obtenidos en la implementación del programa .......... 123 Requisitos para operar el PAR con las Entidades Federativas .... 124 Apoyos que brinda el SAT para la operación del programa. ........ 126 Aplicación del programa y/o caso de éxito por las Entidades Federativas ................................................................................... 127 Comentarios y conclusiones finales ............................................. 128

El presente documento fue realizado por el Sistema de Administración Tributaria participaron de manera conjunta la Administración General de Servicios al Contribuyente y la Administración Central de Programas Interinstitucionales de Servicios. La relación de la experiencia gira en torno al “Programa de Actualización del Registro Federal de Contribuyentes (PAR)”.

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Programa de Actualización del Registro Federal de Contribuyentes (PAR)

I.

OBJETIVO GENERAL DEL PLAN ESTRATÉGICO DEL SAT, EN QUE SE SUSTENTA EL PROGRAMA • • • •

Facilitar y motivar el cumplimiento voluntario Combatir la evasión, el contrabando y la informalidad Eficientar la Administración Tributaria Contar con una organización integrada que sea reconocida por su capacidad, ética y compromiso

El PAR es un programa estratégico del SAT para mantener al día la base de contribuyentes, que responde a la demanda de la sociedad para que: • • • •

Se actualice y amplíe la base de contribuyentes Sea más eficiente la operación recaudatoria Sea más equitativa la recaudación La población reciba mayores beneficios sociales

II. ANTECEDENTES DEL CASO DE ÉXITO El Registro Federal de Contribuyentes (RFC), representa una herramienta estratégica dado que es la columna vertebral y sustento de la actividad recaudatoria del país; contiene las características básicas de identificación y ubicación de los contribuyentes, su actividad principal y sus obligaciones fiscales.

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Mantener actualizado el RFC se torna una tarea fundamental y estratégica, a fin de contar con un padrón que cumpla con las características de calidad y cobertura necesaria para lograr una recaudación eficiente, justa y equitativa. Por lo anterior, el SAT contempló un levantamiento de información a nivel nacional que impactaría al RFC. Algunos medios de comunicación se refirieron a este proyecto como censo fiscal, sin embargo, ante la negativa por parte de la Honorable Cámara de Diputados de autorizar los recursos en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2005, el SAT modificó la estrategia incorporando diversas metodologías para actualizar el RFC, situación que da origen al Programa de Actualización y Registro, PAR. El RFC, es dinámico y constantemente sufre afectaciones en su sistema por movimientos al padrón, como: • •

Inscripciones Cambios de: domicilio fiscal, actividad económica, apertura y/o cierre de sucursal, establecimientos, entre otros.

Diversos estudios realizados para medir la cobertura y la calidad del Registro Federal de Contribuyentes demuestran la urgencia de mantener un padrón actualizado, ya que: • • • • •

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Un porcentaje significativo de contribuyentes no son localizables en el domicilio que actualmente se tiene registrado en el padrón de contribuyentes. Hay contribuyentes activos cuyas obligaciones no concuerdan con las señaladas en los registros del SAT. Existen contribuyentes que presentaron al SAT sus avisos de suspensión de actividades y se encuentran operando. De manera contraria, en la base de datos del RFC existen contribuyentes identificados como activos pero que en la realidad ya no están operando. Asimismo, un alto porcentaje de personas que realizan actividades económicas por las cuales perciben ingresos no están registrados en el RFC.

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Los indicadores de calidad y cobertura del RFC en el año 2003, 2005, 2006, 2007 y 2008, reflejan las siguientes situaciones: •

Calidad: Un alto porcentaje de los contribuyentes no se encuentra en el domicilio fiscal registrado en la base de datos del RFC; 2003: 39.5%; primera encuesta 2005: 44% y segunda encuesta 2005: 43%; para 2006: el 42.5%; en 2007: el 43.1% y el 41.1% en 2008.

Entre las principales causas destacan: cambio de domicilio, cierre de negocios, fallecimientos, domicilios no localizados, contribuyentes a quien nadie conoce, entre otros. Además, se identifica un 56% de errores u omisiones en número exterior e interior, un 30% en domicilios; el 3.5% en lo que corresponde a colonias y el 10.5% en identificación de calles. •

Cobertura: Un alto porcentaje de contribuyentes no se encuentra inscrito al RFC: 2003: 43.5%, 2005: 47%, 2006: 54%; 2007:47.5% y 50.7% en 2008.

En 2008, la ubicación de los no inscritos por tipo de establecimiento se presentó en el siguiente orden: Vivienda: 46.7%, Establecimiento Fijo: 50%, Local Semifijo: 3.3%. En el mismo año, la no inscripción se concentró principalmente en los siguientes sectores económicos: Construcción y Servicios relacionados: 5%, Comercio (al menudeo): 54.8%, Servicios comunales, sociales y personales: 31.6%, Agrícola, Ganadería, Selvicultura y/o Pesca: 0.5% y otros: 8.1% III. DESCRIPCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA El RFC, es un padrón dinámico que requiere de acciones y programas que permitan mantenerlo actualizado, así mismo los estudios de cobertura y calidad del RFC demuestran la urgencia de contar con un padrón actualizado, que permita lograr una mayor eficiencia en la recaudación de las contribuciones federales y fiscalización de los contribuyentes. La desactualización de los padrones federales y estatales, inhibe el control del universo de contribuyentes y las obligaciones fiscales a que están 113

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sujetos, limitando a la autoridad su capacidad de respuesta necesaria ante el incumplimiento. Es por ello, que se realizaron pruebas piloto en diferentes partes del país (Tehuacán, Puebla; Ciudad Cuauhtémoc, Chihuahua; Uruapan, Michoacán y Guamúchil, Sinaloa) las cuales demostraron la viabilidad de aumentar el número de contribuyentes en el RFC, fundamentalmente en el Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS), además de confirmar los problemas ya identificados en materia de calidad en la información, tanto de ubicación geográfica como del estatus fiscal. Adicionalmente se realizo un diagnóstico de Calidad y Cobertura del RFC, ejercicio estadístico realizado desde 2001 con representatividad nacional, desarrollado por una empresa privada que a la fecha no ha sufrido cambios sustantivos. Sin embargo, al no contemplar la asignación presupuestal para desarrollar el programa de actualización del RFC a nivel nacional en el PEF 2005, el SAT precisó la estrategia del PAR, diseñando nuevas metodologías que permitiesen actualizar el padrón de contribuyentes con diferentes alcances, por lo que actualmente su instrumentación conlleva a realizarlo bajo esquemas de coordinación con las Entidades Federativas, con recursos y esfuerzos compartidos, en virtud de que es un proyecto de inversión. La metodología del PAR garantiza la depuración y actualización de los padrones de contribuyentes, tanto Federal como Estatal, mediante la suscripción de acuerdos de colaboración con las Entidades Federativas; su ejecución se basa en recorridos de localidades utilizando la técnica censal, geo-rreferenciación, visitas directas a los domicilios fiscales y la instalación de Módulos-PAR, en paralelo a una amplia campaña de difusión, bajo la perspectiva de asistencia gratuita y actos voluntarios. IV. OBJETIVOS PARA LA INSTRUMENTACIÓN DEL PROGRAMA Realizar acciones de actualización del RFC y de los subconjuntos de contribuyentes de interés para las Entidades Federativas, de manera coordinada con distintos niveles de participación estatal y así lograr los siguientes objetivos: 114

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Para el SAT • • •

Brindar facilidades a los contribuyentes para que tramiten o actualicen su RFC. Inscribir a contribuyentes omisos en el RFC. Depurar y complementar los datos de los contribuyentes inscritos.

Para las entidades federativas • •

Inscribir y actualizar a los contribuyentes de los padrones estatales. Invitar a los contribuyentes para que realicen el trámite de cuota fija (REPECOS) y el pago de impuestos estatales (Nómina y Hospedaje).

V. CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA El Programa de Actualización y Registro (PAR), se puede ver como una herramienta orientada al objetivo de fortalecer la estructura tributaria, a través de la actualización del padrón de contribuyentes, mediante un censo fiscal que se realiza en coordinación con las entidades federativas y que contempla la visita al total de establecimientos y domicilios fiscales de los contribuyentes, a fin de ofrecer los servicios de actualización e inscripción, tanto al RFC como en los padrones estatales de nómina, hospedaje, pequeños contribuyentes e intermedios y así lograr: • • • • • • • •

Facilitar los servicios de actualización al RFC. La actualización real del total del padrón de contribuyentes realizado conjuntamente con los distintos niveles de gobierno. Elevar la calidad de la información del padrón. Mayor precisión para la identificación de riesgos del contribuyente. La mejora recaudatoria en los distintos niveles de gobierno. Generar un círculo virtuoso recaudatorio. Presencia fiscal federal y estatal. La georreferenciación del domicilio fiscal del contribuyente.

Características de los operativos del PAR • •

Es un programa de servicio. Existencia de base jurídica (fracción III del Artículo 33 del Código Fiscal de la Federación). 115

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• • • • •

Esquema de actos voluntarios bajo el cual los contribuyentes actualizan su información o se inscriben. Actualización simultánea del Registro Federal de Contribuyentes y las bases de pagos de los impuestos estatales. Tramitación de actualizaciones e inscripciones directamente en los domicilios fiscales o negocios de los contribuyentes. Realización de tareas de concertación para la obtención de los apoyos necesarios para incrementar la difusión del PAR, favoreciendo el respaldo de los diversos sectores sociales. Difusión de mensajes, a través de campañas de comunicación masiva, para promover, informar y orientar la participación de los contribuyentes.

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA Para la actualización del RFC y los padrones estatales que contempla el proyecto, se diseño una metodología basada en la estrategia de “Barrido completo de localidades con operación paralela de Módulos de atención”, descrito en el siguiente diagrama: Diagrama de estrategia del PAR

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Esta metodología combina dos procesos que se desarrollan de manera simultánea: barrido sistemático en cada una de las manzanas que conforman las localidades seleccionadas, y operación de módulos PAR. La ejecución implica visita a los establecimientos y viviendas con actividad económica evidente, a través de promotores fiscales, mediante la aplicación de una técnica censal rigurosa y la realización de trámites in-situ; así como atención en módulos para brindar asesoría gratuita y confidencial a quienes acuden de manera espontánea o por invitación del promotor, según el caso. Esta propuesta opera bajo un esquema de actos voluntarios, a través de la cual, la actualización del padrón va encaminada a mejorar su calidad y cobertura. El proceso considera los trámites más demandados por los contribuyentes, incluyendo la inscripción. Tratándose de viviendas, se visitan siempre que se trate de domicilios fiscales o exista actividad económica evidente. El programa contempla realizar previamente un proceso de georreferencia de los domicilios fiscales de los contribuyentes a visitar ubicados en las localidades de trabajo. Dicho proceso, consiste en asignar a cada domicilio fiscal claves únicas de áreas geoestadísticas básicas (AGEB) y manzanas, utilizando como base el marco geoestadístico nacional, generado por el INEGI. Para los casos en los que no fue posible georreferenciar el domicilio, el proceso de visita sustituye el recorrido sistemático por la visita directa a los domicilios fiscales; los cuales, una vez ubicados el domicilio y el contribuyente, también se procederá a asignar claves de AGEB y manzana. VII. IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA En 2006, el SAT inicia con la promoción del Programa de Actualización y Registro, PAR, en algunas Entidades Federativas, logrando suscribir acuerdos de colaboración con: Zacatecas, Coahuila y Durango. El padrón inicial por actualizar en el citado año, fue cerca de 182mil contribuyentes, ubicados 35,907 manzanas en 29 Localidades, en los tres Estados participantes. La estructura operativa fue de 1,549 personas contratadas. En 2007, se suscriben cinco nuevos acuerdos de colaboración con los Estados de San Luis Potosí, Hidalgo, Estado de México, Morelos y Puebla. 117

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En los Estados de Zacatecas, Coahuila y Durango, se llevaron a cabo operativos en subsecuentes etapas. El padrón inicial por actualizar en el citado año, fue cerca de 694mil contribuyentes, ubicados 85,589 manzanas en 80 Localidades, en los ocho Estados participantes. La estructura operativa fue de 4,045 personas contratadas. En 2008, se lograron cuatro nuevos acuerdos de colaboración con los Estados de Nayarit, Guanajuato, Chiapas y Yucatán. En el mismo año, se continuaron otras etapas de operativos en los Estados de Coahuila, Durango, Zacatecas, Sinaloa, San Luis Potosí, Estado de México, Puebla e Hidalgo. El padrón inicial por actualizar en el citado año, es cercano al 1millón de contribuyentes, ubicados 128,756 manzanas en 195 Localidades, en los doce Estados participantes. La estructura operativa fue de 5,412 personas contratadas. En 2009, se incorporan al programa los Estados de Tabasco, Oaxaca, Michoacán y Guerrero, concretando así el PAR en 17 Entidades Federativas, de 2006 a 2009. Así mismo, en los Estados de Sinaloa, Nayarit y Guanajuato, se realizaron otras etapas del programa. El padrón inicial por actualizar en el citado año, fue cerca de 620mil contribuyentes, ubicados 73,405 manzanas en 66 Localidades, en los siete Estados participantes. La estructura operativa fue de 3,063 personas contratadas.

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En el siguiente cuadro, se observa la cobertura de los padrones en las 17 Entidades Federativas, participantes de 2006 a 2009:

En 2010, se incorporan al programa los Estados de Colima, Jalisco y Sonora, para sumar 20 Entidades Federativas participantes en el PAR. En los Estados de Michoacán y Guanajuato, se realizan subsecuentes etapas de trabajo. Los operativos de este año se encuentran en proceso.

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VIII. RESULTADOS OBTENIDOS DERIVADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA Resultados 2006-2009 Con el PAR se ha atendido a un número importante de contribuyentes de las entidades donde se realizó, tanto en el conjunto del RFC como por regímenes y por obligaciones estatales. Actualización del RFC En cuatro años, con el PAR se ha logrado actualizar el 100% de un padrón final de 2’593,063 contribuyentes. Un registro se considera actualizado entre otros casos: si un contribuyente ratifica su información, hace correcciones menores, hace un trámite para modificar su situación, se inscribe al RFC o cuando se logra establecer claramente que un contribuyente no es localizable. En cuanto al lugar de atención, el 82% de los contribuyentes concluyeron sus trámites de inscripción y de actualización directamente en el 120

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domicilio fiscal, sin necesidad de desplazarse hasta uno de los módulos del PAR. Se estima que por cada 2 contribuyentes actualizados o ratificados, a 1 se le realiza alguna afectación, entre las que se encuentran cambio de domicilio, suspensiones, reanudación de actividades, cambios de actividad e inscripciones. Inscripciones El PAR genera inscripciones que equivalen en promedio al 8.7% del RFC depurado, es decir, eliminando contribuyentes que ya no operan en la localidad. Se registraron 121,130 nuevos contribuyentes y 21,301 fueron reactivados. Resultados de la actualización de la información estatal Con el PAR se alcanza un crecimiento sustancial en las bases de datos estatales de contribuyentes; como resultado de la aplicación de este Programa, en promedio, se lograron los siguientes incrementos potenciales: • • • •

El padrón de pequeños contribuyentes aumentó 105% El del impuesto sobre nómina presentó un incremento de 92% El del impuesto sobre hospedaje aumentó 136% Respecto al régimen de intermedios, el incremento fue de 213%

Recaudación estatal Si bien no es el principal objetivo del PAR, la recaudación a cargo de las autoridades de finanzas de los gobiernos estatales se ha incrementado como consecuencia de este Programa: • •

En el caso de los pagos de los pequeños contribuyentes al estado, la tasa de recaudación promedio aumentó en 35% después de la aplicación del PAR. En materia de régimen intermedio se incremento en un 33%. La tasa de crecimiento de la recaudación promedio en el padrón de nómina fue de 18%, en promedio, comparando el mismo periodo del año inmediato anterior, previo a la realización del Programa. 121

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•

Por su parte, la tasa de crecimiento de la recaudación promedio del padrón de hospedaje fue de 22%, respecto al periodo de referencia.

Para el logro de los objetivos se llevaron a cabo acciones de comunicación, concertación y difusión:

IX. REQUERIMIENTOS DE RECURSOS El Programa de Actualización y Registro, PAR, es un proyecto de inversión, por lo que su ejecución está sujeta al interés de las Entidades Federativas. Para ellos se requieren la aportación de recursos económicos compartidos: 50% el SAT y 50% el Estado participante. El retorno de la inversión se estima que puede fluctuar entre 1.7 a 4.9 meses. El presupuesto que se ha invertido de 2006 a 2009, fue de 968.2MDP, cuyo costo de actualización por contribuyente representa el $ 390.75. La aportación de las Entidades Federativas participantes fue de 480.7MDP. 122

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X. BENEFICIOS OBTENIDOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA Para el SAT o o o

Depuración del RFC. Incorporación de contribuyentes no inscritos. Fortalecimiento de la coordinación con Entidades Federativas.

Para las Entidades Federativas o o o o o o o o

Compartir recursos con la federación. Incremento importante de sus bases de pagos. Impacto en la recaudación estatal. Reducción en el costo para la actualización de sus padrones. Mejora de su información. Empleo temporal y experiencia para jóvenes de la entidad. Georeferenciación de la información. Modernización de áreas de recaudación estatales.

La realización del PAR conlleva a la Modernización de oficinas, tan sólo en las 17 entidades federativas participantes, se destinaron 42.6 millones 123

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de pesos para fortalecer la infraestructura informática de las áreas de recaudación estatales, lo que significó: o o o o

3,100 PC´s 50 servidores 1,035 impresoras y scanners 510 equipos de proyección

Para los contribuyentes o o o o o

Regularización en su propio domicilio y de manera voluntaria. Evitaron abusos y actos de corrupción. Tramite de permisos y licencias de funcionamiento. Acceso para solicitar financiamientos al comprobar el nivel de ingresos, así como ser sujeto de programas de desarrollo. Los trámites para realizar la actualización de datos e inscripción al RFC son gratuitos y confidenciales.

Actividades Post PAR Con la finalidad de capitalizar el esfuerzo realizado de manera conjunta (SAT-Entidades Federativas) para mantener el padrón en niveles de actualización, se inicio la promoción de la asistencia técnica en aquellas Entidades donde se realizó el en los rubros de: • • • •

Georreferencia de domicilios fiscales. Higiene y estandarización de Bases de Datos – PAR. Integración del PAR a padrones estatales y mantenimiento. Análisis de Información.

XI. REQUISITOS PARA OPERAR EL PAR CON LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Las actividades iníciales del SAT consisten en promover el proyecto con los Secretarios de Finanzas de los Estados. En una primera etapa, la Entidad define la cobertura de interés y el SAT determina el costo de inversión; está sujeto a los ajustes necesarios, para su consecución.

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Se lleva a cabo a través de la Administración Central de Programas Interinstitucionales de la Administración General de Servicios al Contribuyente del Servicio de Administración Tributaría. Asimismo se requiere de: o o

Disponibilidad de recursos. Celebrar Acuerdo de Colaboración con el SAT.

Para su implementación el programa considera 4 grandes rubros: Planeación, Organización, Ejecución y Entrega de Resultados: Planeación (3 a 4 meses) o o o

Gestión y Convenio con el Gobierno Estatal Consecución de Bases de Datos y Georreferencia Metodología del Programa

Organización (3 a 4 meses) o o o o o

Instrumentos de capacitación de información (reproducción y distribución) Material de concertación y sensibilización Plantilla operativa Capacitación –directa e indirectaAsignación de áreas de responsabilidad

Ejecución (4 a 5 meses) o

Operación del programa

Entrega de Resultados (un mes)

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Etapas de las actividades a desarrollar:

Nota: las actividades previstas en la etapa de planeación y organización se desarrollan de manera simultánea.

XII. APOYOS QUE BRINDA EL SAT PARA LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA. • • • • • • • • •

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Elaboración del marco conceptual y diseño de la metodología para actualizar el RFC y padrones estatales (repecos, nómina, hospedaje, entre otros). Definición de puestos y perfiles. Apoyo para el reclutamiento y selección de personal. Capacitación del personal. Planeación y control operativo. Evaluación operativa. Generación de resultados. Acciones de concertación y difusión. Aportación de recursos económicos a través de transferencias directas (50% costo de inversión).

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Las principales actividades de la Entidad Federativa para la ejecución del PAR, son: • • • • •

Contratación y servicios del personal. Recursos materiales. Equipamiento informático. Acciones de concertación y difusión. Aportación económica (50% del costo de inversión, puede ser en efectivo y especie).

XIII. APLICACIÓN DEL PROGRAMA Y/O CASO DE ÉXITO POR LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Es un programa que por sus resultados es factible generar indicadores antes y después de su aplicación, confirmando las posibilidades de éxito en su implementación, y generando beneficios tanto tangibles como intangibles, además de que la recuperación de inversión es a corto plazo. Cabe mencionar que la implementación del PAR está sujeta a la disponibilidad de los recursos en términos financieros, objetivos institucionales, requerimientos de información, etc., por parte de los Gobiernos de los Estados. En el Acuerdo de Colaboración se establecen los puntos de acuerdo a que se obligan cada una de las partes, así como las responsabilidades, normas y procedimientos del proyecto. El PAR se puede realizar en una o varias etapas, ya que está dirigido al universo de contribuyentes de una localidad, cuya metodología se adapta en función a los padrones estatales que se requieran depurar. En complemento al la ejecución del proyecto, se promueven actividades post-PAR, que consiste en asesorías y asistencia técnica por parte del SAT, para el mantenimiento del padrón estatal, georreferencia de domicilios fiscales, estandarización de las bases de datos, análisis de información, principalmente.

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XIV. COMENTARIOS Y CONCLUSIONES FINALES A través del PAR, se emprenden acciones de manera coordinada, con recursos y esfuerzos compartidos, para contar con un padrón federal y estatal actualizado, que cumpla con las características de calidad y cobertura necesarias para lograr una recaudación eficiente, justa y equitativa. Los operativos de campo para la actualización directa del RFC y de los padrones estatales han permitido la generación de un círculo virtuoso recaudatorio, la elevación de la recaudación federal y de manera importante la Estatal, la identificación de contribuyentes renuentes y omisos para acciones de fiscalización, mayor certeza en la estimación del volumen de pagos por concepto de los REPECOS, el incremento sustantivo de la presencia fiscal, así como empleo temporal y experiencia para jóvenes de las entidades participantes. La desactualización de los padrones federales y estatales, inhibe el control del universo de contribuyentes y las obligaciones fiscales a que están sujetos, limitando a la autoridad su capacidad de respuesta necesaria ante el incumplimiento.

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