Programa de Gobierno Abierto y Participativo Módulo 2 – Octubre 9, 2002 Evaluando la gobernabilidad y corrupción en los gobiernos municipales: Metodología y diagnóstico externo.

Sinopsis de los Módulos 2 y 3 Objetivos de los Módulos 2 y 3 Definición del proceso de evaluación Diagnóstico externo (Módulo 2) Diagnóstico interno (Módulo 3)

Ilustraciones empíricas y ejemplos

Objetivos de los Módulos 2 y 3 1. ¿Por qué es importante medir la corrupción y evaluar la gobernabilidad? 2. ¿Cómo podemos idear evaluaciones de corrupción y gobernabilidad? Herramientas empíricas/ diagnósticos Proceso de implementación Muestra y trabajo de campo Análisis de datos

Cont. 3. ¿Qué es un “diagnóstico”? 4. ¿A quién debería entrevistarse para un análisis de diagnóstico? 5. ¿Cómo se hace un diagnóstico? 6. ¿Cómo podemos utilizar la información recolectada? 7. ¿Qué tipo de análisis se puede hacer con los datos de un diagnóstico interno?

1. Evaluando la corrupción: algunas preguntas clave ¿Por qué es importante medir la corrupción? ¿Cuál es la información clave para el análisis de la política económica? ¿Cuál es el papel del diagnóstico?

Nexo entre gobernabilidad y pobreza Reducción de la inversión y el crecimiento

Políticas económicas/institucionales desacertadas debido a intereses creados Asignación deficiente de gastos/inversiones públicas Baja capitalización de recursos humanos Captura de leyes y distorsión de políticas por parte de “élites” empresariales Ausencia del imperio de la ley y de los derechos de propiedad Obstaculización del desarrollo del sector privado por gobernabilidad deficiente

Falta de salud y educación

Baja capitalización de recursos humanos Reducción de la calidad en educación y salud Cont…

Gobernabilidad y pobreza, cont. Menor participación de los pobres en el crecimiento

Acceso coartado a los servicios públicos

Captura del estado por parte de “élites” a través de la injerencia en políticas gubernamentales y en la asignación de recursos Regresividad del “impuesto” del soborno para pequeñas empresas y pobres Regresividad en la inversión y el gasto público Distribución desigual del ingreso

El soborno impone un impuesto regresivo y afecta la calidad y el acceso a los servicios básicos de salud, educación y justicia Captura política del acceso a servicios particulares por parte de “élites”

El papel de una evaluación… Voluntad y liderazgo político para reformas institucionales de gobernabilidad

Estrategia y Plan de Acción

Evaluación de gobernabilidad: - Identificación de obstáculos serios - Vulnerabilidad de cada institución - Identificación de prioridades Datos empíricos / Herramientas de diagnóstico

Desarrollo de capacidad y desarrollo de coalición

Entonces, los diagnósticos de gobernabilidad son … Una herramienta y un antecedente para que los funcionarios y los grupos de trabajo identifiquen: Virtudes y defectos de las instituciones Costo e impacto de la gobernabilidad deficiente Factores clave que afectan la calidad de la gobernabiliad Áreas prioritarias de reforma

Respuestas a nuestras preguntas ¿Por qué es importante medir la corrupción? La corrupción está relacionada con la pobreza

¿Cuál es la información clave para el desarrollo de políticas? El mapa de virtudes y defectos de las instituciones

¿Cuál es el papel de la evaluación?

Proporciona información para el debate de políticas y el desarrollo de capacidad

2. ¿Cómo podemos idear evaluaciones de gobernabilidad, en especial a nivel local?

Cuatro dimensiones por considerar: Conceptual Empírica Desarrollo de proceso / capacidad Analítica y de política

Dimensión conceptual Definición clara de gobernabilidad y sus manifestaciones Traducción de la definición en componentes observables y medibles Comprensión de las relaciones entre gobernabilidad y Resultados de desempeño Resultados de desarrollo

Dimensión empírica Enfoque en instituciones, no en individuos Datos objetivos y provenientes de la experiencia Más de un tipo de encuestados Adaptación de las herramientas empíricas a la realidad del país Definición clara de los detalles de la muestra y del trabajo de campo

Dimensión de desarrollo de proceso/capacidad Para aumentar el impacto: Enfoque propiciador de la consulta y la participación para tratar el propósito, la utilidad y las características de la evaluación Participación de ONG locales e instituciones académicas para adaptar/corregir las herramientas Diseminación pública de los resultados Diseño en conjunto de las recomendaciones de políticas

Dimensión analítica y de política Identificación de las relaciones clave entre manifestaciones de gobernabilidad y: Calidad de los servicios Crecimiento Características específicas del sector público

Los resultados deberían ser utilizados como un antecedente para el desarrollo de políticas

En resumen, un marco de trabajo Muestra

Proceso de implementación

Evaluación de gobernabilidad

Análisis

Herramientas de diagnóstico

=> Los datos empíricos son clave para evaluar la gobernabilidad y medir la corrupción Pero, ¿cómo se pueden recoger los datos empíricos?

=>Instrumentos de diagnóstico ¿Qué es una herramienta de diagnóstico? ¿Qué herramienta de diagnóstico se debería utilizar? ¿A quién debería estar dirigida? ¿Cómo se implementa? ¿Cómo se utilizan los datos recolectados?

¿Qué es un diagnóstico ? Es un proceso objetivo mediante el cual se observan y recogen datos sujetos a análisis. Por ejemplo : Diagnóstico Diagnóstico Diagnóstico Diagnóstico

de mercado. de pobreza. del medio ambiente. de voluntad de pago.

Diagnósticos externos e internos

Evaluación de la corrupción

Externo Ciudadanos (usuarios)

Interno Funcionarios (proveedores)

¿Qué es un diagnóstico externo en el contexto del programa GAP? Es un proceso objetivo mediante el cual se recogen datos para evaluar, desde el punto de vista de los ciudadanos, las empresas y los grupos cívicos, factores como: La transparencia gubernamental, La participación ciudadana, El nivel de corrupción La calidad de los servicios publicos…

¿Qué es un diagnóstico interno en el contexto del programa GAP? Es un proceso objetivo mediante el cual se recogen datos para evaluar, desde el punto de vista de los funcionarios municipales, factores como: La transparencia gubernamental, La participación ciudadana, El nivel de corrupción La calidad de los servicios.

¿Por qué se requiere un diagnóstico externo? Para obtener información objetiva, desde la perspectiva del usuario del sistema, sobre la calidad de los servicios Para entender los incentivos que confrontan los usuarios de servicios municipales. Para evaluar las necesidades de los usuarios

¿Qué información proporciona un diagnóstico externo? 1. 2. 3. 4.

Tipos de prácticas de corrupción. Deficiencias de gobernabilidad. Desempeño institucional. Calidad de los servicios.

Œ Tipos de prácticas de corrupción Sobornos en la prestación de servicios. Sobornos en la compra de cargos municipales. Sobornos en las compras y contrataciones. Nepotismo y clientelismo. Manejo presupuestario ilícito.

• Deficiencias de gobernabilidad Abuso de la discrecionalidad del funcionario municipal. Falta de transparencia en la gestión municipal. Calidad de los procedimientos administrativos burocráticos

• Deficiencias de gobernabilidad, cont. Falta de participación del usuario en el control de calidad del servicio municipal. Ausencia o insuficiencia de mecanismos de rendición de cuentas.

Ž El desempeño institucional Acceso al servicio público municipal. Calidad del servicio. Cantidad del servicio. Costo de la provisión del servicio Y, en forma indirecta Incidencia en la reducción de la pobreza.

Dos tipos de diagnóstico externo Rápido método simplificado que puede ser utilizado por municipios pequeños, que no poseen una estructura organizacional compleja ni servicios diversificados

Detallado

El diagnóstico detallado. Representa el conjunto de instrumentos de diagnóstico externo e interno a la municipalidad, desarrollados con rigurosidad técnica para obtener la descripción más exhaustiva y objetiva que sea posible.

Ventajas del diagnóstico detallado. Proporciona evidencia objetiva y empírica con alto grado de confiabilidad. Ofrece información confiable para la formulación de las medidas de reforma que guiarán la intervención. Contribuye a despersonalizar y despolitizar el abordaje de la corrupción como problema en la institución pública.

Tipos de encuesta: Opinión. Percepción. Experiencias. Recolección de datos.

¿Qué herramienta de diagnóstico se utiliza? Dimensiones clave por comparar Marco conceptual Enfoque Objetivo Subjetivo

Medición de la precisión Relación costo/beneficio

Dimensiones clave, cont. Comparabilidad de los datos Con otros países A través del tiempo Con otras herramientas empíricas

Tipo de entrevistado Calidad de la información en: La dimensión institucional específica El tema específico

Dimensiones clave, cont. Habilidad para identificar desafíos generales Habilidad para identificar prioridades de reforma Efectividad de acciones judiciales Usuario final de los datos Diferentes agencias Diferentes interesados

Ejemplos de tipos de preguntas en una encuesta

¿Cuán difundidas se encuentran las siguientes prácticas en su país? No existe

1 a. Sobornos para obtener servicios públicos de la administración central. b. Sobornos para obtener permisos o servicios públicos de los gobiernos locales c) Sobornos para alterar decisiones regulatorias y legales (ej. “comprar un fallo”)

Medianamente difundida

2 3

4

Muy difundida

5 6

7

Ciclo de ejecución de una encuesta.

Ciclo ejecución de una encuesta. Definición del objetivo Difusión del resultado

¿Qué queremos saber y para qué?

Análisis de los resultados de la encuesta Procesamiento de la información recolectada

Diseño muestral

Diseño del instrumento (cuestionario) Ejecución de la encuesta

Ciclo ejecución de una encuesta. Definición del objetivo Difusión del resultado

¿Quién provee la información?

Análisis de los resultados de la encuesta Procesamiento de la información recolectada

Diseño muestral

Diseño del instrumento (cuestionario) Ejecución de la encuesta

Ciclo ejecución de una encuesta. Definición del objetivo Diseño muestral

Difusión del resultado

Análisis de los resultados de la encuesta

¿Cómo se capta la información?

Procesamiento de la información recolectada

Ejecución de la encuesta

Diseño del instrumento (cuestionario)

Ciclo ejecución de una encuesta. Definición del objetivo Diseño muestral

Difusión del resultado

Análisis de los resultados de la encuesta

El encuestador debe tener credibilidad

Procesamiento de la información recolectada

Ejecución de la encuesta

Diseño del instrumento (cuestionario)

Ciclo ejecución de una encuesta. Definición del objetivo Diseño muestral

Difusión del resultado

Análisis de los resultados de la encuesta

Usando metodología objetiva

Procesamiento de la información recolectada

Diseño del instrumento (cuestionario) Ejecución de la encuesta

Ciclo ejecución de una encuesta. Definición del objetivo Diseño muestral

Difusión del resultado

Análisis de los resultados de la encuesta

Se requieren independencia y reglas claras

Procesamiento de la información recolectada

Diseño del instrumento (cuestionario) Ejecución de la encuesta

Ciclo ejecución de una encuesta. Definición del objetivo Difusión del resultado

Se requiere acceso universal y capacitación de la prensa

Análisis de los resultados de la encuesta Procesamiento de la información recolectada

Diseño muestral

Diseño del instrumento (cuestionario) Ejecución de la encuesta

¿Cómo se redacta una encuesta? Preguntas sencillas y claras Uso de lenguaje simple Uso de preguntas interrelacionadas para permitir un análisis más profundo

¿Por dónde empezar? Consideraciones clave: Desarrollar términos de referencia. Definir propiedad de instrumentos analíticos. Definir estrategia de muestreo. Definir mecanismo de análisis simplificado. Definir costos recurrentes para futuras encuestas. Definir objetivos con grupos focales.

¿Con quién se puede trabajar? Centros de aprendizaje, universidades, centros de investigación, institutos del consumidor.

¿Qué es una muestra? Es la representación de una población que se usa para estudiar un fenómeno o analizar un problema Una muestra debe ser representativa ¿De qué amplitud debe ser la muestra para ser representativa?

¿Cómo se define el tamaño de una muestra? Por población. Por las instituciones involucradas en la provisión de servicios (ejemplo, justicia). Por tipos de involucrados (usuarios de servicios, sector privado, grupos de interés).

¿Qué es el nivel de confianza en una encuesta? El nivel de confianza se relaciona con el margen de error del muestreo. ¿Cuál es el margen de error permitido en los resultados de una encuesta? ¿Por qué creer en las encuestas? ¿En qué solemos creer? ¿ En chismes o en datos?

¿Cómo hacer el análisis de una encuesta? Análisis institucional. Lectura e interpretación de los datos dentro del contexto. Cruce de los datos con otras encuestas, incluyendo encuestas internas.

Tipologías de análisis Datos de: Preguntas individuales Conjuntos de preguntas Conjuntos de encuestas

Enfoque en: •Frecuencia simple •Correlación simple •Relación causal

Por: - Características demográficas - Características económicas - Características institucionales

Dimensiones clave para analizar

Alcance de la gobernabilidad deficiente Tipo de deficiencia de gobernabilidad Calidad de los servicios Relación con la provisión de servicios Relación con los determinantes institucionales

% de empresas privadas que informan la alta frecuencia de pedidos de soborno para obtener contratos públicos

Corrupción en las licitaciones (según empresas) 80

70

60

50

40

30

20

10

0 Colombia Honduras Paraguay Perú Ecuador

Carga regulatoria excesiva % promedio de tiempo de trabajo utilizado en negociaciones con funcionarios públicos

(según informado por gerentes de empresas, 2001) 30 25 20 15 10 5 0 Honduras

Colombia

Perú

Ecuador

Paraguay

Notas: (1) Para Ecuador y Paraguay el porcentaje promedio se calculó presumiendo 26 días laborales por mes; (2) Para Honduras, Colombia, Perú se calculó el porcentaje promedio midiendo las respuestas categóricas a las preguntas sobre el porcentaje de tiempo utilizado en negociar con burócratas.

% de usuarios que recurrieron a dicho mecanismo alternativo

Mecanismos alternativos de resolución de disputas

Perú

(según informados por usuarios, 1999-2001)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Abogados Altos Terceros ONG funcionarios

Honduras

Colombia

PolicíasAmenazas, Negociación Otros uso de la directa fuerza

La corrupción restringe el acceso a los servicios médicos: Usuarios pobres desalentados por sobornos (según informado por usuarios de servicios públicos, 2001) % usuarios desalentados

50% 40% 30% 20% 10% 0% Bajo Rumania

Perú

Medio

Alto

Ingreso

Nota: El cuadro muestra el porcentaje de usuarios desalentados que no utilizaron servicios médicos debido al alto costo del soborno.

Sobornos y Pobreza (según los usuarios que buscaban un servicio público específico) 120 100 80 60 40 20 0 Bajo ingreso

Mediano ingreso

Alto ingreso

Promedio de sobornos pagados (en pesos) Soborno promedio pagado por % de ingreso

El acceso a los servicios públicos y los pobres % promedio de usuarios que necesitaron un servicio pero no lo solicitaron por no poder pagar el soborno

(según informado por usuarios*, 1999-2001) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Honduras

Colombia

Perú

Paraguay

Ecuador

*Nota: Los datos mostrados se calculan como porcentaje promedio de usuarios que no solicitaron un servicio (de una lista de servicios específicos en cada país) porque no podían afrontar el gasto del soborno (comparado con otros que no lo solicitaron por otras razones).

Para concluir, el diagnóstico externo sirve para: Priorizar. Conocer los incentivos y mecanismos que facilitan la corrupción. Despersonalizar y despartidizar el debate sobre la corrupción. Estimar su costo para la sociedad. Divulgar y sensibilizar a la sociedad sobre los efectos de la corrupción en el municipio.

Uso del diagnóstico externo Identificar las áreas más vulnerables del gobierno municipal a la corrupción. Establecer las prioridades para formular una estrategia de lucha contra la corrupción y de gestión municipal abierta y participativa. Punto de partida para evaluar las reformas.