Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador: avances, desafíos y oportunidades para la construcción de un sistema integrado

Secretaría Técnica de la Presidencia

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador: avances, desafíos y oportunidades para la construcción de un sistema integrado

2014 Secretaría técnica de la presidencia (STP) Fondo de las naciones unidas para la infancia (UNICEF) San salvador

Reconocimientos y Agradecimientos Este documento fue elaborado por Juliana Martínez Franzoni, consultora, en el marco del Plan Anual de Trabajo 2013-2014 entre la Secretaría Técnica de la Presidencia y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). En su elaboración se contó con el aporte de más de treinta personas conocedoras y actoras de la política social salvadoreña, tanto desde el Estado como desde la sociedad civil, quienes fueron entrevistadas para este estudio y que brindaron valiosos insumos para dar cuenta de un proceso complejo y muy dinámico. Se agradecen los comentarios de Juan Meléndez, Coordinador de la Unidad del Sistema de Protección Social Universal, y su equipo, así como de Gina Navas de Hernández, de la Unidad de Análisis Económico y Social, ambos de la Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador. Al equipo de UNICEF, en particular del Representante Adjunto de UNICEF en El Salvador, Rafael Ramírez, de las especialistas Claudia Robles y Aitana Valverde y del especialista Juan Enrique Quiñonez. Silvia Salinas se encargó de la logística del trabajo de campo y Marcela Pleitez retroalimentó el inventario de programas. Simone Cecchini de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) retroalimentó una versión inicial del documento. Luis Ángel Oviedo y Diana León apoyaron la realización del análisis estadístico e institucional, respectivamente. San Salvador, El Salvador. Marzo de 2014.

Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF Edición de textos: Daniela Huneeus Diseño gráfico: Contracorriente Editores ISBN: 978-99961-0-435-0 San Salvador, El Salvador, 2014

reconocimientos y agradecimientos

Prólogo

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a protección de los grupos vulnerables y pobres frente al conjunto de riesgos socioeconómicos que pueden afectar severamente su bienestar se ha vuelto objeto creciente de atención a lo largo de América Latina y el Caribe. En este contexto, se ha comprendido a la protección social como un conjunto de políticas y programas que buscan reducir su vulnerabilidad, garantizando el ejercicio de sus derechos, incluso ante la ocurrencia de eventos con un potencial desestabilizador de magnitud, como aquellos que afectan transversalmente a la población —el caso de las crisis económicas o medioambientales— o bien, individualmente, a personas y familias, como las enfermedades o el desempleo, entre otros. La todavía alta incidencia de la pobreza en la región ha hecho que parte importante de las políticas de protección social implementadas sean focalizadas, de manera prioritaria, en la población que la padece. Así, la protección social ha sido comprendida como estrategia de reducción de la pobreza y su rol se ha ampliado de proveer protección ante eventos específicos, a consolidar estrategias que permitan a los distintos grupos etarios acceder a servicios sociales que les permitirán fortalecer sus capacidades y ejercer sus derechos. La protección social se transforma, de esta forma, en un puente entre la red pública de políticas, programas y servicios, y la ciudadanía más vulnerada y con mayores dificultades para acceder a ellos.

En El Salvador, tal como se plasma en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, la protección social de la población se ha transformado en una prioridad estratégica en el país. Los programas creados al alero del creciente Sistema de Protección Social Universal, la Reforma de Salud y el Plan Social Educativo Vamos a la Escuela instalan nuevas iniciativas y fortalecen otras de más larga data, bajo un enfoque de derechos y de ciclo de vida. La prioridad asignada a la protección social ha quedado también planteada en esfuerzos legislativos relevantes, como es el caso del Anteproyecto de Ley de Desarrollo y Protección Social, el cual consolida una visión de largo plazo respecto del papel que cumple la protección social en la universalización de las garantías de derechos sociales y económicos para toda la ciudadanía. Como recoge este documento, parte importante de las iniciativas vinculadas a la protección social consideran a la niñez y a la adolescencia como destinatarios centrales. Por ejemplo, el programa Comunidades Solidarias tiene como principal objetivo fortalecer el acceso de esta población a la educación y la salud, promoviendo la detección temprana de dificultades en su desarrollo integral. Algo similar sucede con otros programas de transferencias en especies, como el Vaso de Leche y Paquetes Escolares. Asimismo, las acciones materializadas en salud y en educación han tenido también un impacto decisivo en incorporar a niños y niñas a esquemas de

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

vacunación y control preventivo temprano y al sistema educativo, mejorando con ello, sustantivamente, sus condiciones de vida. A lo anterior se suman reformas y normativas legislativas con un impacto directo en las condiciones de vida de este grupo, como la incipiente implementación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA) y la aprobación de la Ley de Lactancia Materna, entre otras. Finalmente, la puesta en marcha de mecanismos de gestión para mejorar la focalización de los programas, como el Registro Único de Participantes, significará una mejora considerable en la implementación de una política social comprometida con llegar prioritariamente a las personas que más lo necesitan sin discriminación alguna. La atención a la infancia en la protección social es, sin duda, una acción que debe reconocerse y profundizarse desde un enfoque de niñez en los años que siguen. Los desafíos expuestos en el documento, sin embargo, son todavía extensos. Pese a los aumentos documentados de cobertura de los programas, éstos todavía requieren de una mayor inyección de recursos para poder llegar a toda la niñez y adolescencia en situación de pobreza. Asimismo, una parte importante de familias con niños, niñas y adolescentes, las cuales muestran una alta incidencia de pobreza, carecen todavía de acceso a programas de protección social que les aseguren su protección frente a caídas en sus ingresos. A lo anterior se suman brechas todavía persistentes de cobertura en los servicios sociales y el acceso a la seguridad social.

Alexander Segovia Secretario Técnico de la Presidencia Gobierno de El Salvador

Todo ello hace inevitable apuntar, de manera sinérgica, a diversas acciones: la definición de una estrategia de desarrollo social centrada en los hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes, los que concentran mayores exigencias y compromisos económicos, así como exposición a riesgos; la ampliación de la base de ingresos fiscales requerida para su financiamiento y el cierre de brechas de coberturas de los servicios sociales básicos; la expansión del acceso a trabajo decente con acceso a sistemas de aseguramiento permanentes y sostenibles para todas y todos los trabajadores y sus familias; la implementación de reformas legales y políticas de empleo que faciliten la conciliación entre trabajo y cuidado; y la consolidación de los puentes para incorporar, en el futuro, a quienes hoy reciben programas de protección social no contributiva a una base contributiva creciente. Mientras tanto, se debe considerar al gasto social como la principal inversión para las generaciones futuras del país, particularmente cuando éste se concentra en su infancia, se transforma en una meta clara de un nuevo pacto social y fiscal en El Salvador, al que este documento hace un sentido llamado, como base para los esfuerzos que puedan avanzar hacia el desarrollo sustentable y la cohesión social de El Salvador.

San Salvador, marzo de 2014.

Gordon Jonathan Lewis Representante UNICEF El Salvador

prólogo

Contenido

Siglas y acrónimos/ Pág.8 Resumen Ejecutivo/ Pág. 10 Introducción: la importancia de la protección social con enfoque de niñez para El Salvador/ Pág. 18 01/ Antecedentes históricos de la matriz de bienestar social en El Salvador/ Pág. 26 02/ El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad/ Pág. 38 Institucionalidad/ Pág. 40 Planes y programas/ Pág. 43 Resumen y discusión/ Pág. 48 03/ Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de la infancia y la adolescencia/ Pág. 52 Sistema de Protección Integral: oportunidad para el enfoque de derechos de la protección social/ Pág. 54 Las oportunidades sectoriales: la reforma en salud y el alcance territorial logrado en educación/ Pág. 56 La oportunidad que da el abordaje de la materia fiscal/ Pág. 59 Resumen y discusión/ Pág. 61 04/ La protección social actual de la niñez y adolescencia/ Pág. 64 Protección social de la niñez y la adolescencia respecto al conjunto de la población/ Pág. 66 La protección social en los distintos tipos de hogares/ Pág. 72 Protección social de la niñez y la adolescencia según tipo de protección social orientada a la seguridad de ingresos de los hogares/ Pág. 75 Uso del tiempo según sexo y edades/ Pág. 80 Resumen y discusión/ Pág. 82 05/ Síntesis y recomendaciones/ Pág. 84 Bibliografía/ Pág. 90 ANEXOS/ Pág. 96

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Índice de cuadros CUADRO 1. El Salvador: componentes del sistema de protección social según se dirijan a las familias en general o a la niñez y la adolescencia en particular y según se expliciten como parte del SPSU u ofrezcan oportunidades para mejorar la integralidad del sistema/ Pág. 44 CUADRO 2. Programas priorizados por el SPSU/ Pág. 48 CUADRO 3. Desempeño del sector salud 20092011/ Pág.57 CUADRO 4. El Salvador: Tipología de hogares con presencia de NNA pobres, no pobres y total según tipo de protección social, 2012/ Pág.73

Índice de diagramas DIAGRAMA 1. El Salvador: Cronología de principales antecedentes en materia de política social; instituciones, políticas o programas sociales, 19392009/ Pág.32 DIAGRAMA 2. El Salvador: Cronología de principales cambios recientes en materia de política social; instituciones políticas o programas sociales, 20092013/ Pág.50

Índice de gráficos GRÁFICO 1. El Salvador: incidencia de la pobreza monetaria según grupo de edad (En hogares y porcentajes)/ Pág.20 GRÁFICO 2. El Salvador: gasto social por habitante, relativo al PIB y al gasto público total 1993-2009 (En porcentajes y dólares 2005)/ Pág.33 GRÁFICO 3. El Salvador: evolución del porcentaje de pobreza y coeficiente de Gini 1991-2012/ Pág.34 GRÁFICO 4. El Salvador: Total de NNA y NNA que se encuentran en condición de pobreza según acceso en el hogar a subsidios y bonos, 2012 (En porcentajes)/ Pág.67 GRÁFICO 5. El Salvador: Total de NNA y NNA que se encuentran en condición de pobreza según acceso a útiles y uniformes escolares, 2012 (En porcentajes)/ Pág.68

GRÁFICO 6. El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en condición de pobreza según asistencia al sistema educativo, 2012 (En porcentajes)/ Pág.69 GRÁFICO 7. El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en condición de pobreza según sector educativo de asistencia, 2012 (En porcentajes)/ Pág.69 GRÁFICO 8. El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en condición de pobreza según nivel educativo de asistencia, 2012 (En porcentajes)/ Pág.70 GRÁFICO 9. El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en condición de pobreza según cobertura de seguro médico, 2012 (En porcentajes)/ Pág.70 GRÁFICO 10. El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en condición de pobreza según lugar de la última consulta a un servicio de salud, 2012 (En porcentajes)/ Pág.71 GRÁFICO 11. El Salvador: hogares con y sin presencia de NNA según tipo de protección social del hogar, 2012 (En porcentajes)/ Pág.74 GRÁFICO 12. El Salvador: niños, niñas y adolescentes según condición de pobreza y distribución en hogares según tipo de protección social, 2012 (En porcentajes)/ Pág.74 GRÁFICO 13. El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a programas de apoyo del SPSU según acceso a protección social en sus hogares, 2012/ Pág.76 GRÁFICO 14. El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a seguro médico y se atienden en servicios según acceso a protección social en sus hogares, 2012/ Pág.77 GRÁFICO 15. El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que asisten a la escuela según tipo de establecimiento y acceso a protección social en sus hogares, 2012/ Pág.79 GRÁFICO 16. El Salvador: población de 10 años y más: promedio de horas dedicadas por día según actividad realizada y sexo, 2010/ Pág.80 GRÁFICO 17. El Salvador: población de 10 años y más: promedio de horas dedicadas por día según actividad realizada y condición de pobreza, 2010/ Pág.81

contenido

Siglas y acrónimos ARENA Alianza Republicana Nacionalista ISBM Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial CBI Centro de Bienestar Infantil CDI Centro de Desarrollo Integral CONNA Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia CSR Comunidades Solidarias Rurales CSU Comunidades Solidarias Urbanas DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos ECOS Equipos Comunitarios de Salud Familiar EDIFAM Programa de Educación Inicial a través de la Familia EDUCO Programa de Educación con Participación de la Comunidad EHPM Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local FIS Fondo de Inversión Social FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional FONAVIPO Fondo Nacional para la Vivienda Popular FOSALUD Fondo de Servicios de Salud FSV Fondo Social para la Vivienda FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social GOES Gobierno de El Salvador ICEFI Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales IFPRI International Food Policy Research Institute INDEP Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos INJUVE Instituto Nacional de la Juventud IPSFA Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada IRUP Índice de Registro Único de Participantes ISNA Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social LEPINA Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia MINED Ministerio de Educación MINSAL Ministerio de Salud NNA Niñez y Adolescencia ONG Organización No Gubernamental PATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso PEA Población Económicamente Activa PIB Producto Interno Bruto

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Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

PNDINA RUP SIBAIS SIS SPSU SRN STP VCT VMVDU

Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia Registro Único de Participantes de Programas Sociales Sistemas Básicos Integrales de Salud Secretaría de Inclusión Social Sistema de Protección Social Universal Secretaría de Reconstrucción Nacional Secretaría Técnica de la Presidencia Viceministerio de Ciencia y Tecnología Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano

Siglas y acrónimos

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Resumen ejecutivo

La protección social de la niñez y la adolescencia (NNA) es prioritaria en El Salvador

so a mecanismos de protección social o a servicios sociales ante contingencias, contribuye a edificar bases sólidas para la inclusión y cohesión social

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Representando el 38% del total de la población, la NNA en El Salvador se encuentra en mayores condiciones relativas de pobreza y vulnerabilidad que el resto de la población. En términos de su pobreza monetaria, 50% de esta población carece de los recursos mínimos para satisfacer sus necesidades básicas, siendo esta incidencia 35.2% para las personas mayores de 18 años. Niños, niñas y adolescentes se encuentran insertos en una estructura de riesgos que afecta a la mayor parte de la población salvadoreña, asociados a la ocurrencia de crisis económicas y desastres naturales; la debilidad del mercado laboral para generar condiciones de pleno empleo y trabajo decente, lo que da paso a la migración estructural y a su reflejo en el debilitamiento de los vínculos familiares; a un contexto de alta desprotección frente al desempleo, la enfermedad o la vejez, y a relaciones de convivencia marcadas por la violencia. Estos riesgos afectan de una manera más severa a la infancia, al comprometer, desde temprana edad, la adquisición de capacidades esenciales para su vida, como la educación, la nutrición adecuada o la salud. La evidencia sobre los impactos irreversibles de esta situación en el desarrollo integral de cada niño y niña y los costos incrementales que generan para el Estado y la sociedad en su conjunto, es categórica. Por el contrario, las inversiones tempranas en este

a protección social puede ser definida como un conjunto de políticas y programas públicos y privados que buscan prevenir, reducir y eliminar las condiciones sociales y económicas que determinan y reproducen la vulnerabilidad a la pobreza y privación que afecta a los diversos grupos de la población (UNICEF, 2012a). Su importancia dentro del conjunto de la política social, junto a las políticas sectoriales, es gravitante para el ejercicio de derechos de la ciudadanía y, en particular, de los de la NNA. Esto, pues, al movilizar una serie de prestaciones económicas y en especie, las políticas de protección social pueden nivelar el bienestar de niños, niñas y adolescentes, y de la población en general, al menos, en un estándar considerado digno en cada sociedad, contribuyendo a erradicar su pobreza y eliminar la vulnerabilidad ante ella. Por otra parte, al promover el acceso a servicios sociales a través de incentivos y programas específicos, contribuyen a facilitar la adquisición de activos y capacidades clave para el desarrollo integral de la NNA, garantizando que cada niño, desde sus primeros años, acceda a un conjunto de mínimos sociales, como la educación, la salud, la nutrición adecuada, y otros servicios sociales básicos. Finalmente, al generar bases de protección y aseguramiento frente a los distintos tipos de riesgo, que garantizan el acce-

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Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

grupo poblacional, que aseguren la erradicación de la pobreza y las inequidades que les afectan, tienen los mayores retornos para el desarrollo y la paz social de los países. Considerando que la conformación de un Sistema de Protección Social Universal se ha convertido en una de las prioridades estratégicas de la política social en el último quinquenio, el documento analiza los antecedentes y evolución de la protección social en El Salvador desde un enfoque de niñez. Pensar la protección social desde este enfoque implica atender a los riesgos y necesidades específicas de este grupo y analizar el grado en que las políticas que cubren a niños, niñas y adolescentes, pueden, directa o indirectamente, enfrentarlas de manera adecuada. Analizar la protección social desde un enfoque de niñez y generar propuestas desde esta óptica no significa desatender su carácter universal; por el contrario, se busca profundizar, desde este prisma, un enfoque de ciclo de vida en su diseño y operación, edificando bases para la universalización de su acceso desde los primeros años de vida.

Antecedentes históricos de la construcción del sistema de protección social

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urante los últimos veinte años, a partir de la firma de los Acuerdos de Paz que en 1992

dieron fin a la guerra civil e inicio a la transición democrática, el país ha implementado reformas y esfuerzos importantes por mejorar el acceso de la población a esquemas de protección social y políticas sociales sectoriales. Los resultados de estas políticas han sido muy variables según sectores: en pensiones existió una reforma de mercado ortodoxa (los alcances de este cambio no han sido los esperados debido a problemas de cobertura y de sostenibilidad); en educación se impulsó la ampliación de las coberturas en todos los niveles educativos, contando con la concertación social de fuerzas para ello; mientras que en salud, se evidenció una resistencia a reformas de diversa orientación, evidenciándose un progresivo deterioro de los servicios públicos y una creciente presencia de soluciones privadas en este campo (Martínez Franzoni y Voorend, 2011). Hitos particularmente relevantes para la conformación del Sistema de Protección Social Universal fueron la creación, en 1996, del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) y la implementación, entre 2005 y 2009, del programa de transferencias monetarias condicionadas Red Solidaria. En cuanto a la política social dirigida específicamente a la NNA, se identifican una serie de programas y políticas orientados a la protección de la primera infancia y su acceso temprano a servicios de salud, educación y nutrición, así como, en general, a la protección integral de niños, niñas y adolescentes

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en situación de pobreza y vulnerabilidad. En general, se ha observado una preeminencia de enfoques sectoriales a través de la política educativa, de salud, de cuido o de protección especial para la niñez severamente vulnerada en sus derechos. Asimismo, se ha patentado una desvinculación con las acciones transversales de reducción de pobreza desde una perspectiva integral, existiendo poco espacio para la transversalización de un enfoque de niñez en su interior como parte de un enfoque de desarrollo sustentable en el país. Experiencias como Red Solidaria constituyeron un primer puente entre ambos ámbitos, en cuanto las condicionalidades asociadas a la entrega de las transferencias monetarias a las familias estaban centradas en el acceso de niñas y niños a la educación y salud. Como resultado y expresión de los esfuerzos indicados, y a partir de los datos disponibles, durante la década de los 2000 el país ha aumentado la inversión social de manera sostenida. Desde los Acuerdos de Paz hasta el presente ha habido un incremento considerable del gasto social por habitante y de la importancia relativa de este gasto respecto al conjunto del gasto público (de 22.2% en 1993 a 39.4% en 2009) y al producto interno bruto (de 2.9% a 13.0%, en las mismas fechas). Aunque la relación causal entre condiciones sociales y política social sea difícil de establecer, desde el final de la guerra hasta hoy, ha tenido lugar una reducción significativa de los niveles de desigualdad y de pobreza, aunque desde 2006 con más oscilaciones en materia de pobreza que de desigualdad. Este escenario se enfrenta a diversos desafíos para los años futuros, entre los que destacan la estrechez fiscal, la magnitud de la pobreza y vulnerabilidad de la población, en especial de la NNA, y el proceso de fortalecimiento institucional en el que el país se encuentra embarcado.

El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad

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a creación del Sistema de Protección Social Universal (SPSU) como prioridad política estraté-

gica desde 2009 abre condiciones extraordinarias para consolidar un piso básico de bienestar para el conjunto de la población y, en particular, para visibilizar a la niñez y adolescencia como actores centrales de una estrategia de desarrollo del país que garantice el desarrollo de sus ciudadanos y ciudadanas desde la primera infancia. Más allá de los planes y programas específicos que se han implementado, el SPSU ha avanzado en la construcción de capacidades estatales a nivel políticoinstitucional, técnico y de gestión para el abordaje integral e interinstitucional de la vulnerabilidad, la exclusión y el riesgo que afectan a parte importante de la población salvadoreña. El SPSU está actualmente conformado por un conjunto de planes y programas dirigidos a diferentes sub-grupos de la población en mayores condiciones de pobreza y exclusión del país. En la mayoría de los casos, se trata de intervenciones que cubren, de manera directa o indirecta, a la NNA y a sus familias. Esto constituye un avance considerable, considerando la previa invisibilidad de la pobreza y vulnerabilidad socioeconómica infantil al centro de las políticas de reducción de pobreza nacional. Al analizar las áreas cubiertas por los programas revisados, se desprende que buena parte de éstos se dirigen a incentivar el acceso a servicios de educación y salud entre la NNA a través de transferencias monetarias o en especie y eliminación de copagos. Asimismo, se esperaría que varios de estos programas contribuyan al ahorro de recursos familiares y, por tanto, a su incremento. En este sentido, aportan directamente a mejorar las condiciones de vida de esta población, fomentar la acumulación de capacidades cruciales para su desarrollo integral y, así, detener la reproducción intergeneracional de la pobreza. Pese al gran avance que esto significa, los programas pueden ser fortalecidos con un enfoque de niñez. Éste, por una parte, podría partir del análisis de las brechas de protección social que afectan a esta población, considerando la necesidad de fortalecer su desarrollo integral desde la primera infancia, lo que requiere de acciones sistémicas, de

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

derivación activa y con un alto nivel de articulación interinstitucional en diversas áreas. Por otra parte, los programas y el diseño del sistema pueden ser fortalecidos desde un análisis centrado en las barreras y cuellos de botella que dificultan el acceso efectivo de esta población, así como de otras, a servicios sociales específicos, como uno de las funciones de la protección social. Siempre desde el rol de la protección social, sería importante analizar hasta qué punto los diferentes programas y, en especial, las transferencias, abonan a garantizar la seguridad de ingresos de los hogares con presencia de NNA y, en particular, de cada niña, niño y adolescente en el país. En este sentido, importa tanto robustecer la definición conceptual del sistema, más allá de los programas individuales, como precisar mecanismos para su seguimiento y evaluación, definiendo los resultados esperados y ganancias de su operación integrada. Por ejemplo, se podría trabajar en metas progresivas y complementarias de mejoramiento de los accesos a servicios sociales y ampliación de la cobertura y calidad de las prestaciones que benefician, en particular, a la NNA, considerando estos avances como parte de una ruta crítica para avanzar hacia la universalización del acceso a la protección social y servicios sociales para este grupo etario y el conjunto de la población. A su vez, indicar cómo la operación del sistema contribuye al logro de estos objetivos de manera más pertinente que si sólo se trabajan desde acciones sectoriales o programas específicos, puede ayudar a fortalecer la legitimidad del SPSU y su comprensión por parte de múltiples actores.

Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de la infancia y la adolescencia

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as transformaciones recientes que se han impulsado en el país a nivel legal y de política ofrecen importantes oportunidades para avanzar hacia la consolidación de un sistema de protección

social que tenga como centro de su preocupación el garantizar derechos de la NNA salvadoreña. En primer lugar, la ratificación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA) y la creación del Sistema de Protección Integral de la Infancia con toda su institucionalidad a nivel central y local, generan condiciones propicias para garantizar la protección social de cada niña y niño y potenciar sinergias institucionales junto al SPSU, definiendo objetivos de cierres de brechas desde los territorios y las instancias nacionales. Adicionalmente, debe considerarse que la LEPINA define como principio de validez para todas las instituciones públicas la prioridad absoluta del niño en la asignación de recursos y el diseño de políticas públicas. En la práctica, este principio obliga a definir prioridades estratégicas para la política social con un enfoque de niñez en su centro. En segundo lugar, las políticas llevadas a cabo desde los sectores de salud y de educación generan una oportunidad importante para cerrar brechas de protección social y expansión de coberturas de manera articulada desde los territorios. Iniciativas como la Reforma de Salud y la Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno, permiten activar mecanismos de articulación y derivación interinstitucional a nivel local, a través de espacios de integración de intervenciones que, desde el SPSU, combinen objetivos de cierre de brechas en el acceso con mejoras en la calidad de los servicios a los que acceden niños, niñas y adolescentes. Se trataría de sincronizar los cambios sectoriales con las intervenciones del SPSU de modo que el dinamismo de unas y otras en distintos ámbitos del problema maximice los resultados y cree efectos demostración de alto impacto. En tercer lugar, la expansión de la inversión social experimentada en años recientes también abre campo para visibilizar de manera más nítida las intervenciones de protección social que se construyan desde un enfoque de niñez; así como, en la medida que los recursos lo permitan, priorizar y ampliar recursos para el cierre de brechas de protección social de esta población.

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La protección social actual de la infancia y la adolescencia

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partir de la información estadística disponible (la Encuesta de Propósitos Múltiples de la Dirección General de Estadística y Censos), y considerando las limitaciones de este instrumento para el análisis específico de esta población, es posible tener un primer acercamiento al acceso a la protección social y sus brechas con las que cuentan niños, niñas y adolescentes de manera directa, e indirecta a través de sus respectivas familias. Para su análisis, primero se examina el acceso de la NNA a programas de protección social respecto a la población en su conjunto. En segundo lugar, se caracteriza la situación de la NNA a partir del tipo de protección social a la que accede la población adulta en hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes, bajo una tipología que distingue la cobertura de prestaciones de índole monetario contributivas (asociadas a la seguridad social), no contributivas, mixta o ninguna, reportándose resultados para hogares en que habitan niños, niñas y adolescentes, y para la población infantil y adolescente a nivel individual. A este acceso se le ha denominado “protección social orientada a la seguridad de ingresos”. En tercer lugar, se caracteriza el acceso que tienen niños, niñas y adolescentes a programas sociales que hacen parte del SPSU según el tipo de seguridad de ingresos al que tienen acceso. Finalmente, en base a la encuesta de uso del tiempo, se identifican algunos aspectos relevantes para el diseño de políticas de protección social. Los hallazgos documentan que el acceso de niños, niñas y adolescentes a los programas de apoyo del gobierno que forman parte del SPSU es sumamente heterogéneo. El menor acceso alude a las transferencias monetarias, y los mayores, a los subsidios al gas y a la electricidad y al programa de Paquetes Escolares. Tanto en el caso de Comunidades Solidarias, como en el de la Pensión Básica y el subsidio de agua, las prestaciones cubren mayoritariamente a la población en situación de pobreza. No sucede lo mismo en los casos del subsidio al gas y electricidad y el programa Paquetes Escolares.

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A pesar de todos los avances realizados, de acuerdo a las encuestas de hogares, en el año 2012 un 56% de los hogares en que vivían niños, niñas y adolescentes no contaban con protección social orientada a la seguridad de ingresos (transferencias monetarias). Ese mismo año, 69% de los niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza se encontraban en la misma situación. El 34% de la NNA en general no contaba con ningún tipo de protección social orientada a la seguridad de ingresos. Un aspecto preocupante es que los hogares en los que habitan niños, niñas y adolescentes que reportan acceso a la protección social no contributiva dirigida a la seguridad de ingresos es aún muy pequeña (6%) respecto al total de hogares en condiciones de pobreza monetaria (50%). Este dato es altamente relevante, considerando que la inseguridad e insuficiencia de ingresos monetarios en la infancia, particularmente, durante los primeros años de vida, conlleva impactos negativos demostrados en los indicadores de desarrollo y oportunidades futuras de esos niños y niñas (OECD, 2009, 2011; Cooper y Stewart, 2013). En términos de acceso a programas específicos, es positivo que las transferencias en dinero otorgadas bajo el SPSU (Comunidades Solidarias) excluyan los hogares con protección social contributiva. Este no es el caso con las transferencias en especie que se encuentran distribuidas de una manera más aleatoria entre tipos de hogares. El acceso reportado a los servicios educativos no presenta grandes diferencias. Por el contrario, y por razones obvias, en materia de acceso a la salud el tener acceso a protección social contributiva o carecer de protección social destinada a la seguridad de ingresos hace la diferencia: la mayor desprotección se encuentra entre quienes habitan en hogares sin protección social. Finalmente, los datos de uso del tiempo muestran que este factor debe ser tenido en cuenta a la hora de diseñar programas sociales: ni la recreación ni los cuidados personales presentan mayores variaciones, como ocurre con los quehaceres domésticos (principalmente entre niños y niñas a partir de los 11 años y, crecientemente, a medida que tienen mayor edad). Ello implicaría que los servicios educativos y otros servicios de protección social

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

comiencen a tener en cuenta esta situación y a incentivar la corresponsabilidad entre hombres y mujeres en los quehaceres domésticos y de cuidados de terceros.

Síntesis y recomendaciones

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urante las últimas dos décadas El Salvador ha experimentado decididos pasos expresados en una mayor inversión social por habitante; en una mayor disponibilidad de medidas y, durante la última administración, en los avances para instalar el SPSU. Aun cuando pueda haber distintos criterios respecto a cómo continuar dándole forma y respecto al para qué de dicho sistema, es importante destacar este esfuerzo y la contribución que puede hacer a mejorar las condiciones de vida de la población, y en particular, de la NNA. En particular, el hecho de que se esté visibilizando a esta población al centro de las estrategias de reducción de la pobreza marca un hito valioso para la integralidad de la política pública y los esfuerzos de desarrollo del país, así como un precedente para avanzar hacia el pleno cumplimiento del principio de prioridad absoluta de la NNA en el diseño de políticas y asignación de recursos públicos según mandata la LEPINA. Las prestaciones del SPSU son diversas y heterogéneas en su orientación. Una parte importante de éstas llega a niños, niñas y adolescentes de manera prioritaria y, en particular, a quienes viven en situación de pobreza. Es esperable que, consideradas y evaluadas en su conjunto, estas prestaciones tengan un efecto relevante sobre las condiciones de vida de sus hogares, particularmente, sobre su disponibilidad de ingresos, así como para incentivar su acceso a servicios sociales clave para su desarrollo integral. En menor grado, ante la ocurrencia de crisis o riesgos coyunturales, estos programas podrán mantener niveles de bienestar básicos, lo que dependerá de la pertinencia y oportunidad con la que se pongan en marcha acciones como las asociadas al Plan Anti Crisis. Los avances, aunque significativos, son aún insuficientes, no solo para el bienestar de la NNA, sino

para consolidar la protección social universal de toda la ciudadanía. En 2012 la encuesta de hogares reportaba a 69% de niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza según ingresos y a la vez carentes de protección social orientada a la seguridad de los ingresos. La desprotección social de ingresos afectaba también a 56% de los hogares con presencia de niños, niñas y adolescentes. Solo una pequeña proporción de hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes cuentan con algún acceso a protección social no contributiva (6%), lo que indica la necesidad de expandir sus instrumentos de forma progresiva y bajo un enfoque de equidad, considerando que los hogares en situación de pobreza con NNA llegan al 41% del total en el país. Desde una perspectiva cuantitativa, cabría preguntarse si es posible definir metas progresivas para ampliar el acceso a mecanismos que garanticen la seguridad de ingresos a través de la protección social a hogares que están en situación de pobreza por la vía no contributiva y, en particular, para niños y niñas en estos hogares. Asimismo, se requeriría caracterizar de manera más robusta a niños, niñas y adolescentes que se encuentran en hogares que carecen por completo de acceso a protección social y que requerirían de acceso por la vía no contributiva para garantizar un mínimo de bienestar del que hoy no disponen. De igual forma, pensando en mecanismos de aseguramiento permanente, que en el tiempo generen menor presión sobre los aparatos fiscales y coberturas más amplias y equitativas, los datos evidencian la escasa cobertura de los mecanismos contributivos de protección social, cuestión que se visibiliza, por ejemplo, en su acceso al seguro de salud. Reconociendo el papel que juegan los servicios públicos en el acceso a salud, es relevante indagar sobre la resolutividad de estos servicios en todos los niveles de la atención. En general, resulta relevante definir el conjunto de garantías sociales que se buscarán resguardar a través de la protección social. Esto abre un campo para pensar en cómo fortalecer el diseño del sistema con enfoque de ciclo de vida —en este caso,

Resumen ejecutivo

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para la NNA— y atender a las brechas de equidad que ilustran los datos entre niños, niñas y adolescentes que viven en hogares en distintas situaciones o mundos respecto de su acceso a la protección social. En el caso de quienes son altamente dependientes de los mecanismos no contributivos o que carecen de protección social, para que ésta cumpla sus objetivos de manera integrada es posible analizar de qué forma el conjunto de políticas y programas que hoy forman parte del SPSU, junto a otros que hoy no se incluyen, pero pudieran hacerlo, abordan de manera simultánea objetivos de seguridad de ingresos, posibilitan superar barreras de acceso a servicios sociales y brindan protección ante riesgos de especie diversa.

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De manera similar, el documento enfatiza la importancia de enfocarse en la articulación entre el SPSU, el sistema de protección integral de la NNA y los esfuerzos sectoriales orientados a niños, niñas y adolescentes desde la educación y la salud. Surgen oportunidades relevantes a partir del alcance territorial de algunas medidas (como las de educación), con el dinamismo de otras (como las de salud) y la flexibilidad y capacidad política de esfuerzos transversales de otras (como las de protección social propiamente dichas). El éxito conjunto de estos esfuerzos parece depender de la capacidad institucional para llevar adelante una mayor articulación interinstitucional de procesos, programas y acciones en los territorios.

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Introducción/

la importancia de la protección social con enfoque de niñez para El Salvador E

n El Salvador, 38% de su población es menor de 18 años. Si bien la pobreza medida en función de la disponibilidad de ingresos afectaba a 34.5% de los hogares salvadoreños, de acuerdo a datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 2012 (EHPM), su incidencia se eleva a 50.4% en hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes y desciende a 25,1% en hogares sin menores de 18 años. Como muestra el gráfico 1, el 14.7% de NNA está en condiciones de pobreza extrema (en comparación a un 9.2% de población adulta) y un 34.8% está en condiciones de pobreza relativa, respecto al 26% de la población adulta. Como indican estos datos, en El Salvador la población menor de 18 años es mayoritariamente pobre, con una incidencia considerablemente mayor a la de otros grupos poblacionales, estando expuesta a una serie de riesgos socioeconómicos de diversa naturaleza. El diseño de políticas públicas para superar esta situación se vuelve urgente al menos desde tres perspectivas. En primer lugar, desde un enfoque de derechos, se trata de la población más pobre y vulnerable a la pobreza. Un enfoque de derechos en el diseño y gestión de políticas públicas define la necesidad de identificar a los más pobres y priorizar en esta población los esfuerzos, de manera de cumplir con el principio de igualdad y no discriminación. Conforme a lo anterior, la atención de la población infantil en pobreza es prioritaria para el Estado salvadoreño.

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Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Introducción

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GRÁFICO 1

El Salvador: incidencia de la pobreza monetaria según grupo de edad (En hogares y porcentajes)

100

80 58.1

60

59.3

65.5

50.4 64.8

81.6

40

20

34.8

31.0

25.6

29.3 13.7

0

8.9

10.9

Total de hogares

Hogares con NNA

Pobreza extrema

11.3

4.7 Hogares sin NNA Pobreza relativa

Total población

26.0 14.7 NNA

9.2 Adultos

No pobres

Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

En segundo lugar, un esfuerzo de estas características es coincidente también con el mandato de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA),1 que en su artículo 14 determina el principio de la “prioridad absoluta” del niño en la asignación de recursos y diseño de políticas públicas con validez para todas las instituciones públicas del país.2 En tercer lugar, la evidencia es fecunda respecto a los costos de no invertir en la infancia y no erradicar su pobreza. Crecer sin recursos económicos adecuados y sin acceso a los derechos sociales básicos de acceso a la salud, educación, alimentación adecuada y saneamiento, entre otros, determina en alto grado el desarrollo integral de esta población y su acceso futuro a oportunidades (Cooper y Stewart, 2013; OECD 2009, 2011; UNICEF, 2001). Con ello, la sociedad en su conjunto pierde en potencial de desarrollo, productividad y sustentabilidad.

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En este contexto, la protección social adquiere un papel fundamental. Definida como un conjunto de políticas y programas públicos y privados que buscan prevenir, reducir y eliminar las condiciones sociales y económicas que determinan y reproducen la vulnerabilidad a la pobreza y privación que afecta a los diversos grupos de la población (UNICEF, 2012a), consolidar un sistema integrado de protección social es una condición fundamental para la realización universal de los derechos sociales y económicos de la ciudadanía y, de manera especial, de niñas, niños y adolescentes. Por una parte, al movilizar una serie de prestaciones económicas y en especie, las políticas de protección social pueden nivelar el bienestar de niños, niñas y adolescentes, y de la población en general, al menos en un estándar considerado digno en cada sociedad, contribuyendo a erradicar su pobreza y eliminar la vulnerabilidad ante ella. Por otra parte, al promover el acceso a servicios socia-

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

les a través de incentivos y programas específicos, contribuyen a facilitar la adquisición de activos y capacidades claves para el desarrollo integral de la niñez y la adolescencia, garantizando que cada niño, desde sus primeros años, acceda a un conjunto de mínimos sociales, como la educación, la salud, la nutrición adecuada, y otros servicios sociales básicos. Con ello, estas políticas detienen la reproducción intergeneracional de la pobreza y cimentan la equidad. Finalmente, al generar bases de protección y aseguramiento frente a los distintos tipos de riesgo, que garantizan el acceso a mecanismos de protección social o acceso a servicios sociales ante contingencias, idealmente, bajo estándares de igual calidad y oportunidad, se edifican bases sólidas para la inclusión y cohesión social (CEPAL, 2006). Para UNICEF, la protección social de la NNA comprende las transferencias sociales (incluidas las no monetarias); los programas de apoyo para lograr el acceso a los servicios básicos (como becas y eliminación de pago de bolsillo a los servicios de educación y de salud, respectivamente); los servicios sociales de apoyo y cuidados (como empleo y cuidado infantil); y la legislación y políticas para la equidad y la no discriminación en el acceso a los servicios y las fuentes de ingreso (UNICEF, 2012a). Por lo general, se incluyen dentro de la protección social el conjunto de políticas de índole contributiva (vinculadas a los aportes realizados durante la vida laboral) y no contributiva (financiadas bajo impuestos generales) que tienen como fin proteger frente a riesgos de distinta naturaleza, incluyendo también, entre otros instrumentos, las pensiones y jubilaciones y los mecanismos privados de aseguramiento en salud. Cabe destacar que la existencia de un sistema integrado de protección social para toda la población, y en particular para la NNA, supone que ésta tenga acceso permanente a una oferta de servicios sociales oportunos, eficientes y de calidad, el que puede ser fomentado por la protección social. En este marco, las políticas de protección social, junto a las políticas sectoriales de salud, educación, agua y saneamiento, empleo y vivienda, entre otras, for-

man un binomio inseparable que conlleva desafíos compartidos y complejos. En su conjunto, pueden consolidar una estrategia sustentable para la erradicación de la pobreza infantil, el pleno ejercicio de la ciudadanía y la meta alcanzable del desarrollo. La conformación de un Sistema de Protección Social Universal (SPSU) es el principal instrumento específicamente diseñado para reducir y eliminar la pobreza y la vulnerabilidad de la población planteado en el Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014 del Gobierno de El Salvador.3 Como revisa el documento, este sistema se ha venido nutriendo de diversos programas que han sido creados en distintos momentos del tiempo y que buscan mejorar las condiciones de vida de la población salvadoreña a través de mecanismos de protección social y su mayor acceso a la red de programas sociales en el territorio. En el caso de la NNA, la implementación de la LEPINA define desafíos específicos para el SPSU. La LEPINA mandata el diseño de una política y de un sistema de protección integral para esta población. La protección integral refiere al conjunto de políticas y programas que buscan garantizar que cada niño y niña pueda ejercer sus derechos a la sobrevivencia, al desarrollo y la participación, además de los derechos asociados a la protección especial, en el caso de quienes han sufrido amenazas o violaciones severas en su bienestar. De acuerdo a la LEPINA, entre las políticas a garantizar se encuentran las relacionadas con el acceso a los servicios sociales (básicos y asistenciales), los cuales están al centro de la atención de las acciones agrupadas bajo el SPSU. De esta forma, los programas que hacen parte del SPSU forman parte medular de los esfuerzos que pueden hacer realidad la protección integral de la NNA en El Salvador y, atendiendo al principio de prioridad absoluta que la ley establece, deberán considerar de manera preferente a este grupo poblacional en su diseño, al igual que en el conjunto de la política social. Como punto de partida, el análisis de la protección social con un enfoque de niñez en El Salvador está inserto en un escenario caracterizado por dos rasgos

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... uno de los desafíos que se plantea en los modelos de sistemas de protección integral... es el balance entre la especificidad y autonomía de las instituciones de infancia y al mismo tiempo la capacidad de rectoría, articulación y coordinación con las otras instancias estatales de manera de que el sistema de infancia no quede relegado a un papel exclusivamente dedicado a la infancia denominada en situación de vulnerabilidad y relegando completamente el diseño, fiscalización y evaluación de la política universal de protección social, educación y salud en otros estamentos del Estado” (Morlachetti, 2012, pág. 86).

fundamentales: el riesgo social como norma, antes que como excepción, y las incipientes capacidades estatales para hacerle frente, en general (Vargas Cullell, 2012), y en materia redistributiva en particular (Martínez Franzoni, 2008).4 La condición de riesgos aparece principalmente asociada a la incapacidad del mercado laboral de absorber suficiente fuerza laboral con remuneraciones adecuadas; a la migración estructural a que da lugar y a su reflejo en la composición y fortaleza de los vínculos familiares; a la serie de desastres naturales que azotan de manera recurrente el país; y a relaciones de convivencia fuertemente marcadas por la violencia como manera de enfrentar diversos tipos de conflicto. Para dar una indicación de la magnitud del problema, en 2008, ocho de cada diez niñas y niños experimentaban alguna forma de violencia en su hogar (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012). Las muertes de adolescentes y jóvenes víctimas de homicidios se producen especialmente en lugares públicos, son varones entre 15 y 19 años de edad y ocurren durante el período en que cursan el tercer ciclo de educación y el bachillerato. Además, solo en la primera mitad de 2011 se registraron 1,256 víctimas de delitos sexuales, de las cuales el 58% (738) fueron cometidos contra niñas y adolescentes (Movimiento Social por la Infancia, 2012). La violencia estructural del país tiene impactos determinantes en el nivel de bienestar socioeconómico de los hogares donde crecen niñas y niños, generando un círculo vicioso de menores oportuni-

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dades laborales y menor dinamismo económico así como barreras de desplazamiento y acceso a servicios sociales básicos al interior de las comunidades (Moser y McIlwaine, 2004). Sus efectos calan de manera profunda en las oportunidades y recursos estructurales con las que contará la NNA a lo largo de su vida, además de dejar huellas imborrables en cada persona. En su conjunto, los eventos referidos pueden constituir un potencial desestabilizador en sus vidas y comprometer, desde temprana edad, la adquisición de capacidades esenciales para su vida, como la educación, la nutrición adecuada o la salud. Las causas y efectos de la violencia se transforman en materia de protección social para el conjunto de la población, y no sólo de atención especializada para las víctimas, especialmente, niños y niñas, afectadas por sus hechos. Tanto la superación de la pobreza infantil como su protección integral frente a riesgos de diversa naturaleza, se vuelven objetivos imperativos de la política social con el objetivo de cimentar una sociedad de derechos y oportunidades en El Salvador. La severidad de los problemas y dilemas expuestos desafían los alcances tradicionales que han sido asignados a la política social en general, y a la protección social en particular, y al mismo tiempo obligan a pensar su relación con conceptos más amplios como el bienestar y la paz social. Bajo este prisma, el acceso efectivo a servicios sociales de calidad como los educativos o de salud, son materia de política sectorial, pero también de protección social en cuanto permiten que la niñez pueda

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

desarrollarse en entornos protegidos para la expansión de sus capacidades. Asimismo, contar con un conjunto de intervenciones que brinden seguridad a las familias y sus niños, niñas y adolescentes frente a los múltiples riesgos socioeconómicos que enfrentan, se posiciona como una política de desarrollo sustentable, la que se contrapone a una concepción más limitada de sus efectos en términos, exclusivamente, de reducción de la pobreza. Este enfoque fuerza a identificar todas las oportunidades disponibles para perfeccionar un esquema sistémico de política social en El Salvador capaz de mejorar la prevención, la mitigación y el manejo de riesgos coyunturales y estructurales, junto con garantizar ampliamente el acceso a servicios sociales de calidad como objetivo último. En el contexto descrito, ¿qué implicancias ha tenido la instalación del SPSU para la NNA? ¿Cuánto ha avanzado El Salvador en la construcción de un sistema de protección social integrado para dar cumplimiento a los derechos sociales y económicos de la NNA? ¿Qué lugar le ha dado el sistema de protección social a la niñez y la adolescencia y cuáles son los retos que, de enfrentarse, le permitirían al país profundizar la construcción de dicho sistema, en congruencia con lo que mandata la LEPINA? Este documento explora respuestas a estas preguntas a partir del análisis de fuentes oficiales y de fuentes secundarias, así como la realización de entrevistas abiertas a tomadores de decisiones y personas con una opinión calificada en materia de protección social de la NNA.5 Este estudio plantea una mirada global de los avances y retos del esquema de protección social salvadoreño desde el análisis de la situación de la NNA, en atención a su contexto de riesgos socioeconómicos, y un enfoque de derechos. Pensar la protección social desde un enfoque de niñez implica atender a los riesgos y necesidades específicas de este grupo y analizar el grado en que las políticas que cubren a niños, niñas y adolescentes, directa o indirectamente pueden enfrentarlas de manera adecuada. A la vez, se trata de una población cuyo bienestar es central para la paz social y el desarrollo del país. Asimismo, analizar

la protección social desde un enfoque de niñez y generar propuestas desde esta óptica no significa pensarla en función de grupos específicos ni desatender su carácter universal. Existe acuerdo, además, en que la construcción del universalismo necesariamente debe enfocarse de manera especial en este momento inicial del ciclo de vida, y en que ello debe tener lugar a partir del reconocimiento de las interdependencias (permeadas por jerarquías intra-domésticas e intergeneracionales) entre niños, niñas y adolescentes con las personas adultas. De no intervenirse tempranamente para asegurar que la NNA crezca sin pobreza y desarrollando al máximo todas sus capacidades, la magnitud de su vulnerabilidad se amplifica al futuro, lo que a la larga tiene costos importantes para el conjunto de la sociedad. Se considera, además, que cimentar un sistema integrado de protección social para la infancia es una inversión estratégica para la paz social en el país, construyendo, desde los primeros años, un pacto de respeto y atención por el ejercicio de derechos sociales entre Estado y ciudadanía y apostando por la formación temprana de capacidades para el desarrollo integral y de las oportunidades de cada niño, niña y adolescente en el país. En este documento, primero se contextualiza históricamente la creación y expansión de políticas sociales públicas en el país, en particular, durante la década de los noventa. Segundo, se examina el Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los programas y medidas explícitamente planteadas por parte del actual gobierno salvadoreño como constitutivas de dicho sistema. Tercero, se analizan otras transformaciones de política pública en curso que brindan oportunidades para avanzar hacia sistemas de protección social integrados para la niñez y la adolescencia como se plantea desde UNICEF. En particular, se fundamenta la importancia de que el SPSU actúe desde la base que brinda la creación del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, y desde las transformaciones sectoriales de educación y salud. En cuarto lugar se examina la protección social actual de la niñez y la adolescencia, tal como la reportan las encuestas de hogares y de uso del

Introducción

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tiempo y en el marco de la protección social de las familias. Finalmente, se presenta una síntesis y recomendaciones para poner los distintos instrumentos al servicio de la garantía de derechos de la NNA en el país.

de la niñez y de la adolescencia mediante su preferente

Notas del capítulo

dar la pobreza en el país de manera multidimensional

consideración en las políticas públicas, la asignación de recursos, el acceso a los servicios públicos, la prestación de auxilio y atención en situaciones de vulnerabilidad y en cualquier otro tipo de atención que requieran”. 3/ Esto no implica desconocer los esfuerzos para abor(véase por ejemplo Delgado, 2012).

1/ La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA) tiene como finalidad garantizar el ejercicio y

4/ Considerada a partir del trabajo previo de Centeno

disfrute pleno de los derechos y facilitar el cumplimien-

según cuatro dimensiones: extracción de recursos, re-

to de los deberes de todo niño, niña o adolescente en El

clutamiento de personal, marco institucional y presta-

Salvador. La LEPINA entró parcialmente en vigencia el

ción de bienes y servicios (Vargas Cullell, 2012).

16 de abril de 2009, con el decreto legislativo 839, y está en plena vigencia desde enero de 2011.

5/ En la semana del 18 al 22 de febrero de 2013 se entrevistó a un total de 31 personas relacionadas con la

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2/ El artículo 14 de la LEPINA estipula que: “El Estado

política social de El Salvador, tanto desde dentro como

debe garantizar de forma prioritaria todos los derechos

desde fuera del Estado.

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

01/

Antecedentes históricos de la matriz de bienestar social en El Salvador1

E

n el entorno latinoamericano, El Salvador es parte de un conglomerado de once de un total de 18 países que integran la región, donde el bienestar de la población descansa sobre tres rasgos principales. En primer lugar, la fuerza de trabajo presenta una alta dependencia de mercados laborales trasnacionales, la que se expresa en una importante presencia de las remesas. Se trata de países donde las remesas representan cerca del 20% del producto interno bruto (16% en el caso de El Salvador), en comparación con países del Cono Sur o Costa Rica, adonde estas equivalen a menos del 2%. En segundo lugar, la emigración masiva tiene importantes consecuencias para la composición y funcionamiento de las familias. De acuerdo a la EHPM de 2012, en ese año se registraba un 38% de hogares salvadoreños donde había niños y niñas que no vivían con sus padres o madres. Si bien esta estructura familiar no es únicamente resultado de las dinámicas migratorias, la partida del hogar del padre y/o madre, producto de las limitadas oportunidades laborales existentes en el país, es una tendencia verificable de manera transversal si se considera que cerca de dos millones de salvadoreños se encuentran viviendo fuera de el Salvador. Tercero, el bienestar de las personas ha tendido a ser un reflejo directo de los esfuerzos de las propias familias, en tanto históricamente el Estado ha

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Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

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tenido una escasa capacidad para garantizar derechos socioeconómicos. Ello se expresa en niveles de inversión social que continúan siendo menores al promedio regional; de acuerdo a los datos de la CEPAL, mientras el gasto social como porcentaje del PIB era 13% en 2009, el promedio regional fue 18.6% en el mismo año.2 La combinación entre un régimen de bienestar que espera mucho de las familias y una alta vulnerabilidad familiar, tanto laboral como en materia de protección social, conduce necesariamente a altos grados de desprotección de la niñez y la adolescencia. Con este telón de fondo, en los últimos veinte años el país ha experimentado cambios notables en tanto se observan esfuerzos por mejorar su esquema de protección social y sus políticas sociales sectoriales. Estos esfuerzos comenzaron a tener lugar a partir de la firma de los Acuerdos de Paz, que en 1992 puso fin a la guerra civil, y de la transición democrática iniciada después de ello. Esta transición se caracterizó por tener al frente del gobierno nacional, entre 1992 y 2009, al partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) ubicado a la derecha del espectro ideológico y como principal partido político de oposición, ubicado a la izquierda, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). Un segundo impulso a la profundización del papel del Estado en materia redistributiva ha tenido lugar bajo el primer gobierno de izquierda en El Salvador, a partir de 2009, que ha estado en manos de una alianza electoral entre el FMLN y un grupo de centro-izquierda liderado por el presidente Funes. Durante los años noventa hubo cambios de política muy variables según sectores. En el ámbito de las pensiones se realizó una reforma de mercado ortodoxa; en educación hubo una concertación social y política facilitada por tratarse de medidas expansivas de cobertura; y en salud se mantuvo un escenario más bien inalterado, donde ni se promovió una reforma de mercado completa que privatizara su oferta ni se expandió sustantivamente la cobertura de servicios públicos o la presencia estatal en la regulación del sector (Martínez Franzoni y Voorend, 2011).

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En el área de educación se llevó a cabo una reforma básicamente expansiva de los servicios públicos de educación básica, la que tuvo lugar durante la administración Cristiani (1989-1994). Esta reforma tuvo como base la negociación política entre los dos partidos mayoritarios y fue apoyada por los sindicatos docentes, lo que permitió la reconstrucción de un único sistema educativo que incluyera las zonas del país, principalmente rurales, que habían sido controladas por el FMLN durante la guerra, y en las cuales la sociedad civil organizada, con apoyo de la comunidad internacional, había gestionado sus propias escuelas y personal docente. Para la niñez y la adolescencia, los resultados de estas transformaciones fueron favorables, en tanto conllevaron una ampliación de los servicios, aunque sin llegar a su universalización. En el ámbito más específico de la primera infancia y la NNA, entre 1981 y 1983, se impulsa el Programa de Atención Integral al Niño el cual busca brindar atención en salud, educación y nutrición a niños y niñas de 0 a 6 años de edad, residentes de las áreas rurales del país. El programa incluyó acciones interinstitucionales por parte del Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, el Consejo Salvadoreño de Menores y el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria. El apoyo se impartía bajo dos modalidades: 1) controles de crecimiento y desarrollo psicomotor para los niños y niñas de 0 a 3 años, y 2) estimulación temprana, complemento alimentario y educación parvularia a niños y niñas de 4 a 6 años, a través de Centros de Educación Básica Inicial (CEBI). En 1990, inician en operación los centros de educación no formal, los cuales atienden a los infantes de 0 a 6 años, contando con el apoyo de los padres de familia, así como de diversas ONG y el apoyo de la cooperación internacional. En cuanto estos centros y este programa buscan potenciar el acceso a las oportunidades de desarrollo de la primera infancia, pueden considerarse como un antecedente importante de la protección social para la niñez y adolescencia (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012). Desde 1991, el programa Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO) retoma este énfasis

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

en la primera infancia, brindando espacios de estimulación temprana y cuido a través de una modalidad no escolarizada. Como parte del Plan Nacional 2021, en 2005, el MINED lanza el programa de educación parvularia denominado Juega Leyendo, con el objetivo de ampliar las oportunidades de acceso y desarrollar competencias y destrezas básicas en lectura, escritura, pensamiento lógico y matemático. El programa era impartido bajo 2 modalidades: Juega Leyendo Parvularia Comunitaria (duración de un año lectivo o diez meses) y Juega Leyendo Aprestamiento para Primer Grado (comenzando tres meses antes de entrar a primer grado). En el año 2009, ambas modalidades fueron suspendidas, producto de los resultados negativos en la evaluación del programa, los cuales reflejaban que los padres de familia no se involucraban lo suficiente en el desarrollo del programa y la duración de ambas modalidades era insuficiente para lograr un impacto significativo. Entre 2007 y 2008, el Programa Escuela Saludable se posiciona como una iniciativa que busca promover el acceso y retención escolar dentro del sistema educativo a estudiantes de parvularia y segundo ciclo en situación de mayor vulnerabilidad, proveyendo refrigerios e incentivando su asistencia a controles de salud, también un antecedente relevante de los esquemas contemporáneos de transferencias condicionadas.

sión social. Bajo su vigencia, destacan programas de desarrollo de centros de cuido, como los Hogares Maternos Comunitarios –que luego pasan a responsabilidad del ISNA y se convierten en CBI – o el programa Ternura orientado a promover el cuidado y desarrollo psicosocial adecuado de la NNA, junto a prevenir situaciones de violencia sexual contra niñas, niños y adolescentes. La Secretaría es también el ente rector de la Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia, la cual entra en vigor el año 2000. Entre sus objetivos, además de un fuerte énfasis en la protección especial de esta población, definía como una de sus líneas de acción la promoción de su acceso a servicios sociales básicos en las áreas de salud y educación (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012). La Secretaría cesa funciones en 2009, año en que se crea la Secretaría de Inclusión Social. Esta Secretaría tiene como misión velar por la generación de condiciones favorables que permitan la inclusión social, el desarrollo y la protección de las familias y sus miembros, particularmente a los grupos más vulnerables, como es el caso de la NNA, la juventud, las mujeres, las personas con discapacidad y las y los adultos mayores. Asimismo busca eliminar las distintas formas de discriminación que existen en la sociedad salvadoreña y fomentar el desarrollo de las capacidades de acción y la participación ciudadana.3

Desde 1998, el Ministerio de Salud y el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA) desarrollan acciones que buscan mejorar el acceso a la educación y el cuido de los niños y niñas en situación de pobreza en áreas rurales de 0 a 6 años. El ISNA ha desarrollado desde entonces programas preventivos y de protección para niños de 0 a 6 años, mediante los Centros de Atención Inicial (CAI): Centros de Desarrollo Infantil (CDI) y Centros de Bienestar Infantil (CBI) para la niñez que habita en las zonas rurales y urbano-marginales del país.

En el ámbito de pensiones por vejez, invalidez o muerte, en cambio, la reforma adoptada durante la administración Flores (1999-2004) se enmarcó en la ola de transformaciones pro-mercado que entonces tenía lugar en América Latina. Incluso comparada con otras llevadas a cabo entonces, se trató de una reforma ortodoxa que eliminó el régimen de reparto y de beneficio definido (a partir de porcentajes preestablecidos de reemplazo del salario), y creó un régimen de ahorro individual de contribución pero no de beneficio definido (en el cual las pensiones resultan de la capacidad de ahorro y del rendimiento que estos tengan). A diferencia de las transformaciones en el sector educativo, en este caso se trató de una transformación escasamente debatida por parte de los actores políticos y sociales.4 Los problemas

En 1989 se crea la Secretaría Nacional de la Familia, la cual, bajo la conducción de la Primera Dama, lidera programas de bienestar social orientados a la niñez, adolescencia y grupos en situación de exclu-

Capítulo I Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la infancia

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de cobertura y de sostenibilidad han sido los principales responsables de que los alcances de este cambio no hayan sido los esperados (Mesa-Lago, 2011). Lejos de expandirse, la cobertura se contrajo en gran medida debido a la alta proporción de trabajo informal (más de la mitad de la PEA). El porcentaje de personas cotizantes pasó del 26.7% de la población económicamente activa en 1998, a 22.3% en 2010 (Mesa-Lago, 2012). Con la cantidad anual de cotizaciones por persona, 2/3 de los cotizantes quedarían excluidas de la pensión (Argueta, 2011).5 A pesar de que la cotización actual es la cuarta más alta de América Latina (13% a 14% del salario promedio), el porcentaje de salario que las pensiones logran reemplazar se estima será entre el 28% y el 32% (menor al estándar mínimo internacional establecido por parte de la OIT del 40%). En términos de sostenibilidad, la reforma suponía niveles de crecimiento muy altos (5% del PIB), por encima del que efectivamente ha tenido lugar (3%). Actualmente, la deuda previsional aumenta en un promedio del 1.5% del PIB cada año,6 lo que genera un grave problema fiscal (Mesa-Lago, 2011) por su impacto en la deuda pública. En el área de salud, recién a mediados de la década de 2000 y como corolario de un largo proceso, durante la administración Calderón Sol (1994-1999), se introdujeron medidas ordenadoras de la oferta pública y privada de servicios. Por un lado se mantuvo el seguro de salud bajo la égida del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) para trabajadores y trabajadoras asegurados y sus familiares económicamente dependientes, aunque cabe destacar que esta cobertura alcanza a cónyuges y a niños y niñas hasta los 12 años únicamente. Además, durante la administración de Elías Antonio Saca (2004-2009), se creó el Fondo de Servicios de Salud (FOSALUD) para expandir la cobertura fuera de la estructura tradicional del Ministerio de Salud. Si la reforma educativa se promovió a partir de algún nivel de acuerdo con la oposición político-partidaria y la reforma de pensiones se hizo careciendo de dichos acuerdos, en el caso del sector salud el gobierno promovió reformas pro-mercado que fueron exitosamente confrontadas, al menos en términos de cambios institucionales estructurales,

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por parte de grupos organizados, principalmente gremiales pero también de población usuaria. De todos modos, la resistencia a las reformas estuvo acompañada por un deterioro de los servicios públicos y una creciente presencia de soluciones privadas, en particular en materia de consulta externa y de acceso a los medicamentos. En materia de asistencia social, en 1990 se creó un Fondo de Inversión Social (FIS) que era similar a los ya existentes en ese momento en la región, como mecanismo transitorio de compensación social frente a las políticas de ajuste estructural. El mandato del FIS era financiar pequeños proyectos de infraestructura y dotación de equipo para diferentes programas. El fortalecimiento de las capacidades locales de gestión no era parte de sus objetivos (Casado, 2005). En 1995 comenzó un proceso de fusión entre el FIS y la Secretaría de Reconstrucción Nacional (SRN) que, en 1996, dio lugar a la creación del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL). Este último se enfocó en el apoyo a la gestión local y para ello absorbió el programa Municipalidades en Acción (Quinteño y Vega, 2008). El principal cambio fue proponerse realizar un trabajo más organizado en torno al territorio y que contemplara la participación ciudadana. Entonces, se propuso a la nueva institución la expansión de la infraestructura pública y amplificar su radio de acción7 y el desarrollo local con la participación de los gobiernos municipales, las comunidades, la empresa privada y las instituciones del gobierno central (por ejemplo, en 2011, cien Comités Municipales funcionaban con el apoyo del FISDL) (FISDL, 2011). En materia de lo que luego sería el germen de un esquema de protección social, la creación del FISDL correspondió a la idea de hacer frente al incremento de la pobreza y la desigualdad resultante del proceso de ajuste de la economía (Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos, 2008). Se buscó que estos tuvieran un impacto directo en la NNA dada su triple condición: representa una proporción muy grande de la población salvadoreña, tiene una alta necesidad de acceso a bienes y servicios,

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

y es parte central de las estrategias familiares de sobrevivencia para enfrentar al ajuste (por ejemplo, dejando de asistir a la escuela o recrearse para aportar a la generación de ingresos y el cuido de niños y niñas menores). En 2005, bajo la administración Saca (2005-2009) y en el marco de una ola de expansión regional de este tipo de iniciativas (Sugiyama, 2011), se lanzó el programa de transferencias monetarias condicionadas Red Solidaria dirigido a comunidades rurales en condiciones de pobreza extrema. Dicho programa buscaba mejorar las condiciones de vida de las familias mediante dos componentes principales. Primero, a través de una mejora de los servicios sociales básicos (nutrición, salud y educación básica, mejoramiento de viviendas, agua y saneamiento básico, electrificación y caminos rurales) y, segundo, mediante bonos de salud y educación condicionados a la realización de chequeos de salud y la asistencia escolar (Henderson, 2011). Con Red Solidaria se dieron varios pasos importantes. Primero, se reconoció la necesidad de acciones específicas dirigidas a una población hasta entonces fuera de la acción redistributiva del Estado. En segundo término, se le dio prioridad a la niñez bajo un enfoque, no de derechos, sino de formación de capital humano en tanto, por lo general, las transferencias monetarias se orientan a familias con hijos y con frecuencia, sus condicionalidades apuntan a fortalecer el acceso de esta población a servicios como la salud o la educación (Cecchini y Madariaga, 2011). En tercer lugar se promovió la articulación de estas acciones de protección social con la ampliación de cobertura por parte de los ministerios de línea, principalmente salud y educación. La entrega de bonos en dinero requería que se demostrara asistencia a la escuela y a la consulta médica. Finalmente, el programa implicó una ampliación, no estimada cuantitativamente, tanto de la infraestructura como de los servicios de salud y educación (IFPRI, FUSADES y Red Solidaria, 2010). Por ejemplo, al comparar municipios con y sin la presencia de Red Solidaria, se observó una mayor cobertura entre los primeros. Además, la presencia de servicios básicos tuvo un efecto positivo en

la salud de niños y niñas (IFPRI y FUSADES y Red Solidaria, 2010). Poniendo estas reformas en una perspectiva comparada, El Salvador básicamente se ajustó a la ola de reformas institucionales orientadas a la transformación del sector social que fueron promovidas por los organismos financieros internacionales. Cabe destacar que la atención a la situación de la NNA, especialmente de la niñez en situación de pobreza y vulnerabilidad socioeconómica, ha sido por lo general abordada desde un enfoque sectorial, a través de la política educativa, de salud, de cuido o de protección especial para la niñez severamente vulnerada en sus derechos, sin haberse evidenciado a la fecha una priorización de recursos presupuestarios para consolidar su protección integral. La institucionalidad encargada de temas de NNA ha patentado una desvinculación con los enfoques más transversales de reducción de pobreza, e incluso se ha identificado una fragmentación entre instituciones que abordan una misma temática de relevancia para su protección social.8 En el caso de las políticas de reducción de pobreza, se ha considerado a la NNA tangencialmente y en iniciativas específicas, existiendo poco espacio para la transversalización de un enfoque de niñez en su interior como parte de un enfoque de desarrollo sustentable en el país. En el diagrama 1 se presentan las principales transformaciones ocurridas en materia de la legislación, los planes, las políticas y los programas sociales, hasta el planteamiento de la creación del SPSU durante la administración Funes, que constituye el foco del siguiente capítulo. Acorde con la expansión en la inversión social aquí descrita, a partir de los datos disponibles (lamentablemente sólo hasta 2009), el gráfico 2 muestra que durante la década de los 2000 el país ha aumentado el gasto de manera sostenida. Desde el fin de la guerra hasta el presente, ha habido un aumento importante del gasto social por habitante y de la importancia relativa de este gasto respecto al conjunto del gasto público (de 22.2% en 1993

Capítulo I Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la infancia

31

diagrama 1

El Salvador: Cronología de principales antecedentes en materia de política social; instituciones, políticas o programas sociales, 1939-2009

Instituciones

Políticas

Programas

1939 autonomía al Ministerio de Educación del Ministerio de Relaciones Exteriores (reforma educativa)

1981 Sistema Público de Pensiones

1992 Hogares Materno Comunitarios

1950 Creación del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MINSAL)

1990 Ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño

1994 Educación con participación de la comunidad (EDUCO)

1969 Bienestar magisterial

1995 Ley de educación superior

1996 Centros de Bienestar Infantil (CBI)

1981 Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA)

1996 Ley de Reforma Estructural de Pensiones y Ley contra la Violencia Familiar

1997 Centros de Desarrollo Integral (CDI)

1992 Creación del Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO)

2000 Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (PNDINA) y Política Nacional de Sistemas Básicos Integrales de Salud (SIBASI)

1999 Educación Inicial a través de la Familia (EDIFAM)

1993 Ley de Creación del Instituto Salvadoreño de Protección al Menor

2007 Ley del Sistema Nacional de Salud

2005 Apoyo Temporal al Ingreso

1996 Creación del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)

2008 Ley General de Educación (MINED)

2009 Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA)

2002 Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia

2009 Ley de protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA)

2004 Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD) Fuente: elaboración propia.

a 39.4% en 2009) y respecto al producto interno bruto (de 2.9% a 13.0%).9 Respecto al PIB, El Salvador aumentó la prioridad macroeconómica del gasto público social en más del 300%, en tanto en el resto de la región quienes más aumentaron este gasto sólo lo duplicaron (CEPAL, 2012b).

32

Esta tendencia al aumento de la inversión social se inserta en un contexto macroeconómico delicado para la ampliación de la protección social. De acuerdo al ICEFI (2011), durante los últimos diez años, El Salvador tuvo una de las menores tasas de crecimiento económico de Centroamérica, con

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

382

375 342

39.4

250

13.0

12.3

11.3

12.3

12.0

11.1

10.5

11.1

9.2

8.5

7.8

6.8

10.7

150

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Gasto público social como % del PIB

En dólares de 2005

46.5

44.9

45.1

46.8

303 44.0

282 44.3

34.7

40.5

237

215 33.8

191 31.3

162

26.2 5.8

5.4

5.4

61

300

200

10 2.9

400 350

135

122

22.2

118 20.8

20

25.7

30

30.0

40 Porcentajes

292

52.6 278

50

0

340

60

360

El Salvador: gasto social por habitante, relativo al PIB y al gasto público total 1993-2009 (En porcentajes y dólares 2005)

GRÁFICO 2

100 50

Gasto público social por habitante (USD 2005)

Gasto público social como % del gasto público Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Gasto social América Latina y el Caribe, portal de inversión social en la región. División de Desarrollo Social de la CEPAL {en línea} http://dds.cepal.org/ gasto/

una carga tributaria también baja. De la mano de la contracción de la actividad económica asociada a la crisis económica mundial, a lo largo de 2009 los ingresos tributarios (incluidas las contribuciones a la seguridad social) cayeron. Por otro lado, la situación fiscal salvadoreña enfrenta serios problemas asociados a los límites de endeudamiento: la deuda ha aumentado 10 puntos en relación con la que existía en la década anterior (ICEFI, 2011). En un informe del Ministerio de Hacienda (2013), se indica que en el 2011 el déficit fiscal alcanzó el 3.9% del PIB, que se ubica por encima del promedio de la década, cifrado en 2% (si no se incluye el aumento de la deuda del sistema previsional, el déficit fiscal para el 2011 representaría el 2.2% del PIB). El mismo informe del Ministerio de Hacienda muestra que la deuda pública fue equivalente al 51.7% del PIB. Cuando no se incluye la deuda previsional, el valor de la deuda pública equivale al 43.9%.10 Estos datos muestran

que la expansión de la inversión por la vía del endeudamiento, que ha permitido aumentar el gasto sin que medien cambios fiscales sustantivos, tiene claros límites. En este complejo escenario fiscal, la ayuda internacional, equivalente a cerca del 1% del PIB, en gran medida se ha canalizado a la inversión social, priorizando el alivio a la pobreza y el apoyo a los ingresos. Concretamente, de un total de USD 1,185.6 millones recibidos por el gobierno entre 2009 y 2013 en materia de cooperación para el desarrollo, el 43.2% ha sido destinado a programas de reducción de la pobreza y la promoción de la equidad e inclusión social (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2012).11 A su vez, esta cooperación ha representado, entre junio de 2009 y mayo de 2012, el 18% de la inversión social del gobierno destinada a cumplir con lo estipulado en el Plan Quinquenal 2010-2014 (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2013).

Capítulo I Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la infancia

33

Tanto en materia de diseños sectoriales como del gasto social, las transformaciones ocurridas a lo largo de casi dos décadas denotan las presiones hacia el ajuste de la economía y las reformas de mercado, los diversos balances entre actores en distintos sectores de la política social y una incipiente, pero positiva, construcción de institucionalidad pública social. En términos de los resultados de la inversión social hay que tener presente que, en primer lugar, las condiciones de vida de la población están determinadas en gran medida más por las condiciones laborales (concretamente, por las dinámicas de informalidad, salarios mínimos y salarios promedio, es decir, por el ingreso monetario), que por el ingreso social. En 2010 la informalidad alcanzaba al 60% de la fuerza laboral; el ingreso mínimo había crecido levemente, de USD 99.9 a USD 100.9 entre 1998 y 2010 a partir del índice de base 100 correspondiente al año 2000, y los salarios reales habían disminuido de USD 100 a USD 87.5 en el mismo período (Martínez Franzoni, 2013).

35

0.3

Hogares en condición de pobreza

Gini

Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial).

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

0.0 1996

0 1995

0.1

1993

10

1994

0.2

1992

20

Coeficiente de Gini

41 38

37

40 35

0.5 0.4

31

35

36

35

37

39

41

39

45

0.4100

0.4460

0.4807

0.4550

0.4655

0.4683

0.4610

0.4968

0.4984

0.4839

0.5230

0.5252

0.5190

0.5117

0.5345

0.5121

30

1991

Porcentajes

40

34

0.6

48

48

52

0.4959

58

59

52

50

En síntesis, es posible verificar un contexto crecientemente favorable para el mejoramiento progresivo de las condiciones de vida de la población salvadoreña y su NNA, reflejado en la reducción de la pobreza monetaria y el incremento, todavía modesto, de los salarios reales, y especialmente, en el compromiso político por incrementar la inversión social. No obstante, este escenario se enfrenta a diversos desafíos. La estrechez fiscal, sin duda, representa una coyuntura compleja para la mantención de este nivel de inversión que deberá comprenderse como apuesta de futuro para el desarrollo sustentable del país, particularmente, al enfocarse de manera prioritaria, como mandata la LEPINA, en la NNA. Asimismo, pese a los esfuerzos incrementales gesta-

El Salvador: evolución del porcentaje de pobreza y coeficiente de Gini 1991-2012

0.5266

60

60

GRÁFICO 3

Aun cuando no sea posible determinar causalidad entre política social y condiciones sociales,12 desde el término de la guerra hasta hoy ha habido una reducción significativa de los niveles de desigualdad y de pobreza, aunque desde 2006 con más oscilaciones en materia de pobreza que de desigualdad (ver gráfico 3).

dos en materia de política pública, las condiciones de vida de esta población son todavía severamente vulnerables y demandan el fortalecimiento de las acciones intersectoriales para su protección integral, no sólo ante casos de extrema vulneración de derechos, sino de manera permanente y universal, para asegurarles un nivel de vida adecuado a través de la política social y el bienestar de sus familias. Lo anterior se desenvuelve, sin embargo, ante brechas persistentes y profundas en el acceso a mecanismos estables de aseguramiento como el acceso a salud e ingresos en la vejez. Esta constatación explica el rol que ha adquirido la protección social en El Salvador a partir de 2009, como una apuesta para avanzar gradualmente en el cierre de brechas.

sentido, el estándar internacional de densidad de cotizaciones consta, en los hechos, de 12 cotizaciones anuales. 6/ Esta cifra es equivalente el déficit operativo de la transición 1998-2010, el cual no tiende a declinar (Mesa-Lago, 2012 págs. 62 y 63). 7/ Como expresión de esta transformación, FISDL duplicó su presupuesto entre 2009 y 2011 a USD 101.25 millones, con una marcada orientación hacia la construcción de proyectos de infraestructura social básica y llegando a cerca de 100.000 familias destinatarias. 8/ Es el caso de la atención integral a la primera infancia, que hacia fines del 2000, era abordada simultáneamente desde instituciones como el ISNA, el Ministerio

Habiendo caracterizando los antecedentes históricos de la protección social salvadoreña, el siguiente capítulo revisa los cambios recientes en materia de creación de un sistema de protección social. La sección busca poner particular atención en aquellos rasgos institucionales y programáticos que inciden en la protección social de la NNA.

de Educación, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, la Secretaría Nacional de la Familia, además del sector de la justicia, alcaldías, empresas y organizaciones no gubernamentales (ONG) (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012). Asimismo, en el caso de la Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia, mientras su ente rector es la Secretaría Nacional de la Familia, su implementación y coordinación interinstitucional quedó a cargo del ISNA, sin contarse con

Notas del capítulo

las asignaciones presupuestarias requerida para desempeñar esta labor (UNESCO 2007 en ibid).

1/ Esta sección está principalmente basada en Martínez 9/ Nótese que en el año 2000 hay un fuerte aumento del

Franzoni y Voorend (2011).

gasto social. Este se vincula con la reconstrucción poste2/ Para más antecedentes, véase CEPAL (2012) y gráfico

rior a la llegada a Centroamérica del Huracán Mitch y a

2 en este mismo documento.

la ayuda internacional que se movilizó para hacer frente a la emergencia.

3/ Esta información puede revisarse (en línea) en http:// http://inclusionsocial.presidencia.gob.sv/.

10/ Con relación a la reforma previsional, los costos de transición de un régimen de reparto a otro de capitali-

4/ Para un análisis exploratorio que aborda factores

zación individual se estiman en un 1,5% del PIB. Los que

explicativos de procesos de cambio tan distintos entre

defendían la reforma justificaban sus argumentos en un

sectores de política social, véase Martínez Franzoni y

supuesto excesivamente optimista de crecimiento eco-

Voorend (2011).

nómico promedio del 5%, en lugar del 3% efectivamente obtenido, que se supone traería asociado un aumento

5/ Solo el 4,2% de las personas tienen una densidad anual

de la carga tributaria y contribuiría a reducir el desem-

del 100% y más del 60% tienen densidades menores al

pleo y el subempleo (Pleitez, 2012).

40%, siendo que para poder acceder a la pensión por vejez se requiere de valores cercanos al 70% (Argueta, 2011). Los

11/ De ese total, el 58% correspondió a cooperación

parámetros de aseguramiento toman en cuenta un año ca-

bilateral y el resto a cooperación internacional. El pro-

lendario como equivalente a un año de cotización. En este

medio anual de la ayuda para el gobierno de Funes es

Capítulo I Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la infancia

35

de USD 371.25 millones, mientras que en el de Francis-

12/ Ello requeriría comparar la desigualdad con y sin el

co Flores (1999-2004) fue de USD 206.42 millones y en

ingreso social. Los datos disponibles combinan ingreso

el de Elías Antonio Saca (2004-2009) llegó a USD157.46

monetario e ingreso social.

millones.

36

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

02/

El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad E

ste capítulo reconstruye el esquema de protección social, tal como se refleja en la legislación, planes y programas iniciados durante el último período de gobierno, o que se encuentren vigentes a la fecha de realización de este estudio. En general, la arquitectura institucional de los países tiende a estar organizada de manera vertical; es decir, en torno a servicios que presta cada ministerio de línea, y no matricial, o sea, en torno a personas que a lo largo del ciclo de vida requieren de una combinación organizada de dichos servicios. Por ello, la mejora de los esquemas de protección social requiere mayores sinergias entre la oferta pública, y El Salvador no es la excepción. En este país la búsqueda de articular acciones bajo un único esquema de protección social es muy reciente. Un antecedente de articulación de medidas tuvo lugar bajo el programa Red Solidaria en torno al cierre de brechas en materia de servicios básicos e infraestructura en comunidades específicas. Este programa fue objeto de positivas evaluaciones ciudadanas y expertas, tanto por los resultados de corto plazo alcanzados como por la gestión institucional que lo hizo posible (IFPRI, FUSADES y Red Solidaria, 2010). En 2009, el gobierno de Mauricio Funes se propuso trascender Red Solidaria mediante una ampliación del número y objetivos de los programas de protección social, así como mediante un esquema articulador de

38

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

39 39

dichos programas, el SPSU, que se analiza en detalle más adelante. El SPSU se lanzó en el marco de un novedoso Plan Anti Crisis (GOES, 2009), que nació con el objetivo de proteger a la población salvadoreña más pobre y vulnerable de los impactos derivados de la crisis económica internacional de 2008. El SPSU se organiza en torno a cuatro objetivos: i) proteger los empleos existentes y generar nuevas fuentes de trabajo; ii) proteger a la población pobre y excluida; iii) aprovechar la crisis para construir políticas de Estado inclusivas en materia económica y social, y iv) iniciar la construcción de un sistema de protección social universal para toda la ciudadanía. Sólo a modo de ejemplo, bajo el llamado “Plan transitorio de beneficios para trabajadores cesantes por la crisis económica”, a partir de julio de 2009 el ISSS implementó un régimen transitorio de beneficios para aquellos trabajadores que perdieron su empleo a raíz de la crisis económica. Las y los trabajadores que se acogieran al plan continuarían accediendo a todos los servicios de salud de forma gratuita hasta por un período de 6 meses a partir de perder el empleo. En los 18 meses que duró se atendieron alrededor de 7,733 trabajadores cesados, número que fue mostrando una tendencia gradualmente decreciente. El costo aproximado del plan ascendió a USD 2.8 millones (ISSS, 2011). Este plan es un antecedente relevante para la movilización de esfuerzos públicos en contextos de crisis económicas y suscitadas ante desastres naturales, los que regularmente impactan a El Salvador con consecuencias devastadoras para el bienestar de la población. El sistema del cual hablamos, el SPSU, quedó así planteado de la mano de medidas de corto plazo que le dieron al Estado un lugar protagónico. Tal y como lo enunciara el gobierno salvadoreño en 2009, el SPSU se propuso garantizar que, de manera gradual, todos los habitantes del país, habitaran en zonas urbanas o rurales, contarían con un piso básico de bienestar (GOES, 2010, pág. 66). Como población prioritaria se definió a los sectores medios y aquellos en condiciones de pobreza y a la población en situación de exclusión social. Para lo-

40

grar sus objetivos se propuso poner en marcha un conjunto de políticas y programas específicos que operarían bajo una acción público-estatal articulada (GOES, 2010, pág. 66). Bajo el componente de Creación de bases del sistema de protección social universal, las siete medidas anunciadas como vertebradoras del SPSU fueron: la creación de Comunidades Solidarias; la creación de un programa de atención integral de salud y nutrición; la ampliación del programa de alimentación escolar a centros educativos urbanos; la dotación gratuita de uniformes y útiles escolares; la garantía y extensión temporal de los beneficios de acceso a los servicios de salud del ISSS; la eliminación de cuotas en el acceso a servicios de salud pública, y la dotación inmediata de medicamentos esenciales a todos los establecimientos de salud pública. Además, bajo el componente de Apoyo a la producción y generación de empleo se incluyeron cuatro programas relevantes: Empleo Público Temporal, que luego se redefine como Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI); Ampliación y Mejoramiento de Servicios Públicos e Infraestructura Básica; Construcción y Mejoramiento de Viviendas de Interés Social, y Ampliación de servicios sociales (por ej., uniformes escolares) (GOES, 2009). En su acción conjunta, es esperable que estas medidas tengan un impacto en mejorar el acceso a los servicios sociales y ampliar la disponibilidad de recursos económicos familiares a través de transferencias directas o mecanismos de ahorro para las familias más vulnerables del país. A continuación se detalla la institucionalidad propuesta seguida de los componentes programáticos más relevantes.

Institucionalidad

E

nunciar una política pública es la primera etapa para crearla. En las entrevistas realizadas, las personas consultadas subrayaron la importancia de que el gobierno se propusiera que el país cuente con un sistema de protección social. La relevancia de dicho paso se asocia, generalmente, con la

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

posibilidad de una articulación de las acciones y ésta, a su vez, a la coordinación entre instituciones y actores involucrados en la protección social. Un paso adicional a la enunciación de un sistema de protección social es la creación de un aparato organizativo o burocrático. En este caso se tomaron decisiones en materia de autoridad político-institucional, de coordinación técnica y de herramientas de gestión. En términos de autoridad político-institucional, el SPSU es dirigido por la Presidencia de la República y coordinado por el Secretario Técnico. Con un equipo conformado por doce personas, a la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) le corresponde el diseño, planificación y coordinación del SPSU (GOES, 2013). El SPSU cuenta además con un Comité Intersectorial presidido por el Secretario Técnico y que se encarga de definir las líneas estratégicas de trabajo. Se trata de la instancia de coordinación de los sectores involucrados al más alto nivel1 que establece la visión estratégica del SPSU. Está integrado por los más altos personeros de los ministerios y de otras instituciones públicas relevantes. La STP cuenta con la Unidad para el Sistema de Protección como instancia rectora con jerarquía de alto nivel político, la cual es de dependencia directa del Secretario Técnico y mantiene un vínculo estrecho con la Presidencia de la República. Esta unidad es una instancia técnica operativa y de gestión financiera que busca consolidar y articular acciones de las políticas de protección con las políticas sectoriales en función de la población en mayores condiciones de vulnerabilidad y en situación de pobreza y que ha sido priorizada por medio de las herramientas de gestión (GOES, 2013). Además del papel coordinador, la STP tiene un papel operativo en la ejecución de algunos de los programas que han sido iniciativa presidencial.2 Por ejemplo, un programa de gran envergadura como el de dotación de útiles, uniformes y zapatos, ha sido iniciativa presidencial y tenido protagonismo de la STP, pero se ha implementado desde un ministerio de línea, el Ministerio de Educación.

En términos de autoridad social, la función de conducción ha tenido un cierto grado de superposición con la de ejecución de programas específicos. Dado que la STP se encuentra en una etapa de creación de capacidades técnicas e institucionales, el tener que enfrentar simultáneamente retos de implementación y de conducción podría restar energía a una acción en detrimento de otra. Específicamente, la demanda por mostrar resultados concretos (por ejemplo, en la entrega de tal o cual transferencia o servicios) tenderá a darle prioridad al quehacer de programas específicos antes que al menos visible cambio de rutinas de trabajo involucrados en una conducción articulada de procesos burocráticos. El fortalecimiento de esta autoridad social no tiene por qué implicar la creación de nuevas instancias, aunque sí se requiere otorgarle la inteligencia de planificación, financiamiento, seguimiento y evaluación. Durante la presente administración se han llevado a cabo dos iniciativas. La primera consolida una rectoría de las acciones focalizadas que se dirigen a reducir y eliminar brechas socioeconómicas, de género, vinculadas al ciclo de vida u otras. Ello tiene lugar en dos instancias: la Secretaría Técnica de la Presidencia en materia de protección social y la Secretaría de Inclusión en materia del abordaje de desigualdades como las género y generacionales.3 La primera iniciativa fortalece los mecanismos de organización del conjunto de la política social; por ejemplo, mediante el funcionamiento de un Gabinete Social y Económico. Dicho gabinete busca promover una articulación que una institución del mismo o menor nivel jerárquico que los ministerios de línea difícilmente lograría por sí sola. Como apoyo técnico al Comité Intersectorial se encuentra el Comité Técnico Intersectorial, que garantiza el cumplimiento de los objetivos generales y metas sectoriales establecidas en el SPSU. Está integrado por el nivel técnico representante de las instituciones que participan en el Comité Intersectorial y se encarga de articular el nivel político y el nivel operativo. El comité es presidido por el Secretario Técnico de la Presidencia (GOES, 2013).

Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad

41

Bajo el Comité Técnico Intersectorial operan Mesas Temáticas de Coordinación que dan seguimiento a los acuerdos específicos y elaboran al detalle la implementación de cada medida.4 Las Mesas Temáticas son instancias de coordinación entre las instituciones que participan en una determinada intervención con el apoyo de la STP (FUSADES, 2011). Son coordinadas por esta última y están conformadas por técnicos de instituciones ejecutoras que tienen bajo su responsabilidad el diseño de los programas que respondan a los objetivos y metas planteados en el SPSU, así como parte de los aspectos operativos de estos programas. Entre sus funciones están recomendar, proponer, analizar y diseñar la estructura de los componentes e intervenciones (GOES, 2012). Esta arquitectura parece ser compleja y muy demandante en tiempo de las entidades participantes y, además, genera retos asociados a la cantidad y diversidad de participantes (FUSADES, 2011). • El contar con herramientas de gestión compartidas es clave en general, y para el trabajo en el territorio que llevan a cabo las entidades públicas de distinto nivel, desde gobierno central hasta los municipios, lo es en particular. La planificación de todas las instituciones involucradas en el SPSU requiere de un proceso de adecuación de cada parte al todo, que trasciende reuniones y momentos de contacto. Por ejemplo, en varias entrevistas se hizo referencia a los indicadores empleados para la priorización de territorios dentro de los municipios seleccionados por la presente administración de gobierno. En tanto estos indicadores varían entre ministerios e instituciones, con frecuencia conllevan dispersión de esfuerzos parciales en lugar de acciones con un mayor grado de integralidad. Las principales herramientas de gestión que contribuyen a sentar las bases del SPSU son: •

42

El registro único de participantes de programas sociales (RUP): se trata de una herramienta para los programas que buscan focalizar los recursos vinculados a la atención de personas en situación de vulnerabilidad. Tiene por objetivo identificar, priorizar y caracterizar las con-

•

diciones de vida y carencias de los hogares, así como las personas potenciales destinatarias de los programas sociales del gobierno. Para crear este registro se utiliza un índice del registro único de participantes (IRUP), el cual prioriza a los participantes de los programas de protección social del gobierno y mide el acceso que los hogares tienen a los activos materiales no humanos, a la riqueza física, a acumular bienes, al capital humano y al capital social (Delgado, 2012). El manejo del RUP, su coordinación y administración, así como el resguardo de la información es responsabilidad de la Secretaría Técnica de la Presidencia (GOES, 2013). Actualmente, se está en la fase de construcción del Manual Operativo de Registro Único de Participantes (RUP) el cual se contempla en el inciso de las herramientas de las que dispondrá el SPSU (Presidencia de la República de El Salvador, 2013). El sistema de información de programas sociales: se trata de una herramienta que busca informar a la ciudadanía sobre la oferta programática existente en el marco del SPSU. Además, este sistema recibirá sugerencias, denuncias o solicitudes de información específica por parte de la población, ONG u otras instituciones públicas o privadas (GOES, 2013). El sistema de monitoreo y evaluación de las políticas sociales: tiene por objetivo monitorear la implementación de las políticas públicas, particularmente el SPSU y sus programas, con la intención de generar información relevante para la retroalimentación de los procesos que permita identificar acciones para mejorar la eficacia de las intervenciones (GOES, 2013).

Tanto activar los mecanismos de coordinación técnico-política interinstitucional y entre programas, como implementar los instrumentos de gestión del SPSU existentes, son muestra de los múltiples esfuerzos y desafíos para la institucionalidad existente y requieren ser fortalecidos bajo una estructura que facilite la articulación a varios niveles. Por ejemplo, cabría pensar que el contar con un registro único de población destinataria, como el que está en construcción, o con mecanismos co-

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

munes de evaluación, que no se han construido todavía, podría alimentar prácticas sistémicas de manera paralela y relativamente independiente de la fluidez de la coordinación técnico-política. Otro elemento que pareciera ser requerido es contar con sistemas de ventanilla única o de coordinación entre las prestaciones que puede recibir un ciudadano al acceder al sistema conforme a su ciclo de vida, coordinados desde entidades de entrada predefinidas en el nivel local. En tales coordinaciones, quienes podrían cumplir un rol protagónico son los gobiernos municipales u otras entidades en conformación, como se verá en la siguiente sección. Es también importante analizar la efectividad del SPSU más allá del nivel de los programas. Posiblemente, debido a lo incipiente del SPSU, no se han encontrado evaluaciones que valoren cómo el proceso de construcción del sistema propiamente dicho incide a su vez en la efectividad de los programas bajo un enfoque sinérgico de derechos y ciclo de vida. El valor agregado del sistema como tal ha sido poco explorado, tanto en términos de resultados sociales como respecto a de qué manera un programa específico que opera bajo un sistema de protección social efectivamente contribuye a ejecutar mejor sus propias acciones. Por ejemplo, no ha sido estudiado si la intervención simultánea entre programas logra mejores resultados que un quehacer atomizado entre programas, de vital relevancia para garantizar la atención integral y derivación efectiva en el caso de la primera infancia, o si la acción sistémica puede mejorar el acceso seguro a una comunidad en un territorio determinado, facilitándole así el quehacer a cada uno de los programas involucrados. Sería conveniente comenzar a mostrar los resultados de la articulación inter-institucional, en primer lugar desde el punto de vista de las poblaciones específicas como lo es la infancia y la adolescencia y, luego, en términos de la efectividad en el uso de recursos siempre escasos para hacer frente a las necesidades sociales. En este punto en particular, cabría considerar si es posible fortalecer la atención específica que demanda la NNA desde la óptica de la protección social a través de mecanismos de coordinación interinstitucional que resguarden la integración

de la oferta para este grupo, monitoreen el cierre progresivo de brechas y la respuesta oportuna a sus requerimientos de protección.

Planes y programas

E

l SPSU está conformado por un conjunto de planes y programas dirigidos a diferentes subgrupos de la población en mayores condiciones de pobreza y exclusión del país, incluyendo la niñez y la adolescencia. Las medidas se han organizado en torno a distintos criterios de elegibilidad, siendo la necesidad socioeconómica la predominante. Estas acciones son: Comunidades Solidarias Rurales; Comunidades Solidarias Urbanas; Ciudad Mujer; Programa de Atención Integral de la Persona Adulta Mayor; Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, y Agricultura Familiar. A la vez, se han promovido medidas orientadas por el criterio de ciudadanía (Útiles Escolares; Vaso de Leche, o la propia reforma del sector salud) y por el criterio de contribución (la incorporación de las trabajadoras domésticas al seguro social). Una descripción de estos programas se presenta en Anexo (véase cuadro A.1).5

Las acciones definidas en función de la necesidad socioeconómica se han concentrado en los 125 municipios priorizados, entre urbanos y rurales, con pobreza extrema severa o alta.6 Una menor cantidad de acciones, pero en varios casos de gran envergadura, se implementan en todo el territorio nacional (Útiles Escolares y Vaso de Leche). En general, se observa una vocación del SPSU para implementar acciones dirigidas a la población pobre, como también para el conjunto de la población, lo que en términos de avanzar hacia una universalización de la protección social podría caracterizarse como positivo. Esto no tiene tanto que ver con las acciones concretas, entre las que cabe esperar una combinación de criterios de elegibilidad, sino más bien con la visión de cuál es el papel de la protección social respecto a la política social más en general. El cuadro 1 resume las principales intervenciones identificadas bajo el SPSU tal y como aparecen en

Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad

43

Cuadro 1

El Salvador: componentes del sistema de protección social según se dirijan a las familias en general o a la niñez y la adolescencia en particular y según se expliciten como parte del SPSU u ofrezcan oportunidades para mejorar la integralidad del sistema

Componentes de la protección social

Medidas universales, contributivas y selectivas dirigidos a Familias

Niños, niñas y adolescentes

• Sistema público (cerrado) de pensiones (ISSS e INDEP); Seguro de Salud (ISSS); Bienestar Magisterial e IPFSA (incluyendo licencias por maternidad) • Pensión Básica Universal (FISDL); Pensión para Veteranos (FISDL)

• Comunidades solidarias rurales y urbanas (bonos escolar y de salud)

1. Transferencias Sociales Monetarias

En especie

• Programa de dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares (programas de paquetes escolares) • Programa Vaso de leche (parte del Plan Social Educativo) • Programa de Alimentación Escolar

2. Programas de apoyo al acceso a los servicios De cuidados De salud

• Centros de cuidado infantil (CBI/CDI) • Eliminación de copagos en la salud pública • Equipos Comunitarios de Salud Familiar y Especializados • Política Nacional de Salud “Construyendo la esperanza, estrategias y recomendaciones en salud 2009-2014”

De educación

44

• Programa de vacunación gratuita para niños y niñas • Cobertura de niñez y adolescencia para hijos e hijas de asegurados (hasta los 12 años) • Acceso a la salud reproductiva y planificación familiar para adolescentes • Plan Social Educativo 2009-2014 “Vamos a la Escuela”: Escuelas Inclusivas de Tiempo Pleno (en tanto programa de ampliación de la cobertura y la calidad de la educación básica) • Programa Cerrando la Brecha del Conocimiento

De vivienda

• Una Casa para Todos : incluye varios programas, entre estos “Piso y Techo”

Especiales dirigidos a las familias

• Ciudad Mujer

• Servicios de cuidado infantil incluidos bajo Ciudad Mujer, mientras la madre está siendo atendida

De las capacidades para la generación de ingresos

• Reorientación de las compras del Estado a micro emprendimientos, incluyendo aquellas relacionadas con programas sociales

• Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) • Becas escolares a jóvenes de escasos recursos económicos • Programa de Formación y Desarrollo Laboral

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Componentes de la protección social

Medidas universales, contributivas y selectivas dirigidos a Familias

Niños, niñas y adolescentes

3. Legislación para asegurar la equidad y la no discriminación en el acceso a los servicios y empleo/fuentes de ingreso

• Extensión de la seguridad social para trabajadoras domésticas remuneradas • Ley de Medicamentos: regulación de precios, pertinencia y calidad

• Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA): abordaje de garantía de derechos sociales y económicos • Ley de Lactancia Materna: garantizar una buena nutrición, el crecimiento y el desarrollo integral al lactante

Fuente: categorías adaptadas de Enrique Delamónica, Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe, 2013; Fondo de Naciones Unidas para la Infancia, Integrated Social Protection Systems: enhancing equity for children, New York, 2012a, y Silke Staab, “Protección social para la infancia y la adolescencia en Chile. Identificación y sistematización de programas y políticas”, 2013. Se excluyeron las medidas propiamente dirigidas a regular el mercado laboral; es decir, a la distribución del ingreso y que trascienden la protección social enfocada en la redistribución. Material empírico basado en fuentes oficiales.

los documentos de gobierno. El cuadro organiza estas medidas según componentes (transferencias, servicios y regulaciones) y de acuerdo al grupo al que están dirigidas (las familias o a la NNA). El foco de este cuadro es el conjunto del sistema de protección social aunque precisando la influencia directa o indirecta en niños, niñas y adolescentes. Sólo se incluyen acciones en curso, dejándose a un lado medidas puntuales o que no se encuentren vigentes. Como lo muestra el cuadro, la mayoría de los programas priorizados por el actual gobierno bajo el SPSU se orientan directamente a la NNA. Aquellas que no, como es el caso de las pensiones no contributivas, les alcanza indirectamente. Al analizar las áreas cubiertas por los programas revisados, se desprende que buena parte de éstos se dirigen a incentivar el acceso a servicios de educación y salud entre la NNA a través de transferencias monetarias o en especie. En el caso de transferencias en especie, como el programa de Alimentación Escolar, la promoción del acceso a la escuela se combina con un énfasis en la seguridad alimentaria de esta población. Asimismo, varios de estos programas contribuyen al ahorro de recursos familiares, y por tanto, a su incremento, a través de las transferencias o de la eliminación de copagos. En este sentido, contribuyen directamente a mejorar las condiciones de vida de esta población, fomentar

la acumulación de capacidades cruciales para su desarrollo integral, y así, detener la reproducción intergeneracional de la pobreza. De igual manera que el dirigir programas sociales a las mujeres no necesariamente conlleva contar con un enfoque de género, el dirigir acciones a la NNA no implica la presencia de un enfoque de derechos aplicado a este grupo de la población. Por ejemplo, puede contarse con medidas de protección social que logran que niños, niñas y adolescentes se incorporen a un sistema educativo pero que éste sea autoritario, o que reciban servicios de salud pero se les niegue la información necesaria para ejercer sus derechos sexuales y reproductivos. Adicionalmente, pensar la política social desde un enfoque de ciclo de vida implica atender específicamente a las brechas, en este caso, de protección social que experimenta una población determinada y velar por la pertinencia y prioridad de un conjunto específico de medidas para su cierre. En general, ninguno de estos programas ha sido explícitamente diseñado con este enfoque, tomando como partida la necesidad de fortalecer el desarrollo integral desde la primera infancia, el que por naturaleza requiere de acciones sistémicas, de derivación activa y con un alto nivel de articulación interinstitucional. Por ejemplo, se pudiera pensar si los programas que ahora están dirigidos a incentivar el acceso a la escuela pueden ser fortalecidos

Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad

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desde un análisis centrado en las barreras y cuellos de botella que dificultan este acceso efectivo. En la misma línea, considerando el todavía bajo valor de las transferencias monetarias, se podría analizar hasta qué punto éstas, en su conjunto, abonan a garantizar la seguridad de ingresos de los hogares con niños y niñas, y en particular, la de la NNA. No obstante, la presencia de estas acciones debería constituir un buen punto de partida para el fortalecimiento del enfoque de derechos y ciclo de vida en el diseño y operación del sistema. A continuación se mencionan los principales programas incluidos bajo el SPSU, considerando aquellos lanzados inicialmente bajo el Plan Anti Crisis. Entre los programas que priorizan a la niñez, se encuentran el Programa de Alimentación y Salud Escolar, incluyendo los programas presidenciales Vaso de Leche, el de Dotación de uniformes, útiles y zapatos escolares, y de becas escolares. Entre las acciones que favorecen a jóvenes se encuentra el programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI). El programa de Dotación de uniformes, útiles y zapatos escolares está dirigido a estudiantes de parvulario y básica del sector público y busca aliviar la carga financiera de las familias, así como mantener y mejorar la asistencia regular a la escuela y a la vez dinamizar la economía local (sobre todo a las micro, pequeñas y medianas empresas). Comunidades Solidarias amplía el programa Red Solidaria, priorizando, por lo tanto, niños y niñas en edad escolar. Los cambios aluden principalmente a una mayor cobertura incorporando a un mayor número de comunidades rurales (100 de los 262 municipios del país priorizados por los niveles de pobreza extrema de su población y la mayor incidencia de estudiantes de primer grado con desnutrición) y proponiéndose el objetivo de diseñar e implementar acciones en comunidades urbanas. En este segundo caso el programa se ejecuta en áreas urbanas de 25 municipios, correspondientes a un total de 412 asentamientos precarios. Dada la proporción de niños, niñas y adolescentes que viven con abuelos y abuelas, la transferencia

46

a personas adultas mayores podría estar indirectamente beneficiándoles de manera importante. La Pensión Básica Universal crea por vez primera una transferencia no contributiva dirigida a las personas adultas mayores de 70 años en los 75 municipios más pobres (FISDL y FLACSO, 2005).7 En 2010 había en el país un cuarto de millón de personas adultas mayores de 60 años, el 41.5% se encontraba en condiciones de pobreza y la casi totalidad de este grupo carecía de una pensión (GOES, 2010; Mesa-Lago, 2012). Para el año 2014 se espera entregar esta transferencia a la población de los 100 municipios priorizados para la operación del SPSU en su conjunto. La principal iniciativa reciente relacionada con la atención integral para el abordaje de la violencia de género, la salud sexual y reproductiva de las mujeres, y su empoderamiento económico, es el programa Ciudad Mujer. Los servicios se enfocan en las áreas de educación colectiva, salud sexual y reproductiva, autonomía económica, prevención y atención a la violencia y, por último, cuidado, aunque éste se provee a las hijas e hijos de madres que están siendo atendidas por un número restringido de horas. De esta forma, la Sala de Atención Infantil de Ciudad Mujer es un espacio para que las hijas e hijos de entre 3 meses y 12 años de edad de las usuarias del programa permanezcan en un lugar seguro mientras sus madres reciben los servicios ofrecidos en el centro. También se entregan servicios de salud y nutrición cuando los niños y niñas lo requieren (Ciudad Mujer, 2013). En el campo de la educación existe un programa específico de educación inicial, impulsado por el Ministerio de Educación en 2010, que forma parte del Plan Social Educativo Vamos a la Escuela. Este busca la creación de centros de desarrollo infantil (centros de educación y desarrollo integral para la primera infancia), fortaleciendo el rol protagónico de las familias y garantizando que los niños y niñas que no son atendidos en centros de atención infantil de cualquier naturaleza, cuenten con el equivalente de atención en salud, nutrición, estimulación del desarrollo y protección mediante la corresponsabilidad de las instituciones responsables (OEI, 2010). Mediante este programa el gobierno se

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

propuso atender a 800 niños y niñas y 300 familias (OEI, 2010).8 Además de la vía institucional, se promueve la vía familiar comunitaria, promoviendo la atención constante a colectivos familiares agrupados según las edades de las niñas y los niños con personal multidisciplinario especializado en desarrollo integral. Estos esfuerzos hacen parte de la Política Nacional de Educación y Desarrollo de la Primera Infancia implementada desde 2010. En vivienda, el programa Casa para todos a su vez contiene el programa Piso y Techo. El primero fue parte del Plan Global Anti Crisis entre junio de 2009 y febrero de 2010 bajo el componente Apoyo a la Producción y Generación de Empleo, destinado a mejorar la vivienda popular al mismo tiempo de generar empleo en el sector de la construcción. El programa planteó como meta (2010-2014) lograr una cobertura de 25,000 viviendas (FONAVIPO, 2010) y para junio 2013 el programa había llegado a 19,000 familias en diferentes puntos en el país (El Mundo, 26 de febrero de 2013). Además de Piso y Techo se han incluido varios programas destinados al mejoramiento integral de asentamientos urbanos precarios y a la construcción de viviendas mediante diferentes modalidades. En Anexo se presenta en mayor detalle los programas listados en el cuadro 1 a partir de fuentes oficiales y secundarias. Con base en la información disponible, este anexo (véase cuadro A.1) presenta una breve descripción de planes, políticas o programas, ubicación institucional, criterio de elegibilidad, cobertura, fuente de financiamiento y recursos destinados. La mayoría de los programas se dirigen a la NNA en condiciones de pobreza o de vulnerabilidad. Sin embargo, medidas claves que se diferencian en el criterio de elegibilidad y que constituyen acciones que el gobierno ha ubicado como parte del SPSU son la dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares; el programa de alimentación escolar; el aseguramiento de las trabajadoras domésticas (vigente desde julio de 2010) y la reforma del sector salud. En el caso de la primera iniciativa, se trata de una transferencia en especie a partir de la no-

ción de derecho de toda la población escolarizada en establecimientos públicos. El aseguramiento de las trabajadoras domésticas combina el criterio de contribución con el de afirmación positiva para el acceso a los programas contributivos. Concretamente, se ha planteado un régimen especial que consiste en que los y las empleadoras que inscriban a su personal de casa entre 14 y 60 años dedicado a la limpieza, la cocina, el cuidado de los niños y otras actividades, recibirán un incentivo fiscal; es decir, podrán deducir el costo de su declaración sobre el impuesto de la renta.9 Las personas aseguradas, casi exclusivamente mujeres, tienen acceso a la prestación de servicios médicos y a todos los servicios de salud (considerando un período de espera en algunas especialidades), además del pago de subsidio por maternidad (ISSS, 2010). Este programa se incluye bajo el componente de Empleo y Seguridad. Si bien se propuso alcanzar a 27 mil personas entre 2010 y 2014 (GOES, 2010, pág.149), durante 2012 solo había llegado a 613 personas (ISSS, 2013).10 Las causas de este limitado avance trascienden el ámbito del presente estudio y requieren de mayor investigación. Además, en documentos oficiales el SPSU se vincula a la reforma de salud que se aborda en el siguiente apartado. Se señala que las acciones de este sistema se complementarán con el equipamiento de la red de hospitales y la finalización de la reconstrucción y ampliación de unidades de salud y la construcción del Hospital Nacional Especializado de Maternidad «Doctor Raúl Argüello Escolán». Un ejemplo de criterio de elegibilidad universal, que el gobierno no necesariamente ha ubicado bajo el SPSU, es el de las medidas que se desprenden de la aprobación de la Ley de Medicamentos y que se espera generará un ahorro sustantivo, particularmente relevante en el caso de la población en situación de pobreza, en el gasto de bolsillo desembolsado por los hogares en este ítem. Considerando que los ingresos familiares tienen un efecto insoslayable en las condiciones en las que crece la NNA, estas medidas, sin estar exclusivamente dirigidas a esta población, deben también analizarse en cuanto a su relevancia para su bienestar.

Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad

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Cuadro 2

Programas priorizados por el SPSU

Programas sociales

Población destinataria 2008

2009

2010

Programa Vaso de Leche Programa Alimentación Escolar

875,000

1,310,286

2011

2012

2013

250,000

499,819

800,000

1,316,779

1,327,348

1,480,000

Programa de dotación de útiles escolares, uniformes y zapatos

1,386,767

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso Comunidades Solidarias Rurales (familias)

83,654

105,824

4,298

33,283

50,733

67,391

98,378

90,997

83,128

81,315

3,865

7,000

15,300

25,511

29,085

35,614

82,874

152,313 /a

Bonos Urbanos Pensión Básica Universal

6,487

Ciudad Mujer

9,019

Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador. Nota /a: al mes de mayo de 2013.

Asimismo, medidas que son de alcance universal por definición y que merecen destacarse por su papel en la protección social de la niñez y sus familias son la aprobación de legislación que promueve activamente la erradicación de las inequidades de la NNA. Además de la LEPINA, que se expone en mayor detalle en la siguiente sección, la Ley de Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna, aprobada por la Asamblea Legislativa de El Salvador en el año 2013 a través del Decreto 404, consagra el derecho de la niñez a la lactancia materna exclusiva e indica en su Artículo 35 el derecho de toda mujer trabajadora a amamantar a su hijo o hija durante los primeros seis meses de nacido, pudiendo interrumpir su jornada laboral hasta por una hora diaria. Lo anterior demanda la necesaria articulación entre políticas de salud y de regulación de los mercados laborales.

48

sino que denotan un esfuerzo por lograr modificaciones de mayor alcance que los que permiten el nivel de programas, también importante pero mucho más concreto.

Resumen y discusión

D

El cuadro 2 presenta la evolución de la población destinataria de los programas priorizados por el SPSU.

urante la última década, la protección social de la infancia y la adolescencia en El Salvador ha experimentado un notorio avance de la mano de una mayor protección para la población en general asociado a la expansión de los programas sociales y al lanzamiento de un sistema de protección social. Precisamente, el avance más significativo es la creación del SPSU así como las definiciones relativas a autoridad político-institucional, coordinación técnica y herramientas de gestión a que este dio lugar. Además, el sistema cuenta con un conjunto de programas que han tenido apoyo político y recursos para su implementación.

En el diagrama 2 pueden verse, ordenados cronológicamente, los cambios experimentados desde 2009 en materia de planes y políticas. No solo han sido muchos para un período tan corto de tiempo,

Las transformaciones reseñadas fortalecen el papel del Estado en la garantía de derechos; el país asiste a la formación de institucionalidad y de procesos de articulación interinstitucional cuya con-

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

solidación, indudablemente, implicará procesos largos y complejos. A su vez, se destaca que el Plan Global Anti Crisis constituyó un importante avance para crear respuestas que protejan a la población contra shocks económicos y ambientales; estos últimos, también económicos. En el marco de este estudio no es posible determinar si dicho Plan contribuyó a crear capacidades o rutinas estatales para hacerle frente a futuros shocks. Pero es posible decir que todos los programas relevantes para el SPSU lanzados bajo el Plan Anti Crisis se encuentran vigentes y que, en general todos aquellos ubicados bajo el SPSU han mostrado un alto grado de continuidad. En ese entendido, a continuación se hace referencia a asuntos que del análisis emergen como relevantes para clarificar la orientación del SPSU y fortalecer su papel en la protección de la NNA salvadoreña: •

•

La implementación de una serie de programas específicos dirigidos a esta población se reconoce como un avance importante en la atención que se ha brindado a la NNA, especialmente, la más pobre y vulnerable. De los antecedentes recopilados, no se ha verificado que la definición de estos programas haya surgido de un análisis transversal de las brechas de protección social que enfrenta esta población y de cómo ir cerrándolas progresivamente. En este sentido, una primera recomendación sería conducir este análisis, el cual podría llevar a considerar la pertinencia de diseñar un sub-sistema o esquema integrado que articule los programas con que ya se cuenta y la oferta pública sectorial para obtener efectos sinérgicos de la acción estatal a favor de la infancia en un territorio determinado. En esta tarea, el rol de la institucionalidad coordinadora con clara autoridad social para promover y monitorear la articulación intersectorial, resulta fundamental. En este sentido, fortalecer la institucionalidad del SPSU desde la perspectiva de su abordaje inter-

•

sectorial resulta una tarea prioritaria para el aterrizaje de un enfoque de ciclo de vida en la planificación de los componentes del sistema y sus articulaciones. Otro elemento que cabría abordar alude a las distintas maneras de darle mayor visibilidad al aporte que el SPSU hace a la protección social y que, deseablemente, trascienda las evaluaciones enfocadas en los programas y subraye el valor agregado del sistema como tal. Ello requiere contar con evaluaciones de proceso, de resultado y de impacto del SPSU que efectivamente muestren de qué manera el enfoque de ciclo de vida tiene un rendimiento distinto y mejor al contar con programas enfocados en niñez, en adolescencia y en población adulta. Para visualizar este punto es posible que se requiera de un análisis cualitativo enfocado en cómo la presencia o ausencia de una constelación de medidas afecta el desempeño de las restantes. Un par de ejemplos de ello son: si la población adulta en los hogares percibe una pensión, ¿esto afecta la utilización de las transferencias monetarias condicionadas dirigidas a la niñez? o si el acceso a servicios de salud por parte de la población adulta contribuye a que el sistema detecte requerimientos de atención a niños, niñas y adolescentes.

Asimismo, al analizar el conjunto de medidas que hacen parte de la matriz de protección social con enfoque de NNA presentada en el cuadro 1, se evidencia que una parte importante de las intervenciones tienen una repercusión directa sobre los ingresos familiares, aun cuando éstos estén asociados al cumplimiento de acciones a favor de la infancia, ya sea por medio de transferencias directas (Comunidades Solidarias) o del ahorro de recursos (frente a la compra de útiles escolares, por ejemplo). Es previsible que la acción conjunta de estos programas tendrá un efecto en el mejoramiento de los niveles de vida de las familias destinatarias, sin necesariamente definir esfuerzos específicos para la atención frente a eventos de riesgo que éstas puedan enfrentar en momentos determinados. Solo mirado desde la mayor disponibilidad de recursos familiares, ¿esto tiene un impacto en las

Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad

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diagrama 2

El Salvador: Cronología de principales cambios recientes en materia de política social; instituciones políticas o programas sociales, 2009-2013

Instituciones

Políticas

Programas

2009 Creación de la Secretaría de Inclusión Social (SIS)

2009 Sistema de Protección Social Universal; Plan: Medidas Anti-Crisis; Plan Social Educativo “Vamos a la Escuela”

2009 Comunidades Solidarias Rurales; Comunidades Solidarias Urbanas; Una Casa para Todos; Piso y Techo; Escuela inclusiva de tiempo pleno; Becas a jóvenes de escasos recursos económicos; Capacitación laboral a madres solteras; Pensión Básica Universal

2010 Equipos Comunitarios de Salud Familiar y Especializados (ECOS)

2010 Plan Quinquenal de Desarrollo, 2010-2014; Política Nacional de Educación y Desarrollo Integral para la Primera Infancia; Plan Nacional de Alfabetización; Plan de Salud Construyendo la esperanza, estrategias y recomendaciones en salud 2009-2014

2010 Paquetes Escolares; Cerrando la Brecha del Conocimiento

2011 Ciudad Mujer; Vaso de Leche 2012 Ley de Medicamentos

2012 Alimentación y Salud Escolar; Pensión de Veteranos

2013 Ley del Programa Vaso de Leche Fuente: elaboración propia.

condiciones de vida de la NNA, por ejemplo, traducido en una menor incidencia del trabajo infantil o en las dinámicas psicosociales familiares? •

50

En la misma línea de fortalecer al SPSU, cabría debatir acerca de cuál es la mejor manera de ampliar su oferta programática, no solo en cobertura sino en calidad y equidad. ¿Cómo avanzar en la senda de la progresividad para el ejer-

•

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

cicio de derechos sociales y económicos de la población y, particularmente, de la NNA? ¿Cuándo es deseable priorizar medidas vinculadas con el acceso (como ha sido pensado el programa de uniformes escolares) y cuándo priorizar medidas asociadas a la calidad (como podría ser la disponibilidad, asistencia y formación docente)? Asociado al punto anterior, es importante reforzar los objetivos del sistema en cuanto a

si se plantea como uno de alcance universal o focalizado en la población en situación de pobreza. Si el SPSU fuera exitoso, ¿se volvería innecesario porque no tendría demanda social que atender o, por el contrario, sería más robusto porque estaría llegando a toda la población con servicios públicos de amplia cobertura y alta calidad? La diversidad de visiones encontradas sugiere la necesidad de mayor diálogo y precisión sobre cuál es la función del sistema y cómo se le piensa (se busca erradicar la pobreza o compensarla, se desea contar con mecanismos públicos y de acceso a los servicios también públicos para todas las personas o se piensa en mecanismos mixtos). Los dilemas asociados a la definición de uno u otro objetivo no se restringen a El Salvador y problematizan la utilización deseable de los recursos, en particular en los países con alto déficit social y escasos recursos para hacerle frente. La universalización de la protección social de la NNA puede ser la puerta de entrada a la construcción de un piso de protección social universal para el conjunto de la población.

4/ Por ejemplo, en la página de la STP se alude a la mesa temática para apoyar a veteranos del FMLN. Esto puede verse (en línea) http://tecnica.presidencia.gob.sv/component/k2/itemlist/tag/Veteranos%20de%20guerra. html, consultado el 28 de junio de 2013. 5/ El énfasis de este anexo en programas focalizados refleja los objetivos del gobierno. De igual manera, la escasa relevancia de cambios en materia contributiva reflejan la ausencia de avances en esa materia. 6/ A partir del mapa de pobreza elaborado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en 1995 y actualizado en 2004 (Henderson, 2011), y que clasificó a los 262 municipios según niveles de pobreza extrema severa, alta, moderada o baja. Desde entonces se han realizado otros esfuerzos de localización de la pobreza en el territorio (véase GOES, 2012). 7/ Esta pensión fue creada mediante el Decreto 56 que implementó las Comunidades Solidarias. En su Plan Quinquenal el gobierno también anunció revisiones al esquema contributivo aunque hasta la fecha no existe información concreta de qué medidas se propondría introducir.

Notas del capítulo

8/ Un antecedente de este programa puede encontrarse en Programas de Educación Inicial Comunitaria que

1/ Está integrado por los ministerios de Salud, Educa-

atienden a niñas y niños entre los 0 y 6 años de edad,

ción, Economía, Hacienda, Obras Públicas, Trabajo,

coordinados y/o apoyados por organismos de coopera-

Agricultura, Relaciones Exteriores, Inclusión Social, Ad-

ción y ONG (INTERVIDA, Plan El Salvador, CIDEP, Save

ministración Nacional de Acueductos y Alcantarillados,

the Children, UNICEF, Aldeas Infantiles SOS, y otros)

Asuntos Estratégicos, Fondo de Inversión Social para el

(MINED, 2010).

Desarrollo Local, Instituto Salvadoreño de Niñez y Adolescencia, Instituto de la Juventud, Instituto Salvadore-

9/ El pago mínimo mensual que deberá aportar el em-

ño para el Desarrollo de la Mujer, Instituto Salvadoreño

pleador será de USD 21.80, un 7,5% del cual le corres-

de Formación Profesional y Comisión Nacional de la Mi-

ponde al empleador y el 3% al trabajador, tomando

cro y Pequeña Empresa (GOES, 2013).

como base el salario mínimo mensual vigente para el comercio y servicios que es de USD 207.60.

2/ Se proyecta la creación de una Subsecretaría de Desarrollo y Protección Social que pasaría a cumplir este papel.

10/ A septiembre de 2012 el programa había alcanzado a 1,973 personas, 93% mujeres y 7% hombres. Véase (en

3/ Esta división del trabajo no deja de ser problemática

línea) http://www.isss.gob.sv/. Para dar una idea de la

en tanto la protección social requiere abordar desigual-

importancia relativa del trabajo doméstico para los ingre-

dades múltiples que trascienden los factores socioeco-

sos de los hogares, en 2011 un 2.9% de los hogares sal-

nómicos; a su vez, las desigualdades de género y genera-

vadoreños lo reportó como el empleo de la persona jefa

cionales también tienen un carácter socioeconómico.

de hogar. Ello equivalía entonces a más de 5000 hogares.

Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad

51

03/

Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de la infancia y la adolescencia

E

n este capítulo se abordan transformaciones legales y de política que ofrecen importantes oportunidades para avanzar hacia un sistema de protección social que tenga como centro el garantizar derechos de la niñez y de la adolescencia salvadoreña. Primero, la creación del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia busca garantizar el conjunto de derechos de esta población. En segundo lugar, las transformaciones, o enunciación de transformaciones, sectoriales en salud y en educación tienen que ver con la oferta en los dos servicios determinantes para el bienestar presente y futuro de niños, niñas y adolescentes. Además, se trata de servicios organizados en dos ministerios donde el Estado salvadoreño tiene una alta capacidad, en comparación con otras instituciones, de alcanzar a la población en distintos lugares del territorio nacional. Estas oportunidades pueden ayudar a avanzar hacia un sistema universal como lo ha planteado la presente administración de gobierno y hacia un sistema integral, como lo plantea UNICEF.

52

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

53 53

Hay que configurar un sistema de salud inclusivo mediante la universalización de las prestaciones en materia de salud e incrementar los recursos para el rubro, llevando a la práctica todos los mandatos expuestos en el capítulo II de la LEPINA... Por otra parte, hacer efectiva la reforma de la Ley General de Educación, que universaliza la educación inicial y parvularia, desde la concepción hasta los seis años, y hacer cumplir los artículos que van desde el 81 hasta 91 de la LEPINA” (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012).

A continuación se describe de manera sintética por qué tanto el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia como las transformaciones sectoriales constituyen oportunidades para avanzar hacia sistema integrales de protección social.

Sistema de Protección Integral: oportunidad para el enfoque de derechos de la protección social

E

n materia de protección integral de la NNA, El Salvador cuenta con una legislación, la LEPINA, la que establece lineamientos fundamentales para la consolidación de los componentes de protección social que interesan en este estudio. De hecho, la relativa lentitud con que ha tenido lugar su proceso de implementación, brinda una oportunidad de instalar desde el inicio vínculos fuertes entre el SPSU y el Sistema de Protección Integral de la Infancia. El concepto de protección integral implica el conjunto de acciones, políticas, planes y programas que se pueden ejecutar desde el Estado, o en combinación entre las organizaciones estatales y de la sociedad civil, para garantizar que la NNA gocen de manera efectiva y sin discriminación de sus derechos humanos, al tiempo que atienda en forma focalizada las situaciones especiales en que se encuentran la NNA individualmente considerados o un determinado sector de la infancia que ha sido vulnerada en sus

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derechos. El criterio de integralidad es esencial en tanto exige garantizar los derechos a toda la NNA, sin discriminación alguna y no sólo a quienes se encuentran en situaciones de riesgo social. Un sistema denominado de protección integral debe promover y proteger los derechos de todo el universo de NNA, y para ello es necesario una clara relación y articulación con los otros sistemas que tienen una potencial superposición de programas e intervenciones. “Las fronteras y la relación estructural entre un sistema de protección integral y los otros sistemas como de educación, salud, protección social, etc. es una característica importante a considerar de un sistema de protección integral de la infancia” (Morlachetti, 2012, pág. 86). Por un lado, la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA) “... declara de interés público el funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia y que tanto el Gobierno Central y los Municipales están obligados a colaborar en la implementación del Sistema de Protección. Más aún, se establece que todo funcionario, organismo, institución o dependencia del Estado o de las Municipalidades están obligados a prestar colaboración y auxilio al Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia, Comités Locales y Juntas de Protección, así como suministrarles la información que solicitaren relacionada con el estado de situación de la niñez y adolescencia” (República de El Salvador, 2009, arts. 106 y 107). Existe, por tanto, un mandato explícito para buscar la articulación entre ambos sistemas.

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Por otro lado, en términos de diseño institucional, esta ley creó una instancia rectora de nivel nacional con carácter autónomo —el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia (CONNA)— en cuyo Consejo Directivo participan ministros y viceministros, así como autoridades de instituciones autónomas claves y organismos de la sociedad civil. Ésta es una instancia de articulación interinstitucional por excelencia en la que podría potenciarse la coordinación consensuada de avances en el cierre de brechas de protección social para la NNA. Cabe destacar, no obstante, que la STP no hace parte de este Consejo Directivo, lo que podría revertirse con esta finalidad. Además, en lo que podría ser más relevante para el sistema de protección social, la LEPINA establece comités locales de derechos, y una Red de Atención Compartida (RAC) de la cual participa el conjunto de instituciones públicas, privadas o mixtas responsables de la implementación de la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia (art. 169). Esta red “constituye la base de la atención y servicios a favor de la NNA por medio de sus diferentes programas” (Morlachetti, 2012, pág. 61), tanto propios de la red como ejecutados, en este caso, por las instituciones que son parte del SPSU. Esta red es coordinada y supervisada por el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA) (República de El Salvador, 2009, art. 170). Nuevamente, en el territorio existen oportunidades para fortalecer las sinergias entre ambos sistemas y avanzar, coordinadamente, hacia el cierre de brechas de protección social de la NNA. La LEPINA se aprobó por unanimidad en la Asamblea Legislativa en abril de 2009, pero por Decreto Ejecutivo se definió que el Libro I en el que se contemplan los derechos de NNA entrara en vigencia en abril de 2010. La entrada en vigencia del Libro II, en el que se establece la creación del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CONNA) como ente rector del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia, se pospuso hasta el 1 de enero de 2011. La Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adoles-

cencia (PNPNA) se diseñó en 2012 e implementará durante 2013 en el marco de esta ley (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012; Morlachetti, 2012). La implementación del Libro II cobró dinamismo un año después, cuando se comenzaron a dictar reglamentos de funcionamiento de distintos componentes del Sistema y cuando en mayo de 2012 inició funciones la Dirección Ejecutiva del CONNA y se terminó de conformar el órgano colegiado que rige el sistema nacional (Morlachetti, 2012). Desde el punto de vista del sistema de protección social, esta segunda parte de la LEPINA es la más importante porque plantea cinco tipos de políticas que tienden puentes entre los dos sistemas. Concretamente, se establece que la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia incluye las políticas sociales básicas, las cuales “establecen las condiciones mínimas y universales que garantizan el desarrollo de la población como salud, vivienda, seguridad social y empleo”; y las políticas sociales de asistencia “para la protección de sectores de la niñez y adolescencia que se encuentran en situaciones de exclusión social”1 (República de El Salvador, 2009, art. 111). Ambas políticas, las básicas y las asistenciales coinciden con las que el SPSU define como ámbitos propios de la protección social, por lo que la articulación entre ambas iniciativas es prioritaria, considerando que son precisamente las políticas que hacen parte del SPSU, además de las sectoriales en salud, educación y otros ámbitos, las que pueden garantizar, desde su implementación, el ejercicio de derechos de la NNA que la LEPINA resguarda. Asimismo, en tanto las respalda un mandato legal y cuentan con un diseño institucional en proceso de implementación, este componente de la LEPINA brinda a su vez oportunidades para la implementación y fortalecimiento del SPSU desde un enfoque de niñez. Al mandatar la prioridad absoluta de la niñez para la definición y asignación de recursos en torno a las políticas públicas, existe una clara oportunidad para movilizar esfuerzos con una mayor especificidad para este grupo desde el SPSU. Como se indicó previamente, lo anterior no significa que se desatiendan políticas desde una perspectiva de

Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de la infancia y la adolescencia

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ciclo de vida integral para todos los grupos de la población, sino que la consolidación de esquemas de protección social pertinentes para este grupo permite realizar una apuesta estratégica que se pueda ampliar, progresivamente, y de manera sistémica a otros grupos. En síntesis, desde el punto de vista de la protección social se presentan un conjunto de oportunidades. Primero que nada, la propia LEPINA mandata la creación de instrumentos de protección social para la NNA. En segundo término, desde las respectivas visiones sistémicas del SPSU y del sistema integrado de protección de la NNA, es posible definir objetivos de cierres de brechas en materia de protección social que a su vez promuevan la colaboración entre los actores involucrados. En tercer lugar, podría pensarse en una línea de trabajo específica, por ejemplo a partir de la asistencia a la escuela, en torno al cual se vuelquen los esfuerzos de una y otra parte. Se trataría de que a partir de una línea determinada, desde lo programático, se fortalecieran en el territorio y en contextos determinados, las acciones de atención, de derivación, de participación de los distintos actores y de visibilidad nacional acerca de los problemas y sus soluciones, y en la que entraran a jugar un papel activo las distintas instituciones que crea la LEPINA, junto a la instancia coordinadora del SPSU. Como se retoma abajo en la sección de discusión, el SPSU y el CONNA cuentan con recursos distintos y potencialmente complementarios como son la prioridad política y el mandato legal e institucional, respectivamente.

Las oportunidades sectoriales: la reforma en salud y el alcance territorial logrado en educación

L

as políticas llevadas a cabo desde los sectores de salud y de educación han sido coherentes con aquellas ejecutadas desde los programas de apoyo. En concordancia con la Política Nacional de Salud y como parte del SPSU, el Plan Quinquenal de Desa-

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rrollo 2010-2014 establece la necesidad de contar con un Sistema Nacional Integrado de Salud que permita a todas las personas un acceso oportuno a servicios de salud equitativos, universales y de calidad. Para ello se requiere superar un grave problema: la escasa cobertura de servicios de salud del Ministerio de Salud, únicos proveedores públicos que brindan servicios de salud a toda la población, independientemente de la condición socioeconómica y el aseguramiento (MSPAS, 2011). Para sentar las bases de un nuevo sistema integrado de salud se ha dado prioridad a fortalecer la puerta de entrada al sistema: la expansión de la atención primaria y del primer nivel de atención (CEPAL, 2009). La expansión de la cobertura constituye una medida de afirmación positiva de la población hasta ahora carente de servicios públicos, que debería permitir mayores grados de equidad (GOES, 2010). Para ello se definieron metas precisas: alcanzar a las 939,290 personas sin cobertura de atención y estar en capacidad de atender a 1,136,813 personas, habitantes de 102 municipios priorizados (MSPAS, 2011). Estas medidas se complementan directamente con otras dos. La primera es la eliminación de copagos por parte de la población usuaria de los servicios, lo que reduce sus costos. El gobierno argumenta que estos copagos, que eran de facto antes que legalmente establecidos, se eliminaron durante los primeros meses de la nueva administración y que, al hacerlo, la demanda de servicios de salud aumentó considerablemente.2 El enfoque de abordar los determinantes de la salud antes que la enfermedad facilita establecer vínculos entre quienes proveen servicios de salud y el resto de los actores institucionales que componen el SPSU. Visto en estos términos, se trata de un abordaje que mejora la pertinencia de la oferta de servicios de salud. La segunda medida alude a la mejora de la calidad de los servicios hospitalarios, tanto en infraestructura como en equipamiento e insumos, incluyendo un nuevo hospital de la mujer. Aunque más lentamente que la ampliación de cobertura, en particular en zonas rurales, se vienen implementando me-

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Cuadro 3

Desempeño del sector salud 2009-2011/a

Indicador

2009

2010-2011

Porcentaje de acceso a servicios por parte de la población que se enfermó

52%

65%

Porcentaje de embarazadas bajo control prenatal inscritas antes de 12 semanas

53%

65%

76,672

80,825

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51

7

6

Aumento de partos atendidos por personal calificado (en números absolutos) Mortalidad materna por cada cien mil nacidos vivos Mortalidad infantil por mil nacidos vivos Fuente: Gobierno de El Salvador, 2012.

/a: Datos estimados con base a las personas atendidas por el sistema de salud público, por lo que los indicadores no son representativos a nivel nacional.

didas para garantizar el abastecimiento del cuadro básico de medicamentos y mejorar la infraestructura y equipamiento hospitalario. Estas últimas deberían incidir positivamente más en pertinencia y en equidad que en cobertura. La prioridad del sector salud se ha expresado en una ampliación significativa de la cobertura de los servicios, sobre todo en el primer nivel de atención y, particularmente en comunidades rurales. Antes de junio de 2009, el primer nivel de atención del Ministerio de Salud contaba con una capacidad instalada de 377 unidades de salud en todo el país y con un modelo de atención basado en la dimensión curativa. También había algunos equipos móviles rurales que ofrecían un paquete básico de salud materno-infantil con visitas mensuales a las comunidades. Actualmente, existen 624 Unidades Comunitarias de Salud Familiar en todo el país, categorizadas como básicas, intermedias y especializadas (GOES, 2012). Además, en 164 municipios funcionan 517 Equipos Comunitarios de Salud Familiar (481 familiares y 36 especializados) (Ministerio de Salud, 2013). La importancia de esta reforma se refleja en los recursos financieros asignados al Ministerio de Salud, cuyo presupuesto se incrementó en USD 171.8 millones entre 2009 y 2010, lo que representa un aumento del 43% (GOES, 2012). Como resultado de las acciones del sector salud, el gobierno ha reportado una ampliación en su cobertura, la que se sustenta en el aumento del número de personas que recibieron atención y el porcentaje

de embarazadas bajo control prenatal inscritas antes de las 12 semanas (véase el cuadro 3). Por otra parte, el sector educativo es un sector de política social complejo, pero se trata de uno fundamental para garantizar derechos fundamentales de la niñez y la adolescencia (GOES, 2012). El Plan Quinquenal identificó la necesidad de aumentar la escolaridad, pues en 2011 el promedio de años aprobados a nivel nacional era de 6.2. Este es un reto importante, pues si el promedio internacional indica que se requieren diez años para aumentar en un año la escolaridad, en El Salvador se requieren doce (entre 1996 y 2008) (GOES, 2010). La escolaridad promedio es solo levemente menor entre las mujeres (6.1 años) que entre los hombres (6.4 años); en cambio, las diferencias son marcadamente pronunciadas entre zonas urbanas y rurales (7.3 años y 4.4 años, respectivamente). Cuando se comparan los datos promedio de El Salvador con otros países de América Latina, el Plan Quinquenal (2010-2014) también propone enfrentar: la baja tasa neta de escolarización; la tasa de deserción escolar en secundaria; los elevados niveles de sobre edad y el alto porcentaje de repetición: más del 10% del total de estudiantes están en cursos que no corresponden con su edad y aproximadamente el 15% ha repetido el año escolar (GOES, 2010, págs. 83-85). En términos de calidad de la educación, los resultados son insatisfactorios (véase PNUD, 2013), lo que se agrava con las

Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de la infancia y la adolescencia

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dificultades que niños y niñas presentan para llegar a las escuelas ubicadas en entornos violentos y para hacer frente a la violencia que se vive en los establecimientos.3 Frente a estos problemas se definieron ocho líneas de acción, entre las que se pueden señalar el acceso equitativo y permanencia en el sistema educativo, la transformación de los contenidos escolares y la capacitación para el trabajo. Estas tres medidas están muy relacionadas con el sistema de protección social en tanto abordan la calidad de la oferta educativa. Entre las principales medidas, además del programa presidencial de dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares y de alimentación escolar, descritos más arriba, se encuentran cuatro líneas de acción con un alto potencial de articulación desde el sistema de protección social. El Plan Nacional de Alfabetización busca reducir el analfabetismo en 13% para que a fines de 2014 se logre un 96% de personas que sepan leer y escribir; el Programa de Educación Inclusiva pretende adecuar las modalidades educativas a las condiciones de segregación, marginación y exclusión y la propuesta más reciente es crear escuelas de tiempo pleno. Un tercer componente relevante desde el sector educación es la Política de Atención Integral dirigida a la primera infancia (niños y niñas entre 0 y 6 años de edad) mediante la coordinación, integración y participación de las diferentes instancias de alcance nacional y local (tanto públicas como privadas) y el fortalecimiento de familias y comunidades (GOES, 2010). Estos tres programas se complementan con un programa de infraestructura escolar, cuyo objetivo es ofrecer los ambientes y recursos adecuados y necesarios para mejorar el proceso de enseñanza-aprendizaje. Aunque la forma para alcanzarlas no está planteada con precisión, las metas propuestas por el gobierno desde el sector educativo son clave. Consideran universalizar la educación inicial, básica y secundaria; superar el analfabetismo en la población de 15 años o más; promover un sistema educativo inclusivo y equitativo al que toda la población tenga derecho; reforzar y ampliar la participación de la sociedad en la acción educadora;

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y convertir la educación inicial en un componente orgánico y permanente del sistema educativo. En términos de avances, la educación inicial y la educación de tiempo pleno se encuentran en una situación muy distinta. En materia de educación inicial no han ocurrido cambios: los centros existentes creados originalmente bajo la tutela del ISNA tienen una cobertura menor al 2%.4 El 92.7% de ellos se enmarcan bajo el enfoque de cuidado comunitario mediante el cual el Estado otorga una remuneración simbólica (bono) a educadoras comunitarias para cuidar a niñas y niños menores de seis años de otras mujeres de la comunidad. Dejando a un lado la limitadísima cobertura, el lado práctico de tales iniciativas es que resuelven el problema inmediato, las madres trabajadoras cuentan con un lugar donde dejar a sus hijos y para las cuidadoras significa una fuente de ingresos (Marco, 2008). Sin embargo, tiende a ser una forma deficiente de cuidado de los hijos de las familias de escasos recursos y especialmente de las mujeres jefas de hogar en tanto, independientemente de la buena voluntad de las educadoras comunitarias, carecen de una formación adecuada, cuentan con muy escasos recursos materiales y los servicios prestados son de escasa calidad. Adicionalmente, el Ministerio de Educación (MINED) reportó en 2012 una cobertura de 5,109 niñas y niños del nivel de Educación Inicial (0 a 3 años) y de 223,405 del nivel de parvularia (de 4 a 6 años). En 2013, el MINED formó 417 Círculos de Familia, que es una modalidad comunitaria de orientación a familias sobre prácticas de crianza, en los que se atienden actualmente a 4,983 niñas y niños de 0 a 7 años. De igual forma están implementando el nuevo modelo institucional en 261 centros de educación inicial y parvularia, bajo el cual han ampliado la atención, recibiendo a niñas y niños desde los 2 años. En el caso del MINED, desde el año 2013, se está implementando un nuevo currículo que responde a estándares de calidad y busca normar, calificar, unificar y nivelar capacidades en el personal que atiende centros infantiles de todas las instituciones que ofrecen estos servicios. Cabe mencionar que las cifras del MINED no incluyen la

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

oferta de las instituciones privadas y organismos no gubernamentales que están ya apoyando la Vía Familiar Comunitaria. Esto se verá reflejado en 2014 cuando el MINED implemente el Sistema de Legalización, Registro y Acreditación de centros infantiles y modalidades de atención comunitaria. Sin embargo, a pesar de todos los esfuerzos, el financiamiento para poder ampliar coberturas de manera significativa es sumamente bajo. Por su parte, las escuelas que están bajo el modelo de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP) se encuentran en el proceso de pasar de experiencias piloto a tener alcance nacional. Actualmente la cobertura es de 1,513 escuelas que funcionan bajo esta modalidad, comprendidas en 179 sistemas integrados (EITP que están territorialmente organizadas); la proyección es alcanzar la cobertura total nacional de centros escolares públicos en 10 años.5 Esta ampliación de la jornada escolar podría contribuir enormemente a la conciliación entre vida familiar y laboral. A la vez, podría representar un espacio de integración de intervenciones que, desde el SPSU, combinen objetivos de cierre de brechas en el acceso con mejoras en la calidad de los servicios a los que acceden niños, niñas y adolescentes. Se trataría de sincronizar los cambios sectoriales con las intervenciones del SPSU de manera de que el dinamismo de unas y otras en distintos ámbitos del problema maximice los resultados y cree efectos demostración de alto impacto. Dicha sincronización tendrá que tener en cuenta que, en lo que va de la presente administración, los cambios en materia educativa carecen de indicadores que puedan mostrar el desempeño. A la vez, el valor agregado de las escuelas de tiempo pleno presupone que la escuela es un espacio libre de violencia, cuestión que requiere ser fortalecida y garantizada para toda la niñez del país. Con relación a este último tema, en general, ni en los documentos oficiales ni en las entrevistas se enfatizó en cómo la política social debe abordar los problemas en las relaciones de convivencia, la inseguridad y la violencia. En el caso del sector educativo, la violencia educativa, definida como violencia estudiantil antes que escolar, se identifi-

ca como uno de los principales retos que enfrenta el país. Esta estrategia, en tanto es generadora y reproductora de importantes brechas sociales (por ejemplo en el acceso a la escuela y los programas de capacitación laboral y entrega de transferencias) puede ser, en sí misma, materia de medidas de protección social. Si bien existen varias acciones articuladas entre el MINED, ONG y la cooperación internacional en materia de prevención de violencia en la escuela, no se identifican acciones que se articulen como parte del esquema de protección social.

La oportunidad que da el abordaje de la materia fiscal

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a protección social se inserta en condiciones preexistentes que definen los márgenes de acción de las transformaciones a realizar por los gobiernos actuales. Hoy, uno de los principales legados con una fuerte incidencia es el fiscal. Como rasgo de larga duración, el Estado salvadoreño cuenta con capacidades técnicas e institucionales que deben ser fortalecidas para hacer frente a la demanda social existente. Una expresión directa de la debilidad estatal en materia redistributiva, que a su vez la refuerza, es la baja carga fiscal. De acuerdo a la CEPAL (2013), la carga tributaria (con seguridad social) promedio en América Latina para el año 2000 se ubicó en el 15.4% del PIB, y para el año 2011 aumentó al 19.9%. Para el caso de El Salvador, la carga tributaria pasó de representar el 12.4% del PIB en el 2000 al 15.5% en el 2011. Como se observa, el país se ha caracterizado por una carga fiscal históricamente baja, lo que puede poner en riesgo la sostenibilidad de los programas sociales, sumado al alto nivel de endeudamiento antes referido.

La necesidad de contar con mayores ingresos fiscales se ve complejizada por la existencia de un sistema impositivo de facto, paralelo al estatal, en manos de pandillas y otros grupos organizados cuya importancia relativa en el bolsillo de la población y respecto al PIB se desconoce.6 Este sistema impositivo tiene un efecto no estimado en la capacidad

Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de la infancia y la adolescencia

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de las familias para comprar bienes y servicios y para el ahorro obligatorio (por ejemplo, en materia de pensiones). A la vez que se trata de un efecto no estimado, afecta más a quienes menos tienen en tanto están más expuestos a que se les demande y es, por lo tanto, regresivo. En términos de gasto, durante el presente período de gobierno ha habido un claro aumento de la inversión social por habitante y el Plan Quinquenal previó un aumento importante de la carga tributaria. A pesar de los avances, el Estado sigue siendo altamente dependiente de préstamos y de la cooperación internacional. En materia de ayuda reembolsable, a fines de 2012 el SPSU estaba ejecutando USD 96 millones y gestionando otros USD 85 millones (GOES, 2012). Paralelamente, el gobierno ha tenido un papel proactivo en gestionar recursos no reembolsables: a fines de 2012 el SPSU se encontraba ejecutando USD 171.7 millones y gestionando USD 8.1 millones adicionales (GOES, 2012). Por el momento, ni el SPSU ni el Sistema Nacional de Protección Integral de la Infancia y la Adolescencia han definido cuál sería el porcentaje de asignación presupuestaria necesario para cumplir con las medidas que prevé la normativa (Morlachetti, 2012). El contar con estimaciones, aunque fuera a grosso modo, del costo de honrar compromisos ya formalmente estipulados, sería muy útil para abordar márgenes fiscales y necesidades, así como definir estrategias para contar con las fuentes complementarias pertinentes. Esta estimación debería contemplar, además de las acciones sustantivas propiamente dichas, los recursos necesarios para abordar las condiciones de inseguridad y de violencia social en las cuales debe insertarse el quehacer cotidiano de los programas sociales. Sería deseable visibilizar los costos que esta situación conlleva y que son adicionales a la organización de las transferencias y/o a la prestación de los servicios propiamente dichos. En materia de planificación, en el marco del SPSU se ha hecho un ejercicio, incipiente pero sustantivo, de proyección plurianual de los recursos disponibles a partir de la combinación de recursos exter-

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nos y del gobierno (GOES, 2009). Esto se expresa en documentos con las proyecciones iniciales de ampliación de cobertura del SPSU. También desde el Ministerio de Hacienda se han realizado simulaciones de este tipo incluyendo otras instituciones del sector social. Los avances en esta línea pueden observarse en el fortalecimiento de los vínculos entre las estrategias de desarrollo nacional y procesos presupuestarios anuales y plurianuales, y la alineación de los recursos de los socios de cooperación con los marcos de evaluación de desempeño del país (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010). Un salto cualitativo sería vincular este tipo de presupuesto plurianual con metas de protección social predefinidas que permitan ir cerrando brechas en términos de acceso, calidad y equidad del bienestar de la población en general, y de la NNA en particular; y en segundo lugar, sería deseable que el presupuesto fuera definido de manera vinculante, de modo de lograr sostenibilidad de las medidas en el largo plazo y no sólo en el marco del gobierno de turno. La reasignación de recursos implica crear condiciones que permitan a la población involucrada considerar escenarios alternativos de uso de los recursos disponibles. Un ejemplo de programas que pueden potencialmente asignarse de acuerdo a más de un criterio de elegibilidad con distintos objetivos y potencialmente también, con distintos resultados, son los subsidios de gas y electricidad y, más recientemente, el caso del paquete escolar (incluyendo uniformes, zapatos y útiles escolares). En el caso de este último, en tanto programa de protección social, cabría preguntarse acerca de la posibilidad y la deseabilidad de que, en lugar de distribuirse universalmente en función de criterios de ciudadanía, se orientara más bien al cierre de brechas en función de criterios de necesidad, abordando cuellos de botella que impiden el acceso de grupos de niños y niñas a la escuela, y destinar el remanente de recursos a inversiones colectivas (como libros y materiales escolares) que tengan efectos directos sobre el desempeño escolar de las comunidades en cuestión, o bien, a incentivar el acceso y permanencia de niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo.

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

En términos de la reforma fiscal, un reto en el corto y mediano plazo es cómo mostrar a la población que contar con un esfuerzo público en materia de protección social constituye un aporte para el conjunto de la sociedad, y no solo para quienes reciben las transferencias y los servicios. En el largo plazo, será la sostenibilidad política la que le dará viabilidad fiscal a un sistema robusto de protección social. Ello, en tanto se requeriría aumentar el aporte de la población de mayores recursos, lo que a su vez requiere contar con un respaldo social capaz de hacer frente a los vetos de sectores económicamente poderosos con relación a cambios en esta materia (Vargas Cullell, 2012). Respecto a la consecución de recursos externos, la presente administración ha tenido un papel proactivo. En junio de 2010, el gobierno creó el Vice-ministerio de Cooperación para el Desarrollo cuyo objetivo es captar y mejorar la gestión de la cooperación. En ese marco se firmó una declaración no vinculante entre los actores del desarrollo (gobierno, municipalidades, sociedad civil y cooperantes), en la cual se determinaron las pautas generales que llevarían a cabo en la gestión de la cooperación.7 Entre los cooperantes que suscribieron la declaración estuvieron ONG nacionales e internacionales así como las agencias del Sistema de Naciones Unidas, la cooperación de gobiernos y el Banco Mundial (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010). A los efectos de contar con una línea de base para conocer la eficacia de la cooperación, en 2011 se realizó una encuesta sobre la materia en torno a 12 indicadores y se elaboró un Plan Nacional de Eficacia de la Ayuda 2012-2015 que entrega pautas respecto a la gestión de la cooperación y que fue presentado públicamente en diciembre de 2012. Este plan agrega los principios de transparencia y previsibilidad a los ya existentes en la Declaración de París. La primera medición de los avances de este plan estaba prevista para 2013 (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2012). En general, además de darle mayor coherencia y transparencia a los recursos de la cooperación, este esfuerzo reconoce el papel que la sociedad civil tiene en diversas

dimensiones del quehacer del Estado, incluyendo su financiamiento y ejecución. Por lo pronto, estos avances se aplican solo a la cooperación, no así a los préstamos.

Resumen y discusión

D

urante la última década el país ha experimentado un período de expansión institucional en distintos ámbitos y con diferentes ritmos y grados de transformación con especial relevancia para la niñez y la adolescencia. La creación de un sistema de protección integral para la niñez y adolescencia es prueba de ello. Luego de un período de estancamiento e incluso retroceso en cobertura y en reformas significativas, a partir de 2009 la reforma del sector salud ha cobrado enorme dinamismo. En materia de educación, si bien la dirección del cambio no ha sido tan clara y se ha ensayado una diversidad de acciones, existe una búsqueda de innovación expansiva de la oferta de servicios. Además, se cuenta con una cobertura territorial nada despreciable en el marco de un Estado que necesita fortalecer su presencia en el territorio. En materia fiscal, la prioridad asignada a la inversión social genera oportunidades para visibilizar de manera más nítida las intervenciones de protección social que se construyan desde un enfoque de niñez, así como, en la medida que los recursos lo permitan, priorizar y ampliar recursos para el cierre de brechas de protección social de esta población. A partir del análisis de lo que ocurre en sectores distintos al de la protección social propiamente dicha, quedan planteados al menos los siguientes retos: •

Es deseable que exista una articulación explícita y robusta entre el SPSU, el Sistema de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia y los esfuerzos sectoriales orientados a la NNA desde la educación y la salud. El momento fundacional en que se encuentran los primeros dos sistemas hace pensar en la posibilidad de identificar sinergias que potencien el quehacer del SPSU, que trasciende la NNA, y

Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de la infancia y la adolescencia

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•

62

al sistema de protección integral que va más allá de la protección social. La complementariedad de recursos con que cuentan podría ser un incentivo para la cooperación. Asimismo, un segundo punto de articulación y mutuo reforzamiento podría ser la complementariedad y las sinergias que puedan establecerse en la expansión de la institucionalidad en los territorios. Durante la administración de gobierno 2009-2013, el SPSU ha tenido alta prioridad política y el sistema de protección integral cuenta con un mandato legal que sustenta la creación de una arquitectura institucional central y en el territorio. Como es el caso de todas las instituciones públicas en El Salvador, la STP deberá alinear sus políticas bajo los lineamientos establecidos por la LEPINA, incluida la atención preferente a la NNA en las políticas públicas, lo que brinda una oportunidad para fortalecer el sistema desde un enfoque de niñez y comprender los alcances de un diseño adaptado al cierre específico de brechas de protección social a lo largo del ciclo de vida. Contar con sistemas de información y de criterios de evaluación comunes son otros mecanismos de articulación posibles, tanto o más efectivos que la coordinación para profundizar en prácticas sistémicas. Uno de estos mecanismos podría lograrse a través de los tipos de intervención propiamente dichos. Para ello se requiere fortalecer los vínculos entre las medidas orientadas al acceso y aquellas que se dirigen a la organización de los servicios, en particular de salud y educación. Esto, porque en entornos de alto riesgo, la pertinencia de separar claramente protección social (que se orienta a reducir brechas de acceso a bienes y servicios) de la política social (que se dirige a asegurar la prestación de bienes y servicios) se ve cuestionada. Por ejemplo, dados los alarmantes niveles de violencia en los establecimientos educacionales, estar en la escuela puede ser, en sí mismo, un factor de desprotección social y física. Una manera de avanzar en esta dirección es apoyándose en los programas de transferencias monetarias condicionadas; concretamente, creando con-

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•

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Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

dicionalidades a la oferta (es decir, a los ministerios responsables de prestar los servicios) complementarias a la condicionalidad a las familias. Se trataría, concretamente, de vincular la ampliación de presupuesto a evaluaciones del desempeño en materia de cobertura y de calidad de los servicios. En términos sustantivos cabría darle un lugar central a la inseguridad y la vulnerabilidad social en tanto conforman la situación más probable vivida por la ciudadanía. El abordaje de la violencia en las relaciones de convivencia debe contemplarse como parte del diseño y la implementación de la protección social y ser considerado de modo explícito y sistemático con el objetivo de que promueva y a la vez se apoye en la articulación entre programas y políticas. Parece relevante precisar cuáles son las implicancias que tienen para la protección social las incipientes capacidades relativas del Estado salvadoreño en materia redistributiva. Tal y como lo reconocieron en las entrevistas personas del propio gobierno, el control territorial y la obtención de recursos mediante impuestos por parte del Estado aparece con frecuencia amenazada por grupos organizados. Algunas consecuencias de ello en materia de protección social pueden ejemplificarse en que las transferencias monetarias pueden estar condicionando el acceso de niños, niñas y adolescentes a escuelas que no son seguras o a transitar por calles que representan amenazas a su integridad física y emocional. Las posibilidades de estudio y de uso del espacio público se ven afectadas por problemas de capacidades que trascienden al SPSU y generan, además, graves problemas de acceso a sus acciones clave. Se requiere examinar y determinar la viabilidad de las demandas de tiempo que desde las acciones de protección social se hacen al personal del Estado y a la propia población a la cual se dirigen estas acciones. En particular, lo anterior se vincula con la demanda de articulación entre programas y políticas, entre programas, entre políticas o entre distintos ni-

veles de organización del Estado (central, departamental y/o local). Existe el riesgo de que los tiempos disponibles para articular mediante la coordinación se estén sobreestimando.

4/ Aunque se ha anunciado que estos centros pasarán al Ministerio de Educación, no se encontró evidencia de que ello haya ocurrido. Para verificar la cobertura véase los datos de encuestas de hogares que se presentan en la siguiente sección.

Notas del capítulo

5/ Esta información puede revisarse (en línea) http:// www.transparenciaactiva.gob.sv/escuelas-a-tiempo-

1/ Además, plantea las políticas “De protección especial:

pleno-un-modelo-transformador-de-la-educacion/.

consistentes en las acciones estatales encaminadas a la protección y restitución de los derechos de NNA que se

6/ Se trata del cobro forzoso que grupos organizados

encuentren amenazados o hayan sido vulnerados”; “De

hacen a una mayoría de comerciantes, tanto estableci-

protección jurídica: son las encaminadas a establecer o

dos como ambulantes.

mantener los mecanismos legales que permitan la defensa de los derechos de NNA”; y “De participación: éstas

7/ Las pautas son las establecidas en la Declaración de

van encaminadas a que la infancia y adolescencia, se in-

París de 2005 y suscrita por El Salvador en 2009: Apro-

volucren directamente en su propio desarrollo y el de su

piación (liderazgo de los países socios); Alineamiento

comunidad o Estado”, República de El Salvador (2009).

(de la cooperación con las políticas nacionales); Armonización de la cooperación; Gestión para (y no por) Re-

2/ De acuerdo a las atenciones brindadas en la red de

sultados y Mutua Responsabilidad (de las y los actores).

establecimientos del MINSAL, en 2011, las consultas cu-

“Bajo estos principios fundamentales, se propone un

rativas aumentaron en un 19% respecto a 2008. En el

modelo de cooperación que mejore el empleo de los

caso de las consultas preventivas, para el mismo perío-

recursos para el desarrollo, orientado a la reducción de

do, estas aumentaron en un 17% (MINSAL, 2012).

la pobreza y la desigualdad, el aumento de la participación, la creación de capacidades de gestión y dirección

3/ De acuerdo al Censo Educativo 2011-2012 (MINED,

en los países y el impulso a la consecución de los Objeti-

2012), la violencia es una de las principales barreras

vos de Desarrollo del Milenio” (Ministerio de Relaciones

para la asistencia y permanencia en la escuela.

Exteriores, 2010).

Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de la infancia y la adolescencia

63

04/

La protección social actual de la niñez y adolescencia

L

os esquemas de protección social coexisten con las estrategias sociales desplegadas desde las personas y las familias. Si bien interesa en particular la situación de la NNA, su bienestar tiene lugar en el marco de relaciones de interdependencia, fundamentalmente con sus familias, que están mediadas por relaciones de poder y no son necesariamente equitativas en la distribución de recursos.1 El mejor escenario es uno de complementariedades entre la protección social de las familias en general, y de la NNA en particular. La fortaleza relativa de la protección social de las familias incide en el tipo de medidas de protección social deseables y viables dirigidas a niñas, niños y adolescentes. Este apartado reconstruye la protección social que experimenta actualmente la población de niños, niñas y adolescentes a partir de fuentes estadísticas existentes, en particular las encuestas de hogares de 2012 y las encuestas de uso del tiempo de 2010. Los datos tienen, por lo tanto, las posibilidades y limitaciones que presentan ambos instrumentos para conocer de manera fidedigna hasta qué punto las prestaciones asociadas a los programas de protección social logran llegar adecuadamente a cada niña y niño. A partir de allí es posible un acercamiento a la protección social de la NNA tanto de manera directa como indirecta, a través de sus respectivas familias. Este acercamiento es indicativo en tanto las encuestas no son representativas de la situación de la infancia. Las encuestas entregan evidencia respecto al acceso

64

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

65 65

y la equidad de dicho acceso, pero son menos útiles para abordar la pertinencia, definida como su correspondencia con las necesidades de la población, lo que se puede analizar mejor de manera cualitativa a partir del propio diseño y la implementación de los programas.2 En este sentido, cabría pensar en la complementariedad de metodologías de investigación para el diseño final de un sistema integrado de protección social para la NNA. Pese a las limitaciones de la información ya expuestas, los principales hallazgos documentan de mejor forma la presencia relativa del Estado con relación a la entrega de transferencias y a la prestación de los servicios; y en menor medida, a la implementación de regulaciones relevantes para la protección social, como los costos de los medicamentos, la implementación de la Ley de Lactancia Materna y sus regulaciones, o el aporte de empleadores y empleadoras a la seguridad social. Estos hallazgos complementan el análisis descrito en la sección II del documento donde se describen los programas de protección social actualmente en operación y sus coberturas informadas. A continuación, en el análisis se presenta primero una descripción del acceso de la NNA a programas de protección social, respecto a la población en su conjunto. En segundo lugar, se caracteriza la situación de la NNA a partir del tipo de protección social con que cuentan los hogares. Concretamente, partiendo del análisis de CEPAL (2012) se distinguió entre aquellos hogares donde la población adulta responsable de niños, niñas y adolescentes tiene acceso a una protección social contributiva, no contributiva, a ambas o a ninguna, considerándose únicamente hogares donde habita la NNA. Cabe considerar, no obstante, que esta tipología alude, principalmente, al acceso a prestaciones de índole monetario y que se esperan tengan un efecto importante en cuanto a la generación de un piso básico de bienestar, fundamentalmente, a través de condiciones de vida dignas. En este marco, se denomina a este acceso como “protección social orientada a la seguridad de ingresos”. De esta forma, en el caso de El Salvador, CEPAL considera la existencia de ingresos en el hogar debido a in-

66

demnización de retiro o despido y a jubilaciones y pensiones como indicadores de protección social contributiva; y como protección social no contributiva, a indemnizaciones por ayudas del gobierno (CEPAL, 2012b). El detalle de lo que se incluye en cada categoría se explicará más adelante. A pesar de todos los avances realizados, de acuerdo a las encuestas de hogares, en 2012, 56% de los hogares en que vivían niños, niñas y adolescentes no contaban con protección social orientada a la seguridad de ingresos (transferencias monetarias). Ese mismo año, 69% de los niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza se encontraban en la misma situación. 34% de la NNA en general no contaban con ningún tipo de protección social orientada a la seguridad de ingresos. Este dato es altamente relevante, considerando que la inseguridad e insuficiencia de ingresos monetarios en la infancia, particularmente, durante los primeros años de vida, conlleva impactos negativos demostrados en los indicadores de desarrollo y oportunidades futuras de esos niños y niñas (OECD, 2009, 2011; Rowntree Foundation, 2012). Como también se mostrará, la protección social presenta claras diferencias entre los principales grupos de hogares: aquellos con acceso contributivo y los que carecen de todo esquema de protección social.

Protección social de la niñez y la adolescencia respecto al conjunto de la población

L

os siguientes gráficos muestran en qué medida la encuesta de hogares reportaba acceso de la NNA a los programas de protección social reportados en la encuesta y, entre quienes declararon acceso, qué porcentaje corresponde a NNA en condiciones de pobreza. Los gráficos 4 y 5 se enfocan en apoyos que niños, niñas y adolescentes reciben del gobierno como parte de esfuerzos de protección social. Asimismo, este análisis se complementa con uno que muestra el acceso que tienen niños, niñas y adolescentes a los servicios de educación (gráficos 6 al 8) y de salud (gráficos 9 y 10). Si bien ambos servicios no forman, como tal,

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

GRÁFICO 4

El Salvador: Total de NNA y NNA que se encuentran en situación de pobreza según acceso en el hogar a subsidios y bonos, 2012 (En porcentajes)

76 67

48

69

69

66

64

47

18

15

Subsidio del gas

Subsidio de energía eléctrica

Bonos Comunidades Solidarias Rurales

2

1

Bonos Comunidades Solidarias Urbanas

Pensión básica universal

Subsidio de agua

Porcentaje del total NNA que reciben la prestación Porcentaje del total NNA que reciben la prestación y que se encuentran en situación de pobreza Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

parte del sistema de protección social, sino que constituyen políticas sectoriales, el panorama de su acceso muestra la capacidad real que tiene la protección social para cumplir con una función articuladora entre los servicios y su acceso por parte de la ciudadanía, aportando sustantivamente con ello al ejercicio de los derechos de la niñez. Con relación a los niños, niñas y adolescentes que acceden a los programas de apoyo del gobierno, en los siguientes gráficos puede observarse que este acceso es sumamente heterogéneo. El menor acceso alude a las transferencias en dinero que se llevan a cabo desde el SPSU (bonos Comunidades Solidarias Rurales y Comunidades Solidarias Urbanas y Pensión Básica Universal); y los mayores, a los subsidios al gas y a la electricidad (véase gráfico 4). El acceso al programa de Comunidades Solidarias y al programa de alimentación escolar es considerablemente menor al que se reporta respecto a unifor-

mes escolares (véase gráfico 5). Como se observa en la gráfica, tanto en el caso de Comunidades Solidarias, como en el de la Pensión Básica y el subsidio de agua, las prestaciones cubren mayoritariamente a la población en situación de pobreza. No sucede lo mismo en los casos del subsidio al gas y a la electricidad, lo que da cuenta de su posible cobertura más transversal en la población salvadoreña. En el gráfico 5 se muestran los beneficios asociados al programa de transferencia en especie Paquetes Escolares: 22% accede a útiles; 49%, a zapatos, útiles, escolares o uniformes, y 13%, a otras combinaciones de insumos escolares. Cabe considerar que el acceso a este programa llega mayoritariamente a la NNA en situación en pobreza y su alcance es considerablemente mayor —llega al 49% de la población de niños, niñas y adolescentes— que, por ejemplo, con respecto al de alimentación escolar, que cubre al 27% de esta población.

Capítulo IV La protección social actual de la NNA

67

GRÁFICO 5

El Salvador: Total de NNA y NNA que se encuentran en situación de pobreza según acceso a útiles y uniformes escolares, 2012 (En porcentajes)

55

53

56

49

22 13

Útiles escolares

Zapatos, útiles escolares, uniformes

Otras combinaciones

Porcentaje del total de NNA que reciben la prestación Porcentaje de NNA que reciben la prestación y que se encuentran en situación de pobreza Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

Estos datos nos indican la heterogénea situación de la NNA y de la NNA en situación de pobreza que recibe diversos tipos de prestaciones asociadas a la protección social en El Salvador. Comprendiendo las limitaciones de la EHPM para proveer de información exhaustiva sobre las coberturas de los programas considerados, la información indica que una parte importante de esta población no accede a prestaciones que parecieran ser muy relevantes desde la óptica de su protección social frente a riesgos, especialmente para quienes se encuentran en situación de pobreza, como es el caso de las transferencias monetarias. Es posible anticipar que mejorías podrían derivarse de una revisión de los mecanismos a través de los cuales se está llegando con estos programas a la NNA en situación de pobreza, de manera de identificar si estos contribuyen a eliminar las barreras que dificultan su acceso a los servicios sociales básicos y a generar un mínimo social aceptable en términos de sus condiciones de vida, especialmente relevante en el caso de la alimentación escolar y la seguridad alimentaria.

68

En términos de asistencia al sistema educativo, el gráfico 6 muestra que 18% de niños, niñas y adolescentes reporta no asistir a establecimientos educativos de acuerdo a los datos de la encuesta. De ese total, el 58% se encuentra en condiciones de pobreza monetaria mientras que 42% no lo está, indicando que la inasistencia escolar no solo se asocia con insuficiencia de ingresos. Con relación a la asistencia según tipo de educación, el 84% de la NNA asiste a la educación pública y de ellos, la mitad (53%) está en condiciones de pobreza. El 16% de la NNA asiste al sector privado, de quienes solo un 18% se encuentran en condiciones de pobreza (véase gráfico 7). Estos datos muestran el papel que juega la educación pública en el país y su potencial para acercar la oferta de protección social a la población infantil. Respecto al nivel educativo al que asisten niños, niñas y adolescentes (gráfico 8), el acceso a parvulario y a enseñanza media que muestran estos

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

GRÁFICO 6

El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de pobreza según asistencia al sistema educativo, 2012 (En porcentajes)

82

58 47 Porcentaje del total de NNA según asistencia 18

Asisten

Porcentaje de NNA según asistencia y que se encuentran en situación de pobreza

No asisten

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

GRÁFICO 7

El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de pobreza según sector educativo de asistencia, 2012 (En porcentajes)

84

53

Porcentaje del total de NNA según asistencia 18 16 Público

Porcentaje de NNA según asistencia y que se encuentran en situación de pobreza

Privado

Fuente:elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

procesamientos es bajo, llegando a 12% en ambos casos. Reiterando las limitaciones de la encuesta para brindar una panorámica exhaustiva de las coberturas oficiales, y considerando que los datos generados a partir de la información contenida en la EHPM no son necesariamente coincidente con

las estadísticas nacionales del Ministerio de Educación, resulta de especial interés apreciar el perfil que estos indican, mostrando los desafíos pendientes para universalizar la asistencia escolar en niveles educativos distintos a la enseñanza básica. En el caso de la educación parvularia, son pobres

Capítulo IV La protección social actual de la NNA

69

GRÁFICO 8

El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de pobreza según nivel educativo de asistencia, 2012 (En porcentajes)

75

50 46 34

12

12

17 2

Parvularia (1 a 3)

Básica (1 a 9)

Medio (10 a 13)

Superior

Porcentaje del total de NNA según nivel educativo de asistencia Porcentaje de NNA según nivel educativo de asistencia y que se encuentran en situación de pobreza Fuente:elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

GRÁFICO 9

El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de pobreza según cobertura de seguro médico, 2012 (En porcentajes)

87

54

Porcentaje del total de NNA según cobertura de seguro médico 20 13 Tiene

No tiene

Porcentaje de NNA según cobertura de seguro médico y que se encuentran en situación de pobreza

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

70

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

GRÁFICO 10

El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de pobreza según lugar de la última consulta a un servicio de salud, 2012 (En porcentajes) 72

59 54

25 18

17

8 Público

Contributivo

2 Privado

ONG

Porcentaje del total de NNA que consultaron servicios de salud Porcentaje de NNA que consultaron servicios de salud y que se encuentran en situación de pobreza Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

casi la mitad de quienes reportan asistir (46%, solo levemente por debajo del 50% correspondiente a la educación básica). En la educación secundaria, un tercio (36%) de quienes reportan asistir se encuentra en condiciones de pobreza. Esta participación relativa de NNA en condiciones de pobreza en niveles educativos que alcanzan baja cobertura, indica que el cierre de las brechas de protección social requiere necesariamente de la urgente expansión de los servicios educativos en ambos niveles. En el ámbito de la salud, el gráfico 9 muestra que el 87% de la NNA reporta carecer de seguro médico, instrumento que se vincula directamente a la protección social de la infancia y sus familias. De esta población, un 54% se encuentra en condiciones de pobreza monetaria y no cabe esperar que tengan capacidad de compra de servicios. Lamentablemente, la encuesta no permite determinar su capacidad efectiva de acceder a los servicios públicos de salud aunque, incluso mediando un proceso expansivo de reforma, difícilmente se pueda esperar que el Ministerio de Salud tenga la suficiente

capacidad resolutiva para velar por la totalidad de esta población en todos los servicios que ésta requiere. Entre quienes consultaron, el 72% lo hizo en establecimientos públicos, un 59% de los cuales se encontraba en condiciones de pobreza (ver gráfico 10). Al igual que en el caso de la educación, este dato es indicativo del rol que cumple el sector público para la provisión y el acceso al derecho fundamental a la salud en el país, y por tanto, a las oportunidades que esto presenta para reforzar y enlazar este acceso con instrumentos efectivos de protección social para la NNA y sus familias. En síntesis, la sección nos aporta información, que aunque debe tomarse con cautela en cuanto a su representatividad total, es relevante para comprender, por una parte, los desafíos que el SPSU tiene por delante para cubrir desde su diseño y metas de progresividad en la ampliación de cobertura las brechas actuales de protección social desde la primera infancia, especialmente, para los hogares más vulnerables. Estos datos también son indicativos de las oportunidades para potenciar instrumentos que

Capítulo IV La protección social actual de la NNA

71

puedan efectivamente contribuir a fortalecer el acceso de la ciudadanía en su conjunto, partiendo de aquella que enfrenta mayores niveles de pobreza, a servicios sociales esenciales, considerando que todavía un porcentaje importante de la población en NNA no accede a la educación ni está cubierto por un seguro de salud que le permita garantizar su ejercicio de derechos en ambos ámbitos.

La protección social en los distintos tipos de hogares

C

omo criterio general, la tipología de acceso a la protección social construida por CEPAL (2012) clasifica a los hogares con protección social contributiva si es que perciben ingresos por jubilaciones o pensiones y con protección social no contributiva, según reciban transferencias monetarias de instituciones públicas.3 Siguiendo y adaptando esta propuesta, la información organiza los hogares según los hogares cuenten: •

•

•

•

72

Sólo con protección contributiva: comprende hogares en los que algún miembro está afiliado a la seguridad social (ISSS, Bienestar Magisterial e IPFSA) y ningún miembro recibe transferencias monetarias públicas, es decir, ayuda del gobierno en efectivo.4 Con protección mixta: algún miembro del hogar se encuentra afiliado a la seguridad social (ISSS, Bienestar Magisterial e IPFSA) y algún otro recibe transferencias o asistencias públicas, vale decir, ayuda del gobierno en dinero. Con protección no contributiva: comprende hogares en los que ningún integrante se encuentra afiliado a la seguridad social (no es cotizante del ISSS ni recibe prestaciones del ISSS, retirado del ISSS o del Bienestar Magisterial o IPSFA), y al menos una persona recibe ingreso por la vía de ayudas del gobierno en efectivo. Hogares sin protección: alude a aquellos hogares en los que ningún integrante se encuentra afiliado a la seguridad social (igual que el caso anterior) y nadie recibe ingresos por concepto de transferencias del gobierno en efectivo como tampoco ingreso por pensiones o jubilaciones.

A los efectos de esta clasificación no se incluyeron los programas Vaso de leche ni Paquetes escolares, que son transferencias en especie y respecto de los cuales posteriormente se presentarán datos de acceso por parte de la NNA. Las tipologías de hogares parten del supuesto de que hay una relación entre la protección social del hogar y la de niños, niñas y adolescentes que habitan en el hogar en tanto tienen vínculos familiares directos. Generalmente, se asume también que la familia, o quienes tienen a su cargo a niños, niñas y adolescentes de modo permanente o temporal, tienen una función de protección y que por lo tanto, la población adulta distribuye equitativamente la protección social que recibe (véase Villacoarta y otros, 2011). En este estudio se parte del supuesto de que el tipo de protección social del hogar brinda distintas condiciones para mejorar la protección social de niños, niñas y adolescentes. Cabe además subrayar que este análisis tiene como objetivo caracterizar la distribución del tipo de protección social de los hogares en los que habitan NNA. En modo alguno se trata de estimaciones dirigidas a valorar la cobertura de estos tipos de protección social. El cuadro 4 caracteriza la cantidad y proporción de hogares salvadoreños en cada situación. En 2012, el 41.9% del total de hogares salvadoreños en los que habitaban niños, niñas y adolescentes (467,148 hogares) se encontraban en condiciones de pobreza según ingresos. Esta proporción se ha reducido desde 2011, cuando representaban al 49%. En 2012, de los hogares con niños, niñas y adolescentes que cuentan sólo con protección social contributiva, tan solo el 20,8% eran pobres, por lo que su acceso estaba prioritariamente orientado para hogares que no están en situación de pobreza (79.2%). Entre los hogares que carecen de protección social orientada a la seguridad de ingresos, la mitad (53.5%) eran pobres, entre quienes es previsible se enfrente una situación compleja de desprotección. Al analizar cómo se compone el acceso a la protección social de los hogares con niños, niñas y

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Cuadro 4

El Salvador: Tipología de hogares con presencia de NNA pobres, no pobres y total según tipo de protección social, 2012 (En porcentajes)

Descripción Pobres

Total

Sólo contributiva

Mixta

Sólo no contributiva

Ninguna

41.9

20.8

30.2

70.4

53.5

Pobreza extrema

10.9

1.3

6.5

30.1

15.5

Pobreza relativa

31.0

19.5

23.7

40.3

38.0

No pobres

58.1

79.2

69.8

29.6

46.5

TOTAL

100

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

37.7

0.8

5.6

56.0

Composición Pobres

100.0

18.7

0.6

9.3

71.4

Pobreza extrema

100.0

4.4

0.5

15.3

79.7

Pobreza relativa

100.0

23.7

0.6

7.2

68.4

100.0

51.4

0.9

2.8

44.8

No pobres

Fuente: elaboración propia con datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012. Nota: Se excluyen del total 1,222 hogares con acceso a pensiones que pueden ser contributivas o no contributivas.

adolescentes, se identifica que la proporción de hogares que reportó tener protección social mixta era insignificante (menos del 1%) y los que tenían protección no contributiva sólo 5.6%. Esta última tiene mayor presencia en hogares en situación de pobreza, aunque en la gran mayoría de estos hogares —dos tercios— se carece todavía de acceso a protección social. Conociendo que 50% de los hogares con niños, niñas y adolescencia están en situación de pobreza en el país, este alcance de la protección social no contributiva es todavía bajo. Emergen nuevamente con nitidez las brechas de protección social que pudieran ser abordadas en años futuros para brindar un piso mínimo de bienestar a niñas, niños y adolescentes que habitan en estos hogares. Más de la mitad de los hogares salvadoreños con niñas, niños y adolescentes reportan carecer de acceso a protección social. Entre los hogares no pobres, uno de cada dos declaró tener protección social contributiva (51.4%) y cerca de la mitad carece de esquemas de protección social pública en la forma de transferencias

(44.8%). En este último caso, se podría tratar de hogares donde se ejercen labores que logran traer aparejados niveles de ingresos que los sitúan por sobre la línea de pobreza, pero en donde no se está aportando al sistema contributivo. Existe aquí potencialidad para ampliar la base contributiva que, junto a criterios de solidaridad, permitan expandir progresivamente el acceso a la protección social. Estos datos aluden a la todavía fuerte segmentación que existe en hogares con niños, niñas y adolescentes en el país con respecto a su acceso a la protección social, dependiendo de su situación de pobreza. Por una parte, las prestaciones asociadas a la protección social contributiva dan lugar a mayores niveles de ingreso asociados a los aportes realizados durante la vida laboral del contribuyente. Por otra parte, reconociendo los esfuerzos realizados para expandir la protección social por la vía no contributiva y los desafíos que existen para universalizar el acceso contributivo para el conjunto de la población, pudiera pensarse en cómo impulsar hacia el futuro acciones que busquen una mayor

Capítulo IV La protección social actual de la NNA

73

GRÁFICO 11

El Salvador: hogares con y sin presencia de NNA según tipo de protección social del hogar, 2012 (En porcentajes) 37

38

1

1 6

Sin protección Con protección mixta Con protección no contributiva 61

56

Hogares sin NNA

Hogares con NNA

Con protección contributiva

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

GRÁFICO 12

El Salvador: niños, niñas y adolescentes según situación de pobreza y distribución en hogares según tipo de protección social, 2012 (En porcentajes)

69%

No pobres 50%

Pobres 50%

Con protección contributiva 12% 1% 18%

Con protección mixta Con protección no contributiva Sin protección

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.

74

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

complementariedad entre ambas vías de acceso a la protección social. Con ello, progresivamente, se consolidarían garantías de protección social de igual calidad para toda la población y se avanzaría en la sustentabilidad del sistema. Si comparamos la situación de los hogares con y sin presencia de niños, niñas y adolescentes las diferencias son menores (véase gráfico 11). Los hogares con NNA carentes de protección de ingresos son levemente menos (56%) que los hogares sin NNA (61%) y tienen protección contributiva en proporción similar (38% y 37%, respectivamente). Si se toma, no ya a los hogares, sino a niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza como unidad de análisis, un 69% reporta carecer de toda protección social de sus ingresos; el 18% cuenta con protección social contributiva y 12% tiene protección social no contributiva (véase gráfico 12). Considerando la relevancia de contar con ingresos adecuados, especialmente, durante los primeros años de vida, y pese a los esfuerzos movilizados, estos datos son indicativos de la necesidad de pensar en esquemas integrados de transferencias monetarias y otros instrumentos de la protección social que puedan cubrir adecuadamente las necesidades de protección social de la NNA.

Protección social de la niñez y la adolescencia según tipo de protección social orientada a la seguridad de ingresos de los hogares

A

continuación se analiza el acceso a esquemas formales de protección social orientada a la seguridad de ingresos por parte de niños, niñas y adolescentes, en función de los cuatro tipos de hogares en los que habitan NNA: con acceso contributivo, no contributivo, mixto o ausente, respectivamente. Se interpreta estableciendo el porcentaje de NNA que, por ejemplo, reciben subsidio de gas en hogares que solo cuentan con protección social contributiva.

Al hacer este ejercicio se muestra una limitación recurrente en toda la región. Se trata de las enormes brechas existentes en la implementación de medidas en función de su demanda potencial. Un ejemplo es el relativo a los Centros de Bienestar y de Desarrollo Infantil (CBI/CDI) para los cuales el acceso reportado en la encuesta es de 1.8% de niños y niñas entre 0 y 3 años. Dejando a un lado consideraciones relativas a la calidad y equidad de los servicios, e incluso considerando que se dirijan solo a niñez en condiciones de pobreza, cabe esperar que la demanda de servicios para niños entre 0 y 3 años sea mucho mayor que ese pequeñísimo porcentaje (Ministerio de Educación, 2010). A continuación se detallan los hallazgos según tipo de programas. Primero se presentan los explícitamente incluidos bajo el SPSU y luego se presentan los servicios de salud y educación. Los gráficos 13, 14 y 15 detallan el acceso a transferencias y servicios, y muestran para cuales existen diferencias importantes entre los tipos de la protección social.5 Protección social en materia de transferencias La información destacada en este acápite corresponde a lo que puede verse en el gráfico 13 (véase cuadro A.2). Comunidades solidarias En su conjunto, las encuestas reportan que un 8% de NNA accede a Comunidades Solidarias Rurales (con variación mínima entre tramos etarios) y un 1% a Comunidades Solidarias Urbanas. En ambos casos estos programas carecen prácticamente de cobertura entre quienes tienen protección contributiva o no cuentan con protección. En cambio, al programa rural accede un porcentaje cercano al 100% de NNA en hogares con protección mixta y no contributiva. En el programa urbano, el acceso es alrededor de 13% entre la NNA que tiene protección mixta y de 16% entre quienes sólo tienen protección no contributiva. Como era de esperar, los programas de transferencia monetarias condicionadas no estarían

Capítulo IV La protección social actual de la NNA

75

GRÁFICO 13

El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a programas de apoyo del SPSU según acceso a protección social en sus hogares, 2012 (en porcentajes) 100 100

100

74

49

Bonos CSR

13 16 0

Subsidio de energía electrica

Subsidio de gas

Paquetes escolares

Subsidio de agua

0

7

1

0

0

20

20

26 19 23 29

34

43

40

55 53

50

61 63

60

69

70 66 65

76

80

Bonos CSU

Alimentos

NNA en hogares solo con protección contributiva

NNA en hogares solo con protección no contributiva

NNA en hogares con protección mixta

NNA en hogares sin protección

Fuente: elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012. Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su origen.

alcanzando a niños, niñas y adolescentes en hogares que cuentan con mecanismos de protección contributiva o de mercado. Subsidios al gas y la electricidad La mitad de los niños, niñas y adolescentes, una proporción similar a lo que ocurre para el conjunto de la población, habita en hogares que reciben subsidio al gas. Esta cifra aumenta en hogares con protección contributiva (74%) y hogares con protección mixta (69%). En cambio, desciende entre hogares sin protección pública (63%) y no contributiva (61%). Por otro lado, la proporción de hogares con subsidio eléctrico es más alta entre hogares con protección social contributiva pero relativamente homogénea entre hogares con los restantes tipos de protección. Los porcentajes relativos a la población en general dan una idea de la situación: reportan

76

recibir el subsidio un 70% de total de los hogares del país, en comparación a un 76% de los niños, niñas y adolescentes en hogares con protección contributiva, 63% en hogares sin protección, y 70% en hogares con protección no contributiva o mixta. El acceso a los subsidios de gas y electricidad refleja la ausencia de un criterio de afirmación positiva y la consecuente regresividad de su asignación, ampliamente conocida y debatida en la sociedad salvadoreña. Dada la escasez de recursos disponibles para la protección social, sigue pendiente la necesidad de buscar caminos que permitan reasignar estos recursos con criterio de afirmación positiva en función de la necesidad económica de los hogares. Por ejemplo, ello podría permitir una mayor cobertura de hogares a los que, en función de su necesidad, están llegando los bonos escolares y de salud.

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Uniformes, zapatos y útiles escolares El 85% de niños, niñas y adolescentes reporta recibir uniformes, zapatos, y/o útiles escolares. En este caso, la dotación alcanza tanto a niños, niñas y adolescentes en hogares que solo cuentan con protección no contributiva (en promedio) como aquellos sin protección (96% y 90%, respectivamente), y con protección mixta (98%) y contributiva (74%). La tendencia es a recibir todos los beneficios. Sin embargo, la entrega únicamente de útiles escolares tiende a beneficiar más a niños, niñas y adolescentes en hogares con protección mixta (35%) y reciben el beneficio de una manera homogénea el resto de los hogares: con protección no contributiva (24%), hogares sin protección (20%) y hogares con protección contributiva (20%).6 De acuerdo a lo revelado por la encuesta, el acceso a zapatos, uniformes y útiles escolares es de alcance amplio (85%).

GRÁFICO 14

Alimentos y otras transferencias escolares En su conjunto, el 73% de la niñez y la adolescencia reporta recibir alguna transferencia de alimentos, sólo o junto con asistencia médica, textos u otras combinaciones. Este acceso aumenta entre niños, niñas y adolescentes en hogares sin protección (77%) o con protección no contributiva (78%), y desciende en los hogares con protección mixta (71%) o sólo contributiva (63%). En resumen, el acceso es en promedio alto, independientemente del tipo de hogar, lo que refleja la decisión de que estas medidas sean masivas (en especial las relativas a alimentación). Protección social en materia de salud La información que se destaca en este acápite se puede ver en el gráfico 14 (véase cuadro A.3).

El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a seguro médico y se atienden en servicios según acceso a protección social en sus hogares, 2012 (en porcentajes)

83

80

81

90

100

50

60

22

Acceso a seguro médico

Público

Privado

1

0

1

3

9

Contributivo

5

0

0

0

0

0

12

16

19

20

27

37

40

ONG

NNA en hogares solo con protección contributiva

NNA en hogares solo con protección no contributiva

NNA en hogares con protección mixta

NNA en hogares sin protección

Fuente: elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012. Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su origen.

Capítulo IV La protección social actual de la NNA

77

Acceso a servicio de salud Solo el 13%, prácticamente 1 de cada 10 niños, niñas y adolescentes reportan acceso a un seguro de salud, sea el seguro social o un seguro privado7 y el 87% carece de acceso a seguro médico. Desagregando la situación según el tipo de protección social de los hogares, en aquellos con protección social contributiva, tienen seguro de salud el 37% de la NNA. Aunque esta proporción es superior a la existente en el resto de los hogares, dos tercios de la NNA que habita estos hogares reporta estar desprotegida. En el caso de los hogares con protección social mixta, se declara un acceso del 19% de la niñez y la adolescencia. Como es de esperar, en hogares con protección no contributiva y con ninguna protección, la niñez y la adolescencia carecen por completo de este seguro. Dónde se consulta La gran mayoría de la población con seguro médico que consultó durante el mes previo a la encuesta reporta haber recurrido a los servicios públicos (72%). Solo 8% de la NNA recurrieron a servicios contributivos, lo que equivale a la presencia de la consulta privada. El papel de las ONG es comparativamente mucho menor (2%). Si se desagregan los datos según el tipo de protección social de los hogares, se observa que en hogares con protección social sólo contributiva, la consulta en servicios contributivos asciende a 27% de NNA. La consulta privada es homogénea entre el total de los hogares contributivos y la NNA (18% y 22%, respectivamente). El acceso a servicios brindados por ONG para la población de NNA es de 1%; aunque porcentualmente muy pequeño, refleja un esfuerzo desde la oferta de servicios por atender población relativamente más desprotegida que la población en su conjunto. Menos de la mitad de la población con protección social contributiva recurre en menor medida a los servicios de salud pública (39%) y más a los servicios de seguridad social (41%). En los hogares con protección social mixta desaparece la consulta a ONG y la privada es relativamente baja para el total de hogares (3.4%), distribuyén-

78

dose prácticamente entre servicios públicos (80%) y de la seguridad social (16%). En los hogares con protección social no contributiva: 90% de la NNA reportó haber recurrido a los servicios públicos, siguiéndole los servicios privados (9%) y en un menor grado los servicios de las ONG (1%). Finalmente, en los hogares carentes de protección social 81% de la NNA recurrió a los servicios públicos y un 16% recurrió a los servicios privados. Por otro lado, este fue el tipo de hogar que más asistió a los servicios de las ONG (en un 3%). Los datos reflejan la importancia de que niños, niñas y adolescentes asegurados hagan uso de los servicios a los que tienen derecho. También muestran la importancia que para la NNA tiene que la salud pública permita un rápido acceso a servicios gratuitos y de buena calidad. Por ello, el reto es que la salud pública provea un acceso efectivo, de calidad y de equidad en todos los niveles de atención. Protección social en materia de educación La información que se trata en este acápite corresponde al gráfico 15 (véase cuadro A.4). Acceso En materia de asistencia escolar el 82% de la NNA reporta asistir a establecimientos educacionales. El porcentaje relativo de la primera infancia refleja la presencia de niños y niñas de 0 a 3 años para quienes aún no hay definida una oferta pública más allá de CBI/CDI, con coberturas que, como se verá más adelante, no alcanzan el 12%, según indican las encuestas. Idéntico porcentaje es el reportado respecto a la educación media, lo que refleja una amplia deserción escolar. En términos de la garantía de derechos en función del ciclo de vida, la debilidad de la oferta estatal frente a la niñez entre 0 y 3 años es una oportunidad para fortalecer una visión y una práctica sistémica en una etapa que tiene enormes implicaciones para el resto de la vida de las personas (OECD, 2012). Se trata de un período de la vida en la que el desarrollo de niños y niñas puede verse perjudicado por servicios inadecuados más que debido a su ausencia (OECD, 2012). Para ello

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

GRÁFICO 15

El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a programas de apoyo del SPSU según acceso a protección social en sus hogares, 2012 (en porcentajes)

100

99

99 90

80 70

60

40 30

20

22 11

0

16

16

No asiste a la escuela

1 Sistema educativo público

1

10

Sistema educativo privado

NNA en hogares solo con protección contributiva

NNA en hogares solo con protección no contributiva

NNA en hogares con protección mixta

NNA en hogares sin protección

Fuente: elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012. Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su origen.

se requiere construir acuerdos entre distintos actores del Estado y de la sociedad civil, en torno a qué requiere el desarrollo infantil temprano y cómo se logra que el quehacer estatal y de la sociedad civil se acerque a esos requerimientos en un entorno de vulnerabilidad y violencia en todo el tejido social.

te, esto indica que el recibir protección social con una orientación hacia la seguridad de ingresos no entrega garantías suficientes para reducir las marcadas inequidades en el acceso a servicios sociales básicos para el bienestar de la NNA, tal como los centros educativos.

Sin embargo, hay diferencias importantes entre hogares según el tipo de protección con que cuentan. En los hogares con protección social contributiva existen los mayores porcentajes de acceso (89%), seguidos por los hogares con protección social mixta y no contributiva: ambos tipos de hogares presentan un 84% de acceso de niños, niñas y adolescentes. Finalmente, en los hogares carentes de protección social, el acceso se mantiene en torno al 78% del total de la NNA y representa aproximadamente un 58% de niños, niñas y adolescentes en pobreza según este tipo de hogar. Por consiguien-

Tipo de establecimiento El 84% de NNA reporta asistir a establecimientos públicos. Esta proporción desciende al 70% en hogares con protección contributiva y asciende al 99% en hogares con protección mixta y no contributiva y a un 90% en hogares sin protección social. Entre quienes carecen de toda protección social, solo un 10% reporta asistir a establecimientos privados. En suma, los relativamente altos niveles de cobertura reportados así como la importancia sustantiva de la educación para el desarrollo de la niñez y

Capítulo IV La protección social actual de la NNA

79

la adolescencia, sugiere que una efectiva garantía de derechos de este grupo necesariamente debe incorporar a la escuela pública. Lamentablemente, la encuesta de hogares carece de indicadores que permitan asomarse a la calidad y a la equidad de los servicios existentes.

Uso del tiempo según sexo y edades

L

os datos de uso del tiempo por parte de niños, niñas y adolescentes sugieren varios hallazgos importantes. En el gráfico 16 se presenta información correspondiente al año 2010 según el número de horas dedicadas por día según sexo y actividad realizada. En primer lugar, niñas y niños destinan una cantidad similar de horas a las actividades educativas (4.3 y 4.5 horas, respectivamente). Segun-

GRÁFICO 16

do, las niñas y las adolescentes destinan una cantidad similar de horas que los niños y adolescentes varones al trabajo remunerado (0.4 y 0.8 respectivamente). Tercero, niños, niñas y adolescentes en total emplean una cantidad similar de horas a los cuidados personales (10 horas). Las diferencias se encuentran en dos actividades: quehaceres domésticos y cuidados, por un lado, y recreación por el otro. En el primer punto, ellas dedican 2 horas diarias más que los varones a quehaceres domésticos y cuidados a terceros. Si se distingue entre tramos de edad, las diferencias comienzan a observarse a partir de los 12 años y es máxima a partir de los 16 a 19 años o más. Estos datos evidencian la división sexual del trabajo afecta a la NNA en general. Por lo tanto, es necesario identificar maneras de abordar el efecto desigualador del género desde edades tempranas.

El Salvador: población de 10 años y más promedio de horas dedicadas por día según actividad realizada y sexo, 2010

25

20

15

4

5

1

1

3 1

6

7

10 10 5

2 H

M Total

1

5

6

1 H

6 1

1

10

5

7

6 7

4 4

10

0

6

10

3 M

Total NNA

5

6

5

4

1

2

5 3 1

5

4 7

10

10

10

1

1

1

2

H

M

H

M

9 a 11 años

12 a 15 años

10

10

1 H

4 M

16 a 18 años

6 2 H

Total de horas dedicadas a quehaceres domésticos

Horas dedicadas a trabajo remunerado

Horas dedicadas a cuido personal

Horas dedicadas a actividades educativas

Horas dedicadas a trabajo comunitario no remunerado

Horas dedicadas a recreación

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

M

19 años y más

Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2010.

80

1

10

10 10

4

GRÁFICO 17

El Salvador: población de 10 años y más: promedio de horas dedicadas por día según actividad realizada y condición de pobreza, 2010

25

20

15

10

5

5

1

1

4

4

1

1

10

5 6

6

4

5

1

1

5

7

5

6 4

6

5

10 10

10

2

2

5 4 0

4

6

4

Pobres

No Pobres Total

Pobres

No Pobres Total NNA

10

10

1

1

Pobres

No Pobres 9 a 11 años

10

10

2

2

Pobres

No Pobres 12 a 15 años

5 3 1

10

3 Pobres

6

5 1

4

5 1

1 10

10

5

4

10

2

No Pobres 16 a 18 años

Pobres

No Pobres 19 años y más

Total de horas dedicadas a quehaceres domésticos

Horas dedicadas a trabajo remunerado

Horas dedicadas a cuido personal

Horas dedicadas a actividades educativas

Horas dedicadas a trabajo comunitario no remunerado

Horas dedicadas a recreación

Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2010.

En cuanto al uso del tiempo en actividades recreativas, el dato desagregado muestra que los hombres en todos los tramos de edad destinan una cantidad mayor de su tiempo a actividades recreativas que las mujeres. Asumiendo que los sesgos de captación de información hayan sido aleatorios, afectando tanto a niñas como a niños, lo anterior plantea preguntas respecto a si las niñas y las jóvenes están teniendo suficientes horas de descanso. También propone preguntas respecto a la presencia relativa, aunque no medida, de acciones llevadas a cabo de manera simultánea, como cuidar y cocinar o lavar. Una implicación de este hallazgo para el sistema de protección social es tener presente que niños, niñas y adolescentes enfrentan distintos tipos de exigencias y que, por lo tanto, las brechas que pueden existir, por ejemplo, en materia de desempeño

educativo, se verán afectadas por demandas desiguales asociadas a papeles de género, concretamente, en materia de cuidados y quehaceres domésticos. Estas consideraciones pueden y deben ser incorporadas en un diseño de la protección social coincidente con un enfoque de género, ciclo de vida y derechos. No se encontraron diferencias significativas en el uso de tiempo para estas categorías entre niños, niñas y adolescentes que habitan en hogares pobres y no pobres, a excepción de dos aspectos (véase gráfico 17). Por una parte, en hogares pobres, niños, niñas y adolescentes destinan una hora menos a actividades educativas que quienes habitan en hogares no pobres. Por otra parte, la condición socioeconómica plantea leves diferencias respecto al tiempo destinado al trabajo remunerado y a los quehaceres domésticos a partir de los 16 años.

Capítulo IV La protección social actual de la NNA

81

Resumen y discusión

A

partir de las encuestas de hogares, en este capítulo se presenta una caracterización indicativa de la protección social de niños, niñas y adolescentes en el marco de sus familias. Es importante destacar que entre niños, niñas y adolescentes y sus familias se dan relaciones de interdependencia que no siempre se caracterizan por la protección o la equidad, por lo que su bienestar y el manejo de los riesgos a los que están sujetos debe también ser asumido desde la protección social. Si bien el país ha venido realizando importantes avances en la definición de un sistema de protección social los retos pendientes son grandes: de 2,381,699 niños, niñas y adolescentes, 1,367,055, es decir 57%, reportaba carecer de protección social orientada a la seguridad de ingresos. Además, 819,079 carecían de acceso a transferencias monetarias y se encontraban en situación de pobreza monetaria, lo que implica que 34% del total de NNA y 69% del total de NNA en situación de pobreza carecía de este acceso a protección social. Partiendo de la propuesta de CEPAL (2012) para distinguir los tipos de protección social de los hogares, los datos documentan dos principales mundos de la protección social en general y de la infancia y adolescencia en particular: uno que cuenta con acceso a protección social contributiva (38% del total de hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes) y otro carente de protección social destinada a la seguridad de ingresos (el que afecta a 56% de los hogares en los que habitan niños, niñas y adolescentes). Solo una pequeña proporción de hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes cuentan con algún acceso a protección social no contributiva (6% de los hogares en los que habitan niños, niñas y adolescentes). Si se considera como unidad de análisis a niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza, 69% carece de protección social destinada a la seguridad de ingresos. En términos de acceso a programas específicos, es positivo que las transferencias en dinero otorgadas bajo el SPSU (Comunidades Solidarias ur-

82

banas y rurales) excluyan los hogares con protección social contributiva. Este no es el caso con las transferencias en especie o de los subsidios que se encuentran distribuidos de una manera más aleatoria entre tipos de hogares. El acceso reportado a los servicios educativos entre 0 y 3 años es básicamente el mismo entre tipos de hogar (12% y 14%). Con relación a la asistencia escolar a partir de los 4 años tampoco hay diferencias: los datos de acceso no se diferencian mayormente entre NNA según el tipo de protección social de sus hogares. Por el contrario, y por razones obvias, en materia de acceso a la salud la mayor desprotección se encuentra entre quienes habitan en hogares sin protección social. Finalmente, los datos de uso del tiempo muestran que este factor debe ser tenido en cuenta a la hora de diseñar programas sociales: ni la recreación ni los cuidados personales presentan mayores variaciones, como sí ocurre con los quehaceres domésticos (principalmente entre niños y niñas a partir de los 11 años, lo que crece a medida que tienen mayor edad). Ello implicaría que los servicios educativos y otros servicios de protección social deben tener en cuenta esta situación e incentiven la corresponsabilidad entre hombres y mujeres en los quehaceres domésticos y de cuidados de terceros. En este marco, varios puntos quedan planteados para la discusión futura del SPSU: •

•

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Los datos atestiguan que, pese al valor de los esfuerzos y a su mayor concentración en la población más pobre y vulnerable, todavía existen brechas importantes de protección social en los hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes y que carecen hoy de mecanismos de protección social conducentes a la seguridad de ingresos. El acceso a prestaciones en especie, a través de programas como el de Paquetes Escolares, puede aportar al ahorro de recursos familiares o incentivar que, cuando éstos no se tengan, niñas y niños asistan a la escuela teniendo estos materiales. Esfuerzos integrados son requeridos para llegar, de manera progresiva, a la NNA más

•

•

•

pobre y garantizar su acceso, de manera complementaria, a mecanismos que les otorguen seguridad de ingresos, a la vez de promover su atención temprana en servicios de salud y educativos de calidad. En el caso de los hogares más pobres y que carecen de protección social, o dependen de la protección social no contributiva, los servicios públicos cobran una importancia extraordinaria. De allí la necesidad de potenciar coordinadamente la expansión y mejoramiento de la oferta pública en todos los niveles de atención, junto a mecanismos de protección social integrados. El rol que los servicios públicos cumplen para la inmensa mayoría de los hogares con niños, niñas y adolescentes presenta también una oportunidad para fortalecer el acceso a la protección social de esta población desde estos servicios, a la vez de incentivar su acceso permanente a través de programas específicos de protección social. Mayor investigación es requerida para indagar el grado en que estas transferencias pueden o podrían, de manera articulada y sinérgica, garantizar ingresos que permitieran satisfacer las necesidades asociadas al ejercicio de los derechos de la NNA para sostener un nivel de vida adecuada. Lo anterior podría darse tanto por la vía del ahorro —a través de prestaciones en especie y subsidios—, como de transferencias monetarias que aseguren, progresiva y efectivamente, que cada niño, niña y adolescente cuente con recursos suficientes para cubrir sus necesidades. Sería relevante, asimismo, identificar aquellas prestaciones que pueden fortalecer el acceso permanente de la NNA a servicios sociales de salud y educación, y en particular, intervenir sobre las barreras que les impiden este acceso, en el caso de quienes, a la luz de los datos presentados, no cuentan con un seguro de salud ni posibilidades para atenderse en niveles de resolutividad más complejos o se encuentran fuera de la escuela. Lo anterior requiere, por una parte, identificar con claridad estas barreras y diseñar instrumentos pertinentes para su superación desde un enfoque de equi-

•

dad. Por otra parte, demandará la creación o redefinición de mecanismos innovadores que permitan expandir, incrementalmente, la cobertura de instrumentos como el seguro de salud, y en general, la seguridad social de índole contributiva como expresión de una protección social sostenible en el tiempo. En el horizonte, se encuentra como meta superar la estratificación que hoy afecta a hogares con NNA en diversa situación respecto de su acceso a la protección social. El objetivo sería avanzar hacia prestaciones de igual calidad con acceso garantizado para toda la población, aunque éste se dé a través de distintas vías.

Notas del capítulo 1/ Generalmente, llamada estrategia de micro-focalización tal como se lleva a cabo desde los programas de transferencias monetarias condicionadas (Molyneux, 2008). 2/ Nótese que la cobertura se considera como parte del acceso. En este apartado no se hace referencia a costos. 3/ Para hacer este cálculo se agruparon los hogares según la protección social existente para al menos uno de sus miembros. 4/ Corresponde a una de las categorías de respuesta de la pregunta: ¿Qué otros ingresos ha tenido (persona) durante los últimos doce meses que no haya mencionado anteriormente? (R445). 5/ En anexo se incluye cuadros detallados para cada una de estas secciones (véase cuadros A.2, A.3 y A.4). 6/ En la encuesta de hogares se consulta si las personas reciben los beneficios individualmente, los que fueron agrupados para efectos del presente análisis. 7/ Evidentemente, el acceso gratuito universal que debe asegurar el Ministerio de Salud no se registra como seguro.

Capítulo IV La protección social actual de la NNA

83

05/

Síntesis y recomendaciones

U

no de los retos para construir sistemas de protección social en general, y con enfoque de niñez en particular, es contar con hojas de ruta. Concretamente, se requiere identificar actores y acciones, graduales pero sostenidas, que en cada escenario nacional permitan avanzar en la construcción de sistemas integrales de protección social. Se necesita combinar enfoques sistémicos con miradas a los procesos que permiten concretarlos. Durante las últimas dos décadas, en El Salvador se observan decididos pasos que se expresan en el crecimiento de la inversión social por habitante, una mayor disponibilidad de medidas y, durante la última administración, en los avances para instalar el SPSU. Aun cuando puedan existir distintos criterios respecto al objetivo de dicho sistema y cómo continuar dándole forma, es destacable el aparente consenso en torno a la pertinencia de contar con él, como se expresó en las entrevistas sostenidas para nutrir este estudio. Las prestaciones del SPSU son diversas y heterogéneas en su orientación. Una parte importante de ellas llega a niños, niñas y adolescentes de manera prioritaria, y en particular, a quienes viven en situación de pobreza. Se trata de un escenario favorable para esta población, considerando que hasta hace poco existía escasa visibilidad específica de su vulnerabilidad dentro de las estrategias de reducción de la pobreza en el país. Es esperable que,

84

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

85 85

consideradas y evaluadas en su conjunto, estas prestaciones tengan un efecto relevante sobre las condiciones de vida de sus hogares, particularmente, sobre su disponibilidad de ingresos, así como para incentivar su acceso a servicios sociales claves para su desarrollo integral. En menor grado, ante la ocurrencia de crisis o riesgos coyunturales, su capacidad para mantener niveles de bienestar dependerá de la pertinencia y oportunidad con la que se pongan en marcha acciones como las asociadas al Plan Anti Crisis. Simultáneamente, las demandas sociales iniciales y actuales son grandes y los avances, aunque significativos, son aún insuficientes, no solo para el bienestar de la NNA, sino para consolidar la paz y cohesión social del país. En 2012 la encuesta de hogares reportaba a 69% de niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza según ingresos y a la vez carentes de protección social orientada a la seguridad de los ingresos. La desprotección social de ingresos afectaba también a 56% de los hogares con presencia de niños, niñas y adolescentes. Solo una pequeña proporción de hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes cuentan con algún acceso a protección social no contributiva (6%), lo que indica la necesidad de expandir sus instrumentos de forma progresiva y bajo un enfoque de equidad, considerando que los hogares en situación de pobreza con NNA llegan al 41% del total en el país. Con respecto a la integralidad de la protección a la que acceden niñas, niños y adolescentes y sus familias, se observa todavía una brecha importante en la expansión de los instrumentos de índole contributivo, que permiten asegurar niveles de bienestar ante contingencias y riesgos con un potencial desestabilizador alto. Éste es el caso del desempleo o del acceso a mecanismos como el seguro social que les permitiría contar con protección frente a enfermedades que condicionan la sobrevivencia al acceso a atención resolutiva en todos sus niveles. Como muestran los datos, la fuerte dependencia de la NNA y los hogares en situación de pobreza del sector público le imponen un desafío relevante en términos de su capacidad de respuesta con equidad y oportunidad.

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Adicionalmente, para reducir las brechas de protección social, garantizando un piso de bienestar y seguridad de ingresos a cada niño y niña, así como su acceso a la atención integral desde la primera infancia y permanencia en el sistema educativo, se requiere pensar los instrumentos existentes y adecuarlos a las necesidades específicas de esta población y de los hogares donde habitan. De manera similar, es fundamental considerar cómo avanzar, de manera progresiva, en la universalización de la oferta pública en todos los niveles de atención y educación. Idealmente, ambas acciones podrían ser lideradas de manera conjunta para alcanzar impactos sustantivos en el bienestar de la NNA. La situación actual ofrece condiciones favorables para dar un salto cualitativo en materia de protección social, no sólo de programas específicos sino de un sistema articulado que asegure cobertura, pertinencia y equidad. El clima internacional favorable y el contexto político nacional generan condiciones expansivas. El primero, porque coloca actores clave, incluyendo el Sistema de Naciones Unidas, a movilizar recursos, incluidos los de carácter técnico, que apuntan a conceptualizar y contribuir a delinear, adoptar e implementar acciones. El segundo, porque genera incentivos para que los partidos y líderes políticos mantengan e incluso expandan la protección social. La pregunta es cómo poner ambas oportunidades al servicio de fortalecer la protección social de la niñez y la adolescencia bajo un enfoque de derechos. Entre las condiciones desfavorables, la principal es, sin duda, la relativa a recursos financieros, reflejo de la restricción fiscal y el alto nivel de endeudamiento del país. A estas condiciones, se suman las oportunidades existentes para fortalecer la implementación de una mirada integral de la protección social para la NNA y sus familias en los territorios, a través de la articulación del SPSU con la institucionalidad que crea la LEPINA, la reforma de salud y la expansión de la EITP. Las principales recomendaciones que surgen del análisis previo refieren a:

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

La necesidad de profundizar concepciones compartidas sobre qué se entiende por protección social y qué se espera de un sistema de protección social universal En el país se está iniciando un camino, y es necesario abonar a un debate que es complejo tanto para la definición de la protección social en el entorno salvadoreño como para la delimitación de las implicancias de su universalidad, lo que difiere de su masividad. Ello requiere distinguir entre el nivel de los principios orientadores de la acción del Estado (el para qué) del nivel de los instrumentos (el cómo). De esta forma, los instrumentos se ordenarán en función de si se busca o no garantizar, elevando en el caso de quienes se encuentran por debajo del umbral, un nivel o piso mínimo de bienestar por medio de la protección social. Hasta el momento, parte importante de los instrumentos buscan fortalecer el acceso a servicios sociales, sin existir una definición explícita de su articulación con la expansión de su oferta. Frente a la ocurrencia de riesgos coyunturales, otros instrumentos podrán ser definidos. Qué garantías el SPSU consagrará, de qué forma y para qué población es un primer desafío. El análisis propuesto en el documento puede abonar en esta línea. Al documentarse distintos mundos de protección y desprotección en hogares donde habita la niñez y adolescencia, surgen interrogantes respecto de las brechas de protección allí evidenciadas, así como de la capacidad que las combinaciones de instrumentos de protección social para efectivamente resguardar la seguridad de ingresos como mínimo social y frente a riesgos y permitir el acceso continuo a servicios sociales. Por ejemplo, cabría preguntarse si es posible definir metas progresivas para ampliar el acceso a mecanismos que garanticen la seguridad de ingresos a través de la protección social a hogares que están en situación de pobreza por la vía no contributiva, y en particular, para niños y niñas en estos hogares, si es que ésta es una de las garantías a consagrar por el SPSU. Igualmente, es posible pensar sobre la meta, en el largo plazo, que busca conseguirse en cuanto a fortalecer el acceso a la protección social

por la vía contributiva de manera de garantizar un aseguramiento permanente de las familias y sus miembros frente a riesgos. En qué medida los instrumentos no contributivos que hoy hacen parte del SPSU pueden aportar en esta dirección, es todavía un desafío pendiente por abordar. Además, la reflexión sobre la integralidad del sistema se encuentra todavía en proceso de construcción. Ésta puede comprenderse en función de la intencionalidad de contar con un conjunto de programas que, combinados, logren resultados que trascienden su acción individual, lo que a su vez reclama mecanismos específicos para su evaluación. La importancia de profundizar acuerdos en torno a estrategias para la construcción de un sistema de protección social universal desde un enfoque de ciclo de vida Los sistemas de protección social se construyen en al menos tres niveles: i) el de la autoridad social; ii) el de las herramientas de gestión, y iii) el propiamente programático. En materia de autoridad social, tal y como lo busca el gobierno, es deseable darle solidez jurídica y operativa al andamiaje institucional creado. Además de contar con la autoridad político-institucional y la estructura de línea de mando que facilite la coordinación institucional, la dimensión operativa exige considerar cuidadosamente la asignación de tiempo del personal del Estado, de manera de hacer los ajustes que se requieran de cara a reconciliar deseabilidad y viabilidad. En materia de herramientas de gestión cabe detenerse en los mecanismos de articulación (que son distintos de la coordinación) como el uso de sistemas de información y de criterios comunes de evaluación, todos los cuales pueden fortalecer prácticas sistémicas. Una herramienta clave a profundizar tiene que ver con criterios de evaluación; estos deberían ser capaces de determinar el valor agregado que el SPSU tiene para la implementación de programas específicos, tanto respecto a resultados (por ejemplo, en materia de cobertura), como de procesos (por ejemplo, de cómo se definen y

Capítulo V síntesis y recomendaciones

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ejecutan líneas conjuntas de trabajo o de cómo se articulan intervenciones públicas y privadas, incluyendo su reflejo en la inversión por habitante en materia de protección social). En materia programática es preciso dar pasos que permitan mostrar cómo medidas que interactúan con otras y se insertan bajo un enfoque de ciclo de vida, obtienen mejores resultados que las mismas medidas por sí solas. Ello plantea la pregunta acerca de cómo documentar el valor agregado que el SPSU tiene y/o puede tener con relación al quehacer de intervenciones específicas. También en esta dimensión es preciso poner atención a la mejora de la calidad y no solo de la cobertura de transferencias y servicios. Para ello cabe pensar en el papel que podría tener el crear condicionalidades a la oferta institucional que vinculen desempeño e incrementos presupuestarios. A su vez, ello debería contemplar una mejor comprensión de los procesos de implementación y de la interacción entre la población y el personal del Estado, versus una mera caracterización del diseño programático esperado mediante dichas medidas. Como criterio general, parecería recomendable simplificar el número de intervenciones públicas y aumentar la elaboración y complejidad de medidas con mayor grado de integralidad. El enfoque de ciclo de vida brinda una importante herramienta para concretar este acercamiento a la priorización de las acciones. Por ejemplo, para la niñez entre 0 y 3 años se requiere ampliar la cobertura de servicios de cuidado. En cambio, entre los niños y niñas en edad preescolar y escolar, el principal reto tiene que ver con la calidad de los servicios prestados. También parece útil contar con más análisis de las condiciones de vida de la NNA que contemplen la correspondencia entre la oferta institucional y el perfil social de esta población. El análisis de las condiciones de vida debería evitar la compartimentación entre problemas y tender a una visión más comprehensiva de la situación social. Más que análisis estadísticos de grandes poblaciones, parecería necesario reconstruir la vida cotidiana de tipos específicos de niños, niñas y adolescentes, de mane-

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ra de identificar los obstáculos y recursos con que estas personas cuentan y el papel de la protección social en uno y otro caso. Lo anterior permitiría ordenar las intervenciones con mayor pertinencia y especificidad de acuerdo a los perfiles de riesgos y necesidades de esta población. Por ejemplo, se podría pensar en una estrategia articulada para resolver brechas de cobertura en la oferta de servicios sociales y de promoción de su acceso, en base a un análisis exhaustivo de las barreras que enfrentan niñas, niños y adolescentes en sus territorios para que esto se concrete. Se puede llegar a inferir del ejercicio anterior la necesidad de adaptar el menú de programas a los que estos niños y niñas acceden, en función de las barreras específicas que requieren superar. Algo similar sucede en el caso de la NNA impactada por situaciones particulares de vulnerabilidad, como el caso de niñas y adolescentes embarazadas o de familias lideradas por jefes y jefas de hogar adolescentes, donde se requiere adaptar no solo la oferta de servicios sociales, sino también el enfoque de protección social que puede garantizarles un piso básico de bienestar y promover su acceso a tales servicios. La existencia de valiosas oportunidades de articulación inter-institucional que ofrecen procesos de transformación institucional simultáneos Es clave enfocarse en la articulación entre el SPSU, el sistema de protección integral de la NNA y los esfuerzos sectoriales orientados a la niñez y la adolescencia desde la educación y la salud. El momento fundacional en que se encuentran los primeros dos sistemas haría pensar en la posibilidad de identificar sinergias que potencien el quehacer del SPSU (que trasciende a la niñez y la adolescencia), y al sistema de protección integral (que trasciende a la protección social). Algunas de las razones para la cooperación podrían tener que ver con los distintos recursos con que cuenta, como la prioridad política otorgada al primero, y la sanción legal y andamiaje institucional del segundo. El CONNA y el SPSU se pueden encontrar en un ámbito de interés común en el cual cada uno tiene especificidad (en infancia y adolescencia y en protección social, respectivamente) y, a la vez, razones de peso para la cooperación.

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Algunos ejemplos de colaboración entre ámbitos de acción podrían darse en torno a las derivaciones y a las responsabilidades de coordinación. Siendo el objetivo de la protección social el cierre de brechas que garanticen derechos, ello puede y debería ocurrir, independientemente de que la oferta institucional propiamente dicha se encuentre bajo la égida de la STP o de los ministerios de línea. Del análisis de ambas posibilidades surgen oportunidades a partir de combinar el alcance territorial de algunas medidas (como las de educación), con el dinamismo de otras (como las de salud) y la flexibilidad y capacidad política de esfuerzos transversales de otras (como las de protección social propiamente dichas). La recomendación sería operar en las arenas institucionales (o alguna combinación de éstas) más prometedoras para la garantía de derechos de la NNA. Para ello se requiere abonar a la política pública como parte de procesos de trabajo entre actores que consoliden prácticas de articulación inter-institucional y derivación efectiva, particularmente relevante en el caso de la primera infancia. A su vez ello requeriría, más que agregar nuevas acciones, priorizar los programas más robustos con que se cuenta, y trabajar en torno a las sinergias entre ellos y a los componentes adicionales que necesitarían para contribuir efectivamente al cierre de brechas bajo un enfoque integral y de derechos.

Las implicancias del contexto en la protección social En el escenario social salvadoreño parece muy difícil, sino imposible, abordar la protección social de la niñez y de la adolescencia sin abordar también la violencia en las relaciones de convivencia. Ello debería tener lugar como parte de su diseño e implementación de manera explícita y sistemática, apelando tanto a que esta materia sea integradora entre programas y políticas como en la forma en que se piensa el problema y sus soluciones. Cabe preguntarse también acerca de la pertinencia de separar tan claramente las acciones de protección social (orientada a reducción de brechas de acceso a bienes y servicios) de las de política social (orientada a asegurar la prestación de bienes y servicios); o si, a partir de distinguirlas, las acciones de protección social pueden ser un motor de transformaciones sectoriales a cargo de las prestaciones, en particular, de los servicios de salud y educación. En general, parece necesario fortalecer el enfoque de derechos en cada una de las intervenciones dirigidas a la niñez y la adolescencia pero, en particular y al menos inicialmente, en las acciones de mayor alcance en cobertura y pertinencia según el ciclo de vida.

Capítulo V síntesis y recomendaciones

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Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Anexos cuadro a1 Inventario sistema de protección social en El Salvador

Nombre

Año de creación

Sistema Público de Pensiones

1981

Creado en 1981 para el personal de las FFAA mediante Decreto No. 500 de la Junta Revolucionaria de Gobierno. Prestaciones: pensión por invalidez, retiro y muerte, fondo de retiro, seguro de vida solidario y auxilio de sepelio (IPSFA, 2001).

Bienestar Magisterial

1969

Destinado a personal del Ministerio de Educación. Es aseguramiento obligatorio para quienes enseñan en escuelas, colegios e Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos. Además de la pensión por vejez incluye pensión por invalidez y riesgos. Esta última es administrada por una AFP con facultades para determinar casos en que procede dicha pensión (según la ley de creación del Sistema de Capitalización Individual.) De la tasa global del 10,5%, el 7,5% corresponde al aporte del Ministerio de Educación; los educadores aportan el 3% de su salario (Asamblea Legislativa, 2007: Artículo 54), más USD 1 mensual extra (Argueta, 2007: 19).

IPSFA

1981

Para personal de las FFAA. Prestaciones incluyen pensión por invalidez, retiro y muerte, fondo de retiro, seguro de vida solidario y auxilio de sepelio (IPSFA, 2001).

Pensión Básica Universal

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Descripción

Consiste en la entrega de una transferencia monetaria no contributiva a adultos mayores que no disponen de recursos.

Comunidades Solidarias Rurales

2009

Es el programa social de atención a las familias en extrema pobreza. Contempla transferencias monetarias condicionadas para solventar las necesidades de educación a niños que no hayan finalizado sus estudios al 6° grado y de atención en salud para infantes menores de 5 años y mujeres embarazadas.

Comunidades Solidarias Urbanas

2009

Contribuir a la mejora de las condiciones de vida y el ejercicio ciudadano de las familias y de las personas en situación de pobreza y exclusión social que habitan en zonas urbanas, y en particular, en los asentamientos urbanos de precariedad extrema y alta.

Programa de Paquetes Escolares

2010

Provee componentes como: 2 uniformes, 1 par de zapatos y 1 paquete de útiles escolares (7 cuadernos, 1 caja de colores, 1 estuche de geometría, 6 lapiceros, 6 lápices, 1 sacapunta, 1 tijera, 1 compás y 2 borradores).

Programa Vaso de Leche

2011

Provisión de dos vasos de leche semanales que beneficia a 247.000 infantes de 532 escuelas del occidente del país.

Programa de Alimentación Escolar

2012

Busca mejorar el estado nutricional del estudiantado a fin de propiciar mejores condiciones de aprendizaje. El componente es un refrigerio diario, servido en las primeras horas de la jornada.

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Tipo de beneficiario

Cobertura

Presupuesto estimado

Personas aseguradas directas, cónyuges, compañeros o viuda, el compañero de vida con derecho a pensión, los hijos de los asegurados, trabajadores cesantes y pensionados por incapacidad

189,895 personas cotizantes (2012)

No registro

Aseguramiento obligatorio para quienes enseñan en escuelas, colegios e Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos

102,874 personas beneficiadas (2011)

$19,975,262.16 (presupuesto pagado a julio 2012)

Creado en 1981 para el personal de las Fuerzas Armadas

18,733 personas (2011)

USD 26711,992.09 (retiro), USD 1105,772.32 (retiro DL.781), USD 3181,970.39 (invalidez), USD11618,330.87 (sobreviviente)

Personas adultas mayores de 70 años

25,000 personas de 75 municipios (Foro de Protección Social, 2013)

No registro

Familias en condiciones de pobreza y exclusión 28,555 Mujeres (69 %) que residen en comunidades rurales y 12,463 hombres (31 %) (Fondo de Inversión Social para El Salvador, (2012)

USD 51,300,000.00 (PNUD y GOES, 2012)

Familias en condiciones de pobreza y exclusión Familias en condiciones que residen en comunidades urbanas de pobreza y exclusión

USD51,300,000.00 (PNUD y GOES, 2012)

Niñez en edad escolar

1,300,000 estudiantes (2012) (Gobierno de El Salvador, 2012)

USD 71,000,000.00 (2012) (Gobierno de El Salvador, 2012)

Niños en edad escolar

248,000 estudiantes (19,3%) (Gobierno de El Salvador, 2011)

USD1,900,00.00* (2011) (Gobierno de El Salvador, 2011)

CBI: 2 a 7 / CDI: 6 meses a 7 años

4964 niños y niñas (2012) (República de El Salvador, 2011)

No registro

anexos

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Nombre

Año de creación

Centros de cuidado infantil (CBI/CDI)

CBI: 1995 y CDI:1997

CBI: Centros de cuido. Alternativa de atención en las áreas de nutrición, salud preventiva, recreación, educación y estimulación al desarrollo, favoreciendo su desarrollo integral y promoviendo el fortaleciendo a las familias en prácticas de crianza adecuadas. CDI: Centros de cuido. Se atiende a niños en las áreas de nutrición, salud preventiva, recreación, educación y estimulación al desarrollo, favoreciendo su desarrollo integral y fortaleciendo a las familias en prácticas de crianza adecuada.

Equipos Comunitarios de Salud Familiar y Especializados

2010

Los Equipos Comunitarios de Salud Familiar (Ecos Familiares) y los Equipos Comunitarios de Salud Familiar Especializados (Ecos Especializados) trabajan directamente con la comunidad, familias y personas en su territorio. Buscan la solución a problemas que muchas veces van más allá del sector salud, a partir de la modificación de los determinantes sociales de la salud.

Plan Social Educativo “Vamos a la Escuela”

2009

Este plan busca reformar el sistema educativo en general, para lograr la formación integral de personas conscientes de sus derechos y responsabilidades para con la familia, la sociedad y la nación.

Programa Cerrando la Brecha del Conocimiento

2010

El Programa de introducción y uso de tecnología informática por medio de laptops -One Laptop per Child (OLPC)- estudiantes del sistema educativo público, para mejorar el rendimiento académico y motivar a estudiantes de educación básica (1° a 9° grado)

Una Casa para Todos

2009

Propone reducir el problema habitacional. Tiene como objetivo la construcción de 25.000 casas de interés social dirigidas a población de clase media y media-baja

Programa Piso y Techo

2009

Forma parte del plan “Casa para Todos” que favorece a familias que viven en forma precaria, en condiciones de hacinamiento

Ciudad Mujer

2011

Atención integral a la violencia de género, a su salud sexual y reproductiva, y al empoderamiento económico. Los servicios se enfocan en las áreas de educación colectiva, salud sexual y reproductiva, autonomía económica, prevención y atención a la violencia y sala de atención infantil.

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso

2005

Persigue proteger temporalmente los ingresos de las personas que no tengan un empleo formal y pertenezcan a hogares pobres y vulnerables de las áreas urbanas y de comunidades que fueron afectadas por la tormenta Ida. El programa provee un ingreso mensual de USD 100.

Becas a jóvenes de escasos recursos económicos Pro-jóvenes II

2009

Al terminar sus estudios los jóvenes realizan sus prácticas en varias instituciones y empresas con las cuales el INJUVE tiene convenios de apoyo para los becarios. Las becas otorgadas a los jóvenes tienen una duración de seis meses, un año o dos años, según la carrera técnica elegida. La misma incluye el pago de la carrera, un porcentaje para el costo del transporte y alimentación, entre otros gastos.

Programa de Formación y Desarrollo Laboral

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Descripción

Consiste en la operación de un Centro de Capacitación Integral, donde se prepara a los jóvenes en el campo productivo, mediante la realización de talleres de cosmetología, panadería, informática, entre otros.

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

Tipo de beneficiario

Cobertura

Presupuesto estimado

CBI: 2 a 7 / CDI: 6 meses a 7 años

4964 niños y niñas (2012) (República de El Salvador, 2011)

No registro

Población en general

450 Ecos Familiares y 28 Especializados (El Salvador.com, 2012)

USD 4.6 millones (2012) (Contrapunto, 2012)

Población en general

No registro

No registro

Estudiantes de educación básica (1° a 9° grado) y docentes

4,378 estudiantes y 482 docentes ( La Prensa Gráfica, 2012)

USD195.300,000.00 (2009) (Gobierno de El Salvador, 2009) USD 246.2 millones (MINED)

Familias con ingresos que no sean superiores a 29,600 familias (2011cuatro salarios mínimos 2012) (Trujillo, 2012)

No registro

Familias pobres

USD 5,000,000.00 (2009)

Mujeres y niños(as)

90,000 beneficiadas (Web Ciudad Mujer)

No registro

Mujeres jefas de hogar y jóvenes comprendidos entre las edades de 16 y 24 años,

USD13.4 millones (2011) (Secretaría 13,278 personas (2011) Técnica de la Presidencia de El Salva(Secretaría Técnica de la Presidencia de El Salva- dor, 2011) dor, 2011)

Jóvenes en situación de vulnerabilidad en las 14 municipalidades del Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) (principalmente del departamento de San Salvador y La Libertad)

Directos: 100,000 NNA y jóvenes menores de 35 años, sus familias y comunidades. Indirectos: 350,000 personas

Jóvenes con escasos recursos

70 jóvenes

No registro

anexos

99

Fuentes cuadro a1 Asamblea Legislativa (2013), “Decreto N° 304”, 4 de marzo de 2013, San Salvador. — (2012), “Decreto N° 1061”, 19 de abril 2012, San Salvador. Alvarenga, Ligia (2002), "A cinco años de la reforma de pensiones en El Salvador y su impacto en la equidad de género", serie Asuntos de género Nº 43 (LC/L.1808-P/E), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (en línea) http://www.eclac. org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/ xml/9/11729/P11729.xml&xsl=/mujer/tpl/p9f. xsl&base=/tpl/top-bottom.xslt. Cáceres, Yamileth (2012), "El presupuesto de salud no incluye fondos para crear más ECOS el próximo año" (en línea) http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa. asp?idCat=47673&idArt=7508487. Consultado el 12 de enero de 2013. Cidón, María (2011), "No hay obligación laboral con médicos, según ISBM" (en línea) http://www. elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa. asp?idCat=6364&idArt=5456398. Consultado el 12 de enero de 2013. Ciudad Mujer (2013), “¿Qué es Ciudad Mujer?”, (en línea) http://www.ciudadmujer.gob.sv/index. php?option=com_content&view=article&id= 175&Itemid=84. Consultado el 3 de enero de 2013. Delgado, Manuel; Marcela Pleitez y Claudia Robles (2012), “La protección social en El Salvador desde un enfoque de inequidades en la niñez y adolescencia: avances y desafíos”. Mimeo. El Diario de Hoy (2010), "Educación inicial, reto para el MINED" (en línea) http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa. asp?idCat=6364&idArt=4868197. Consultado el 15 de enero de 2013. Escobar, Iván (2010), "Asamblea aprobó la Ley contra la violencia hacia la mujer" (en línea) http://www.diariocolatino.com/es/20101126/ nacionales/86845/Asamblea-aprob%C3%B3la-Ley-contra-la-violencia-hacia-la-mujer. htm. Consultado el 3 de enero de 2013.

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anexos

101

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Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

cuadro a2

El Salvador: indicadores de otros programas de apoyo según población objetivo por tipo de hogar, 2012

Descripción

Total

Total

En hogares % de NNA en pobreza

Total NNA

Total

% de NNA en pobreza

Total NNA

Población total según recepción de beneficios en el hogar por parte del gobierno Valores absolutos Distribución porcentual

6,239,714

2,381,699

1,180,691

2,419,094

803,104

211,654

100

100

50

100

100

26

Subsidio de gas

68

67

48

74

74

27

Subsidio de energía eléctrica

70

69

47

76

76

27

Bonos comunidades solidarias rurales

6

15

69

0

0

27

Bonos comunidades solidarias urbanas

1

2

76

0

0

57

Pensión básica universal

1

1

64

0

0

0

Subsidio de agua

15

18

66

6

7

34

Población de 4 años y más que asiste a educación parvularia o básica según tipo de recepción de zapatos y útiles escolares, alimentos y asistencia médica gratuitos en centros de estudios Valores absolutos Distribución porcentual Recibe

1,419,881

1,405,399

694,864

489,114

483,825

133,498

100

100

49

100

100

28

85

85

54

74

74

32

Útiles escolares

22

22

55

20

20

34

Zapatos, útiles escolares, uniforme

49

50

53

42

42

31

Otras combinaciones

13

13

56

11

11

33

No recibe Distribución porcentual Recibe Alimentos Alimentos y textos

15

15

25

26

26

15

100

100

49

100

100

28

73

73

54

63

64

32

27

28

53

26

26

31

5

5

52

6

6

25

Asistencia médica, alimentos y textos

22

22

54

18

18

36

Asistencia médica y alimentos

14

14

54

11

11

32

4

4

57

3

3

35

27

27

38

37

36

19

Otras combinaciones No recibe

Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su origen.

104

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

En hogares con protección mixta % de NNA en pobreza

Total NNA

Total

En hogares con protección no contributiva % de NNA en pobreza

Total NNA

Total

En hogares sin protección

Total

Total NNA

% de NNA en pobreza

56,458

27,205

11,562

357,536

184,335

138,396

3,406,626

1,367,055

819,079

100

100

42

100

100

75

100

100

60

69

69

30

62

61

69

65

63

60

72

70

33

67

65

70

67

65

58

78

100

40

82

100

73

1

1

69

6

13

32

8

16

83

0

0

46

10

5

40

10

5

71

0

0

61

35

34

34

48

49

79

18

20

69

19,138

18,941

8,527

126,731

125,452

92,871

784,898

777,181

459,968

100

100

45

100

100

74

100

100

59

98

98

45

96

96

74

89

90

62

35

35

70

24

24

77

23

23

61

50

50

26

54

55

72

13

13

63

13

13

52

18

18

77

13

13

63

2

2

29

4

4

69

11

10

38

100

100

45

100

100

74

100

100

59

71

71

35

78

79

74

77

78

62

19

19

33

23

23

77

29

29

62

5

5

36

4

4

80

5

5

66

31

31

35

29

29

73

23

23

60

11

11

26

17

18

68

16

16

61

4

4

59

5

5

84

5

5

61

29

29

70

22

21

73

23

22

51

anexos

105

cuadro a3

El Salvador: Indicadores de salud según población objetivo por tipo de hogar, 2012

Descripción

En hogares con protección no contributiva

Total

Total

% de NNA en pobreza

Total NNA

% de NNA en pobreza

Total NNA

Total

Población total según acceso a seguro médico Valores absolutos Distribución porcentual

6,239,714

2,381,699

1,180,691

2,419,094

803,104

211,654

100

100

50

100

100

26

Tiene

22

13

20

56

37

20

No tiene

78

87

54

44

63

30

Total población que tiene seguro médico y consultó Valores absolutos Distribución porcentual

440,725

232,072

115,239

148,361

71,525

17,808

100

100

50

100

100

25

Público

66

72

59

39

50

36

Contributivo

14

8

18

41

27

18

Privado

18

17

25

18

22

10

2

2

54

2

1

0

ONG

Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012. Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su origen.

106

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

En hogares con protección mixta % de NNA en pobreza

Total NNA

Total

En hogares solo con protección no contributiva % de NNA en pobreza

Total NNA

Total

En hogares sin protección

Total

Total NNA

% de NNA en pobreza

54,458

27,205

11,562

357,536

184,335

138,396

3,406,626

1,367,055

819,079

100

100

42

100

100

75

100

100

60

32

19

32

0

0

0

0

0

0

68

81

45

100

100

75

100

100

60

2,373

1,659

368

30,382

19,383

13,870

259,609

139,505

83,193

100

100

22

100

100

72

100

100

60

80

83

25

88

90

73

79

81

65

16

12

0

0

0

0

0,1

0,0

0

3,4

4,9

11

11

9

59

18

16

32

0

0

1

1

1

100

3

3

65

anexos

107

cuadro a4

El Salvador: Indicadores de educación según población objetivo por tipo de hogar, 2012

Descripción

En hogares con protección no contributiva

Total

Total

% de NNA en pobreza

Total NNA

Total

% de NNA en pobreza

Total NNA

Población de 4 años y más según asistencia a la educación regulara Valores absolutos Distribución porcentual

5,838,104

1,980,089

969,752

2,282,471

666,481

176,916

100

100

49

100

100

27

Asiste

32

82

47

32

89

26

No asiste

68

18

58

68

11

33

Población de 4 años y más que asiste al sistema educativo según nivel educativo que cursa Valores absolutos Distribución porcentual Parvularia (1 a3)

1,845,666

1,62,050

765,063

728,413

594,227

152,985

100

100

47

100

100

26

10

12

46

10

12

24

Básica (1 a 9)

67

75

50

57

69

28

Medio (10 a 13)

13

12

34

14

15

19

Superior

10

2

17

18

3

9

Población de 4 años y más que asiste al sistema educativo según nivel educativo que cursa Valores absolutos

1,845,496

1,625,880

764,928

728,413

594,227

152,985

100

100

47

100

100

26

Público

80

84

53

65

70

32

Privado

20

16

18

35

30

12

Distribución porcentual

Fuente: Elaboración propia con base en dirección general de estadísticas y censos (digestyc) y encuesta de hogares de propósitos múltiples (ehpm), 2012. Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su origen.

108

Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador

En hogares con protección mixta % de NNA en pobreza

Total NNA

Total

En hogares solo con protección no contributiva

53,287

24, 034

100 41

% de NNA en pobreza

Total NNA

Total

En hogares sin protección % de NNA en pobreza

Total

Total NNA

117,620

3,170,351

1,130,780

10,619

331,995

158,794

664,597

100

44

100

100

74

100

100

59

84

44

42

84

73

30

78

58

59

16

46

58

16

77

70

22

63

21,754

20,226

8,850

138,213

132,924

97,651

957,286

878,673

505,577

100

100

44

100

100

73

100

100

58

13

14

38

12

12

81

11

12

57

75

80

46

80

82

73

72

77

59

8

6

26

6

5

63

12

11

46

4

0

0

2

0

55

6

1

34

21,754

20,226

8,850

138,213

132,924

97,651

957,286

878,673

505,577

100

100

44

100

100

73

100

100

58

97

99

44

98

99

73

88

90

61

3

1

0

2

1

72

12

10

28

anexos

109

Secretaría Técnica de la Presidencia

ISBN 978-99961-0-435-0

9 789996 104350