¿Qué es la Política Fiscal?

¿Qué es la Política Fiscal? • Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuran influenciar la dirección de la economía a través de cambios en impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la política monetaria (manejo de tasas de interés). • Qué impactos tiene la política fiscal? – Sobre la demanda agregada – Sobre la asignación de recursos – Sobre la distribución del ingreso

EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

Motivación





El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.

Cuatro principios para un Pacto fiscal







Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Lo positivo... 

Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes) "Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).



Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).

Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?

Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2006, en % de PIB

60 50 40 30 20

Estados Unidos (GG)

Japón

Unión Europea

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

10

América Latina (19)

Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

Recuperación del saldo público América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2007, promedio simple, % de PIB 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 1950

1955

1960

1965

1970

Ingresos

1975

1980

1985

1990

Gastos

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

1995

2000

2005

BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB) G o bie rn o C entral A rgentina

0.6

B olivia

0.8

B rasil C hile C olom bia C osta R ica E cuador E l S alvador

-6.4 8.8 -3.0 0.6 -0.1 -0.2

G uatem ala H aití H onduras M éxico N icaragua P anam á P araguay P erú R . D om inicana U ruguay V enezuela A m érica L atin a

-1.5 -1.9 -2.3 -2.2 0.6 1.2 1.0 1.8 0.6 -1.7 3.0 0.0

G o biern o G eneral

S ecto r P úb lico n o fin anciero 1.4

-1.0 7.9 1.2

-2.2 -2.3 11.4 -1.0 1.4 2.3 -0.3

3.1

0.0 1.6 0.5 2.0 3.1

2.7

-0.4 -2.6 1.0

2.3

F uente: ILP E S /C E P A L sobre la base de inform ación oficial N ota: P ara S ector público no financiero los datos de A rgentina, C hile, C osta R ica y H onduras corresponden al año 2006. Los datos del G obierno G eneral para C hile corresponden al año 2006.

EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB) Gasto Público, 2007 Gobierno Central Argentina

17.8

Bolivia

27.6

Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador

31.4 18.6 18.1 15.0 19.9 14.8

Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú R. Dominicana Uruguay Venezuela América Latina

14.6 12.0 21.4 19.8 22.6 18.1 17.0 16.6 17.2 22.9 25.8 19.5

Gobierno General 31.7 20.0 22.6

27.3

Gobierno Central

28.5

6.0

43.1

10.1

30.2 32.4 24.9 29.0 18.2

12.7 -1.8 8.8 0.1 5.5 1.2

25.4 31.0 29.1

17.8

23.9

Variación Gasto Público respecto 1990

Sector Público no financiero

29.6 35.7 29.8

3.1 0.4 -2.7 -0.8 1.1 -1.4 6.9 -2.9 7.5 6.8 0.0 3.2

Gobierno General

6.0 11.4

7.9

-1.8

14.1 2.0 2.6 2.5

1.0

5.8

-2.1 7.5 7.8

-3.3

2.6

Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica y Honduras corresponden al año 2006. Los datos de Gobierno General para Chile corresponden al año 2006.

Sector Público no financiero

-0.1 4.8

Evidencia América Latina (variación anual, % ) 10.0

Gasto Total

Producto interno bruto

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0 1991

-2.0

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Un fuerte aumento de los ingresos fiscales AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007 (En puntos del PIB)

12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Guatemala

Uruguay

México República Dominicana Paraguay

Ecuador

Costa Rica

El Salvador

Panamá

Honduras

Haití

Colombia

Perú

Brasil

Chile

Nicaragua

Bolivia

Argentina

Venezuela

-2.0

Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities (índice base año 2000=100) 350 Metales

Energía

Alimentos

Commodities Totales

300

250

200

150

100

50

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro (índice base año 2000=100) 450 Petróleo

Cobre

Oro

400 350 300 250

200 150 100 50 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities: Trigo, Maíz y Soja (índice base año 2000=100) 250 Trigo

Maíz

Soja

200

150

100

50

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

…Y una fuerte caída de la deuda pública 80 70 60 50 40 30

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

2007a/

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

20

Evidencia América Latina (variación anual, %) 14.0 PIB

Ingresos Tributarios

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0 1991 -2.0

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

… Con algunas notas de alerta… AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007 (En puntos del PIB)

8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 -2,0 -4,0

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Chile

Uruguay

Bolivia a/

Paraguay

El Salvador

Costa Rica

Brasil

Perú

República Dominicana

Honduras

México b/

Panamá

Guatemala

Ecuador

Haití

Colombia

Argentina

Nicaragua

Venezuela

-6,0

Chile: Saldos efectivo y cíclico del Gobierno Central (% del PIB) 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008(p)

Saldo efectivo

-2,1

-0,6

-0,5

-1,2

-0,4

2,1

4,6

7,7

8.1

4.8

Componente cíclico total

-1,3

-0,8

-1,5

-1,8

-1,2

1,1

3,6

6.7

7.1

4.3

Ingresos tributarios

-0,4

-0,3

-0,5

-0,9

-0,8

-0,5

-0,2

-0,2

-0.2

0.0

Cobre

-0,9

-0,5

-1,0

-1,0

-0,4

1,6

3,8

6.9

7.3

4.3

Saldo estructural

-0,8

0,1

1,0

0,6

0,7

1,0

1,0

1,0

1.0

0.5

Fuente: Dipres (2007).

Qué son las políticas contra-cíclicas?

Parece

haber un cierto consenso respecto de que las políticas fiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar. Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sido pro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticas contra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento. Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempre convincentes. En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica

Qué son las políticas contra-cíclicas? Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público.. Elasticidad del gasto social

Elasticidad del gasto total

Elasticidad de la inversión pública (FMI)

Argentina

0.91

0.82

2.32

Bolivia

2.95

1.90

20.08

Brasil

1.56

1,16

Chile

0.93

0.73

1.91

Colombia

2.12

2.02

0.63

El Salvador

1.57

1.99

1.56

Guatemala

1.84

0.99

6.15

Honduras

1.56

0.97

México

1.78

1.58

3.06

Paraguay

3.31

3.17

1.36

Perú

2.41

1.02

1.83

R. Dominicana

1.60

1.46

Uruguay

1.82

1.64

NS

NS

6.50

1.87

1.50

3.31

Venezuela América Latina

Qué hacer? La actual coyuntura motiva prudencia fiscal Las políticas contra-cíclicas deben institucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incremento permanente y transitorio) Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentes Los excedentes fiscales deben tener un destino claro, privilegiando la transparencia en su uso. 

Cuatro principios para un Pacto fiscal





Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Cómo mejorar la calidad del sector público? 

Dos niveles macro de análisis:  

Clasificación económica Clasificación funcional

La calidad del gasto público en América Latina Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006, en % del PIB 4

4.0

3.5

3.0

3

2.0

2.5 1.0 2 0.0 1.5 -1.0

1

-2.0

0

-3.0

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06

0.5

Inversión Pública en Infraestructura

Déficit primario

El gasto público social en América Latina 30

28.7

Promedio regional 2004-2005: 15,9%

25

22.0 19.4

20

18.6

17.7 17.5 Promedio regional 1990-1991: 12,9%

15

9.9

9.4

8.9

8.0

7.9

7.1

6.3

6.3

5.6

El Salvador

10.8 10.2 10

Ecuador

13.4 13.1 11.7 11.6

Guatemala

Gasto social total (% del PIB)

35

5

Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.

Rep.Dominicana

Paraguay

Panamá

Perú

Jamaica

México

2004-2005

Trinidad y Tabago

1990-1991

Nicaragua

Honduras

Venezuela

Chile

Colombia

Costa Rica

Uruguay

Bolivia

Argentina

Brasil

Cuba

0

La clasificación funcional del gasto público Clasificadores generales

Protección social

1. Servicio públicos generales 2. Defensa 3. Orden público y Seguridad 4. Asuntos Económicos 5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios 7. Salud 8. Recreación, cultura y religión 9. Educación 10. Protección social

1. Enfermedad y discapacidad 2. Tercera edad 3. Sobrevivencia 4. Familia y niños 5. Desempleo 6. Vivienda social 7. Exclusión social 8. Otros

La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) 60

50 Otros 40

Asuntos Econom icos Educación

30

Salud Servicios públicos generales

20

10

Protección social

0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Source: Commission services.

Cuatro principios para un Pacto fiscal





Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

La desigual distribución del ingreso no ha variado América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, 19902004 0.65

0.60

Países en los que aumentó la desigualdad BOL

0.55 PRY 0.50 2002-2004 .

CHL

ARG

CRI

ECU

M EX

NIC COL GTM

BRA b/ HND

PAN

VEN URY

0.45

0.40

PRT a/

0.35 ESP a/

0.30

Países en los que disminuyó la desigualdad

OECD (15) a/ 0.25 0.25

0.30

0.35

0.40

0.45 1990

0.50

0.55

0.60

0.65

Acción fiscal y equidad OECD Dinamarca Italia Argentina Brasil Chile México 25

30

35

40

45

50

Gini después de impuestos y transferencias Gini después de transferencias Gini antes de impuestos y transferencias

Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

55

60

65

50

América Latina

Perú República Dominicana Uruguay Venezuela (RB)

Paraguay

Panamá

Nicaragua

México

Honduras

Guatemala

El Salvador

Ecuador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

Porcentaje de personas que reciben jubilaciones o pensiones

Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005) 100

90

80

70

60

42

40

30

20

10

0

Ingresos tributarios: comparación OCDE y América Latina

Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD) 60

Ingresos Tributarios (% PIB)

50

40

OECD

Br

30

Bo

Uy

Ar

Ni Hn

20

AL

10

0 0

10 0 0 0

20 0 0 0 30 0 0 0 PIB por ha bita nte (PPP, USD)

40 0 0 0

5 00 0 0

Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE (Porcentaje del total) Dire ctos (Re nta y P a trim onio) 44.8 45 43.5 35 25 S e gurida d S ocia l

15

Consum o ge ne ra l

5

22.3 25.6

17.4 18.9

-5

Otros indire ctos 1.7 1.4

Espe cíficos 12.9 11.3 1 99 0

2 00 6

Estructura Ingresos Tributarios AL AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del total) Dire c tos (Renta y Pa trim onio) 40

22.2 27.9

30 20 Se gurida d Soc ia l

18.3 16.7

IVA

10

22.6 33.7

0

Com e rc io y tra ns a c cione s inte rna c iona le s

15.7 7.0

Se le c tivos y otros 19 9 0

20 0 6

21.5 14.9

Estructura tributaria

Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Impuestos a la renta Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE.

Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

El gasto tributario

Source: National government budgets.

IVA: Recaudación y tasas promedio 12.0 Uy Ar

Recaudación 2006 (en % de PIB)

10.0

Br

8.0 Hn

Ni Ve Co Bo Promedio AL Sv

6.0 Py

Ec Gt

Pe

Cr

4.0

Cl

Mx

Rd

Ht 2.0

0.0 0.0%

Pa

5.0%

10.0%

15.0% Tasa IVA

Productividad del IVA en América Latina, 2006. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

20.0%

25.0%

Simulación de una reforma radical (Chile) 

Se eleva la participación de los impuestos directos desde un 27% a un 56% Simulación de Re forma: Distribución del Ingre so

Decil

Antes de impues tos

Dis tribución Ingres o (% ) Des pues de Impues tos Actual

Con reforma

1 2 3 8 9 10 Gini

1.02 2.44 3.34 10.46 14.88 44.16 0.5223

0.75 2.27 3.22 10.62 14.98 44.34 0.5302

1.02 2.66 3.66 11.29 15.27 39.8 0.4879

R Q5/Q1

17.04

19.64

14.95

Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Simulación de una reforma radical (Chile)

Gini Reducción atribuible a impuestos Reducción atribuible a gasto público

Antes de Impuestos

Después de Impuestos

Después del Gasto

0,5302

0,4879

0,4304

0,0423 42,4% 0,0575 57,6%

Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Reforma tributaria en Uruguay

Pre Reforma

Post Reforma

Indirectos

72%

69%

Directos

28%

31%

Fuente: Asesoría Económica DGI

EVOLUCIÓN DE LA PRESIÓN IMPOSITIVA La presión impositiva no creció Antes de la reforma: 18.69% s/PIB Luego de la reforma: 18.59% s/PIB La carga impositiva cambió su composición

Distribución de la carga impositiva decil de hogares ordenados por ingreso per cápita

Situación Tributario actual* anterior*

Situación con Nuevo Sistema Tributario** reforma**

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

3,7% 5,2% 6,1% 7,1% 7,4% 8,4% 9,8% 11,8% 15,2% 25,3% 100,0%

2,8% 4,0% 4,6% 5,4% 5,8% 6,8% 8,5% 10,8% 15,8% 35,5% 100,0%

Sistema

Fuente: Asesoría Económica DGI

* Sistema tributario anterior: incluye carga impositiva por IRP, IVA y COFIS ** Nuevo Sistema Tributario: incluye carga impositiva por IRPF e IVA reformado (cambios en tasas y bases)

40.5 % 51.3%

Y entonces..porqué la resistencia al cambio? 

Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela)



No existen mayores presiones externas



Las reformas son endógenas al ciclo electoral



Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

Cuatro principios para un Pacto fiscal





Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

¿Qué es la Política Fiscal? • Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuran influenciar la dirección de la economía a través de cambios en impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la política monetaria (manejo de tasas de interés). • Qué impactos tiene la política fiscal? – Sobre la demanda agregada – Sobre la asignación de recursos – Sobre la distribución del ingreso

¿Qué es Gobernabilidad…, y Gobernanza? •

•

•

The World Bank defines governance as – the exercise of political authority and the use of institutional resources to manage society's problems and affairs The Worldwide Governance Indicators project of the World Bank defines governance as – The traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This considers the process by which governments are selected, monitored and replaced; the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies and the respect of citizens and the state of the institutions that govern economic and social interactions among them. Desde un punto de vista conceptual, estamos mas avanzados en la terminología de ‘Governance’ que en inglés: en castellano hay dos conceptos relevantes: según el diccionario de la Real Academia Española , Gobernabilidad se refiere solo a la ‘Cualidad de gobernable’, mientras que Gobernanza es el ‘Arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad Civil y el Mercado de la Economía’. Asi que cuando veamos ‘governance’ en inglés, pensemos ‘gobernanza’ (Daniel Kaufman, Banco Mundial).