Recomposición de fuerzas políticas internacionales en América Latina y el Caribe, tendencias regionales contemporáneas

Por Adrián Bonilla Soria

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El propósito de esta reflexión es trazar algunos elementos que permitan comprender el contexto internacional del nuevo multilateralismo político latinoamericano y del Caribe. 1. Crisis económica y asimetría política en el orden internacional. El entorno económico internacional en estos momentos se caracteriza por las secuelas que genera la crisis económico-financiera de occidente, fenómeno que se explica en la vigencia de un modelo de desarrollo global que gira alrededor de las premisas económicas que divorcian la producción de la especulación financiera. Esta crisis no sólo ha afectado al sistema financiero y productivo global, sino que también, ha lesionado agendas sociales; se trata de una crisis estructural, la cual no parece ser efímera , pues su punto de salida, al menos en las economías del norte industrializado europeo y estadounidenses, todavía no se vislumbra.

Los vínculos entre las economías del orbe, multiplicados por la expansión de la globalización de las últimas décadas, posibilitaron la transmisión instantánea de la crisis a todos los países del mundo. Los efectos posteriores al colapso financiero del año 2008 en los países centrales, implicaron la emergencia de procesos recesivos sobre todo en Norteamérica y Europa Occidental, que terminaron por afectar a todos los mercados. Estados Unidos, el Japón y la Unión Europea experimentaron un débil crecimiento sino estancamiento en los años subsiguientes. Países como China y la India crecieron a ritmos más modestos a partir del 2010, y los países de América Latina y el Caribe sufrieron los efectos de la contracción económica mundial en distinto grado de acuerdo con la intensidad de sus vínculos comerciales y financieros. Desde el año 2011 el crecimiento se desacelera en todas estas regiones, que antes habían sido el motor de la economía mundial; por ejemplo, los países del sudeste asiático sufrieron una caída de las exportaciones a consecuencia de la menor demanda de productos manufacturados por parte de los países industrializados. China, que estaba creciendo a promedios mayores al 8% lo hace ahora a ritmos levemente superiores al 6%. El impacto de la crisis está permeado por las características particulares de cada economía y las capacidades institucionales para lograr procesarla, esto supone un impacto de carácter global en un orden internacional que es claramente asimétrico. Políticamente el orden internacional establece formas de control y mecanismos de ejercicio de poder que permiten generar y reproducir patrones de desigualdad política estructuralmente desventajosos para las sociedades que no tienen pretensiones ni capacidades hegemónicas. La crisis de las economías financieras de Occidente, en términos políticos, se desenvuelve en la tensión global por repartir también las pérdidas en aquellas economías que no fueron responsables de la misma. Desde un punto de vista estructural, el orden internacional siendo multipolar en lo económico, ya que posee varios centros dinamizadores, sigue siendo unipolar en lo militar, aunque el uso de la fuerza para sostener las relaciones de poder en el ámbito internacional, es cada vez menos útil para solucionar temas económicos, ambientales y sociales, lo cual plantea la necesidad de actualizar las visiones estratégicas de las sociedades latinoamericanas, sobre todo desde aquellas que se plantean como necesidad la neutralización de las lógicas hegemónicas.

Al respecto, hay varios elementos que se deben tomar en cuenta, sobre todo si se considera el peso de los Estados Unidos en América Latina y el Caribe. En primer lugar, no puede dejar de verse la evidente retracción de las capacidades de Washington para controlar el conjunto de la región y la imposibilidad de reeditar el anti izquierdismo de la Guerra Fría. Estados Unidos durante la Guerra Fría fue una potencia hegemónica en el Hemisferio. Tuvo la capacidad de imponer su visión del mundo y también los instrumentos de coerción para impulsar su proyecto, los mismos que fueron usados militarmente más de una vez. Durante la Guerra Fría la agenda de Estados Unidos, se caracterizó a nivel global, pero especialmente en América Latina, por combatir a las izquierdas indiscriminadamente con el objetivo de contener al comunismo, lo que se tradujo en una ordalía generalizada que duró varias décadas y que fue asumida por la mayor parte de los Estados del hemisferio, a través de las políticas de persecución o exclusión por gobiernos que dependían de la aquiescencia de Washington para su propia estabilidad. Pues bien, esa situación no existe más. En segundo lugar, es necesario considerar que actualmente, hay nuevos factores estructurales tanto económicos como políticos en el escenario mundial contemporáneo que no pueden ser controlados por un sólo Estado nacional, ni siquiera por el más poderoso militarmente hablando. No se trata solamente de dinámicas naturales de alcance planetario, como el calentamiento global, sino también del desarrollo de dinámicas locales tales como la política doméstica en los propios Estados Unidos, o en cualquiera de los países latinoamericanos, o externalidades que tienen impacto como las políticas de industrialización o exportación chinas, por ejemplo. Hay economías emergentes que aparecen en distintas partes del mundo, hay lógicas distintas de asociación, de regulación, de integración que se producen en todo el mundo y también en América Latina y todo esto transforma el escenario global sin que la voluntad política de los Estados o sus gobiernos sea suficiente para controlar, auspiciar o detener estos procesos. Y, en tercer lugar, es necesario comprender al mismo tiempo, a pesar de las limitaciones de Washington para ejercer hegemonía al estilo del siglo XX, específicamente para las realidades del Hemisferio Occidental, que los Estados Unidos no han desaparecido ni física, ni económica ni culturalmente de América Latina y el Caribe; simplemente no han dejado de existir y continúan siendo una sociedad, una economía y una potencia preeminente en esta parte del mundo. Los Estados Unidos tienen estrategias, política exterior multilateral y bilateral hacia los países de la región, y un repertorio amplísimo de instrumentos

consensuales y coercitivos para intentar alcanzar los objetivos que identifican como necesarios para sus intereses. 2. El nuevo regionalismo latinoamericano y del Caribe En estas circunstancias es que se puede visualizar la emergencia de las varias propuestas simultáneas en la región alrededor de la imagen de un nuevo regionalismo en América Latina, las mismas que nacen a partir de la búsqueda de posibilidades de concertación política que evade la obsesión con el comercio que caracterizaba a los mecanismos tradicionales de la integración latinoamericana. Aunque los sistemas de integración comercial siguen siendo fundamentales, el objetivo del intercambio de mercancías ha dejado de ser excluyente de otras agendas, y en ello, tal vez se puede identificar un elemento central de este nuevo regionalismo y la suposición que la percepción liberal ya no es monopólica, pues al articular todo el pensamiento de integración alrededor de la desaparición de controles estatales para el comercio, se implicaba de hecho que la soberanía era un estorbo para la integración. La idea de integración como articulación política, no supone excluir al comercio como uno de sus objetivos, pero sí implica de que la soberanía, entendida como la posibilidad que una sociedad tiene de organizarse alrededor de un Estado y sus instituciones, y de un espacio nacional, es una condición de la integración, porque la existencia de ese Estado y sociedad nacional garantiza la existencia y el cumplimiento de los acuerdos e institucionaliza los vínculos internacionales, no al revés. Cuando los Estados son débiles y no tienen capacidades reguladoras, entonces de facto los procesos de integración, incluso comercial, también lo son. La perspectiva liberal en América Latina enfatizaba básicamente la integración como un conjunto de regulaciones y asociaciones comerciales que suponía la desaparición de la soberanía en ciertas áreas para que pudieran levantarse instancias de decisión supranacionales; este paradigma, siempre fue cuestionado, pero ahora está siendo confrontado por la realidad latinoamericana que puede convivir con varias visiones, incluyendo la liberal, para el comercio pero que busca asociarse también en lo político, precisamente entre estados soberanos. La soberanía no se expresa de otra manera que en la capacidad que los Estados tienen de sostener a sus sociedades a su población a través de la vigencia de sus instituciones en el territorio en donde estos Estados existen, en esta lógica es más bien una condición de la integración cuando es política ¿Por qué?, porque la soberanía permite la posibilidad de existencia de compromisos

sólidos, ejecutables y exigibles entre los Estados y permite la conexión de las sociedades; sin soberanía no hay integración posible entre Estados pues es su institucionalidad y la capacidad de hacer cumplir las normas y las decisiones lo que garantiza su existencia. La lógica de la integración en el nuevo multilateralismo Latinoamericano, que se organiza alrededor de consensos políticos y en dimensiones plurales respecto a los modelos de desarrollo y a la ideología de sus gobiernos, se produce alrededor de la identificación de la necesidad de construir un entorno internacional favorable que permita neutralizar las desventajas estructurales que los países latinoamericanos tienen en el orden internacional, producto de la existencia desigual de recursos económicos y de poder político y militar. La integración supone mejorar el entorno internacional para los Estados pequeños o periféricos en la arquitectura económica y política global. Ahora bien, el regionalismo latinoamericano, que se organiza alrededor de propósitos políticos, no es un hecho inédito ni excepcional en el contexto mundial contemporáneo. Hay un regionalismo del mismo tipo que se enuncia desde el norte industrializado y con los mismos propósitos. Qué otra cosa, sino regionalismo político destinado a mejorar las condiciones de gobernanza mundiales a favor de los intereses de los Estados que participan, son clubes excluyentes como el G8 o la OECD? Otros de los mitos a los que se enfrenta el regionalismo latinoamericano post liberal es precisamente la idea de que la integración de los países “exitosos” es básicamente comercial. Nada más falso. La integración comercial paradigmática, la de Europa Occidental, es el resultado de acuerdos que previamente fueron políticos, no sólo eso, sino resultado de regímenes internacionales que en sus inicios fueron demarcados en términos militares a finales de la II Guerra Mundial. En el momento actual ¿quiénes constituyen el G8?, los países capitalistas más ricos del mundo, ¿para qué se asocia el G8?, ¿por qué no entran otros países? Se vinculan para construir políticas de gobernanza global, básicamente de carácter político para cimentar la preeminencia de sus sociedades en el establecimiento de un orden económico global que les favorezca. ¿Para qué se crea el G20?, exactamente para lo mismo, para generar gobernanza global que favorezca los intereses de sus socios; son lógicas políticas regionales –si se quiere- excluyentes, el regionalismo latinoamericano, no se genera desde América Latina como un hecho exótico, sino que es de alguna manera una reacción a escala, deliberada o espontánea, no importa, de iniciativas políticas relativamente parecidas a aquellas levantadas desde los centros con pretensiones hegemónicas globales.

La tradición latinoamericana de política exterior, por otra parte, siempre ha encarnado al multilateralismo como uno de sus valores centrales. No sólo es una respuesta racional a la necesidad de regimentar una sociedad internacional con desigualdades y asimetrías para morigerar las capacidades de los actores más poderosos, sino que es parte de su identidad discursiva, de sus estrategias de construcción de esos Estados como actores en el orden internacional. El multilateralismo, en este caso expresado por el o los regionalismos, enuncia la idea de igualdad que es un principio constitutivo de la equidad en las relaciones internacionales impulsado por la región desde el momento mismo en que sus Estados nacieron en la primera mitad del siglo XIX, principio vivamente vinculado a la imagen de independencia como principio rector del orden internacional y al repudio casi genético en todas las sociedades de la región a las prácticas del colonialismo. Se trata de un discurso fundante incorporado a la esencia misma de la construcción de los Estados y sociedades nacionales. El multilateralismo, desde esta perspectiva, es un orden constituyente de la estatalidad a partir de la Independencia, principio que se materializa en la relación que unos estados tienen con otros. La integración latinoamericana, incluso aquella que se construye a finales de la década de los años sesenta del siglo XX, parte de la aspiración a un orden internacional más justo y equilibrado. Si asumimos como ejemplo a la idea misma que generó el Acuerdo de Cartagena, que dio origen al Pacto y más tarde a la Comunidad Andina, el modelo de desarrollo sobre el que se erigía, el de substitución de importaciones, lo que intentaba era revertir las desventajas estructurales de una división internacional del trabajo que nos otorgaba roles primarios en una dinámica de intercambio en donde el valor producido por nuestras sociedades, se realizaba en los centros industrializados de Europa y Estados Unidos. La integración andina originalmente diseñada no era un mero esquema comercial que regulaba los aranceles sino un proyecto de desarrollo regional cuyo objetivo era la industrialización de sus países en términos económicos como instrumento del objetivo político a alcanzar: el posicionamiento de la región, en este caso andina, en el escenario global. El antiguo regionalismo sin embargo no asumía explícitamente la política internacional, la idea de generar poder, acumularlo y usarlo en beneficio de los intereses de sus sociedades, como parte de sus objetivos, ¿por qué?, bueno porque estábamos en la Guerra Fría, los Estados Unidos eran hegemónicos y el clima moral dominante partía de la suposición de una premisa no explícita de subordinación al Hegemón, que caracterizaba no sólo la ideología dominante de

las élites locales, sino la realidad del escenario mundial y particularmente hemisférico que suponía la certeza de una intervención de los Estados Unidos si sus interés estratégicos globales se sospechaban afectados. Esa era una realidad que podía a veces eludirse pero que determinaba en la estructura internacional las posibilidades de participación de los países latinoamericanos y del Caribe. 3. El régimen interamericano. El período de la Guerra Fría construyó las bases de la institucionalidad multilateral hemisférica, el llamado sistema interamericano, alrededor de las presiones estratégicas globales que supuso la confrontación entre la Unión Soviética y los Estados Unidos. Puesto que ese enfrentamiento fue un fenómeno político inexorable en el sentido de que, durante los años que duró el conflicto prácticamente no hubo ningún episodio de política internacional que no estuviera atravesado por las contradicciones entre los principales actores del proceso, en América Latina la presencia estadounidense fue abrumadora. El conjunto de las relaciones multilaterales y bilaterales hemisféricas estuvieron condicionadas por las posibilidades de sanción o incentivos emitidas por Washington. Esto no quiere decir que la búsqueda de autonomía regional se haya anulado por completo. Incluso las dictaduras derechistas militares del Cono Sur en determinados momentos desafiaron la hegemonía de Washington, sin embargo ninguna conducta internacional de estados latinoamericanos pudo evitar esa presión. En términos institucionales el multilateralismo de aquella época estuvo protagonizado por las instancias del llamado sistema interamericano cuyo dispositivo político más importante fue la Organización de Estados Americanos (OEA), pero no hay que olvidar que durante muchas décadas estuvo vigente un sistema de seguridad colectiva, encarnado en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y sus instituciones, y también varios mecanismos económicos y financieros de los cuales, probablemente el Banco Interamericano de desarrollo (BID) haya sido el más importante. Es justamente en esa época en que aparecen los gérmenes de varios de los sistemas de integración latinoamericanos. A partir de las lógicas del mercado, que en apariencia no cuestionan la estabilidad de la estructura jerárquica de las relaciones internacionales, se producen intentos de asociación cuyo propósito pretérito era similar al contemporáneo: mejorar el posicionamiento en la división internacional del trabajo y construir ventajas para las sociedades que se asocian

en términos económicos. En 1960 nace el tratado de integración general centroamericana, que devendría finalmente en el SICA; en 1969 el Acuerdo de Cartagena que daría inicio al proceso de integración que ahora se encarna en la Comunidad Andina, y en 1991 el tratado de Asunción, que origina lo que después sería Mercado Común Suramericano (MERCOSUR). La necesidad de asociación en esas épocas parecería haber sido más urgente cuanto más pequeñas eran las economías, y por lo tanto su vulnerabilidad a externalidades. Ahora bien, el peso determinante de esas externalidades tanto en lo económico y lo político se construía alrededor de la presencia de los Estados Unidos. Las asociaciones de integración comercial, aunque informadas por ideologías vinculadas al mantenimiento del status quo político hemisférico, en la práctica constituyen primeros intentos de agrupación de esfuerzos para potenciar proyectos de carácter regional latinoamericano. La mayoría de estos proyectos, sin embargo fueron de-constituidos por la experiencia neoliberal en la región que erosionó fuertemente las capacidades de los Estados y sus funciones planificadoras. La articulación regional se debilitó profundamente en todo el hemisferio. El proyecto estratégico estadounidense post Guerra Fría se concretó en la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) que intentaba una zona de libre comercio, a semejanza del tratado de Libre Comercio para América del Norte, que iba de Alaska hasta la Patagonia. El intento estadounidense de reconstruir el sistema interamericano post Guerra Fría se levantó sobre tres ejes: el comercio, un nuevo régimen de seguridad colectiva y un conjunto de políticas laborales y ambientales dirigidas centralmente a regimentar y moderar los flujos migratorios, aunque nunca fueron enunciadas de ese modo. Tres procesos, sin embargo, impidieron que el proyecto prosperara. En primer lugar la conversión de la política estadounidense al unilateralismo y el abandono del multilateralismo a nivel global, que se produjo como reacción a los ataques sufridos con los atentados a las Torres Gemelas. Ello, no sólo volvió a situar en la parte más alta de las prioridades de Washington a los temas de seguridad, sino que transformó radicalmente los mecanismos de la política exterior. Un segundo factor, como consecuencia del primero fue el abandono del afán de construir un nuevo régimen de seguridad colectiva que reemplace al TIAR, puesto que el bilateralismo, que ya era un mecanismo privilegiado para tratar los temas de seguridad con América Latina, como por ejemplo el narcotráfico, dejó paso a nivel global al unilateralismo de Washington. La seguritización de la agenda y la concentración de las prioridades en regiones extra hemisféricas enajenaron a América Latina de ese proyecto. Y un tercer

elemento fue la reacción de varias de las economías Sudamericanas dirigida a proteger su producción y su mercado interno. Los temas de Comercio se levantaban sobre una propuesta de Tratado de Libre Comercio (TLC) que consolidaba las políticas proteccionistas estadounidenses en producción agrícola y propiedad intelectual y, finalmente, no fueron aceptadas por varias de las economías más importantes de la región. La Cumbre Hemisférica de Mar del Plata fue el escenario del abatimiento del proyecto ALCA, el mismo que dio paso a una estrategia de negociación bilateral de tratados. Los temas sociales y ambientales se fueron disolviendo en la medida de que toda la propuesta se desvanecía. Sin embargo de esta agenda, hay un tema importante que no fue tomado en cuenta en el régimen interamericano y es que la institucionalidad reinante el sistema de organismos internacionales, la forma como ellos se constituyen y las normas vigentes nunca fueron puestas en discusión. La conclusión de todo esto es que ese sistema y los regímenes que engendró a finales de la década de los años cuarenta del siglo XX, no se renovó, se volvió obsoleto y poco práctico para el tratamiento de los temas políticos emergentes en la región. Esto tal vez se expresa en la dificultad que ese régimen ha tenido para procesar, por ejemplo, los temas políticos sudamericanos. Todos los pronunciamientos importantes de carácter regional, en todas las crisis: Los intentos de secesión de los dirigentes de las provincias orientales de Bolivia, el intento de golpe contra el presidente Correa, la deposición del Presidente Lugo en Paraguay, las fricciones causadas por la invitación del presidente Uribe a la instalación de 7 bases militares estadounidenses en Colombia, la disputa por los resultados de la elección presidencial venezolana, fueron procesados primero por UNASUR y eso volvió innecesaria la presencia de la OEA.

4. Los mecanismos internacionales El regionalismo latinoamericano contemporáneo encuentra un espacio en el vacío dejado por las organizaciones del régimen interamericano. No nace de la nada. De hecho, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC) puede ser vista como una formalización ampliada del antiguo Grupo de Río, mientras que Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) de varias décadas de contactos entre MERCOSUR, la Comunidad Andina y los otros países miembros. El nuevo regionalismo asume el acuerdo político como una condición de la economía y asume la integración económica como un campo de acción más amplio que involucra agendas de desarrollo, y no lo limita

exclusivamente a la esfera comercial. El propósito estratégico implícito es mejorar la inserción global de América Latina, lo que evidentemente supone mejorar su capacidad de negociación para todos los temas, incluyendo el Comercio. Aunque, en general, a nivel global el multilateralismo contemporáneo está convaleciendo de más de una década de erosión, hay varios intentos en África y Asia de reconstruir instituciones o de crear nuevas afinidades. También en América latina. La complejidad del tejido de relaciones sociales, económicas y culturales de los últimos treinta años de globalización promueve un cambio en la estructura misma del orden internacional uno de cuyos efectos es la necesidad de formalizar esa multiplicidad de interacciones. El multilateralismo como instrumento tiene todo el futuro por delante, sin que esto quiera decir que la posibilidad de los Estados poderosos de avanzar sus agendas por encima de los regímenes internacionales haya disminuido. Los ritmos de los organismos internacionales suelen ser largos y a veces tediosos. Las expectativas que despierta, por ejemplo la CELAC, son muchísimas, pero las posibilidades reales de materializar un nuevo régimen político hemisférico son tenues en el corto plazo. La CELAC admite, y tiene que ser así, economías orientadas hacia el libre comercio con los centros capitalistas más importantes, pero también países que enuncian claramente la necesidad de proteger sus economías y de construir un orden comercial más justo y regulado. Incluye, y tiene que ser así, países gobernados por ideologías de izquierda y de derecha. Las posibilidades de trascendencia de ese régimen radican en la capacidad que tenga de eludir las diferencias. Lo mismo se aplica para la UNASUR que si bien tiene una institucionalidad algo más densa; al menos hay una Secretaría General, mientras que la CELAC no tiene ningún dispositivo centralizador, salvo la dirección conjunta de tres países que se van alternado. Otras de las circunstancias que el nuevo regionalismo político debe procesar es que coexiste con muchas otras posibilidades multilaterales específicas, políticas, comerciales, que no van a desaparecer y cuyas agendas se pueden superponer o incluso ser contradictorias. América Latina está cruzada por regímenes subregionales comerciales, por asociaciones que priorizan la afinidad ideológica de sus gobiernos, por la sobrevivencia y eventual vigor de varias de las instituciones del régimen hemisférico, por tratados de libre comercio o asociación que vinculan a varias economías en paralelo con otras, por ejemplo Europa o los Estados Unidos. En medio de esta densa red de instituciones el nuevo regionalismo político no siempre es prioritario para los Estados, pero existe. El

regionalismo nuevo es importante como un hecho de enunciación: da cuenta de una América Latina que puede reconstruirse como región, sobre todo luego de que en las últimas dos décadas el discurso que resaltaba la fragmentación y la disociación, que anotaba la ausencia de complementariedades y predecía el fin de la región. Por ello, y puesto que todo acto enunciativo es político y genera consecuencias es que el sólo hecho de que aparezcan nuevas organizaciones, pero que además estas tomen decisiones, tengan una capacidad de convocatoria extraordinaria, o sean fundamentales en el procesamiento de la política regional, como es en el presente UNASUR, permite reasumir la idea de que América Latina y el Caribe como región son materiales y no simples fantasmas de la eidética.