Reducir el gasto tributario para hacer frente a la crisis económica JORGE ENRIQUE ESPITIA ZAMORA*

Resumen En el presente documento se analiza la coyuntura actual de la economía colombiana en un contexto de crisis financiera internacional en lo referente al aspecto tributario, haciendo especial énfasis al denominado “gasto tributario” –beneficio tributario– en los que ha incurrido la Nación desde el 2003 al 2007 y se presenta la propuesta de reducir al máximo ese “gasto tributario” que en el año 2007 representó cerca de $7,4 billones (2,4% del PIB). Ese monto, al ser utilizado como gasto público productivo, permitiría hacerle frente de manera activa a la crisis económica y pondría en mejor posición al país. Palabras clave: gasto tributario; gasto productivo; crisis económica; oferta y demanda agregada.

Abstract In this paper it is analyzed the current situation of the Colombian economy in a context of international financial crisis as regards the tax issue with particular emphasis to the so-called “tax expenditure” – tax exemption- in which the nation has incurred from 2003 to 2007 and presents the proposal to minimize this “tax expenditure” in 2007 accounted for nearly $ 7.4 billion (2.4% of GDP). That amount, to be used as a productive public spending, would cope in an active way to the economic crisis and put in a better position to the country economy. Key words: tax expenditure; spending productive; economic crisis; offer and aggregate demand. Clasificación JEL: H21, H31, H62

Introducción El país está en mora de abocar una reforma que favorezca la adopción de una estructura tributaria más equitativa que, amén de reconocer la heterogeneidad de la capacidad económica de los contribuyentes, *

Cualquier comunicación se les agradece de antemano y puede ser enviada a [email protected]. El autor es funcionario de la Contraloría General de la República. Las opiniones aquí expresadas no comprometen a la entidad para la cual trabaja ni al medio de difusión. Fecha de recepción 15 julio 2008. Fecha de aceptación 2 de septiembre 2008.

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habilite una mejor posición fiscal para el Gobierno Nacional. El objetivo: reducir el denominado “gasto tributario”, que en nuestro ordenamiento legal se conocen como “beneficios tributarios” (Ver recuadro 1). La medida no sólo habilitaría el ascenso de una política fiscal activa propobres, sino además pro-crecimiento y pro-desarrollo sostenible, vital en momentos en que la contracción de las economías es la nota predominante en el mundo. No es un secreto que cuanto más progresiva es una estructura impositiva, mayores serán los incentivos para invertir y cuanto más regresiva, menor su contribución al crecimiento económico (Foster, 1990). Así, en una coyuntura como la actual, en donde la crisis de los mercados financieros mundiales empieza a impactar el consumo y la demanda agregadas y, por esta vía, la inversión pública y privada en las economías emergentes, la perspectiva de recaudo de nuevos ingresos fiscales –bien para financiar inversiones productivas que impacten positivamente el crecimiento económico o actividades del sector privado de carácter estratégico para el desarrollo– puede constituirse en un bálsamo y en un mecanismo potencial de contención de la desaceleración económica, cuya caída en Colombia durante el primer semestre de 2008 fue del 50% en comparación con el mismo periodo de 2007, al pasar de 8,2% en 2007 a 4,1% en 2008. En otras palabras, se puede incrementar la inversión pública productiva a través de la reducción del gasto tributario y estimular el gasto público social con un alto impacto entre la población menos favorecida. El asunto es que el abultado déficit fiscal del Gobierno Central –que rondó los $11.5 billones en 2007 (3,2% del PIB)– y la perspectiva de un menor recaudo, como consecuencia de la misma desaceleración, dejan poco margen de maniobra para la reactivación económica, vía gasto público productivo. A ello habría que sumar, la contracción de la industria manufacturera y del mercado laboral, las previsiones de menores ingresos por concepto de comercio exterior y remesas y, por supuesto, las restricciones que se han hecho sentir en materia de financiación internacional. Con lo cual, una de las posibles salidas, sería la de buscar, internamente, recursos frescos para fondear el desarrollo. Sólo el desmonte de los denominados “beneficios tributarios” le dejaría al gobierno cerca de $7,4 billones en 2007, 2,4% del PIB o el equivalente al 44% del IVA recaudado internamente en ese mismo año.

1. El lastre de la crisis económica mundial Es un hecho que en la actual crisis mundial, el sistema financiero internacional no sólo incrementó su percepción de riesgo para prestar dinero a sus homólogos en las economías industrializadas, sino que también Economía y Desarrollo - septiembre 2008, vol. 7, no 2

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aumentó su percepción de riesgo sobre los países emergentes1 (Gráfico 1). La tasa libor –tasa de interés que cobran los bancos entre sí por sus créditos a seis (6) meses en el mercado de Londres– tuvo un valor promedio cercano al 2,97 entre el 1 de febrero y el 17 de septiembre de 2008, cuando alcanzó un valor de 3,1%. Entre el 17 de septiembre y el 14 de octubre la tasa libor creció 45% al llegar a un valor máximo de 4,37%. Entre tanto, la percepción de riesgo frente a los mercados emergentes, se incrementó 89% al pasar de 299 puntos básicos a 565 en el mismo lapso. Gráfico 1. Evolución de la tasa libor y el EMBI

En un escenario de esta naturaleza, es claro que tanto el sector privado como el público, van a tener dificultades en la consecución de nuevos recursos provenientes del resto del mundo. En consecuencia, muchos de sus planes de inversión se pueden ver truncados o aplazados, con un efecto negativo sobre la tasa de crecimiento de la economía. Incluso, muchos empresarios se pueden ver en la necesidad de recortar sus plantas de personal y, con ello profundizar aún más la crisis, considerando el peso del consumo de los hogares en la demanda agregada. Sólo en el caso colombiano, el consumo de los hogares pesó un 64% en el total del PIB en el trimestre 1

Actualmente, uno de los indicadores más utilizados para medir el riesgo país es el EMBI (Emerging Markets Bond Index). El indicador fue creado por la firma internacional JP Morgan Chase el cual realiza un seguimiento diario a una canasta de instrumentos de deuda en dólares emitidos por distintos agentes económicos (Gobiernos, Bancos y Empresas) en países emergentes. El EMBI mide la diferencia de tasas de interés que pagan los bonos denominados en dólares, emitidos por países subdesarrollados, y los Bonos del Tesoro de Estados Unidos, los cuales se consideran libres de riesgo. Esta diferencia se expresa en puntos básicos (pb), donde 100pb = 1%.

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pasado. Esta misma variable en los Estados Unidos alcanzó un valor cercano al 71% en el mismo período (Cuadro 1). Considerando la sensibilidad que existe entre el nivel de actividad económica y la tasa de desempleo –y teniendo presente que la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto es la variable determinante, a la hora de señalar en qué fase del ciclo se encuentra una economía 2 –algunos analistas norteamericanos se han dado a la tarea de discutir por qué algunos Cuadro 1. Distribución porcentual del Producto Interno Bruto en Estados Unidos

2000 2005 II II Producto Interno Bruto –PIB 100.0 100.0 Consumo Personal 68.1 70.0 Inversión Privada 18.1 16.6 Exportaciones 11.1 10.6 Importaciones 14.9 16.1 Inversión y Consumo Público 17.5 18.9 Gob. Federal 6.0 7.1 Gob. Estatal y local 11.5 11.9 Fuente: Bureau of Economic Analysis, Segundo Trimestre.

2008 II 100.0 70.9 14.0 13.5 18.5 20.1 7.4 12.7

Distribución porcentual del Producto Interno Bruto en Colombia 2000 2005 2008 II II II Producto Interno Bruto –PIB 100.0 100.0 100.0 Consumo final 85.7 85.2 82.5 Hogares 67.0 65.8 64.4 Gobierno 18.7 19.4 18.1 Inversión pública y privada 16.0 21.7 29.2 Exportaciones totales 17.0 17.5 18.1 Importaciones totales 18.8 24.4 29.8 Fuente: DANE, Segundo Trimestre

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La evolución del PIB es la variable determinante para determinar si existe o no una recesión; sin embargo, la obtención de esta variable se obtiene con un rezago considerable, de ahí que los analistas hagan uso de variables “proxi” que permitan anticipar la evolución de la economía a efectos de tomar medidas de política que le permitan amortiguar la caída o generar condiciones para el despeje. Limitarse al uso exclusivo de la tasa de crecimiento del PIB puede llevar a la pérdida de un lapso de tiempo supremamente importante donde se habría podido tomar medidas en una u otra línea. Claro está, no hay que olvidar que el no hacer nada es también una medida de política económica.

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de los indicadores que permiten anticipar una crisis, se relacionan con el mercado laboral, entre ellos: la tasa de desempleo o el número de horas trabajadas3 . Su explicación radica en la estrecha relación que guardan con el consumo y la producción. Los desempleados pierden ingresos, lo cual conlleva a una reducción en sus niveles de consumo. De igual manera, dentro de los posibles costos del desempleo cuenta la pérdida de producto físico, que el desempleado dejó de producir (Blaug, 1993). En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, se observó que tanto el descenso interanual del PIB trimestral, como el aumento en las tasas de desempleo y la reducción en el número de horas promedio trabajadas en la semana, coincidieron con la desaceleración de la economía desde principios de 2007. Así, en diciembre de 2006 la tasa de desempleo de los estadounidenses era de 4.4%, pero en adelante, entró en una senda de crecimiento a tal punto que, en octubre de 2008 alcanzó el 6,5%, un aumento del 48%. Esto necesariamente contribuyó a explicar la desaceleración del consumo de los hogares y el decrecimiento de la economía (NBER, 2008). Gráfico 2. Indicadores de la economía de los Estados Unidos (%)

En el caso colombiano, llama la atención el fuerte descenso del PIB del segundo trimestre de 2008 y la caída del índice de producción y del empleo de la industria manufacturera (Gráfico 3). En otras palabras, la economía colombiana presenta una fuerte desaceleración con respecto a la dinámica que venía presentando el año pasado. En el caso del PIB, la tasa de crecimiento del primer semestre de 2008 fue del de 4,1%, un 50% menos en comparación con el resultado obtenido en 2007 para el mismo periodo. Así mismo, durante el periodo comprendido entre el tercer trimestre de 2006 y cuarto trimestre de 2007, el índice de la producción industrial creció

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Frenkel, Jeffrey. (2008). “Now Are We in a Recesssion?” Octubre 30 de 2008, en www.rgemonitor.com.

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Gráfico 3. Crecimiento de los indicadores de la economía colombiana (%)

en promedio al 12%, mientras que en el primer semestre de 2008 la tasa promedio fue tan sólo el 0,6%. En el indicador de empleo de la Industria Manufacturera sucede algo similar: en los mismos periodos analizados las tasas de crecimiento fueron 3,5% y 0,7%, respectivamente. Estos resultados no sorprenden cuando se estudia la evolución del consumo de energía eléctrica (GWH) que reporta el Sistema Interconectado Nacional. Esta variable parece ser un buen indicador para anticipar posibles cambios en la actividad económica a nivel nacional, más aún cuando se corrige el consumo de energía eléctrica mensual por el número de días laborales, ello con el fin de obtener el valor promedio del consumo de energía eléctrica en un día laboral. La tasa de crecimiento de éste último indicador muestra una tendencia claramente decreciente, con respecto a la tasa de crecimiento del consumo mensual de energía eléctrica (Gráfico 4). Entre junio de 2006 y junio de Gráfico 4. Evolución del Consumo de Energía Eléctrica en Colombia

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2007 la tasa promedio de crecimiento estuvo alrededor del 5,3% y desde julio de 2007 hasta la fecha la tasa promedio llegó al 2,4%.

2. La crisis de 1999 y la desaceleración del primer semestre 2008 Al comparar la contribución al crecimiento de cada uno de los ítems de la demanda y la oferta agregada en la crisis de 1999 y la desaceleración del primer semestre de 2008 (Cuadro 2), se observa que: Cuadro 2. Periodo de crisis y la desaceleración del primer semestre de 2008 Contribución al Crecimiento

Crecimiento CONCEPTO

98/99

07/06

08/07

98/99

07/06

08/07

Producto interno bruto

-6.4%

8.2%

4.1%

49.1%

64.5%

53.7%

Importaciones totales

-6.6%

17.6%

3.5%

50.9%

35.5%

46.3%

-13.0%

10.1%

7.6% 100.0% 100.0% 100.0%

-4.2%

6.8%

2.6%

33%

45%

34%

-4.4%

7.4%

2.1% 104.9%

84.9%

82.5%

0.2%

4.5%

0.4%

-4.9%

15.1%

17.5%

-10.0%

24.4%

3.1%

77%

46%

40%

1.3%

6.8%

2.0%

-10%

9%

26%

-13.0%

10.1%

7.6%

100%

100%

100%

TOTAL OFERTA FINAL Consumo final Hogares Gobierno Formación bruta de capital Exportaciones totales TOTAL DEMANDA FINAL

Fuente: DANE. Cálculos del Autor.

La oferta decreció en el primer semestre del periodo de la crisis de 1999 un 13% y la contribución del PIB y las importaciones se distribuyó en partes iguales. En el periodo 2006-2007 la oferta agregada creció 10,1% y, en esa ocasión el PIB contribuyó al crecimiento en una mayor proporción (65%) que las importaciones (35%). Para el primer semestre de 2008 la oferta agregada creció apenas 7,6%, evidenciando una desaceleración con respecto al mismo periodo del año anterior, cuando el aumento había sido del 10,1%. La mayor contracción se Universidad Autónoma de Colombia

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registró en las importaciones que pasaron de crecer un 17,6% en 2007 a un 3,5% en 2008. Una tendencia que habría de seguir el PIB, que pasó de 8,2% en 2007 a 4,1% en 2008. En general, la desaceleración, por el lado de la oferta, encontró entonces su explicación en el PIB. No se puede olvidar que el 80% de la oferta agregada es el PIB y el 20% restante son las importaciones. En tal perspectiva, es previsible que las importaciones tiendan a desacelerarse aún más, como resultado de la menor actividad económica y el proceso de devaluación. Por el lado de la demanda es preciso tener presente que el consumo representa el 66%, la Inversión el 21% y las Exportaciones el 13% restante. Así, en el periodo de la crisis de 1999, el consumo cayó 4,2% y la inversión 10%, en tanto que las exportaciones crecieron 1,3%. La caída del consumo tuvo su explicación en la depresión del consumo de los hogares, teniendo presente que el consumo del gobierno atravesaba una fuerte desaceleración desde hacía varios años. En el primer semestre de 2008, el ítem que presentó una mayor desaceleración fue la inversión, la cual pasó de crecer un 24,4% en 20072006 a 3,1% en 2008-2007. El consumo y las exportaciones se desaceleraron también. Las tasas de crecimiento pasaron de representar cerca de un 7,0% en 2007/2006 a cerca del 2,0% en 2008/2007. Con la actual crisis mundial, el comportamiento de las exportaciones va a ser diferente, frente al resultado del periodo 1998/1999 cuando las exportaciones anuales crecieron cerca de 6%, el PIB cayó un 4,2% y la demanda agregada disminuyó 7,8%. Se prevé, además que las exportaciones caigan aún más, debido a la desaceleración de la demanda del resto del mundo (Estados Unidos, Venezuela y Ecuador, principalmente). El consumo si bien se va resentir, se estima que no va a caer a los niveles de 1999. Las causas de dicha desaceleración se encuentran en el aumento del desempleo, la reducción de los salarios reales y, la contracción del crédito de consumo. La probabilidad que se presente una burbuja en el precio de los activos como en 1999 es muy baja. Respecto a la inversión hay que señalar que durante los últimos 16 trimestres, exceptuando el segundo de 2008, creció a una tasa promedio del 19%. Esta tasa, en la actual coyuntura macroeconómica, necesariamente, tenderá a desacelerarse, en la medida en que la industria manufacturera ha venido también registrando una contracción, tanto en producción como en empleo. Por su parte, la industria de la construcción va a depender, en gran medida, del programa de inversión pública que adelante tanto el Gobierno Nacional como los gobiernos locales. Estos últimos presentan cierto retraso debido al cambio de mandatarios. Economía y Desarrollo - septiembre 2008, vol. 7, no 2

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En suma, resulta difícil creer que la economía se encuentra completamente blindada para afronta las turbulencias de los mercados internacionales4 . Por el contrario, el gobierno debería estar pensando y repensando cuáles podrían ser los posibles mecanismos de transmisión de la actual crisis para hacer frente a ello, ante que sus efectos se hagan sentir con mayor rigor en la economía.

3. Pensando en la reactivación Bajo este contexto, no es comprensible la posición oficial, que desconoce los ciclos económicos, independientemente de la clase de gobierno o de la posición económica que se implemente, más aún en un entorno de alta interdependencia económico-financiera mundial. Pues desde la cúpula del Gobierno Nacional se pregona que la economía está blindada, en tanto que el diagnóstico del Fondo Monetario Internacional se percibe como un simple espaldarazo a las acciones emprendidas por la actual administración en el manejo económico. Contrasta, con el consenso entre especialistas nacionales e internacionales que señalan que no existe ninguna economía que se pueda “blindar” frente a la actual crisis, en tanto que la institucionalidad económica colombiana se resiste a creer que en el enfriamiento de la economía y desaprovecha el momento para generar consensos acerca de las posibles políticas públicas para impulsar o paliar la desaceleración de la economía5 .

4

“Ese país exportó sus hipotecas tóxicas a todo el mundo bajo la forma de valores respaldados por activos. Los Estados Unidos exportaron su filosofía de desreglamentación de libre mercado cuyo alto sacerdote, Alan Greenspan, ahora admite que fue un error. Exportaron su cultura de irresponsabilidad corporativa —opciones de compra de acciones no transparentes, que fomentan la mala contabilidad que ha desempeñado un papel en esta debacle, como lo hizo en los escándalos de Enron y Worldcom de hace unos años—. Y, por último, han exportado su deterioro económico… Previsiblemente, la crisis se ha extendido ya a los mercados emergentes y los países menos desarrollados… A medida que los Estados Unidos absorben los ahorros de todo el planeta para abordar sus problemas, que las primas de riesgo se disparan, que el ingreso, el comercio y los precios de los productos básicos disminuyen a nivel global, los países en desarrollo se enfrentarán a tiempos difíciles. Es probable que algunos de ellos —los que tenían grandes déficit comerciales antes de que estallara la crisis, aquéllos cuyas grandes deudas nacionales se deben refinanciar y los que tienen vínculos comerciales estrechos con los Estados Unidos— resulten más afectados que otros. Los países que no liberalizaron plenamente sus mercados financieros y de capital, como China, darán gracias por no haber seguido las recomendaciones de Paulson y del Tesoro de los Estados Unidos de hacerlo”. (Stiglitz, J. 2008). El artículo de Dash y Creswell (2008) ayuda bastante a comprender como fue la exportación de las hipotecas toxicas, la irresponsabilidad corporativa y, la contabilidad contable de la que nos habla aquí Stiglitz.

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“¿Por qué casi todos creyeron en la omnipotencia de la Reserva Federal cuando su contrapartida, el Banco de Japón, pasó casi una década intentando poner en marcha, y fracasando una y otra vez, su economía estancada? Una respuesta a esto es que a nadie le cae bien el que echa a perder una fiesta. Mientras la burbuja de la vivienda todavía se estaba inflando, los prestamistas estaban ganando carretadas de dinero emitiendo hipotecas a cualquiera que entrara por la puerta; los bancos de inversiones estaban ganando todavía más

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Ahora bien, si se reconoce que la economía atraviesa por una situación de desaceleración y existe una alta probabilidad que se mantenga en dicho estado durante los próximos trimestres, es cuando surge la pregunta: ¿Qué hacer? Una manera de prevenir una posible recesión es a través de un incremento importante del gasto público productivo6 , sin comprometer la política presupuestaria del futuro, teniendo presente que la sostenibilidad fiscal contribuye al crecimiento económico. No está de más recordar que los posibles esfuerzos para atender la desaceleración económica, pueden contribuir a reducir los niveles de pobreza y moderar la brecha entre ricos y pobres, pues ellos son también determinantes del crecimiento. En este orden de ideas, es preciso que el Gobierno Nacional impulse un plan de reactivación temporal rápido y de magnitud importante, donde él sea protagonista, a través de la inversión pública productiva o mediante mecanismos donde se complemente con la actividad del sector privado, de tal manera que a través del impulso al consumo se incremente la inversión y, por tanto, el crecimiento económico; todo ello dentro de una estructura impositiva progresiva que permita hacer sostenible la hacienda pública. De ahí, que la propuesta impulsada aquí, sea la de reducir al máximo el gasto tributario que hoy pesa sobre las finanzas del Gobierno Nacional y genera distorsiones en la progresividad del sistema tributario colombiano. La propuesta debe ser analizada en la medida en que los ingresos extraordinarios, provenientes de los altos precios del petróleo, se van a ver diezmados, así lo indica la evolución que esta variable en los últimos meses. Para el 18 de julio de este año el precio era de $136,32 dólares por barril y, en noviembre 21, apenas llegó a $42,04 dólares por barril (Gráfico 5). Esta caída del 69% en este segundo semestre modificará, necesariamente, el precio promedio con el cual el Gobierno Nacional cálculo su presupuesto de ingresos del Presupuesto de 2008 y 2009.

dinero reempacando esas hipotecas para convertirlas en brillantes valores nuevos; y los gerentes de fondos de dinero que anotaban grandes utilidades en sus libros comprando esos valores con fondos prestados lucían como genios y se les pagaba como tales. ¿Quién quería oír las palabras de economistas pesimistas que les advertían que toda la estructura en sí era un gigantesco fraude de pirámides? Hay también otra razón por la que el círculo de hombres de la política económica no vio a tiempo la llegada de la crisis actual. Las crisis de la década de los noventa y los primeros años de este decenio debieron haber sido presagios claros, heraldos de que aún había problemas peores en el futuro. Pero todo el mundo estaba demasiado ocupado para darse cuenta porque estábamos celebrando nuestro éxito al haber resuelto esas crisis”. Krugman, P. 2008. 6

Feldstein, Martin. (2008). “The Stimulus Plan We Need Now”. Noviembre 1 de 2008, en www.rgemonitor.com

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Gráfico 5. Evolución del Precio Internacional del Petróleo

4. ¿Qué es el Gasto Tributario (GT)? El término “Gasto Tributario” (“tax expenditures”); los utilizó por primera vez Stanley Surrey en 1967 para referirse a las exoneraciones, exenciones, créditos, deducciones, diferimientos y devoluciones7 . En general, se entiende el GT como aquel monto de la recaudación que deja de percibir el Estado, producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales y cuya finalidad es favorecer o estimular a determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía (Recuadro). El GT es todo tipo de tratamiento preferencial y diferenciado que represente una desviación del sistema tributario base. Es decir, se designa al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial, que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria. Los GT son instrumentos fiscales que utilizan los gobiernos como una alternativa a los programas de gasto directo; que se emplean para alcanzar ciertos objetivos económicos y sociales; sin embargo, esto resta transparencia al sistema tributario, más aún cuando se manipulan las posibles metodologías que permita realizar una aproximación al valor que

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Joint Committee on Taxation. 2008. “A Reconsideration of Tax Expenditure Analysis”. Pag 2.

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se deja de recaudar, o se modifican frecuente y continuamente las medidas que otorgan los beneficios fiscales8 . La evidencia internacional también ha arrojado resultados negativos en relación con la efectividad y eficiencia de los incentivos tributarios. Se ha observando que en muchos casos los costos fiscales y administrativos han resultado considerablemente más altos, al punto que contrarresta los objetivos buscados. Las exenciones son el tipo de incentivo menos recomendado, pues se ha demostrado que el costo fiscal puede ser superior al monto de inversiones realizadas. Dado su carácter de intangibles, la falta de seguimiento y control así como la recurrencia en los cambios, resulta difícil conocer a ciencia cierta el nivel de la renta cedida y su impacto. (Ortega, et al. 2000). Así mismo, parte de la literatura señala que los planes de inversión de las empresas obedecen a consideraciones de mediano y largo plazos (House y Shapiro. 2006); y, por tanto, para muchas firmas resulta necesario e importante que exista cierta consistencia y menor grado de complejidad en el sistema tributario, en lugar de medidas de exención que no guardan relación ni con la estabilidad tributaria y mucho menos con la reducción de la complejidad del sistema (Alam y Stafford, 1985). Sin embargo, aún en los casos en que los incentivos fiscales se encuentran bien diseñados y administrados, la experiencia sugiere que son poco efectivos y frecuentemente costosos, al entorpecer y encarecer la operación del sistema tributario. Finalmente, y a pesar de la falta de control y seguimiento a los beneficios tributarios, se encuentra que el resultados esperados de los incentivos tributarios son relativamente viables, si y sólo si, los recursos adicionales de las exenciones son reinvertidos nuevamente; de ahí que este argumento aparezca en casi todas las exposiciones de motivos que impulsan una nueva exención fiscal (Ortega, et al. 2000). Los GT son reconocidos como programas de asistencia, y la importancia de su medición radica en que permite tener un indicador de seguimiento y control que muestre si lo que se deja de recibir como ingreso tributario, está cumpliendo realmente con los objetivos de política trazados. Ahora bien, en la medida en que este tipo de programas no corresponden con una política que abarque a todos los contribuyentes, su orientación obedece, necesariamente, a una determinada economía política o juego del poder. 8

“Cada nuevo sacrificio de los ingresos fiscales que decreta el Estado, demanda un enorme esfuerzo de la Administración Tributaria para vigilar el cumplimiento de las condiciones nominalmente establecidas; pero si tales medidas proliferan y sufren además frecuentes y continuas modificaciones –generalmente para extenderlas a más sectores, áreas geográficas o personas– el control es imposible, y el Estado termina cediendo mucho más de lo que tenía previsto, sin que aparezca por parte alguna la contraprestación en beneficios para el desarrollo económico y social del país, que justificaban el sacrificio fiscal”. Ayala, Horacio. (2008). “Las exenciones y el Fraude”. Portafolio 2008.

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A pesar de ello, la medición del GT permite dotar de cierta transparencia a las cuentas públicas, al presentarle a la clase política, a los sindicatos y a la Sociedad Civil, los beneficiarios de dicho gasto. En esta misma línea, hay quienes aducen que si se tiene claridad sobre el objetivo de política que se busca, entonces debe ser posible realizar esta misma actividad por la vía del presupuesto de gastos de inversión, sin necesidad de generar este tipo de distorsiones en el sistema tributario. Así, los GT distorsionan el sistema tributario y van en contra del principio de equidad que debe promulgar todo sistema fiscal, pues ellos implican subsidios ocultos. Por tanto, a mayor tratamiento preferencial, mayor iniquidad. Independientemente del número de contribuyentes, sobre los cuales recaiga la tributación, es preciso comprender que si uno de ellos no paga sus impuestos u obtiene beneficios fiscales, necesariamente los demás deben hacerlo por él, si se quiere proveer a los ciudadanos de los bienes y servicios esenciales. De lo contrario, los ciudadanos verán cómo se reduce la provisión de tales bienes y servicios. Esto es una cuestión de equidad horizontal, y podría denominarse el «costo de equidad», que vendría a ser la brecha entre los que deberían pagar y los que efectivamente pagan; o la no provisión de los bienes y servicios esenciales para los conciudadanos (Boletín de Transparencia Fiscal, 2003).

4.1. El Gasto Tributario en Colombia 2003-2007 La aproximación cuantitativa que aquí se presenta tiene como fuente de información los micro-datos que aparecen en las cerca de 10.000 declaraciones de Renta de las Personas Jurídicas, las cuales representan entre el 85% y el 90% del recaudo del impuesto de renta de parte del Gobierno Nacional. Los tratamientos preferenciales que pueden extraerse de las declaraciones de renta se clasifican en tres grandes rubros: i) algunos ingresos que la ley no considera generadores de renta para el contribuyente; ii) algunos gastos que se aceptan como deducciones del ingreso; y, iii) rentas que se eximen de pagar el tributo (Ver: Anexo). Con base en esta clasificación, se puede encontrar el valor máximo de los beneficios tributarios que la Nación le cede al resto de agentes de la economía.

4.1.1. Los Ingresos No Constitutivos de Renta (INCR) y su Gasto Tributario Las rentas exentas corresponden a un beneficio tributario, más no el agregado de los ingresos no constitutivos de renta, como tampoco el total de deducciones (Anexo). En cuanto a los ingresos no constitutivos de renta, existen algunos tratamientos especiales que representan un beneficio fiscal para los contribuyentes y otros que claramente no lo son. Universidad Autónoma de Colombia

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Dentro del rubro de INCR aparecen en el mismo nivel, los ingresos de las madres comunitarias; las utilidades en la enajenación de acciones; las capitalizaciones para los socios y accionistas; las indemnizaciones por seguros de daño; las participaciones y los dividendos en la medida en que Colombia eliminó la doble tributación; la distribución de utilidades por liquidación; los Incentivos de Capitalización rural; los ingresos derivados de los Certificados de Incentivos Forestales; los aportes voluntarios a los fondos de pensiones de jubilación e invalidez; entre otros. Dentro de las deducciones aparecen el 200% por pagos a viudas y huérfanos de miembros de las fuerzas armadas muertos en combate, secuestrados o desaparecidos; los impuestos, regalías y contribuciones pagados por los organismos descentralizados; los intereses por préstamos para vivienda; las inversiones en nuevas plantaciones de reforestación de palma, caucho, entre otros; los gastos por salarios y prestaciones sociales de los trabajadores contratados en programas de formación profesional en el SENA; entre otros. Los conceptos concernientes a los INCR y las deducciones que aparecen en las declaraciones de Renta de las Personas Jurídicas no permiten aislar los rubros que conllevan tratamientos preferenciales; sin embargo, la aproximación que aquí se realiza sirve de base, para encontrar un valor máximo del posible gasto tributario en el cual se incurre mediante este mecanismo. En caso de requerirse cierto afinamiento del cálculo, se le debería solicitar a la DIAN la información necesaria de tal forma para que los Congresistas, la Sociedad Civil y quienes definen las políticas conozcan cual es el posible espacio fiscal que allí realmente existe. El cálculo que aquí aparece debe servir de referencia. El gobierno comenzó presentando “a guisa de ilustración” esta misma aproximación en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP 2004) pero que luego fue eliminando o “refinando”. Los Ingresos No Constitutivos de Renta en 2007 ascienderon a cerca de $17 billones, 2,13 veces más de las que existían en 2003. En otras palabras, la legislación tributaria en Colombia ha sido muy eficiente en distorsionar el sistema tributario vía este rubro (Cuadro 3 y Gráfico 6). En este sentido se entiende a plenitud, la afirmación realizada por muchos de gremios y grandes contribuyentes regionales, a los cuales se consultó acerca de la última reforma tributaria por parte de la Comisión de Parlamentaria: “la necesidad sentida de cada sector de proteger sus intereses, pero especialmente, la insistencia de cada uno de ellos en que se mantengan los beneficios o tratamientos preferenciales que desde hace varios años vienen aplicando para sus diferentes actividades”.... “todos ellos reconociendo que las distintas reformas tributarias les han otorgado ciertos tratamientos bien sea por efecto de exenciones en el impuesto o desgravamen de ingresos o por otorgamiento de deducciones especiales más allá del pago normal del cien por ciento o por descuentos tributarios afectando directamente el impuesto o Economía y Desarrollo - septiembre 2008, vol. 7, no 2

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Cuadro 3. El Gasto Fiscal de los Ingresos No constitutivos de Renta

INCR/(INCR+Ing. Netos) INCR (Millones $)

2003

2004

2005

2006

2007

1.9%

1.8%

2.2%

2.1%

2.5%

7,881,937 8,642,553 11,355,450 13,047,204 16,823,431

3.4% 3.4% 4.0% 4.1% 4.7% INCR (%PIB) GASTO TRIBUTARIO 2,679,859 3,327,383 4,371,848 5,023,174 5,719,966 (MILL $) IVA INT (MILL $) GASTO TRIBUTARIO / IVA INT

9,672,157 11,010,806 12,184,699 14,129,093 17,049,410 27.7%

30.2%

35.9%

35.6%

33.5%

Fuente: DIAN. Cálculos del Autor.

Gráfico 6. Ingresos No constitutivos de Renta

simplemente por manejo de tarifas diferenciales y reducidas frente al común denominador de los contribuyentes, que en la expresión manifiesta a través de dichos foros pretenden desde luego la permanencia bajo dicho esquema tributario”. (Informe de Ponencia). Para valorar el respectivo gasto tributario de los Ingresos No Constitutivos de Renta a este monto se le aplicó la tarifa plena del impuesto en cada uno de los años. El resultado es del orden de los $5.7 billones en 2007. En otras palabras, el GT en el cual ha incurrido el Gobierno Nacional al ampliar el espacio de los beneficios tributarios corresponde al 33,5% del valor recaudado en el Impuesto al Valor Agregado en 2007; lo cual equivaldría a incrementar, la actual tarifa del IVA, en cerca de cinco puntos porcentuales. Resulta importante señalar que cerca del 45% de los Ingresos No Constitutivos de Renta de 2007 se generan en el Sector Minero (23%) y en el Sistema Financiero (22%); con lo cual se podría afirmar que la política de incentivos fiscales impulsada por el Gobierno Nacional, en los últimos años, Universidad Autónoma de Colombia

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ha estado orientada básicamente a impulsar a esos dos sectores, los que aparecen como los mayores beneficiarios de las exenciones tributarias estipuladas en este ítem.

4.1.2. Rentas Exentas Dentro de las rentas exentas se encuentran las indemnizaciones (por accidentes de trabajo; maternidad; sustitutiva de pensiones; por seguros de vida; entre otras); los estímulos para el proceso de capitalización; los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual; los ingresos recibidos por concepto de cánones de arrendamiento de vivienda de interés social; Las Empresas dentro de la Ley Quimbaya y Ley Páez así como los dividendos y participaciones de las empresas señaladas en dichas leyes; los rendimientos por títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria; los asfaltos utilizados en la pavimentación de calles y carreteras; los servicios de sísmica para el sector de hidrocarburos; los contratos de arrendamiento financiero con opción de compra (leasing); las plantaciones de árboles maderables; los servicios de ecoturismo; los servicios hoteleros que presten los hoteles remodelados; la venta de energía eléctrica generada con base en los recursos eólicos, biomasa o residuos agrícolas; entre otros (Anexo). El rubro de las Rentas Exentas en 2007 en las declaraciones presentadas por las Personas Jurídicas ascendió a $4,7 billones (1,2% del PIB), el cual corresponde a un Gasto Tributario de $1,5 billones (1,2% del PIB) (Gráfico 7 y Cuadro 4). Durante el periodo 2003-2007 el Gobierno Nacional ha dejado de recibir recursos fiscales por cerca de $8,4 billones, con los cuales se hubiese podido financiar cerca de 4´500.000 cupos escolares, si se acepta que en el costo promedio por alumno en 2000 era del orden de los $1.172.584 (Valor tomado de Gustavo Sánchez Rivero. (2005). Análisis del Costo Promedio por alumno en Bogotá). De esta forma, se puede observar que si bien esta cifra es inferior a la que se presentó por concepto de Ingresos No constitutivos Gráfico 7. Rentas Exentas (% PIB)

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Cuadro 4. Rentas Exentas de las Personas Jurídicas 2003-2007 2003 2004 2005 2006 2007 RE/(RE+RLG) 13.2% 11.8% 11.6% 11.1% 8.7% RE (MILL $) 4,409,167 4,734,740 4,826,912 4,656,703 4,315,197 RENTA LIQUIDA GRAVABLE 29,002,776 35,353,457 36,892,010 37,317,369 45,307,728 RE (% PIB) 1.9% 1.8% 1.7% 1.5% 1.2% GASTO TRIBUTARIO (MILL $) 1,499,117 1,822,875 1,858,361 1,792,830 1,467,167 GASTO TRIBUTARIO / IVA INT 15% 17% 15% 13% 9% Fuente: DIAN. Cálculos del Autor.

de Renta, desde el punto de vista de la financiación de la educación, por ejemplo, no es nada despreciable.

4.1.3. Descuentos Tributarios Dentro del rubro de descuentos tributarios se encuentran los que aplican para los contribuyentes que establecen nuevos cultivos de árboles en zonas de reforestación; los impuestos pagados en el exterior; los impuestos pagados sobre las ventas en importación de maquinaria; descuento para Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios del 40% del valor de la inversión realizada en el año; la inversión en acciones de empresas agropecuarias, entre otras (Anexo). Hay que señalar, que los descuentos tributarios afectan directamente los impuestos que debe pagar un contribuyente, en otras palabras, ese valor se corresponde a su Gasto Tributario. Este valor, ha tenido una gran dinámica en los últimos años (Cuadro 5 y Gráfico 8) debido al gran número de beneficios tributarios otorgados en la última reforma tributaria. El valor en 2007 ascendió a $234,208 millones, 2,7 veces más que los beneficios tributarios que había en 2003. En suma, si el Gobierno Nacional y el Congreso de la República desean realizar una política de expansión del gasto público productivo para hacer frente a la desaceleración de la economía, sin exponer la estabilidad macrofiscal en el mediano y largo plazo, tienen un amplio espacio fiscal en la reducción del Gasto Tributario, el cual ascendió a cerca de $7,4 billones en 2007 (2,4% del PIB o 44% del IVA recaudado internamente ese mismo año); lo cual les permite, mediante una estructura impositiva progresiva contribuir, a impulsar el crecimiento económico. Universidad Autónoma de Colombia

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Cuadro 5. DESCUENTOS TRIBUTARIOS (Mill$) DESCUENTOS TRIBUTARIOS (% PIB)

2003

2004

2005

2006

2007

86,380

62,583

68,316

179,831

234,208

0.04%

0.02%

0.02%

0.06%

0.07%

Fuente: DIAN. Cálculos del Autor.

Gráfico 8. Descuentos Tributarios (% PIB)

5. Conclusión Los Ingresos No Constitutivos de Renta en 2007 ascienderon a cerca de $17 billones, 2,13 veces más de las que existían en 2003. En otras palabras, la legislación tributaria en Colombia ha sido muy eficiente en distorsionar el sistema tributario vía este rubro. El rubro de las Rentas Exentas en 2007 en las declaraciones presentadas por las Personas Jurídicas ascendió a $4,7 billones (1,2% del PIB), el cual corresponde a un Gasto Tributario de $1,5 billones (1,2% del PIB). El Gobierno Nacional y el Congreso de la República podrían realizar una política de expansión del gasto público productivo para hacer frente a la desaceleración de la economía, sin exponer la estabilidad macro-fiscal en el mediano y largo plazo, pues cuentan con un amplio espacio fiscal en la reducción del Gasto Tributario, el cual ascendió a cerca de $7,4 billones en 2007 (2,4% del PIB o 44% del IVA recaudado internamente ese mismo año); lo cual les permitiría, mediante una estructura impositiva progresiva contribuir, a impulsar el crecimiento económico en 2009. Economía y Desarrollo - septiembre 2008, vol. 7, no 2

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Recuadro. Aparte de la Sentencia C-989/04 sobre los beneficios tributarios.

4. El poder impositivo del Estado y la autonomía del legislador para establecer beneficios tributarios. Esta Corporación ha sido constante en reconocer la potestad impositiva del Estado, la cual ha sido confiada a los órganos de representación política, en especial el Congreso de la República, quien la ejerce “según la política tributaria que estime más adecuada para alcanzar los fines del Estado”(9). En tal sentido, el legislador goza de un margen de discrecionalidad para “establecer las clases de tributos y sus características, precisar cuáles son los hechos gravables, contemplar las tarifas aplicables, señalar la fecha a partir de la cual principiarán a cobrarse y prever la forma de recaudo, los intereses y las sanciones correspondientes, entre otros aspectos”, así como para modificarlos, reducirlos, aumentarlos y derogarlos, y también para crear exencione(10); es decir, dispone de amplias facultades para elegir los medios que estime más adecuados para la consecución de los fines de la política tributaria dentro de criterios de equidad, razonabilidad, proporcionalidad, igualdad y progresividad. De tal suerte que “se presume que su decisión es constitucional y la carga de demostrar lo contrario recae sobre quien controvierta el ejercicio de su facultad impositiva”(11). El legislador dispone entonces, de una amplia libertad de configuración en materia tributaria, teniendo como límites las propias disposiciones y postulados constitucionales. En virtud de lo anterior, el legislador puede crear, modificar y suprimir beneficios tributarios, calificación genérica que según la doctrina especializada(12), ha servido para comprender una multiplicidad de figuras heterogéneas, de diverso contenido y alcance, como son las exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos. Pero debe considerarse, que no todo aquello que signifique negación de la tributación o tratamiento más favorable por comparación con el de otros contribuyentes constituye incentivo tributario, pues existen en la legislación tributaria una variedad de formas de reducir la carga impositiva o de excluir o exonerar a un determinado sujeto del deber de contribuir, que tan solo significan un reconocimiento a los más elementales principios de tributación, y que sin ellas, el sistema tributario o un determinado impuesto, no podrían ser calificados a primera vista como justos, equitativos y progresivos; es decir, se trata de una forma de no hacer de un tributo una herramienta de castigo o un elemento de injusticia. Se tiene entonces, que si bien existen en la legislación tributaria disposiciones que consagran disminuciones de la carga tributaria, no todas ellas tienen el propósito de estimular, incentivar o preferenciar Economía y Desarrollo - septiembre 2008, vol. 7, no 2

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determinados sujetos o actividades sino que pretenden no perjudicar o hacer efectivos los principios de justicia, equidad y progresividad. Por lo tanto, para que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma, en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales. En cuanto a los beneficios tributarios, cumplen la función de incentivar a fin de pretender influenciar el comportamiento de determinados sujetos y dirigirlos hacia ciertos objetivos deseados por el legislador; y si bien pueden ser creados, modificados o derogados en virtud de la amplia potestad de configuración que corresponde al legislador en materia tributaria, deben tener sustento en los principios y valores constitucionales, y orientarse al cumplimento de los fines propios del Estado, para desarrollar o ser instrumentos para el logro de las conductas que la propia constitución desea promover, estimular, o proteger, o cuya finalidad se encuentre constitucionalmente tutelada, pues de lo contrario, pueden convertirse en privilegios arbitrarios, odiosos y sin justificación. Al respecto, en sentencia C-804/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte expresó que los beneficios fiscales que establece el legislador deben estar orientados a equilibrar el sistema tributario y también a la realización de objetivos previstos en la Carta Política: “...Esto no impide, sin embargo, que en consideración a especiales circunstancias de orden fiscal o extrafiscal, el legislador establezca algunos beneficios con el objeto de fomentar ciertos sectores de la economía, o de equilibrar las cargas tributarias, entre otros. El poder tributario comprende no solamente, la facultad de establecer tributos (artículo 338 de la Constitución Política), sino que abarca también la potestad de modificarlos y determinar, de acuerdo con los criterios anteriormente planteados cierto tipo de beneficios siempre y cuando dicha medida se encuentre debidamente justificada. (negrillas fuera de texto). Así mismo, la Corte ha sido constante en sostener que el margen de discrecionalidad de que dispone el Congreso de la República en materia de otorgamiento, modificación o supresión de beneficios tributarios no es ilimitado, por cuanto el ejercicio de dichas facultades debe ceñirse a los postulados constitucionales. En tal sentido, esta Corporación ha considerado que “El Congreso no puede ejercer su poder impositivo de manera incompatible con los mandatos constitucionales, lo cual excluye su ejercicio arbitrario, es decir injustificable a partir de razones de índole constitucional. Tampoco puede ejercerla de manera contraria a los derechos fundamentales”(13). De igual manera, en sentencia C- 261 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte se refirió a los límites que debe respetar el Congreso Universidad Autónoma de Colombia

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de la República en materia de otorgamiento de beneficios tributarios, en los siguientes términos: “Por lo anterior, se puede concluir que la previsión de un determinado beneficio tributario por parte del legislador en favor de cierto sector de contribuyentes es constitucional siempre y cuando no implique el desconocimiento o negación de los principios constitucionales y en especial los que conciernen a la materia tributaria, pues al legislador es a quien corresponde evaluar las circunstancias socio-económicas que ameritan de manera justificada el establecimiento de dicha medida. (negrillas fuera de texto). Posteriormente la Corte, en sentencia C-250 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, estimó que “La validez constitucional de las exenciones y otros beneficios está, de este modo, supeditada a la justificación que los mismos puedan tener a la luz del ordenamiento constitucional”… En conclusión, a pesar de que el legislador goza de un gran margen de discrecionalidad en la determinación de la política tributaria, y por lo tanto, para crear, modificar o derogar beneficios tributarios, esa potestad no es absoluta, pues encuentra límites en los valores, principios y preceptos establecidos en la constitución. Fuente: Sentencia C-989/04 9. Sentencia C- 222 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 10. Sentencias C- 335 de 1994 y C-709 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 11. Sentencia C- 341 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, reiterada en las sentencias C- 261 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; ver también sentencias C- 1074 de 2002 y 776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y otras como las siguientes: C- 335 de 1994; C- 222 de 1995; C.- 341 de 1998; C- 478 de 1998; C- 485 de 2000; C925 de 2000; C- 804 de 2001, C- 261 de 2002; C- 1074 de 2002 y C- 776 de 2003. 12. Ver especialmente Gian Antonio Micheli, Curso de derecho tributario, Torino, 1984; Gaspare Falsitta, Manual de derecho tributario, Padova, 1999 y Salvatore La Rosa, “Los beneficios tributarios”, Tratado de Derecho Tributario, Bogotá, 2001. 13. Entre otras las siguientes sentencias: C- 544 de 1993; C- 674 de 1999; C- 741 de 1999; C- 776 de 2003.

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ANEXO LOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS

A continuación se enumeran los beneficios por concepto. A. Ingresos No constitutivos de renta o que no causan impuesto. B. Deducciones especiales C. Rentas exentas. D. Descuentos Tributarios A. INGRESOS NO CONSTITUTIVOS DE RENTA NI GANANCIA OCASIONAL 1. Art. 34. Ingresos de las madres comunitarias. Corresponde a los ingresos que reciben las madres comunitarias. 2. Art. 36: La prima por colocación de acciones: Ingreso que obtiene una sociedad por la colocación de las acciones en el mercado. 3. Art. 36-1 Inc. 2: Utilidad en la enajenación de acciones: Ingreso por la venta de acciones. 4. Art. 36-3: Capitalizaciones para los socios o accionistas. 5. Art. 38: El componente inflacionario de los rendimientos financieros percibidos por personas naturales y sucesiones ilíquidas. 6. Art. 42: Recompensas recibidas de organismos estatales. 7. Art. 44: Utilidad en la venta de casa o apartamento de habitación: Esta norma aplica para las personas naturales que adquirieron su casa o apartamento de habitación antes del 1º de enero de 1.987 (por expresa disposición de la Ley 75/86). 8. Art. 45: La indemnización por seguros de daño. 9. Art.46-1: Indemnización por destrucción o renovación de cultivos, y por control de plagas. 10. Art. 47: Los gananciales: Corresponden al 50% de los activos de la sociedad conyugal, que recibe el cónyuge sobreviviente al momento de liquidar la sucesión. 11. Art. 47-1: Donaciones para partidos, movimientos y campañas políticas. 12. Art. 47-2: Las primas de localización y vivienda pactadas hasta el 31 de julio de 1.995. Son ingresos laborales que reciben los congresistas. 13. Art. 48 y 49: Las participaciones y los dividendos: Corresponden a las utilidades sobre las cuales tributó la sociedad, que se reparten a los socios o accionistas, con el carácter de desgravadas. 14. Art. 50. Utilidades en ajuste por inflación o por componente inflacionario. 15. Art. 51. Distribución de utilidades por liquidación. 16. Art. 52. Incentivo a la Capitalización Rural (ICR). Universidad Autónoma de Colombia

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17. Art. 8 Ley 139 de 1990. Ingresos por Certificados por Incentivos Forestales (CIF). 18. Ley 98/93 art.22. Dividendos y participaciones de socios o accionistas de Empresas editoriales. 19. Art. 5, Ley 487 de 1998. Los rendimientos financieros de los Bonos de Solidaridad para la Paz. 20. Art. 53 Aportes de entidades estatales, sobretasas e impuestos para financiamiento de sistemas de servicio público de transporte masivo de pasajeros. 21. Art. 19-3. Transferencias de la Nación a Fogafin y Fogacoop. 22. Art. 56-1. Aportes a los fondos de pensiones y pago de las pensiones. 23. Art. 56-2. Aportes del empleador a fondos de cesantías. 24. Art. 126-1 inc.3. Los aportes voluntarios que realizan los trabajadores a los Fondos de pensiones de jubilación e invalidez, que sumado con los aportes obligatorios y los aportes en la cuentas de Ahorro “AFC”, no pueden exceder del 30% del ingreso laboral. 25. Art. 126-4. Sumas destinadas por el trabajador al ahorro a largo plazo en las AFC. 26. Art. Art. 40 L.488/98: Ingresos que perciban las organizaciones regionales de televisión. 27. Art.77 L.633/00: Recursos aportados por la nación cuando asuma obligaciones a cargo de las entidades públicas en liquidación. B. DEDUCCIONES ESPECIALES 1. Art. 108-1. Deducción del 200% por pagos a viudas y huérfanos de miembros de las fuerzas armadas muertos en combate, secuestrados o desaparecidos. 2. Art. 116 Deducción de impuestos y otros de organismos descentralizados (E.T.). 3. Art. 119. Deducción de intereses sobre préstamos para adquisición de vivienda. 4. Art. 125. Deducción por donaciones a entidades sin ánimo de lucro o no contribuyentes. 5. Art. 125. Deducción por donaciones a fondos mixtos de promoción de la cultura el deporte y las artes, el I.C.B.F. y Centros de Investigación científica y Tecnológica e Instituciones de educación superior. 6. Art. 126. Deducción por contribuciones a fondos mutuos de inversión. 7. Art. 126-2. Deducción por donaciones efectuadas a la Corporación General Gustavo Matamoros D’Costa (125%). 8. Art. 157. Deducción por inversiones en nuevas plantaciones de reforestación, coco, palma, caucho, cacao, frutales. Economía y Desarrollo - septiembre 2008, vol. 7, no 2

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9. Art. 158. Deducción por inversiones en el sector agropecuario (5 años). 10. Art. 158-1. Deducción por inversiones en investigaciones científicas o tecnológicas. 11. Art. 158-1. Parágrafo. Deducción por donaciones efectuadas a centros o grupos de investigación. 12. Art. 158-2. Deducción por inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente. 13. Art.158-3. Deducción por inversión en activos fijos reales productivos. Art. 8 Ley 1111 de 2006: Para contribuyentes que inviertan en activos fijos reales productivos, se concede deducción del 40% del valor de la inversión que se realice en el respectivo año gravable. 14. Artículo 189 de la Ley 115 de 1994. Deducción por programas de Aprendices. 15. Recursos del Instituto Colombiano del Deporte (Art. 75, Ley 181 de 1995). 16. Artículo 31 Ley 361 de 1997. Pagos a trabajadores con limitación no inferior al 25%. 17. Art.16 Ley 814 de 2003. Deducción por inversiones o donaciones en proyectos cinematográficos. 18. Art. 56 Ley 397/97. Deducción por gastos de mantenimiento y conservación de bienes muebles e inmuebles de interés cultural. 19. Art. 97. Ley 633/00. Deducción por nuevas inversiones realizadas para el transporte aéreo en zonas apartadas del país. 20. Art. 98. Ley 633/00. Deducción por nuevas inversiones en centros de reclusión. 21. Art. 14 Ley 1185 de 2008. Modifica el artículo 56 de la Ley 397 de 1997. C. RENTAS EXENTAS 1. Art. 206.n.1. Indemnizaciones por accidentes de trabajo o enfermedad. 2. Art. 206. n.2. Indemnizaciones para protección a la maternidad. 3. Art.206. n.3. Gastos de entierro del trabajador. 4. Art.206.n.4. Auxilio de cesantía. 5. Art. 206.n.5. Pensiones de jubilación, vejez, invalidez, de sobrevivientes. 6. Art. 206.n.5. Pensiones sobre riesgos profesionales. 7. Art. 206. n.5. Indemnizaciones sustitutivas de pensiones. 8. Art. 206. n.5. Devolución de saldos pensiónales. 9. Art. 206. n.6. Seguro por muerte y compensación de miembros de Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Universidad Autónoma de Colombia

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10. Art. 206. n.7. Gastos representación de Magistrados de los Tribunales y sus fiscales, rectores, profesores de universidades públicas y jueces. 11. Art. 206. n. 8. Exceso de salario básico de oficiales y suboficiales de FFMM y policía. Los pagos que reciban estos funcionarios por encima del salario básico están exentos del impuesto sobre la renta. 12. 206. n. 9. Pagos diferentes a sueldo para reservistas de la fuerza aérea mientras ejerzan como piloto, navegante o ingenieros de vuelo. 13. Art. 206. n. 10. Pagos laborales. El 25% de los pagos laborales que reciba un trabajador está exento del impuesto sobre la renta, limitado a $ 5.034.000. ( 240 UVT) ( 2007) 14. Art. 207. art. 28. Ley 98/93. Derechos de autor. 15. Art. 207-2 Otras rentas exentas. Son rentas exentas las generadas por los siguientes conceptos, con los requisitos y controles establecidos en el reglamento: 15.1 Venta de energía eléctrica generada con base en los recursos eólicos, biomasa o residuos agrícolas, realizada únicamente por las empresas generadoras, por un término de quince (15) años, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: i) Tramitar, obtener y vender certificados de emisión de bióxido de carbono, de acuerdo con los términos del Protocolo de Kyoto; ii) Que al menos el cincuenta por ciento (50%) de los recursos obtenidos por la venta de dichos certificados sean invertidos en obras de beneficio social en la región donde opera el generador. 15.2. La prestación del servicio de transporte fluvial con embarcaciones y planchones de bajo calado, por un término de quince (15) años a partir del año gravable 2003. 15.3. Servicios hoteleros prestados en nuevos hoteles que se construyan dentro de los quince (15) años siguientes (a partir del 2003), por un término de treinta (30) años. 15.4. Servicios hoteleros prestados en hoteles que se remodelen y/o amplíen dentro de los quince (15) años siguientes, (a partir del año 2003), por un término de treinta (30) años. 15.5. Servicio de ecoturismo. 15.6. Aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, incluida la guadua, según la calificación que para el efecto expida la corporación autónoma regional o la entidad competente. 15.7. Los nuevos contratos de arrendamiento financiero con opción de compra (leasing), de inmuebles construidos para vivienda, con una duración no inferior a diez (10) años. 15.8. Los nuevos productos medicinales y el software, elaborados en Colombia y amparados con nuevas patentes registradas ante la autoridad competente

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REDUCIR EL GASTO

TRIBUTARIO PARA HACER FRENTE A LA CRISIS ECONÓMICA

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15.9. La utilidad en la enajenación de predios destinados a fines de utilidad pública a que se refieren los literales b) y c) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997 que hayan sido aportados a patrimonios autónomos que se creen con esta finalidad exclusiva, por un término igual a la ejecución del proyecto y su liquidación, sin que exceda en ningún caso de diez (10) años. También gozarán de esta exención los patrimonios autónomos indicados. 15.10. La prestación de servicios de sísmica para el sector de hidrocarburos. 16. Art. 211-1 Licoreras y loterías, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y por sociedades de economía mixta municipales y Departamentales. 17. Art. 5 Ley 30 de 1982. Exención para asfaltos. 18. Art. 218. Intereses, comisiones y pagos por deuda pública externa. 19. Art. 220. Intereses de bonos de financiamiento presupuestal y especial. Corresponde a la rentabilidad de los bonos de inversión forzosa. 20. Art. 223. Indemnización por seguros de vida. 21. Art. 228 Decreto-Ley 1264/94. Dividendos y participaciones de socios y accionistas de empresas señaladas en Ley 218/95. (Ley Páez). Los dividendos y participaciones que reciben los socios y accionistas de empresas señaladas en la Ley 218/95 o Ley Páez. 22. Art. 229 Ley 98/93 art. 21. Empresas editoriales. 23. Art. 233. Diplomáticos y extranjeros amparados por convenios o tratados internacionales. 24. Art. 414-1 parágrafo. Empresas de transporte aéreo o marítimo internacional amparadas por tratado o convenio internacional. 25. CONVENIOS INTERNACIONALES PARA ELIMINAR LA DOBLE TRIBUTACION EN EL TRANSPORTE AEREO O MARÍTIMO. 26. CONVENIOS INTERNACIONALES PARA ELIMINAR LA DOBLE TRIBUTACIÓN Y PREVENIR LA EVASIÓN FISCAL: A la fecha se han firmado convenios de esta clase con España, Suiza y Chile. Ratificado con ley de la república el de España. 27. Art. 16 Ley 546/99. Rendimientos por títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria. 28. Art. 56, Ley 546 de 1999 y art. 177-1, parágrafo. E.T. Incentivo a financiación de vivienda de interés social subsidiable. Las nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda de interés social subsidiable no generan renta gravable por un término de cinco años, y a ellas no será necesario imputarle costos y deducciones para su determinación, por lo cual la renta exenta correspondiente es igual al ingreso proveniente de la respectiva operación destinada a la financiación de vivienda de interés social. Universidad Autónoma de Colombia

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29. Art. Ley 218 /95. Empresas de Ley Páez. (Termina en 31 de diciembre de 2003). 30. Ley 608/00. Empresas por Ley Quimbaya. (Termina en 2005). 31. Art. 276 Ley 223/95. Exención para contralores distritales y municipales de capitales de departamento en los términos del No. 7 del art. 206 E.T. 32. Art. 41, Ley 820 de 2003. Incentivo para la construcción de vivienda para arrendar. 33. Art. 22, Ley 44 de 1990. Las reservas de oficiales de primera y segunda clase de la Armada Nacional. 34. Art. 135, Ley 100 de 1993. Recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual. 35. Art. 135 de la Ley 100 de 1993. Entidades administradoras de los fondos de pensiones. 36. Art. 68, Ley 141 de 1994. Fondo Nacional de Regalías. 37. Art. 103, Ley 160. Empresas comunitarias. 38. Art. 103, Ley 160 de 1994. Fondo de Solidaridad y Garantía. 39. Art. 27, Ley 488 de 1998. Bonificaciones y/o indemnizaciones en programas de retiro de entidades públicas. 40. Art. 40, Ley 488 de 1998. Organizaciones regionales de televisión y Audiovisuales. 41. Supresión, fusión, transformación de entidades públicas (Art. 73, Ley 633 de 2000). 42. Art. 44, Ley 789 de 2002. Estímulos para el proceso de capitalización. D. DESCUENTOS TRIBUTARIOS 1. Art. 253. Estatuto Tributario. Descuento del impuesto sobre la renta y complementarios por reforestación. 2. Art. 254. Descuento por impuestos pagados en el exterior. 3. Art. 256. Descuento para empresas nacionales de transporte internacional aéreo o marítimo. 4. Art. 258-2. Descuento por impuesto sobre las ventas pagado en importación de maquinaria industrial para industrias básicas. 5. Art. 104. Ley 788/02. Descuento para empresas de servicios públicos domiciliarios que presten servicios de acueducto o alcantarillado. 6. Art. 14. Ley 1111 de 2006. Art. 249 del Estatuto Tributario. Descuento por inversión en acciones de sociedades agropecuarias. FUENTE: Este aparte corresponde al Anexo 2 que aparece en el documento de Parra y Sierra (2008).

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