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Reflexiones sobre la aplicación de las variables demográficas Julio Vinuesa Angulo y Daniel Vinuesa Zamorano* Resumen: El insuficiente conocimiento de la dinámica demográfica no ha permitido hasta ahora una correcta aplicación de los parámetros demográficos en tareas de planificación. Hay insuficiencia investigadora y déficits de información estadística. Sería muy importante no desaprovechar las enormes potencialidades del padrón continuo a la vez que es preciso que los análisis de la dinámica demográfica adquieran un mayor rigor conceptual y metodológico. Los ejemplos que se muestran ponen claramente de manifiesto la necesidad de un mejor conocimiento de la dinámica de la población española así como de concienciar a los poderes públicos de que la correcta interpretación de las variables demográficas es imprescindible para optimizar la gestión de los recursos.

La idea de que los cambios en las pautas de crecimiento y en la composición de la población establecen las bases para el futuro social y económico, aunque en modo alguno puede considerarse novedosa, tiene cada vez más resonancia en diferentes ámbitos del conocimiento y de la gestión, trascendiendo a la sociedad a través de los medios de comunicación. Pero resulta curioso observar cómo, en la medida que adquieren resonancia mediática, las predicciones sobre el futuro de la población anuncian, cada Julio Vinuesa Angulo: Profesor de Geografía Humana de la Universidad Autónoma de Madrid. Daniel Vinuesa Zamorano: Economista.

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1. La dinámica demográfica, desconocimiento y motivo de preocupación

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Palabras clave: Análisis demográfico, planificación, planificación urbanística, haciendas locales.

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vez más, situaciones con efectos indeseables y, que por tanto, deben causar preocupación. El interés en nuestro país se centra exclusivamente en unos cuantos “problemas demográficos”: descenso de la fecundidad, envejecimiento, declive e inmigración, y sólo en la medida en que constituyen “amenazas” para un futuro más o menos próximo. Es lógico pensar que, ante tales “señales de alerta”, ampliamente publicitadas por los medios, los estamentos correspondientes, incluso a pesar de las corrientes liberalizadoras que todo lo invaden, pusiesen en marcha las políticas necesarias para evitar o al menos paliar los males que se anuncian. Parece razonable esperar un proceso de “análisis/diagnóstico/propuesta/aplicación de medidas correctoras” referido a la “preocupante” dinámica demográfica. Sin embargo, la realidad es muy distinta: los procesos demográficos siguen siendo muy poco estudiados, no hay suficiente Los procesos interés en los ámbitos científicos y técnicos; son excesivamente simplificados por los medios de comunidemográficos cación y utilizados de forma interesada desde los ámson poco estu- bitos de decisión política.

diados, simplificados y utilizados de forma interesada

Para comprender este estado de cosas conviene recordar algunas de las circunstancias que contextualizan los procesos de elaboración y aplicación del conocimiento demográfico.

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Déficit de principios teóricos básicos A lo largo del tiempo la Demografía sólo ha podido elaborar algunas teorías que explican parcialmente, y no a plena satisfacción, fenómenos correspondientes a situaciones concretas, pero que no alcanzan a explicar convincentemente la dinámica de la población y sus interacciones. Quizás sea la negación de esa imprecisión en el conocimiento (propia, por otra parte, de las ciencias sociales) lo que conduce a algunos de los errores básicos más repetidos: Con frecuencia, en los análisis que se hacen de los cambios en el comportamiento o en la composición de la población, puede apreciarse un cierto e injustificable “fatalismo”. Los indicadores demográficos son normalmente considerados como “variables independientes”. Parece como si los fenómenos que dan lugar a los procesos demográficos fuesen consecuencia de una suerte de dinámica interna ineluctable. Sin embargo, aunque quizás no sea posible establecer modelos explicativos, universalmente válidos, de sus relaciones causa-efecto, sí que puede defenderse con rotundidad que la evolución de una población es interdependiente con los diferentes componentes de las dinámicas económica y social en las que se inscribe y que en modo alguno podrá entenderse si se consideran de forma aislada.

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No supone esto ignorar la existencia de la “inercia demográfica”. Junto con los numerosos factores de incertidumbre, propios de los profundos cambios que caracterizan a la época actual, hay que contar con la inexorable marcha de las generaciones a lo largo del tiempo. Por ejemplo, de la misma manera que el déficit de nacimientos de los años de la Guerra Civil supondrá que en el 2005 el grupo de 65-69 años de la población española tenga sólo un ochenta y cinco por ciento del volumen alcanzado en el 2000 (INSERSO, 1989), el reducido tamaño de las generaciones de los españoles nacidos durante los años noventa, tendrá sus efectos balsámicos sobre las jubilaciones entrada la segunda mitad del siglo XXI.

No son menos graves los errores derivados de la inadecuada definición del ámbito territorial de referencia. Por ejemplo, se hacen estudios de demanda potencial demográfica de vivienda con la población de España, ignorando que el mercado de vivienda es local o, como mucho, metropolitano. Es igualmente necesario recordar los errores de interpretación por parte de los medios de comunicación de algunos de los indicadores más utilizados, como la Tasa de Reproducción y la Esperanza de vida al nacer, a los que

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En el panorama resultante de la utilización de datos El pretender demográficos no es difícil encontrar ejemplos de otros valorar la realierrores metodológicos básicos. Muchas veces se uti- dad demográfica liza la población total cuando el aspecto de la realidad que se estudia interfiere exclusivamente con los mediante instanindividuos de un determinado grupo de edad. Para táneas sacadas determinar la demanda potencial de vivienda se si- de contexto es guen empleando las cifras de población cuando evi- uno de los errodentemente la unidad de análisis debería ser el ho- res más frecuengar. También en la práctica del planeamiento urbanístico se determinan las necesidades de suelo pro- tes ductivo a través de las estimaciones de población activa, equiparando población activa con empleo y reduciendo la enorme diversidad de densidades a un único valor.

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Es también, por tanto, un principio básico irrefutable que los procesos demográficos tienen una dimensión temporal muy dilatada. El presente es, en mayor o menor medida, consecuencia de fenómenos ocurridos en el pasado y establece la urdimbre sobre la que se configurará el futuro. La no consideración del tiempo, especialmente del pasado, el pretender ver la realidad mediante instantáneas sacadas de contexto, en lugar de esforzarse en analizar los procesos en su justa dimensión temporal, es otro de los grandes errores más repetidos en la valoración de la dinámica demográfica.

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normalmente se les otorga un significado predictivo cuando en realidad sólo son “indicadores del momento”1. Sin duda es oportuno recordar en este punto que en España no existen estudios universitarios de demografía y que sólo hay un centro universitario de investigación demográfica2. Y ello a pesar de que la dinámica de la población española ha registrado en los últimos cincuenta años y anuncia para el futuro fenómenos que la convierten en protagonista destacada de la estructura social y económica.

Carencia de información estadística suficiente y fiable Es también importante señalar que, a pesar de las mejoras que se han producido en los últimos decenios, con frecuencia se carece de información estadística suficiente y fiable. Sin negar la dificultad que frecuentemente entraña la obtención de ciertos datos demográficos, conviene preguntarse por qué todavía es insuficiente la voluntad política, sobre todo en los ámbitos locales, para mejorar las estadísticas de población. Quizás hay que pensar que la carencia de información alisa el camino a las interpretaciones interesadas.

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Cuando la existencia del dato tiene consecuencias para la gestión, como ocurre con los padrones municipales, aparecen las controversias sobre los resultados y la sombra de la manipulación. Las aplicaciones, que se detallarán más adelante, de las cifras padronales en diversos aspectos de la financiación de la administración local y regional y en el reparto de los presupuestos de sanidad, inciden probablemente en la coherencia de los datos de las últimas rectificaciones del Padrón, que han sido reiteradamente puestas 1

Un ejemplo de los errores de concepto y de interpretación que se registran con frecuencia en los medios de comunicación nos lo proporciona el diario El País del viernes 7 de enero de 2000 en el que se dice textualmente “…España está cada vez más lejos del reemplazo generacional, que se produce cuando nacen al menos tantos niños como personas fallecen. Para cumplir este objetivo, cada mujer debería duplicar su aportación –2,1 hijos-, una tasa que no se alcanza desde 1981.” En el mismo diario, el miércoles 13 de diciembre de 2000 se dice: “Según la oficina europea de estadística, Eurostat, las españolas que nacen ahora tienen, junto con las suizas, la mayor esperanza de vida de Europa.” Como bien se sabe no llega hasta ahí el significado de la esperanza de vida. Para que la afirmación fuese cierta habría que decir que eso sería así en el caso de que se mantuviesen las probabilidades de muerte a todas las edades durante los próximos 100 años en España y en el resto de los países considerados. Pero, sin duda, ese tipo de puntualizaciones le restaría interés mediático a la información. 2 Desde la desaparición del Instituto de Demografía del CSIC, tras una efímera existencia, sólo se mantiene, con una brillante trayectoria, el Centro de Estudios Demográficos de la Universidad Autónoma de Barcelona.

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en tela de juicio (Fernández Cordón, J.A. y Leguina, J. 1999). En todo caso, el problema de los “dientes de sierra” que muestran las curvas de evolución de las poblaciones municipales tiene una larga tradición en la información estadística española3 .

No debería perderse la oportunidad histórica de convertir el padrón continuo en un magnífico instrumento al servicio del conocimiento de la población.

Las dudas sobre la fiabilidad de los padrones parecen acentuarse con el establecimiento del padrón continuo4 . Lo que debería acabar siendo un magnífico instrumento al servicio del conocimiento de nuestra población, de momento ha exarcebado los conflictos entre los ayuntamientos y el INE5 . El intento de hacer oficiales los datos correspondientes al 1 de enero de 1999, que debería ser un proceso puramente técnico, ha tenido que ser resuelto mediante un acuerdo político. En los últimos meses de 2000, ante la negativa de una quinta parte de los ayuntamientos, encabezados por la Federación Española de Municipios y Provincias, a aceptar las revisiones, siempre a la baja, que el INE hacía de sus cifras de población, se ha adoptado una solución transitoria, que probablemente ha subordinado la veracidad demográfica a los intereses económicos de los ayuntamientos6 . Con todo, los avances en la producción y en la difusión de la información estadística y la insuficiente dedicación científica antes comentada, están

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Hay que recordar que las discordancias de los datos padronales con los de los Censos han sido una constante a lo largo de la historia. Incluso cuando se trataba de las Renovaciones efectuadas quinquenalmente. La discusión surgida a partir de la publicación de los datos del Censo de 1991 por la hipotética “falta” de unos 800.000 españoles, fue en parte justificada por el INE con el argumento de que los padrones han estado tradicionalmente “hinchados”. 4 Con la entrada en vigor de la Ley 4/1996 y su posterior desarrollo en el Real Decreto 2612/ 1996 por el que se modifica el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales se establece el nuevo sistema de gestión informatizada de los Padrones Municipales. Cuando se ponga en funcionamiento el procedimiento de gestión continuo, los ayuntamientos transmitirán al INE mediante procedimientos electrónicos las variaciones mensuales que se vayan produciendo. 5 Tras la Renovación de 1996, las primeras cifras “rectificadas” por el nuevo procedimiento corresponden a 1 de enero de 1998 (Real Decreto 480/1999). La aprobación se alcanzó tras soslayar no pocas dificultades. 6 El Consejo de Empadronamiento en su reunión del 30 de noviembre de 2000 llegó a un acuerdo con relación a las cifras de población resultantes de la revisión padronal a 1 de enero de 1999, el Consejo de Ministros de 29 de diciembre de 2000 declara oficiales las cifras, que dan una población total para España de 40.202.160 habitantes. Aplicando la ecuación compensadora de esta nueva cifra se deduce un saldo migratorio neto para el año 1999 de unos 345.000 habitantes. Habrá que esperar a la operación censal correspondiente al 2001 para volver a poner las cosas en su orden. Es de esperar que la clarificación del censo y el perfeccionamiento de los mecanismos de control del padrón continuo permitan arrancar el siglo XXI con una información estadística más ajustada a la realidad.

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haciendo que crezca mucho más deprisa la cantidad y la disponibilidad de los datos que la capacidad para valorar su auténtico significado.

Los sesgos ideológicos y los intereses concretos:

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A modo de referencia, los debates y las conclusiones de las Conferencias Mundiales de Población constituyen un amplio panorama de consideraciones y propuestas demográficas contradictorias elaboradas a la luz de diferentes principios religiosos, éticos o morales o, simplemente, en defensa de intereses más o menos confesables. Generalmente, en las interpretaciones de las situaciones demográficas de ámbitos territoriales reducidos, que son a las que aquí se va a prestar más atención, los grandes principios ideológicos se van difuminado con la acuciante presencia de los problemas concretos e inmediatos. En todo caso, la experiencia demuestra que casi siempre, de forma poco explícita, se producen posicionamientos más “poblacionistas” que “conservacionistas”, fundamentados en ideas que generalmente van más allá de lo estrictamente demográfico. No siempre resulta fácil diferenciar los componentes ideológicos de los intereses económicos concretos vinculados a la dinámica de la población. Seguramente, las dificultades para conocer e interpretar los procesos demográficos, los posibles prejuicios ideológicos junto con los intereses “contaminantes” de la información y de las valoraciones de los procesos, dan lugar a una situación de confusionismo de la que el análisis demográfico aplicado tendría que salir cuanto antes. Con este artículo sólo se pretende añadir algunas reflexiones críticas sobre el significado que se les otorga y la utilización que se hace de los datos demográficos, para ello se ha considerado oportuno prestar especial atención a algunas de las aplicaciones que se vienen realizando en los procesos de tomas de decisiones de los diferentes niveles y sectores de la administración.

2. La importancia de los símbolos en la valoración de los datos demográficos Las cifras de población han sido siempre una referencia obligada en la descripción de cualquier país, región o ciudad. El dato del número de habitantes, obligatoriamente presente en enciclopedias y libros de texto, es un código universal que refleja magnitud y que permite calificarlos y jerarquizarlos desde los más grandes a los más pequeños. Además de esa significación más simple e inmediata, con las lógicas adaptaciones, según sus contextos históricos y territoriales, el volumen de pobla-

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ción se ha utilizado con frecuencia como expresión sintética de una realidad más compleja. En general, el número de habitantes es una referencia con la que se sintetizan otras muchas cosas que no se considera necesario o no es posible explicitar. Por ejemplo, moviéndonos en el ámbito de lo simbólico, parece asentada en el subconsciente colectivo la idea de que una población más numerosa hace más fuerte y poderosa a la organización social (estado o ciudad) correspondiente7 . Esta idea, basada en las vivencias bélicas de las épocas en las que la fuerza de los ejércitos se medía por el número de combatientes, puede ser tildada de anacrónica en la actualidad, pero ello no impide que siga teniendo vigencia.

Mecánicamente, se establecen comparaciones estrictamente numéricas entre una generación y la que ha de reemplazarla, ignorándose los aspectos cualitativos.

El Informe de Migraciones de Reemplazo presentado en enero de 2000 por la División de Población de Naciones Unidas, y que ha tenido una enorme repercusión mediática, es sin duda un completo ejemplo de lo que aquí se quiere denunciar. Además de basarse en unas proyecciones demográficas a un horizonte de 50 años, lo cual automáticamente nos sitúa en el ámbito de la simple especulación teórica, compara numéricamente –como si su significado económico 7

Entre los numerosos casos de políticas demográficas expansionistas que ha habido a lo largo de la Historia, el comentario de A. Armengaud (1967) en relación con la actitud de Alemania en la Segunda Guerra mundial podría servir como ejemplo: “ No es absurdo pensar que el crecimiento de la población alemana contribuyó a mantener una voluntad de poder, una necesidad de expansión y una confianza en el destino nacional, que hicieron aceptar más fácilmente el comienzo de las hostilidades. Los sesenta y seis millones de alemanes creyeron que vencerían fácilmente a los treinta y nueve millones de franceses. Este es quizás el hecho esencial”

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Este mismo error subyace en la aplicación de la idea de reemplazo. Con frecuencia, mecánicamente y por una tendencia a la simplificación excesiva, se establecen comparaciones estrictamente numéricas entre una generación y la que ha de reemplazarla, cuando es obvio que además de la cantidad habría que tener en cuenta diversos aspectos “cualitativos”.

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Quizás de esa misma simbología surgen otras interpretaciones igualmente anacrónicas, con consideraciones y criterios propios del pasado, cuando se compara la cantidad de mano de obra potencial (conjunto de individuos del segmento de población en edad activa) en dos momentos históricos diferentes, deduciendo mecánicamente de ello una mayor o menor capacidad de producción de los respectivos sistemas económicos. Este es un error que se comete normalmente cuando se aplica el proceso de envejecimiento demográfico a las previsiones sobre el sostenimiento del sistema de pensiones sin tener en cuenta la evolución de la productividad.

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fuese idéntico- a individuos de 1995 con otros de 2050. A partir de ahí, siguiendo las conclusiones del provocador informe, los medios de comunicación enfatizan un futuro demográfico amenazante con crecimiento negativo, sin capacidad de reemplazo y, por tanto, con la ineludible necesidad de recurrir a “migraciones de reemplazo”. Números de habitantes a parte, ¿alguien cree que se puede equiparar el “capital humano” de España de 2000 con el de 1950? ¿Cómo se puede pasar por alto la evolución habida y, sobre todo, la que habrá de producirse en las tasas de actividad femenina? ¿Es posible ignorar las enormes diferencias de todo tipo que existen entre la decrepitud física y el desplazamiento social de un “anciano” de 65 años a mediados del siglo XX y lo que, a comienzos del XXI, representa un recién jubilado lleno de capacidades y de presencia social y con unas expectativas de vida de unos veinte años? Sólo una excesiva simplificación, a partir del valor simbólico de los números, a veces interesada y en ocasiones fruto de la ligereza de los análisis, podría explicar que se hagan tales interpretaciones.

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Al incidir sobre esto no se hace sino recoger una advertencia ya hecha por Aristóteles en su Política hace más de dos mil años: “…juzgan de la magnitud de un Estado por la cantidad numérica de la población, siendo así que, en la realidad, aquello a lo que con más propiedad hay que atender no son los números sino la efectividad.”

El crecimiento de la población es considerado como síntoma de pujanza, mientras que la pérdida de habitantes es interpretado como anuncio inequívoco de decadencia.

Continuando con los símbolos, de igual manera y por similares motivos, cuando la atención se centra en el crecimiento de la población, el aumento de tamaño es considerado como síntoma de pujanza, mientras que la pérdida de habitantes es anuncio inequívoco de decadencia. En general, los responsables políticos no propugnan descensos de la población o ni siquiera una reducción del crecimiento para su estado, región o municipio

Aunque en los últimos dos decenios, por influencia del auge de las ideas ecologistas y, especialmente, a partir de los postulados de la Conferencia de Río (1992), los responsables políticos locales estén poniendo en el frontispicio de sus políticas el lema del “desarrollo sostenible” y de la “defensa de la biodiversidad” como marchamo de calidad y garantía de estar posicionados en un camino éticamente correcto, lo cierto es que en la práctica se comportan como “poblacionistas” o como si en realidad no hubiesen pasado los años del “desarrollismo económico”. Sin duda los habitantes siguen siendo vistos (tienen un significado) más como productores y consumidores (generadores de renta) que como “presión” sobre el medio.

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Es tal el “rescoldo” poblacionista que, incluso en los medios técnicos, todavía se habla de hipótesis “optimistas” cuando al hacer proyecciones se imaginan las alternativas de mayor crecimiento. Pero no sólo a través de los símbolos atávicos se dan significados impropios a los datos demográficos. La utilización de tamaños de población para la medición de los procesos de urbanización ofrece algunos otros ejemplos. Cuando los estudiosos del fenómeno urbano se plantearon la necesidad de diferenciar lo rural de lo urbano, la solución fue establecer umbrales de población. Efectivamente, unos ciertos niveles de concentración y de densidad de población aparecen siempre como elementos necesarios para que aflore el mercado y con él la naturaleza urbana, pero es evidente que, también en este caso, un mismo número de habitantes puede reflejar situaciones claramente diferentes en función del correspondiente contexto socioeconómico.

Las distintas dimensiones urbanísticas, la capacidad de la fuerza de trabajo, el gasto sanitario, la financiación de los entes locales, la sostenibilidad del sistema de pensiones, etc., dependen sólo en parte de la dinámica de la población.

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En los apartados siguientes se verá cómo el volumen de población es utilizado con profusión por distintos reglamentos legislativos con objeto de establecer diferentes regímenes fiscales o normativos. No se trata sólo de relacionar ejemplos en los que se aplican variables demográficas en la toma de decisiones. Como ya se ha indicado, se trata de llamar la atención sobre la necesidad de superar la simplificación con que se tratan los indicadores demográficos. No sólo hay que exigir un mayor rigor en el análisis, es igualmente necesario extremar la coherencia cuando se “traducen” los datos demográficos en dimensiones de otra naturaleza que permiten valorar aspectos muy diversos de la realidad presente y futura. Es preciso tener muy presente que las distintas dimensiones urbanísticas, la capacidad de la fuerza de trabajo, el gasto sanitario, la financiación de los entes locales, la sostenibilidad del sistema de pensiones, etc., dependen solo en parte de la dinámica de la población.

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Obviamente, es un error considerar el mismo umbral de población para reconocer el carácter urbano en asentamientos de regiones con niveles de desarrollo económico muy diferentes. Pero la mayor “accesibilidad” de las estadísticas demográficas y la ”facilidad” de contar a los habitantes frente a la dificultad de medir otros aspectos más esquivos de la realidad económica o urbanística, mantienen su utilización. Así se generalizan las clasificaciones de ciudades y municipios realizadas a partir de umbrales de población, lo que a su vez propicia utilizaciones “excesivas” de su significado.

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3. Utilización de la población en la planificación urbanística Sin duda el urbanismo es la actividad con mayor tradición en la aplicación de los estudios de población. Hace ya algunos años escribimos a cerca del análisis geodemográfico en el ámbito del planeamiento urbanístico (Vinuesa, J. 1995). Desde entonces no ha evolucionado mucho el análisis demográfico pero se ha producido una transformación legislativa radical que aconseja hacer algunas reconsideraciones sobre el tema. La Ley 6/1998, del 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones atiende a las propuestas liberalizadoras que venían adquiriendo gran auge internacionalmente a la vez que posterga los enfoques cientificistas que habían mantenido una base conceptual y metodológica neopositivista en la planificación urbanística. Desde la Ley del Suelo de 1956, que puede considerarse como el primer soporte normativo para la elaboración de planificación urbanística en España, se había utilizado un mismo modelo metodológico. El análisis científico de la realidad permite establecer un diagnóstico sobre el que formular las propuestas y las determinaciones del Plan, que trata de gobernar el crecimiento futuro de la ciudad.

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En estos planes la “variable demografía” ha jugado un papel excesivo e inaceptable, si se valora su papel con un mínimo rigor metodológico. Como se recordará, según las sucesivas reformas de la legislación urbanística, esquemáticamente explicado, el suelo se debía clasificar en: a) urbano (ya ocupado o urbanizado); b) urbanizable (el que se considera necesario para acoger las instalaciones del crecimiento urbano previsto) y c) no urbanizable (el resto). El suelo necesario está pues en función del crecimiento que se prevea y éste se mide sólo a través de la dinámica demográfica. Durante esos cuarenta y dos años, entre 1956 y 1998, la mayoría de las proyecciones, con las que se pretende determinar el crecimiento urbano que se va a registrar, son simples extrapolaciones de la curva de la población total. Además, los incrementos de habitantes previstos se traducen en viviendas simplemente dividiéndolos por el tamaño medio familiar, y éstas en superficie residencial urbanizable aplicando unos valores de densidad acordes con el tipo de ciudad que se desea. Como se ve, la dinámica demográfica, estimada como extrapolación de la tendencia observada en el pasado reciente, es considerada como una variable independiente con la que se justifica la cantidad de suelo a clasificar como urbanizable. Ni que decir tiene que las expectativas generadas por esta clasificación de suelo producen de forma automática una enorme reva-

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lorización de los terrenos. Es decir, las estimaciones del crecimiento son un argumento expansivo esgrimido por los agentes económicos para favorecer sus estrategias especuladoras. Obviamente, esas proyecciones, efectuadas casi siempre en unos contextos desarrollistas, estimaron unos crecimientos que llegan a doblar varias veces los que realmente se han producido. Si a pesar de la impunidad del procedimiento “científico”, se consideraba oportuno evitar hipotéticos argumentos contra tan elevados crecimientos, la solución consistía en alejar el horizonte de las proyecciones. Posteriormente, las técnicas empleadas para “traducir” los datos de población en dimensiones urbanísticas también, como se ha señalado más arriba, adolecen de simplismo y presentan serias deficiencias conceptuales y metodológicas. Con la de la Ley 6/1998 se produce, como se ha dicho, un cambio fundamental. El suelo será clasificado en: a) urbano, b) no urbanizable (aquel que debe ser protegido y el que se considere inadecuado para el desarrollo urbano8 ) y c) urbanizable, que adquiere ahora el carácter residual que antes tenía el no urbanizable. En la nueva situación se podría afirmar que, dejando a un lado el suelo urbano, todo el suelo que no deba ser protegido por algún motivo explícito, podrá ser urbanizado para acoger a nueva población.

En cualquiera de las dos situaciones descritas, el análisis de la dinámica demográfica del municipio y el correspondiente diagnóstico resultan ser igualmente útiles, siempre que los elementos demográficos sean considerados interactivos con el resto de los componentes de las estructuras territoriales. Al diagnóstico demográfico, más que un carácter predictivo, deberá exigírsele que se centre en aportar coherencia para la formulación de las propuestas del Plan. Aún cuando son muchos y muy poderosos los intereses económicos que se mueven en torno a la elaboración de los planes urbanísticos, aún cuando la tradición de manipulación de los datos de población pesa considerablemente,

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La dimensión de la expansión urbana no tiene ya que delimitarse por las pautas del crecimiento estimado y serán el propio territorio municipal y el modelo de ciudad propuesto los que determinen la “capacidad de acogida” del suelo urbanizable. A partir de ahí la población pasa a ser considerada una variable dependiente.

Una posteriores “medidas liberalizadoras” del Gobierno plasmadas en el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, ahonda en una pretendida liberalización del mercado del suelo y del proceso urbanizador al suprimir la posibilidad de excluir suelo sólo por el hecho de que el Plan lo considere “inadecuado”.

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más que nunca debe exigírsele al análisis demográfico que aporte coherencia a las propuestas de crecimiento urbano. El incremento de población no debería superar la “capacidad de acogida” del territorio. Dicho de otra manera, no debería producir efectos degradantes irrecuperables sobre el medio natural ni provocar estrangulamientos o situaciones insuperables de déficit de viviendas, de infraestructuras o de dotaciones. Tan importante es la densidad como los ritmos de crecimiento que no deberán sobrepasar la capacidad de absorción de las estructuras social y económica ni dar lugar a pirámides de edades desequilibradas que, a través del efecto “inercia”, irían produciendo disfuncionalidades y conflictividad urbanística a lo largo del tiempo.

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El planeamiento realizado cuando el crecimiento de la población se tomaba como “justificación” ofrece tantos ejemplos como se desee encontrar de auténticos despropósitos, absolutamente inaceptables desde la lógica del análisis demográfico. Citaremos primero dos casos en los que las argumentaciones a favor de un crecimiento desmesurado e inverosímil deberían haber encontrado la oposición de posturas “conservacionistas”. En 1996, los seis municipios en que se organiza la isla de Fuerteventura tenían en conjunto una población de derecho de 42.934 habitantes. El Planeamiento General vigente en ese momento preveía unos desarrollos para dar cabida a cerca de 350.000 habitantes de derecho9 . En Menorca la situación no es muy diferente, a pesar de una anunciada conciencia social proteccionista no ajena al hecho de que la isla fue declarada en 1993 “Reserva de la Biosfera”, el Es necesario Planeamiento General vigente prevé multiplicar por cinco su actual población de derecho, a pesar de que el profundizar en crecimiento registrado entre 1950 y 1998 no llega a el concepto y representar el 70%10 .

precisar la medida de la “presión” que la población ejerce sobre el medio, como revisar y actualizar, los estámdares con los que se intenta medir la calidad del espacio urbano. 9

Las propuestas recogidas en los Planes Generales de los municipios que integran el área metropolitana de Madrid ofrecen un panorama similar. En un contexto regional de estacionaridad demográfica, las propuestas expansionistas se basan en imaginar para el futuro próximo demandas de viviendas que en muchos casos supone duplicar la población actual y, en todos, modificar bruscamente al alza la tendencia de los últimos quince años. Evidentemente estos deseos de crecer por encima de lo demográficamente verosímil y asumible, no están basados en planteamientos poblacionistas. Se trata, como siempre, de actitudes que buscan obtener el máximo rendimiento económico posible del suelo municipal, en este caso mediante

Información del Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura, en proceso de aprobación. Información del Plan Territorial Parcial de Menorca, en redacción.

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la localización en el propio territorio de un hipotético desarrollo urbano en competencia con los otros municipios. Ante este panorama, hay que reivindicar más que nunca la utilidad del análisis de la dinámica de la población, considerada como elemento estructurante del territorio, pero para ello es preciso incorporar un mayor rigor conceptual y metodológico. Es necesario profundizar en el concepto y precisar la medida de la “presión” que la población ejerce sobre el medio, como también es necesario revisar y actualizar, de acuerdo con las nuevas disponibilidades de datos y con los cambios sociourbanísticos que se están produciendo, los estándares con los que se intenta medir la calidad del espacio urbano mediante relaciones de densidad.

Donde con mayor frecuencia aparece la cifra de población de derecho como variable determinante es en la regulación de la Administración Local (ayuntamientos, diputaciones provinciales, cabildos insulares…). Los más de 8.000 ayuntamientos existentes en España constituyen un grupo heterogéneo, en el que se pueden encontrar desde grandes urbes metropolitanas hasta pequeños asentamientos rurales; poblaciones concentradas en un único núcleo y poblamientos dispersos; estructuras económicas basadas en la acti-

parámetro extraordinariamente neutro para manejar cuestiones tan complejas como las transferencias hacia las haciendas autonómicas o locales.

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Dentro del entramado administrativo del Estado español, pueden encontrarse otros muchos interesantes ejemplos de la utilización de datos demográficos como herramientas de gestión de gran relevancia. La magnitud más manejada es, nuevamente, la población de derecho. La sencillez del dato, su fácil obtención y, quizás lo más importante, el escaso margen que deja a la discusión, convierten al volumen de población en una útil herramienta. Efectivamente, y a pesar de lo dicho más arriba sobre la conflictividad que se genera en torno a las cifras de los padrones municipales, es evidente que resulta ser un parámetro extraordinariamente neutro para manejar cuestiones tan complejas y polémicas como, por ejemplo, las transferencias desde la Administración Central del Estado hacia las haciendas autonómicas y locales o para delimitar las obligaciones y las potestades de los ayuntamientos españoles, sobre todo si se le compara con otros posibles indicadores con connotaciones de carácter Los datos de social o económico. No obstante, lo comentado antepoblación resulriormente sobre el carácter simbólico de las cifras de tan ser un población juega aquí también su papel.

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4. Otros ejemplos de utilización de las variables demográficas

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vidad industrial y otras con gran predominio de los servicios; poblaciones muy jóvenes y otras tremendamente envejecidas; territorios de unos pocos kilómetros cuadrados y otros que superan el millar, etc. Todos los municipios, cualquiera que sea su condición, están sujetos a La Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), y a la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL). El legislador, al elaborar ambos textos, se vio ante la necesidad de establecer categorías en las que clasificar los ayuntamientos tratando de adaptar en la medida de lo posible el marco legal a sus características. Se optó por separar en función del tamaño, y para ello, no se encontró mejor indicador que el número de habitantes.

Determinación de las competencias y de la organización de los entes locales El artículo 26 de la LBRL determina algunas de las competencias de los ayuntamientos en razón de su tamaño demográfico. Así, cuando se superan los 5.000 habitantes, el ayuntamiento debe proveer de parque y biblioteca públicos, mercado y servicio de tratamiento de residuos. Al superar los 20.000 vecinos, son obligatorios los servicios sociales, la protección civil, el cuerpo de bomberos y las instalaciones deportivas municipales. Por último, los municipios con más de 50.000 habitantes deben disponer también de un servicio de transporte colectivo de viajeros y un servicio de protección medioambiental.

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Reconociendo la necesidad de establecer una relación entre el tamaño de un municipio y los servicios que se pueden exigir a la correspondiente administración local en coherencia con la teórica aparición de los umbrales mínimos de demanda, es conveniente recordar algunas de las objeciones que pueden hacerse al modelo en el que se basa el texto legal. La cuantificación de las necesidades urbanas sólo en razón del número de habitantes de derecho implica obviar otros componentes significativos de la realidad socioeconómica y urbanística de cualquier localidad. La actividad económica y la población transeúnte son dos ejemplos de elementos a menudo determinantes y que en este caso no se tienen en cuenta. Por ejemplo, un municipio de 15.000 residentes, con un fuerte tejido empresarial, que atrae a diario otras 10.000 personas que vienen de los municipios circundantes a trabajar en las empresas locales, no está obligado a tener servicios sociales, de protección civil o cuerpo de bomberos, cuando la población “de hecho” supera ampliamente el umbral fijado. Peor aún es el caso de los municipios que no alcanzan los 5.000 habitantes pero que cuentan con importantes instalaciones industriales o con urbani-

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zaciones residenciales que en fines de semana o en temporada estival multiplican varias veces su población residente. Los municipios de este tipo, muy frecuentes en zonas litorales de especial valor ambiental y en áreas próximas a las grandes aglomeraciones urbanas, no están obligados a tratar sus residuos; por lo que tanto, los que genere la industria (que paga al ayuntamiento sus correspondien- La LRHL ha tes cuotas anuales del Impuesto de Actividades Eco- establecido una nómicas) como los de las urbanizaciones turísticas o serie de escalas de segunda residencia (que también contribuyen anualmente a la hacienda local a través del IBI) no arbitrarias que serían competencia municipal, quedando de esta ma- establecen una nera a expensas de lo que alguna administración de relación directa superior rango estuviese dispuesta a hacer con ellos. entre el número La propia LBRL establece también diferentes formas de organización y funcionamiento vinculadas a los umbrales de población. La existencia de comisión de gobierno y comisiones delegadas (art. 20), la frecuencia de las sesiones ordinarias de los plenos (art. 46), las fórmulas para la contratación del personal, entre otras están supeditadas al número de habitantes.

de habitantes, la presión fiscal y exigible y las transferencias estatales per cápita.

El resultado propicia que cuanto más habitantes de derecho tiene un municipio, más ingresos per capita recibe. Este sistema responde a la idea clásica de que en las ciudades el coste marginal por habitante es siempre creciente. Se trata de una constatación empírica que, en todo caso, reclama estudios actualizados sobre los costes monetarios reales del crecimiento urbano. Además, tal como se viene defendiendo, el incorporar al modelo actual otras

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La Ley Reguladora de las Haciendas Locales utiliza aún con mayor profusión la población de derecho como indicador para clasificar los ayuntamientos en grupos pretendidamente homogéneos. En este caso el número de personas empadronadas en un municipio se convierte en una variable determinante de los ingresos de la correspondiente hacienda local. No se trata sólo de que exista, como es lógico, una relación directa entre el número de los sujetos pasivos de cada tributo y los ingresos de la hacienda municipal. La LRHL ha establecido una serie de escalas arbitrarias que permiten agrupar los municipios en función de su tamaño, y establecer una relación directa entre el número de habitantes, la presión fiscal exigible y las transferencias estatales per capita.

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El número de habitantes como determinante de los ingresos de las haciendas locales

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variables socioeconómicas aportaría un mayor rigor a la evaluación de las verdaderas necesidades financieras de los diferentes ayuntamientos, aún cuando, como ya se ha indicado, sería un procedimiento mucho más discutido.

Determinación de los impuestos locales

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La LRHL establece las condiciones en las que los ayuntamientos pueden exigir los impuestos locales11 a los contribuyentes del municipio. En todos los casos, la presión fiscal que la Ley permite ejercer a cada ayuntamiento crece en función de la población de derecho. Para cada uno de los cinco tributos se establece los mismos cinco grupos de municipios: a) menores de 5.000 habitantes, b) entre 5.001 y 20.000, c) entre 20.001 y 50.000, d) entre 50.001 y 100.000, y por último, e) mayores de 100.000. Cada uno de estos grupos tiene asignado en la Ley unos niveles máximos de presión fiscal para cada impuesto (en unos tributos se trata del tipo de gravamen, en otros de un coeficiente sobre la cuota, o de índices). Tomando como ejemplo el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, la LRHL establece unas cuotas fijas en pesetas para cada tipo de vehículo en función de sus caballos fiscales. Estas cuotas son únicas y por lo tanto sirven para todos los ayuntamientos españoles. Pero la propia Ley ofrece a los ayuntamientos la potestad de aplicar a estas tarifas unos coeficientes que incrementen la cantidad a pagar por el contribuyente. Estos coeficientes son los que varían en función del tamaño de la población. Así, los municipios menores a 5.000 habitantes pueden aplicar un coeficiente de 1,6 (incremento del 60% sobre la cuota general). Por su parte, los ayuntamientos de mayor tamaño, en este caso los que superan los 100.000 habitantes, pueden doblar la cuota (coeficiente de 2). Esto supone que, para un mismo hecho imponible (la propiedad de un determinado vehículo), los ayuntamientos de mayor tamaño tienen un techo fiscal (la cantidad máxima que podrían recaudar si agotasen el recorrido fiscal que la Ley les permite) que supera en un 25% al que corresponde a los menores de 5.000 habitantes. Diferenciales de magnitud semejante se pueden encontrar en los restantes impuestos locales. Es importante considerar que el incremento de ingresos por el aumento de población podrá ser mucho mayor cuando se consiga pasar de un grupo al superior, pues ese sólo hecho permite aumentar la cantidad a recaudar por cada hecho imponible. 11 El procedimiento afecta a los siguientes impuestos: Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Impuesto sobre Actividades Económicas, Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras e Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

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Lógicamente, desde la perspectiva de los vecinos, el que su municipio supere uno de los escalones recogidos por la Ley, implica también que las cantidades que anualmente deben pagarse a la hacienda local en concepto de impuestos puedan crecer significativamente. En contrapartida cabe recordar que, como se ha explicado más arriba, a cada nivel le corresponden nuevas competencias y una mayor gama de servicios municipales.

Hay que llamar la atención sobre la importancia creciente de la población de hecho de los distintos ámbitos territoriales en una sociedad en la que la movilidad aumenta en consonancia con los nuevos modelos de urbanización difusa

Otro motivo para cuestionar la forma en que se utilizan las cifras de población es el agrupamiento de municipios empleado en cada caso. No se especifica si los umbrales de población que permiten pasar de una a otra categoría se han establecido con algún criterio específico. Más bien parecen ser 12

Según la definición censal, la población de hecho es igual a la población de derecho menos los ausentes (empadronados que no están en el municipio en el momento censal), más los transeúntes (no empadronados que están en el municipio en el momento censal) 13 En el Plan Parcial Territorial de Menorca se han hecho estimaciones de la población “transeúnte” con un fuerte componente estacional, a través de las estadísticas de la recogida de residuos sólidos urbanos. En la distribución del presupuesto sanitario, del que se hablará mas adelante, se tienen en cuenta los efectos de este fenómeno creciente, mediante los datos de “desplazados” que produce la propia administración sanitaria.

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Llegados a este punto, es necesario llamar la atención sobre la importancia creciente de conocer la población de hecho12 de los distintos ámbitos territoriales en una sociedad en la que la movilidad aumenta considerablemente por la incesante mejora de los transportes y el aumento de los índices de motorización y por la cada vez mayor implantación de un modelo de desarrollo urbano difuso (VINUESA, 1999). Sin embargo, por su propia naturaleza, el padrón no puede incorporar a la población flotante y la amplitud del periodo intercensal hace que su utilidad sea muy limitada. Cada vez son más los municipios en los que hay grandes diferencias entre la población oficial (los empadronados) y la población que realmente “utiliza” su espacio. Aunque no es su único efecto, esta circunstancia produce importantes desajustes presupuestarios y déficits urbanísticos y, por tanto, se impone la necesidad de arbitrar procedimientos para medir y valorar a la población flotante13 .

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De nuevo hay que insistir en lo ya comentado en el punto anterior. Sin entrar a discutir la lógica del modelo establecido, es sin duda insuficiente apoyar todos los cálculos sobre la población de derecho, ignorando los efectos de otros factores de gran significado como la actividad económica, la población flotante, o el tráfico ajeno, entre otras.

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unas divisiones convencionales que han “cristalizado” con el paso del tiempo. Al menos, si se emplease un mayor número de categorías se reduciría la tensión que se genera ante la posibilidad de superar ciertos umbrales-14 .

La participación en los impuestos estatales Junto con los tributos locales, el principal recurso con el que cuentan las haciendas municipales es la Participación en los Impuestos del Estado (PIE), cuyo reparto también viene regulado en la LRHL. Con estas transferencias que realiza la administración central a las distintas haciendas locales ocurre prácticamente lo mismo que con los impuestos. La cantidad que se distribuye anualmente (establecida por la Ley de Presupuestos Generales del Estado) se reparte mediante una fórmula polinómica según una serie de factores entre los que el más importante vuelve a ser la población de derecho. Más del 75% de la cuantía total a repartir se asigna a cada ayuntamiento en función del número de empadronados. Además, la LRHL establece una serie de coeficientes de ponderación según el número de habitantes. Así, el coeficiente para los ayuntamientos menores de 5.000 habitantes es 1, y el de los que superan los 500.000 habitantes es el 2,8. Quiere esto decir que al ciudadano empadronado en un municipio pequeño (menor de 5.000 habitantes) le corresponde, a través de su ayuntamiento, una porción de la PIE que apenas alcanza el 36% de lo que corresponde al vecino de un municipio de más de 500.000 habitantes.

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Sistema de financiación autonómica durante el período 1992-1996 El Acuerdo sobre el sistema de financiación autonómica para el período 1992-1996, aprobado por el Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en enero de 1992, estableció unos “criterios de reparto” que se aplicaron mediante un “conjunto de variables geodemográficas y redistributivas”. Entre las primeras se incluyen: a) la población, calculada a 1 de julio de 1988 por el INE; la superficie; b) el número de unidades administrativas15 ; c) la dispersión, en términos del número de entidades singulares existentes en cada comunidad; y d) la insularidad. La ponderación que se hizo de estas variables daba una gran importancia a la población, cuyo peso, según el tipo de comunidades, podían ser del 64 o 14 Es sorprendente la abundancia de municipios con cifras de población que superan ligeramente los umbrales que les permiten pasar a unas categorías más ventajosa. 15 Esta variable se define mediante un índice resultante de asignar a cada Comunidad Autónoma 0,5 puntos, a cada provincia 0,5 puntos y a cada isla con Cabildo o Consejo Insular 0,25 puntos.

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del 98 por ciento. Más bien puede decirse que los diferentes aspectos considerados servían básicamente para matizar el peso demográfico.

Las transferencias para atender los gastos sanitarios

Hay otros aspectos de la realidad geodemográfica que también deberían tenerse en consideración. El coste de la atención sanitaria está, como en otros servicios, muy relacionado con el modo en que se organiza la distribución espacial de la población. En aras de la 16

El volumen de la población de derecho es clave en el reparto de la financiación de la sanidad pública. Sería muy conveniente afinar en la aplicación del factor geodemográfico ponderando la población por grupos de edad y según su organización espacial

A la población oficial de derecho se le restan unos colectivos no protegidos por el INSALUD, tales como MUFACE, ISFAS y MUGEJU, que en cualquier caso tienen un peso estadístico poco relevante. Para la aplicación del Acuerdo de Financiación Sanitaria para el periodo 19941997 se utilizaron los datos del censo de 1991 y para el Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas durante el quinquenio 1997-2001 se han utilizado los datos del Padrón de 1996.

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En el proceso de distribución, inevitablemente conflictivo, se ha eludido hasta la fecha aplicar otras variables demográficas perfectamente conocidas y tan directamente relacionadas con el gasto sanitario como las relativas a la distribución por edades y sexo. Como es bien sabido, las necesidades sanitarias varían con la edad y el sexo y, dado que las distintas comunidades autónomas presentan modelos demográficos diversos pero siempre con marcadas tendencias al envejecimiento (VINUESA, J. 2000), sería muy conveniente afinar en la aplicación del factor demográfico ponderando la población por grupos de edad. Pero nuevamente se echan en falta los estudios necesarios para una utilización más precisa de los datos demográficos. En este caso se trata de la inexistencia de series de indicadores relativos al gasto sanitario per capita según la edad y el sexo.

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La Ley General de Sanidad de 1986, en su artículo 82, establece que se asignen los recursos a cada comunidad en proporción al volumen de población protegida16 . La aplicación de este criterio “capitativo” no ha estado nunca exenta de dificultades y de polémica (FERNÁNDEZ-MIRANDA, E., 1998) (LÓPEZ CASASNOVAS, G., 1998) (CABASÉS HITA, J.M., 1998). Aunque se manejan también otros criterios, el volumen de la población de derecho resulta clave en el reparto de las cuantiosas cifras que financian la sanidad pública en las regiones que administran este servicio.

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pretendida equidad es también necesario desarrollar indicadores capaces de valorar la dispersión, dentro de la diversidad de situaciones que presentan los sistemas de asentamientos de las distintas regiones españolas. En realidad, y aunque sea necesario respetar el ámbito territorial político-administrativo de cada comunidad, algunos de estos aspectos obligarían a considerar unidades espaciales de referencia subprovinciales (Reques y Rodríguez, 1998). Por último, señalar que aunque es una circunstancia común a muchos de los procesos de reparto de recursos, en este caso se pone muy claramente de manifiesto que en la utilización, de la forma más simple y directa posible, del dato del número de habitantes, por encima de su discutible significado, prima su virtud de evitar mayores motivos de controversia. 5. Conclusiones y propuestas En España el conocimiento sobre la dinámica de la población sigue presentando importantes deficiencias, que hacen que sea muy insatisfactorio el resultado de la necesaria utilización de los parámetros demográficos en la planificación y en la gestión de cualquier tipo de actividades y de recursos.

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El hecho de que no existan estudios universitarios específicos incide en una insuficiente actividad investigadora y, de todo ello, se deriva necesariamente que los fenómenos demográficos y sus interacciones con otros aspectos de la realidad social, económica y territorial sean poco conocidos y, lo que es peor, incorrectamente interpretados. La ausencia de información estadística demográfica fiable y suficiente viene contribuyendo de forma destacada en este círculo de desconocimiento: no se investiga por que no hay información y, como no hay resultados útiles, no hay conciencia de la necesidad de la información. La implantación del padrón continuo puede suponer un salto cualitativo decisivo para superar muchas de las deficiencias históricas. Pero la ausencia de una conciencia demográfica entre los poderes políticos, difícil de alcanzar sin el necesario nivel de conocimientos, arroja sombras de duda sobre las auténticas potencialidades del padrón. Es preciso que los análisis de la dinámica demográfica adquieran el protagonismo que merecen para lo cual habrá que aportar un mayor rigor conceptual y metodológico. Cada ejercicio de aplicación debería partir de la definición del significado que se le atribuye en ese caso concreto a las dimensiones demográficas que se van a manejar. A partir de ese punto, verificada la fiabilidad y la adecuación de la información estadística disponible, habrá que establecer coherentemente los ámbitos espaciales, los periodos

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de referencia y las unidades básicas de análisis. Entonces, y sólo entonces, será razonable utilizar las herramientas de análisis y de proyección más adecuadas. En una época en la que, quizás por influencia de los medios de comunicación, las conclusiones tajantes y las previsiones inquietantes resultan ser necesarias para producir interés, incluso cuando se trata de dar respuestas a las exigencias concretas de las actividades de planificación o de gestión, no debería perderse la conciencia de que no podemos ir mucho más allá de conseguir aproximaciones a la realidad. Aunque pierdan interés mediático, las conclusiones han de ser relativizadas y matizadas, con las necesarias aunque tediosas explicaciones metodológicas y técnicas sobre su auténtico y limitado significado.

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