Reforma energética en México: ¿está el diablo en los detalles? By: Gabriel Ruiz [email protected] Partner, Thompson & Knight, S. de R.L. de C.V. Información sobre el autor: Gabriel Ruiz lidera las oficinas de Thompson & Knight LLP en México y es Socio parte del Equipo de Energía Internacional de la Firma. Representa a clientes en el diseño corporativo y operativo para el desarrollo de proyectos de petróleo, gas y energía. También asesora y representa a empresas nacionales y multinacionales ante los organismos gubernamentales y agencias regulatorias mexicanas y brinda asesoría legal relacionada con proyectos de energía, petróleo y gas; planeación y constitución de empresas; contratos especializados; fusiones y adquisiciones; operaciones financieras; y planeación fiscal internacional. Entre otros temas recientes, fungió como abogado líder en la representación de múltiples empresas en la primera, segunda y tercer ronda de licitaciones públicas internacionales para contratos de servicios integrales convocadas por Pemex Exploración y Producción. Ha sido reconocido en The Best Lawyers in Mexico® (Los Mejores Abogados de México) y The International Who’s Who of Oil & Gas Lawyers (en la lista Internacional de los Abogados más reconocidos en Petróleo y Gas). Reseña: En este artículo, el Sr. Ruiz, explora la oposición a las discusiones en el Congreso de los proyectos de leyes reglamentarias que constituyen instrumentos de ejecución reales de la apertura de la industria de petróleo y de gas en México, un reto que consiste en las modificaciones de no menos de 27 leyes existentes y la creación de 7 nuevas leyes. Las preguntas principales aún por responder son: ¿será suficientemente atractivo el marco legal del sector de petróleo y gas en México para que las compañías inviertan en ellos? Y, ¿Está listo el gobierno mexicano para garantizar la estabilidad, el balance económico y el cumplimiento de los contratos de petróleo y gas, y a su vez atender los problemas ambientales que están en juego? Artículo completo La reforma más ambiciosa en materia energética en México desde 1938 ha iniciado y se encuentra en proceso. La Constitución Política ha sido modificada, los paquetes de legislación secundaria se discuten actualmente en el Congreso y se han fijado fechas específicas para implementar el proceso de apertura. Sin embargo, la clave de la apertura del sector de hidrocarburos y lo que el mismo pudiera representar para potenciales operadores, socios e inversionistas, se encuentra en los detalles de la implementación que está en proceso. Ya sea tratándose de las grandes reservas ubicadas en el área de Perdido o los campos

maduros de Chicontepec, el éxito de la reforma dependerá de varios y distintos factores, uno de ellos siendo la efectividad, fortaleza, autonomía y transparencia de las instituciones tales como la Comisión Nacional de Hidrocarburos – el órgano regulador del sector hidrocarburos, también conocido como la CNH. Después de una lectura inicial a las iniciativas de legislación secundaria presentadas por el Ejecutivo y que actualmente de discuten en el Congreso, es evidente que existe un alto (y entendible) grado de resistencia por parte del Estado Mexicano por ceder el control de la industria, por ejemplo, el otorgar a la CNH el control absoluto para regular y supervisar las actividades del sector de hidrocarburos. Las iniciativas originales de la Ley de Hidrocarburos y de la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos otorgan tanto a la Secretaría de Energía (SENER) como a la Secretaría de Hacienda y Crédito Púbico (SHCP) amplias facultades para intervenir directamente en el desarrollo y ejecución de los contratos de exploración y extracción de hidrocarburos (el instrumento jurídico que servirá para que particulares inviertan y desarrollen los recursos hidrocarburíferos prospectivos del país a cambio de una compensación en dinero o en especie). Aún y cuando los contratistas celebren los contratos de exploración y extracción directamente con la CNH, la iniciativa original establece que será necesario obtener autorizaciones adicionales por parte de la SENER y la SHCP, que la CNH solamente será responsable de la supervisión técnica de los contratos y que la SHCP supervisará los aspectos financieros de los contratos, estando facultado para auditar en cualquier momento los resultados del proyecto y a los contratistas. Esta excesiva injerencia Estatal en el desarrollo y la ejecución de contratos con particulares no solamente generaría consecuencias prácticas y jurídicas, sino también podría desincentivar las inversiones que necesita un sector ávido de recursos financieros y tecnología de punta. Adicionalmente, cualquier compañía que ha operado anteriormente en México sabe que tratar con oficinas de gobierno de forma regular representa un carga administrativa significativa. Las iniciativas de leyes originales resultarían en que las compañías tendrían que estar tratando de forma regular con diferentes oficinas de gobierno al mismo tiempo. No obstante que no es cosa sencilla encontrar el balance justo y correcto entre la regulación estatal y la libre empresa, sobre todo en una industria como la de hidrocarburos, los legisladores Mexicanos deberán continuar considerando la experiencia internacional en la discusión y elaboración de la legislación secundaria en materia energética. Por ejemplo, en Colombia, la ANH (equivalente a la CNH en México) es el único ente gubernamental que aparece en los contratos de producción de hidrocarburos. Una única y clara contraparte en este tipo de contratos otorga certidumbre jurídica a las compañías y limita las oportunidades para prácticas corruptas. En este sentido, la práctica internacional sugeriría que los legisladores Mexicanos introduzcan mecanismos transitorios en donde se le transfieran gradualmente a la CNH las facultades y funciones que ahora se les ha otorgado a la SENER y a la SHCP. Adicionalmente, los legisladores deberán considerar la inclusión de otros elementos como plazos

definidos para la respuesta de las autoridades que participan en los contratos de exploración y extracción así como de conceptos como la “afirmativa ficta”, para efecto de dar una mayor certidumbre jurídica a los contratistas en la planeación de la ejecución de sus actividades. Otros temas que permanecen inconclusos después de la revisión inicial de las iniciativas originales son los siguientes: ➢ Los criterios que emitirá el gobierno Mexicano para determinar el cumplimiento con las obligaciones de contenido nacional, actualmente propuestas en un porcentaje del 25%? ➢ Las áreas contractuales no adjudicadas a Pemex como resultado de la Ronda Cero y los términos económicos definitivos serán lo suficientemente atractivos para que las compañías inviertan en México las cantidades que han sido proyectadas por el gobierno mexicano? ➢ Cómo funcionarán en la práctica aquellos proyectos en donde puede haber una participación, opcional u obligatoria, de Pemex? ➢ Cuáles serán los términos específicos bajo los cuales las compañías que sean titulares de contratos de exploración y extracción de hidrocarburos podrán contabilizar los beneficios económicos de dichos contratos? ➢ Cómo podrá garantizar el gobierno Mexicano la estabilidad, equilibrio económico y la ejecutabilidad de los contratos de exploración y extracción? De forma simultánea al proceso de discusión y aprobación de la legislación secundaria en materia energética, el cual requiere la modificación de 27 leyes y la creación de 7 leyes, se lleva a cabo y es de relevancia para los distintos actores del sector el proceso también conocido como “Ronda Cero”. A través del proceso de la Ronda Cero, Pemex solicita a la SENER las áreas específicas que desea continuar desarrollando en base a su capacidad financiera y de ejecución y las cuales no serían sujetas de ser adjudicadas a particulares por medio de procesos licitatorios competitivos. Además de servir para identificar oportunidades de negocio para participantes de la industria, este proceso es particularmente relevante porque representa la primera ocasión de impacto significativo en que Pemex se tendrá que someter a la autoridad de un órgano regulador, la CNH. Pemex ha solicitado la asignación de las áreas que incluyen el 83% de las reservas probables y el 31% de los recursos prospectivos del país, incluyendo los yacimientos aguas afuera clave de Ku-Maloob-Zap, Litoral de Tabasco y Cantarell. La Secretaría de Energía y la CNH deben revisar la solicitud y, en su caso, otorgar o rechazar dichas asignaciones a más tardar el 17 de septiembre de 2014. Independientemente de esta decisión, se espera que el rol que ha tenido Pemex dentro de la industria nacional de hidrocarburos cambie de manera sustancial en el mediano y largo plazo, manteniendo e

inclusive aumentando las oportunidades de negocio para aquellos proveedores de servicios locales e internacionales además de la flexibilidad para asociarse con compañías para la ejecución de otro tipo de proyectos. A pesar de las dudas que aun persisten con respecto a los cambios que pudiera haber en Pemex así como los resultados de la Ronda Cero, se espera que existan oportunidades en un futuro en proyectos de aguas profundas y gas y petróleo de esquisto (shale gas/oil). En conclusión, la Reforma Energética de 2013 comunica un mensaje positivo a la comunidad internacional, especialmente considerando el contexto histórico y político de México. La Reforma abre la posibilidad para llevar a cabo cambios profundos en la estructura del sector de hidrocarburos de México, en el rol que Pemex ha seguido desde su creación y en el sistema de instrumentos jurídicos que otorgan derechos y obligaciones al Estado y particulares. Aún y cuando la Reforma señaló períodos agresivos para llevar a cabo su implementación, incluyendo la creación de nuevas agencias de gobierno que tendrán facultades específicas en materia de hidrocarburos (como por ejemplo la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos) y el fortalecimiento de los órganos reguladores ya existentes, estas acciones representan solamente el primer paso en una larga serie de retos que deberá superar el gobierno Mexicano si espera que la Reforma Energética sea sustentable, de largo plazo y que sirva para apuntalar el crecimiento económico del país. Por ejemplo, no queda claro como es que el gobierno Mexicano reemplazará los ingresos que actualmente recibe de Pemex, los cuales representan aproximadamente un tercio de sus ingresos totales. De igual forma, queda pendiente la forma en que las distintas agencias de gobierno que tendrán injerencia en el sector de hidrocarburos se harán de profesionales capaces de llevar a cabo negociaciones con las más grandes empresas petroleras del mundo y de ejercer las amplias facultades que tendrán como órganos reguladores. Por estas razones, entre otras, se espera que los primero proyectos del sector bajo el nuevo marco regulatorio inicien hasta mediados del 2015 y que el proceso de apertura que ahora ha iniciado sea un proceso evolutivo y de mejora continua en los años por venir. Limitación de Responsabilidad: Este Boletín Informativo de la USMBA es un medio donde diferentes abogados comparten sus experiencias y sus ideas a miembros de la asociación de forma informativa, genérica y gratuita. Las ideas y opiniones de los autores no son la posición de la USMBA y no sustituyen una opinión legal específica. La USMBA no asume ninguna responsabilidad si alguien toma decisiones en base a esta publicación.

Mexico’s Energy Reform: Is there a Devil in the Details? By: Gabriel Ruiz

[email protected] Partner, Thompson & Knight, S. de R.L. de C.V. Information on the author: Gabriel Ruiz leads Thompson & Knight LLP’s offices in Mexico and is a Partner in the Firm’s International Energy Practice Group. He represents clients in corporate and operational design for the development of oil, gas, and energy projects. He also assists and represents national and multinational companies before governmental bodies and regulatory agencies in Mexico and provides general legal advice related to oil, gas, and energy projects; company planning and formation; specialized contracts; mergers and acquisitions; financial operations; and international tax planning. Among other recent matters, he served as lead counsel in the representation of multiple companies in the first, second, and third international public bid rounds called by Pemex Exploración y Producción. His accolades include being listed in The Best Lawyers in Mexico® and The International Who’s Who of Oil & Gas Lawyers. Abstract: In this article Mr. Ruiz, explores the challenges of the discussions in Congress of the bills that intend implement the Energy Reform, opening Mexico’s oil and gas industry, consisting of the modifications of no less than 27 existing laws and the creation of 7 new ones. The main questions still to be answered are: will the legal framework on Mexico’s oil and gas sector be sufficiently attractive for companies to invest? And, is the Mexican government ready to guarantee the stability, economic balance and enforceability of the oil and gas contracts and respond to the environmental issues at play? Full Article The most ambitious energy reform movement in Mexico since 1938 is underway. The Constitution has been amended, a set of enacting legislation is being discussed in Congress and specific deadlines have been set to move forward with the “apertura” process. However, the key to the opening of Mexico’s oil and gas industry, and what those changes may mean for potential operators, partners and investors, lies in the details of the implementation that is in progress. Whether for the vast deepwater reserves in the Perdido area or the more marginal fields in Chicontepec, success will hinge on a number of different factors, one of them being the effectiveness, strength, independence and transparency of industry institutions such as Mexico’s National Hydrocarbons Commission – the oil and gas regulatory agency better known by the acronym CNH. After carefully reading the draft enacting legislation currently being discussed in Congress, it becomes evident there is a high (and understandable) level of hesitation to grant the CNH complete control over the regulation and supervision

of oil and gas activities. The proposed laws grant both the Ministry of Energy (SENER, for its Spanish acronym) and the Tax and Finance Ministry (SHCP, for its Spanish acronym) with authority to directly intervene in the development and execution of oil and gas contracts. Even though contractors may have signed agreements with the CNH to carry out exploration and production activities, the proposed legislation states that they will have to obtain additional approvals from SENER and SHCP, potentially generating not only legal but practical consequences for companies operating in Mexico. Any company that has previously operated in Mexico knows that dealing on a day to day basis with Mexican government agencies can be quite burdensome. This first draft of proposed legislation would result in companies having to deal on a day to day basis with different and distinct government agencies. Although finding the right balance between government regulation and free enterprise is not an easy task, Mexican legislators should continue to consider international experience. For example, in Colombia, the ANH (the equivalent to the CNH in Mexico) is the only government agency that appears in oil and gas contracts. A single, clear counterparty to the contracts gives companies certainty and limits opportunities for corrupt practices. International practices would mandate for Mexican legislators to introduce a transitory period in which the CNH may gradually assume the authorities and roles now given to SENER and SHCP. In addition, legislators should also seriously consider including the affirmative response (afirmativa ficta) concept in the oil and gas legislation. This way, companies will be able to timely plan their operations without being subject to unknown response time periods by any of the government agencies. Other issues that remain unanswered in the initial review of the proposed enacting legislation are the following: ➢ What kind of criteria will the Mexican government issue to determine national content requirements, currently proposed at a 25% rate? ➢ Will the contractual areas not awarded to Pemex in Round Zero and the definitive fiscal terms of oil and gas contracts be sufficiently attractive for companies to invest in Mexico’s oil and gas sector at the level projected by the Mexican government? ➢ How will the projects where there is a mandatory or optional participation of Pemex work? ➢ What will be the specific terms under which companies that hold oil and gas contracts will be able to report the economic benefits for accounting and financial purposes?

➢ How will the Mexican government guarantee the stability, economic balance and enforceability of the oil and gas contracts? Parallel to the ongoing process to enact the secondary legislation — which requires modifications to 27 existing laws and creating 7 new laws — another important development that industry participants should be aware of is “Round Zero”. Through the “Round Zero” process, Pemex requests the Ministry of Energy specific oil and gas projects that it wants to maintain developing without those projects being subject to a competitive bid process. Besides identifying future business opportunities for industry participants, this step is particularly relevant because it will be the first true submission by Pemex to the authority of the CNH. Pemex has requested the direct award (asignaciones) of areas that include 83 percent of the nation’s probable reserves and 31 percent of the prospective resources, including the key offshore fields of Ku-Maloob-Zap, Litoral de Tabasco and Cantarell. The Ministry of Energy and the CNH must review the request and grant or deny those awards by September 17, 2014. Regardless of this decision, Pemex’s role in the Mexican oil and gas industry will dramatically change over time, increasing the number of sound business partnerships for international oil and gas service providers, along with greater flexibility to enter into other types of business ventures with private companies. Despite the unknowns, interested companies should definitely be preparing for the deepwater, shale oil and shale gas business opportunities that Mexico will offer in the near future. In conclusion, the 2013 Constitutional Amendment communicates a positive message to the international community, especially considering Mexico’s political and historical context. The Amendment opens the door to deep structural changes affecting the Mexican oil and gas sector, the role Pemex has played since its formation in the Mexican economy, and the granting instruments currently used in Mexico. These Constitutional changes stipulated an aggressive four-month period to complete the enacting legislation, create the National Agency of Industrial Safety and Environmental Protection for the Hydrocarbon Sector, and allow for other mandates to strengthen oil and gas regulations. But these actions represent only the first steps in a series of challenges and changes needed to stimulate the initial oil and gas projects, and there are still unknowns. For example, it remains unclear how the Mexican government will replace the income from taxes currently paid by Pemex, which represents approximately one-third of its total income. Equally problematic is how the government will staff the CNH with public officers capable of dealing with foreign oil and gas companies, and the extent of the agency’s authority over industry operators in Mexico. For these reasons, among others, it’s expected that the initial oil and gas projects under the new legal framework will not begin to occur until, at best, the first half of 2015. Disclaimer

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