Reingeniería y gestión municipal. Castillo Maza, Juan Victoriano Derechos reservados conforme a Ley

CAPÍTULO I MARCO DE REFERENCIA

1.

TEMA DE ESTUDIO La reingeniería es uno de los instrumentos que utiliza la administración moderna para transformar una organización de lo que es en este momento a un universo ilimitado de lo que puede llegar a ser. Es decir la reingeniería no es una moda, es un cambio definido y permanente

de cómo dirigir, administrar, gerenciar y operar la organización y cómo

medir su desempeño.

Es importante diferenciar de la reingeniería, concepciones o ideas equivocadas como referirse a ésta como tecnología de información, hacer más con menos, sirve para arreglar cualquier cosa, puede ser aplicada por cualquier persona, es un proceso científico, que la ansiedad y el caos generados por ella perjudican a la organización, o simplemente considerar que todo se ha estado haciendo mal durante mucho tiempo. No comprender el significado auténtico y el potencial de la reingeniería conduce a falsas expectativas en las organizaciones que esperan de todas las concepciones equivocadas señaladas.

La gestión de los gobiernos locales, como expresión de una auténtica democratización y participación vecinal en la solución de los problemas de la comunidad no ha merecido una atención adecuada, por estar concentrados todo el poder en el centralismo asfixiante que ha descuidado en forma generalizada a los pueblos y villorrios del país en los aspectos económicos, políticos y sociales. En el último cuarto de siglo que acaba de

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concluir paralelamente con el fin de siglo y del milenio en el país se ha incrementado el número de personas que no reciben una atención eficiente a sus necesidades por la utilización irracional de los recursos del Estado. Con responsabilidades de los gobernantes más que de auténticos estadistas no han implementado un verdadero proceso de descentralización, que se expresa en gobiernos locales con autonomía económica, política y social. Como consecuencia los servicios que ofrecen los gobiernos locales a la población se aleja cada vez de estándares de calidad, son insuficientes y más aún se ofrecen en condiciones deficientes que no logran satisfacer las necesidades que les garantice un nivel de vida con bienestar y no pagar costos elevadísimos muchas veces por servicios inexistentes o de mala calidad.

Corresponde a los gobiernos locales, asumir el gran reto que significa reinventar la organización desafiando doctrinas, sistemas y actividades así como aplicando criterios modernos de administración, para hacer de ellos cada vez más racionales y eficientes, por lo tanto satisfacer las necesidades de la población, por cuanto el proceso de reingeniería permite eso y mucho más.

La descentralización debe ser asumido como un proyecto político y un proceso de cambio, por lo que debe apoyarse o responder a las dinámicas sociales y culturales, debe tener en cuenta las tendencias territoriales y económicas, pues está condicionado por el marco legal, las estructuras administrativas, los recursos humanos y financieros existentes. Como proceso de cambio debe confrontarse con intereses e inercias de carácter político y burocrático, no cuenta necesariamente con un gran apoyo social y

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mediático, pues se concibe como un debate internalizado por personas de instituciones y partidos políticos, que requieren por lo tanto de un fuerte impulso inicial que debe expresar una decidida voluntad política y contribuya a crear una relación de fuerzas favorable. Todo ello obliga explicitar los objetivos de la descentralización, las ventajas sociales que se pretenden obtener, los beneficios que obtendrá la población, las mejoras en los servicios urbanos que se conseguirán, el progreso que puede representar para el buen gobierno de la ciudad. Los objetivos políticos de un verdadero proceso de descentralización que debe impulsar nuestras acciones se agrupan en tres campos: reducción de los desequilibrios territoriales y de las desigualdades sociales, gestión de proximidad que faciliten la elaboración y ejecución de programas integrados y la cooperación ciudadana en los mismos, finalmente, una real y efectiva participación ciudadana.

La distribución espacial de la población mantiene una tendencia de mayor crecimiento de las zonas urbanas y disminución del crecimiento de las rurales, pero con una modificación importante en cuanto a la concentración en las zonas metropolitanas, que manifiestan una desaceleración en su ritmo de crecimiento. El fenómeno observado indica un crecimiento más acelerado de las ciudades intermedias, con capacidad aún de responder a las nuevas demandas, y una disminución de la presión excesiva sobre las grandes urbes de la Región. El espacio urbano no es sólo una superficie sobre la cual se plasma la producción y el consumo de bienes y servicios, es también un espacio socialmente construido (Healey y Barret, 1990, 89-90). En su construcción, múltiples agentes urbanos dotados de

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distinta capacidad transformadora intentan avanzar sus intereses individuales o colectivos mediante acciones y negociaciones estratégicas. Este proceso se desarrolla a través del tiempo y sus consecuencias se expresan en el espacio perceptible.

De acuerdo a criterios de definición de población urbana aplicados en los censos en la Distribución Espacial y Urbanización de la Población en América Latina y el Caribe (DEPUALC), el Perú ha considerado sucesivamente desde el censo de 1940 hasta el último censo de 1993 lo siguiente:

CENSO DE 1940: Población urbana: La que habita en las capitales de circunscripción territorial (departamento, provincia y distrito); asimismo, la que vive en centros poblados cuyo número de habitantes excede del promedio aritmético del de dichas capitales, siempre que no tengan Población rural características típicamente rurales (hacienda, fundo, comunidad, etc.). : Se define por exclusión.

CENSO DE 1961: Población urbana: La que habita en los centros poblados designados como capitales de distrito, sea cual fuere el número de habitantes. No importa que se trate de ciudades, villas o pueblos. Por excepción, aunque no es capital de distrito, se considera como área urbana el territorio ocupado por un centro poblado cuyas características lo determinen como tal, por tener calles, plazas, servicios de agua, desagüe, alumbrado y un número de habitantes igual o mayor que el de la capital del mismo distrito.

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Población rural: La que habita en la parte del territorio de un distrito que se extiende desde los linderos del pueblo capital hasta los linderos del mismo distrito. Dentro de esa área se incluyen necesariamente los caseríos, fundos, haciendas, anexos, pagos y otros que no tengan características de centro poblado urbano.

CENSOS DE 1972, 1981 y 1993: Población urbana: Aquella que vive en aglomeraciones cuyas viviendas, en número mínimo de 100, se hallen ocupadas contiguamente. Por excepción se considera como población urbana a aquella que habita en todas las capitales de distrito. Las aglomeraciones pueden contener uno o más centros poblados con viviendas contiguas. Población rural: Aquella que habita en la parte del territorio del distrito que se extiende desde los linderos de los centros poblados en área urbana, hasta los límites del mismo distrito.

2.

PROBLEMÁTICA BAJO ESTUDIO La problemática bajo estudio son ol s servicios deficientes que ofrecen los municipios, la falta de un verdadero proceso de descentralización,

la inexistencia de un plan de

desarrollo de recursos humanos en las municipalidades, los recursos económicos insuficientes, así como la gestión municipal burocrática y tradicional.

Las actividades que desarrollan las municipalidades con el propósito de la prestación de servicios públicos locales, para alcanzar un nivel de bienestar de los pobladores locales y la satisfacción de necesidades básicas de vivienda, salud, educación,

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recreación, cultura, deporte, seguridad ciudadana, transportes y comunicaciones, no corresponde a los niveles o estándares de calidad.

El proceso de descentralización en sus dos acepciones, es decir entendida como la transferencia

de

poder

político

(descentralización

política)

y

transferencia

de

responsabilidades y funciones de administración (descentralización administrativa), en el caso peruano no es producto de un estudio técnico con alto contenido de visión estratégica, es resultado de decisiones políticas y de coyuntura. Para que exista una verdadera transferencia de poder político, las instituciones gubernamentales que reciben deben tener capacidades legislativas expresas, que les permitan ejercer sus competencias con autonomía las políticas de gobierno definidas y elaboradas. En el caso de la transferencia de responsabilidades y funciones de administración implica la capacidad de tomar decisiones.

La necesidad de considerar planes de desarrollo de personal en los gobiernos locales es para garantizar una labor eficiente y optima en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones, necesidad ausente en los modelos de gestión vigentes.

La escasez de recursos económicos y financieros asignados a los municipios por el elevado centralismo, motiva la inacción en algunos casos o ausencia en otros de los gobiernos locales para garantizar la prestación de servicios públicos locales de calidad, así como promotores del desarrollo local.

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Finalmente, el modelo de gestión tradicional y burocrática que no satisface las expectativas de la población, no practica un auténtico gobierno democrático y participativo que involucre a la población en la gestión de su propio desarrollo. La información que se utilizará para la realización del presente estudio será obtenida de fuentes primarias y secundarias. Dentro de las fuentes secundarias se encuentra la información obtenida de organismos públicos como: el Ministerio de la Presidencia (MIPRE), el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Instituto Nacional de Estadística Informática (INEI), el Banco Central de Reserva (BCR). Como fuente primaria se considera la información que se obtendrá del caso concreto de una municipalidad.

3.

OBJETIVOS 3.1.

Revisar las ventajas comparativas de la reingeniería de los negocios, compatibles con la gestión de los gobiernos locales.

3.2.

Identificar las deficiencias y fortalezas en la organización de los gobiernos locales.

3.3.

Analizar el impacto de la reingeniería en las distintas áreas de los gobiernos locales.

4.

ANÁLISIS CONCEPTUAL DEL PROBLEMA Las diferentes categorías utilizadas en el presente trabajo de investigación se interrelacionan como siguen:

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a.

La reingeniería, como la revisión fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras espectaculares en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como: costos, calidad, servicio y rapidez1 .

b.

La descentralización, como proceso mediante el cual las funciones de gobierno del Estado se distribuyen entre los diferentes niveles, evidenciando una suerte de asignación o transferencia de funciones y recursos a diferentes instituciones para que con autonomía e independencia tomen decisiones de gobierno dentro de sus respectivas jurisdicciones2 .

c.

La regionalización; como proceso que consiste en la división interna del territorio acompañado de una reforma administrativa, para hacer más eficiente las acciones gubernamentales, en los aspectos económicos, políticos y sociales, así como satisfacer la necesidad de lograr una efectiva integración del territorio nacional.

d.

La gestión municipal, que debe facilitar la cooperación eficiente entre los diferentes niveles de la administración

pública, tanto horizontal (dentro de la

propia municipalidad y con los diferentes actores sociales locales), como verticalmente (entre los distintos entes administrativos que constituyen la organización territorial del Estado). Esta capacidad de gestión se reflejará en un eficiente servicio al ciudadano, resolviendo con rapidez los procesos y trámites administrativos que involucren a la municipalidad, de igual forma garantizar la captación

1 2

como la eficacia en la aplicación de los recursos económicos,

Michael Hanmer & James Champy: “Reingeniería”, Barcelona, Grupo Editorial Norma, 1994. Asociación Civil Transparencia: Manual de GESTIÓN MUNICIPAL, Lima, 1999.

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financieros y humanos, siempre escasos destinados para el desarrollo económico y social de la localidad. e.

La gestión del potencial humano, como las acciones para garantizar la disponibilidad y desarrollo de personal con un nivel adecuado de capacitación y formación, alto grado de integración e identificación con la comunidad local, así como

incentivar

la

evolución

de

la

iniciativa,

creatividad

y

facultad

emprendedora. f.

Los servicios públicos locales, como las actividades que desarrolla la municipalidad para garantizar el bienestar de los vecinos y satisfacer necesidades de la población en áreas de vivienda, salud, abastecimiento y comercialización, educación, recreación, cultura, turismo, deporte, seguridad ciudadana, transportes y comunicaciones.

5.

ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACION La inquietud de realizar este trabajo es paralela a la realización de los estudios del Doctorado en Ciencias Contables y Empresariales en la Unidad de Post Grado de la Facultad de Ciencias Contables de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

La publicación del estudio de investigación financiado por el Consejo Superior de Investigaciones de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos en la revista especializada de la Facultad de Ciencias Administrativas “Gestión en el Tercer Milenio” constituye un interés particular por desarrollar y profundizar en el tema de la tesis.

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6.

IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIÓN El presente trabajo de investigación en primer lugar se desarrolla paralelo al inicio del proceso de descentralización con la regionalización (departamentalización) del país, que particularmente no estamos de acuerdo, por las razones que desarrollaremos en el presente trabajo.

La mayor importancia del estudio está en la posibilidad de constituir un instrumento de gestión para apoyar la administración de los municipios como resultado de la aplicación de reingeniería a los sistemas y procedimientos de gestión de los gobiernos locales y su interrelación con los gobiernos regionales y el gobierno central. Los municipios deberán constituirse en los promotores del desarrollo local, generando empleo seguro y no simples puestos de trabajo.

7.

HIPÓTESIS La reingeniería en la gestión de los gobiernos locales permitirá optimizar los resultados maximizando los beneficios y minimizando los costos de la producción y prestación de los servicios públicos que proporciona a los vecinos.

8.

METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN Metodológicamente, para el análisis de la información se incidirá en la comparación de resultados de gestión en gobiernos locales con resultados obtenidos por establecimientos del sector privado que han aplicado la reingeniería como instrumento de gestión eficiente y eficaz.

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La investigación abarcará la gestión de los gobiernos locales en el ámbito nacional. El período de análisis cubrirá los dos últimos quinquenios. Las fuentes de investigación secundarias serán las oficinas de Estadística del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el Banco Central de Reserva (BCR) y La Asociación Nacional de Municipalidades (AMPE), principalmente.