REPUBLICA DE NICARAGUA

PASANTIA INTERNACIONAL “LA COLABORACION ENTRE LOS PODERES DEL ESTADO EN CENTROAMERICA EN EL MARCO DE LA GESTION FINANCIERA DE LOS SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACION FINANCIERA SIAF`S.” DEL 28 DE JULIO AL 1 DE AGOSTO DEL 2003

AUSPICIADO POR: IN WENT E INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA

INFORME FINAL

DELEGACIÓN DE NICARAGUA

Lic. Nancy Alvarado Alarcón Ministerio de Hacienda y Crédito Publico Lic. Oscar Torres Ramírez Ministerio de Hacienda y Crédito Publico Lic. Mayling Obregón Asamblea Nacional Lic. Pablo Emilio Hurtado Contraloría General de la República

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I.

Resumen sobre lo observado con relación al tema seleccionado por la institución originaria de los pasantes; y su vinculación directa con los SIAF y su interrelación en los distintos componentes del mismo.

Consideramos que los aspectos más relevantes tratados por las autoridades de las instituciones estatales que visitamos, así como las conferencias de los diferentes expositores impartidas en el ICAP, los podemos resumir de la siguiente forma:

1. Conferencia inicial en el ICAP ⇒ La reestructuración financiera está relacionada íntimamente con la reestructuración del Estado y ésta debe tender a la modernización del mismo. ⇒ El propósito final del SIGAF es que sirva para tomar decisiones acertadas. Es importante desconcentrar la toma de decisiones. ⇒ La estrategia del ajuste estructural se quedó corto. El Estado tiene una razón de ser: La redistribución equitativa de la riqueza. ⇒ Los gobiernos se han concentrado en el SIAF sin prestar mayor atención a los problemas sociales, existiendo además, un divorcio entre discurso y realidad. ⇒ El principal propósito del SIGAF es que el Gobierno Central funcione y se consolide. ⇒ El SIGAF requiere una capacitación constante, y no solo en informática, sino también en aspectos conceptuales. 2. Visita a la Asamblea Legislativa de Costa Rica ⇒ Los 57 diputados no pueden ser reelectos para períodos consecutivos. ⇒ La Asamblea Legislativa aprueba el presupuesto del Gobierno Central, que es aproximadamente 1/3 del presupuesto total del país. ⇒ El presupuesto puede ser variado por los diputados, incluso más allá del techo propuesto por el Ejecutivo, o disminuido. ⇒ El presupuesto aprobado por los diputados, no puede ser vetado por el Presidente de la República. ⇒ Dentro de un programa, según la Ley de Presupuestos Públicos, se pueden hacer cambios en el presupuesto por parte del Ejecutivo; pero no de gastos corrientes a gastos de capital o viceversa.

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⇒ Si un Ministerio(Programa) tiene bajo cumplimiento en la ejecución de su presupuesto, se le pueden aplicar responsabilidades. ⇒ El control o seguimiento que hace la Asamblea Legislativa al presupuesto es de orden político. La evaluación monetaria le corresponde a la Contraloría. ⇒ Los principales instrumentos legales relacionados con el presupuesto y la Administración Financiera en Costa Rica son: i) ii) iii) iv) v) vi)

Constitución Política de la República Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos(Ley 8131). Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público(Ley 6955). Reglamento a la Ley 8131. Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República. Ley General de Control Interno.

3. Visita a la Dirección General de Presupuesto Nacional. ⇒ En esta Dirección General se elabora el presupuesto del Gobierno Central que abarca 17 Ministerios y los Poderes, incluyendo el de la Contraloría, de acuerdo a un proceso de consultas con los mismos. Una vez elaborado se envía al Congreso para su aprobación. ⇒ El presupuesto de los entes descentralizados, autónomos y municipalidades es aprobado por la Contraloría. ⇒ El Ministerio de Educación se lleva en planilla el 85% de su presupuesto. ⇒ No existe un Ente que planifique centralizadamente la inversión pública. ⇒ El SIGAF tiene como finalidad mejorar la asignación y ejecución de los recursos públicos y generar información homogénea, confiable y oportuna que apoye el proceso en la toma de decisiones. La información que genera debe ser sistematizada, coherente y auditable. ⇒ El alcance del SIGAF es: i) ii) iii) iv) v)

Ministerios del Gobierno Central y Tribunal Superior de Elecciones. Tesorería. Contabilidad. Bienes. Contrataciones.

⇒ Los Subsistemas del SIGAF son: i) ii) iii)

Subsistema de Gestión de Egresos Subsistema de Gestión de Tesorería Subsistema de Gestión de Contrataciones Administrativas.

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4. Visita a la Dirección de Ingresos. ⇒ Los ingresos tributarios se basan en el Principio de Legalidad; solo la Asamblea Legislativa puede crear impuestos, modificarlos o derogarlos. ⇒ En Costa Rica hay 550 grandes contribuyentes que aportan el 80% de los ingresos impositivos. ⇒ Como en el resto de los países del área, el sistema tributario de Costa Rica es regresivo La visita a la Dirección de Ingresos no tuvo los resultados esperados, en vista de que el Titular tiene poco tiempo de estar en el cargo. Sin embargo tuvimos la oportunidad de escuchar una conferencia sobre Reforma Fiscal “Proyectos de Reforma Tributaria Estructural” que se celebró en el ICAP, siendo el expositor el ex titular de la Dirección de Ingresos. 5. Visita a la Contraloría General de la República. ⇒ La CGR es un Organismo Auxiliar de la Asamblea Legislativa en la fiscalización de los bienes y recursos públicos. ⇒ Auxilia a la Asamblea Legislativa en el proceso de aprobación del presupuesto del Gobierno Central. ⇒ Le corresponde a la CGR fiscalizar la ejecución y liquidación del presupuesto ordinario y extraordinarios. ⇒ Además, examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades, organismos autónomos y descentralizados. ⇒ Realiza controles previos, autorizando o desautorizando transacciones a los ministerios públicos. ⇒ Para que la Asamblea Legislativa pueda incrementar el presupuesto debe tener certificación de la CGR de que las partidas que soportarán los aumentos son ciertas. ⇒ De los proyectos de presupuestos de las entidades del Gobierno Central se manda copia a la CGR para que mande a la Asamblea Legislativa sus observaciones. Al igual que de la liquidación del presupuesto. ⇒ La CGR debe refrendar los contratos públicos. Ejerce la rectoría en materia de contrataciones. ⇒ La CGR tiene legitimación procesal plena en juicios atinentes a la Hacienda Pública.

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⇒ Tiene el derecho de recurrir por inconstitucionalidad cuando se debate una ley que puede dañar la Hacienda Pública. ⇒ Actualmente la CGR cuenta con 590 funcionarios. ⇒ la Administración Pública en C.R: Ministerios Públicos Instituciones autónomas Municipios Organismos descentralizados Entes públicos no estatales Empresas públicas

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6. Visita al Banco Central de Costa Rica. Exposición del Presidente del Banco Central: ⇒ La moneda experimenta un deslizamiento del 10% anual. ⇒ El FMI y BM no obligan al país a estar dentro de un programa económico, si no que trata de convencerlos de que apliquen sus observaciones o recomendaciones; pero es el país el que toma sus propias decisiones. La política económica la rige el país, no el FMI. ⇒ El salario mínimo se ajusta cada seis meses. ⇒ La decisión del déficit fiscal es política económica del Gobierno. ⇒ El Banco Central brinda información al Ministerio de Hacienda en lo que se refiere a las diferentes variables macroeconómicas, a fin de poder estimar los ingresos. ™ Algunos aspectos vinculados con los SIAF: 9 El SIGAF fue diseñado para una gestión del Gobierno que permita la ejecución y registro contable del presupuesto, la adquisición de bienes y servicios y del sistema de pagos. 9 El SIGAF Opera aproximadamente con 400 licencias para uso del personal del Ministerio de Hacienda, las unidades financieras ministeriales y de los Poderes incluidos en el SIGAF. 9 La cobertura del sistema incluye a 17 Ministerios y oficinas financieras de los Poderes (Legislativo, Judicial, Elecciones y Defensoria). 9 Con la aprobación de la nueva ley de administración presupuestaria, se incorporaron elementos esenciales que facultan la gestión financiera 5

integrada, aun cuando será necesario una nueva ley para autorizar la firma electrónica. 9 La formulación presupuestaria no se maneja en este sistema integrado, sino en una plataforma tecnológica diferente que será incorporado en la fase final como parte integrante del SIGAF. 9 El pago de las planillas se ejecuta a través del sistema INTEGRA que por medio de una interfase valida con la información presupuestaria del SIGAF y afecta los estados contables respectivamente. Además el INTEGRA funciona con otra interfase que lo relaciona con el SINPE (sistema integrado de pagos electrónicos) que maneja el Banco Central para acreditar electrónicamente los pagos de planilla en los diferentes Bancos nacionales. Se considera que esta es la única relación que existe de manera indirecta entre el Banco Central y los sistemas integrados. 9 Cada ministerio asume la ejecución presupuestaria y la vinculación de gestión directamente con la Contraloría General de la Republica, Proveeduría Nacional, la tesorería y la contabilidad nacional. desconcentración de la contratación administrativa fue asumida por creación de proveedurías institucionales en los ministerios.

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9 La Contraloría General de la Republica aprueba todas las ordenes de pago a través del sistema integrado. 9 La Asamblea Legislativa, a través del SIGAF solo tiene acceso al presupuesto de su propia institución, es decir que no puede darle seguimiento al presupuesto de los demás ministerios por medio del SIGAF.

II.

Análisis comparativo entre lo observado en el funcionamiento del SIAF del país anfitrión y del receptor de las pasantías.

Ministerio de Hacienda y Crédito Publico: ‰

En los dos países el objetivo principal que se persigue es el mismo: Que los SIAF jueguen un papel fundamental dentro del proceso de reforma y modernización del Estado, con el fin de alcanzar un sistema integrado que permita el uso eficiente y transparente de los recursos del Estado.

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En Costa Rica, la formulación de los presupuestos se maneja en una plataforma diferente a la del Sistema Integrado. En Nicaragua, la formulación del presupuesto es parte integral del Sistema Integrado (SIGFA) para ello se utiliza un modulo de formulación denominado SIGFAFOR que abarca los Ministerios y Poderes del Estado y una herramienta denominada

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SIGFITA que se aplica para las instituciones descentralizadas y empresas publicas. ‰

En Costa Rica, durante la fase de ejecución las órdenes de pago son aprobadas o improbadas por la Contraloría General de la Republica, en Nicaragua las órdenes de pago las aprueba la Dirección de Contabilidad Gubernamental del MHCP siempre que existan los créditos presupuestarios y el gasto este dentro de la programación financiera del mes correspondiente, esta programación es aprobada por la Dirección General de Presupuesto.

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En Nicaragua se requiere de la presentación de documentos originales con sus firmas para transacciones en presupuesto, contabilidad y tesorería ya que lo de la firma electrónica todavía no existe una ley que avale esto. Con relación a Costa Rica, lo de la firma electrónica no nos queda claro ya que en la exposición en la Dirección de Tecnología señalaron que este elemento ya esta legal, pero en la exposición del Doctor Justo Aguilar se refirió a que todavía falta una ley. Por lo tanto, si no existe una ley para lo de la firma electrónica, como la Contraloría autoriza (visa) los documentos?

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En Costa Rica los entes descentralizados y las empresas publicas no forman parte del sistema integrado, en Nicaragua, si bien es cierto que los entes descentralizados no están conectados vía intranet, si forman parte del sistema integrado ya que las transferencias que les otorga el gobierno se registran contable y presupuestaria en el SIGFA.

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En Costa Rica no existe un módulo para el seguimiento físico-financiero de los proyectos de inversión pública. En Nicaragua tenemos el modulo denominado SIGFAPRO que actualmente funciona como proyecto piloto en cinco instituciones.

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Con respecto al Sistema de Nómina Fiscal los procedimientos son casi similares en los dos países ya que en Nicaragua este sistema forma parte del SIGFA que valida la información y se puede afectar contable y desde el punto de vista presupuestario. La diferencia es que en Nicaragua se trabaja con la Banca Privada para el pago de los empleados públicos, la Banca Privada no esta conectada al sistema.

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En Nicaragua, el SIGFA del nivel central (ubicado en el Ministerio de Hacienda) centraliza la información financiera que proviene de los SIGFAS LOCALES ubicados en cada una de las instituciones presupuestadas, los funcionarios de cada institución pueden acceder a toda la información presupuestaria y contable relacionada con la operatividad de su propia institución. En Costa Rica no existe la centralización de la información presupuestaria por cuanto no existe un clasificador común por objeto del gasto.

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En Nicaragua el SIGFA genera todos los reportes que forman parte del informe evaluativo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico envía trimestral y anualmente a la Asamblea Nacional.

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Contraloría General de la Republica: La forma en que funcionan nuestras instituciones difiere bastante de lo observado en Costa Rica. A grandes rasgos, las más relevantes diferencias serían: ‰

En Nicaragua la CGR no ejerce controles previos, ni aprueba presupuesto alguno. En Costa Rica la CGR aprueba 2/3 del presupuesto total de la nación y ejerce controles previos, limitando la objetividad de sus auditorias.

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En la CGR de Nicaragua no se realizan controles previos, para no tener limitaciones objetivas en la realización de auditorias, ni perder esfuerzos en tareas que son responsabilidad de la Administración. En Costa Rica, la CGR ejerce controles previos, por lo tanto esta sustituyendo responsabilidades de la Administración.

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En Nicaragua los municipios son verdaderamente autónomos, en cuanto a su funcionamiento. El presupuesto de los municipios los aprueba el propio Consejo Municipal. La partida de transferencia que el Gobierno asigna es aprobada por la Asamblea Nacional. En Costa Rica los presupuestos municipales los aprueba en su totalidad la Contraloría General de la Republica, lo que consideramos se contrapone a la autonomía de los Municipios.

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En Costa Rica, la Contraloría aprueba el presupuesto de las instituciones descentralizadas, entes autónomos y empresas publicas. En Nicaragua, la Contraloría no aprueba ningún presupuesto ya que no es su función.

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La Contraloría General de la República de Nicaragua esta conectada directamente al SIGFA CENTRAL del Ministerio de Hacienda, esto le permite complementar sus sistemas tradicionales de control con sistemas de control operacional e integral de la gestión publica. La CGR de Costa Rica no cuenta con este Modulo.

Asamblea Nacional:

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En Nicaragua los diputados pueden ser reelectos para otro período consecutivo. En Costa Rica los diputados no pueden ser reelectos para períodos consecutivos.

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En Costa Rica la Asamblea Legislativa aprueba solamente 1/3 del presupuesto de la nación. En Nicaragua la Asamblea Nacional discute y aprueba la totalidad del presupuesto de los Ministerios y Poderes del Estado y también aprueba las transferencias que el Gobierno otorga a las instituciones descentralizadas y/o autónomas y empresas publicas.

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En Nicaragua la Asamblea Legislativa no puede incrementar el techo presupuestario propuesto por el Ejecutivo, consideramos que esto es lo indicado, por cuanto la política económica debe estar en el ámbito del Ejecutivo, no de otro poder del Estado. En Costa Rica la Asamblea Legislativa puede alterar el techo presupuestario propuesto por el Ministerio de Hacienda.

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La Asamblea Nacional de Nicaragua no solo tiene la responsabilidad de aprobar el Presupuesto de la República sino que también tiene la función de Contralor Político del Gasto Público a fin de que este sea manejado con honestidad y transparencia.

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Esta función es ejercida dentro del marco de la Constitución Política, Ley de Régimen Presupuestario, Ley Anual de Presupuesto, Estatuto y Reglamento de la Asamblea Nacional y el avance importante que se ha logrado es la instalación del Sistema Integrado de Gestión Financiera Administrativa (SIGFA) que permitirá llevar un seguimiento más efectivo del Presupuesto General de la República.

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En el caso Costarricense si bien es cierto que cuentan con un buen marco legal en materia de control no tienen acceso a información mediante el sistema integrado de administración financiera.

III.

Grado de aplicabilidad que podría tener para el SIAF de Nicaragua la realidad observada en los distintos componentes del SIAF de Costa Rica.

⇒ En el ámbito del Ministerio de Hacienda, el Sistema Integrado que funciona actualmente en Nicaragua tiene un grado de avance significativo y los resultados han podido ser evaluados positivamente. En Costa Rica el Sistema Integrado es de reciente implementación y todavía es muy temprano para evaluarlo. Por lo tanto, consideramos que Nicaragua podría valorar la posibilidad de aplicar algunos componentes del SIAF de Costa Rica una vez que sea evaluada su aplicación, por el momento nos quedamos con el SIGFA.

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⇒ Actualmente en Nicaragua, la Contraloría General de la Republica y la Asamblea Nacional están conectados con el SIGFA CENTRAL del Ministerio de Hacienda, esto le permite tener acceso a las consultas que estimen conveniente en cuanto al seguimiento de las operaciones presupuestarias de todas las instituciones presupuestadas, además les permitirá contar con mas elementos en el proceso de aprobación y control del presupuesto. En Costa Rica la Contraloría y la Asamblea Legislativa no tienen acceso a través del sistema integrado a este tipo de información, por lo tanto el sistema integrado en Nicaragua, también tiene un grado de avance significativo en estas dos instituciones. ⇒ Es importante mencionar que en Costa Rica el funcionamiento de las diferentes instituciones, principalmente de la Contraloría General de la Republica, obedece a lo establecido en la Constitución Política de ese país, por lo tanto, la interrelación del sistema integrado tiene que tomar en consideración las atribuciones que la Constitución Política otorga a cada poder del Estado. ⇒ Resumiendo, creemos que en muchos aspectos, nuestra forma de funcionar es mejor que en Costa Rica, ya que consideramos que las funciones de cada poder del Estado están bien definidas en la Constitución Política y en las leyes pertinentes. Quizás hace falta mejorar la coordinación y comunicación entre las instituciones relacionadas; pero hemos avanzado positivamente en tener un Sistema de Información Financiera Integrado que provee información oportuna y pertinente para la toma de decisiones, que en última instancia debe ser la razón de ser de los Sistemas Integrados de Gestión Financiera.

Managua, Nicaragua Septiembre 1 del 2003

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