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Informe No. 23852-DO

República Dominicana: Informe sobre el Gasto Público Reformando Instituciones para una Mejor Administración del Gasto Público

15 de marzo de 2004

Región América Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial “Este documento es una traducción del Public Expenditure Review: reforming institutions for a more efficient public expenditure management, de fecha de 15 de marzo de 2004, el cual es provisto como un servicio a las partes interesadas. Si alguna parte del texto del documento oficial original en inglés no es consistente con el texto de esta traducción, el documento oficial original en inglés prevalecerá.”

República Dominicana Equivalencias de Moneda Año Fiscal del Gobierno 1ero de enero – 31 de diciembre Moneda Unidad Monetaria = Peso Dominicano Promedio del Período en la Tasa de Cambio del Mercado RD$ por US$ 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

13.57

13.75

14.27

15.23

16.03

16.37

16.88

18.55

31.30

Vice Presidente: Director CMU: Director SMU: Economista Director/Director Sectorial: Administrador de Proyecto:

David de Ferranti Caroline Anstey Ernesto May Antonella Bassani Auguste Kouamé

LISTA DE ACRÓNIMOS ADN AFP AMET APORDOM ARND BARD BID CAASD CDE CEA CEPAL CERSS CIANI CLAD CNE CNSS COAAROM CODOCAFE CONANI CONARE CONAU CONEP CONIAF COPRESIDA COPRyME CORAAMOCA CORAASAN CORAPP CORSAS DAP DEPRECO DGA DN ENDESA ENFT ENGIH FEDA FMI FSS IAD IDECOOP IDIAF IDSS IFI INAPA INDA INDRHI INESPRE INVI ITBIS IVA LAC LGS LMD

Ayuntamiento del Distrito Nacional Administradoras de Fondos de Pensiones Autoridad Metropolitana de Transporte Autoridad Portuaria Dominicana Asociación Naviera de la República Dominicana Banco Agrícola de la Republica Dominicana Banco Interamericano de Desarrollo Corporación de Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo Corporación Dominicana de Electricidad Consejo Estatal del Azúcar Comisión Económica para América Latina Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sector Salud Centros Infantiles de Atención Integral Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de Seguridad Social Corporación de Acueducto y Alcantarillado de la Romana Consejo Dominicano del Café Consejo Nacional para la Niñez Consejo Nacional para la Reforma del Estado Consejo Nacional de Asuntos Urbanos Consejo Nacional de la Empresa Privada Consejo de Investigación Agropecuaria y Forestal Comisión Presidencial para el SIDA Comisión Presidencial para Reforma y Modernización del Estado Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Moca Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santiago Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Puerto Plata Consejo Nacional de Regulación de los Servicios de Agua y Saneamiento Departamento Aeroportuario Departamento de Prevención de la Corrupción Dirección General de Aprovisionamiento Distrito Nacional Encuesta Demográfica y de Salud Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares Fondo Especial para el Desarrollo Agropecuario Fondo Monetario Internacional Fondo de Solidaridad Social Instituto Agrario Dominicano Instituto Dominicano de Desarrollo y Crédito Cooperativo Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales Instituto Dominicano de Seguros Sociales Institución Financiera Internacional Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados Instituto Nacional del Algodón Instituto Nacional de Recursos Hídricos Instituto de Estabilización de Precios Instituto Nacional de la Vivienda Impuesto Sobre Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios Impuestos al Valor Agregado Latino América y el Caribe Ley General de Salud Liga Municipal Dominicana

OMC OMS OMSA ONAP ONAPLAN ONAPPAS ONAPRES ONG OPUVISA OTTT PIB PNB PNUD PROCOMUNIDAD PROMESE PROSEMA PSS PUCMM RD RTVD SEA SEE SEEC SEOPC SESPAS SFI SIDA SIE STP UE VIH WDR

Organización Mundial del Comercio Organización Mundial de la Salud Oficina Metropolitana de Servicios de Autobuses Oficina Nacional de Administración y Personal Oficina Nacional de Planificación Oficina Nacional de Políticas y Planificación Oficina Nacional de Presupuesto Organización No Gubernamental Operadora Puerto Viejo Oficina Técnica de Transporte Terrestre Producto Interno Bruto Producto Nacional Bruto Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias Programa de Medicamentos Esenciales Programa de Servicios de Maquinaria Agrícola Prestadores de Servicios de Salud Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra República Dominicana Radio Televisión Dominicana Secretaría de Estado de Agricultura Secretaría de Estado de Educación Secretaría de Estado de Educación y Cultura Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social Sistema Financiero Integrado Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida Superintendencia de Electricidad Secretariado Técnico de la Presidencia Unión Europea Virus de Inmunodeficiencia Humana World Development Report

Prefacio Este informe fue preparado por un equipo encabezado por Auguste Tano Kouame incluyendo a María Ivanova Reyes Peguero, Eduardo Gutiérrez y Lincoln Thomas Sampong. Este informe está basado en una serie de misiones (noviembre 2001, febrero 2002, mayo 2002) lideradas por Philippe Auffret. Miembros de las misiones produjeron las siguientes labores de investigación inicial: A Political Economy Framework (Philippe Auffret); The Political Economy of Public-Spending Decisions in the Dominican Republic: Credibility, Clientelism and Political Institutions (Philip Keefer); Assessment of State Modernization Programs (Marco Mantovanelli); Diagnostic Update of the Investment Environment (Margo Thomas); Economic Distribution of Expenditure (Magdalena Lizardo); Structure of Public Expenditure including Subsidies and Transfers (Fernando Pellerano); The Education Sector in the Dominican Republic (Emiliana Vegas); Public Expenditure and Institutional Review: Health Sector (Willy de Geyndt); Public Expenditure and Institutional Review: Infrastructure Sectors (Roberto Chavez); Policy in the Agriculture Sector (John R. Heath); The Budget Management Process (William Dorotinsky and Rodrigo Jaque); Human Resource Reforms: Their Content and Record (Linn Hammergren); Systems of Administrative Control and Oversight (Linn Hammergren); A Strategic Overview of Decentralization in the Dominican Republic: Advances, Obstacles, Risks and Opportunities and Recommendations (Fernando Rojas and Romeo Ramlakhan); The Fiscal Impact of Trade Liberalization (Amelia Santos); Financing the Reformed Health System in the Dominican Republic: Advances, Obstacles, Risks and Opportunities and Recommendations (Robert Palacios and Hermann von Gerdsdorff); Pension Reform in the Dominican Republic (Robert Palacios); Domestic Resource Mobilization and Financing in the Dominican Republic (Oscar Melhado); Fiscal Impacts of the Expenditure Agenda (Oscar Melhado). El equipo recibió orientación general de Orsalia Kalantzopoulos, y Caroline Anstey, como Directores de País, Ali Khadr y Antonella Bassanni, Líderes Sectoriales, Mauricio Carrizosa, como Gerente Sectorial, y de Ernesto May, como Director Sectorial. Los documentos han sido revisados por John Panzer, Director de Sector (PRMTR); Yasuhiko Matsuda, Especialista Senior de Sector Público (LCSPS); Geoffrey Shepherd, Consultor (LCSPS); y Ramonina Brea, Profesora de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Al equipo le gustaría agradecer al Gobierno de la República Dominicana por su cooperación y apoyo durante las misiones así como los valiosos comentarios y retroalimentación durante la fase de finalización de este documento.

INDICE Página Resumen Ejecutivo

i

Introducción

1

Capítulo 1: Estructura Fiscal Agregada y Desafíos

7

A. Dimensión del Gasto Público: Comparación Internacional y Perspectiva Histórica B. Gasto Público por Clasificación Económica B.1. Operación y Mantenimiento B.2. Sueldos y Salarios B.3. Bienes y Servicios B.4. Pago de Intereses B.5. Subsidios y Transferencias B.6. Gastos de Capital C. Gastos Públicos por Clasificación Funcional D. Recursos Presupuestarios y Financiamientos D.1. Movilización de Recursos Internos D.1.1. Recaudación Impositiva D.1.2. Ingresos No Tributarios D.2. Financiamiento E. Sostenibilidad Fiscal E.1. Implementación del Nuevo Sistema de Seguridad Social E.2. El Costo para le Gobierno de la Resolución de Problemas en el Sector Energético E.3. Desafíos Fiscales Provenientes de la Crisis Bancaria del 2003 E.4. Desafíos Fiscales Originados por la Liberalización del Comercio

7 12 13 14 15 16 17 21 23 28 28 28 31 31 33 34 36 37 38

Capítulo 2: Gastos Públicos y Asuntos Institucionales en Sectores Cruciales

41

A. Sector Educación A.1. Medición de la Eficiencia de los Gastos en Educación A.2. Distribución del Gasto en el Sector de Educación A.3. Agenda de Reforma B. Sectores de Pensión y Salud B.1. El Sector Salud B.1.1. Gastos Públicos en Salud B.1.2. Asignación de Gastos en Salud B.1.3. Igualdad en el Sector Salud, Acceso y Eficiencia B.2. El Sector de Pensiones B.3. Reforma de los Sistemas de Pensiones y Salud B.3.1. El Nuevo Sistema de Salud B.3.2 El Nuevo Sistema de Pensiones B.4. Recomendaciones C. El Sector de Agricultura C.1. Antecedentes C.2. Gastos del Sector Público en la Agricultura

41 43 44 51 52 52 53 55 56 58 59 59 62 65 66 66 66

C.3. Asignación Presupuestaria del Sector C.4. Impacto del Sector de Agricultura en el Gasto de Agencias Seleccionadas C.5. Recomendaciones D. Infraestructura D.1. El Patrón de Gastos en el Sector de Infraestructura D.2. Administración Institucional y Gastos en los Sub-sectores de Infraestructura D.2.1. Electricidad D.2.2. Vivienda D.2.3. Agua y Manejo de Desperdicios Sólidos D.2.4. Transporte D.2.5. Carreteras D.2.6. Aeropuertos D.2.7. Puertos

68 71 73 74 74 76 76 78 80 83 84 85 85

Capítulo 3: El Marco Institucional que Sustenta el Proceso y la Estructura del Presupuesto

87

A. El Proceso Presupuestario A.1. Formulación del Presupuesto A.2. El Proceso de Ejecución Presupuestaria A.2.1. Compromiso de Fondos A.2.2. Pagos y Contabilidad A.2.3. Reporte y Monitoreo A.2.4. Cierre de Cuentas A.2.5. Administración de Efectivo A.2.6. Modificaciones y Desviaciones Presupuestarias A.2.7. Administración de Deuda Interna y Externa A.2.8. Compras Públicas A.3. Desempeño del Presupuesto: Sistemas de Control y Estimación de Desempeño A.3.1. Sistemas de Control A.3.1.1. La Cámara de Cuentas y la Contraloría A.3.1.2. La Procuradoría y DEPRECO A.3.1.3. El Congreso A.3.1.4. La Presidencia de la República A.3.2. Medición de Rendimiento A.3.2.1. Extensión A.3.2.2. Precisión A.3.2.3. Autoridad y Transparencia B. Recomendaciones

87 87 90 90 92 93 93 93 94 97 97 98 98 98 99 100 100 101 101 103 103 103

Capítulo 4: Reforma del Servicio Civil y Descentralización: Claves para el Manejo Adecuado del Gasto Público A. Estructura del Servicio Civil Dominicano A.1. Las Políticas de las Carreras Administrativas en el Servicio Civil y la Creación Laboral del Gobierno A.2. Evaluación de la Reforma del Servicio Civil en la República Dominicana A.3. La Experiencia de Reforma del Banco Central A.4. El Poder Judicial A.5. El Camino hacia el Progreso

107 107 108 112 113 114 116

B. El Reto de Descentralización B.1. Motivación y Creación de Consenso B.2. Evaluando la Descentralización en la República Dominicana B.2.1. Ingresos Internos B.2.2. Transferencias Fiscales B.2.3. Deuda Subnacional B.2.4. El Experimento de la Descentralización y la Desconcentración del Sector de Salud B.3. Agenda para Reformas Futuras B.3.1. Desarrollo de un Plan de Acción que Identifique los Puntos de Entrada y Resultados Finales B.3.2. Distribución y Transferencia de Fuentes de Ingresos B.3.3. Acuerdos de Rendimiento y Colaboración Horizontal B.4. Restricciones a la Reforma

117 117 119 120 120 121 122 124 125 126 126 127 157

Bibliografía A. Publicaciones B. Labores de Investigación Inicial

157 161

Listado de Tablas Tabla E.1 Tabla E.2 Tabla I.1 Tabla I.2 Tabla 1.1 Tabla 1.2 Tabla 1.3 Tabla 1.4 Tabla 1.5 Tabla 1.6 Tabla 1.7 Tabla 1.8 Tabla 1.9 Tabla 1.10 Tabla 1.11 Tabla 1.12a Tabla 1.12b Tabla 1.13 Tabla 1.14 Tabla 1.15 Tabla 1.16 Tabla 1.17 Tabla 1.18 Tabla 1.19 Tabla 1.20

Principales Indicadores Macroeconómicos Resumen de Recomendaciones para Políticas Importantes Comparación Internacional de Gastos Públicos Gastos Sociales Seleccionados en Porcentaje del PIB, 1966-2003 Evolución del Gasto del Sector Público No Financiero, 1980-2001 Gasto del Gobierno General Consolidado en Países Latinoamericanos seleccionados Gasto Ejecutado por Institución, 1980-2003 Relación Presupuesto Ejecutado / Presupuesto Aprobado, 1979-2002 Gastos del Gobierno central, Clasificación Económica, 1990-2003 Gobierno central: Gasto en Sueldos y Salarios, 1980-2003 Gobierno central: Gasto Ejecutado en Bienes y Servicios, 1980-2003 Gobierno central: Transferencias Corrientes y de Capital a los Gobiernos locales Subsidios por Productos / Servicios e Instituciones, 2001 Composición del Gasto de Capital, 1980-2003 Distribución del Gasto de Formación de Capital Fijo Clasificación Funcional del Gasto Ejecutado del Gobierno central, 1966-2003 Clasificación Funcional del Gasto Ejecutado del Gobierno central, 1966-2003 Gasto Social en Países de América Latina, 2001 Ingresos del Gobierno central, 1990-2003 Impuestos al Valor Agregado (IVA) en América Latina Financiamiento del Gobierno central, 1990-2003 Resumen de los Costos Preliminares del Paquete de Reformas Costos Fiscales de la Reforma de la Seguridad Social Estructura de Impuestos Seleccionados 1990-2003 Importaciones y Recaudación de Recursos antes y después de la Reforma Arancelaria

ii xiii 3 3 7 8 10 11 13 14 16 19 21 22 23 25 26 27 29 30 32 35 36 38 39

Tabla 1.21 Tabla 2.1 Tabla 2.2 Tabla 2.3 Tabla 2.4 Tabla 2.5 Tabla 2.6 Tabla 2.7 Tabla 2.8 Tabla 2.9 Tabla 2.10 Tabla 2.11 Tabla 2.12 Tabla 2.13 Tabla 2.14 Tabla 2.15 Tabla 4.1 Tabla 4.2

Sostenibilidad Fiscal a Mediano Plazo: Dinámica del Sector Público, 2000-2008 Resultados Educacionales comparados con Parámetros Internacionales, 2001 Inscripción en Instituciones Públicas y Privadas por Nivel, 1999-2000 Gasto del Gobierno central en Educación, 1991-2003 Análisis de Gastos, Secretaría de Estado de Educación, 2000-2002 Gasto Ejecutado de la Secretaría de Estado de Educación por Nivel Educativo, 2001 Gasto Público en Salud y Asistencia Social por Agencia (millones RD$), 1996-1999 Gastos por Programa de la SESPAS, 1996-1999 (% del Gasto de la SESPAS) Fuerza Laboral en la SESPAS y en el IDSS por Categoría, 2001 Indicadores Relevantes para la Provisión de Pensiones en la RD, 2000 Reglas para la Participación en sistemas de pensiones para nueve países de América Latina Reglas de Pensión Mínima en la República Dominicana Gasto Ejecutado de la Secretaría de Estado de Agricultura por Programa, 1996-2001 Gasto Agrícola por Proyectos y Productos (millones de RD$) Secretaría de Estado de Agricultura: Discrepancias Presupuestarias, 1999 Gasto Ejecutado por el Gobierno central en Infraestructura, 1970-2003 Empleados del Gobierno central, 1994-2003 Características Demográficas y Laborales, Empleados del Sector Público y del Sector Privado (Porcentaje)

40 42 43 46 47 48 54 56 58 59 63 63 67 69 72 76 108 112

Listado de Figuras Figura E.1 Figura E.2 Figura 1.1 Figura 1.2 Figura 1.3 Figura 1.4 Figura 1.5 Figura 1.6 Figura 1.7 Figura 2.1 Figura 2.2 Figura 2.3 Figura 2.4 Figura 2.5 Figura 2.6 Figura 2.7 Figura 3.1 Figura 4.1 Figura 4.2

Gastos Ejecutados por la Presidencia de la República, 1979-2003 Gastos de Capital versus Gastos Corrientes del Gobierno central Comparación del Gasto del Gobierno General Consolidado, 2000 Gasto Ejecutado por la Presidencia de la República, 1979-2003 Gastos de Capital versus Gastos Corrientes del Gobierno central Pago de los Intereses sobre la Deuda de la República Dominicana, 1980-2003 Subsidios a los Productos y a los Servicios, 1991-2001 Subsidios a los Productos y Servicios, 1996-2001 (% del Gasto del Gobierno central) Déficit Fiscal del Gobierno central, 1990-2003 (Porcentaje del PIB) El Sistema Educativo Dominicano Gasto Ejecutado por el Gobierno central en Educación, 1966-2002 Gasto Público en Educación (Pobres versus No Pobres por Nivel) Gasto Ejecutado en Salud y Asistencia Social por el Gobierno central, 1966-2002 Gasto Ejecutado en Agricultura por parte del Gobierno central, 1968-2002 Gasto Ejecutado del Gobierno central en Infraestructura, 1970-2002 Gasto Ejecutado del Gobierno central en Viviendas e Infraestructura, 1970-2002 Ingresos Totales, Incluyendo Ingresos Extra-Presupuestarios del Sector Público Financiero y No Financiero, 2001 Variación del Número de Empleados del Gobierno General Descentralización: La Estructura del Gobierno en la República Dominicana

vi vii 9 11 12 17 19 21 33 43 45 49 55 67 75 79 102 111 118

Listado de Recuadros Recuadro I.1 Recuadro 1.1 Recuadro 1.2

Historia del caudillismo en la República Dominicana Decreto Ejecutivo 538-03: Reducción de la nómina del Servicio Público El Gabinete Social

2 15 27

Recuadro 2.1 Recuadro 2.2 Recuadro 2.3 Recuadro 2.4 Recuadro 2.5 Recuadro 3.1 Recuadro 3.2 Recuadro 3.3 Recuadro 3.4 Recuadro 4.1 Recuadro 4.2 Recuadro 4.3 Recuadro 4.4 Recuadro 4.5 Recuadro 4.6

Las Leyes que reforman el Sistema de Seguridad Social Ejemplos de Bienes Privados Suplidos por la Secretaría de Agricultura Iniciativas del Sector Público para la Electrificación de Zonas Rurales y Urbanas Composición Institucional del Sector Agua La Experiencia Peruana en el Manejo de Desperdicios Instituciones y Equipos Especializados en el Proceso Presupuestario Controlando la Acumulación de Cuentas por Pagar y Deuda Interna Financiamiento Programado del Presupuesto Características del Decreto 646-02 Fondo Ejecutivo Especial 1401 Resumen del Artículo 17 de la Ley 14-91 sobre Asignaciones Discrecionales dentro del Servicio Civil Delegación Multi-sectorial para la Reforma del Servicio Civil en la RD Descentralización y Tradiciones de Administración en América Latina Desconcentración Sectorial: Sector Salud Principios Fundamentales de la Descentralización Decreto 685-00 sobre la Descentralización

61 68 78 81 83 89 91 92 96 110 117 119 123 125 128

Listado de Anexos Sección Anexa 1 Tabla A1.1 Gastos del Gobierno central según Tamaño de la Economía: RD y otros Países, 1997 Tabla A1.2 Gastos en Mantenimiento Tabla A1.3 República Dominicana: Resumen del Sistema Impositivo del Gobierno central al 10 de junio del 2002 Texto A1.1 Nueva Metodología de Clasificación Presupuestaria

131 132 133

Sección Anexa 2 Tabla A2.1 Rol de las Instituciones Públicas, Privadas y Sociales en el Sector Infraestructura

141 142

Sección Anexa 3 Tabla A3.1 Calendario Presupuestario Tabla A3.2 Matriz de las Características Comparables de la Cámara de Cuentas y la Contraloría Tabla A3.3 Resumen de los Ingresos y Gastos de las Agencias Autónomas (no pertenecientes al Gobierno central), 2001 Tabla A3.4 Legislaciones Selectas Aplicables

145 146 147

Sección Anexa 4 Tabla A4.1 Desglose de profesionales y personal de carrera de la ONAP Tabla A4.2 Nivel profesional y experiencia laboral del personal directivo de la ONAP

157 158 158

134 138

150 156

REPUBLICA DOMINICANA REVISION DE GASTOS PUBLICOS RESUMEN EJECUTIVO Antecedentes 1. La República Dominicana es un país de ingreso medio con un ingreso per cápita de US$1,820, una población de 9 millones, y una tasa de pobreza de 28.6 por ciento (1998).1 La República Dominicana comparte la Isla de La Hispaniola con Haití -- el país más pobre del hemisferio Occidental. La economía de la República Dominicana depende en gran parte del turismo, de las exportaciones de Zonas Francas y de las remesas. Con un índice de apertura al comercio internacional promediando un 96 por ciento desde mediados de los años 90, la República Dominicana se encuentra relativamente más abierta al comercio internacional en promedio que otros países de ingresos medios y de América Latina (cuyos índices de apertura al comercio internacional son en promedio de 84 por ciento y 91 por ciento respectivamente, para el mismo período).2 Gran parte de su comercio internacional se lleva a cabo con los Estados Unidos, aunque el turismo está también diversificado hacia mercados europeos. La República Dominicana registró un desempeño económico admirable durante los años 90: la economía creció a un ritmo promedio de un 5.9 por ciento entre 1991 y el 2000, y el ingreso per cápita aumentó en un 4.1 por ciento en términos reales durante este mismo período, convirtiendo a la economía de la República Dominicana en una de las de más rápido crecimiento en la región de América Latina.3 El crecimiento económico en los años 90 fue respaldado por una serie de reformas iniciadas a mediados de los 80 y reforzadas a inicios de los 90. 2. El desempeño económico de la República Dominicana durante los últimos tres años ha sido menos impresionante que en los años 90 (Tabla E1.1). En el período entre el 2001 y el 2002, el crecimiento económico se redujo a un 3.5 por ciento anual en promedio, dada una combinación de factores externos (desaceleración económica global y aumentos en los precios del petróleo) y debilidades en las políticas internas. El Gobierno respondió a la reducción del crecimiento económico con un aumento en el gasto público, lo cual provocó un mayor déficit fiscal en gran parte financiado por fuentes externas.

1 Ver Informe Sobre la Pobreza, Banco Mundial 2001. Este informe utiliza el método del costo de necesidades básicas. Utilizando un análisis de variables múltiples, ONAPLAN arroja una cifra de pobreza de un 55 por ciento (20 por ciento para pobreza extrema) en 1991 y de un 52 por ciento (15 por ciento para pobreza extrema) en 1998. De acuerdo al Banco Central, la más reciente ENGIH realizada entre octubre de 1997 y septiembre de 1998 indica que el 25.8 por ciento de dominicanos viven por debajo de la línea de pobreza. 2 El índice de apertura al comercio internacional es calculado como la suma de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios dividido entre el PIB. 3 El crecimiento del PIB per cápita se calcula en base al crecimiento de la población en un 1.8 por ciento en promedio durante el período.

i

Tabla E.1: Principales Indicadores Macroeconómicos 1997 Tasas de Crecimiento PIB Real Consumo Real per Cápita Volumen de Exportaciones (GNFS) Volumen de Importaciones (GNFS) Inflación (CPI), promedio del período Relación al PIB Inversión Bruta Ahorro Nacional Balance Fiscal (Gobierno central, excluyendo donaciones) Balance Fiscal (Sector Público Consolidado, incluyendo Banco Central) Deuda Pública Balance de Cuentas Corrientes Tasa de Cambio (RD$ por 1 US$)

1998

1999

2000 7.3 7.0 12.1 20.4 7.7

2001

2002

2003

8.2 5.3 10.9 10.2 5.4

7.3 6.2 0.8 15.9 8.3

7.8 3.5 6.7 3.9 6.5

2.9 1.3 -6.3 -7.0 8.9

4.1 0.5 -1.7 3.0 5.2

-1.3 -7.8 11.4 -5.0 27.4

19.5 18.7 -1.4 -2.1 29.5 -163 14.3

23.1 21.4 -1.0 -2.1 28.4 -338 15.3

23.8 23.7 23.1 22.0 18.8 19.7 -3.2 -2.1 -1.9 -3.0 -2.0 -2.1 24.8 24.7 22.8 -429 -1026 -752 15.8 16.3 16.9

23.1 19.1 -2.2 -2.6 27.0 -807 18.6

22.8 28.4 -2.4 -5.2 58.2 891 31.3

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial.

3. En el 2003, el desempeño económico empeoró debido a una crisis bancaria masiva desencadenada por el colapso del tercer mayor banco comercial del país, Baninter, como resultado de mala administración y prácticas bancarias fraudulentas, así como de una supervisión inadecuada por parte de las autoridades bancarias. Para evitar una crisis de confianza en el resto del sector financiero, el Banco Central garantizó los depósitos de Baninter. En los meses subsiguientes a la intervención de Baninter por parte del Banco Central, dos bancos de tamaño mediano (Bancrédito y Banco Mercantil) experimentaron grandes retiros de depósitos y recibieron asistencia de liquidez del Banco Central. Paralelamente a la crisis bancaria, el país experimentó una profundización de la ya prolongada crisis en el sector energético. En septiembre del 2003, el Gobierno adquirió las acciones privadas de dos de las tres compañías de distribución eléctrica del país (Edenorte y Edesur) con el objetivo de evitar la quiebra de las mismas. 4. Con la crisis bancaria, la crisis del sector energético y el deterioro de la confianza en el mercado, el crecimiento real del PIB descendió a -1.3 por ciento. La asistencia del Banco Central a los bancos problemáticos se estima que ascienda al 21 por ciento del PIB para fines de diciembre del 2003. Dado que parte del apoyo de liquidez no fue esterilizado, la expansión monetaria conllevó a una aguda depreciación del peso dominicano y a un incremento de la inflación. La deuda total del sector público como porcentaje del PIB asciende a más de dos veces su nivel de 27 por ciento para fines del 2002 hasta 58.2 por ciento del PIB a fines del 2003. El costo quasi-fiscal de la asistencia de liquidez provisto a los bancos se estima que ha alcanzado alrededor de un 2.5 por ciento del PIB en el 2003 (y se proyecta que ascienda al 3.9 por ciento del PIB en el 2004). Entre el 2000 y el 2002, los pagos de intereses sobre la deuda pública promediaron cerca de un 1 por ciento del PIB para el Gobierno central y un 1.2 por ciento del PIB para el sector público consolidado; se estima que hayan alcanzado un 1.9 por ciento para el Gobierno central y un 4.3 por ciento para el sector público consolidado en el 2003. 5. Aunque es muy temprano para evaluar la amplitud del impacto social de la crisis, varios indicadores señalan que la crisis ha incrementado la vulnerabilidad de los hogares y ha empeorado la condición de los más pobres. De acuerdo al Informe Sobre la Pobreza del 2001, en los últimos 15 años se había logrado una reducción de la pobreza en la República Dominicana favorecida en gran medida por el crecimiento económico, si bien las disparidades persistentes en la distribución de activos humanos, físicos y financieros habían prevenido una mayor reducción de la pobreza. Debido al bajo crecimiento económico en los años 2001 y 2002, y al decrecimiento económico en el 2003, la pobreza y la vulnerabilidad económica probablemente se han incrementado en los hogares Dominicanos. De hecho, los precios de alimentos, medicinas y transporte se están convirtiendo en algo prohibitivo para grandes segmentos de la población; a su ii

vez, la reducción en los ingresos fiscales y la inversión pública, combinadas con el incremento en los precios de los bienes de consumo, están afectando la provisión de servicios y programas sociales básicos. 6. Los ajustes fiscales, con miras a estabilizar la deuda pública, resultan cruciales para el programa macroeconómico de las autoridades apoyado por un acuerdo Stand-By con el FMI. Las autoridades pretenden adoptar reducciones de gastos adicionales y medidas impositivas en el presupuesto del 2004 con el objetivo de reducir la deuda consolidada del sector publico de un 5 por ciento del PIB en el 2003 a un 3.5 por ciento del PIB en el 2004, con una reducción adicional en el 2005 luego que se implemente una reforma impositiva. 7. El reciente deterioro en el desempeño económico de la Republica Dominicana hace resurgir antiguas interrogantes sobre la capacidad del Gobierno de aplicar recursos limitados para proveer protección social a grandes segmentos de la población. De igual manera, los orígenes y el manejo de la crisis reforzaron preocupaciones sobre la regulación de una economía incrementalmente moderna con un sistema de Gobierno centralista y clientelista – un método que aparenta ser incompatible con la estructura cambiante de la economía dominicana. Evolución del rol del Gobierno 8. El rol del Gobierno en la República Dominicana ha evolucionado de forma evidente desde los años 30 aunque muchos aspectos prácticamente no han cambiado. Bajo el régimen de Trujillo, sólo el Ejecutivo determinaba, evaluaba y decidía las necesidades de la ciudadanía y de hecho personalizaba los atributos y funciones del Gobierno. A lo largo de las décadas posteriores, el Gobierno de la República Dominicana ha sido el mayor terrateniente, proveedor de empleos, y administrador de los principales bienes y servicios. El Gobierno nunca ha pagado el costo real de insumos (como tierras) en su producción y entrega de bienes y servicios. La población en general aceptaba como normal las bajas remuneraciones en empleos del Gobierno y era tolerante ante la pobre calidad de los servicios del Gobierno ya que eran gratis. La administración de las empresas públicas, en particular, se convirtió en una sobrecarga para el Gobierno dado el incremento en la demanda de servicios de una población en crecimiento y el acceso generalizado de los pobres y no pobres a bienes y servicios públicos subsidiados. Los déficits del Gobierno fueron también generados por gastos en infraestructura para una creciente clase media urbana, sin aplicar mecanismos ni estructuras para el control de calidad, administración y recuperación de costos. 9. Para mediados de la década de los 90, las limitaciones institucionales del modelo gubernamental como productor de bienes y servicios para todos se hicieron evidentes para una generación de líderes políticos cuyos seguidores esperaban que el Gobierno fuese un proveedor eficiente de servicios básicos y un mejor regulador dentro de una economía de alto crecimiento y altamente dominada por el sector privado. Sin embargo, algunas de las características que han perdurado en las instituciones públicas de la República Dominicana no han facilitado la transición hacia un nuevo rol del Gobierno. Primero, los poderes Judicial y Legislativo siguen siendo subsirvientes del poder Ejecutivo, inclusive en asuntos relacionados con la prioridad, asignación y erogación de recursos públicos. Segundo, las instituciones y agencias selectas consumen la mayoría de los recursos fiscales en proyectos motivados políticamente y a cuestas de inversiones generalizadas de capital humano y adecuado apoyo al sector privado. Tercero, las prácticas existentes de auditoría y contabilidad no obedecen a normas necesarias para un servicio público transparente y racional. Finalmente, los mecanismos para el seguimiento del rendimiento y la medición del impacto presupuestario son prácticamente inexistentes. 10.

Los principales mensajes de este informe se pueden resumir de la siguiente forma: iii

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La República Dominicana posee un sistema relativamente bien desarrollado de formulación presupuestaria; y, esfuerzos recientes, que incluyen la introducción de un marco de gastos a mediano plazo y presupuestos de capital, así como reformas planeadas para una mejor ejecución presupuestaria, constituyen buenas medidas que deben continuarse aplicando. Las políticas fiscales prudentes contribuyeron al sólido desempeño macroeconómico de la República Dominicana a lo largo de los años 90. Sin embargo, dado las presiones fiscales que se han intensificado, la reciente crisis económica, la acumulación del servicio de la deuda, y las crecientes necesidades de los pobres y grupos vulnerables de la población, la República Dominicana necesitará mejorar decisivamente la eficiencia en la asignación de los recursos públicos. Aunque el gasto público en los sectores sociales (incluyendo educación, salud y asistencia social) ha recibido mayor atención en los últimos años, hay espacio para incrementos selectivos en gastos siempre y cuando las ineficiencias del gasto público en estos sectores puedan eliminarse. Se deben introducir medidas que podrían proveer mejor información a los hacedores de políticas y apoyar mejores opciones de políticas, así como incrementar la efectividad del gasto público en el proceso de preparación e implementación del presupuesto en la República Dominicana. Se deben realizar esfuerzos para profesionalizar el Servicio civil y acelerar el proceso de descentralización siguiendo una secuencia e implantando condiciones que garanticen el éxito.

Los beneficios de una prudente política fiscal agregada ahora ceden paso a las presiones fiscales. 11. A lo largo de los años 90, políticas fiscales prudentes previnieron la acumulación de grandes deudas en el sector público a diferencia de muchos otros países de América Latina. Los gastos en el pago de la deuda disminuyeron de forma marcada a lo largo de los años 90 como resultado de una política dirigida a la reducción de la carga de la deuda del sector público. De hecho, cuando se elimina el pago de la deuda y los gastos de seguridad social (dos áreas donde la República Dominicana gasta menos que otros países de América Latina y el Caribe), el gasto del Gobierno central de la República Dominicana en relación al PIB es comparable a otros países de América Latina y el Caribe. El incremento en el pago de intereses al sector público consolidado en la República Dominicana (alcanzando un estimado de un 4.3 por ciento del PIB en el 2003 y proyectado a un 6 por ciento en el 2004, comparado con sólo un 1 por ciento durante los últimos 3 años), y los gastos de seguridad social (estimados en un 0.6 por ciento del PIB en el 2003 y proyectados a un 0.8 por ciento en el 2004) aumentarán rápidamente los desequilibrios fiscales a niveles de países de América Latina y el Caribe a menos que se implementen recortes en gastos en otras áreas y/o se fortalezca la movilización de ingresos. 12. Con el objetivo de reestablecer su tradición de adoptar una política fiscal prudente, la República Dominicana necesita responder a una serie de presiones fiscales, incluyendo el costo fiscal de las reformas de la seguridad social y del sector energético, así como obligaciones contingentes que emergen del sector bancario, además de las disminuciones de impuestos arancelarios debido a la liberalización del comercio internacional que también afectan los ingresos fiscales. Medido por la proporción de impuestos presupuestados sobre el PIB, el peso impositivo de la República Dominicana es bajo, en parte debido a numerosas exoneraciones y exenciones -- generalmente otorgadas de manera discrecional -- que han debilitado el sistema de

iv

impuestos directos. En el pasado, una combinación de préstamos de instituciones financieras locales, internacionales, y recientemente de los mercados de capital internacional, han sido usados para llenar el vacío financiero creado por los débiles ingresos fiscales. Sin embargo, los costos fiscales de las recientemente iniciadas reformas en los sectores de electricidad, salud y pensiones, así como el costo financiero del colapso de Baninter (el tercer mayor banco comercial) crearán necesidades adicionales de financiamiento para el Gobierno en tiempo de inseguridad en los mercados financieros internacionales y altas tasas de interés en los mercados financieros internos. Para responder a las emergentes necesidades financieras en crecimiento, las autoridades han optado por aumentar sus deudas con instituciones financieras internacionales. No obstante, la extensión de financiamientos requerirá también de serios ajustes internos incluyendo un mayor control de los gastos y una mayor eficiencia en la movilización de ingresos. La asignación de recursos públicos ha sido dirigida tradicionalmente por consideraciones políticas, exacerbando la ineficiencia a través de los años. 13. La estructura de los gastos públicos en la República Dominicana tiene dos características distintivas: Primero, los gastos del Gobierno central de la República Dominicana son bajos en comparación con otras naciones de América Latina o naciones con niveles de ingresos similares. Segundo, la asignación de gastos en la República Dominicana se diferencia significativamente de la de otros países comparables en que sobre-enfatiza sus gastos en capital y bienes privados, y sub-enfatiza las asignaciones a gastos sociales. Esto se explica parcialmente por dos factores: Primeramente, el marco político-económico tiende a generar un gasto excesivo en proyectos de inversión o en bienes privados en vez de inversiones en capital humano u otros bienes públicos, debido a que la inversión en bienes privados puede ser utilizada para gratificar a fieles del partido en el poder. Y en segundo término, la tradición de incentivos dispares entre la Presidencia de la República y el Congreso o el Gabinete, ha conllevado a un bajo gasto del Gobierno central en comparación con el PIB debido a que el Congreso, como consecuencia de los débiles mecanismos de control, se resiste a entregar mayor autoridad de gasto a la Presidencia de la República, y la Presidencia de la República, por consiguiente, se niega a otorgar un presupuesto mayor por miedo a darle mayor autoridad de gasto a ciertos miembros del Gabinete que puedan tener aspiraciones políticas. Esto va reforzado por la habilidad de la Presidencia de la República de captar una gran parte del presupuesto gubernamental a través de la Cuenta 1401 (incluso con una cartera presupuestaria reducida). 14. Tradicionalmente, la asignación del gasto público ha favorecido a poderosas Secretarías de Estado que realizan grandes gastos. En los años 80, cinco agencias (La Presidencia de la República, y las Secretarías de Finanzas, Educación y Cultura, Agricultura y Fuerzas Armadas) absorbieron el 74 por ciento de los gastos públicos. Luego esta situación empeoró en los años 90 (cuando las cinco agencias más importantes en términos de gastos consumían el 83 por ciento del presupuesto del Gobierno central), la distribución de la autoridad de gastos ha mejorado relativamente, ya que las principales agencias (Presidencia de la República, Secretarías de Finanzas, Educación y Cultura, Salud Pública y Asistencia Social, e Interior y Policía) controlaron un 70 por ciento de los gastos en el 2002. Lo que ha determinado mayoritariamente la alta concentración de autoridad de gasto tradicionalmente ha sido la alta proporción de recursos públicos ejecutados por la Presidencia de la República. Este patrón se estableció durante los años 80 y alcanzó un pico en 1991 cuando la Presidencia de la República ejecutó el 60 por ciento del presupuesto del Gobierno central (Figura E.1). Recientemente, se ha visto una tendencia alentadora debido a la reducción del porcentaje del presupuesto del Gobierno central consumido por la Presidencia de la República. Los gastos de la Presidencia de la República disminuyeron a un 12.9 por ciento de los gastos totales del Gobierno central, la proporción más baja de gastos desde 1985. El porcentaje de gastos de la Secretaria de Finanzas aumentó notablemente a un 33 v

por ciento del gasto total del Gobierno central en el 2003 en comparación con el 19 por ciento el año anterior, reflejando el aumento en el servicio de la deuda en gran parte causada por la aguda depreciación que sufrió el peso (85 por ciento durante el 2003). Figura E.1: Gastos Ejecutados por la Presidencia de la República, 1979 - 2003 10.00

70.00

9.00

50.00

% del PIB

7.00 6.00

40.00

5.00 30.00

4.00 3.00

20.00

2.00

% Total de Gasto Gob. Central

60.00

8.00

10.00

1.00 -

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

% del PIB

1993

1995

1997

1999

2001

2003

% Total Gasto del Gob. Central

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información de ONAPRES y el Banco Central.

15. En los últimos años, casi un tercio del presupuesto ha sido asignado a prestaciones y salarios, lo que reduce significantemente la flexibilidad con que los recursos públicos se asignan a gastos para la reducción de la pobreza o para lidiar con eventos no previsibles. El gasto consolidado del Gobierno en general en prestaciones y salarios en la República Dominicana, como porcentaje del PIB, fue de un 5.7 por ciento en el 2000, por encima del promedio de un 5.2 por ciento en los países de América Latina y el Caribe. Luego de una notable disminución en la porción de salarios y prestaciones del gasto público total durante 1990 y 94 como resultado de medidas de ajuste macroeconómicas tomadas a inicios de los años 90, esta porción continuó su tendencia alcista a mediados de los 90, reflejando la acentuada importancia del Estado en el mercado laboral. De hecho, la empleomanía del Gobierno central aumentó de 266,000 en 1994 a 386,000 en el 2003 (un crecimiento promedio de 4.4 por ciento anual). Además, el porcentaje de prestaciones y salarios para personal temporal se ha incrementado desde mediados de los años 90 (luego de una reducción a inicios de los años 90) y para el 2001 se había más que triplicado con relación a los niveles promedio en 1990-94. El tema del personal temporal en el servicio civil no es nuevo y se conoce bien que esta categoría de empleo público incluye asignaciones políticamente motivadas que alimentan y sostienen la cultura de clientelismo. Además del impacto fiscal de la creación de posiciones no autorizadas, las nóminas infladas han debilitado la calidad del reclutamiento y comprometido la calidad en la entrega de servicios públicos. En el futuro se necesitará una gran disciplina para controlar el crecimiento laboral del sector público especialmente en víspera y posterior a las elecciones presidenciales de mayo del 2004. 16. La República Dominicana tiene un nivel relativamente alto de subsidios. Según las informaciones recolectadas para la preparación de este informe, los subsidios en la República Dominicana representaron un 1.3 por ciento del PIB en el 2001, un nivel considerable al ser comparado con otros países de América Latina y el Caribe. Los subsidios en la República vi

Dominicana han aumentado considerablemente entre 1995 y 1998, hasta alcanzar un 1.7 por ciento del PIB o un 11 por ciento de los gastos del Gobierno central. A principios del 1999, los subsidios disminuyeron con relación del PIB, en gran parte por la reducción del subsidio de electricidad. Por otro lado, aunque las transferencias a gobiernos locales como porcentaje del gasto total han estado aumentando durante los últimos años, aún se encuentran entre las más reducidas en comparación a otros países de América Latina. 17. Sin importar un reajuste en el porcentaje relativo de gastos en capital y corrientes, los gastos en capital disminuyeron desde un 56 por ciento de los gastos totales del Gobierno central en 1987 a un 33.5 por ciento durante el período entre 1998 y el 2003, la República Dominicana aún mantiene un alto nivel de gastos en capital comparado con otros países de América Latina y el Caribe (Figura E.2). Este tamaño relativamente grande de gastos en capital requiere de una cuidadosa y eficiente administración de inversiones públicas para reducir desperdicios. No obstante, la selección de proyectos ha sido basada frecuentemente en asignaciones históricas de gastos, y ha estado influenciada por el peso político relativo de los ejecutivos de Secretarías y agencias beneficiadas, sus representantes regionales, u otras consideraciones políticas. Posiblemente, como resultado de la composición de la economía política, el gran énfasis en gastos de capital y proyectos de infraestructura no se ha correspondido con asignaciones apropiadas de recursos para su operación y mantenimiento, ya que resulta más ventajoso asignar recursos públicos a nuevas inversiones que asignar recursos al mantenimiento de inversiones existentes que estén asociadas a gobiernos anteriores. Al seleccionar futuros gastos en capital, las autoridades necesitarán aplicar de manera estricta criterios de eficiencia, tomar en cuenta las restricciones presupuestarias, enfocar la inversión en áreas críticas donde sería difícil movilizar el financiamiento así como en infraestructura básica para los pobres, y desarrollar asociaciones público-privadas en áreas donde el financiamiento público pueda incentivar el financiamiento privado. Necesitarán también asegurar el financiamiento apropiado para completar y mantener inversiones valiosas sin importar la afiliación política. Figura E.2: Gastos de Capital versus Gastos Corrientes del Gobierno Central: República Dominicana y países de América Latina y el Caribe, 1972 - 2001 1.6

Gastos de Capital v. Gastos Corrientes

1.4

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

0.0 1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

República Dominicana

Fuente: Estadísticas Financieras del Gobierno de base de datos del FMI.

vii

1988

1990

LAC

1992

1994

1996

1998

2000

18. Aunque los gastos en el sector social (educación, salud, y asistencia social) han recibido mayor atención, aún permanecen por debajo del promedio en países de América Latina y el Caribe y se caracterizan por ineficiencias. Los gastos del Gobierno central en los sectores antes mencionados representaron apenas un 5 por ciento del PIB comparado al promedio de países de América Latina y el Caribe de 6 por ciento. La creación del Gabinete Social en el 2001 ha sido un paso positivo a una mejor coordinación del gasto social. Se espera que el Gabinete Social continúe mejorando la eficiencia del gasto social (al fomentar responsabilidad y enlaces entre la información de rendimiento y los gastos sociales) y asegure el progreso constante hacia las metas de desarrollo del milenio. 19. La asignación de gastos en educación a nivel primario beneficia a los pobres. Sin embargo, el gasto público para la educación secundaria y superior beneficia más a los ricos que a los pobres, y los recursos asignados a programas pre-escolares son extremadamente limitados; las universidades reciben más recursos públicos que las instituciones de educación secundaria; y la educación continuada aún no está integrada completamente al marco general del sistema de educación. Además, los recursos destinados a la educación se consumen mayormente en salarios a profesores, dejando pocos o ningún recurso para el desarrollo del programa y para materiales de enseñanza. Históricamente la ineficiencia de los gastos públicos en educación ha sido significativa: a las escuelas públicas les toma un promedio de 15 años de gasto público por estudiante para producir un egresado de educación primaria, y 32 años de gasto público por estudiante para producir un egresado de educación secundaria. En el futuro, se deben asignar más recursos en profesores bien entrenados y materiales de enseñanza para reducir los altos niveles de estudiantes reprobados. Si es implementado exitosamente, el Plan Decenal de Educación (20022012) puede mejorar la distribución de la inversión en educación, aumentar la recuperación de costos, a mejorar responsabilidad, facilitar la participación del sector privado así como mejorar las regulaciones y estándares del sector. 20. En el sector de salud, pocos recursos públicos se gastan en cuidado preventivo y concienciación, y los centros de salud públicos apenas cumplen con su rol de proveer servicios a los pobres, muchos de los cuales se ven entonces obligados a acudir a centros privados de salud. El gasto del Gobierno central en salud y asistencia social promedió un 2.0 por ciento del PIB entre 1966 y el momento actual. Más del 70 por ciento de los fondos públicos se destinan a cuidados curativos y la compra de productos farmacéuticos. El desembolso de fondos y el manejo de personal son ineficientes e inadecuados. Algunas ONGs reciben subsidios sin suministrar servicios; el Programa de Medicamentos Esenciales no ha cumplido su objetivo de vender medicinas genéricas y esenciales a precios reducidos a los pobres; el control de calidad y los procedimientos de adquisición continúan siendo opacos. Con el acceso de la República Dominicana al fondo global para el VIH/SIDA y otras fuentes internacionales, los recursos deben estar disponibles para enfrentar el reto del VIH/SIDA. No obstante, dos debilidades institucionales pueden restringir la habilidad de la República Dominicana en lograr las Metas de Desarrollo del Milenio para VIH/SIDA: (i) la falta de coordinación entre los respectivos roles y funciones de COPRESIDA, la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social, y otros socios en el sector, (ii) y la débil capacidad de absorción de las ONGs. 21. Un nuevo sistema de seguridad social aprobado por el Congreso en el 2001 propone extender las pensiones, el cuidado de la salud, y el seguro de accidentes a empleados del sector formal e informal así como a los pobres y ancianos. El impacto del nuevo sistema sobre las finanzas del Gobierno provendrá de los costos fiscales asociados con la transición desde un esquema de reparto a un esquema de capitalización individual y con la expansión de cobertura de pensiones, incluyendo compromisos potenciales generados por las promesas de pensión mínima. Aunque los gastos en construcción de viviendas (el cual generalmente provee beneficios privados viii

a ciudadanos urbanos de clase media) han disminuido significativamente en la pasada década, se recomendarían disminuciones adicionales para crear una provisión fiscal de modo que el Gobierno pueda cumplir con sus compromisos financieros en el sector de seguridad social. 22. El gasto en agricultura está dirigido a subsidios en insumos que benefician principalmente a los grandes agricultores en el sector en detrimento de bienes públicos como estudios e investigaciones en agricultura.4 El gasto público en agricultura ha disminuido de forma evidente durante los últimos 15 años. Al mismo tiempo, la orientación en el gasto agrícola del gobierno hacia bienes públicos ha disminuido para favorecer la provisión de bienes privados: categorías de proyectos que corresponde a la provisión de bienes públicos representan sólo un 8 por ciento de gastos en proyectos y estos no están efectivamente enfocados. Para maximizar el retorno de inversiones en el sector, se deben realizar esfuerzos para racionalizar la eficiencia de la red de agencias autónomas y afiliadas, y descontinuar el uso de gastos en agricultura como forma de asegurar apoyo político en áreas rurales. El proceso presupuestario ha mejorado recientemente, aunque todavía existen debilidades 23. La República Dominicana tiene un sistema de formulación de presupuestos relativamente bien desarrollado, incluyendo algunos aspectos sofisticados que no se encuentran comúnmente en sistemas de gasto público de países de ingreso medio. Bajo el programa de Administración Financiera Integrada (PAFI) apoyado por el BID, y dentro del marco del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF), el Gobierno ha realizado significantes avances durante el último año y medio en adelantar la reforma del manejo financiero cuyo objetivo es mejorar la formulación y ejecución del presupuesto. Estos esfuerzos, incluyendo la introducción de un marco de gasto a medio plazo, el mejoramiento de presupuestos de capital, y reformas planificadas para la ejecución presupuestaria, resultan en políticas factibles que deben ser aplicadas. 24. No obstante, el sistema actual de gastos públicos carece de algunos aspectos básicos en cuanto a preparación e implementación de presupuestos que pudiesen ayudar a informar a los hacedores de políticas, al escoger mejores opciones de políticas e incrementar la efectividad del gasto público. Primero, el proceso de formulación e implementación del presupuesto está encabezado por la Oficina Nacional de Presupuesto dentro de la Secretaría Técnica de la Presidencia. Este arreglo institucional se presta a indebida influencia política para la preparación e implementación del presupuesto. La Oficina Nacional de Presupuesto pone en marcha el proceso presupuestario al enviar circulares y formularios de requisición presupuestaria detallados a todas las Secretarías y agencias receptoras de fondos presupuestarios. Cada requisición que sea retornada a la Oficina Nacional de Presupuesto debe incluir gastos desde el fondo general, fondos especiales y asistencia externa. Segundo, el proceso de autorización de fondos es lento. La ejecución del presupuesto generalmente sigue una secuencia que, a nivel fundamental, involucra a la Oficina Nacional de Presupuesto y cada Secretaría y agencia a las cuales se transfieren fondos presupuestarios. Cada Secretaría o agencia somete un plan de gasto trimestral a la Oficina Nacional de Presupuesto para su aprobación; la requisición aprobada es entonces retornada a la Secretaría o agencia y enviada a la Contraloría. El lento y tortuoso proceso de autorización (aunque se está sustituyendo por un sistema automatizado en algunas Secretarías) ha servido como excusa para que algunas agencias comprometan fondos y tomen préstamos de bancos comerciales domésticos sin la autorización previa de la Oficina Nacional de Presupuesto o la Tesorería; también facilita el surgimiento de superávits que son seguidamente transferidos a la Cuenta 1401. Tercero, las adquisiciones públicas no siempre se adhieren a prácticas transparentes ni a oportunidades justas para todos los suplidores potenciales. De hecho, de acuerdo al Artículo 4

Gastos en agricultura incluyen cultivos, pesca, ganadería, irrigación, y manejo de recursos naturales.

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2 de la Ley 105 promulgada en marzo de 1997, a la Presidencia de la República se le permite contratar directamente, bajo ciertas circunstancias, cualquier obra pública que se determine de interés público mayor. La falta de una definición clara de estas circunstancias implica que muchos de estos proyectos son contratados directamente, evadiendo frecuentemente el escrutinio del Congreso. 25. En el futuro, la responsabilidad de formulación e implementación del presupuesto debe ser transferida desde la Presidencia de la República a una Secretaría independiente de esta, como la Secretaría de Finanzas, donde los sistemas para informes precisos, programación de presupuesto, ejecución de gasto, y manejo de personal deben ser desarrollados. Además, la habilidad de la Presidencia de la República para automáticamente realizar gastos sobre fondos no desembolsados de otras agencias debe ser eliminada ya que esta práctica limitaría la habilidad de las autoridades para controlar el déficit fiscal. Las adquisiciones públicas deben ser revisadas. En particular, la contratación directa debe ser abolida para contratos de adquisición que excedan un monto establecido. 26. La Cámara de Cuentas, la Contraloría, y el Congreso ejercen un débil control sobre los gastos públicos. La responsabilidad primaria de la Cámara de Cuentas es de revisar y preparar las cuentas finales de los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, así como agencias descentralizadas y municipios. La Contraloría es responsable por el control financiero de los gastos e ingresos del gobierno así como el control interno centralizado ex-ante y ex-post. Ni la Contraloría ni la Cámara de Cuentas realizan sus funciones de control con eficiencia máxima. Ambas instituciones utilizan sistemas de contabilidad anticuados, necesitan una mayor cantidad de empleados y son responsables de tediosas revisiones ex-ante y ex-post. El Congreso revisa las cuentas financieras sometidas por la Cámara de Cuentas, pero las prácticas fraudulentas, especialmente si conciernen a los gobiernos vigentes, son rara vez reveladas a la luz pública, y mucho menos perseguidas, especialmente cuando conciernen a un gobierno en el poder. Las funciones de la Cámara de Cuentas y de la Contraloría deben ser mejor alineadas para evitar superposiciones, mejorar la eficiencia, detectar desviaciones, corregir defectos, y perseguir actos fraudulentos. Los líderes institucionales deben responsabilizarse personal y profesionalmente por la eficiencia en la administración de los recursos bajo su supervisión; y las consecuencias por violaciones y desviaciones deben ser explícitas. La independencia de la Cámara de Cuentas debe ser fortalecida y sostenida. Se requiere un mayor esfuerzo en la profesionalización del Servicio civil 27. La estructura del servicio civil Dominicano no es clara y sufre de pobre administración y sistemas de control. La Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP) no ejerce pleno control sobre los perfiles y registros de los empleados públicos, por lo que no es capaz de verificar que los nombramientos (números, tipos, y distribución de puestos) concuerden con las necesidades de desarrollo nacional. La ONAP no es capaz de distinguir entre empleados públicos no calificados y aquellos que llenen los requisitos mínimos y puedan desarrollarse satisfactoriamente con el liderazgo e incentivo apropiado. Una característica común del sistema basado en el favoritismo del servicio civil Dominicano son los bajos salarios. De acuerdo a la ONAP, la compensación para empleos en el servicio civil basado en favoritismo está entre el 15 y el 50 por ciento por debajo del nivel de mercado.5 Considerando la cantidad limitada de empleos 5

En América Latina y otras regiones en desarrollo, la tendencia general es que los empleados inexpertos devenguen un salario mayor en el sector público que en el sector privado, y que los empleados profesionales perciban salarios por debajo de niveles del mercado. Este patrón ha conllevado a la recomendación de aumentar las prestaciones a nivel superior para descomprimir los salarios.

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en el sector privado y dada la brecha dentro de la Ley de Servicio Civil que permite que empleados públicos tengan empleos paralelos en el sector privado, muchos fieles a partidos en el poder prefieren un empleo de bajos ingresos en el sector público como suplemento de sus ingresos. Como resultado, el sector público no sólo absorbe una gran proporción de la fuerza laboral altamente calificada (comparado con los empleados no-públicos) sino que también posee un mayor porcentaje de empleados con dos o más empleos que en el resto de la economía. 28. En lugar de implementar una reforma en la totalidad del sistema de una vez, las autoridades dominicanas podrían diseñar una reforma global del Servicio civil para ser implementada en forma secuencial. La reforma del Banco Central pudiese proveer un ejemplo de reformas sucesivas entre todas las agencias. El modelo del Banco Central indica que el deseo del poder Ejecutivo es crucial para que una reforma siga adelante y que los salarios y condiciones laborales necesitan mejorar sustancialmente. No obstante, la generalización de reformas no es factible financieramente sin una reducción drástica en el número de empleados públicos (el costo de salarios y beneficios para el empleado promedio del Banco Central es cinco veces más alto que el de empleados del sector público). Por otra parte, la debilidad continua de la supervisión bancaria y el resultante costo fiscal a lo largo de la economía tras el colapso de Baninter, muestra que la reestructuración interna de instituciones públicas no es suficiente para garantizar un buen desempeño institucional. Así como la reforma del Banco Central, la reforma del servicio civil deberá ser implementada en un nuevo marco de economía política cuya meta sea el bien común. Los programas de desarrollo humano deben ser implementados en coordinación con otros cambios dado el conflicto directo entre el sistema administrativo y otros métodos basados en méritos, la cultura de favoritismo y control de los partidos sobre los empleos en el sector público. Todos los partidos políticos y líderes deben declarar el compromiso de no utilizar empleos del sector público como recompensas por el apoyo político de sus electores. Los aspectos fiscales de la reforma deben recibir atención prioritaria, ya que paquetes de cesantía y beneficios, transferencias, reentrenamiento y reemplazo involucrarán significantes gastos presupuestarios. Mientras tanto, para controlar la nómina publica, el Gobierno debe descontinuar el pago a empleados públicos que reciben un segundo o tercer cheque del sector privado o de otro empleo en el sector público. Las autoridades han dado pasos iniciales los cuales, si se llevan a cabo, contribuirían a reforzar el rol de la ONAP en establecer la carrera administrativa dentro del servicio civil. De acuerdo con la resolución conjunta de la ONAP y la Contraloría, a partir de enero del 2003, la selección y contratación de varios puestos de carrera administrativa dentro del Gobierno central fueron abiertas a concurso público. Esta resolución fue reforzada más adelante por el Decreto 538-03, el cual busca regular las designaciones y promociones dentro del servicio civil. El proceso de descentralización debe ser acelerado en forma ordenada 29. Desde mediados de los años 90, la descentralización, un paso indispensable hacia la entrega eficiente de servicios públicos y alivio de pobreza, ha involucrado la participación activa de organizaciones comunitarias, no gubernamentales e instituciones políticas. No obstante, el marco legal para la devolución de funciones no existe y el marco institucional para la descentralización es débil, dejando el proceso de descentralización vulnerable a cambios por presidentes sucesivos y legisladores (la única ley existente, Ley 17-97, se enfoca en los aspectos financieros de la descentralización). A pesar de que el marco legal para la descentralización aún está pendiente por definir, el gobierno ha realizado progreso al ceder autonomía a los municipios y está realizando un esfuerzo para incrementar las transferencias de recursos a los niveles locales de gobierno (aunque se debe tener cuidado para asegurar que los incrementos en transferencias sean igualados al mejoramiento en la capacidad de administración financiera a nivel de gobierno local). xi

30. Mas allá del estado actual, la descentralización continuada en la República Dominicana está impedida por: (i) el débil apoyo político para la adopción e implementación de medidas descentralizadoras; (ii) las políticas constantemente cambiantes como respuesta a coaliciones políticas inestables de los protagonistas; (iii) la superposición de principios ideológicos sobre decisiones concretas de implementación para la descentralización; (iv) la negligencia relativa de consideraciones fiscales; y (vi) la falta de capacidad para administración efectiva de recursos públicos a niveles descentralizados. Continuar hacia delante requerirá que CONARE se convierta en una entidad competente e independiente que pueda monitorear y evaluar información sobre las prácticas de los gobiernos locales. 31.

Las principales recomendaciones de este informe están resumidas en la Tabla E.2.

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Salud Las indicaciones de ineficiencia en el sector persisten junto a la inconformidad popular en cuanto a la calidad de la atención de salud: (a) un alto grado de tasas de mortalidad infantil y materna; (b) niveles elevados de infección de HIV/SIDA.; (c) baja asignación presupuestaria; (d) desigualdades geográficas en el acceso a servicios de salud; (e) distribución inadecuada de recursos a atención preventiva; y (f) falta de transparencia y control de ONGs y agencias afiliadas recibiendo recursos públicos

Sector de Educación La República Dominicana cuenta con débiles indicadores debido a las desigualdades en la asignación de recursos fiscales, categorías ineficientes de gasto, e inadecuación sistémica. Específicamente, los prerrequisitos administrativos para inscripciones en escuelas primarias excluyen totalmente a niños dentro del sistema de educación; existe un alto grado de repetición y descontinuación de estudios; y el nivel de alfabetización es bajo con respecto a niveles en países de América Latina y el Caribe.

Estructura Fiscal Agregada y Sostenibilidad Fiscal El logro de una baja deuda pública en relación al PIB está siendo retado por: (a) déficits fiscales recientes; (c) administración inadecuada de la deuda interna; (d) costos fiscales proyectados para las reformas en el sector energético; (d) reciente crisis bancaria; y (e) disminución en la recaudación de aranceles dada la liberalización del comercio internacional.

Resumen del Problema

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Priorizar los gastos en el sector de salud para asegurar una distribución más justa de recursos en áreas geográficas pobres y desaventajados nichos demográficos como forma de atraer inversión del sector privado. Redirigir el gasto en el sector de salud de atención curativa a atención preventiva y primaria, y asegurar la transparencia en el compromiso y apropiación de fondos para adquisiciones. Registrar y medir el rendimiento de servicio de compañías públicas y privadas así como proveedores de salud públicos y privados. Estimular la competencia entre proveedores de servicios de salud privados y públicos para lograr mayores beneficios en el sector salud.

Implementar el Plan Decenal de Educación (2002-2012) para mejorar: (a) la distribución del gasto sectorial y la recuperación de costos, (b) transparencia y responsabilidad, y (c) los aspectos de bienes públicos en la educación. Incrementar la recuperación de costos a nivel universitario y desarrollar fórmulas de financiamiento de otras universidades además a la universidad nacional (UASD). Aumentar selectivamente la transferencia de recursos hacia los niveles de educación secundarios y pre-primarios luego de una completa revisión del sistema (currículo, recursos y condiciones del empleo de personal) Habilitar el Fondo Nacional de Desarrollo para la Educación del cual se puedan proveer becas en base a necesidades y méritos. Permitir el acceso de todos los niños a por lo menos la educación primaria –tengan o no tengan acta de nacimiento. Promover la colaboración e intercambio de los recursos (humanos, docentes y físicos) entre los establecimientos del sector público y privado.

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Despedir empleados públicos que son remunerados sin realizar labores y descontinuar el pago doble a empleados públicos que tienen más de un puesto. Retener fondos presupuestarios no desembolsados, en vez de transferirlos a la Cuenta 1401, y usar los mismos para reducir las necesidades de préstamos para el Gobierno. Reducir y al final cancelar gastos no-prioritarios (como gastos en construcción de viviendas que más bien benefician a la clase media urbana, insumos de agricultura en bienes privados, y proyectos de infraestructura políticamente motivados). Considerar la venta de activos del gobierno como una solución viable para absorber el costo fiscal de la crisis bancaria reciente. Activar una nueva entidad que este a cargo de definir políticas para deudas internas públicas y obligaciones financieras vencidas; y saldo de todos los compromisos financieros domésticos.

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Recomendaciones (las medidas resaltadas son medidas prioritarias que pueden ser implementadas a corto plazo)

Tabla E.2: RESUMEN DE RECOMENDACIONES PARA POLITICAS IMPORTANTES

Infraestructura La RD posee una infraestructura impresionante de carreteras y caminos, gracias a las inversiones públicas de hace una década. En el sector energético, la reciente reforma fue propuesta a los consumidores debido a un servicio por debajo de los estándares, ineficiente provisión de equipos, y arreglos distorsionados de venta de energía. Los problemas de viviendas siguen siendo serios: la mayoría de la población rural y urbana pobre vive en estructuras no adecuadas construidas en zonas propensas a desastres; y la asistencia del gobierno tiende a beneficiar a las clases media y alta, no a los pobres. La estructura del sector agua no delinea claramente las funciones regulatorias de entrega de servicio entre agencias. La recuperación de costos para el servicio de tratamiento de agua residual y manejo de desperdicios sólidos no es recaudada de forma eficiente y los servicios no son confiables a lo largo de todo el país. El sector de transporte provee un pobre servicio aún habiendo pasado por numerosas reestructuraciones. El problema que deben enfrentar los puertos

Agricultura La asignación presupuestaria favorece la provisión de bienes privados en detrimento de bienes públicos. Las prácticas de asignación de presupuestos de instituciones afiliadas permanecen confusas.

Pensiones Se estima que la población dominicana envejecerá rápidamente para fines de esta década. El actual sistema de pensiones carece de una política o de un marco nacional coherente: (a) la mayoría de los beneficios de pensiones van a empleados públicos retirados, agentes policiales y militares; (b) las decisiones del Gobierno central han sido esporádicas e impredecibles; y (c) la correspondencia entre los esquemas de aportes y sus beneficios ha sido escasa.

Resumen del Problema

Implementar rápidamente reformas al sector energético que impliquen el pago de facturas del Gobierno y otros compromisos con compañías dentro del sector. Mejorar el enfoque en la provisión de viviendas para beneficiar a los pobres rurales y urbanos; y corregir ineficiencias existentes entre el sector público y los beneficiarios de viviendas. Motivar a las compañías de suministro de agua a disminuir su dependencia de subsidios e invertir en mantenimiento de equipos, mejorar la recuperación de costos y explorar inversiones por parte del sector privado. Consolidar la recaudación de facturación de agua, electricidad y disposición de desperdicios sólidos al mismo tiempo. Reducir las distorsiones en el sector de transporte al proveer servicios de calidad y fortalecer el marco regulatorio para estándares de vehículos, inspección y control de emisiones. Coordinar e implementar inversiones de capital público y privado para mejoramiento de puertos.

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Reducir los gastos en bienes privados (por ejemplo subsidios de insumos) y utilizar parte de los ahorros en bienes públicos (por ejemplo estudios e investigaciones) Exigir a instituciones afiliadas y agencias que sean rentables a someter información completa y confiable de resultados. Motivar la participación de agricultores en servicios de extensión y enfatizar la repartición de costos con las ONGs y donantes.

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Establecer fuertes mecanismos regulatorios y de supervisión para la industria de administración de fondos de pensión. Estudiar cuidadosamente y proyectar la cantidad adicional de financiamiento público necesario para la transición al nuevo sistema de pensiones y pago de nuevos beneficios bajo el nuevo sistema. Facilitar el surgimiento de un mercado financiero apropiado para instrumentos de ahorros e inversiones que puedan ser usados por administradores de fondos de pensiones para invertir con los ahorros de las cuentas individuales. Establecer sistemas de retroalimentación con fines de monitorear la calidad, eficiencia, viabilidad financiera, competitividad del sistema de la atención médica, provisión de servicios de salud, estatus de salud de la población servida, así como delinear opciones correctivas correspondientes.

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Recomendaciones (las medidas resaltadas son medidas prioritarias que pueden ser implementadas a corto plazo)

Ejecución del Presupuesto Retrasos en la aprobación de compromisos de asignación con agencias frecuentemente justifican la necesidad de las mismas de tomar préstamos bancarios y acumulación de cuentas por pagar para bienes y servicios. No existe un procedimiento operativo formal para modificaciones en los presupuestos aprobados. Los fondos no usados en un programa son declarados en exceso, transferidos a la Cuenta 1401 y reasignados a otro programa. Cada agencia sigue su propia modalidad para adquisiciones y compras perpetuando contrataciones directas (grado a grado).

La reciente creación de la Secretaría de Medio Ambiente y el Gabinete Social resalta la importancia de algunas metas de desarrollo del milenio en la agenda de desarrollo nacional. Sin embargo, el compromiso y el uso no coinciden de manera general con las políticas de desarrollo nacional: educación, asistencia social y presupuestos locales para salud han tenido un impacto insignificante en la reducción de la pobreza.

Formulación de Presupuesto El poder de la Presidencia de la República ha contribuido a perpetuar la presencia de inversiones públicas políticamente motivadas. Existen brechas en la administración fiscal, y el equipo de preparación y ejecución del presupuesto está sujeto a cambios frecuentes.

está directamente relacionado con la inversión en capital, la revisión del marco legal y regulatorio, y el prospecto de reformas institucionales y laborales.

Resumen del Problema

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Reducir significativamente la aprobación y entrega de fondos, y reforzar el rol de la Tesorería como la única agencia que pueda autorizar préstamos domésticos. Reforzar el rol del Congreso en la aprobación de cualquier desviación significante en el presupuesto. Desfasar, para el próximo ciclo presupuestario, el uso de la Cuenta 1401. Unificar las reglas de adquisiciones para todas las compras públicas.

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Ceder el rol principal para el proceso de formulación y ejecución del presupuesto a una secretaría externa a la Presidencia de la República tal como la Secretaría de Finanzas. Consolidar pronósticos macroeconómicos del gobierno y fuentes no-gubernamentales para la planificación a corto y largo plazo. Mejorar las políticas, materiales analíticos, información relevante y revisiones de retornos sobre las inversiones en recursos humanos para influenciar la asignación de recursos. Investigar y excluir el acceso a recursos del estado y apoyo a las ONGs con actividades hacia bienes públicos cuestionables o limitado impacto para el alivio de la pobreza. Utilizar progresivamente los presupuestos programados para establecer metas del sector público y el manejo de políticas públicas.

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Recomendaciones (las medidas resaltadas son medidas prioritarias que pueden ser implementadas a corto plazo)

Descentralización La descentralización es la clave para el manejo apropiado de la administración del gasto público y entrega de servicios eficientes aunque enfrenta los siguientes retos: (a) limitaciones administrativas y de planificación que pueden socavar la descentralización orientada a resultados; (b) fuentes de ingresos escasas a niveles subnacionales; (c) falta de transparencia en transferencias fiscales; (d) y controles débiles sobre el gasto y rendimiento de gobiernos.

Reforma del Servicio Civil El esfuerzo actual para reducir la nómina pública y la transición de empleados públicos a estatus de carrera administrativa perpetuaría las ineficiencias a menos que no venga aparejada a una concertación política imparcial, esfuerzos para corregir anomalías, planificación rigurosa y una estrategia coherente para el diseño e implementación de una reforma del servicio civil comprehensiva.

Sistemas de Control Instituciones para auditoría y contabilidad están plagadas por consideraciones organizacionales y legales. Son fácilmente influenciadas por del Poder Ejecutivo. Muy pocos casos de falta de ética profesional son llevados a la luz pública.

Resumen del Problema

Flexibilizar las rígidas reglas que dirigen los cambios en la asignación de recursos entre las unidades de prestación de servicios y las unidades operacionales. Instituir una mejor comunicación y colaboración entre instituciones y entidades (a nivel nacional y provincial) que ofrezcan servicios paralelos y complementarios. Reforzar la capacidad de administración presupuestaria en los gobiernos locales; asegurar que haya un apropiado y aplicable marco para establecer la responsabilidad administrativa de los administradores de los gobiernos locales. Revisar las regulaciones referentes a préstamos subnacionales y transferencia del riesgo crediticio de modo que la deuda subnacional no ponga en peligro la provisión de servicios esenciales y la sostenibilidad fiscal a nivel nacional.

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Restringir los nombramientos a “puestos de confianza”. Enfatizar en la calidad de servicio a la población y un eficiente manejo tanto de recursos públicos como de funciones fundamentales del Gobierno en la reforma a largo plazo del servicio civil. Mejorar las condiciones de servicios a través de criterios objetivos para reclutamiento, retención, y promoción de bonificaciones por el rendimiento de profesionales calificados.

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Mejorar la delineación de funciones de la Contraloría y la Cámara de Cuentas con fines de reducir superposición de funciones, mejorar la eficiencia, detectar desviaciones, corregir defectos y procesar actos fraudulentos. Ceder a ambas instituciones los recursos necesarios (personal y presupuesto) para llevar a cabo sus funciones. Proveer apoyo técnico adecuado a miembros del subcomité en el Congreso para la administración pública, contabilidad y auditoría. Hacer a los administradores de recursos públicos profesional y técnicamente responsables por el manejo eficiente de los recursos que están bajo su supervisión; diseminar a lo largo del sector público información de las consecuencias por violaciones y desviaciones.

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Recomendaciones (las medidas resaltadas son medidas prioritarias que pueden ser implementadas a corto plazo)

INTRODUCCIÓN EL MARCO POLITICO-ECONOMICO QUE SUSTENTA EL MANEJO DEL GASTO PÚBLICO 1. Esta introducción describe de manera general el marco político-económico que sustenta el manejo del gasto público en la República Dominicana, y explica dos características distintivas del mismo. En primer lugar, comparado con otras naciones latinoamericanas, o con naciones de ingresos similares, los gastos públicos del Gobierno central dominicano son bajos. Segundo, la asignación de recursos para gastos públicos en la República Dominicana difiere significativamente de la de países comparables, en el sentido de que se enfatizan inversiones en bienes privados mientras que se sub-enfatizan los gastos sociales. Este capítulo de introducción argumenta que existen dos aspectos del marco político-económico de la República Dominicana que explican estos patrones de gastos. Primero, el entorno de clientelismo que ha afectado históricamente todos los aspectos de la vida política ha generado gastos excesivos en proyectos de inversión o en bienes privados en lugar de inversiones en capital humano u otros bienes públicos, debido a que los proyectos de inversión pueden ser utilizados para beneficiar exclusivamente a fieles del partido y patrocinadores. Y segundo, los dispares incentivos entre el Presidente y el Congreso o el Gabinete resultan en la reducción del porcentaje de gastos del Gobierno central en relación al PIB ya que históricamente el Congreso no ha sido dado a ceder mayor poder de gasto a la Presidencia de la República en vista de los débiles mecanismos de control; y la Presidencia de la República, en contrapartida, es renuente a requerir mayores presupuestos por temor a ceder mayor poder de gasto a algunos miembros del Gabinete que pudieran tener agendas políticas propias. Evolución del Rol del Gobierno en un Régimen Presidencial Altamente Centralizado 2. El rol del Gobierno como administrador de los recursos fiscales en la República Dominicana es en gran parte el resultado de una evolución política que data desde la Era de Trujillo, entre 1930-1961 (Ver Recuadro I.1). Bajo su dictadura, Trujillo por si solo determinaba, supervisaba y proveía las necesidades de los ciudadanos, de esta forma personificaba los atributos y funciones del Gobierno. La percepción de que el Gobierno provee porque el Gobierno conoce mejor que la población aquello que se debe proveer emergió cuando la República Dominicana sufrió la más devastadora pérdida de capital humano en su historia documentada de desastres naturales. De acuerdo a cifras estimadas, el Huracán San Zenón, en septiembre de 1930, dejó 4,500 muertos, 20,000 heridos y 20,000 desalojados en Santo Domingo solamente (donde la población era de apenas 70,000 habitantes). El huracán San Zenón también causó la destrucción de prácticamente todas las viviendas en Santo Domingo, la inundación de gran parte de la tierra cultivada así como la erupción frecuente de cólera y otras enfermedades provenientes de fuentes de agua. La administración de Trujillo respondió luego de la catástrofe iniciando y completando proyectos públicos y coordinando el reasentamiento de los sobrevivientes en localizaciones con menos tendencia a inundaciones. Aunque la pobreza persistía, la economía dominicana creció. Para la mayoría de los dominicanos de la década del 30, estos indicadores (mientras la “Gran Depresión” estaba teniendo severos efectos sobre gran parte de la economía mundial) fueron lo suficientemente impresionantes como para crear una percepción permanente del Gobierno -- y por supuesto de la Presidencia de la República -- como el productor y suplidor providencial de bienes y servicios. 3. Desde la era de Trujillo, los sucesivos gobiernos han continuado ejerciendo su función de mayor terrateniente, proveedor de empleos, y administrador de bienes y servicios cruciales. Estos 1

Gobiernos no pagaban por la mayor parte de los insumos (como las tierras) en la producción y entrega de bienes y servicios. En cambio, el público en general toleraba la mediocridad de los servicios del Gobierno ya que eran gratis, y aceptaban las bajas remuneraciones de las funciones gubernamentales como normales (Recuadro I.1). Recuadro I.1: Historia del Caudillismo en la República Dominicana La historia política de la República Dominicana en el siglo XIX se caracterizó por una tensa y algunas veces antagonista relación con Haití (país con el cual comparte se la isla de La Hispaniola) y con España (su más antiguo colonizador europeo). Por otra parte, durante el siglo XX, la República Dominicana pasó por dos ocupaciones militares de los Estados Unidos. Estas experiencias facilitaron el surgimiento del caudillismo como forma de mantener la cohesión interna, proteger la soberanía territorial y prevenir la agresión externa. El caudillismo resulta quizás mejor ejemplificado a través del régimen de Rafael Leónidas Trujillo. En 1930, el General Trujillo tomó el poder, y subsecuentemente renombró la ciudad de Santo Domingo como “Ciudad Trujillo”, convirtiendo a la República Dominicana en una empresa privada con una fachada constitucional. Al mismo tiempo, desde el Huracán San Zenón (referirse al párrafo 2) ha habido una duradera percepción de que un buen gobierno debe ejecutar grandes obras infraestructurales. Trujillo promovió la agricultura y obras públicas ya que su fortuna personal dependía de ello. Trujillo dejó en la República Dominicana una economía dualista (con una muy pobre y extensa clase baja, acompañada por una diminuta clase alta) y una ausencia total de instituciones democráticas. Al momento de su asesinato en 1961, Trujillo controlaba aproximadamente el 80 por ciento de la producción industrial del país y sus empresas empleaban un 45 por ciento de la fuerza laboral activa (Moya Pons, 1998). Su muerte desató fuerzas liberales que impulsaron la creación de partidos políticos, así como el traspaso de las propiedades de Trujillo al Estado. Luego de una breve transición democrática (1963) y de una guerra civil (1965), una nueva Constitución se adoptó en 1966 para establecer una democracia que permaneció anclada dentro de un contexto de régimen presidencial altamente centralizado, con instituciones débiles, y deficientes mecanismos de control dentro del Estado que dieron lugar a abusos de poder. La mayoría de los poderes eran (y siguen siendo) encarnados por la Presidencia de la República, la cual ejercita una considerable discreción sobre todas las decisiones del Estado con poca supervisión y responsabilidad limitada. La Presidencia de la República tenía el control sobre qué provincias se beneficiarían de proyectos y transferencias, y por ende tenía una influencia considerable sobre la elección de los senadores, creando así una dependencia del poder Legislativo hacia la Presidencia de la República. Conjuntamente, hasta la enmienda constitucional de 1994, el Senado nombraba a los jueces, creándose así un segundo nivel de dependencia del poder Judicial con respecto al Legislativo y limitando aún más las condiciones constitucionales necesarias para prevenir el abuso de poder político. Fuente: Labor de Investigación Inicial por Phillip Keefer.

4. Para fines de los 80 y principios de los 90, el modelo gubernamental en el cual el Estado era el proveedor principal de bienes y servicios conllevó a déficits fiscales no-sostenibles. La administración de las empresas públicas en particular, se convirtió en un peso financiero para el Gobierno dado el incremento en la demanda de servicios de una población en crecimiento y el acceso generalizado de los pobres y no pobres a bienes y servicios públicos. Grandes déficits fiscales fueron generados por gastos en infraestructura para la clase media y el sector privado, sin los mecanismos y estructuras para asegurar la calidad, el control y la recuperación de costos. 5. Para mediados de los 90, las limitaciones institucionales de este modelo fueron evidentes para una generación de líderes políticos cuyos seguidores esperaban que el Gobierno se convirtiese en un mejor regulador de una economía cada vez más compleja y diversificada mayormente dominada por el sector privado. El reto de redefinir el rol institucional del Gobierno dentro del contexto actual tiene dos vertientes. Primero, el Gobierno debe buscar un equilibrio entre su rol como proveedor de bienes básicos y servicios a zonas rurales y periferias urbanas; por otro lado, la necesidad de fortalecer el marco institucional y regulatorio para crear un ambiente conducente a un rol creciente del sector privado a través de asociaciones públicas-privadas. Segundo, dada la limitada cantidad de recursos, el Gobierno debe mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos.

2

El Limitado Rol de Redistribución en el Gasto Público 6. En la República Dominicana los gastos del Gobierno son relativamente bajos en comparación a países de América Latina y países con niveles de ingresos similares. Con un valor equivalente al 16 por ciento del PIB en 1998, el gasto público del Gobierno general en la República Dominicana era de aproximadamente 12 puntos porcentuales del PIB por debajo de la proporción esperada para países con niveles de desarrollo económico similar (Ver Tabla I.1). Sin embargo, más del 50 por ciento de los recursos y gastos del sector público en el 2001 fueron manejados por agencias autónomas y descentralizadas, financieras y no financieras del sector público (Ver Tabla Anexa A3.3), indicando que los gastos del Gobierno central no representan claramente los gastos públicos en la República Dominicana. Tabla I.1: Comparación Internacional de Gastos Públicos (Gobierno General). Indicador (por ciento del PIB) 1/

Actual

Esperado

Desviación 2/

Gasto Total, 19983/

16.3

28.2

-11.9

Gasto Público en Salud, 1990-98 4/

1.6

3.6

-2.0

Gasto Público en Educación (por ciento del PIB), 1997 5/

2.3

4.7

-2.4

0.9

7.2

-6.3

Gasto Público en Seguridad Social y Asistencia Social, 1998

6/

1/ A menos que se indique lo contrario. 2/ La desviación es el valor actual menos el valor esperado del indicador. Una desviación negativa indica que la República Dominicana está por debajo de otros países. 3/ Los valores esperados fueron calculados utilizando un modelo cross-section Expgdpi = 6.37+ 2.56⋅ Log ( PIBpci ) donde Expgdpi representa los gastos ( 0.71)

( 2.51)

en porcentaje del PIB en el país i, y PIBpc, representa el PPP del PIB per cápita en el país i. La regresión incluye a 84 países. 4/ Los valores esperados fueron calculados utilizando un modelo cross-section Saludi = − 6.97+ 1.24⋅ Log ( PIBpci ) donde Salud representa los gastos ( −7.30) (10.90 )

públicos en salud en porcentaje del PIB en el país i. La regresión incluye 129 países. La información para gastos en salud pública se refiere al año más reciente disponible durante el período de 1990-1998 5/ Los valores esperados fueron calculados utilizando un modelo cross-section Edui = − 1.08 + 0.68⋅ Log ( PIBpci ) donde Edui representa los gastos ( −0.84 )

( 4.45)

públicos en educación como porcentaje del PIB en el país i. 6/ Los valores esperados fueron calculados utilizando un modelo cross-section AsistenciaSociali = − 20.78+ 3.28⋅ Log ( PIBpci ) donde Asistencia Social −3.30 4.60 (

)

(

)

representa el gasto público en seguridad social y asistencia como porcentaje del PIB en el país i, Fuente: Base de datos SIMA del Banco Mundial.

7. Los reducidos gastos del Gobierno central en la República Dominicana limitan las actividades redistributivas de los mismos. El gasto público en los sectores que pueden beneficiar a los más pobres – salud, educación y asistencia social -- es significativamente limitado con relación a países comparables (Ver Tablas I.1 e I.2). Inclusive el gasto social es frecuentemente canalizado hacia la provisión de bienes privados. Por ejemplo, existe una propensión significativa en la República Dominicana a la contratación de profesores basada en conexiones políticas y no en las habilidades pedagógicas de los mismos; al otorgamiento de contratos generosos para la construcción de nuevas escuelas o la impresión de textos a suplidores particulares, no a la mejor oferta. De igual forma, los gastos en construcción de viviendas, los cuales difícilmente benefician a los pobres, equivalen a dos veces el promedio de los demás países de América Latina y el Caribe. Los gastos en agricultura presentan quizás el mejor ejemplo; casi todos los recursos públicos distribuidos al sector son usados para proveer bienes privados a grandes grupos de interés en el sector. Tabla I.2: Gastos Sociales Seleccionados en Porcentaje del PIB, 1966 - 2003 Educación Salud1/ Asistencia Social

1966-69 2.67 1.46 0.66

1970-79 2.18 1.11 0.69

1980-89 1.86 1.09 0.81

1990-99 1.82 1.26 0.52

2000 2.65 1.82 1.00

2001 2.77 1.88 1.62

2002 2.97 1.96 0.95

1/ Para el período 1968-71 la salud incluye la asistencia social; por esta razón, este período ha sido ajustado manteniendo una proporción de salud / asistencia social = 0.54, como en 1972. Fuente: Cálculos del personal del Banco mundial basados en información de ONAPRES y del Banco Central.

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2003 2.42 1.60 0.63

Una Explicación basada en la Economía Política: Políticas Electorales, Clientelismo y Caudillismo 8. Debido a la fuerte incidencia del clientelismo en la política dominicana, los hacedores de políticas tienden a tener una marcada preferencia por gastos que puedan ser fácilmente dirigidos a gratificar a los electores, a la vez que excluyen a los oponentes, y una baja preferencia hacia gastos que no pueden ser tan fácilmente dirigidos. Un ejemplo de gastos dirigidos es la inversión pública (carreteras, puentes, elevados, proyectos de irrigación, etc.) y un ejemplo de gastos no dirigidos es la educación. 9. Hay dos niveles de clientelismo en la política de la República Dominicana: el nivel local entre líderes localmente elegidos y su electorado, y el nivel nacional entre la Presidencia de la República y los líderes locales que le brindan votos.1 •

A nivel local, los candidatos están excesivamente enfocados en grupos restringidos de los cuales dependen para la victoria electoral. Por ejemplo, los diputados se preocupan frecuentemente por el número de proyectos que benefician a grupos de interés dentro de sus distritos, por los recursos asignados a ONGs que controlan, y por la disponibilidad de recursos para el Congreso en sí.

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A nivel nacional, los candidatos presidenciales se valen de una red de senadores y representantes congresionales para el soporte legislativo, y en individuos de confianza que puedan captar votos electorales críticos. Ni los titulares ni los candidatos a puestos políticos están comprometidos a proveer bienes y servicios a todos los ciudadanos. No obstante, se espera de ellos que garanticen la credibilidad de las promesas de provisión de bienes y servicios a sus electores cercanos y a sus aliados políticos.2 Las promesas de provisión de bienes privados y limitadamente públicos, son consecuentemente un rasgo distintivo de las campañas presidenciales.

10. El clientelismo y la larga tradición de mostrar preferencias en gastos dirigidos son quizás mejor ejemplificados por el número de proyectos incompletos iniciados por una administración saliente y que la entrante no completa. Aunque las administraciones entrantes puedan decidir de continuar o completar proyectos mayores (especialmente grandes proyectos de infraestructura altamente visibles), el patrón general ha sido consistente a lo largo de presidentes sucesivos, cada uno dirigiendo obras públicas a diferentes grupos, y cada uno buscando no beneficiar a los grupos favorecidos por los previos gobiernos de otros partidos políticos.3 11. Una tradición de conflictos internos dentro de los Gabinetes o entre los poderes Ejecutivo y Legislativo contribuye a explicar la preferencia por gastos reducidos del Gobierno central en la República Dominicana. Cada presidencia confronta dos retos en su gabinete. El primero es que algunos miembros del gabinete se visualizan como futuros candidatos presidenciales y entienden 1

Observadores y catedráticos caracterizan típicamente el clientelismo como la personalización extrema de políticas e intercambios políticos (en la forma de favores específicos) en retorno de apoyo político. Todo país exhibe la personalización a un cierto nivel, aunque pocos discutirían que la República Dominicana está entre los ejemplos más extremos. 2 Para un análisis profundo de este tema, ver David Baron (1989), “Service-induced campaign contributions and the electoral equilibrium,” The Quarterly Journal of Economics 104: 1, 45-72 (February). 3 Por ejemplo, los siguientes proyectos se extendieron a lo largo de dos administraciones de diferentes partidos políticos: Autovía del Este, Carretera Santiago-Navarrete, Puente Juan Bosch, Interconexión vial Avenida Luperón, Avenida Independencia y Avenida 30 de Mayo, Acueducto de la Zona Oriental y los Juegos Panamericanos.

4

tener todo derecho a utilizar su posición en el Gabinete para lograr su ambición. Segundo, en ausencia de mecanismos de la sociedad para reducir el clientelismo, los miembros del gabinete, sin considerar el hecho de que deseen puestos más altos, utilizan sus posiciones para atraer una “clientela” leal a ellos. En cualquier caso, pero especialmente en el primero, los intereses de los miembros del Gabinete pueden diferir con los de la Presidencia. Como resultado de estos conflictos, la Presidencia de la República podría tener un incentivo para limitar la cartera de gastos de los miembros del Gabinete con aspiraciones políticas y/o opten por una cartera de gastos reducida: mientras más grande la cartera de gastos del Gobierno, más recursos deben ser delegados a competidores potenciales dentro del gabinete. Esta preferencia se ve reforzada por la habilidad de la Presidencia de la República de transferir una gran porción del presupuesto del Gobierno a través de la Cuenta 1401 (incluso con una cartera presupuestaria reducida). 12. Vale la pena mencionar que el gasto público (en porcentaje del PIB) se ha ido incrementando en los últimos años, y los presidentes más recientes han disfrutado de menor poder sobre sus partidos que los pasados caudillos. El impacto combinado de un menor caudillismo, una menor autoridad partidaria y una mayor competencia entre partidos, es que los recientes presidentes han enfrentado presiones más grandes para complacer las demandas de los Secretarios(as) que ellos mismos han designado. Consecuentemente, la Presidencia tiende a optar por incrementos en los niveles totales de gastos para poder sostener el financiamiento de sus prioridades. 13. Dado el presidencialismo y el control corolario que los legisladores tienen sobre el poder Ejecutivo para la distribución de recursos del presupuesto y la ejecución del mismo, estos prefieren mantener el gasto general del poder Ejecutivo bajo. Los legisladores prefieren controlar la discreción presidencial y asegurarse de que sus electores reciban los montos presupuestados, al mismo tiempo que se les acredita a ellos, y no al presidente, por los recursos que sus electores reciban. No obstante, los legisladores tienen incentivos limitados para cambiar la ley del presupuesto o limitar la discreción de la Presidencia de la República y su potestad sobre la desviación de los presupuestos aprobados. La persistencia de la ley de presupuesto radica en el poder de la Presidencia de la República para aplicar sanciones en contra de aquellos legisladores que intenten cambiar la ley. De hecho, el poder Ejecutivo ha sido capaz de ignorar las provisiones de proyectos aprobados por el Congreso y por ende los legisladores no tienen razón para creer que cualquier promesa será cumplida. El Congreso puede no creer que el poder Ejecutivo tenga la intención o la capacidad de implementar los proyectos acordados. Como consecuencia, en vez de aprobar un incremento de los impuestos para financiar los proyectos prometidos que pudiesen o no materializarse, los legisladores prefieren aprobar impuestos más bajos para restringir la autoridad del gasto de la Presidencia de la República. Los Legisladores están también enfocados en la distribución de gastos y en la cantidad de recursos que beneficiarán a sus respectivas provincias o a las ONGs que apoyan. 14. A diferencia de la mayoría de los países donde el presupuesto es elaborado en la Secretaría de Economía y/o de Finanzas, en la República Dominicana es en la Presidencia de la República (a través del Secretariado Técnico de la Presidencia) donde se elabora el presupuesto. Además, el Congreso debe reunir una amplia mayoría (dos tercios de los votos) para proponer un presupuesto o para modificar el presupuesto del Presidente en cualquier forma. De hecho, se requiere de menos esfuerzo del Congreso para modificar la Ley de Gastos Públicos (un voto mayoritario) que para enmendar el Proyecto de Presupuesto del Presidente (dos tercios de los votos). Como el hecho de que el Congreso no apruebe un presupuesto implica que el presupuesto del año anterior tomará efecto, cualquier incremento nominal en los ingresos contenidos en el presupuesto del año anterior puede ser ejecutado sin la supervisión del Congreso. Por ende, la

5

discreción del Presidente sobre el uso de ingresos adicionales podría aumentar si el Congreso no aprueba el presupuesto.4 15. En la fase de implementación, el principal elemento detrás de los poderes inherentes de la presidencia es el uso discrecional del Fondo Presidencial (Cuenta 1401), la cual absorbió una proporción sustancial del presupuesto del país (aunque se ha reducido recientemente). El fondo tiene dos fuentes de ingreso: (i) 75 por ciento de los impuestos recaudados en exceso de aquellos proyectados en el presupuesto aprobado por el congreso, y (ii) 100 por ciento de los “fondos no utilizados” de las diferentes agencias ejecutoras. En realidad, estos “fondos no utilizados” son un impuesto a las Secretarias y agencias que asciende a dos tercios del fondo de la Cuenta 1401. Como resultado, la Presidencia de la República puede subestimar los ingresos fiscales y sobreestimar los costos de actividades particulares en su presupuesto anual con tal de lograr un superávit que pueda ser subsecuentemente transferido a la Cuenta 1401. La explotación de estas ambigüedades parece haber llegado a su expresión máxima a fines de los 80: durante su último período presidencial, el Presidente Balaguer utilizó los procedimientos requeridos en la ley presupuestaria para controlar el 50 por ciento del gasto total del Gobierno central. Otra consecuencia de la estructura descrita anteriormente es el bajo incentivo de la Presidencia de la República en crear mecanismos de control y de seguimiento adecuados. Mientras más restringente es la administración de los gastos públicos, más difícil se hace desviar los recursos del Gobierno para financiar campañas y proyectos dirigidos. Un reciente Decreto (646-02) hace un intento para definir mejor el criterio para el uso de la Cuenta 1401, aunque aún no la elimina. 16. El presente Informe esta organizado de la manera siguiente: el Capítulo 1 describe el presupuesto agregado y los desafíos fiscales que enfrenta el país; el Capítulo 2 analiza el manejo de los gastos públicos en sectores claves; el Capítulo 3 abarca el proceso del presupuesto; y el Capítulo 4 presenta los retos de reforma en dos áreas importantes para el manejo de los gastos públicos: la reforma de la administración pública y la descentralización.

4

Otros países (como Chile, por ejemplo) permiten que el Presupuesto de la Presidencia tome efecto. Este arreglo también otorga poder discrecional a la Presidencia por el lado de gastos.

6

CAPÍTULO 1 ESTRUCTURA FISCAL AGREGADA Y DESAFÍOS A.

Dimensión del Gasto Público: Comparación Internacional y Perspectiva Histórica

1. La dimensión total del sector público -- determinada por el gasto combinado del Gobierno central, la Administración de Seguros Sociales, los Gobiernos Municipales, las Agencias autónomas y descentralizadas del Estado, y empresas públicas no financieras -- es significativa, si bien ha disminuido notoriamente de un 32 por ciento en los años 80 a alrededor de un 22 por ciento en los últimos años. Esta disminución es en gran parte atribuida a una marcada reducción de las transferencias de capital del Gobierno central a las empresas públicas (Tabla 1.1).1 Sin el sector de empresas públicas, el gasto del resto de las agencias del sector no financiero (referidas en este informe como empresas del Gobierno general consolidado) ha permanecido estable en un 17 - 18 por ciento del PIB en los años 90, aunque luego de una reducción en el 2000 se produjo un incremento en el 2001 a consecuencia de un aumento de los gastos del Gobierno central. Los gastos de los Gobiernos Municipales han sido bajos históricamente; no obstante, la reciente tendencia a la descentralización del gasto público ha creado un incremento en los recursos manejados por los ayuntamientos, los cuales han casi duplicado su gasto de un 0.4 por ciento del PIB en 1990 a un 0.7 por ciento en el 2001. Igualmente, los gastos en seguridad social han sido muy bajos. No obstante, se espera que la implementación de la nueva Ley de Seguridad Social conlleve a incrementar los recursos asignados al sistema de seguridad social a un 2.3 por ciento del PIB para el 2005 o 2006. El porcentaje del PIB correspondiente a los gastos de las agencias autónomas ha disminuido ligeramente desde 1999. Si bien no se reporta en esta sección del Informe, el gasto realizado por el sector público financiero, compuesto principalmente por el Banco Central y el Banco de Reservas, es substancial (como se argumenta en el Capítulo 3 y como se muestra en la Tabla Anexa A3.3). Debido a las limitaciones existentes de información, gran parte del análisis cuantitativo de este Informe sobre el Gasto Público se basa en las ejecuciones presupuestarias del Gobierno central. Tabla 1.1: Evolución del Gasto del Sector Público No Financiero, 1980-2001 (Porcentaje del PIB) Gobierno General Consolidado Gobierno central (neto) 1/ Seguridad Social (IDSS) Gobiernos Municipales Agencias Autónomas Empresas Públicas (no financieras) Total Sector Público No Financiero Memo: Gobierno central (bruto) 2/

1980-89 18.6 15.4 0.6 0.6 2.0 13.2 31.8

1990-95 17.2 14.7 0.6 0.5 1.5 8.0 25.2

1996 16.9 14.1 0.6 0.3 1.8 5.7 22.6

1997 18.3 14.8 0.8 0.6 2.2 6.3 24.6

1998 16.8 13.2 0.7 0.6 2.2 6.2 23.0

1999 17.1 13.6 0.7 0.6 2.2 5.3 22.5

2000 16.6 13.5 0.8 0.6 1.7 4.9 21.5

2001 18.1 15.0 0.7 0.7 1.6 3.8 21.9

--

--

14.4

16.1

16.2

16.7

15.7

17.8

1/ A fines de evitar una doble contabilidad, los datos correspondientes al Gobierno central se presentan netos de las transferencias al sector público no financiero. 2/ Debido a que la información hasta el año 1995 proviene de la CEPAL y a partir de 1996 de ONAPRES, la metodología para calcular el Gobierno central (bruto) difiere. Por lo tanto, el gasto del Gobierno central bruto no ha sido reportado para los períodos 1980-89 y 1990-95. Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial basadas en datos de la CEPAL de 1980-95 y de ONAPRES de 1996-2001.

1

Hubo una disminución de las transferencias entre 1986-1996 dado que durante la administración de Balaguer varias empresas cerraron y otras experimentaron una significativa reducción de las transferencias corrientes de capital que recibían del Gobierno central.

7

2. Históricamente, la República Dominicana ha mantenido niveles de gastos del Gobierno que se comparan favorablemente con otros países. El porcentaje del PIB correspondiente al gasto del Gobierno es menor que el del promedio de los países con ingresos per cápita comparables. Basado en los resultados de una regresión entre naciones que fue llevada a cabo para este Informe, y empleando datos de los años 97-98 (Ver Tabla I.1 en la Introducción) se espera que un país cuyo ingreso per cápita sea similar al de la República Dominicana (US$1,861 en 1997) tenga como promedio un gasto de Gobierno central del 21 por ciento del PIB y un gasto del Gobierno general consolidado de un 28 por ciento; sin embargo, las relaciones correspondientes a la República Dominicana fueron de 14 y 16 por ciento del PIB respectivamente en 1997.2 A escala regional, la República Dominicana se encuentra entre los países de América Latina con más bajas proporciones de gastos del Gobierno general sobre el PIB con un 17 por ciento comparado a un promedio regional de un 24 por ciento del PIB. (Tabla 1.2). Tabla 1.2: Gasto del Gobierno general consolidado en países Latinoamericanos seleccionados, 20011/ (Porcentaje del PIB) Ano

Gasto como porcentaje del PIB

Argentina

1999

24.9

Bolivia

1999

29.4

Brazil

1999

30.8

Chile

1999

22.5

Colombia

1999

24.5

Costa Rica

1999

19.2

República Dominicana

1999

17.1

Ecuador

1999

19.1

Honduras

1998

24.4

Jamaica

1999

20.1

México

1999

21.9

Paraguay

1999

29.4

El Salvador

1998

14.0

Uruguay

1999

36.3

Promedio

23.8

Promedio sin la República Dominicana

24.3

Fuente: Varios informes del FMI circa 1999.

3. Tomando en cuenta la dimensión de la economía (no el nivel de ingreso per cápita o agrupaciones por región) como base de comparación, los gastos públicos de la República Dominicana también se encuentran por debajo de los gastos públicos de países comparables. A pesar de la subjetividad de esta clasificación (dada la dependencia de los gastos públicos de cada país a la condición política, sociológica y a la estructura económica, así como al rol del Gobierno en la sociedad), la República Dominicana en el año 1997 parece ser la única economía en el rango de PIB entre US$10 y US$20 billones cuyo gasto total del Gobierno central estaba por debajo del 20 por ciento del PIB. Asimismo, la República Dominicana se ubica entre el 25 por ciento de los países de todas las dimensiones económicas cuyo gasto público es menor al 20 por ciento del PIB (Anexo Tabla A1.1). Los demás países seleccionados se encuentran dentro del rango del 20 al 60 por ciento; de hecho, la mitad de los países seleccionados tienen un gasto público que sobrepasa el 30 por ciento del PIB.

2

Ver “The Economic Distribution of Public Expenditure in the Dominican Republic” por Magdalena Lizardo.

8

4. Si bien los niveles del gasto público en la República Dominicana son relativamente controlables, hay razón para creer que el gasto del gobierno no se debe incrementar (en porcentaje de PIB) más allá de los niveles actuales mientras no se implementen profundas reformas para fortalecer el proceso presupuestario y se mejore la eficiencia del gasto público. En primer lugar, el presupuesto del gobierno no es ejecutado eficientemente, como se indica en los Capítulos 2 y 3: la asignación de gastos es influenciada por fuertes tendencias al clientelismo en lugar de considerar el impacto del desarrollo y la eficiencia; además, los instrumentos y las estructuras institucionales para controlar el gasto del gobierno son débiles. Por ende, en ausencia de profundas reformas estructurales, cualquier incremento en el gasto del gobierno aumenta el riesgo de incrementar los recursos públicos desperdiciados. 5. En segundo lugar, una vez que el pago de intereses sobre la deuda y la seguridad social sean eliminados del gasto del gobierno, el nivel de los gastos remanentes (más propensos a procedimientos discrecionales) es comparable en promedio al porcentaje del PIB de otros países de América Latina y el Caribe (Figura 1.1). Se debe congratular a las autoridades dominicanas por el buen pago de los intereses de la deuda que ha ayudado a mantener los gastos totales del Gobierno a un nivel manejable. No obstante, con un mayor pago de intereses de la deuda previsto como resultado de nuevas deudas y compromisos adquiridos, así como la reforma de la seguridad social, la cual incrementará el gasto en seguridad social a corto y mediano plazo, los gastos del Gobierno en porcentaje del PIB posiblemente alcance los niveles de otros países en América Latina y el Caribe a menos que se implementen medidas para racionalizar los gastos en otras áreas. Figura 1.1: Comparación del Gasto del Gobierno General Consolidado, 2000 (Porcentaje del PIB) 30.00

25.00 6 .0

% del PIB

20.00

3.0 0.8

15.00

3.0

1.3

0.8

10.00 15.0

13.9 5.00

0.00 RD

LAC

Resto del Gasto del Gobierno Central

Pago de Intereses

Seguridad Social

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial sobre las bases de datos GFS e IFS del Fondo Monetario Internacional.

6. En tercer lugar, los ingresos del sector público son bajos como resultado de una disminución bien intencionada de aranceles en el contexto de liberalización del comercio, una política de alivio de impuestos al sector privado, una evasión crónica de impuestos y una gran cantidad de exenciones y exoneraciones. Con tan escasas fuentes de ingresos del sector público,

9

cualquier incremento en los gastos del Gobierno podría llevar a un mayor déficit fiscal y representar una amenaza a la estabilidad macroeconómica. 7. La concentración de la autoridad de gasto en unas pocas agencias e instituciones es otro rasgo distintivo del gasto público en la República Dominicana, al menos hasta los últimos años. En los años 80, cinco agencias (La Presidencia de la República, las Secretarías de Finanzas, Educación y Cultura, Agricultura y Fuerzas Armadas) controlaban el 74 por ciento de los gastos públicos. Después de que empeorara la distribución de gastos durante los años 90 (cuando las cinco instituciones más importantes en términos de gastos públicos promediaron un 83 por ciento del presupuesto del Gobierno central), la distribución del poder de gasto mejoró sensiblemente en el 2002, con las cinco agencias principales (La Presidencia de la República, las Secretarías de Finanzas, Educación y Cultura, Salud Pública y Asistencia Social, e Interior y Policía) controlando alrededor de un 70 por ciento del gasto público (Tabla 1.3). Los gastos de la Secretaría de Finanzas representaron el 33 por ciento del gasto total en el 2003 dado el fuerte incremento en la amortización de la deuda a causa de la depreciación de la moneda (85 por ciento en el 2003). Tabla 1.3: Gasto Ejecutado por Institución (Porcentaje del Total de Gastos del Gobierno central), 1980-2003 1980-89

1990-99

2000

2001

2002

20031/

Presidencia de la República Interior y Policía Fuerzas Armadas Finanzas2/ Educación y Cultura Salud Pública Agricultura Obras Públicas Otros3/ Total

28.41 6.56 9.37 14.71 10.60 7.57 10.53 7.99 4.27 100

43.75 5.41 5.60 17.48 9.45 6.77 4.47 3.04 4.03 100

15.58 7.31 8.03 16.89 14.94 11.77 6.98 10.08 8.43 100

15.05 7.53 8.06 20.14 13.17 10.75 5.69 6.36 13.23 100

20.08 7.94 6.88 19.00 12.45 10.03 5.01 5.24 13.37 100

12.91 7.37 5.23 33.05 10.28 7.52 4.18 4.27 15.18 100

Gasto de las cinco principales agencias ejecutoras

73.62

83.05

62.35

67.18

69.50

71.13

1/ Corresponde a ejecución presupuestaria preliminar para el 2003. 2/ Las cifras de la Secretaría de Estado de Finanzas incluyen el pago de intereses de la deuda. 3/ Incluye el Congreso Nacional, la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Estado de Deportes, la Secretaría de Estado de Trabajo, la Secretaría de Estado de Industria y Comercio, la Secretaría de Estado de Turismo, la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Estado de la Mujer, la Secretaría de Estado de Cultura, la Secretaría de Estado de la Juventud, la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, el Poder Judicial, la Junta Central Electoral y la Cámara de Cuentas. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

8. La mayor causa para la concentración de la autoridad de gasto ha sido tradicionalmente la gran proporción de gastos de recursos públicos de la Presidencia de la República. La concentración del presupuesto ejecutado en la Presidencia de la República data desde las eras de Trujillo y Balaguer. Este patrón se pronunció en 1991 cuando, de acuerdo a la información disponible, la Presidencia de la República ejecutó el 60 por ciento del presupuesto del Gobierno central (Figura 1.2). Recientemente el Gobierno muestra una tendencia alentadora. Las cifras preliminares para la ejecución presupuestaria del 2003 reflejan que el porcentaje de gastos de la Presidencia de la Republica en el presupuesto ejecutado disminuyó a un 12.9 por ciento del total de gastos, desde un 20 por ciento en el 2002. Existe una clara brecha entre el presupuesto aprobado y el ejecutado, las agencias poderosas tienden a gastar por encima de sus asignaciones, mientras otras agencias más débiles pierden una gran proporción de sus asignaciones originales en beneficio de la Presidencia de la República a través de la Cuenta 1401, una cuenta presidencial

10

especial a la cual se transfieren fondos en exceso desde todos los puntos del Gobierno (Tabla 1.4).3 Figura 1.2: Gasto Ejecutado por la Presidencia de la República, 1979-2003

9.0

60.0

% del PIB

8.0 7.0

50.0

6.0

40.0

5.0 4.0

30.0

3.0

20.0

2.0

10.0

1.0 -

% Total de Gasto Gob. Central

70.0

10.0

1979 1981

1983 1985

1987 1989

1991

% del PIB

1993 1995

1997 1999

2001 2003

% T otal Gasto del Gob. Central

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos del ONAPRES y del Banco Central.

Tabla 1.4: Relación Presupuesto Ejecutado / Presupuesto Aprobado, 1979-2002 Secretarías Presidencia de la República Trabajo Cultura Finanzas Educación Superior, Ciencia y Tecnología Interior y Policía Fuerzas Armadas Congreso Nacional Poder Judicial Relaciones Exteriores Junta Central Electoral Educación y Cultura2/ Cámara de Cuentas Juventud Deportes Industria y Comercio Salud Pública Procuraduría General de la República Obras Públicas Turismo Agricultura Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Estado de la Mujer

1979-20021/ 4.31 3.61 1.19 1.13 1.05 1.03 0.97 0.94 0.93 0.92 0.92 0.91 0.90 0.83 0.81 0.78 0.77 0.76 0.73 0.73 0.63 0.59 0.53

1998 2.06 3.67 n.d. 0.95 n.d. 0.99 0.96 1.00 1.00 0.80 0.96 0.9 0.83 n.d. 0.49 0.71 0.78 0.94 0.78 0.59 0.75 n.d. n.d.

1999 1.64 4.21 n.d. 0.77 n.d. 0.97 1.05 1.00 1.04 1.29 1.25 1.05 0.86 n.d. 0.85 0.67 0.98 0.95 1.25 0.51 0.93 n.d. n.d.

2000 1.19 1.73 n.d. 1.20 n.d. 0.99 1.10 1.04 1.01 1.09 0.96 0.92 0.94 n.d. 0.60 0.53 0.75 0.65 1.20 0.41 0.87 n.d. 0.35

2001 1.43 3.55 1.32 0.88 n.d. 0.96 1.15 0.94 0.99 1.12 0.98 0.86 1.00 0.78 0.87 0.95 0.96 0.94 1.00 2.22 0.95 0.60 0.54

2002 1.73 2.53 1.06 0.99 1.05 1.09 1.14 0.95 0.91 1.16 1.03 0.84 1.22 0.88 0.78 0.46 0.73 1.01 0.71 0.85 0.91 0.56 0.70

1/ El promedio correspondiente a la Secretaría de Estado de la Mujer, a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a la Secretaría de Estado de la Juventud, a la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología y a la Secretaría de Estado de Cultura, refiere al período a partir de la creación de cada una de estas secretarías. 2/ Incluye gasto en cultura hasta el año 2000, debido a que en agosto del 2000 fue creada la nueva Secretaría de Estado de Cultura. Fuente: ONAPRES.

3

Ver capítulo 3 para un enfoque más amplio de la Cuenta 1401.

11

Gasto Público por Clasificación Económica4

B.

9. Analizado por clasificación económica, quizás la característica más notable del gasto público de la República Dominicana es el bajo nivel histórico de los gastos corrientes con relación a los gastos de capital. La relación de gastos de capital y gastos corrientes ha promediado alrededor de 0.7 en las últimas tres décadas, comparado con 0.3 para la región de América Latina (Figura 1.3). La predominancia de los gastos de capital en la República Dominicana tiene orígenes tanto económicos como políticos. Desde el punto de vista económico, sucesivos gobiernos han fortalecido las infraestructuras económicas con el fin de atraer inversión privada. Desde el punto de vista político, los gobiernos han favorecido los gastos de capital sobre los gastos corrientes dado que los gastos de capital son más visibles que los corrientes, y pueden ser fácilmente manipulados para beneficiar al electorado y a grupos específicos de interés (como se comentó en el Capítulo de introducción). Mientras que la construcción y las plantaciones agrícolas han sido tradicionalmente el mayor componente en las líneas de gastos de capital y amortización de deuda, la amortización ha sido la fuerza pujante detrás de los recientes incrementos en las líneas presupuestarias (Tabla 1.5). Figura 1.3: Gastos de Capital versus Gastos Corrientes del Gobierno central: República Dominicana y países de América Latina y el Caribe, 1972-2001 1.6

Gastos de Capital v. Gastos Corrientes

1.4

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

0.0 1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

República Dominicana

1988

1990

1992

1994

1996

LAC

Fuente: Base de datos GFS del Fondo Monetario Internacional.

4

Se introdujeron cambios en la clasificación de presupuestos con el del 2003. Ver Anexo Texto A1.1.

12

1998

2000

Tabla 1.5: Gastos del Gobierno central, Clasificación Económica, 1990-20031/ (Porcentaje del PIB) Gastos Corrientes

1990-95

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003 1/

6.40

7.77

10.57

10.51

10.64

11.16

11.66

12.20

11.11

Sueldos y Salarios

2.76

3.56

5.09

5.17

5.13

5.65

5.90

6.22

5.25

Servicios No Personales (transporte, comunicaciones, seguros, otros) Materiales y Suministros

0.36 1.08

0.40 0.88

0.39 1.13

0.58 1.25

0.71 1.26

0.81 1.10

0.66 1.15

0.89 1.25

n.d. n.d.

Transferencias Corrientes

1.62

2.46

3.32

3.45

3.11

3.14

3.27

2.78

n.d.

Intereses Deuda

0.57

0.46

0.62

0.06

0.42

0.46

0.68

1.05

1.36

0.57

0.46

0.62

--

0.36

0.28

0.51

0.70

0.90

0.02

0.01

0.02

--

--

0.00

0.01

0.01

--

7.40 0.26

6.61 0.15

5.50 0.19

4.03 0.18

6.01 0.24

4.53 0.20

6.13 0.29

6.35 0.33

7.20 0.17

Adquisiciones de Activos

0.06

0.06

0.01

0.07

0.12

0.05

0.01

0.02

n.d.

Construcciones y Plantaciones Agrícolas Transferencias de Capital

3.73 2.10

4.41 1.34

2.61 1.62

2.52 1.15

3.26 1.46

2.28 1.08

2.21 1.97

2.20 2.21

1.61 1.55

Amortización de la Deuda

0.76

0.65

1.04

0.04

0.90

0.86

1.61

1.53

3.42

0.76

0.65

1.04

0.00

0.57

0.26

1.25

1.10

2.66

0.49

0.00

0.02

0.07

0.03

0.05

0.03

0.06

n.d.

13.80

14.38

16.06

14.54

16.65

15.68

17.79

18.54

18.31

De los cuales, Intereses Deuda Externa Otros Gastos Corrientes Gastos de Capital Maquinarias y Equipos

De la cual, Amortización Deuda Externa Otros Gastos de Capital Total

1/ Ejecución presupuestaria preliminar. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en ONAPRES.

B.1.

Operación y Mantenimiento

10. El gran énfasis en los gastos de capital y grandes proyectos de infraestructura no ha sido acompañado con el mismo énfasis en el presupuesto de operación y mantenimiento. La provisión de servicios públicos requiere una óptima combinación de, por un lado, gastos de operación y mantenimiento (por ejemplo: conservación, reparaciones menores y construcción temporal, maquinarias y equipos de reparación; reparaciones de edificios e instalaciones) y, por otro lado, inversión en capital fijo. La relativa negligencia en el mantenimiento de las inversiones públicas existentes puede ser debida a algunos aspectos de la económica política en la administración del gasto público de la República Dominicana. Los gastos públicos son utilizados para engrandecer la imagen de la Presidencia de la República, en vez de la entrega eficiente de bienes y servicios públicos, como se expresa en el Capítulo de introducción. Consecuentemente, es más gratificante para un presidente en el poder asignar fondos para nuevos proyectos que designar recursos para el mantenimiento de inversiones realizadas por Gobiernos anteriores. 11. El Gobierno central asigna, generalmente, más recursos para el mantenimiento de su programa de inversión que para el mantenimiento de servicios claves como las instalaciones de salud pública. Los gastos de mantenimiento se han incrementado significativamente entre inicios de los años 80 y años recientes, impulsados por una mayor cantidad de recursos para la rehabilitación de las construcciones existentes. Las asignaciones para rehabilitación sostuvieron un incremento de 3.1 por ciento del presupuesto del Gobierno central entre 1980-86, hasta un 5.7 por ciento en 1992-96 y 7.7 por ciento en 1997-2000 (Anexo Tabla A1.2). El gasto de mantenimiento rutinario y periódico (reparaciones menores, y mantenimiento de maquinarias y equipos) se redujo durante el mismo período, hasta en instituciones que hacen uso intensivo de maquinarias y equipos en la entrega de servicios -- educación, salud pública y asistencia social, agricultura, y obras públicas y comunicaciones.

13

B.2.

Sueldos y Salarios

12. Aunque los salarios del sector público en la República Dominicana, en porcentaje del PIB, han sido consistentes con promedios regionales, el hecho de que casi un tercio del presupuesto del Gobierno central se asigne a salarios reduce significativamente la flexibilidad con que los recursos públicos puedan ser utilizados en programas de reducción de la pobreza o para lidiar con eventos no previstos (Tabla 1.6). El gasto en salarios del Gobierno general consolidado fue de un 5.7 por ciento del PIB en el 2000, comparado con América Latina y el Caribe, cuyo promedio es de 5.2 por ciento. Después de una reducción significativa en la relación de salarios y los gastos del Gobierno central durante 1990-94 como resultado de reajustes macroeconómicos acogidos a principios de los años 90, la relación resumió una tendencia hacia el aumento -creciendo de un 19.3 por ciento durante 1990-1994 a un 33.4 por ciento en el 2002 reflejando la importancia creciente del Estado en el mercado laboral. De hecho está estimado que en el 2001, el empleo público total representó un 9.6 por ciento de la fuerza laboral activa.5 La empleomanía pública se incrementó por 28,265 empleos en el 2001 y por 18,433 en el 2002; y la información preliminar sugiere que existen continuadas tendencias alcistas en el 2003.6 No obstante, la relación de salarios dentro de los gastos del Gobierno central ha disminuido en el 2003. Tabla 1.6: Gobierno central: Gasto en Sueldos y Salarios, 1980-2003 (Porcentaje del Total de Gasto Ejecutado del Gobierno central) Sueldos y Salarios

1980-89

1990-94

1995-99

1998

1999

2000

2001

2002

20031/

31.4

19.3

29.5

35.5

30.8

36.1

33.1

33.4

28.7

Sueldos para cargos fijos

23.7

15.0

21.1

24.8

21.5

24.0

21.1

n.d.

n.d.

Sueldos personal temporal

3.2

1.9

3.9

4.7

5.3

6.8

7.2

n.d.

n.d.

Sobresueldos

0.6

0.4

0.6

0.9

0.8

1.0

1.2

n.d.

n.d.

Jornales

1.5

0.4

0.3

0.3

0.3

0.3

0.2

n.d.

n.d.

Honorarios

0.1

0.1

0.1

0.1

0.1

0.3

0.2

n.d.

n.d.

Gastos de representación

0.1

0.1

0.1

0.2

0.2

0.3

0.2

n.d.

n.d.

Gratificaciones y Bonificaciones Otros Servicios personales

1.8

1.1

2.4

2.8

2.5

3.1

2.7

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

6.2

5.3

Gasto Total Ejecutado

0.3

0.3

0.9

1.7

0.2

0.3

0.2

100

100

100

100

100

100

100

4.5

2.6

4.5

5.2

5.1

5.7

5.9

Memo: Gasto en Sueldos y Salarios (Porcentaje del PIB)

1/ Ejecución Presupuestaria Preliminar. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basado en informaciones de ONAPRES.

13. Asimismo, el porcentaje de salarios para el personal temporal en gastos totales se ha incrementado de manera constante desde mediados de los años 90 (después de una reducción a principios de los años 90) y para el 2001 se había más que triplicado en cuanto a niveles promedios en 1990-94. El tema del personal temporal en el servicio civil no es nuevo y es bien conocido que esta categoría de empleo público incluye asignaciones políticamente motivadas que alimentan y sostienen la cultura de clientelismo. La creación de puestos no autorizados y de nóminas infladas han debilitado el proceso de reclutamiento, y han comprometido la calidad de entrega de los servicios públicos. Por ende, se requiere disciplina para poner freno al crecimiento de empleos en el sector público, en víspera y posteriormente a las elecciones presidenciales de mayo del 2004. La promulgación del Decreto 538-08 en junio del 2003 busca mejorar la situación actual y constituye un paso en la dirección correcta (Recuadro 1.1) 5

Encuesta del Banco Central sobre la Fuerza de Trabajo Nacional. Para junio del 2003 la empleomanía del gobierno general se había incrementado en 12,700 en comparación con fines del 2002.

6

14

Recuadro 1.1: Decreto 538-03: Reducción de la nómina del Servicio Civil El Decreto 538-03 autoriza a la Contraloría y a la Oficina Nacional de Administración de Personal (ONAP) a revisar las nóminas del Gobierno central y transferir al Fondo General del Gobierno (Fondo 100) los nombres de todos los empleados públicos cuyos salarios provienen del Fondo Especial del Gobierno. Los artículos 6 y 7 del Decreto ordenan a la Secretaría Administrativa de la Presidencia de la República a coordinar con la ONAP el establecimiento de los formatos apropiados para la informatización de la base de datos. Igualmente señala la racionalización de todos los nombramientos y puestos del Servicio Civil y el establecimiento de la División de Nombramiento de Carrera Administrativa, la cual depurará y procesará las candidaturas de los empleados del Gobierno central elegibles para ser ingresados en la carrera administrativa dentro del Servicio Civil. La División de Nombramientos de Carrera Administrativa así como el Consejo Judicial de la Presidencia de la República manejarán las designaciones a puestos en la categoría de carreras especiales. El artículo 32 estipula que la eliminación, reestructuración o creación de puestos debe ser comunicada al Poder Ejecutivo; la contratación de nuevo personal para puestos de la carrera administrativa debe ser evaluada y supervisada por la ONAP, y los candidatos deberán ser seleccionados mediante concursos, pruebas y entrevistas. Fuente: Decreto 538-03.

14. Recientemente, los gastos en salarios han recibido una marcada atención dentro del diálogo económico en la República Dominicana. En su discurso de febrero del 2003 conmemorando la independencia de la República Dominicana, el Presidente anunció la creación de una Comisión con fines de estudiar la nómina pública y someter recomendaciones para su reducción. La Comisión discutió su propuesta preliminar con un equipo de expertos del Banco Mundial, y sometió sus recomendaciones al Presidente en junio del 2003. En el Capítulo 4 serán discutidos en mayor detalle asuntos que conciernen al empleo público, incluyendo la labor de la Comisión. B.3.

Bienes y Servicios7

15. Los gastos en bienes y servicios (aparte de salarios) y los gastos en materiales y suministros, son relativamente bajos y han sido bastante estables. Han representado aproximadamente un 11 por ciento de gastos o menos del 2 por ciento del PIB desde los años 80 (Tabla 1.7). Los gastos en bienes y servicios se incrementaron ligeramente durante el período 1997-2000 a causa de incrementos en el precio de los combustibles y fertilizantes, y en menor escala, debido a la implementación del programa de Desayuno Escolar (establecido en 1997) y del programa de Comedores Económicos (establecido en 1995).8 Se espera que el gasto en bienes básicos aumente en un futuro cercano a medida que las agencias del Gobierno central paguen sus facturas de electricidad de manera regular.

7

Gastos en bienes y servicios del Gobierno central incluyendo los gastos en servicios no personales y materiales así como los suministros, según la clasificación de ONAPRES. 8 El presupuesto ejecutado del programa de Comedores Económicos evolucionó de la siguiente forma: 1995 RD$42.5m; 1996 - RD$45.5m; 1997 - RD$77.6m; 1999 - RD 70.8m; 2000 - RD$67.2m; y 2001 - RD$103.3m.

15

Tabla 1.7: Gobierno central: Gasto Ejecutado en Bienes y Servicios, 1980-2003 (Porcentaje del Total del Gasto Ejecutado del Gobierno central) 1980-89 1990-94 1995-99

1998

1999

2000

2001

2002

2003 1/

Gasto Ejecutado en Bienes y Servicios

11.6

10.4

10.4

12.6

11.9

12.2

10.1

11.5

10.3

Servicios No Personales Servicios de comunicaciones Servicios Básicos Publicidad, impresión y otros Viáticos Transporte y almacenaje Alquileres Seguros Reparaciones Menores Otros servicios no personales Materiales y Suministros Alimentos y productos agroforestales Minerales, excepto carbohidratos Textiles y vestuarios Productos de papel, cartón e impresos Productos de cuero y caucho Productos químicos y conexos Productos minerales no metálicos Productos metálicos Productos varios y útiles diversos Memo: Gasto Ejecutado en Bienes y Servicios (Porcentaje del PIB)

3.4 0.1 0.7 0.7 0.4 0.2 0.5 0.2 0.5 0.2 8.1 2.2 0.1 1.3 0.5 0.3 2.6 0.1 0.6 0.4

2.4 0.1 0.5 0.4 0.2 0.1 0.2 0.4 0.3 0.1 8.0 1.8 0.0 2.0 0.7 0.1 2.5 0.0 0.4 0.4

3.2 0.2 0.3 0.6 0.4 0.2 0.3 0.5 0.4 0.3 7.1 2.9 0.0 0.7 0.7 0.1 2.1 0.0 0.3 0.5

4.0 0.3 0.2 0.9 0.6 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 8.6 3.6 0.0 0.7 0.7 0.1 2.3 0.0 0.5 0.7

4.3 0.4 0.2 1.1 0.6 0.1 0.5 0.6 0.3 0.6 7.6 3.3 0.0 0.7 0.7 0.1 2.0 0.0 0.2 0.6

5.2 0.5 1.9 0.7 0.5 0.1 0.3 0.4 0.3 0.3 7.0 2.7 0.0 0.9 0.7 0.1 1.7 0.2 0.3 0.5

3.7 0.3 0.3 1.0 0.5 0.2 0.3 0.4 0.4 0.3 6.4 2.3 0.0 0.6 0.5 0.1 1.9 0.0 0.4 0.5

4.8 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 6.8 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

1.7

1.5

1.6

1.8

2.0

1.9

1.8

2.1

1.9

1/ Ejecución Presupuestaria preliminar para el 2003. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en informaciones de ONAPRES.

B.4.

Pago de Intereses

16. Un logro en el manejo de gastos en la República Dominicana ha sido el éxito en la reducción de pagos de intereses en porcentaje del PIB desde mediados de los años 90 hasta recientemente, en parte como resultado de políticas previas para reducir el nivel de deuda del sector público a inicios de los años 90. El gasto promedio en pago de intereses era de 0.7 por ciento del PIB entre 1990 y 2001, colocando a la República Dominicana en una posición favorable dentro de los países de América Latina y el Caribe, donde el promedio de pago de intereses ascendía a 3.4 por ciento del PIB (con un rango entre un 1 y un 15 por ciento del PIB entre países). Aproximadamente 75 por ciento de los pagos de intereses de la República Dominicana corresponde a la deuda externa y el resto a la deuda interna. 17. No obstante, los pagos de intereses se han incrementado significativamente en los últimos 3 años, especialmente en el 2003. Luego de altos niveles en el período 1993-96, con un promedio de un 1.03 por ciento del PIB, los pagos de intereses se redujeron durante el período 1997-99 a un 0.7 por ciento del PIB, antes de iniciar una tendencia alcista que alcanzó un promedio de 0.9 por ciento del PIB durante el período 2000-02 (Figura 1.4). El pago de intereses sobre la deuda alcanzó un 1.9 por ciento del PIB en el 2003 (solo para el Gobierno central). Esta tendencia alcista conlleva a tres observaciones: •

Primero, es probable que el aumento continúe dado los recientes incrementos en el endeudamiento del Gobierno. La deuda pública en la República Dominicana es relativamente baja en comparación a otros países de América Latina. No obstante, en el 2001 la relación deuda pública externa / PIB aumentó en 0.9 puntos porcentuales dada la

16

emisión de US$500 millones en bonos soberanos y otros préstamos con instituciones financieras internacionales. La proporción se incrementó adicionalmente con la emisión de US$600 millones adicionales en bonos soberanos en enero del 2003. Como resultado de una fuerte depreciación del peso durante el 2003 y de la nueva deuda pública en la que se incurrió durante el proceso de compra de las acciones de las empresas de distribución de la energía eléctrica, la relación deuda externa / PIB ha aumentado de un 22.3 por ciento a fines del 2002 a un 37.9 por ciento a fines del 2003. •

Segundo, los pasivos emergentes en el sector bancario podrían llevar a un mayor incremento en el endeudamiento del sector público y a un aumento en el pago de intereses. De hecho, la intervención del Banco Central en las repercusiones de la crisis bancaria del 2003 causó un brusco aumento en la deuda pública interior, de menos de un 4.7 por ciento a fines del 2002 a un 20.3 por ciento a fines del 2003.

•

Tercero, el Gobierno planea la emisión de instrumentos de deuda internos para pagar el resto de sus atrasos en los pagos. Esto conduciría a mayores niveles de deuda y mayores pagos de intereses. En el futuro cercano, los nuevos compromisos de deuda deben ser programados de tal manera que no ejerzan un peso excesivo sobre las finanzas del Gobierno.

Figura 1.4: Pago de los Intereses sobre la Deuda de la República Dominicana, 1980-2003 (Porcentaje del PIB) 6.0

5.0

% del PIB

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0 1980

1982

1984

1986

1988

1990

Intereses

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Amortizacion

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en informaciones de ONAPRES y del FMI.

B.5.

Subsidios y Transferencias

18. Las partidas presupuestarias para subsidios y transferencias, como proporción del PIB, en la República Dominicana están muy por debajo de los promedios regionales en América Latina (aunque como subcategoría separada, estos son altos). El paquete de subsidios y transferencias en la República Dominicana es reducido, en comparación con otros países de América Latina y el Caribe, donde muchos de ellos, especialmente los grandes Gobiernos federales, realizan

17

transferencias significativas a sus Gobiernos locales. Los subsidios y transferencias en la República Dominicana representaron un promedio de casi un 3 por ciento del PIB entre 19982000, comparado con un 16.5 por ciento del PIB en Brasil, y 9.3 en Argentina. 19. Los subsidios y transferencias corrientes del Gobierno central se han incrementado durante los últimos años. Desde un promedio de un 1.9 por ciento del PIB entre 1987-96, han alcanzado casi un 3 por ciento desde 1997.9 Este crecimiento es el resultado de incrementos en las transferencias del sector público, becas y viajes de estudio y subsidios a instituciones privadas, lo cual entre 1997 y 2000 representó el 1.9 por ciento, 0.35 por ciento y 0.99 por ciento del PIB respectivamente. Los subsidios y las transferencias al sector público son esencialmente canalizados a través de las Secretarías de Agricultura, Finanzas, Educación, e Interior y Policía. Estas cuatro instituciones desembolsaron el 85 por ciento de las transferencias del sector público durante el período 1997-2000. Los subsidios y las transferencias al sector privado son esencialmente realizados a través de las Secretarías de Finanzas, Trabajo, Salud y Asistencia Social y Educación. 20. En la República Dominicana, si bien el porcentaje de las transferencias a Gobiernos locales se ha ido incrementando durante los últimos siete años, aún representan menos del 1 por ciento del PIB o el 5 por ciento del gasto total del Gobierno central (Tabla 1.8). El incremento en transferencias a Gobiernos locales esta esencialmente relacionado a la Ley de Ayuntamientos de 1997 (Ley 147-97 de marzo 1997) la cual determina la transferencia del 4 por ciento de las recaudaciones internas a los ayuntamientos. El presupuesto del 2002 asignó a los ayuntamientos un 1 por ciento adicional de los ingresos de fuentes internas. Recientemente, el Congreso ha aprobado un proyecto de ley (por promulgarse) que incrementaría las transferencias desde el Gobierno central a los ayuntamientos a un 8 por ciento de las recaudaciones internas del Gobierno. 21. Una vez que las transferencias sean sustraídas, la República Dominicana tiene relativamente, un alto nivel de subsidios. La información recolectada para la presentación de este Informe sugiere que los subsidios en la República Dominicana representaron un 1.3 por ciento del PIB en el 2001; un nivel considerable en comparación con otros países de América Latina y el Caribe, tomando en cuenta aquellos para los cuales existe información disponible. De acuerdo a los datos internacionales, los subsidios en la República Dominicana representaron un 1.1 por ciento del PIB para el 2001– el porcentaje más alto entre 5 países de América Latina y el Caribe, para los cuales la información referente a subsidios (sin transferencias) está disponible.10 En la República Dominicana los subsidios se han incrementado significativamente entre 1995 y 1998, alcanzando un 1.7 por ciento del PIB o un 11 por ciento del gasto del Gobierno central (Figura 1.5). A comienzos de 1999, el porcentaje de PIB destinado a subsidios descendió, mayormente por la reducción del subsidio a la energía eléctrica (Figura 1.6). En el 2001, los subsidios representaron un 1.3 por ciento del PIB, equivalente al 8 por ciento del gasto total del Gobierno central.

9 Los subsidios y transferencias corrientes corresponden a transferencias a otros niveles de Gobierno, transferencias a instituciones sin fines de lucro, transferencias a unidades familiares y transferencias al exterior. 10 Ver estadísticas del FMI GFS 2001.

18

Tabla 1.8: Gobierno central: Transferencias Corrientes y de Capital a los Gobiernos locales, 1995-2002 (Millones de RD$) 1995 Gastos del Gobierno Central

1996

23,188.7 26,642.1

Transferencias a Gobiernos Locales

1997

1998

1999

2000

20021/

2001

32,900.5 37,487.1 45,164.6 48,287.0 57,855.6

73,850.1

515.7

875.9

1,247.2

1,690.9

2,099.6

1,975.7

3,078.9

3,055.2

Transferencias Corrientes

467.3

776.0

1,244.0

1,027.8

1,143.5

941.3

1,030.5

845.0

Distrito Nacional

233.4

313.1

404.3

365.3

388.3

253.2

283.0

n.d.

Otros Municipios

206.5

425.7

787.0

618.9

704.5

642.9

699.1

n.d.

27.4

37.3

52.7

43.6

50.7

45.2

48.5

n.d.

Liga Municipal Dominicana Transferencias de Capital

48.4

99.9

3.2

663.2

956.1

1,034.4

2,048.4

2,210.3

Distrito Nacional/

--

1.5

--

169.9

233.4

258.6

512.2

n.d.

Otros Municipios

7.6

60.4

--

460.4

675.9

724.1

1,433.8

n.d.

40.8

38.0

3.2

32.9

46.7

51.8

102.4

n.d.

Transferencias a Gobiernos Locales como porcentaje de gastos del Gobierno Central

2.2

3.3

3.8

4.5

4.6

4.1

5.3

4.1

De los cuales: Transferencias Corrientes

2.0

2.9

3.8

2.7

2.5

1.9

1.8

1.1

Transferencias de Capital

0.2

0.4

0.0

1.8

2.1

2.1

3.5

3.0

0.3

0.5

0.6

0.7

0.8

0.6

0.9

0.8

Liga Municipal Dominicana Memo:

Tranferencias a Gobiernos Locales como porcentaje del PIB

1/ Obtenida a través de los porcentajes de la participación en las transferencias, reportadas por ONAPRES a la Contraloría. 2/ Ejecución Presupuestaria 2002 ONAPRES. Fuente: ONAPRES y Contraloría General de la República.

Figura 1.5: Subsidios a los Productos y a los Servicios, 1991-2001 1.8 1.6

10.0 1.4

8.0

1.2 1.0

6.0 0.8

4.0

% del PIB

% del Total de Gastos del Gobierno Central

12.0

0.6 0.4

2.0 0.2

0.0

0.0 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Subsidios como % del Total de Gastos del Gobierno Central

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información del Banco Central.

19

1999

2000

2001

Subsidios como % del PIB

22. La República Dominicana dirige generalmente los subsidios hacia los siguientes productos: Gas propano, electricidad, agua, transporte y sistemas de comunicación, servicios de educación y recreativos. El subsidio de la electricidad, el más importante en la última década, ha disminuido significativamente en los últimos años (Figura 1.6), después de una importante reforma que reemplazó los subsidios no dirigidos por subsidios dirigidos (para beneficio de hogares pobres) en el 2002 cuando a consecuencia del alza en los precios internacionales del petróleo, el subsidio generalizado en el sector se hizo insostenible.11 Además de la electricidad, otros subsidios que toman importancia están dirigidos al gas propano para uso doméstico y al suministro de agua. La Tabla 1.9 más adelante, muestra que en el 2001 las compañías de agua y alcantarillado (CAASD, INAPA y CORAASAN) recibieron el nivel más alto de subsidios de producto. 23. El intento de reducir el subsidio a la electricidad se vio frustrado debido a la crisis del sector financiero del 2003 y a la fuerte depreciación del peso resultante. Los costos para la generación de energía se incrementaron a medida que los precios del combustible aumentaban, provocando precios más altos para los consumidores (aun con un retraso regulatorio de dos meses). El gobierno reestableció los subsidios (los cuales pagó por medio de cuentas por cobrar generadas a través de un Fondo de Estabilización) a pequeños negocios y al consumo de las primeras 300 Kw/h de los consumidores residenciales. No obstante, no se materializaron transferencias al fondo de estabilización y junto al retraso regulatorio de dos meses para el ajuste de tarifas, se produjo una crisis financiera y de liquidez para los distribuidores, la falta de pago a los generadores, deficiencias en la disponibilidad de energía, y una nueva ronda de disturbios sociales. Con el objetivo de retomar el control, el gobierno volvió a comprar en Septiembre del 2003, dos de las tres compañías distribuidoras de electricidad. Esta compra aumentó la deuda pública en un monto de US$500 millones, y seguramente causará un aumento en los futuros desembolsos gubernamentales. Mientras que una reestructuración total del sector eléctrico aún está pendiente, y que aún se debe garantizar su sostenibilidad financiera, el gobierno ha dado pasos iniciales para reducir los subsidios al consumo y realizar pagos parciales a las compañías generadoras de electricidad de modo de asegurar un nivel mínimo de generación en los próximos meses. Estos pasos incluyen: (i) la reducción gradual de subsidios para grandes consumidores (a través de ajustes de tarifas graduales), mientras se continua protegiendo a los consumidores que utilizan menos de 200 Kw/h al mes y se continúan implementando programas en los barrios pobres (conocidos comúnmente como el PRA o Programa de Reducción de Apagones), y (ii) el pago a los distribuidores desde el Fondo de Estabilización para cubrir el subsidio remanente (estimado en unos US$105 millones en el 2004). Para asegurar el mejoramiento constante del suministro de energía del país, es fundamental que estos pasos iniciales sean rápidamente seguidos de profundas reformas diseñadas con la participación de actores claves dentro del sector.

11

Es importante notar que los pagos del Gobierno por el consumo de electricidad eran computados como un subsidio a la CDE, inflando de hecho los montos de subsidios en el sector.

20

Porcentaje de Gastos Totales (%)

Figura 1.6: Subsidios a los Productos y Servicios, 1996-20011/ (Porcentaje del Total de Gasto del Gobierno central) 8

Electricidad

7

Agua

6

Gas Propano

5

Otros

4 3 2 1 0

1997

1998

1999

2000

2001

1/ La información para el 2001 es preliminar. Nota: La categoría “Otros” incluye servicios de transporte de pasajeros, servicios de educación primaria y secundaria, servicios de telecomunicaciones y correos, y servicios culturales y deportivos. Fuente: Departamento de Cuentas Nacionales y Estadísticas Económicas del Banco Central.

Tabla 1.9: Subsidios por Productos / Servicios e Instituciones, 2001 (Millones de RD$) Institución Empresas Públicas No Financieras CDE CAASD, INAPA, CORAASAN OTTT, OMSA Instituto Postal Dominicano RTVD 2/ Empresas Privadas No Financieras OPUVISA, Mundo Gas y Coastal Dominicana Universidades, Colegios privados e Institutos Total

Producto / Servicio

2001 1/

Electricidad Agua Servicios de Transporte Terrestre Correos y Telecomunicaciones Cultura y Deporte

1,326.4 1,651.8 276.1 59.7 17.1

Gas propano Educación

1,103.8 140.0 4,574.9

1/ Datos preliminares. 2/ Incluye clubes culturales y deportivos. Fuente: Labor de Investigación Inicial por Fernando Pellerano. The Structure of Public Expenditure in the Dominican Republic.

B.6.

Gastos de Capital

24. El reajuste en el porcentaje relativo de gastos de capital y de gastos corrientes, donde el primero disminuye de un 56 por ciento del gasto total del Gobierno central en 1987 a un promedio de un 33.5 por ciento durante 1998-2003, se ha convertido en un aspecto distintivo de la estructura del gasto público en la última década. Por ejemplo, la inversión pública en el sector de la construcción disminuyó de un 5 por ciento en 1994 a un 3 por ciento del PIB en el 2001. A pesar del reajuste, la República Dominicana sigue manteniendo un alto nivel de gastos de capital comparado con otros países de América Latina y el Caribe (Figura 1.3). 25. La estructura de la inversión de capital revela que el porcentaje de amortización de la deuda se ha incrementado significativamente en los últimos años, especialmente en el 2003, a causa de la depreciación de la moneda y el pago de la deuda interna relacionada con la crisis bancaria. La formación de capital fijo representó un 52 por ciento del gasto de capital para 19802001, mientras que las transferencias de capital absorbieron el 33 por ciento, y otros gastos de capital un 15 por ciento. Los porcentajes tanto de transferencias como la formación de capital han

21

disminuido desde los años 80 (aunque luego aumentaron en el 2001), mientras que el porcentaje de otros gastos en capital se ha cuadriplicado desde los años 80 (Tabla 1.10). No obstante, una tendencia preocupante es la reciente aceleración en la amortización de la deuda. Además, con el reembolso de la primera emisión de bonos soberanos (emitidos en el 2001) que vencen en el 2006, se proyecta que la amortización de la deuda aumente significativamente. 26. Históricamente, la formación de capital fijo ha estado concentrada en la construcción de viviendas y carreteras, consistentemente con la política de atracción de inversión privada (a través de carreteras por ejemplo) y la tradición de proveer infraestructura a determinados grupos y votantes (a través de la construcción de viviendas por ejemplo). Luego de alcanzar un pico durante el período de 1980-86, la inversión en plantaciones agrícolas ha estado disminuyendo, así como los gastos de irrigación que se han reducido desde el pico ocurrido entre los años 1987-91 (Tabla 1.11). La porción dedicada a equipos y maquinarias (principalmente, transporte y equipos médicos) luego de una disminución en el período de 1987-91 ha mostrado un incremento en los años 90. En el futuro, se debe hacer más énfasis en el sector privado y la creación de asociaciones público-privadas para el suministro de infraestructura de modo que se liberen recursos públicos para gastos sociales. Durante los pasados dos años, el gobierno ha puesto un mayor énfasis en la participación del sector privado, a través de concesiones, en la construcción de carreteras y caminos urbanos. Lo que falta es el marco institucional y legal que regule los contratos y concesiones para dicha participación del sector privado. Más adelante, se debe hacer un mayor énfasis en asociaciones privadas y público-privadas para la provisión de infraestructura de manera que se liberen recursos públicos. Tabla 1.10: Composición del Gasto de Capital, 1980-2003 (Porcentaje del Gasto Total de Capital)

Inversión de Capital Fijo

1980-1986

1987-1991

1992-96

1997-2000

2001

2002

2003 1/

40.9

56.8

59.1

59.0

41.1

39.7

25.9

Maquinaria, Equipos y Activos

5.2

4.8

4.4

5.3

5.0

5.1

2.4

Construcción

31.7

48.2

52.5

51.6

33.4

32.7

22.4

Plantaciones

4.0

3.8

2.2

2.1

2.6

1.9

1.1

Transferencias de Capital

46.4

26.7

26.1

26.6

32.1

35.2

21.5

Al sector público

44.5

26.0

25.9

26.4

18.1

33.9

21.4

Al sector privado

1.8

0.7

0.2

0.2

14.0

1.3

0.0

Otros Gastos de Capital

12.8

16.5

14.7

14.4

26.8

26.8

52.6

Desembolsos Financieros

3.1

10.0

4.3

0.9

0.5

0.9

5.1

Amortización de la Deuda Externa

9.1

6.5

10.4

8.5

20.4

17.2

37.0

Amortización de la Deuda Interna

0.6

0.0

0.0

5.0

5.8

0.1

10.6

100

100

100

100

100

100

100

Total

1/ Ejecución presupuestaria preliminar 2003. Fuente: Cálculos realizados por el personal del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

27. El tamaño relativamente grande de los gastos de capital requiere un manejo cuidadoso y eficiente de la inversión pública de modo que se reduzca el derroche. En el pasado, la selección de proyectos se ha basado en asignaciones históricas de gastos, e influenciadas por el peso político relativo de los dirigentes de las Secretarías y agencias beneficiadas, la influencia de representantes regionales, y consideraciones de beneficio político. La reciente creación de un banco de datos para proyectos asistirá en la selección, programación e implementación de los mismos. En el futuro, las autoridades tendrán que ser más estrictas al aplicar criterios de

22

eficiencia así como enfatizar las necesidades de áreas pobres al seleccionar proyectos públicos, tomando en consideración las restricciones presupuestarias, priorizando las inversiones públicas, y asegurando la disponibilidad de fondos adecuada para el mantenimiento de las inversiones existentes. Tabla 1.11: Distribución del Gasto de Formación de Capital Fijo, 1980-2001 (Porcentaje del Total de Formación de Capital Fijo) 1980-86 11.02 1.75 0.63 3.16 2.01 1.17 2.30

1987-1991 4.26 1.00 0.29 0.82 0.67 0.69 0.80

1992-1996 6.25 0.68 0.41 1.30 1.22 2.12 0.53

1997-2000 6.97 0.74 0.26 1.90 1.95 1.50 0.61

2001 11.58 1.22 0.59 3.96 3.29 1.19 1.34

Construcción de obras y plantaciones agrícolas Vías de comunicaciones Acondicionamiento de Suelos y plantaciones Obras urbanísticas Obras hidráulicas y sanitarias Edificaciones Instalaciones Adiciones y reparaciones Inspección de obras Otras construcciones

87.04 27.57 9.95 2.69 3.84 12.75 0.88 27.64 1.04 0.68

91.57 24.99 7.01 3.73 5.45 32.58 1.45 14.69 0.52 1.15

92.42 37.44 4.11 4.22 2.31 21.86 0.93 20.09 0.59 0.87

91.02 26.51 3.47 2.17 2.82 15.14 2.65 36.44 0.98 0.84

87.86 10.36 6.41 1.59 1.11 8.12 0.84 56.98 1.80 0.66

Activos de Capital Existentes

1.93 1.35 0.31 0.13 0.15 100

4.17 0.48 0.03 3.66 -100

1.33 0.06 -1.26 -100

2.01 1.15 0.56 0.29 0.01 100

0.55 0.47 -0.07 -100

Maquinarias y equipos Maquinarias y equipos de producción Equipos educativos y recreativos Equipos de transporte, tracción y elevación Equipos de operaciones auxiliares Equipos Médicos Sanitarios Otros equipos

Terrenos Edificios Obras para demoler Maquinarias y equipos usados Total

Fuente: Cálculos realizados por staff del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

C.

Gasto Público por Clasificación Funcional

28. Cuatro tendencias importantes surgen al analizar la evolución del gasto público por clasificación funcional. Primero, el porcentaje de gastos generales se ha reducido significativamente en los años 80 y ha permanecido más o menos estable desde entonces. Segundo, el porcentaje de gastos sociales se ha incrementado de forma significativa desde los 90, impulsado por gastos en programas de educación, asistencia social y, a menor escala, de salud. Tercero, el porcentaje de sectores económicos se ha reducido notoriamente, especialmente desde los años 80 (a causa de reducciones en gastos relacionados con la agricultura, el transporte y el desarrollo urbano). Cuarto, los gastos en servicios financieros se han incrementado significativamente, principalmente a cuenta de un incremento en el pago de la deuda pública, particularmente en los últimos tres años. 29. Los gastos generales, aunque presentan una reducción a través del tiempo, representan actualmente un quinto de los gastos. En los años 70 el porcentaje de gastos en defensa era considerablemente más alto (10.3 por ciento del total del gasto del Gobierno central o el 1.7 por ciento del PIB) que los gastos en salud (6.7 por ciento o el 1.1 por ciento del PIB) pero ha disminuido y, para el 2003, representaba la mitad del porcentaje de gastos en salud (Tablas 1.12a y 1.12b). El gasto social se ha ido incrementando desde inicios de los años 70, con más fondos destinados a la educación, a la salud, y a la asistencia social. El promedio para gastos en

23

educación en los años 90 está por debajo de décadas pasadas; presenta un cierto incremento en el 2002 pero disminuye en el presupuesto aprobado para el 2003. El porcentaje del gasto de salud dentro del gasto social se ha incrementado, pero no sustancialmente en comparación por década, aunque el período del 2000-02 reflejó una mejoría considerable en el patrón histórico; la asignación para el 2003 retornó los porcentajes a niveles previos al 2000. El porcentaje del gasto en viviendas fue significativo en 1970-79 y luego también en 1987-96, promediando un 4.7 por ciento y un 6.4 por ciento respectivamente dada la política de proveer subsidios a la clase media urbana. En los últimos cinco años, los gastos en viviendas no han sido tan importantes.12 Los gastos en suministro de agua y alcantarillados han decaído desde mediados de los años 90, cuando se otorgó la más importante asignación de fondos durante 1991-95 con un promedio de 8.8 por ciento de los gastos totales ejecutados. Los servicios municipales en los últimos tres años han estado significativamente por encima de los niveles del promedio 1990-99 y han continuado una tendencia de incremento como resultado de la descentralización.

12

El presupuesto aprobado para el 2003 muestra un incremento considerable en la asignación de gastos para viviendas, aunque esto se deba a la nueva estructura de clasificación que se inició en el 2003 donde el gasto en viviendas también incluye los gastos urbanos.

24

Tabla 1.12a: Clasificación Funcional del Gasto Ejecutado del Gobierno central, 1966-2003 (Porcentaje del Total de Gasto Ejecutado) Gastos Generales Administración General Justicia y Orden Público Defensa Nacional Relaciones Internacionales Gastos Sociales Educación Salud 2/ Asistencia Social Vivienda 3/ Alcantarillado y Aguas Potables 4/ Servicios Municipales Servicios a la Comunidad Otros 4/5/ Gastos Económicos Agropecuaria y Pesca 4/ Irrigación 4/ Industria y Comercio 4/ 6/ Transporte 4/ 7/ Caminos Vecinales 4/ Urbanismo y Edificaciones 4/ Energía 4/ Otros 4/ 8/ Servicios Financieros Banca, Seguros y Otros 9/ Deuda Pública 4/ Gasto No clasificado 10/ Gasto Total

1966-69 32.16 8.08 8.27 14.66 1.15 36.49 14.82 8.07 3.67 1.79 2.29 6.09 0.77 0.26 27.49 7.98 3.06 0.37 13.37 2.02 0.50 1.94 3.86 3.86 100

1970-79 23.51 7.21 5.21 10.32 0.77 35.60 13.08 6.68 4.14 4.46 3.17 2.58 0.56 0.92 35.44 7.21 5.90 1.50 10.12 0.78 4.84 3.22 1.87 5.44 1.24 4.21

1980-89 19.47 6.67 4.33 7.86 0.62 36.99 12.87 7.43 5.63 3.57 2.34 3.02 0.61 1.51 35.95 9.97 4.12 2.47 8.64 1.32 2.75 4.90 1.79 7.59 1.42 6.17

1990-99 17.72 8.86 3.66 4.70 0.49 39.10 12.23 8.63 3.50 4.17 6.39 2.73 0.24 1.20 33.83 6.17 3.46 1.09 8.31 1.31 6.47 4.76 2.27 9.35 1.31 8.04

2000 22.85 10.77 5.44 5.68 0.96 44.65 16.89 11.58 6.39 1.29 2.15 4.05 0.73 1.56 23.90 5.42 1.14 2.25 7.05 0.53 3.29 3.44 0.79 8.60 0.31 8.29

2001 20.10 8.46 4.59 6.14 0.91 45.71 15.57 10.55 9.08 1.14 2.11 4.19 0.77 2.30 21.19 5.41 1.45 0.66 8.34 0.29 1.84 2.14 1.04 13.00 0.33 12.66

2002 22.51 11.35 4.29 5.80 1.07 44.08 16.01 10.59 5.10 1.09 2.76 4.44 0.75 3.34 21.38 5.04 1.29 0.64 6.11 0.61 1.62 3.95 2.12 12.03 0.42 11.61

20031/ 16.18 7.95 3.56 3.79 0.88 39.37 13.23 8.74 3.45 2.24 2.28 3.66 n.d. 5.77 15.84 4.16 1.08 0.53 4.52 n.d. n.d. 3.26 2.28 28.43 0.34 28.09

100

100

100

100

100

100

100

1/ El año 2003 se refiere a la ejecución presupuestaria preliminar. Dicho año incorpora una nueva clasificación funcional, por lo tanto, el resultado de la Tabla para los gastos en Servicios Sociales, Económicos y Financieros difiere del resultado presentado por ONAPRES. Bajo la nueva clasificación funcional han sido eliminadas las categorías de gasto Servicios Municipales, Servicios a la Comunidad, Caminos Vecinales, Urbanismo y Edificaciones, siendo absorbidas por otras categorías. Los Gastos Sociales están ahora compuestos de las categorías Educación, Deportes, Salud, Asistencia Social, Vivienda y Urbanismo, Alcantarillado y Agua Potable; los Gastos Económicos están compuestos de las categorías Agropecuaria y Pesca, Irrigación, Industria y Comercio, Minería, Transporte, Comunicaciones, Energía, Turismo, Trabajo, y Banca y Seguros; la Deuda Pública es ahora una categoría independiente, al igual que el gasto de Medio Ambiente, el cual es ahora llamado gasto de Protección Ambiental; finalmente, una nueva categoría ha sido creada para Gasto No Clasificado. 2/ Para el período 1968-71 el gasto de Salud incluye el gasto de Asistencia Social, debido a lo cual dicho período ha sido ajustado manteniendo la relación del gasto de Asistencia Social y el gasto de Salud = 0.54, como en 1972. 3/ Para el año 2003, incluye los servicios municipales. 4/ Datos para 1968-69 no están disponibles. 5/ A partir del 2001 esta categoría incluye Deportes, Trabajo, y Medio Ambiente como una nueva categoría de gastos. 6/ Hasta 1971 Industria y Comercio incluía Minería, debido a lo cual dicho período ha sido ajustado manteniendo la relación del gasto de Minería y el gasto de Industria y Comercio = 0.45, como en 1972. 7/ Para el período 1966-71, el gasto de Transporte incluye el gasto de Comunicación, debido a lo cual dicho período ha sido ajustado manteniendo la relación del gasto de Comunicación y del gasto de Transporte = 0.09, como en 1972. 8/ Esta categoría incluye el gasto de Minería, Comunicaciones, Azúcar y Turismo. 9/ Datos disponibles a partir del año 1970. 10/ La nueva estructura presupuestaria implementada a partir del 2003 incorpora la categoría “Gasto No Clasificado” dentro de la programación presupuestaria. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

25

Tabla 1.12b: Clasificación Funcional del Gasto Ejecutado del Gobierno central, 1966-2003 (Porcentaje del PIB) Gastos Generales Administración General Justicia y Orden Público Defensa Nacional Relaciones Internacionales Gastos Sociales Educación Salud 2/ Asistencia Social Vivienda3/ Alcantarillado y Aguas Potables 4/ Servicios Municipales Servicios a la Comunidad Otros 4/5/ Gastos Económicos Agropecuaria y Pesca 4/ Irrigación 4/ Industria y Comercio 4/ 6/ Transporte 4/ 7/ Caminos Vecinales 4/ Urbanismo y Edificaciones 4/ Energía 4/ Otros 4/ 8/ Servicios Financieros Banca, Seguros y Otros9/ Deuda Pública 4/ Gasto No clasificado 10/ Gasto Total Ingreso Total (incluyendo Financiamiento)

1966-69 5.80 1.46 1.49 2.65 0.21 6.57 2.67 1.46 0.66 0.32 0.41 1.10 0.14 0.05 4.94 1.42 0.54 0.07 2.38 -0.36 0.09 0.35 0.69 -0.69 -18.01 18.03

1970-79 3.91 1.20 0.87 1.71 0.13 5.90 2.18 1.11 0.69 0.73 0.52 0.43 0.09 0.15 5.94 1.20 0.99 0.26 1.70 0.13 0.80 0.54 0.32 0.93 0.22 0.71 -16.69 16.57

1980-89 2.82 0.97 0.62 1.13 0.09 5.41 1.86 1.09 0.81 0.56 0.36 0.44 0.09 0.22 5.31 1.45 0.62 0.36 1.27 0.19 0.42 0.74 0.26 1.12 0.23 0.89 -14.66 14.68

1990-99 2.58 1.28 0.54 0.69 0.07 5.73 1.82 1.26 0.52 0.58 0.93 0.41 0.04 0.18 4.89 0.90 0.47 0.16 1.22 0.19 0.96 0.69 0.30 1.43 0.20 1.23 -14.63

2000 3.58 1.69 0.85 0.89 0.15 7.00 2.65 1.82 1.00 0.20 0.34 0.64 0.11 0.24 3.75 0.85 0.18 0.35 1.11 0.08 0.52 0.54 0.12 1.35 0.05 1.30 -15.68

2001 3.57 1.50 0.82 1.09 0.16 8.13 2.77 1.88 1.62 0.20 0.38 0.75 0.14 0.41 3.77 0.96 0.26 0.12 1.48 0.05 0.33 0.38 0.18 2.31 0.06 2.25 -17.79

2002 4.17 2.10 0.80 1.08 0.20 8.17 2.97 1.96 0.95 0.20 0.51 0.82 0.14 0.62 3.96 0.93 0.24 0.12 1.13 0.11 0.30 0.73 0.39 2.23 0.08 2.15 -18.54

2003 1/ 2.96 1.46 0.65 0.69 0.16 7.21 2.42 1.60 0.63 0.41 0.42 0.67 n.d. 1.06 2.90 0.76 0.20 0.10 0.83 n.d. n.d. 0.60 0.42 5.20 0.06 5.14 -18.27

14.50

15.61

17.91

18.71

18.94

Nota: Notas al pie son las mismas que en la Tabla 1.12a. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

30. Desde un punto de vista histórico, la República Dominicana ha mejorado sus asignaciones a los sectores sociales desde el Gobierno central. El porcentaje de gastos del Gobierno central en el sector social se incrementó, desde un 36 por ciento en los años 70 hasta un promedio de 43 por ciento en los años 2000-2003. No obstante, como se puede observar en la Tabla 1.13, los gastos del Gobierno central en los sectores sociales representaron apenas un 5 por ciento del PIB comparado con el promedio de países de América Latina y el Caribe de un 6 por ciento del PIB. Los siguientes sectores sociales han recibido la mayor atención: educación, salud, asistencia social, y en menor medida los servicios municipales y comunitarios. El porcentaje del PIB para vivienda, y agua y alcantarillados ha disminuido en comparación con las cifras de 1987 1996. Sin embargo, el gasto está cargado de ineficiencias como será argumentado en el Capítulo 2. En el 2001, las autoridades dieron un paso importante al crear el Gabinete Social para lograr una mejor coordinación entre las políticas sociales del Gobierno y las acciones, e impulsar de este modo una mayor atención a los temas sociales y mejor coordinación de las políticas sociales (Recuadro 1.2). La creación del Gabinete Social también asegurará que los gastos públicos contribuyan a lograr los objetivos de las Metas de Desarrollo del Milenio para el 2015.

26

Tabla 1.13: Gasto Social en Países de América Latina, 2001 (Porcentaje del PIB) Uruguay Brasil 1/ Panamá 2/ Costa Rica República Dominicana 2/ Bolivia Trinidad y Tobago 3/ Argentina Jamaica 2/ Colombia 4/ México 5/ Promedio Promedio sin la RD

Salud (1) 2.0 0.1 1.8 0.3 1.7 1.2 2.4 0.2 1.1 1.7 0.6 1.2 1.1

Educación (2) 2.4 0.5 3.0 3.7 2.4 3.9 4.0 1.0 1.4 3.8 3.6 2.7 2.7

Seguridad Social y Asistencia Social (3) 1.1 1.7 0.1 2.2 1.0 5.2 3.4 0.9 0.5 2.3 0.3 1.7 1.8

Total Gasto Social (4) = (1)+(2)+(3) 5.5 2.3 4.9 6.2 5.1 10.3 9.8 2.1 3.0 7.8 4.5 5.6 5.6

Nota: Los datos presentados son del 2001 o del último año disponible. 1/ Cifras 1998. 2/ Cifras 2000. 3/ Cifras 1995. 4/ Cifras 1999. 5/ Cifras 1997. Fuente: Basado en información del GFS Yearbook 2001 del Fondo Monetario Internacional.

31. La disminución de los gastos económicos refleja la reducción en la mayoría de los subcomponentes de esta clasificación de gastos. El gasto en agricultura e irrigación se ha reducido significativamente. Los gastos en caminos vecinales, industria y comercio, y planificación y desarrollo urbano se han reducido en los años recientes. Los gastos en transporte han disminuido como resultado de la reducción de los subsidios a este sector. Los gastos para pago de intereses financieros han aumentado durante las ultimas dos décadas, en gran parte como resultado de los incrementos en el pago de intereses de la deuda pública. Recuadro 1.2: El Gabinete Social El Gobierno ha identificado los sectores de educación, salud, alimentación, vivienda y protección del medio ambiente como sectores críticos de sus estrategias económicas, sociales, ambientales y de reducción de la pobreza. Se establece entonces el Gabinete Social por el Decreto 465-01 para asegurar que las políticas sociales sean implementadas de acuerdo a una estructura institucional coherente. El Gabinete Social es responsable de la ejecución y definición de la política social del Gobierno y de proveer una visión coherente e integrada que promueva el apoyo público. El Gabinete Social es coordinado por un miembro del Gabinete designado e incluye un cuerpo creador de políticas (encabezado por el Presidente), una Junta de Directores y una Unidad Operacional. Las funciones de la Junta de Directores incluyen: mantenerse informados de las estrategias generales y segmentos específicos de las políticas sociales del Gobierno; definir coherentemente el concepto de política social; elaborar las características sectoriales y de política social; diseñar y establecer las prioridades de la política social; dar seguimiento a los procedimientos institucionales de los sectores que componen el Gabinete Social; y analizar y aprobar proyectos dentro del sector social, programas y planes para ser sometidos al Secretario Técnico de la Presidencia y la Oficina de Planificación para análisis y aprobación final, e incluir los mismos en el presupuesto nacional y en proyecciones para fines de cooperación técnica y financiera con instituciones bilaterales y multilaterales. La Unidad Operacional es responsable de: someter al Gabinete Social la estructura general y las metas sectoriales correspondientes; recibir del Gabinete Social las estrategias, proyectos, programas y planes aprobados; guiar al Gabinete Social en cuanto al estado económico y fiscal del país; hacer sugerencias para reestructuraciones organizacionales y de procedimientos de los distintos componentes del Gabinete Social; incluir en el Presupuesto Nacional los planes aprobados por el Gabinete Social dependiendo de los recursos disponibles; priorizar y facilitar el desembolso de recursos para proyectos sociales aprobados; proveer asistencia técnica y seguimiento a todas las actividades del sector social; asegurarse que los programas y planes sometidos por el Gabinete Social estén de acuerdo con las normas y regulaciones de la Ley de Contraloría y Auditoria General de la República; y coordinar la ejecución de programas con los Consejos de Desarrollo regionales, provinciales y municipales. Fuente: Decreto 465-01 del 19 de abril del 2001.

27

D.

Recursos Presupuestarios y Financiamientos

D.1.

Movilización de Recursos Internos

D.1.1. Recaudación Impositiva 32. La República Dominicana ha tenido una tradición de baja carga impositiva medida por la relación de los impuestos presupuestados y el PIB. Luego de la implementación de una reforma fiscal en el 2001, el sistema de impuestos fue simplificado y algunas distorsiones fueron eliminadas. No obstante estos logros, el ingreso fiscal por impuestos en relación con el PIB continúa por debajo del promedio regional. La baja carga fiscal provee incentivos para la inversión privada; sin embargo, deja al Gobierno con recursos limitados para enfrentar los retos sociales en las áreas de reducción de la pobreza y desarrollo del capital humano para una economía moderna. También refleja la débil capacidad institucional para la movilización de ingresos, la amplia gama de exenciones y exoneraciones, evasión de impuestos extendida, y un gran sector informal que opera fuera de la base impositiva. Las políticas impositivas parecen ser influenciadas por el poderoso sector de negocios, en vez del votante promedio, como normalmente se debe esperar. Para conciliar la necesidad de la baja carga impositiva de los negocios, y para lograr los niveles de ingresos necesarios para un manejo fiscal apropiado, las autoridades necesitarán reformas impositivas que no impliquen aumentos de tasas, pero que aumenten la base de recaudación, disminuyan las exoneraciones y fortalezcan la capacidad administrativa para la recaudación de impuestos. 33. Con impuestos directos debilitados por numerosas exoneraciones y exenciones, el sistema de impuestos dominicano se apoya en gran parte en impuestos indirectos. El porcentaje de impuestos directos e indirectos en la totalidad de los impuestos, es de aproximadamente un 25 y un 75 por ciento respectivamente, y se han mantenido relativamente sin cambios desde 1990. Guiados por la liberalización, los impuestos por comercio internacional han disminuido (en relación con el PIB), mientras que los impuestos al valor agregado han aumentado sustancialmente desde inicios de los años 90 (Tabla 1.14). Los impuestos al valor agregado aumentaron de un 16 a un 25 por ciento la recaudación impositiva total, mientras que los impuestos por comercio internacional la redujeron de un 40 a un 23 por ciento. 34. Impuesto sobre la renta del sector privado. Estos recursos impositivos del sector privado representaron en el 2001, alrededor de un 1.5 por ciento del PIB (12.3 por ciento de los recursos impositivos totales); su fuente principal han sido los empleados del sector formal con el 93 por ciento. El resto proviene de contribuyentes asalariados independientes (Ver Anexo Tabla A1.3 para un resumen de la estructura de impuestos). Por ende, parece haber una recaudación de impuestos muy baja para los asalariados independientes. Existen tres niveles de ingresos para la aplicación de impuestos; los ingresos hasta e incluyendo RD$120,000 al año están exentos de impuestos; entre RD$120,000 y RD$200,000 (inclusive) se aplica una tasa de impuesto del 15 por ciento; para ingresos de RD$200,000 a RD$300,000 (inclusive) se aplica una tasa de un 20 por ciento; y para ingresos por encima de RD$300,000 se aplica una tasa de un 25 por ciento.13

13

El Código de Impuestos permite ajustar los distintos impuestos a la inflación.

28

Tabla 1.14: Ingresos del Gobierno central, 1990-2003 (Porcentaje PIB) 1990-95

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003 1/

I. Total Ingresos y Donaciones (II+VII)

14.6

14.2

16.2

16.1

15.8

16.1

16.8

16.9

15.6

II. Total Ingresos (III+VI)

14.4

14.1

16.2

15.9

15.6

15.9

16.6

16.9

15.5

III. Ingresos Corrientes (IV+V)

14.2

13.9

15.9

15.9

15.6

15.9

16.6

16.7

15.5

IV. Ingresos Tributarios

12.9

12.9

14.7

15.0

14.7

14.8

15.9

16.0

14.5

Impuesto sobre la Renta

2.5

2.5

3.1

3.2

3.4

3.5

4.4

4.2

1.0

Impuesto sobre las Propiedades

0.1

0.1

0.2

0.2

0.3

0.3

0.3

0.2

0.2

Impuesto sobre Bienes y Servicios

5.6

6.4

7.0

7.2

6.1

5.5

7.4

7.7

6.6

2.2

2.5

2.9

3.0

3.1

3.1

4.0

4.2

3.8

Interno

1.2

1.3

1.5

1.5

1.6

1.7

2.4

n.d.

n.d.

Externo

1.0

1.2

1.4

1.4

1.5

1.4

1.6

n.d.

n.d.

3.2

3.6

4.1

4.2

3.0

2.4

3.4

n.d.

n.d.

2.4

2.9

3.4

3.6

2.4

1.9

3.2

n.d.

n.d.

ITBIS

Impuestos Selectivos Impuestos Selectivos sobre Bienes Tabaco

0.1

0.2

0.2

0.2

0.1

0.1

0.3

n.d.

n.d.

Bebidas

0.4

0.8

0.8

0.8

0.8

0.8

0.8

n.d.

n.d.

Combustible

1.9

1.8

2.4

2.6

1.5

1.0

2.1

2.0

0.1

Otros

--

--

--

--

--

--

--

n.d.

n.d.

Impuestos Selectivos sobre Servicios Otros

0.8

0.7

0.7

0.7

0.6

0.5

0.3

n.d.

n.d.

0.3

0.3

--

--

--

--

--

n.d.

n.d.

Impuestos sobre el comercio exterior Sobre las importaciones

4.6 4.6

3.8 3.8

4.2 4.2

4.3 4.3

4.8 4.5

5.4 4.3

3.6 2.7

3.6 n.d.

3.1 n.d.

Sobre las exportaciones

--

--

--

--

--

--

--

n.d.

n.d.

Comisión cambiaria

--

--

--

--

0.3

1.0

0.9

0.8

n.d.

0.1

0.1

0.2

0.1

0.2

0.2

0.2

0.2

--

1.3

1.1

1.2

0.9

0.9

1.2

0.8

0.7

1.0

Otros impuestos V. Recaudaciones no tributarios Recaudaciones sobre la propiedad

0.9

0.4

0.4

0.3

0.2

0.4

0.2

n.d.

n.d.

Tasas y Cargos

0.4

0.6

0.5

0.5

0.5

0.6

0.5

n.d.

n.d. n.d.

Otras recaudaciones no tributarias

0.1

0.1

0.3

0.1

0.2

0.2

0.1

n.d.

VI. Recaudaciones de Capital

0.2

0.2

0.3

0.1

--

--

0.1

0.2

--

VII. Donaciones

0.2

0.1

--

0.2

0.2

0.1

0.1

--

0.1

1/ Cifras preliminares de ejecución presupuestaria. Fuente: Cálculos estimados por personal del Banco Central y del FMI.

35. Impuestos Sobre Ingresos Corporativos. Los recursos impositivos corporativos representaron un 2.3 por ciento del PIB (14.7 del total de impuestos recaudados) en el 2001. En este mismo año se produjo un pico en la recaudación de impuestos en el sector corporativo, que reflejó en parte el final de la amnistía de impuestos que produjo un 0.5 por ciento del PIB aproximadamente. Los impuestos corporativos se componen de cuatro categorías: impuestos a corporaciones, impuestos a empresas de telecomunicaciones, y dos niveles bajos a casinos y pistas (hipódromos). Las corporaciones están sujetas a una tasa de impuestos del 25 por ciento de sus ingresos netos. Un proyecto de ley apunta a gravar con un anticipo del 1.5 por ciento de sus ingresos brutos (colectado mensualmente) a los pequeños negocios que perciben ingresos anuales por debajo de RD$2 millones. Hasta el 2002, las compañías telefónicas eran gravadas con un impuesto del 10 por ciento de sus ingresos brutos locales y los ingresos internacionales eran colectados a través del régimen general de impuestos. Actualmente, las empresas de telecomunicaciones son gravadas de acuerdo al esquema habitual de impuestos sobre los ingresos netos.14 La tasa de impuestos para los casinos es de un 20 por ciento sobre sus ingresos netos; 14

El impuesto del 10 por ciento a las compañías telefónicas se conocía como Impuesto Canon.

29

además las maquinas tragamonedas son gravadas con un impuesto del 50 por ciento. Los hipódromos son gravados con impuestos del 27 por ciento. 36. Impuestos sobre la Propiedad: Los impuestos sobre la propiedad representaron el 0.3 por ciento del PIB en el 2001 (1.7 por ciento de las recaudaciones totales). Los impuestos sobre la propiedad son aplicados a operaciones de bienes raíces, registro de vehículos, herencias y registro de negocios. La gran parte de los ingresos por concepto de propiedad provienen de impuestos sobre transacciones de bienes raíces, incluyendo transferencia de propiedad, registro de tierra e impuesto sobre las viviendas.15 37. Impuestos Selectivos. Los impuestos selectivos a las bebidas alcohólicas, tabaco, combustibles y otros productos generaron un 3.4 por ciento del PIB en el 2001 (21.6 por ciento de los ingresos totales por impuestos).16 Luego de su reforma, el impuesto selectivo a los combustibles ha sido una fuente importante de ingresos, que produjo un 2.1 por ciento del PIB en el 2001. El Gobierno fijó el monto de los impuestos dependiendo del tipo de combustible. Los cambios en los precios internacionales modifican el precio en las estaciones de combustibles, no obstante, el Gobierno colectaría la misma cantidad de impuestos si la demanda se mantuviese invariable. El Gasoil y el fuel-oil usados para la generación de electricidad por las compañías suministradoras están exentos de impuestos. El impuesto a los combustibles está destinado al pago de la deuda externa. 38. Impuestos al Valor Agregado / Impuesto a la Transferencia de Bienes y Servicios Industrializados. A la venta de productos y servicios se le aplica un ITBIS de un 12 por ciento que generó un 4 por ciento del PIB en el 2001 (25 por ciento del ingreso total por impuestos). A pesar de un incremento reciente de un 8 a un 12 por ciento (la reforma igualmente expandió la base impositiva), el ITBIS en la República Dominicana se compara favorablemente con otros países de América Latina (Tabla 1.15). A la publicidad y los servicios de promoción se le aplica una tasa diferente del 6 por ciento. La eficiencia del ITBIS se ve seriamente limitada por la amplia lista de exenciones (las cuales cubren unos 382 productos) y exoneraciones discrecionales. Tabla 1.15: Impuestos al Valor Agregado (IVA) en América Latina

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica República Dominicana Ecuador El Salvador Haití México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela

Tasa Estándar

Otras Tasas

21.0 14.9 20.48 18.0 15.0 15.0 12.0 12.0 13.0 10.0 15.0 15.0 5.0 10.0 18.0 23.0 15.5

10.5, 27 9.89, 12.36 8, 10, 20, 35, 45 6 1/

10.0 5, 6 10 14

IVA (por ciento del ingreso tributario) 51.4 29.0 31.2 45.0 28.1 38.5 25.0 41.6 51.6 25.6 19.7 42.6 15.5 39.0 53.2 34.6 25.0

IVA (por ciento del PIB) 6.2 5.7 8.6 8.5 4.9 6.5 4.0 4.4 5.3 2.2 3.2 10.0 2.0 4.5 6.3 8.4 3.2

1/ IVA (ITBIS) de 6 por ciento aplicado únicamente a los servicios de publicidad y comunicaciones. Fuente: Autoridades Nacionales y estimaciones del personal del FMI. 15

El Congreso aprobó una ley en junio del 2003 que reduce el impuesto sobre herencias y donaciones. La tasa de impuestos a la cerveza es del 25 por ciento; al whisky del 45 por ciento; al ron del 35 por ciento; al vodka del 45 por ciento; a los cigarros del 25 por ciento y a los cigarrillos del 50 por ciento (estos impuestos se incrementaron en un 30 por ciento a comienzos del 2004).

16

30

39. Impuestos sobre el Comercio internacional. Los impuestos por comercio internacional son una importante fuente de ingresos presupuestarios aunque han disminuido notablemente en los últimos años, y se espera que disminuyan aun más a causa de la liberalización del comercio internacional. Los principales componentes de los impuestos por comercio internacional son los impuestos sobre las importaciones, y hasta el 2002, una comisión sobre el cambio de divisas. Los aranceles se han reducido significativamente, fruto de la liberalización, representando un 2.7 por ciento del PIB (16.9 por ciento de los recursos impositivos totales) en el 2001. La actual estructura de aranceles abarca tres categorías: productos terminados: 20 por ciento; bienes intermedios: 14 y 8 por ciento; e insumos: 3 por ciento. Unos 25 productos, principalmente vehículos, tienen impuestos aduanales de un 40 por ciento. El impuesto aduanal promedio es de alrededor de 7.7 por ciento. El Gobierno implementó recientemente un recargo temporal de un 2 por ciento a las importaciones y un impuesto temporal de un 5 por ciento a las exportaciones para lograr las metas de ingresos del programa de estabilización macroeconómica. 40. La comisión cambiaria genera el 0.9 por ciento del PIB (5.7 por ciento de la recaudación total de impuestos). Hasta la adaptación del nuevo código monetario en noviembre del 2002, las transacciones en moneda extranjera eran gravadas con una comisión del 4.75 por ciento la cual debía ser depositada en el Banco Central: los primeros 1.75 puntos porcentuales eran destinados al servicio de la deuda externa del Banco Central; el remanente era destinado al pago de intereses de la deuda del sector público no financiero. Los bancos comerciales y agentes de cambios debían reportar todas sus transacciones al Banco Central -- el Banco Central le cobraba directamente a los bancos comerciales por las comisiones; y los agentes de cambio enviaban un cheque al Banco Central. La Ley Monetaria y Financiera había determinado la eliminación de la comisión por cambio de moneda extranjera para el 2004. No obstante, para prevenir la pérdida de ingresos que esto implicaría en un momento de crisis y de recursos públicos limitados, las autoridades no abolieron la comisión cambiaria sino que la han transferido a nivel de aduanas. De hecho, el Gobierno ha incrementado recientemente la comisión cambiaria a un 10 por ciento. D.1.2. Ingresos No Tributarios 41. Los ingresos no tributarios son muy reducidos, llegando sólo al 0.8 por ciento del PIB en el 2001 y abarcando tres amplias categorías: cargos administrativos y comisiones (0.5 por ciento del PIB), contribuciones de empresas estatales y zonas francas (0.2 por ciento del PIB), y otros (0.1 por ciento del PIB). Los cargos y comisiones incluyen un conjunto variado de actividades como estampillas y servicios postales, emisión de pasaportes y licencias. Las contribuciones de empresas públicas incluyen transferencias de las superintendencias. Por ejemplo, la Superintendencia de Bancos recibe beneficios operacionales de la comisión pagada por los bancos comerciales, las cuales luego son transferidas al Gobierno central. D.2.

Financiamiento

42. Acceso al Financiamiento Internacional. La República Dominicana ha disfrutado tradicionalmente de acceso a las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), las cuales han sido una fuente de fondos para el financiamiento del sector público. Además de las IFIs, la República Dominicana ha gradualmente tenido acceso a los mercados internacionales de capital. Recientemente, en septiembre del 2001 y enero del 2003, el Gobierno acudió a los mercados financieros internacionales para que lo asistieran en sus necesidades de financiamiento, con dos emisiones de bonos soberanos por un monto de US$500 millones y de US$600 millones respectivamente, en condiciones atractivas gracias a la estabilidad macroeconómica del país en los últimos diez años. Por ende, el financiamiento externo ha jugado un papel importante de forma creciente en la República Dominicana (Tabla 1.16). Con las presiones macroeconómicas 31

que la economía dominicana sufre desde el último trimestre del 2002 (principalmente atribuidas a sucesos externos, a la desaceleración económica global, y a la débil confianza del sector privado en cuanto a la respuesta política, fiscal y monetaria del Gobierno, pero subsecuentemente ligada al colapso del tercer mayor banco comercial en abril del 2003), el acceso al financiamiento externo podría ser restringido significativamente. Las brechas para los bonos soberanos de la República Dominicana en los mercados internacionales de capital se han incrementado significativamente, excediendo ampliamente los 1000 puntos a finales del 2003 e inicios del 2004, e instituciones financieras internacionales han infligido condiciones para nuevos financiamientos a la República Dominicana. Tabla 1.16: Financiamiento del Gobierno central, 1990-2003 (Porcentaje del PIB) Financiamiento Externo (neto) Interno (neto)

1990-95 0.6 0.7 -0.1

1999 2.8 0.1 2.7

1997 1.2 -0.4 1.6

1998 1.1 0.1 1.0

1999 2.6 0.8 1.8

2000 1.7 0.5 1.2

2001 1.9 2.3 -0.9

2002 2.3 1.1 1.2

2003 2.7 3.7 -1.0

Nota: El cálculo del financiamiento puede diferir del obtenido a través de las tablas de gastos e ingresos totales, debido a que la información proviene de fuentes distintas. Fuente: Base de datos SIMA del Banco Mundial y cifras del FMI.

43. Financiamiento Interno. El financiamiento interno al sector público no financiero (SPNF) ha provenido principalmente de los bancos comerciales y a través de la acumulación de deudas y atrasos de pago con el sector privado. Los mercados de valores no son actualmente una fuente mayor de financiamiento. En el pasado, el Banco Central y el Banco de Reservas (propiedad del Gobierno) jugaban un papel activo en el financiamiento del SPNF. No obstante, desde el 2001, el Gobierno ha contado exclusivamente con la banca privada para su financiamiento interno. De hecho, el financiamiento del Gobierno a través del Banco Central ha sido prohibido por la nueva Ley Monetaria. El financiamiento del Gobierno a través del Banco de Reservas debería prohibirse igualmente. El monto de crédito proveniente de bancos comerciales privados se incrementó de RD$126 millones al final del 2000 (0.04 por ciento del PIB) a RD$2,502 millones a finales del 2001 (0.7 por ciento del PIB), un nivel extraordinario. El financiamiento por medio de bancos comerciales es exclusivamente a corto plazo y a tasas de mercado. El financiamiento a través de certificados del Banco Central ha jugado un papel importante en el 2003 a consecuencia de la crisis del sector bancario. El Banco Central emitió una gran cantidad de certificados de depósito para los depositantes de Baninter, incrementando de hecho la deuda interna. Además, para absorber el aumento de liquidez causado por la asistencia del Banco Central a los bancos comerciales problemáticos, las autoridades monetarias han estado emitiendo grandes cantidades de certificados de inversión. Para fines del 2003 el monto de los certificados del Banco Central alcanzaba los RD$60 billones, o el 12 por ciento del PIB, comparado con un 1.5 por ciento del PIB para fines del 2002 y un promedio del 1.3 por ciento durante el período 1999 - 2001. 44. El financiamiento a través de atrasos de pago internos es más el resultado de un mal manejo de deudas que las necesidades financieras reales del Gobierno. La acumulación de compromisos proviene de dos fuentes: (a) la adquisición por parte de unidades selectas del Gobierno, de bienes y servicios de proveedores privados de forma bilateral sin controles adecuados y sin previa entrega de los fondos por la Oficina Nacional de Presupuesto y la Tesorería; y (b) compromisos de la compañía eléctrica (CDE) con generadores privados. Se nombró una comisión en el 2001 para identificar y saldar los atrasos de pagos internos. Se han adoptado controles mejorados, que incluyen la prohibición de contratación de deudas bilaterales y la centralización de autorizaciones de deudas dentro de la misma oficina o entidad. Las autoridades esperan que estas mejoras administrativas limiten la acumulación de deudas. El problema en el sector eléctrico es más complejo y trae consigo un sistema complicado de subsidios y contratos con generadores privados. El Gobierno está reduciendo sus atrasos. No obstante, una solución definitiva dependerá de una reforma efectiva del sector de la electricidad.

32

45. La movilización de recursos desde el mercado de valores interno no aparenta ser promisoria a corto plazo. Primeramente, el Gobierno tendrá que sanear sus compromisos internos para ganar credibilidad: Se emitió el equivalente en pesos a US$95.9 millones en forma de bonos de Gobierno para pagar atrasos acumulados antes de 1996. El pago de estos instrumentos no ha sido satisfactorio y existe poca demanda para los mismos en mercados secundarios. El desarrollo de un mercado de valores del Gobierno requerirá rediseñar el método existente de manejo de la deuda pública así como la construcción de capacidad institucional. E.

Sostenibilidad Fiscal

46. La República Dominicana se encuentra en una encrucijada. Ha demostrado gran determinación en mantener la disciplina fiscal durante los últimos 10 años, pero ahora debe aplicar una disciplina fiscal más fuerte tanto en los gastos como en los ingresos, dado los retos que actualmente enfrenta la economía. Luego de haber sostenido un déficit fiscal en los años 80, el déficit del Gobierno central experimentó un giro a un superávit en su balance fiscal en los años 1991 y 1992. Sin embargo, el balance del Gobierno central volvió a convertirse en déficit a mediados de los años 90; el déficit creció de un promedio de un 1.7 por ciento del PIB durante los años 95-2001 a 2.2 por ciento del PIB en el 2002 y 2.4 por ciento en el 2003 (Figura 1.7). El déficit del Gobierno general creció de un 2.0 por ciento del PIB en el 2000 a un 5.2 por ciento en el 2003. El déficit fiscal reciente y los empréstitos resultantes de estos han conllevado a incrementos en el porcentaje de deuda pública del PIB luego de una reducción en la segunda mitad de los años 90 – una señal del deterioro de la sostenibilidad fiscal en los años recientes. El criterio tradicional utilizado para definir la sostenibilidad fiscal es la habilidad de las autoridades en mantener constante el porcentaje de deuda al PIB. Un superávit primario se define como sostenible si excede el mínimo requerido para mantener el porcentaje de deuda al PIB constante. El cúmulo de la deuda pública total -- externa e interna -- era equivalente al 22.8 por ciento del PIB para fines del 2001. En el 2003, con el colapso de Baninter (tercer mayor banco comercial) y el compromiso de las autoridades de garantizar todos los depósitos, además de la asistencia de liquidez provista por el Banco Central a dos bancos comerciales de menor tamaño, la deuda pública pasó a ser de un 58.2 por ciento del PIB para fines del 2003, siendo de un 27 por ciento a fines del 2002. Figura 1.7: Déficit Fiscal del Gobierno central, 1990-2003 (Porcentaje del PIB) 1.50

1.2

1.00

0.7

0.50

0.2

0.00

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

-0.50

-1.00

-1.1 -1.50

-1.2

-1.3

-1.1

-2.00

-1.9 -2.1

-2.50

-2.4

-3.00

-3.50

-2.2

-2.8 -3.2

-3.3

-4.00

Fuente: Base de datos SIMA del Banco Mundial y del FMI.

33

47. En los próximos cinco a diez años, las finanzas públicas tendrán que ser manejadas cuidadosamente con el objetivo de mitigar las presiones sobre la perspectiva fiscal y asegurar la sostenibilidad fiscal del país. La incrementada presión sobre la sostenibilidad fiscal ha emergido o puede emerger de, entre otras cosas: (a) el costo de lidiar con el colapso de Baninter, el tercer banco comercial más grande del país, (b) el costo de implementación de las reformas al nuevo sistema de seguridad social; y (c) la participación del Gobierno en la solución de los problemas del sector energético. Al mismo tiempo, la continua reducción de aranceles limitará la capacidad de gastos del gobierno, afectando negativamente los ingresos en un 0.2 por ciento del PIB y un 0.4 adicional en el 2004. E.1.

Implementación del Nuevo Sistema de Seguridad Social

48. La República Dominicana esta a punto de implementar un nuevo esquema de seguridad social dirigido a una expansión gradual pero masiva de la cantidad de empleados que contribuyen a planes de ahorro para retiro; mayores transferencias públicas a los ancianos pobres; y una significante expansión en la cobertura de servicios de salud. Las dos preocupaciones económicas son: (i) los costos fiscales de la implementación; y (ii) los efectos de la reforma en la oferta y la demanda de empleo ya que el esquema implica deducciones adicionales en los ingresos de empleados y cargos a los empleadores. El itinerario de implementación de la reforma del sistema de seguridad social, sin experimentar más posposición, se ha planificado como sigue: (i) el régimen contributivo para beneficios de pensión comenzó en junio del 2003; (ii) el régimen subsidiado para los beneficios de salud y la seguridad social se inició en noviembre del 2002 como un programa piloto en una región, y su expansión a otras partes de la isla comenzó en julio del 2003; y (iii) la implementación del nuevo régimen contributivo para salud y riesgos ocupacionales ha sido pospuesto para enero del 2004. Las autoridades pospusieron la implementación de los componentes contributivos para la salud y seguro de salud grupal de septiembre del 2003 a enero del 2004, ya que las condiciones para la provisión de un servicio de salud adecuado a los beneficiarios no se había logrado. 49. Obviamente, será costoso lograr los objetivos del nuevo sistema de seguridad social. El financiamiento requerido para estos programas vendrá principalmente de las contribuciones de los empleados y empleadores. El Gobierno central dispondrá de recursos adicionales provenientes directamente de su presupuesto, financiados por otros impuestos o préstamos. Los costos fiscales alcanzarán su máxima expresión en el 2005, cuando los tres esquemas estén en funcionamiento. 50. El costo fiscal neto del componente pensión del nuevo sistema de seguridad social podría ser neutral si la transición es bien manejada y se establecen medidas para lograr una alta eficiencia en el funcionamiento del mercado de pensiones. La Tabla 1.17 resume los costos asociados con el paquete de reformas para pensiones. 51. Es razonable suponer que la reforma de los esquemas de beneficios definidos públicamente, que actualmente cubren a menos de un tercio de los trabajadores dominicanos, mejore la situación fiscal a largo plazo. La reforma de los esquemas existentes para miembros del IDSS y empleados públicos reduciría significativamente el valor neto actual del gasto fiscal futuro, reflejando el hecho de que las tasas de distribución eran muy bajas para cubrir el gasto de estos esquemas una vez que hayan madurado y la esperanza de vida al momento del retiro se haya incrementado. Primero y por sobre todo, el costo de los bonos de reconocimiento resulta mucho más bajo que el costo de continuar con el IDSS en su forma actual. Segundo, resulta que las contribuciones que el Gobierno debe realizar como empleador para nuevos empleados públicos son aproximadamente iguales a la reducción en gastos futuros para estos mismos empleados. El mejoramiento fiscal relacionado con el cierre gradual de la pensión de los empleados públicos es 34

mucho menor. Esto ocurre bajo la suposición de que sólo los nuevos empleados públicos se afilien al nuevo esquema contributario mientras que todos los empleados del IDSS por debajo de los 45 años deben hacerlo. Es posible que los empleados más jóvenes decidan afiliarse al nuevo sistema, en tal caso la situación fiscal a largo plazo sería mejorada (aunque el flujo de efectivo en el corto plazo pueda empeorar). No está claro cuantos empleados públicos optarían por migrar al otro sistema voluntariamente. Se recomienda un análisis adicional en esta área. Sin embargo, una restricción adicional es la falta de registros individuales para los empleados públicos, lo que permitiría un análisis detallado de los incentivos que este grupo enfrentaría al darles la opción entre el sistema nuevo y el anterior. Tabla 1.17: Resumen de los Costos Preliminares del Paquete de Reformas Pre-reforma Post-reforma Valor presente como porcentaje del PIB del 2003 Gastos del IDSS (incluyendo bonos de reconocimiento) 83.8 25.9 Contribuciones perdidas del IDSS (asumido 3.6 por ciento de los 0 9.7 salarios) Gasto Servidores Públicos 68.2 59.0 (Gobierno central) Contribuciones Servidores Públicos 0 8.2 (Gobierno central) Gasto Servidores Públicos 16.0 14 (Gobiernos locales y agencias autónomas) Contribuciones Servidores Públicos 0 1.4 (Gobiernos locales y agencias autónomas) Subtotal: transición del financiamiento 168 118.2 Nueva asistencia social 0 17-25 Esquema Subsidio para los trabajadores independientes 0 5-10 (escenario alto) Pasivos pensión mínima en el régimen contributivo 0 11-19 Pasivos pensión mínima en el régimen subsidiado 0 0-15 Nuevo beneficio para el sobreviviente del IDSS 0 0.1 Subtotal: nuevos beneficios 0 33.1-69 168 151-187 Total: costos totales

Efecto Neto -67.9 +9.7 -9.2 +8.2 -2.0 +1.4 -50.2 +17 5-10 +11-19 +0-15 0.1 33.1-69 Menos 19 a mas 17

Fuente: Cálculos del Banco Mundial.

52. La reforma crea una nueva y amplia red de seguridad para los ancianos pobres y un subsidio no especificado para los trabajadores independientes a fin de incentivarlos a participar en la pensión formal y en el sistema de salud, el cual, si no es adecuadamente manejado, crearía una fuerte carga al presupuesto del Gobierno. Las proyecciones en la Tabla 1.18 no toman en cuenta el potencial de cambios de comportamiento que pudiesen incrementar aún más el costo fiscal del nuevo sistema. Por ejemplo, el subsidio para los asalariados independientes podría provocar que empresas más pequeñas se transfieran al sector informal para beneficiarse del subsidio. El beneficio de la nueva asistencia social podría conllevar una reducción en transferencias privadas para mantener a los ancianos, por ende, incrementando la demanda de asistencia social. Los incrementos sin precedentes en impuestos en nómina para financiar los esquemas de salud y pensión en el nuevo sistema podrían llevar a una disminución de empleos en el sector formal reduciendo entonces los flujos proyectados hacia el nuevo sistema. Estos programas podrían ser modificados con el objetivo de minimizar los costos sin sacrificar los objetivos originales. Por ejemplo, los niveles mínimos de pensión legislados y los criterios de elegibilidad, podrían ser revisados de tal forma que se reduzca el compromiso y a la vez se mejoren los incentivos de contribución en ambos esquemas. Incrementar gradualmente la edad requerida para beneficiar de la pensión mínima, quizás relacionando la expectativa de vida con la edad de retiro, sería otra opción. Además, la regulación apropiada de fondos de pensión y los mercados financieros pueden contribuir, ya que existe una relación importante entre el redimiendo de las inversiones individuales y la demanda para pensiones mínimas.

35

53. Con la nueva reforma de la seguridad social, las autoridades desean mejorar los servicios de salud al proveer más beneficios y cobertura a toda la población. Los costos son endógenos pero las proyecciones preliminares indican un aumento en los gastos del Gobierno en seguridad social a un 2.3 por ciento del PIB para el 2005-2006. En los primeros dos años de la reforma, las autoridades trabajarán para mejorar la eficiencia de los gastos actuales de salud -- sin incrementar los gastos financieros que están involucrados. La Tabla 1.18 resume los estimados del costo fiscal del nuevo sistema de seguridad social. Tabla 1.18: Costos Fiscales de la Reforma de la Seguridad Social (millones de RD$) Costos Fiscales Jubilados actuales 1/ Régimen contributivo 1/ Pensión Seguro de salud Seguro de accidentes Régimen subsidiado Pensión solidaria 2/ Servicios de salud 3/ Contributivo-Subsidiado Pensión Servicios de salud Total

2002 0.0

2003 1,612.9

2004 1,620.0

2005 1,634.1

2006 1,648.2

0.0 151.1 18.9

369.2 361.8 62.8

394.7 386.8 67.1

420.7 412.3 71.5

472.2 462.8 80.3

0.0 0.0

0.0 6,515.9

624.7 7,146.3

1,458.2 7,780.4

1,530.7 8,400.7

0.0 0.0 170.0

0.0 10.0 8,932.6

0.0 25.0 10,264.6

1.8 35.0 11,814.0

4.0 45.0 12,643.9

En porcentaje del PIB

0.04

2.1

2.2

2.3

2.3

Incluyendo la recomendación de gasto en salud 4/

0.04

2.1

2.6

2.7

2.7

Costos fiscales adicionales de la ley 5/

0.04

0.6

0.7

0.8

0.8

Costos fiscales adicionales netos 4/ 5/

0.04

0.6

1.1

1.2

1.2

1/ Basado en las estimaciones de Schulthess, Zaslavsky y Gómez. 2/ Basado en el supuesto de que al menos 135,000 pobres en la tercera edad, minusválidos, y madres solteras se beneficiarán al inicio de la implementación en el 2004. 3/ El costo de la provisión de servicios de salud está basado en el informe de Bitran, Ma, Saint-Pierre, y Veloz, el cual estima un costo fiscal preliminar de los cuidados de salud en un 1.6 por ciento del PIB. 4/ Incluye las recomendaciones del Banco Mundial de incrementar el gasto en cuidados de salud a 2 por ciento a partir del 2004. 5/ Substrae la asignación presupuestaria tradicional para servicios de salud de alrededor de un 1.5 por ciento del PIB. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información del FMI y el Banco Central.

E.2.

El Costo para el Gobierno de la Resolución de Problemas en el Sector Energético

54. La crisis que afecta al sector energético desde el 2002, en parte consecuencia de una reforma pobremente concebida y no concluida, implementada desde 1997, genera importantes gastos fiscales. Como será argumentado en el Capítulo 2, varios factores contribuyen a la creación de compromisos fiscales en el sector energético. Primero, la renegociación de los contratos de producción de energía generaron “costos perdidos”, los cuales debían ser pagados por el Gobierno a los productores independientes de electricidad. A finales del 2001, la deuda total con los productores independientes de electricidad ascendía a US$226 millones y fue reducida a US$121.0 millones en febrero del 2003. Segundo, la compañía de electricidad nacional acumuló atrasos de pago con distribuidoras de electricidad privadas para el consumo eléctrico del sector público. Tercero, la tarifa eléctrica no se podía variar para reflejar los cambios de precios en los combustibles, la tasa de cambio y la inflación, aunque los costos de producción fueron ajustados para reflejar dichos cambios, creando de hecho un subsidio generalizado del consumo eléctrico de un 1.2 por ciento del PIB en el 2001. En mayo del 2002, el Gobierno y las distribuidoras llegaron a un acuerdo para ajustar la fórmula de indexación usada para establecer los precios a los consumidores. El nuevo sistema opera con una tasa flexible, la cual se ajusta semanalmente de acuerdo a las variaciones en el precio de los combustibles, la inflación y la tasa de cambio, y elimina en consecuencia el subsidio generalizado. No obstante, para aliviar el

36

aumento de precios en los hogares pobres, el Gobierno reemplazó el programa de subsidio con un programa de subsidio enfocado en octubre del 2002 (el Programa de Reducción de Apagones, PRA). El costo del subsidio para el Gobierno se estima en RD$126 millones al mes para el 2003, y a la fecha, la tasa de recaudación no ha sido suficiente para asegurar la viabilidad del programa. En el 2003, la compra por parte del Gobierno de las acciones privadas de dos distribuidoras eléctricas adicionó aproximadamente US$500 millones a la deuda pública, y el continuo alto costo de la electricidad (causado en gran parte por la depreciación de la moneda y elevados precios internacionales del petróleo) provocó que el gobierno reintroduciera un subsidio generalizado al consumo de energía incrementando así el costo fiscal de la política de electricidad.17 55. En el futuro, será importante que las autoridades cumplan con sus obligaciones financieras con relación a los pagos de “costos perdidos” y compromisos de consumo (los cuales son obligaciones ocasionales) así como el costo del PRA y otros subsidios dirigidos. Para limitar los costos anteriores, las autoridades tendrán que asegurarse que los costos de recuperación en las áreas donde se suministra el programa de subsidio dirigido mejoren. Las autoridades deben además asegurar un mantenimiento mínimo de las plantas hidroeléctricas para asegurar el suministro de energía, y que las hidroeléctricas se mantengan al ritmo de la demanda en los sectores pobres de forma que se evite una situación en la que el Gobierno tenga que comprar electricidad a un alto costo para suministrar energía a sectores pobres. E.3.

Desafíos Fiscales Provenientes de la Crisis Bancaria del 2003

56. En abril del 2003, Baninter, el tercer mayor banco comercial del país colapsó dada mala administración, prácticas bancarias fraudulentas, así como una supervisión inadecuada por parte de las autoridades bancarias. En mayo del 2003, para prevenir el contagio de una crisis de confianza en el resto del sector financiero, el Banco Central intervino el Banco Intercontinental (Baninter), y garantizó prácticamente todos los depósitos, conllevando la creación de un compromiso de pago de un 12-15 por ciento del PIB. A mediados del 2002, Baninter comenzó a sufrir una pérdida continua de depósitos y recibió, hasta abril del 2003, una suma considerable de asistencia de liquidez del Banco Central. Para el primero de mayo, las inyecciones líquidas a Baninter habían alcanzado los RD$37 billones (RD$35 millones fueron esterilizados por medio de certificados con intereses del Banco Central). Las grandes proporciones del vacío creado por Baninter se deben al hecho que desde 1989 Baninter había estado operando un banco paralelo fuera de la supervisión oficial emitiendo compromisos de pago que no estaban registrados en las cuentas formales del banco. Baninter utilizó estos depósitos para proveer préstamos a terceros vinculados, financiar la compra de empresas mal administradas y poco productivas, generando flujos de caja negativos que eran cubiertos con sobregiros y préstamos. Baninter también motivó a grandes clientes a abrir cuentas y realizar depósitos en su subsidiaria off-shore la cual no es regulada por la ley dominicana. En los meses subsiguientes al colapso de Baninter, dos bancos comerciales de tamaño mediano (Bancrédito y Banco Mercantil) sufrieron grandes retiros de depósitos, y recibieron asistencia de liquidez del Banco Central. Se proyecta que el pago de intereses sobre los certificados emitidos por el Banco Central generen un gasto quasi-fiscal de un 2.5 a un 4 por ciento del PIB anual a mediano plazo.

17

Recientemente, las autoridades han decidido eliminar gradualmente el subsidio generalizado a la electricidad (ver Capítulo 2).

37

E.4.

Desafíos Fiscales Originados por la Liberalización del Comercio

57. La economía Dominicana es altamente dependiente de los ingresos por comercio internacional, generando alrededor del 30 por ciento de los ingresos fiscales en los últimos 10 años. No obstante, el porcentaje de los ingresos por intercambio en los ingresos fiscales se ha visto reducido de un 36.7 por ciento del ingreso total del Gobierno central durante 1990-2000 a un 24.2 por ciento en el período 2001- 2003 a consecuencia de la reducción de aranceles (Tabla 1.19). Tabla 1.19: Estructura de Impuestos Seleccionados, 1990 - 2003 (Porcentaje de ingresos totales del Gobierno central) 1990-00 1995-00

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

19.4

20.1

18.7

18.9

20.1

21.9

21.7

26.5

25.0

26.5

1.3

1.5

1.5

1.4

1.5

1.8

1.8

1.6

1.4

1.6

30.4

32.2

34.3

34.6

36.1

29.4

25.4

34.8

45.5

34.8

8.8

9.5

9.2

9.3

9.6

10.3

10.4

14.2

n.d.

n.d.

12.4

12.4

12.7

15.0

16.2

9.6

6.1

12.5

n.d.

n.d.

36.7

35.6

34.5

34.5

35.9

38.3

36.0

25.7

21.2

25.7

26.5

26.8

26.2

25.9

26.9

29.0

27.0

16.1

n.d.

1.6

24.0

26.1

25.7

25.3

26.3

28.1

26.2

15.6

n.d.

n.d.

Impuestos Complementarios

2.6

0.7

0.5

0.6

0.6

0.8

0.8

0.5

n.d.

n.d.

Comisión cambiaria

2.6

0.1

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

ITBIS externo

7.5

8.7

8.3

8.6

9.0

9.4

9.0

9.6

n.d.

n.d.

Impuestos sobre las exportaciones

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.1

1.4

1.3

1.8

1.4

0.4

1.0

1.4

1.3

1.3

0.2

1.1 Impuestos sobre la renta 1.2 Impuestos sobre la propiedad 1.3 Impuestos sobre bienes y servicios De los cuales ITBIS interno Impuesto selectivo sobre el combustible 1.4 Impuestos sobre el comercio internacional Impuestos sobre las importaciones Aranceles

1.5 Otros impuestos

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información del Banco Central.

58. Las reformas arancelarias aplicadas a partir de enero del 2001 tuvieron un efecto muy positivo. Los aranceles disminuyeron en un 54 por ciento durante los primeros 9 meses del 2001; el total de las importaciones aumentó en un 30 por ciento durante el período post-reforma de enero a septiembre del 2001. La recaudación resultante de la comisión por intercambio internacional se redujo en un 62 por ciento.18 Por el contrario, la recaudación del ITBIS se

18 Un estimado de la función de la demanda a largo plazo para las importaciones resultó en una elasticidad del precio de las importaciones de –1.39, lo cual implica que el incremento en la demanda para las importaciones se debe a una disminución relativa del precio, lo que podría sobrepasar el efecto de la disminución de los aranceles sobre los ingresos fiscales. Además, la composición de las importaciones y el grado relativo de sensibilidad a diferentes tipos de productos puede afectar el impacto de la reducción de los aranceles sobre los ingresos por impuestos, haciendo difícil

38

incrementó en un 11 por ciento, respondiendo a una redistribución de la carga fiscal que previamente estaba retenida por el comercio internacional (Tabla 1.20). La liberalización del comercio que pueda resultar del tratado de comercio podrá generar buenos resultados económicos para la República Dominicana. Sin embargo, podría implicar una reducción en los ingresos por aranceles a corto plazo. Tabla 1.20: Importaciones y Recaudación de Recursos antes y después de la Reforma Arancelaria (miles de RD$) (1) Tasa 1/

0

(2) Importaciones (Valor CIF)

(3) = (1*2) Impuestos aduanales

(4) Impuestos selectivos enero-septiembre 2000

(5) Recargos

(6) ITBIS

(7) = (3+4+5+6) Impuestos Totales

2,963.0

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

1.5

1,827,785.3

27,465.3

34.8

94.5

1,101.8

28,696.4

3

3,282,766.7

98,326.2

782.2

455.2

12,189.0

111,752.5

5

8,261,949.8

413,097.5

n.d.

7.2

82,132.9

495,237.7

10

16,535,155.6

1,653,515.6

7,012.5

4,485.8

1,413,223.0

3,078,236.8

15

3,587,735.7

538,160.4

14,330.7

440.2

331,066.3

883,997.6

20

5,852,271.6

1,170,454.3

21.9

4,011.2

424,953.5

1,599,440.9

25

8,455,524.5

2,113,879.8

9,946.3

3.2

843,964.2

2,967,793.5

30

14,407,791.5

4,322,338.0

1,225,302.0

39,740.3

1,592,712.0

7,180,092.2

35

2,654,829.2

929,190.2

59.2

n.d.

286,375.4

1,215,624.8

Total

64,868,772.8

11,266,427.2

1,257,489.6

49,237.7

4,987,718.1

17,560,872.5

0

39,151,301.1

n.d.

138.4

189,117.8

189,261.5

enero-septiembre 2001 1.5 3

4.7

40,897.2

635.6

361.2

41.6

939.6

1,978.0

17,156,920.9

514,642.1

5,989.4

582.1

1,767,485.2

2,288,698.7

5

165,647.4

8,285.3

n.d.

0.8

1,334.2

9,620.3

8

4,873,731.5

389,901.3

1,601.3

1,386.4

616,265.3

1,009,154.4

10

389,957.9

38,997.7

15.6

16.8

34,908.6

73,938.8

14

3,980,969.8

557,255.7

32,117.4

1,543.9

540,276.1

1,131,193.1

15

41,339.9

6,201.3

301.9

2.4

4,123.7

10,629.4

20

17,784,103.3

3,556,843.5

1,042,560.2

14,730.5

2,340,954.2

6,955,088.3

25

258,126.4

64,528.9

123.2

0.8

10,252.6

74,905.4

30

112,284.8

33,686.4

12,319.6

287.3

12,919.3

59,212.7

35

27,747.0

9,699.3

459.6

n.d.

3,243.9

13,402.7

40

54,255.7

21,716.5

5.5

n.d.

1,474.3

23,196.3

84,037,282.8

5,202,394.2

1,095,859.6

18,731.1

5,523,294.8

11,840,279.7

19,168,510.0

-6,064,033.0

-161,630.0

-30,506.6

535,576.8

-5,720,592.8

29.5

-53.8

-12.9

-62.0

10.7

-32.6

Total

Variación 2001/00 (Total) Absoluta Relativa (por ciento)

1/ Durante los primeros tres meses posteriores a la Reforma Arancelaria que comenzó en enero del 2001, algunas tasas mantuvieron la estructura previa debido a que algunos bienes estaban en tránsito o fueron re-liquidados al momento de la puesta en práctica de la reforma. Fuente: Cálculos basados en datos gubernamentales.

trazar conclusiones generales (Labor de investigación inicial “Impacto Fiscal de la Liberalización Comercial” por Amelia Santos).

39

59. El reto para las autoridades en los próximos años es el de recobrar la sostenibilidad fiscal y rápidamente reducir la relación de deuda al PIB a niveles pre-2003. Para lograr estos objetivos, las autoridades tendrán que diseñar e implementar de forma consistente un paquete de medidas fiscales orientadas a reducir los gastos no-prioritarios, mejorar la eficiencia de los gastos remanentes (de modo que se logre gran impacto con menos gastos) fortaleciendo la movilización de ingresos (a través de la ampliación de la base impositiva y una mejor ejecución de la ley en cuanto a impuestos por ingresos), y analizando las posibilidades de venta de activos del estado para absorber parte del impacto de la reciente crisis bancaria. 60. De acuerdo con un reciente análisis realizado por el FMI, la sostenibilidad fiscal se puede lograr a medio plazo si la República Dominicana adopta políticas macroeconómicas y estructurales suficientes para mantener las siguientes suposiciones: (i) el logro de un superávit primario del sector público, alcanzando un 2.6 por ciento del PIB en el 2004 y aumentando en un 3.5 por ciento a mediano plazo; (ii) la reactivación del crecimiento del PIB real a un 4.5 por ciento en el 2005; (iii) el mantenimiento de una tasa de cambio constante y efectiva a partir del 2005. Bajo estos supuestos, la deuda del sector público podría disminuir desde un índice pico de un 58 por ciento del PIB al final del 2003 a menos de un 40 por ciento a fines del 2008 (Tabla 1.21). Tabla 1.21: Sostenibilidad Fiscal a Mediano Plazo: Dinámica del Sector Público, 2000 - 2008. Proyecciones 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

24.7

22.8

27.0

58.2

53.9

49.5

45.0

40.6

38.0

Interna

6.9

4.1

4.7

20.3

18.5

17.0

15.4

13.9

13.1

Externa

Deuda Pública (por ciento del PIB)

17.8

18.7

22.3

37.9

35.4

32.5

29.6

26.7

24.9

Balance Primario (por ciento del PIB)

-0.8

-1.0

-1.4

-0.9

2.6

3.5

3.5

3.5

3.5

Interés

1.2

1.1

1.3

4.3

6.1

5.3

4.3

4.0

3.7

Venta de Activos Públicos (por ciento del PIB)

--

--

--

--

--

2.0

2.0

2.0

0.0

Puntos de Memorandum: Tasas de Interés Promedio

4.7

4.7

5.0

20.1

14.0

10.4

9.0

9.2

9.3

Inflación (Promedio IPC)

7.7

8.9

5.2

27.4

28.8

10.6

6.0

4.0

3.0

Crecimiento Real del PIB

7.3

2.9

4.1

-1.3

-1.0

4.5

4.5

4.5

4.5

Tasa de cambio (Promedio) RD$ / US$

16.3

16.8

18.6

31.3

--

--

--

--

--

Tasa de Cambio Real (- = Apreciación)

5.7

2.2

-11.9

-27.4

--

--

--

--

--

Fuente: FMI.

61. Esta disminución de aproximadamente 20 puntos porcentuales en la relación de deuda sobre el PIB sería mayormente impulsada por la acumulación de superávits primarios (incluyendo una mayor recaudación impositiva a través de reformas impositivas y ahorros resultantes de medidas estructurales como ser las reformas del sector eléctrico y del sector público), y la venta de activos públicos proyectados a un 6 por ciento del PIB en los próximos cinco años. Sin embargo, un deterioro en el entorno macroeconómico (por ejemplo, un deterioro del crecimiento, altas tasas de interés, o una depreciación continuada en la tasa de cambio), un debilitamiento de los esfuerzos fiscales o menores ventas de activos, podrían causar un deterioro significativo de las dinámicas de la deuda pública, especialmente si varios de estas adversidades ocurrieran simultáneamente.

40

CAPITULO 2 GASTOS PÚBLICOS Y ASUNTOS INSTITUCIONALES EN SECTORES CRUCIALES 1. Este capítulo examina la administración de gastos y la asignación de recursos en sectores claves para el crecimiento de la economía la reducción de la pobreza y para los cuales información está prontamente disponible. Combinados, estos sectores (educación, salud y pensiones, agricultura e infraestructura) han representado un promedio de un 62 por ciento de los gastos del Gobierno central durante el período 1970-2003. 2. Una observación común a varios de los sectores analizados en este capítulo es que los gastos sectoriales han sufrido tradicionalmente de una asignación no dirigida de los fondos públicos, de una toma de decisiones centralizada, de prácticas administrativas ineficientes, y por ende, de resultados limitados. De hecho, la República Dominicana presenta algunos retos inusuales como país de ingreso medio en crisis. El rápido crecimiento en los años 90 fue acompañado por avances constantes hacia la reducción de la pobreza – el porcentaje de dominicanos que vive por debajo del límite de pobreza ha disminuido de un 38 por ciento en 1986 a un 29 por ciento en 1998 – una notable mejoría de los indicadores sociales. Sin embargo, la mayoría de los indicadores sociales del país permanecen por debajo de los niveles esperados para países con logros económicos similares – esto es aplicable a las inscripciones y asistencia a nivel secundario, al analfabetismo, a la mortalidad infantil, y a la mortalidad materna. El gasto público en porcentaje del PIB destinado a programas sociales estuvo muy por debajo de los promedios de América Latina y el Caribe a lo largo de los años 90 y aún permanece así. Los programas de protección a la sociedad están altamente fragmentados y aún con los esfuerzos realizados por el Gabinete Social para la mejor coordinación de estos programas, carecen de dirección estratégica en materia de enfoque, integración, evaluación y sostenibilidad a largo plazo. Con un rápido crecimiento económico, la ineficiencia de los gastos sectoriales no era un tema importante para la opinión pública. Sin embargo, la reciente crisis económica ha revivido la necesidad de un mejor enfoque y una mejor administración de los limitados recursos públicos disponibles para satisfacer las necesidades de un gran segmento de la población (mayormente los grupos pobres y vulnerables). A.

Sector Educación

3. La República Dominicana ha logrado un progreso significativo en el sector de la educación durante las últimas décadas. Los niveles de analfabetismo han disminuido, aunque se pueden mejorar. En el 2001, la tasa de analfabetismo en los jóvenes era del 9 por ciento, mientras que el nivel de analfabetismo en los adultos era del 16 por ciento. Ha habido un progreso sustancial en términos de la eficiencia interna del sistema, con la tasa de estudiantes reprobados en los niveles primarios disminuyendo del 18 por ciento en 1980 al 5 por ciento en el 2001. 4. No obstante este progreso, la República Dominicana presenta indicadores relativamente débiles con relación a otros países de América Latina y el Caribe (Tabla 2.1). La tasa de analfabetismo en la República Dominicana es sustancialmente más alta, y el porcentaje de matriculación en la educación secundaria es sustancialmente más bajo que el promedio en países de América Latina y el Caribe. Como señalaremos más adelante, los factores que han contribuido a los débiles indicadores de educación en la República Dominicana incluyen el gasto público ineficiente en el sector, y la asignación inadecuada de fondos a niveles donde este bien público es más necesario.

41

Tabla 2.1: Resultados Educacionales comparados con Parámetros Internacionales, 20011/ Indicador Educacional Tasa de Analfabetismo en adultos (Porcentaje de personas de más de 15 años) Hombres Mujeres Tasa de analfabetismo en jóvenes (Porcentaje de personas de 15-24 años de edad) Hombres Mujeres

República Dominicana

América Latina y el Caribe

16.0 16.0

10.8 9.8

16.0

11.7

8.6 9.3

4.8 5.1

7.8

4.5

92.5

96.9

Hombres

91.7

97.9

Mujeres

93.3

95.8

Inscripción escuela primaria (Porcentaje neto)

Inscripción escuela secundaria (Porcentaje neto)

40.2

64.1

Hombres

35.4

62.0

Mujeres

45.2

66.3

Relación maestro / estudiante en nivel primario

37.2

26.5

Tasa de estudiantes reprobados en nivel primario (Porcentaje de inscripciones primaria total)

5.1

14.2

1/ O último año disponible. Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial.

5. El sistema de educación de la República Dominicana consta de cuatro niveles: (i) preescolar, (ii) primaria y educación básica dividida en dos ciclos, (iii) educación secundaria, y (iv) educación avanzada y continua (Figura 2.1). Existen también centros de entrenamiento técnico y profesional, así como centros de educación continua. 6. El sistema de educación opera bajo una estructura administrativa altamente centralizada, con el Consejo Nacional de Educación como hacedor de políticas, y la Secretaría de Educación como el organismo de implementación y legislación de políticas. La Secretaría de Educación Superior, Ciencias y Tecnología implementa las políticas relacionadas con la educación terciaria, las ciencias y la tecnología. El Consejo Nacional de Educación está dirigido por el Secretario(a) de Educación e incluye representantes de universidades, del sector empresarial, de sindicatos comerciales, de sindicatos de maestros, de organizaciones de padres y maestros, de grupos de estudiantes, de escuelas privadas y de órdenes sacerdotales. El Secretario(a) de Educación es responsable por una amplia gama de tareas como: la planificación nacional, la evaluación, el entrenamiento de maestros, el desarrollo de programas de enseñanza, el desarrollo de textos, los recursos para profesores, la supervisión y el mantenimiento de construcciones, la validación de programas y la certificación a todos los niveles del sistema educativo. Como indicador de la importancia de la educación para la Presidencia, la Vicepresidenta actual realiza las funciones de Secretaria de Educación. 7. Las escuelas públicas en la República Dominicana dominan la totalidad del sector de educación en términos de inscripción de estudiantes. Existen tres tipos de proveedores de educación en la RD: las escuelas públicas, las escuelas privadas subsidiadas por el Gobierno, y las escuelas privadas que no reciben subsidios del gobierno (Tabla 2.2). Más del 80 por ciento de los estudiantes están matriculados en instituciones de educación que están completa o parcialmente subsidiadas por el sector público. No obstante, la proporción de estudiantes en el segundo ciclo de educación básica y secundaria es más bajo en escuelas públicas que en privadas.

42

Figura 2.1: El Sistema Educativo Dominicano

UNIVERSIDAD

TRABAJO

CERTIFICADO DE EDUCACIÓN SECUNDARIA Edad

Grado

17

12 mo NE

16

11 ro NE

15

10 mo NE

14

9 no NE

S E C U N D A R I A

3 er y 4 to ciclo general

TRABAJO

Centros especializados de entrenamiento profesional para jóvenes

3 er y 4 to ciclo vocacional o técnico

Ciclo general

CERTIFICADO DE EDUCACIÓN BASICA 8 vo NE

13

mo

12

7

11

6 to NE

NE

10

5 to NE

9

4 to NE

8

3 er NE

7

2 do NE

6

1 er NE

E D U C A C I Ó N B Á S I C A

2do. ciclo

EDUCACION PRIM ARIA 1er. ciclo

3-5

PREESCOLAR

NE: Nivel Escolar en Educación Básica y Secundaria Superior

Fuente: Banco Mundial 2001a.

Tabla 2.2: Inscripción en Instituciones Públicas y Privadas por Nivel (1999 - 2000) Escuelas Públicas

Instituciones Privadas

Instituciones Privadas (con financiamiento público)

Porcentaje de las escuelas públicas en el Total

Educación Básica – Primer Ciclo

843,503

159,841

15,062

83

Educación Básica – Segundo Ciclo

467,952

111,139

11,142

79

Educación Secundaria

280,536

82,650

7,759

76

Fuente: SEE.

A.1.

Medición de la Eficiencia de los Gastos en Educación

8. El sector de educación sufre de ineficiencias sistemáticas, lo que indica que aumentando la cantidad de recursos que se invierten en la educación sin mejorar la manera de invertir estos recursos puede conllevar a un impacto limitado sobre los resultados. El sistema de educación sufre de bajas tasas de estudiantes que completan los ciclos. Menos de la mitad de aquellos que entran al primer grado alcanza el último año de la educación básica en cuatro años, mientras que sólo el 22

43

por ciento de los estudiantes de primer grado llegan al segundo ciclo en 8 años. Solo un 10 por ciento de los estudiantes que entran al primer grado llegan al nivel de secundaria, 12 años en total.1 9. Como resultado de las ineficiencias del sistema (que causan un alto nivel de reprobación y deserción escolar), se requiere de una cantidad excesiva de gastos públicos para producir un ciudadano educado o un trabajador calificado en la República Dominicana. Mientras se espera que la cantidad de años para completar los ciclos de educación primaria sea de 8 años, se requiere de casi 14 años de gastos por estudiante para producir un egresado de educación básica en los establecimientos públicos y privados. Por ende, la sociedad dominicana esta invirtiendo aproximadamente un 75 por ciento por encima de lo que debe invertir por estudiante como promedio. El costo para producir un egresado de educación secundaria es aún más alto: se requiere de 28 años de gastos por estudiante para producir un egresado que ha completado los 12 años de estudios preuniversitarios. 10. Hay más ineficiencias en el sector público que en el sector privado. Una escuela completamente financiada por el gobierno requiere un promedio de 15 años de gasto público por estudiante egresado de educación básica y 32 años de gasto por estudiante para producir un egresado de escuela secundaria. Las instituciones privadas que no reciben subsidios del gobierno producen egresados con 11 años de gasto por estudiante de nivel primario y 20 años de gasto por estudiante a nivel secundario. Las escuelas privadas subsidiadas también promedian menos años para producir un egresado que las escuelas públicas. A.2.

Distribución del Gasto en el Sector de Educación

11. Los gastos de la República Dominicana en educación son bajos con relación a estándares internacionales, y permanecen por debajo del objetivo del Gobierno Dominicano. El gasto del Gobierno central estuvo por debajo del 2 por ciento del PIB durante el período 1975-1978, excediendo el 2 por ciento del PIB durante el período 1979-1983 pero revertido a menos del 2 por ciento del PIB en el período 1984-1996 (Figura 2.2). Desde 1997, los gastos del Gobierno central se han mantenido a niveles por encima del 2 por ciento del PIB, promediando un 2.6 por ciento del PIB durante el período entre 1997 y 2002. No obstante, el presupuesto para el 2003 asigna sólo un 2.4 por ciento del PIB, por debajo del 3.0 por ciento asignado en el presupuesto del 2002.2 Estos niveles se comparan de manera desfavorable con el promedio de 3.5 por ciento de los países de América Latina y el Caribe (información de 1999). El bajo gasto público de la República Dominicana en educación, combinado con las ineficiencias que afectan el gasto en educación, pueden haber contribuido a los débiles indicadores de educación en la República Dominicana en comparación con otros países de América Latina y el Caribe. El gasto público en educación de la República Dominicana permanece por debajo de los objetivos establecidos por el Gobierno de un 4.0 por ciento del PIB (o el 16 por ciento del gasto total del Gobierno central) como se establece en la Ley de Educación 66-97.

1

2

Estimaciones basadas en información del Gobierno de 1999-2000. Este porcentaje incluye educación superior, ciencia y tecnología.

44

Figura 2.2: Gasto Ejecutado por el Gobierno central en Educación, 1966 - 2002 (Porcentaje del PIB) 3.5

3.0

% del PIB

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0 1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

Distribución de Gastos por Categoría 12. El análisis de los gastos de la Secretaría de Educación revela que los recursos fiscales están asignados de una forma no proporcional entre las diferentes categorías de gastos. Un excesivo y desordenado porcentaje de los recursos están asignados a gastos recurrentes, los cuales promediaron un 95 por ciento del total de gastos de la Secretaría de Educación durante 1991-2001 (Tabla 2.3). Durante el período 1991-2001, la compensación a funcionarios promedió un 73.5 por ciento del total del presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación y la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, aunque el porcentaje había disminuido de un 81.2 en 1996 por ciento a un 65 por ciento en el 2002 (Tabla 2.4).3 Muy pocos recursos son utilizados para actualizar bibliotecas, equipos audiovisuales, laboratorios, realizar talleres y programas correctivos. 13. El alto porcentaje de gastos en salarios es atribuido a los paquetes relativamente generosos de compensación disponibles para los profesores del sector público. Un análisis de regresión reveló que comparado con trabajadores de características idénticas (en edad, educación, sector privado o público, y zona rural o urbana), los maestros de escuelas públicas perciben un salario promedio por hora de un 15 por ciento superior al salario promedio de trabajadores con otros tipos de empleos. No obstante, este resultado no es cierto para profesores de escuelas privadas, cuyos sueldos mensuales y por hora son menores que aquellos comparables de profesores en escuelas públicas y empleados comparables en el sector privado y público. Una mayor cantidad de profesores tiende a tener un segundo empleo que aquellos que no son profesores (23 vs. 11 por ciento respectivamente), aunque los profesores tienden a trabajar menos horas por semana (37 vs. 49 horas por semana, respectivamente). A pesar de estas características atractivas en la profesión de educador, no hay 3

La Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología fue incluida en el presupuesto desde el 2002.

45

correlación entre la compensación del personal, el desempeño de sus labores, y la excelencia profesional; y persisten problemas de incentivos y posicionamiento estratégico del personal. Las decisiones de contratación de profesores en las escuelas, en la práctica, están sujetas a interferencias políticas e influencias personales. Por falta de suficiente espacio en las aulas y de personal instructivo, las escuelas se han visto obligadas a proveer lecciones en tres tandas de estudiantes por día. Tabla 2.3: Gasto del Gobierno central en Educación, 1991 - 2003 1991-95 Gasto Total en Educación (RD$ Corrientes)1/ Gasto en Educación, Porción de PIB (%) Gasto en Educación como porción del Gasto Total (%) Gasto Total en Educación por categoría category (% Total)2/ Pre-Escolar Primaria3/ Secundaria Universidad Administración Central Otros4/ Total Subsidio por estudiante (RD$) Primaria Secundaria Universidad Gasto Total Secretaría de Educación y Secretaría de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (RD$ corrientes) % Recurrente % Inversión

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2,014.1

3,536.6

4,777.6

6,083.1

7,544.6

8,522.3

10,011.7

11,764.4

1.5

1.9

2.2

2.5

2.7

2.6

2.8

3.0

2.4

10.7

13.4

13.8

15.5

16.3

16.9

15.6

16.0

13.2

0.3 45.9 7.1 12.9 19.2 14.7

0.06 47.0 7.6 13.9 17.8 13.6

0.1 46.0 7.6 11.5 19.4 15.5

0.31 44.2 6.6 10.8 n.d. n.d.

n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

2003 12,126.0

0.55 49.2 10.5 10.1 11.2 17.9

0.02 50.3 9.4 11.6 12.2 16.2

0.04 46.7 10.2 10.1 18.1 14.4

0.00 49.2 8.7 12.8 13.6 15.7

n.d. n.d. n.d.

n.d. n.d. n.d.

n.d. n.d. n.d.

2,551 1,732 6,897

n.d. n.d. n.d.

3,0525/ 2,3205/ n.d.

n.d. n.d. n.d.

n.d. n.d. n.d.

n.d. n.d. n.d.

1,393.2 96.1 3.9

3,012.7 97.9 2.1

3,660.8 99.1 0.9

5,405.0 98.0 2.0

6,981.5 92.9 7.1

7,541.5 95.7 4.3

8,472.3 95.3 4.7

10,326.0 n.d. n.d.

10,687.0 n.d. n.d.

74.7

81.2

76.9

74.9

70.2

71.3

69.5

65.0

n.d.

% Compensación de Personal 1

Incluye el gasto en educación de la Secretaría de Estado de Educación y de otras agencias del Gobierno central. Basado en el gasto de la Secretaría de Estado de Educación. 3 En 1998 la educación primaria incluye educación inicial y educación básica especializada. 4 Incluye otros programas como educación de adultos y entrenamiento técnico. 5 Estas cifras han sido aproximadas utilizando información sobre gastos del año 2000 e información sobre la matrícula escolar de 1999-2000. Los subsidios por estudiante en 1998 fueron calculados utilizando la ENGIH 1998 y para el 2000 utilizando cifras de inscripciones de la SEE. Fuente: ONAPRES. 2

Gastos por Nivel de Educación 14. Se asignan recursos públicos muy limitados al Desarrollo Temprano de la Niñez y a la educación preescolar; mientras que los programas privados no son asequibles a los pobres. Alrededor del 40 por ciento de los 113,000 niños que asisten a programas públicos de Desarrollo Temprano de la Niñez son pobres, mientras que sólo un 10 por ciento de los 160,000 estudiantes que asisten a programas privados son pobres. Hay tres programas principales de Desarrollo Temprano de la Niñez. Las Guarderías Infantiles, un programa operado por la SESPAS, la cual provee servicios de cuidado de niños menores de 5 años cuyas madres tienen que trabajar. Estos programas no se dirigen explícitamente a los pobres y tienen muy poca cobertura. Los Centros Infantiles de Acción Integral, operados por la Presidencia de la República, proveen educación preprimaria, servicios de salud básicos y suplementos alimenticios a niños de 2 a 6 años en áreas pobres. La cobertura dentro de este programa es también limitada. La Educación Inicial es un programa no dirigido, operado por la Secretaría de Educación, la cual provee educación preescolar a

46

niños de 5 años en escuelas públicas (aunque los niños menores de 5 años son aceptados dependiendo de la disponibilidad de espacio). Tabla 2.4: Análisis de Gastos, Secretaría de Estado de Educación, 2000 - 2002

Compensación Salarial Costos no de Personal Libros, Materiales y Suministros Destinados a: Entrenamiento de personal Interno Educación Inicial Educación Básica Educación Secundaria Educación Técnica y Terciara Instituciones Autónomas Equipo Audiovisual y de Soporte Educativo Adquisición de Activos Construcción Transferencias Corrientes Transferencias de Capital Deuda Pública TOTAL

2000 2001 Monto (Millones Proporción Monto (Millones de de RD$) (%) RD$) 5,375.5 71.3 5,888.1 103.9 1.4 72.3

2002 Proporción Monto (Millones Proporción (%) de RD$) (%) 69.5 6,679.7 73.0 0.9 174.4 1.9

537.7

7.1

740.9

8.7

966.3

10.6

9.7 -119.7 --

0.1 -1.6 --

29.5 -74.4 --

0.3 -0.9 --

55.8 -139.9 --

0.6 -1.5 --

-408.2

-5.4

22.9 606.7

0.3 7.2

19.0 722.4

0.2 7.9

53.0 -264.8 1,202.7 5.0 -7,542.6

0.7 -3.5 15.9 0.1 -100

35.8 0.7 355.9 1,371.5 7.0 0.1 8,472.2

0.4 -4.2 16.2 0.1 -100

208.0 10.4 562.7 527.0 22.3 0.2 9,150.8

2.3 0.1 6.1 5.8 0.2 -100

Fuente: ONAPRES.

15. La cantidad de recursos públicos que se asigna a la educación primaria es insuficiente en vista de la gran demanda para la educación primaria, aunque el porcentaje de gasto público en la educación primaria es alentador. La educación primaria recibe aproximadamente el 50 por ciento de los recursos públicos dedicados a la educación; sin embargo el monto bruto es insuficiente para satisfacer las necesidades de vecindarios pobres, y hay grandes desigualdades geográficas en el acceso a la educación primaria. Muchas escuelas primarias no están proveyendo el ciclo completo de educación básica; y la educación secundaria está disponible solo en pueblos grandes. 16. Más allá de la educación a nivel primario, hay una distorsión en la asignación entre los niveles secundarios y universitarios, ya que las instituciones universitarias reciben más recursos públicos que las secundarias. Las asignaciones para la educación secundaria disminuyeron de un 11 por ciento del gasto público de educación en el período de 1991-95 a un 8 por ciento en el 2000, mientras que la asignación al nivel universitario aumentó de un 10 por ciento en el período de 1991 al 95 a un 14 por ciento en el 2000. Con un financiamiento por estudiante en nivel secundario estimado en RD$2,000 en el 2001 (frente a RD$2,700 para el nivel primario) es difícil lograr calidad en la educación secundaria (Tabla 2.5). La falta de atención al nivel secundario de educación puede reducir la posibilidad de que la República Dominicana cierre brechas en educación secundaria con otros países de América Latina y el Caribe, y afectar su habilidad para lograr las metas de desarrollo del milenio que permitan disminuir la brecha en tecnológica entre la República Dominicana y países más avanzados.4 Por otro lado, la asignación por estudiante en la educación técnica es relativamente alta -- lo cual es alentador.

4 Banco Mundial 2002. “Cerrando la brecha en Educación y Tecnología” (Closing the Gap in Education and Technology), Washington, D.C.

47

Tabla 2.5: Gasto Ejecutado de la Secretaría de Educación por Nivel Educativo, 2001 Nivel Educativo

I

Estimación de estudiantes matriculados 1/ II

7.8

110,846

70.4

Educación Primaria

3895.8

1,426,720

2,730.6

Educación Secundaria

639.8

314,151

2,036.6

Educación Técnica

168.8

27,496

6,139.0

Educación para Adultos 2/

235.3

107,285

2,193.2

4,947.5

1,986,498

2,490.6

Educación Inicial

Todos los niveles

Gasto Ejecutado por Nivel (millones de RD$)

Estimación de Gasto por Estudiante (RD$) III = I/II

1/ Estimación realizada en base a la tasa de inscripción anual correspondiente al período 1996 - 2000; datos provenientes de Liz y Ogando (2003). 2/ Se refiere a Educación de Adultos a nivel general, no hace referencia a educación universitaria. Nota: Para el año 2000, Liz y Ogando (2003) presentan el siguiente gasto por estudiante: educación inicial - RD$71; educación primaria - RD$2,874; educación secundaria - RD$2,161; educación técnica - RD$6,857; y educación para adultos - RD$2,224. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en ONAPRES y Liz y Ogando (2003).

17. El hecho que la educación superior reciba un porcentaje más alto de recursos públicos limitados -- un fenómeno observado en algunos países de América Latina y el Caribe -- es un reflejo de la política económica de la República Dominicana. Grupos interesados en los marcos más altos de impuestos tienen gran interés en ver los recursos públicos fluir a universidades, dado que a las universidades públicas asisten igualmente jóvenes de hogares de altos y bajos ingresos, y la educación terciaria tiene una mayor tasa de retorno privado (cada año de educación terciaria retorna un incremento de un 25 por ciento en ingresos por hora mientras que cada año de educación primaria y secundaria retorna de un 7 a un 11 por ciento). Igualmente, un nivel satisfactorio de asignación de recursos a la educación primaria es consecuente con la necesidad política de asegurar votos, especialmente en áreas rurales (donde la demanda de educación primaria sobrepasa la demanda de educación secundaria y terciaria). Por otro lado, la presión para el financiamiento de la educación secundaria pública es mucho menor ya que muchas familias de altos ingresos llevan a sus hijos a escuelas privadas. La alta asignación de recursos a la educación terciaria podría también reflejar el poder de las organizaciones estudiantiles como movimiento social. De hecho, es importante mencionar que las contribuciones públicas para la educación avanzada van hacia una sola institución, la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), la cual representa la mitad de las inscripciones en educación avanzada en el país – en estas circunstancias, la asignación de más del 10 por ciento del gasto total en educación es extremadamente alta. En el 2002, por ejemplo, el 91 por ciento del gasto en educación superior se destinaba a la UASD. En estas circunstancias, la asignación de más del 10 por ciento del gasto de educación es extremadamente alta. Para cumplir con las necesidades crecientes de educación a nivel universitario (la inscripción crece en un 16 por ciento anual como promedio) las autoridades deberían considerar algunas opciones para la recuperación de costos en las universidades públicas, como la asignación de fondos basada en incentivos para otras universidades, así como préstamos y sistemas de becas basados en criterios académicos y económicos de estudiantes calificados. 18. La educación continua aún no se ha integrado completamente al sistema educativo dominicano, el cual permanece predominantemente tradicional. La única institución pública que ha creado un nicho como proveedor de educación continua es el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP) establecido por la Ley 116 de 1980. El INFOTEP es autónomo y se financia a través una combinación de fuentes del sector público y privado como sigue: 1 por ciento de las nominas mensuales emitidas por instituciones, públicas, privadas, descentralizadas, e instituciones sin fines de lucro; 0.5 por ciento de las bonificaciones de los empleados una vez al año; asignaciones presupuestarias del gobierno si es necesario; cobro de cursos impartidos al

48

personal de empresas; y penalidades y cargos contra empresas por la evasión de pago.5 Varias instituciones públicas están involucradas en programas de educación continua en la República Dominicana. Estas incluyen las Secretarías de Estado de la Mujer, Juventud, Educación; Agricultura, Trabajo, Educación Superior, Ciencias y Tecnología. Entre otras instituciones que activamente proveen educación continua en sus campos respectivos de interés se incluyen: la UNICEF, la Secretaría de Turismo, La Cooperación Internacional Española y la Organización Internacional de Trabajo. La Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas opera una red de instituciones técnicas vocacionales a lo largo del territorio nacional; y, los municipios asignan recursos para varios programas y centros de entrenamiento laboral. Ordenes sacerdotales católicas administran Instituciones de entrenamiento entre las cuales se encuentra el Instituto Politécnico Loyola (IPL) y el Instituto Técnico Salesiano (ITESA). En general el plan de entrenamiento de estos centros de educación e instituciones están diseñados para suplir la demanda de mercados laborales a nivel nacional, aunque en términos de calidad sus egresados pueden además cumplir con requisitos de mercados internacionales. Igualdad en el Gasto Público 19. El gasto público en educación es progresivo en términos absolutos (Figura 2.3). Los pobres representan un 31 por ciento de la población de edad escolar entre 5 y 24 años, pero reciben el 35 por ciento de los gastos totales en educación. Los pobres se benefician más de gastos públicos a niveles de pre-primaria y primaria que en niveles más altos de educación. Figura 2.3: Gasto Público en Educación (Pobres Vs. No Pobres por nivel) 90.8

No Pobres

Pobres 77.0 68.6

67.4 60.6

59.2

40.8

39.4 32.6

31.4

23.0 9.2

Pre-Primario

Primaria

Secundaria

Universidad

Total

% de la población de 5-24 años

Fuente: ENGIH 1998.

20. A nivel pre-escolar, el gasto público es progresivo ya que beneficia a los pobres en mayor proporción. Los pobres representan el 39 por ciento de los niños entre las edades de tres y cinco años y reciben el 41 por ciento del total de gasto público en educación pre-escolar. Hay pocos programas de estudio respaldados por el Estado para los pobres a nivel preescolar. Se estima que un 5

“Aprendizaje Continuo y Entrenamiento en la Fuerza Laboral Dominicana: Papel de Instituciones, Individuos y Empresas” http://www.infotep.gov.do

49

40 por ciento de los niños que asisten a programas de educación pre-primaria pública en el área metropolitana de Santo Domingo y en las provincias de Santiago y El Seibo son pobres. 21. En la educación primaria, el gasto público es también progresivo; los pobres representan un 37 por ciento de la población en edad escolar y se les asigna un 39 por ciento del gasto del sector público de educación. En términos relativos el gasto público en educación primaria es también progresivo: los subsidios a escuelas primarias son cinco veces más importantes para los pobres, representando el 8.7 por ciento de su ingreso per cápita, comparado con el 1.6 por ciento de los ingresos per cápita de los no-pobres. No obstante, existen dificultades de acceso ya que a muchos niños de hogares pobres se les niega la entrada a la escuela por falta de actas de nacimiento. La exclusión afecta especialmente -- aunque no exclusivamente – a niños Haitianos y a muchos niños Dominicanos nacidos en áreas rurales y peri-urbanas. 22. En la educación secundaria, el gasto público es regresivo en términos absolutos: 77 por ciento de la asignación por sub-categoría beneficia a los no-pobres; sólo un 23 por ciento va a los pobres. En términos relativos los subsidios para la educación secundaria son progresivos, ya que representan un 0.3 por ciento del ingreso per cápita de los no-pobres comparado con un 0.7 por ciento de los pobres. 23. A nivel universitario, los subsidios públicos son regresivos en términos tanto absolutos como relativos: 91 por ciento de los gastos del sector en educación avanzada beneficia a los no pobres; y el gasto público en la educación avanzada representa más del 0.4 por ciento del ingreso per cápita de los no-pobres comparado con el 0.35 por ciento para los pobres; y tiende a beneficiar relativamente a dominicanos adinerados dada la baja tasa de recuperación del costo en las universidades públicas (44por ciento de estudiantes de educación avanzada asisten a instituciones públicas). De hecho, el acceso a la educación avanzada (universitaria y post-universitaria) es extremadamente desigual en la República Dominicana, con casi ningún pobre asistiendo. Un 92 por ciento de los estudiantes de la educación superior no son pobres y el 47 por ciento de los inscritos pertenecen al quintilo más alto ingresos de la población.6 Las tasas de inscripción en la educación superior son mucho más altas en mujeres que en hombres (el 59 por ciento de los inscritos en educación avanzada son mujeres). La recuperación de costos debe ser aumentada; los recursos recaudados pueden ser usados para asistencia financiera a estudiantes provenientes de familias de bajos ingresos o para aumentar la asignación de recursos a la educación secundaria. No obstante, si fuesen a asignarse recursos adicionales a niveles de educación secundaria, se deberían tomar precauciones de manera que sean asignados en forma progresiva. 24. En términos de distribución geográfica, el gasto público en educación beneficia a las zonas fuera del Distrito Nacional (el área metropolitana de Santo Domingo), especialmente en el nivel primario. Los habitantes rurales, que componen el 34 por ciento de la población en edad escolar, reciben el 40 por ciento del gasto total del gobierno en educación. Esto concuerda con la posición favorable que beneficia a las escuelas primarias en la asignación del gasto público de educación. En contraste, los habitantes del Distrito Nacional reciben sólo el 23 por ciento del gasto de educación, aunque el Distrito Nacional contenga el 30 por ciento de la población entre 5 y 24 años. De hecho, gran parte del gasto asignado a las áreas metropolitanas está dirigido a la educación superior; áreas metropolitanas fuera del Distrito Nacional reciben un porcentaje del gasto público en educación adecuado a su dimensión geográfica.

6

Con un promedio de ingreso total anual per cápita 7.0 veces el de la línea de pobreza.

50

A.3.

Agenda de Reforma

25. Aunque los indicadores de educación han mejorado en los últimos diez años, existe una necesidad de mejorar el uso de recursos escasos al momento de invertir en educación. Si es bien implementado, el Nuevo Plan Decenal de Educación (2002-2012) pudiera ayudar significativamente a lograr los retos del sector. De manera específica, el Gobierno podría considerar varias reformas, muchas de las cuales se persiguen actualmente dentro del contexto del nuevo Plan Decenal de Educación. 26. Mejorando la distribución del gasto en educación, e incrementando la recuperación de los costos donde el retorno privado es alto. El gasto público en educación secundaria es muy bajo comparado tanto a la inversión del país en otros niveles de educación, como a los estándares internacionales. El incremento de fondos destinados a la educación secundaria le brindaría a una mayor cantidad de estudiantes de estratos socioeconómicos bajos que estén matriculados o desean entrar en escuelas secundarias, el apoyo requerido para lograr una completa educación preuniversitaria básica. Los recursos adicionales podrían provenir de las ganancias de la recuperación de costos en la educación terciaria. 27. Asegurando fondos estables para la educación. La Ley de Educación 66-97 llama a la creación de un Fondo Nacional de Fomento a la Educación, establecido con el fin de complementar los recursos presupuestarios a través de un conjunto de fuentes precarias: bienes no reclamados y activos que han estado en el sistema de cortes por más tiempo de lo que permite la ley; 5 por ciento de todos los impuestos sobre herencias; 5 por ciento de cualquier propiedad vendida por el gobierno nacional; 20 por ciento del valor total de las cuentas inactivas de instituciones financieras; activos o propiedades confiscadas por agentes de aduanas, autoridades de impuesto, y policía, por estar involucradas en actividades ilegales (tráfico de drogas, evasión de impuestos o contrabando). Sin embargo, el fondo -- con sus fuentes precarias e impredecibles -- no puede reemplazar las asignaciones proyectadas del presupuesto, aunque puede suplementar los esfuerzos del Gobierno central como un fondo del cual se puedan otorgar becas en función de la necesidad, el mérito, y gratificación a escuelas y a estudiantes, así como el aprovisionamiento de los centros de recursos de las escuelas.7 Además, el hecho de que la fuente del fondo sea extra-presupuestaria podría presentar un riesgo de malversación en su administración. 28. Manteniendo la Motivación para el Diálogo de Políticas. En los años recientes, el gobierno ha intensificado los diálogos con los protagonistas del sector de educación, especialmente durante la preparación del Plan Decenal de Educación. Más adelante, el Gobierno debe informar al público general sobre las implicaciones de los costos de la alta cantidad de años que se necesita para completar la educación básica; esto serviría para proveer un fuerte argumento a favor de la mejora de eficiencia, en vez de simplemente incrementar los fondos destinados al sector de educación. 29. Promoviendo el Acceso Universal a la Educación. La educación debe ser promovida dentro del contexto de la formulación y ejecución del presupuesto, como un bien público indispensable para el logro de los objetivos de desarrollo a largo plazo de la nación. De acuerdo a la Ley 66-97 de Educación, el gobierno dominicano debe proveer educación de alta calidad gratis en los niveles primarios y secundarios a toda la población. Además, los artículos 2, 3, 6 y 12 de la Convención de los Derechos de la Niñez de las Naciones Unidas (Resolución 44/25 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de Noviembre 20 del 1989 de la cual la Republica Dominicana es signataria) establecen el derecho no negociable de la niñez a la educación y otros derechos básicos que deben 7

Los recursos para este fondo no están incluidos en ninguna de las tablas ni de los Figuras precedentes. No está claro si el fondo está aún activo.

51

superponerse a cualquier consideración socioeconómica o política. A este fin, la Secretaría de Estado de Educación ha instruido recientemente a instituciones educacionales a lo largo del país en materia política, para facilitar la inscripción de niños indocumentados -- esta medida tuvo como resultado la inscripción de 63,000 niños en el 2002 y otros 7,000 en el 2003. No obstante, algunos directores de escuelas y responsables de inscripciones continúan obstruyendo la implementación generalizada de esta directiva ministerial. De hecho, algunos niños dominicanos con familia haitiana cuyos padres carecen de documentación continúan enfrentando serios obstáculos administrativos. 30. Avanzando hacia una mayor responsabilidad dentro del sistema: necesidad de una mayor descentralización de las autoridades con poder en la toma de decisiones y aumento en la participación social. La evidencia muestra convincentemente que un cambio en la fuente de toma de decisiones en las escuelas podría afectar positivamente el comportamiento en las aulas de profesores, y en consecuencia aumentar la asistencia de los estudiantes y su desenvolvimiento académico.8 El estudio de una institución chilena demostró que el desenvolvimiento de los estudiantes mejora considerablemente donde a los profesores se les sede una cantidad razonable de autonomía pedagógica y licencia creativa dentro del contexto de una descentralización del proceso en la toma de decisiones.9 La República Dominicana ha progresado al permitir cierta autonomía en la administración de presupuestos a algunos distritos escolares a través de un fondo rotativo para el mantenimiento de las escuelas -- un acuerdo que ha resultado exitoso. No obstante, la descentralización financiera es solo uno de los aspectos ante el reto de la descentralización. Directivas precisas para incrementar el poder de decisión de las escuelas con respecto a la contratación de maestros, asignaciones, promociones y despidos, y compra de materiales podría despolitizar el proceso y tener un mayor impacto sobre la responsabilidad de las escuelas, y más importante aún, sobre los éxitos estudiantiles. 31. Facilitar la participación del sector privado mientras se mejoran las regulaciones y estándares. El gobierno debe adoptar políticas que promuevan la participación positiva del sector privado en la educación, así como integrar a las instituciones privadas en un programa de reforma nacional. La competencia entre el sector privado y público de educación se entiende que mejorará la eficiencia de las asignaciones de recursos de las instituciones públicas. Las instituciones del sector privado pueden competir por área o disciplina específica en la que el sector público no pueda proveer ya que no le es posible realizar la inversión financiera necesaria. Tales servicios podrían incluir cursos correctivos y tutorías, laboratorios de ciencias y computadoras, recursos audiovisuales, espacio de recreación, profesores especializados, y actividades extracurriculares. La cooperación pública-privada puede también llevar al desarrollo de estándares uniformes para el desempeño y aprendizaje por el cual se podrían evaluar todos los estudiantes de las instituciones privadas y públicas de acuerdo a niveles y materias. B.

Sectores de Pensión y Salud

B.1.

El Sector Salud

32. El desempeño de la salud en la República Dominicana ha mejorado notablemente en los últimos 20 años, los avances más significativos han tenido lugar en la última década. Entre estos avances están: la significativa reducción de la tasa de mortalidad infantil en niños menores de 5 8

Para asistencia escolar, ver Jiménez y Sawada, 1999; y para desenvolvimiento académico, ver McEwan y Carnoy,1999 y 2000; y King y Ozler 1999. 9 En Vegas (2002), la autonomía de profesores es definida como la autoridad que se les da a los mismos para definir sus planes académicos e implementar sus proyectos en las escuelas.

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años, y el correspondiente incremento de la expectativa de vida al nacer. Estas mejoras han sido el resultado no tanto de un mayor nivel de gasto en salud pública, sino de programas de asistencia médica básica mejor organizados y contando con equipos de personal, como se refleja en las altas tasas de inmunizaciones infantiles, el control de enfermedades respiratorias y diarreicas, un mayor énfasis en programas de salud materno infantil con un incremento notable en el cuidado prenatal y en partos realizados por personal capacitado. Gran parte del país actualmente tiene acceso a agua no contaminada (79 por ciento), a instalaciones sanitarias (71 por ciento) y a tratamiento de desperdicios sólidos. 33. Aunque esta tendencia sea positiva, es menos impresionante cuando se ve a través de un contexto histórico e internacional. La tasa de mortalidad infantil es un buen ejemplo: durante el período de 1960 a 1965, la tasa de mortalidad infantil en la República Dominicana era 49 por ciento más alta que el promedio de los países de América Latina y el Caribe. Durante el período del 90 al 95, la tasa de mortalidad infantil en República Dominicana era 75 por ciento más alta que en los países de América Latina y el Caribe.10 El hecho es que la República Dominicana ha reducido significativamente su tasa de mortalidad infantil pero otros países en América Latina y el Caribe tuvieron mejores resultados como promedio. La epidemia del VIH/SIDA constituye una gran preocupación, la cual sería costosa en cuanto a muertes, tratamiento, y su potencial impacto económico. El porcentaje de personas entre 15 y 49 años infectados con el SIDA en 1999 es de un 2.8 por ciento (y se proyecta que llegue a un 5 por ciento en el 2005) mientras que el porcentaje comparable en los países de América Latina y el Caribe es del 0.58 por ciento y en países de bajos ingresos, del 2.0 por ciento. La proporción de mortalidad materna por cada 100,000 partos en 1999 fue de 122 en la República Dominicana comparada con 35 en Costa Rica, 100 en Panamá y 120 en Jamaica. Un estudio retrospectivo de las muertes obstétricas en la República Dominicana concluyó que el 93 por ciento de estas muertes se podían prevenir.11 B.1.1. Gastos Públicos en Salud 34. El gasto del Gobierno central y otras instituciones del sector público en salud representó alrededor de un cuarto a un tercio del gasto total en salud, llegando al 2.0 por ciento del PIB durante el período entre 1996 y 1999. Este porcentaje es bajo comparado con el promedio del gasto público de salud en países de América Latina y el Caribe (3.2 por ciento), o en países de ingreso per cápita similar como Costa Rica (5.2 por ciento), Panamá (4.9 por ciento) y Jamaica (3.2 por ciento). Combinados, la Secretaría Estado de Salud Pública (SESPAS) y el Instituto Dominicano de Seguridad Social (IDSS), representan el 86.6 por ciento del total de gasto público en salud, mientras que la Presidencia de la República y el Seguro Social de las Fuerzas Armadas controlan el 7.2 por ciento del gasto público en salud, y otras instituciones (como otras secretarías y la Cruz Roja) reciben el resto del gasto del sector público en salud (Tabla 2.6). El gasto total en salud para la población fue estimado por el Banco Central en un 6.5 por ciento del PIB, lo cual es similar al promedio de los porcentajes con respecto al PIB en países de América Latina y el Caribe durante el período de 1990 a 1998.

10 11

CELADE, Boletín Geográfico, No. 53, 1994. Dr. Roberto Cerda Torres: “Realidad de la Mortalidad Materna en República Dominicana”, 2001.

53

Tabla 2.6: Gasto Público en Salud y Asistencia Social por Agencia (millones de RD$), 1996 - 1999 Agencia Gasto Total en Salud (% del PIB) Gasto Total en Salud (RD$ millones)

Porcentaje del Total Promedio (1996-99)

1996

1997

1998

1999

1.7

1.9

2.1

2.1

3,190.8

4,160.9

5,023.5

5,969.3

100

1,907.4

2,491.9

3,372.2

4,084.4

64.6

De los cuales: SESPAS Presidencia de la República

165.6

197.5

154.8

267.5

4.3

Fuerzas Armadas

78.2

114.8

141.5

195.0

2.9

IDSS

814.4

1,082.0

1,047.1

1,086.6

22.0

Otros

225.2

274.7

307.9

335.8

6.2

Fuente: Banco Central.

35. Al visualizar una serie más extensa se revela que los gastos públicos en salud y asistencia social han sido históricamente bajos y aparentan haber recibido reducida atención en el pasado año. El gasto del Gobierno central en salud y asistencia social como porcentaje del PIB ha representado un promedio ponderado del 2 por ciento del PIB para 1966-2002, con el sector salud promediando un 1.3 por ciento y la asistencia social un 0.7 por ciento (Figura 2.4). Durante el período entre 1968 y 1998, los gastos en salud se mantuvieron constantemente por debajo del 1.5 por ciento del PIB, ganando importancia de nuevo desde 1999 llegando a un pico de 1.9 por ciento del PIB en el 2002. No obstante esta tendencia en años recientes, los fondos asignados a gastos de salud han experimentado una reducción, desde un gasto ejecutado de un promedio de 10.9 por ciento del total de gastos del Gobierno central durante 2000-02 a 8.7 por ciento en el 2003 (1.9 y 1.6 por ciento del PIB respectivamente). Los gastos en asistencia social han presentado un patrón similar a los gastos en salud, con excepción de una significante reducción en la ejecución del 2002, cuando los gastos en asistencia social disminuyeron en un 0.95 por ciento del PIB (y subsecuentemente en un 0.63 por ciento del PIB en el 2003) después de haber llegado a un nivel de 1.62 por ciento del PIB en el 2001. 36. La SESPAS está activamente presente en el sector de salud como proveedor de servicios, mientras que el sector privado es en gran parte embrionario e informal, con excepción de los servicios ambulatorios, las consultas médicas y el cuidado especializado. La SESPAS provee el 48 por ciento del servicio ambulatorio y el 46 por ciento de cuidado en hospitales; el sector privado provee el 40 por ciento de los servicios ambulatorios y el 48 por ciento de los cuidados en hospitales. La SESPAS tiene el más alto número de camas en hospitales (56 por ciento), seguido por el sector privado (36 por ciento) y el IDSS (8 por ciento).12 La misión de la SESPAS es de suministrar atención de salud al 64 por ciento de la población incluyendo a pobres e indigentes. La SESPAS provee servicios a través de 152 hospitales, 448 centros de salud rurales y 236 centros de salud urbanos. El IDSS provee servicios de salud a 530,000 beneficiarios regulares y 100,000 empleados temporales – en otras palabras el 7.5 por ciento de la población. IDSS es el segundo más importante proveedor público de servicios de salud al sector formal de empleados (a través de 18 hospitales, 27 policlínicas y 157 oficinas médicas) y administra un 8 por ciento de camas de hospitales en el país. Casi toda actividad del sector privado está concentrada entre las dos ciudades más grandes: Santo Domingo y Santiago. 37. A diferencia de la mayoría de los sectores de la economía dominicana, en el sector salud, el sector privado no llena los vacíos de calidad y de acceso dejados por el sector público. Los hospitales privados tienden a ser pequeños. El hospital privado más grande (propiedad de una universidad privada) tiene alrededor de 100 camas y el 80 por ciento de las clínicas privadas tienen 12

Basado en encuesta de ENDESA 1996.

54

menos de 20 camas. Esto causa serias preocupaciones con respecto a la calidad técnica del servicio dado el bajo volumen para algunos procedimientos, aún existan buenas comodidades físicas en el hospital. La débil regulación del estado con respecto a la inscripción y la acreditación de proveedores privados ha creado deficiencias en responsabilidad civil y una baja calidad de control y supervisión. Muchas ONGs están activas en la promoción de la salud general, reproductiva y sexual. Figura 2.4: Gasto Ejecutado en Salud y Asistencia Social por el Gobierno central, 1966 - 2002 (Porcentaje del PIB) 2.5

% del PIB

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0 1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

Salud

1987

1990

1993

1996

1999

2002

Asistencia Social

Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

B.1.2. Asignación de Gastos en Salud 38. La asignación de gastos por programa revela la asignación sorpresivamente baja de recursos hacia la promoción e incentivo de la salud, y una alta asignación de recursos para cubrir salarios (tomando como referencia los gastos de la SESPAS como representación de los gastos públicos en salud). La Tabla 2.7 muestra que en promedio, el 75 por ciento de fondos de la SESPAS, fueron utilizados en atención curativa, y en la compra de suministros médicos y farmacéuticos durante el período entre 1966 y el 2000, mientras que el gasto en la promoción de salud y cuidado preventivo representó solo un 1.1 por ciento. Casi el 70 por ciento de los desembolsos de la SESPAS se destinaron a pagar salarios.

55

Tabla 2.7: Gastos por Programa de la SESPAS, 1996-1999 (Porcentaje del Gasto de la SESPAS) Programa

1996

1997

1998

1999

Promedio

Promoción de la Salud y Prevención

1.3

0.9

1.3

1.0

1.1

Cuidados curativos

48.5

53.1

49.7

43.7

48.8

Investigación y Entrenamiento

0.1

0.1

0.2

1.0

0.4

Regulación

12.1

13.4

17.4

15.5

14.6

Suministros médicos

27.9

21.6

19.7

21.0

22.6

Administración

9.6

10.3

10.8

14.1

11.2

Construcción

0.5

0.6

0.9

3.7

1.4

Total

100

100

100

100

100

Fuente: Banco Central.

39. El proceso actual de presupuesto no permite la formulación y ejecución de un presupuesto basado en la prioridad de necesidades de salud. Por ende, la SESPAS ha propuesto modificar su estructura y procesos de presupuesto para facilitar el control, monitoreo y evaluación de resultados que estén basados en un plan nacional estratégico. Presupuestos provinciales reflejan requisiciones tradicionales de gastos para los hospitales regionales y provinciales, centros rurales de salud y subcentros, y gastos operativos de los departamentos de salud provinciales. En la nueva propuesta, las autoridades provinciales y locales desarrollarían sus propios planes estratégicos con sus necesidades expresadas como programas; sus presupuestos reflejarían sus políticas y estrategias. De hecho, la SESPAS publicó una orden administrativa en el 2001 que aprueba el uso de un nuevo “Manual para Programación y Presupuesto Anual”, y en el 2002 un 61.3 por ciento de los sub-presupuestos del sector de salud estaban preparados en base al método de presupuesto programático. B.1.3. Igualdad en el Sector Salud, Acceso y Eficiencia 40. A través de la SESPAS, el sector público juega un importante rol en la focalización básica de los servicios de salud en las áreas rurales, la niñez y los pobres. Un análisis del uso de los servicios de salud en términos de su igualdad y acceso, revela que comparado con el sector privado, la SESPAS sirve a más habitantes de áreas rurales, gente en las zonas más pobres del suroeste del país, niños hasta la edad de diez años, y gente de los dos quintilos más bajos ingresos. No obstante, la SESPAS cuenta con recursos limitados -- en los años 1996-1999, consumió un presupuesto per cápita de US$37 comparado con US$107 para el IDSS. 41. No obstante los pasados esfuerzos, el acceso de servicios de salud continua desigual para las personas de los más bajos quintilos de ingresos y de zonas rurales que enfrentan barreras financieras y geográficas. Como resultado, los pobres se enferman más a menudo y acuden a servicios de salud con menos frecuencia. Esto es más evidente en enfermedades crónicas para las cuales los pobres tienen menos tendencia a buscar asistencia de manera regular. Los indicadores sociales de pobreza en la encuesta ENDESA de 1996 mostraron brechas entre los más bajos y altos quintilos de ingresos de la población en mortalidad infantil por un factor de tres, inmunización por un factor de dos, y para incidencia de malnutrición infantil un factor de trece. La encuesta ENDESA también documenta brechas por nivel de ingresos y localidad en términos de utilización de servicios y cobertura de seguros médicos. El más bajo quintilo de ingresos y habitantes rurales usan a la SESPAS como fuente de atención médica. La cobertura de seguros médicos en la República Dominicana es baja dado que el 60 por ciento de los encuestados por ENDESA dijeron no tener seguro médico. El número correspondiente al más bajo quintilo de ingresos es 93 por ciento. Las tres regiones más pobres del país (Regiones IV, VI y VII) representan el 70 por ciento de la población a la que se dirige, pero combinadas, reciben menos de un 10 por ciento de las

56

asignaciones presupuestarias para la salud. El Distrito Nacional recibió un promedio de 43.5 por ciento de las asignaciones durante 1996 - 1999 mientras que otras 20 provincias recibieron en promedio asignaciones de un 2 por ciento.13 Para incrementar el acceso y atraer un mayor porcentaje de la población a la que se dirige, la SESPAS necesita mejorar su accesibilidad geográfica e incrementar la calidad de sus servicios. 42. Muchas de las desigualdades en la prestación de servicios así como el pobre acceso a los mismos, provienen de ineficiencias en el sector de salud: baja productividad del personal y falta de incentivos; médicos que tienen varios empleos; asignación de recursos que favorecen a vastas zonas urbanas y cuidados curativos; centralización de programas, presupuesto y recursos asignados; centralización en el nombramiento de personal; falta de transparencia en el aprovisionamiento de medicamentos y suministros médicos y en el subsidio a ONGs. 43. La administración de recursos humanos en el sector de salud pública es, quizás, la fuente más importante de ineficiencia. Primero, tanto la SESPAS como el IDSS tienen una gran cantidad de empleados administrativos, 35 por ciento y 43 por ciento respectivamente, lo cual puede ser parcialmente explicado por el sistema de favoritismo que beneficia a los miembros del partido victorioso en las elecciones. El favoritismo es un fenómeno menos marcado en la selección permanente de médicos nombrados en base a su desempeño en pruebas nacionales (Ley 60-97); y pragmáticamente, la limitada oferta de personal calificado hace que el favoritismo político sea más difícil de aplicar a todos los sectores de trabajos científicos en el sector de la salud.14 Esto provoca que el personal en puestos administrativas a todos los niveles del sistema de salud pública sea vulnerable a reemplazo cuando ocurren cambios en el nivel central de toma de decisiones. El segundo indicador de ineficiencia es al alto porcentaje de médicos: en el 2001 más del 20 por ciento de los empleados de la SESPAS y el IDSS eran médicos (Tabla 2.8). Estas cifras son cuestionables, ya que los médicos que tienen más de un trabajo se cuentan doble y a veces triplemente. Hay más médicos en el IDSS que enfermeras y unas cuantas enfermeras más en la SESPAS (Tabla 2.8). Menos enfermeras que médicos indica ineficiencia y baja calidad de la atención: los médicos mejor pagados realizan tareas que pudiesen ser realizadas por enfermeras de más bajo nivel, y la escasez de enfermeras implica una falta de tiempo para el cuidado directo al paciente. Modificar la proporción de enfermeras con respecto a médicos incrementaría la eficiencia; esto asume que habrá una mejor oferta de enfermeras entrenadas. No se dispone de un conteo preciso del actual número de trabajadores de salud en el sector privado, aunque podría ser un conteo duplicado ya que gran parte de los profesionales calificados del sector público también laboran en el sector privado. 44. Hasta cierto punto, existe una falta de transparencia y de control presupuestario en la asignación de recursos públicos. Un ejemplo es el número de ONGs fantasmas que existen con el único propósito de recibir fondos del presupuesto público y evadir impuestos sobre ingresos y transacciones. La propuesta presupuestaria del 2002 incluía un subsidio por US$45 millones para 2,051 ONGs de las cuales solo 1,000 estaban legalmente registradas.15 Otro ejemplo es el Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE) el cual fue inicialmente creado para financiar y administrar 401 boticas populares para la venta de medicinas genéricas a bajo costo para los pobres. PROMESE ha expandido sus funciones y ahora adquiere fármacos para todos los establecimientos de salud pública, y un poco más de la mitad de las compras son ahora para hospitales públicos. 13

Este desequilibrio se explica en parte por el hecho de que los mayores niveles de infraestructura en salud (unidades de emergencia y centros de cuidado secundarios) están localizados mayormente en Santo Domingo y otras aglomeraciones urbanas. 14 La Ley 60-97 también establece una corte disciplinaria que pueda adjudicar instancias y quejas de negligencia contra profesionales médicos. 15 El Decreto 407-01 que crea el Consejo Nacional de Seguimiento de Asociaciones sin Fines de Lucro estipula que las ONGs deben ser apropiadamente registradas para recibir recursos públicos.

57

PROMESE ha estado bajo críticas constantes por la falta de transparencia en sus gestiones de compras, por sus altos costos administrativos (31 por ciento de sus costos de compras), y por la falta de calidad en los productos adquiridos. Tabla 2.8: Fuerza Laboral en la SESPAS y en el IDSS por Categoría, 2001 Categoría

SESPAS

IDSS

Cantidad

Porcentaje

Cantidad

Porcentaje

Médicos

8,993

19.7

2,517

21.9

Dentistas

1,074

2.3

285

2.5

Enfermeras graduadas

1,211

2.6

-

-

Enfermeras auxiliares

9,758

21.3

2,371

20.6

496

1.1

104

0.9

Otros profesionales

3,141

6.9

1,268

11.0

Promotores de Salud

5,034

11.0

-

-

Soporte y Administración

16,032

35.1

4,968

43.2

TOTAL

45,739

100

11,513

100

Farmacéuticos

Fuente: La SESPAS e IDSS; las cifras para La SESPAS corresponden a mayo del 2001, mientras que para el IDSS corresponden a noviembre del 2001.

45. Dadas estas ineficiencias generalizadas, la población no está satisfecha con la calidad de los servicios de salud. Aunque se supone que los más pudientes son los usuarios del sector privado, la encuesta de ENDESA en 1996 muestra que el 26.6 por ciento de los pacientes en hospitales del sector privado pertenece a los dos menores quintilos de ingresos. Esto implica que algunos pobres están dispuestos a pagar por los servicios relativamente costosos del sector privado al enfrentarse a la baja calidad de los servicios públicos. 46. Con el acceso de la República Dominicana al fondo global para VIH/SIDA y otras fuentes internacionales, se espera que los recursos estén disponibles en suficiente cantidad para enfrentar los retos que presenta esta epidemia. Los factores restringentes podrían ser una falta de coordinación entre el COPRESIDA, la Secretaría de Salud, y otros participantes en el sector por un lado, y la pobre capacidad de absorción de las ONGs por otro. Esto sería un hecho desafortunado ya que las proyecciones sugieren que la República Dominicana podría alcanzar todas sus metas de desarrollo del mileno para el 2015 con excepción del objetivo relacionado con el VIH/SIDA. B.2.

El Sector de Pensiones

47. Al encarar el dramático cambio demográfico que experimenta la República Dominicana, la provisión de pensiones ha demostrado ser inadecuada, al menos hasta la reciente reforma del sistema de pensiones. La población de la República Dominicana es aún joven, pero se proyecta que envejezca rápidamente a partir de los próximos diez años. Hoy en día, solo el 6 por ciento de los Dominicanos está por encima de los 60 años, pero cuando los miembros de sector laboral actual se retiren, esta proporción se habrá triplicado. Actualmente, la mayoría de las personas de mayor edad sobreviven gracias a continuas transferencias laborales y privadas de sus hijos y otros miembros de la familia. Hasta la reforma en el 2001 del sistema de seguridad social, menos de un tercio de la fuerza laboral participaba en esquemas formales de pensión, y un porcentaje aún menor de ancianos actualmente reciben ingresos por pensiones. El gasto total en pensiones, incluyendo inválidos y sobrevivientes, es menos de un 1 por ciento del PIB (Tabla 2.9). La gran parte del gasto se dirige a pensiones de empleados del sector público y militar. Actualmente, sólo un 1 por ciento del gasto total en pensiones esta destinado a la asistencia social de ancianos más pobres. De hecho, de los

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135,000 ancianos pobres, que se estima se encuentren dentro del tercio más bajo de ingresos internos, solo 9,000 reciben transferencias públicas. Tabla 2.9: Indicadores Relevantes para la Provisión de Pensiones en la República Dominicana, 2000 Esquemas administrados por el sector público

Participantes (% del sector activo)

Pensión Promedio ( %del ingreso per cápita)

Gasto en Pensiones ( %PIB)

18.1

Pensionados ( %de la población mayor de 60 años) 4.4

42

0.16

Pasivos sin financiamiento1 (%PIB) 15.0

IDSS Sector Público (Gobierno central) Sector Público (Gobiernos Locales y Agencias Autónomas) Ejército / Policía

9.0

5.2

51

0.29

33.5

2.6

1.7

105

0.14

6.6

1.2

5.2

70

0.23

n.d.

No-Contributivo

n.d.

1.6

10

0.01

n.d.

Total

30.9

18.1

n.d.

0.83

55.1

Memo: Fuerza Laboral en el 2000 = 3.12 millones 1 Valor presente descontado del gasto futuro proyectado hasta el 2075. Fuente: Labor de Investigación Inicial por Roberto Palacios.

48. Varios aspectos del antiguo esquema de pensiones tenían una débil base lógica: por ejemplo, sólo los empleados de bajos ingresos en el sector privado eran incluidos; el sistema se caracterizaba por una extrema dependencia sobre decisiones esporádicas e irracionales del Gobierno central con respecto a los niveles mínimos de pensión; y la conexión entre las contribuciones de los miembros en los diferentes esquemas y sus beneficios era inexistente. B.3.

Reforma de los Sistemas de Pensiones y Salud

B.3.1. El Nuevo Sistema de Salud 49. Consciente de los nuevos retos que enfrentan los sectores de salud y pensiones, el Gobierno se ha embarcado en una vasta reforma del sistema de seguridad social (Recuadro 2.1). El sector componente de la nueva ley de seguridad social crea un sistema de seguro universal con una mezcla pública-privada de proveedores y recursos. Las contribuciones por nómina y subsidios del gobierno financiarían un plan básico de salud. Los proveedores de salud públicos y privados estarían organizados como Prestadores de Servicios de Salud para competir por la prestación de servicios de salud. Los Prestadores de Servicios de Salud serían reembolsados por las compañías de seguros separando así el financiamiento de la salud de la prestación de salud. La reforma también creará guarderías para el cuidado diario de niños menores de 5 años. 50.

Las siguientes son las reformas y políticas más relevantes contenidas en las dos leyes:

•

Acceso Ecuánime a los Servicios de Salud. Se lograría la cobertura universal al crear un sistema de seguro de familia universal (Seguro Familiar de Salud o SFS) que constaría de dos partes: el sector público administrado por el Seguro Nacional de Salud o SNS y el Sector privado administrado por las Administradoras de Riesgos de Salud o ARS. El uso de aseguradores públicos (SNS) y de aseguradores privados (ARS) proveería un acceso ecuánime a los servicios de salud ofrecidos por los sectores públicos y privados.

•

Prestadores de Servicios de Salud. Los prestadores de Servicios de Salud deben ser legalmente autorizados y pueden ser de naturaleza privada, pública o mixta. Los proveedores estarían

59

regulados y supervisados de acuerdo a la Ley General de Salud y sus actividades serían reguladas y supervisadas por la SESPAS. •

Plan Básico de Salud. Es un paquete completo de servicios de salud los cuales estarían gradualmente disponibles para toda la población.

•

Descentralización. La Ley de Salud autoriza la desconcentración en la toma de decisiones y permite la transferencia de tareas administrativas y técnicas desde el nivel central de la SESPAS hasta sus más bajos niveles de instalaciones de salud. La implementación de políticas de descentralización requerirá una gran inversión financiera, así como la creación y el reforzamiento de las instituciones que hasta ahora han sido manejadas centralizadamente sin permitirles tomar decisiones importantes.

•

Nueva Política de Remuneración al Personal de Salud. La reforma cambiará la remuneración del personal a una mezcla de salario básico e incentivos basados en mayor productividad, el alcance de metas institucionales, y el logro de niveles predeterminados de calidad.

•

Fortalecimiento Institucional de la SESPAS y del IDSS. Los roles normativos y administrativos de la SESPAS a nivel central serían fortalecidos. Tanto a la SESPAS como al IDSS se les requerirá renovar sus operaciones y llevar a cabo las siguientes reformas: (i) desarrollo de su infraestructura física en áreas donde la demanda no sea cubierta; (ii) provisión de incentivos basados en los resultados del personal para incrementar su productividad y la calidad del servicio; (iii) entrenamiento de recursos humanos en técnicas de administración, contabilidad, y procedimientos de recaudación de facturas; (iv) distinción de la responsabilidad de regulación y supervisión hacia la administración de seguros de salud y prestación de servicios de salud; (v) utilizar y firmar “contratos de administración” que contengan objetivos institucionales específicos así como el establecimiento de “Juntas Directivas” que incluyan representantes de la comunidad y autoridades locales.

51. El lanzamiento de un nuevo sistema de salud no será tarea fácil. La cobertura universal requerirá que todas las primas sean pagadas, incluyendo las del gobierno en su calidad de empleador. La garantía de un plan de salud básico podría ser poco realista si los grupos interesados abogan por la inclusión de una larga lista de servicios dentro del paquete básico. Para asegurar el éxito en el proceso de descentralización, el sector de salud dominicano debe primero operar sobre bases tales como: administración transparente de finanzas, contabilidad, presupuestos, reportes y control de estándares y prácticas, eliminando -- o al menos minimizando -- la politización en el administración de recursos humanos y subsidios. Un proceso de descentralización precoz podría resultar ineficiente y susceptible de corrupción. Además, para asegurar el éxito del proceso las provincias más pobres y pequeñas requerirían una mejoría en su infraestructura general para así atraer a proveedores del sector privado.

60

Recuadro 2.1: Las Leyes que Reforman el Sistema de Seguridad Social En el 2001, la labor ejecutiva y legislativa de los 5 años precedentes culminó con la aprobación de dos leyes que redefinirán el financiamiento, la organización, la administración y la prestación de servicios de salud en la República Dominicana. La primera es la Ley General de Salud (LGS) aprobada en marzo del 2001, la cual autoriza la descentralización y desconcentración de la administración de los servicios de atención médica desde el sistema de la SESPAS a unidades administrativas menores (regionales, provinciales y municipales) y a instituciones proveedoras del servicio. La SESPAS transferirá funciones técnicas y administrativas a niveles más bajos y a instalaciones de salud de la SESPAS. La segunda, la Ley de Seguridad Social, que establece el sistema de seguridad social, fue aprobada por el Congreso y firmada por el Presidente en Mayo del 2001. Esta ley específicamente: (i) define un plan básico de salud; (ii) organiza las compañías privadas y públicas de seguros; (iii) organiza a los Prestadores de Servicios de Salud (PSS); y (iv) desarrolla el sector público al redefinir el rol de la SESPAS, firmando acuerdos administrativos con las instituciones PSS, y cambiando la remuneración de proveedores de servicios individuales desde un simple salario, a una combinación de salario básico e incentivos por resultados y rendimiento. La Ley de Seguridad Social clasifica la población en tres grupos: • •

•

El primer grupo esta compuesto por empleados del sector público y del sector privado formal cuyas contribuciones representan el 10 por ciento de salarios brutos con los empleados y empleadores contribuyendo en un 70 y un 30 por ciento respectivamente. A este régimen se le refiere como esquema contributivo. El segundo grupo es el semi-subsidiado e incluye a todos los trabajadores técnicos y profesionales independientes así como los asalariados independientes que ingresen más que el salario mínimo. Las provisiones para servicios de salud de este grupo se espera que sean financiados por trabajadores y subsidios del gobierno. A este régimen se le refiere como esquema semi-subsidiado. El tercer grupo incluye a los asalariados independientes que ingresen menos que el salario mínimo, los pobres, los desempleados y los inválidos. El Gobierno pagaría su contribución. A este régimen se le refiere como esquema subsidiado.

La Ley de Seguridad Social establece el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) como la entidad pública responsable de la regulación y supervisión del sistema de seguridad social y la identificación de beneficiarios bajo los esquemas subsidiados y los semi-subsidiados. Las funciones supervisoras del IDSS serán transferidas al CNSS. La ley también establece dos cuerpos regulatorios (Superintendencia de Pensiones y la Superintendencia de Salud y Riesgos de Trabajo). En colaboración de otras entidades como ONAPLAN, el CNSS también establecerá criterios para identificar beneficiarios de los esquemas subsidiados y semi-subsidiados. La nueva ley también crea la Tesorería de la Seguridad Social, la cual se espera que sirva de intermediaria financiera entre los contribuyentes de fondos de pensiones y de salud. El IDSS manejará el nuevo seguro de accidentes laborales. Fuente: Labor de Investigación Inicial por Roberto Palacios.

52. La creación de un sistema universal de seguros planteado en la Ley de Seguridad Social y la transición del sector de salud Dominicano de un sistema basado en oferta a uno basado en demanda para servicios de salud, requerirán un largo período de transición e inversiones sustanciales. A Corea del Sur, con una burocracia disciplinada y bien organizada, le tomó 12 años (1977-89) durante su período de boom económico extender la cobertura de seguro de salud al primer grupo de la población incluido en el sistema nacional, hasta la población completa. La conversión de las instalaciones de salud en establecimientos eficientes proveedores de servicios de calidad, requerirá inversiones para mejorar la infraestructura y equipos, la instalación de sistemas de administración de información, la provisión de conocimiento y entrenamiento de personal, lo cual podría generar costos recurrentes adicionales. Por ejemplo, el mejoramiento de un hospital regional en el suroeste respaldado por el Banco Mundial ha costado alrededor de US$500,000, de los cuales tres cuartos fueron utilizados para mejoras en infraestructura física (agua, electricidad, remodelación) y un cuarto para un sistema integrado de administración de información. Para llegar a un presupuesto potencial de inversión: la suma de US$500,000 es usada para cada uno de los ocho hospitales regionales; US$250,000 para 21 hospitales provinciales; US$50,000 para cada uno de los otros 123 hospitales; y US$10,000 para realizar mejoras en 684 centros de salud urbanos y rurales. La

61

inversión total está estimada en US$22.22 millones en un tiempo de 10 años o una inversión anual de US$ 2.2 millones. Este nivel de costos de inversión es considerado factible. B.3.2. El nuevo Sistema de Pensiones 53. La reforma busca corregir el problema del existente sistema fragmentado, al establecer un esquema integrado de pensiones que proveería cobertura a todos los trabajadores y suficientes ingresos para la vejez. Los hogares más pobres estarían también cubiertos a través del nuevo sistema no-contributivo. Se busca la sostenibilidad al cambiar a un esquema contributivo de cuentas individuales, aunque el Estado garantiza compensar este cambio al crear nuevas obligaciones implícitas. La decisión de contar con una estructura de contribución definida para el esquema de contribución tendría como resultado la creación de un nexo más fuerte entre los beneficios y las contribuciones a diferencia de los viejos esquemas de beneficio. No obstante, los incentivos individuales dentro del sistema han recibido menos atención en el diseño del sistema que lo que se pudiese haber previsto. Como se describe en el Recuadro 2.1 más arriba, el nuevo sistema de pensión consta de tres pilares de regímenes que corresponden a tres categorías de personal en edad laboral y personas ancianas. 54. El nuevo sistema de pensiones requerirá de gastos públicos adicionales para cubrir sus generosas provisiones, especialmente en los esquemas subsidiados y semi-subsidiados. Aunque en términos netos, la reforma podría generar ahorros fiscales a largo plazo si se maneja bien y se une con medidas que aseguren un alto retorno sobre cuentas individuales manejadas por los fondos de pensiones. En toda América Latina, los países que han implementado reformas de pensión han dirigido la participación en el sistema de fondos de manera diferente, y la República Dominicana aparenta ser uno de los países más generosos en materia de subsidios. Sólo tres países incluyendo la República Dominicana han hecho provisión para la participación de los asalariados independientes. Aparte de la República Dominicana, ningún otro país provee un subsidio directo a los asalariados independientes (Tabla 2.10). No obstante, Colombia y México sí subsidian a los empleados con bajos ingresos a través de un impuesto de solidaridad sobre los miembros de mayores ingresos en el esquema y una contribución comparable del Gobierno, respectivamente.16

16 No estamos al tanto de ninguna investigación sobre el impacto de estos subsidios en la participación de los empleados del sector informal.

62

Tabla 2.10: Reglas para la Participación en Sistemas de Pensiones para Nueve Países de América Latina ¿Quién debe cambiarse al nuevo esquema de fondos?

¿Se ha eliminado el sistema independiente de Servicio Civil? Sí

¿Los trabajadores independientes están cubiertos? Sí

¿Cómo se acreditan las contribuciones realizadas en el pasado? Pensión pública suplementaria

Argentina

Nadie, es opcional

Bolivia

Todos los trabajadores

Sí

No

Bonos de reconocimiento

Chile

Únicamente los trabajadores nuevos en el mercado laboral

Sí

No

Bonos de reconocimiento

Colombia

Nadie

No

No

Bonos de reconocimiento

República Dominicana

Todos los trabajadores del sector privado < de 45 años y los empleados nuevos del sector público

El Salvador

Todos los trabajadores con edades entre los 36 y 55 años

Sí

No

Bonos de reconocimiento

México

Todos los trabajadores (pero con garantía)

No

No

Garantía de los beneficios del sistema de reparto

Perú

Nadie

Sí

No

Bonos de reconocimiento

Uruguay

Todos los trabajadores menores de 40 años

Sí

Sí, si son menores de 40 años

Pensión pública suplementaria

Sí

Si, con subsidio

Bonos de reconocimiento

Fuente: Adaptación basada en Devesa-Carpio y Vidal Melia (2001).

55. Además de la pensión de asistencia social que debe ser provista por el régimen subsidiado, se garantiza una pensión mínima a todos los participantes en los dos esquemas si cumplen con ciertos requisitos de contribución. Basado en el criterio de elegibilidad, un gran porcentaje de trabajadores que están dentro del régimen contributivo recibirán una pensión mínima y fondos separados que para este propósito (el fondo solidario se deriva de una imposición de un 0.4 por ciento sobre los salarios) posiblemente no sean suficiente. Los beneficios mínimos de pensiones a participantes en el esquema contributivo subsidiado serían la responsabilidad del gobierno; como sería el caso de la asistencia social de pensiones a ser provista en un régimen subsidiado (Tabla 2.11). Tabla 2.11: Reglas de Pensión Mínima en la República Dominicana Edad de elegibilidad Años mínimos de contribución Nivel de beneficio Indexación Test de ingreso Financiamiento

No-Contributivo

Contributivo Subsidiado

Contributivo

60

65 25

60

Ninguno

30

60% del salario mínimo público Precios 50% del salario nacional mínimo (ingreso per cápita por hogar)

70% del salario mínimo del sector privado Precios

Igual al salario mínimo legal más bajo Salario mínimo del sector público

Ninguno

Ninguno

Presupuesto

No especificado, presupuesto?

0.4% de impuesto solidario acumulado en una cuenta independiente.

Fuente: Elaboración del personal del Banco Mundial en base a la legislación.

63

56. Otra característica de las reformas en la República Dominicana es el rol del gobierno al fijar cargos por seguros y determinar las comisiones que deben ser pagadas a firmas privadas que administran las cuentas privadas. Otras naciones de América Latina han definido el nivel de beneficio que debe ser provisto y le ha dejado al mercado que determine la prima que se debería cobrar. En el nuevo sistema Dominicano, en contraste, la ley establece tanto el nivel de beneficio (el producto) como el precio. Con respecto a comisiones por la administración de cuentas privadas, la mayoría de los países que operan fondos administrados por el sector privado como el de la República Dominicana, han restringido su estructura en un esfuerzo por hacerlos más transparentes a los trabajadores. Sólo El Salvador y la República Dominicana han optado por topes máximos en las comisiones. En el Salvador, el cargo total por comisión incluyendo seguro se limitaba al 3 por ciento de los salarios por ley. En la República Dominicana existen: (i) una comisión mensual del 0.5 por ciento del salario mensual, y (ii) una comisión anual complementaria del 30 por ciento de la diferencia entre el retorno de los fondos de pensión invertidos y la tasa de interés de certificados de depósito en bancos comerciales. 57. Financiando la transición. Cuando los antiguos esquemas de pensión del IDSS y las pensiones de empleados públicos dejen de funcionar, el sector público perderá el flujo de contribuciones de los trabajadores que se cambien al esquema contributivo, que actualmente financia parte de los beneficios. Para el IDSS, el valor de los bonos de reconocimiento pagados a los que cambien y los pagos de pensión de aquellos que continúen en el viejo sistema, continuará generando gastos públicos. El período de transición dura hasta que el último miembro del viejo sistema muera – dígase, dentro de 50 años. Basado en estimaciones razonables de los gastos proyectados en bonos de reconocimiento y pensiones para aquellos que pertenecen al esquema del IDSS (asumiendo que sean todos los trabajadores por encima de los 45 años), llega a menos del 13.6 por ciento del PIB. Esto representa un ahorro, dado que sin la reforma, los bonos de reconocimiento hubiesen representado un 22.2 por ciento del PIB.17 Con el esquema para funcionarios públicos la transición sería mucho más lenta ya que solo los nuevos entrantes serían migrados al esquema contributivo. No hay que dar consideración a los bonos de reconocimiento, pero el gobierno tendrá que hacer una contribución al esquema contributivo. Si nuevos empleados públicos entran al esquema contributivo, los costos de transición serían relativamente pequeños en los primeros años, sin exceder el 0.1 por ciento del PIB hasta el 2010. A través del tiempo las contribuciones al esquema contributivo se incrementarían rápidamente. El gasto comienza a disminuir luego de 35 años. La deuda implícita de pensiones en el 2003 disminuye de un 33 a un 26 por ciento del PIB mientras que el valor presente de los gastos futuros disminuye de un 68 a un 59 por ciento del PIB del 2003. 58. Financiando nuevos beneficios: Contribución del gobierno para los asalariados independientes. Se requerirán también recursos presupuestarios para la contribución planificada de los asalariados independientes. La ley ordena que el subsidio empiece en Agosto del 2005, pero no especifica los niveles que se pagarán. Sí implica, que el subsidio estaría relacionado inversamente al ingreso reportado del trabajador.18 El costo fiscal proyectado se encuentra en un 0.1 y un 0.6 por ciento del PIB por año, la magnitud exacta depende del nivel determinado de subsidio. 59. Financiando nuevos beneficios: Garantía de Pensión Mínima para Esquemas Contributivos. La diferencia entre la anualidad generada por la acumulación de cuentas individuales 17

Notar que este no es el valor presente de flujos de gastos futuros, sino los derechos que ya han sido adquiridos para el 2003 basado en contribuciones previas. 18 De acuerdo a la legislación, el nivel de subsidios será determinado en base a estudios proyectados; no obstante, una propuesta de implementación sugiere un nivel de subsidio de hasta el 60 por ciento para los trabajadores independientes que devenguen menos de tres veces el salario mínimo y hasta el 10 por ciento para los trabajadores independientes que devenguen más de 15 veces el salario mínimo.

64

y la pensión mínima tendrá que ser cubierta con el fondo de solidaridad y en última instancia, por el gobierno, para poner límite a las anualidades que pueden ser adquiridas dependiendo de los retornos de fondos individuales. El fondo de solidaridad se proyecta que crezca constantemente hasta el 2020. Aunque el déficit entre los requerimientos de pensiones mínimas y el fondo de solidaridad podría aparecer luego de 30 años, el valor presente de los flujos requeridos del presupuesto del gobierno se encuentra entre el 10-20 por ciento del PIB.19 Con respecto a los asalariados independientes, asumiendo que la mayoría declare el salario mínimo como la base de sus contribuciones, es probable que la garantía se cumpla para la mayoría, y el costo de la garantía sea similar al costo de la garantía para el esquema contributivo regular. 60. Financiando nuevos beneficios: Gasto Público en los nuevos beneficios de la asistencia social. Este programa comenzaría a operar a fines del 2004. El nivel de beneficio depende del nivel futuro del salario mínimo en el sector público. Se estima que el gasto inicial sería de alrededor de un 0.4 por ciento del PIB, incrementándose con el número de ancianos a más de un 1 por ciento del PIB luego de dos décadas, hasta estabilizarse en un 1.5 por ciento del PIB. Al no tener ninguna fuente designada de financiamiento, este gasto representará una gran carga sobre el presupuesto. B.4.

Recomendaciones

61. Para implementar exitosamente esta reforma cuyas metas son tanto admirables como ambiciosas, las autoridades necesitarán comunicar los objetivos de la reforma a una población más amplia y explicar el mecanismo de los diferentes actores en el sector de pensiones y salud. Asimismo, tendrán que tomar medidas en cuanto a: • • • • • • • • •

19

La identificación y el registro de los beneficiarios de cada una de las tres categorías, definiendo cuales califican para subsidios, conociendo sus necesidades de salud, y la carga de enfermedades actuales y enfermedades predecibles. La definición del contenido del plan básico de modo que cumpla con las necesidades de salud, incluyendo el criterio de elegibilidad y exclusión de cobertura. La estimación del costo de los planes básicos de salud seleccionados a través de un análisis actuarial y la proyección de costos por un período de 5 años. El registro y la acreditación de empresas de seguros privadas y públicas proveedoras de servicios de salud; y la definición del modo de pago a los proveedores por sus servicios y de evaluación por su desempeño. El establecimiento de fuertes mecanismos de supervisión reguladora para el sector de administración de fondos de pensiones. La facilitación al surgimiento de mercados financieros e instrumentos de inversión que puedan ser utilizados por los administradores de fondos de pensión. La definición de los parámetros para la garantía de la pensión mínima así como de los beneficios de asistencia social de tal forma que estos esquemas sean financieramente factibles para el Gobierno. La seguridad de que las condiciones previas sean establecidas a medida que la descentralización de la salud se implemente dentro de un marco gradual. La presentación de propuestas de mecanismos de retroalimentación para el monitoreo de la calidad, la eficiencia, la viabilidad financiera, la competitividad y el acceso financiero al sistema de seguros médicos, la prestación de los servicios de salud, el estatus de la población atendida; y el monitoreo de las acciones correctivas que deben ser tomadas cuando sea necesario. La introducción de una pensión para los sobrevivientes del sistema del IDSS anterior también aumenta el gasto.

65

• • •

La proyección del monto de financiamiento público que se necesite a corto y a largo plazo. La identificación rápida de las áreas donde se necesita asistencia técnica o externa. La implementación de un Sistema de Identificación de los Beneficiarios conocido como (SISBEN).

C.

El Sector de Agricultura

C.1.

Antecedentes

62. A pesar de un crecimiento considerable de un 4.3 por ciento en los años 90, el sector de la agricultura ha experimentado un ligero declive en su porcentaje del PIB, de un 12.6 por ciento en 1991 a un 11.4 por ciento en el 2001, continuando una tendencia que comenzó hace diez años. De particular importancia es el declive en la producción alimenticia local. Con relación al índice del PNUD (utilizando niveles de producción de 1980 como base 100), la República Dominicana logró un índice de producción de 91 en 1996, mientras que países de la misma categoría de desarrollo humano promediaron 169. 63. El sector de la agricultura se caracteriza por su estructura dualista: embarca un dinámico sub-sector, orientado al mercado, con tecnología relativamente alta, y un sector menos activo, menos orientado por el mercado, con menos iniciativa, y típicamente de menor escala el cual tiende a encontrarse en zonas ecológicas frágiles con baja fertilidad de tierra. El tamaño promedio de las plantaciones es pequeño y refleja la fragmentación causada por la alta densidad poblacional y la reforma agraria. Propiedades de 100 tareas o menos representan el 81 por ciento de los agricultores y el 26 por ciento de la tierra arable; si se excluye la cría de animales, estos porcentajes aumentarían a un 90 por ciento y un 47 por ciento respectivamente. Este dualismo en la agricultura, combinado con la inadecuada asignación del gasto público a bienes privados, puede haber contribuido a la persistencia de la pobreza en las zonas rurales donde los habitantes que solían trabajar en la industria azucarera (bateyes) han quedado sin habilidades mercadeables y se mantienen atrapados en ciclos generacionales de pobreza.20 C.2.

Gastos del Sector Público en la Agricultura

64. Aunque los gastos públicos en la agricultura han disminuido desde mediados de los 70, permanece alto en comparación con estándares internacionales en vista de las grandes ineficiencias del gasto público en el sector. 21 El gasto en agricultura durante el período 1968-2002 promedió en un 1.9 por ciento del PIB, con un mínimo de alrededor de un 1 por ciento en el 2003 y un pico en 1975 de un 3.5 por ciento (Figura 2.5). Los gastos en cosechas, pesca, y ganadería son los componentes más importantes, promediando un 62 por ciento de los gastos en agricultura durante el período 1968-2002, seguido por gastos en irrigación con un 32 por ciento de los gastos en agricultura. El azúcar, con la porción restante, ha recibido mucho menos asignaciones en el 2002, fruto de la privatización del sector. La ganadería y la pesca contribuyeron más al PIB en agricultura que las plantaciones, pero el gasto directo de la Secretaría de Agricultura en la ganadería y la pesca fue sólo de un 2.4 por ciento del presupuesto de la Secretaría comparado con un 23.6 por ciento en cosechas (Tabla 2.12).22 Como proporción del valor de la producción bruta en el sector, el gasto

20

Banco Mundial, República Dominicana: Informe sobre la Política Social y Estructural, 23 de marzo del 2000 (Informe No. 20192), p. 52 21 Incluye cosechas, pesca, ganadería, irrigación y administración de recursos naturales. 22 Los gastos generales públicos en plantaciones, cría de animales y pescado no están divididos. Por ende los gastos de la Secretaría en crías es usado para proveer una idea de la marcada preferencia del gasto público en agricultura hacia las plantaciones.

66

público en la agricultura aumentó entre principios de los años 80 y fines de los años 90, indicando un incremento en la ineficiencia del sector. Figura 2.5: Gasto Ejecutado en Agricultura por parte del Gobierno central, 1968 – 2002 (Porcentaje del PIB) 4.0 3.5 3.0

% del PIB

2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1968

1971

1974

1977

Agropecuaria y Pesca

1980

1983

1986

1989

Irrigacion

1992

1995

Azucar

1998

2001

T otal Agricultura

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

Tabla 2.12: Gasto Ejecutado de la Secretaría de Estado de Agricultura por Programa, 1996 - 2001 (Porcentaje del total de Gastos Ejecutados por la Secretaría de Estado de Agricultura) 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Administración

10.0

8.6

4.5

18.2

18.8

18.5

20.5

Cultivos Agrícolas

26.5

36.3

22.5

14.7

16.6

25.1

20.2

Recursos Pecuarios

2.8

2.5

1.1

1.3

1.6

1.7

4.2

Desarrollo Rural (Investigación y Otros)

4.1

3.8

2.6

2.1

3.5

1.8

1.1

Recursos Pesqueros

0.3

0.3

1.8

0.2

0.2

--

--

Recursos Naturales

1.0

0.8

0.5

0.6

7.0

--

--

Transferencias

55.3

47.7

67.0

62.9

52.4

53.9

54.0

TOTAL

100

100

100

100

100

100

100

Producción Cultivos Agrícolas

6.4

6.1

5.6

5.5

5.2

5.5

--

Producción Recursos Pecuarios

5.9

5.7

5.4

5.4

5.5

5.4

--

Producción Recursos Pesqueros

0.5

0.5

0.6

0.8

0.8

1.1

--

Producción Cultivos Agrícolas

49.8

50.0

48.7

47.0

45.6

45.8

--

Producción Recursos Pecuarios

46.4

46.3

46.5

46.5

47.8

45.0

--

Producción Recursos Pesqueros

3.8

3.7

4.8

6.5

6.6

9.1

--

Memo: Valor agregado sector agrícola ( % PIB):

Valor añadido sector agrícola ( % PIB Agrícola):

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información de ONAPRES y el Banco Central.

67

65. Otra área preocupante es la inhabilidad de la Secretaría de Estado de Agricultura de ejecutar su presupuesto aprobado. Este lapso provee un pretexto para transferencias informales para ser utilizadas en otros programas sub-sectoriales o para la canalización de fondos hacia otras secretarías o sectores a través de la Cuenta 1401. Entre 1979 y el 2000, la relación de presupuesto aprobado vs. presupuesto ejecutado de la Secretaría de Agricultura promedió un 0.6, comparado con un 1.13 del Gobierno central. La relación se incrementó en un 1.08 en el 2000 antes de disminuir nuevamente a un 0.89 en el 2001. C.3.

Asignación Presupuestaria del Sector

66. El gasto en el sector de la agricultura está muy parcializado hacia subsidios de plantaciones e insumos ligados a bienes privados. Prácticamente todas las asignaciones de los recursos públicos van destinados a bienes y servicios que generan retornos privados sustanciales, esencialmente a los grandes agricultores (Recuadro 2.2). El caso más obvio es el suministro de insumos y gastos en maquinarias agrícolas: se puede organizar fácilmente un mercado para estos servicios, agentes privados pueden beneficiarse al suministrar el servicio; y la intervención del gobierno podría ser limitada a proveer subsidios a usuarios que son muy pobres para asumir el costo. La oferta de crédito es otro ejemplo aunque menos transparente: los mercados son más difíciles de organizar porque los bancos típicamente carecen de información crediticia de los prospectos; recaudar información y supervisar préstamos implica altos costos; y si se desea que el crédito llegue a los pobres, el estado debe subsidiar el costo de transacción de los bancos. La infraestructura es una categoría intermedia: pública cuando las inversiones se realizan fuera de las plantaciones e involucran a externos, y privada cuando las inversiones se efectúan dentro de la plantación. Recuadro 2.2: Ejemplos de Bienes Privados Suplidos por la Secretaría de Agricultura •

•

•

•

•

Gastos en Maquinaria Agrícola. Incluido en el programa de Producción Agrícola, es un subsidio sustancial para remover la tierra y otros servicios involucrados en la preparación de la cosecha (PROSEMA). En el 2001, agricultores participantes en el programa pagaron un 70 por ciento de la tasa del mercado por gastos de maquinaria agrícola; pero, la dirección de los recursos fue ineficiente. Hay señales de progreso para lograr desfasar estos servicios de maquinarias agrícolas. Según el Banco Central, entre el 2000 y el 2001, el área cubierta por PROSEMA disminuyó en un tercio, mientras que el total de gasto en el subsidio disminuyó a la mitad. En su diálogo de políticas con el gobierno, el BID está presionando a la Secretaría de Agricultura para que abandone sus programas de arado, suministro y mercadeo de insumos. No obstante, sigue habiendo reportes conflictivos que conciernen el volumen del subsidio actual. Para el 2001, el Banco Central arroja una cifra de RD$46.4 millones, mientras que el BID reporta RD$37.9 millones en subsidios.1/ Semillas. La Secretaría participa en el procesamiento y venta de semillas a través de dos agencias independientes, PROSEMA y la Planta Procesadora de Semillas del Sur. En 1999, el subsidio de PROSEMA llegó a RD$200 por quintal, llegando a RD$3.0 millones. La segunda agencia recibió una transferencia presupuestaria que promedió RD$129.7 millones del 1998-2000. Otros Insumos. El Centro de Venta de Materiales Agropecuarios, creado en 1975, distribuye máquinas, implementos, fertilizantes y pesticidas, supuestamente a granjas de tamaño pequeño a mediano. En el 2001, le fue asignado un presupuesto de RD$36.8 millones. Producción Directa. La Secretaría dirige sus propias plantaciones y cría de animales. Aunque su escala se ha reducido en los últimos años. El proyecto de la Cruz de Manzanillo cubre una área de 73,165 tareas, 86 por ciento de las mismas cultivables. El Instituto Dominicano del Algodón ya no produce algodón y se ha reorientado a la cría de ovejas y a la plantación de sorgo. En el 2000 estas iniciativas fueron presupuestadas por un valor aproximado de RD$70.0 millones. Almacenamiento. En vez de comprar las siembras de los productores, la Secretaría ahora interviene indirectamente al subsidiar los gastos de almacenamiento de los compradores mayoristas de arroz y habichuelas, con fines de suavizar las alzas y bajas en los precios de estos productos (un proceso llamado pignoración). Esta operación es administrada conjuntamente por la Secretaría y la Comisión Nacional del Arroz, además de intereses presentados por la Asociación Dominicana de Factorías. En el 2000 y el 2001, los costos de estos programas llegaron a RD$148 millones.

1/ La cifra del Banco Central proviene de una tabulación especial preparada para esta misión de revisión del gasto público; la cifra del BID se tomó del reporte de evaluación para el proyecto Apoyo a la Transición Competitiva Agro Alimentaria (marzo 2002). Fuente: Labor de Investigación Inicial por John R. Heath.

68

67. La producción de arroz genera más gasto público que cualquier otra actividad agrícola (Tabla 2.13); y es el caso más extremo de distorsión.23 El Gobierno, actuando como intermedio, asegura que los agricultores reciban un precio mayor que lo que el consumidor paga; ambos precios están sustancialmente por encima del precio mundial. Esto genera pérdidas considerables al bienestar nacional. En 1997, el precio al por mayor del arroz molido en la República Dominicana era de US$662 por tonelada, mientras que el precio mundial de un producto comparable (ex-Nueva Orleáns) era de US$476 por tonelada o sea, 28 por ciento menos. La producción promedio excedía los ingresos, haciendo que el subsidio fuera necesario para que se mantuviese la producción. De acuerdo a informaciones del Banco Central el precio del arroz molido promedió RD$231 por quintal en 1999 mientras que los costos de producción en ese año promediaron US$651 por quintal. Entre 1997 y 1998, los subsidios a productores promediaron un 30 por ciento del valor de la producción.24 Estas transferencias están enfocadas de manera inapropiada y es difícil justificarlas en términos de equidad. No se ha visto ninguna mejora en la productividad; y la producción por hectárea se ha incrementado de 3.8 toneladas entre 1980 y 1982 a 4.4 toneladas entre 1997 y 1999. El Banco Agrícola financia el compromiso del gobierno de autoabastecimiento de dicho producto esencial. En 1986, la responsabilidad total del sector arrocero fue transferida desde el INESPRE al Banco Agrícola. El Banco Agrícola ya no compra arroz directamente, pero si establece los precios de los productores a los mayoristas y detallistas, y determina cuando se deben realizar importaciones de arroz (aunque la importación es manejada por INESPRE). No hay una fórmula transparente para el establecimiento del precio del arroz ni para su importación, creando oportunidades para la manipulación política y negociaciones corruptas.25 En su calidad de principal insumo agrícola para la exportación, aunque su importancia ha venido disminuyendo (así como la inversión directa del sector público en el sector azucarero, como resultado de la privatización) el azúcar recibe una importante asignación de gastos públicos. Por otro lado, la categoría de gasto total que mantiene el desarrollo de ganadería fue inferior al 0.025 por ciento del PIB y aproximadamente 0.2 por ciento del PIB en agricultura.26 Tabla 2.13: Gasto Agrícola por Proyectos y Productos (millones de RD$), 20021/ Millones de RD$ Por Producto Arroz Cacao Café Ganado Otros productos Productos no específicos TOTAL Por Agencia SEA BARD INESPRE IAD IDIAF CONIAF CODOCAFE IDECOOP TOTAL

Control de Plagas y Enfermedades 2.8 8.0 18.9 165.6

Inversión en Infraestructura

4.5

0.5

Oferta de Insumos 13.0 29.9 20.0 83.6

8.0 203.8

1,427.0 1,431.5

26.0 172.5

19.3 165.6

1.0

142.6

Investigación

290.5 290.5

928.6 497.4

Entrenamiento y Desarrollo Institucional

Promoción No Específica

5.8

3,054.7 762.5 412.0

3,057.5 763.5 471.1 185.6

26.4

40.4

150.9

68.9 101.1

613.2 4,862.8

2,433.6 7,062.2

7.4 14.3 5.0 58.6

145.1 3,997.3 55.4 465.0

5.8 10.0 101.1

200.0

315.4 4,177.2 989.0 1,021.0 242.5 48.0 259.1 10.0 7,062.2

242.5 48.0 18.9

4.5

29.9

203.8

1,431.5

172.5

290.5

TOTAL

4,862.8

1/ Presupuesto aprobado, recursos nacionales (excluyendo financiamiento exterior). Fuente: ONAPLAN. 23 Dada la importancia del arroz como alimento básico en los hogares dominicanos, los subsidios generalizados para la producción de arroz benefician tantos a los pobres como a los no-pobres por igual. 24 BID, 2001, op. cit., pp. 8-9. (Subsidios Equivalentes a los Productores). 25 A. Dauhajre (ed.), Racionalización presupuestaria y política del gasto público, Santo Domingo: Banco Central, 2001. 26 Banco Mundial. Informe sobre la pobreza en República Dominicana, Informe No. 21306-DR, p. 53.

69

68. En general, el gasto en agricultura logra muy poco en mitigar su impacto negativo sobre el medio ambiente, como consta en informes sobre el deterioro general de la calidad del agua, sedimentación de embalses, contaminación de fuentes de agua subterránea, y sospechada salinización de tablas acuáticas hasta 30 y 40 millas de la costa sureste dado el alto uso de fertilizantes en la producción de arroz y la descontrolada perforación de pozos privados para uso residencial, comercial e industrial. 69. El 70 por ciento de los programas administrados por la Secretaría de Agricultura están orientados al desarrollo de siembras y crías de animales. Los cultivos corresponden a una de las tres categorías siguientes: cultivos destinados a la exportación (caña de azúcar, café, cacao y tabaco);27 cultivos de primera necesidad para el mercado interno (arroz, maíz y habichuelas); y cultivos introducidos recientemente para consumo interno y mercados externos (papas, yuca, guineos y cítricos). El arroz por si solo representa el 40 por ciento de los cultivos. Combinados, la ganadería y los cultivos constituyen el 95 por ciento del PIB del sector. Las actividades que se prestan a operaciones con alta tecnología y recaudan moneda extranjera reciben alta prioridad. Algunos cultivos a pequeña escala (generalmente localizados en zonas ecológicas frágiles que están menos orientados al mercado) tienden a ser ignorados. 70. Los programas de la Secretaría de Agricultura no enfatizan los gastos en bienes públicos. Estos gastos incluyen planificación y regulación de funciones, investigación, transferencia de tecnología, y construcción de infraestructura fuera de las plantaciones. Las categorías de gastos que corresponden a la provisión de bienes públicos (control de enfermedades y plagas, investigación, entrenamiento y desarrollo institucional) representan sólo el 8 por ciento de los gastos en inversión. El presupuesto para la investigación y extensión es de aproximadamente el 0.15 por ciento del gasto en el sector y alrededor de 10 veces menos del mínimo recomendado para estas actividades. Considerando que el 99 por ciento de estos recursos están destinados al pago de salarios, estos gastos no están enfocados a asegurar una inversión máxima y su efectividad se ve seriamente comprometida.28 Los bienes públicos orientados a los programas de la Secretaría de Agricultura han disminuido desde 1999, tras la transferencia de investigaciones a nuevos afiliados. 71. Hay también un alto nivel de discreción en la asignación de recursos públicos a los agricultores a nivel regional. Existe un amplio espectro para negociaciones fuera del presupuesto a niveles regionales y locales; y el monitoreo desde el centro es relativamente débil. Consecuentemente, los estimados de gastos son altamente aproximados. Para sustanciar, la Secretaría de Agricultura opera un servicio de arado y maquinarias agrícolas (a través de PROSEMA) con su propia flotilla de 350 tractores (valoradas en US$18 millones) o contrata a operadores de maquinarias agrícolas privados.29 Los administradores regionales tienen amplia discreción en la asignación de los siguientes programas: servicios de tractores, servicios de semillas, producción directa, almacenaje y servicios misceláneos de insumos. Por ejemplo, hay un máximo de 50 tareas por agricultor en áreas que califican para arado subsidiado; en la práctica los agricultores con mayor propiedad negocian directamente con los operadores de los tractores para servicios que están subsidiados por el gobierno en un 30 por ciento. De hecho, grandes agricultores admitieron haber recibido el servicio sin costo, y algunos pueden estar recibiendo el servicio en intercambio de favores políticos. Además, la flotilla de la Secretaría se mantiene en forma precaria y los agricultores reportan que el servicio es inferior al de los operadores privados.

27

La producción de plantaciones orgánicas (generalmente guineos, café y cacao) ha crecido rápidamente, y actualmente representa alrededor de un 13 por ciento de los ingresos por exportaciones no-tradicionales. 28 Ver Banco Mundial, Informe sobre la Política Social y Estructural, 2000, op. cit. p. 53. 29 Existe una discrepancia en el volumen del subsidio reportado: el Banco Central lo estima en RD$46.4 millones; y el informe del BID lo coloca en RD$37.9 millones.

70

C.4.

Impacto del Sector de Agricultura en el Gasto de Agencias Seleccionadas

72. Esta sección resume el impacto y la eficiencia de gastos públicos en instituciones seleccionadas: Banco Agrícola, INESPRE, Instituto Agrario Dominicano, INDRHI, los respectivos consejos nacionales del café y del cacao, y las dos principales instituciones de investigación. 73. Numerosas agencias, programas y afiliados autónomos reciben fondos de la Secretaría de Agricultura (Tabla 2.14). De hecho, estos representan dos tercios de las transferencias desde la Secretaría de Agricultura. Esto hace difícil obtener información estadística confiable y concisa sobre gastos aprobados para el sector agrícola. 74. El objetivo del Banco Agrícola es de suplir crédito, aceptando el inventario como colateral de préstamos para fincas de tamaño pequeño hasta mediano, con atención particular a las cooperativas. Este banco suple el 28 por ciento de los préstamos del sector agrícola. Es el único banco que acepta el inventario como garantía de los préstamos. Muchos de sus clientes no poseen títulos de tierra y por ende carecen de garantía convencional. Los préstamos del Banco están dirigidos de forma mediocre. De acuerdo a una encuesta efectuada en 1992, los créditos del Banco Agrícola beneficiaron sólo a un 5 por ciento de hogares propietarios de tierras. Los hogares que obtuvieron préstamos, eran en promedio, grandes agricultores que obtenían también préstamos de instituciones privadas. El tamaño promedio de las tierras de los que obtenían préstamos del Banco Agrícola era de 8.6 hectáreas, comparado con 7.5 hectáreas de aquellos que obtuvieron préstamos de instituciones financieras del sector privado.30 El Banco tiene un record pobre de recuperación e históricamente se han usado criterios políticos en vez de económicos al evaluar otorgamientos de créditos. Entre 1997 y 1999, el Banco recuperó sólo un 79 por ciento de los préstamos que había realizado a los productores de arroz.31 La caída en la recuperación de préstamos compromete sustancialmente la solvencia del Banco Agrícola. El Banco Agrícola también juega un papel importante en las políticas de importación de arroz (ver párrafo 69). 75. El Instituto Nacional de Estabilización de Precios (INESPRE) garantiza la oferta de alimentos básicos y regula los precios para proteger a los productores y a los consumidores. En esencia, INESPRE interviene principalmente en áreas remotas y rurales donde los distribuidores comerciales mayoristas y detallistas son escasos. INESPRE compra por debajo del precio de mercado los productos que quedan al final del día y los distribuye a zonas peri-urbanas remotas y pobres.32 No obstante, INESPRE se ve como un gran vehículo movilizador de votos frecuentemente utilizado para complacer a productores (cuando hay un excedente) y para complacer a los consumidores (cuando hay alguna escasez). Esta función política implica que los gastos de esta institución no son transparentes, lo que ayuda a explicar grandes diferencias y discrepancias en sus gastos reportados. El nuevo rol de INESPRE es trabajar de forma más estrecha con el Gabinete Social con la finalidad de desarrollar el mercado de productos y llegar hacia una red de mercadeo y distribución dirigida que haga que los productos agrícolas sean accesibles a consumidores de bajos ingresos para los cuales el programa fue creado al principio. INESPRE administra las importaciones de arroz por parte del Gobierno (ver párrafo 69). 76. Algunos servicios importantes cubiertos por el Instituto Agrario Dominicano (IAD) - gastos de tractores, semillas y material para sembrado, juegos de bombas de presión, consultas y entrenamiento de mercadeo –duplican en parte los de la Secretaría de Agricultura. Los servicios de tractores se ofrecían a RD$52 por tarea en el 2001, cifra que no ha variado en los últimos cinco años 30

Banco Mundial, Informe de la Pobreza en la República Dominicana, 2001, op. cit., p. 47. CEPAL, Desarrollo Económico y Social en la República Dominicana, 2001. 32 En 2001, 2,304 mercados de agricultores fueron organizados, usando el mapa de pobreza de la Oficina de Planificación para dirigirse a comunidades donde las facilidades de mercadeo de productos son rudimentarias o inexistentes. 31

71

y que difiere significativamente de los RD$70 por tarea que cobra PROSEMA. A pesar del duplicado institucional, no hay ninguna intención explicita de monitorear la relativa eficiencia de los costos de la Secretaría y del Instituto Agrario Dominicano. Tabla 2.14: Secretaría de Estado de Agricultura: Discrepancias Presupuestarias, 1999 (RD$ millones) Asignación Sectorial Presupuestaria Gestión y Administración Desarrollo de la Producción Desarrollo Rural Desarrollo de los Recursos Pecuarios Desarrollo de los Recursos Naturales Financiamiento a Instituciones BARD INDRHI IAD IDECOOP INAZUCAR INDA FEDA PUCMM (Plan Sierra) Proyecto Cruz de Manzanillo Fundación Nacional para el Desarrollo Rural IBEROA CEA INESPRE TOTAL

658.7 519.4 85.9 47.7 26.3 2,273.3 155.9 1,028.4 299.7 19.2 3.8 17.7 43.4 12.1 28.4 2.9 0.3 350.0 311.0 3,611.6

Como % del Gasto Total 18.2 14.4 2.4 1.3 0.7 62.9 4.3 28.5 8.3 0.5 0.1 0.5 1.2 0.3 0.8 0.1 0.0 9.7 8.6 100

Fuente: ONAPRES: Informe de Ejecución Presupuestaria, 1999.

77. El mayor problema de gastos en el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI) es la continua dependencia de los usuarios de agua a los subsidios, particularmente en los proyectos de irrigación. El precio que se cobra por suministro de agua cubre en promedio un 82 por ciento de los costos de operación y mantenimiento; el INDRHI subsidia el 18 por ciento restante. La tasa de recuperación de costos es de sólo un 40 por ciento; y el subsidio continuo de recursos hidráulicos incita a los productores a sembrar arroz cuando deberían optar por la siembra de productos con mayor margen y con menor carga a los recursos hidráulicos del país. 78. Luego del arrendamiento al sector privado de los ingenios azucareros que estaban en manos del estado, el Consejo Estatal del Azúcar (CEA) es una sombra de lo que era anteriormente y le urge una reestructuración. El reto de gasto público más importante para el sector azucarero es la condición inquietante en los bateyes.33 Ni el estado ni los donantes han realizado provisiones adecuadas para los costos sociales de la privatización de la industria azucarera. Se necesitan inversiones para mejorar la infraestructura en los bateyes y para proveer instalaciones adecuadas de educación y de salud. 79. El Consejo Nacional del Café (CODOCAFE) es la única institución pública dedicada exclusivamente al café, aunque otras instituciones públicas tienen responsabilidades que incluyen el apoyo a la industria cafetalera, entre las cuales se encuentran la Secretaría de Agricultura (asistencia técnica), el IDIAF, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Banco Agrícola, y el Instituto Agrario Dominicano. Durante los años 80, el gobierno dominicano estaba muy involucrado 33

Muchos de estos cortadores de caña y otros obreros contratados por los ingenios, cuando los mismos estaban bajo la administración pública, fueron despedidos cuando los operadores privados tomaron el control de los ingenios.

72

en programas para rehabilitar y modernizar el sector cafetalero, con financiamiento internacional de donantes y fondos del gobierno (en 1986, la Presidencia intervino con un gran programa para rehabilitar a los productores de menor escala y reemplazar las variedades de café en el momento con variedades de mayor rendimiento). Este programa fue obstaculizado por su pobre ejecución y su fallo en lograr los objetivos trazados. El establecimiento de CODOCAFE como una institución pública autónoma eliminó la responsabilidad administrativa de la Secretaría de Agricultura en el sector cafetalero. Con el objetivo a largo plazo de promover la conversión del sector en un productor de café arábica de alta calidad para nichos de mercado, CODOCAFE provee asistencia técnica a productores en 176 regiones donde se cosecha café, coordina las investigaciones realizadas por el IDIAF, y administra el fondo de compensación por exportaciones, creado por el Decreto No. 1045-01, el cual compensa a los productores por los bajos precios del café, aunque no es claro cuanto dinero llega a los receptores objetivos. El fondo de compensación asciende a RD$200 millones y está separado del presupuesto operativo de la Comisión de RD$218 millones. 80. A diferencia del sector del café, las cooperativas se han convertido en protagonistas importantes en el sector del cacao. Los roles fundamentales del Gobierno en el sector del cacao, ejecutados por el Departamento de Asuntos Cacaoteros de la Secretaría de Agricultura, incluyen la recolección de información y diseminación de investigaciones, y algunos programas financiados por el gobierno y dirigidos a los productores de cacao. La Comisión Nacional de Cacao (CNC) es una organización semi-pública que fue creada como una entidad separada durante el proceso de descentralización de la Secretaría de Agricultura. Se encarga de mantener la calidad del cacao exportado y para este proceso dirige un laboratorio de control gratis. Certifica el cacao dominicano y suministra licencias de exportación. El Departamento de Asuntos Cacaoteros y el Consejo Nacional del Cacao colaboran en proyectos pero no están oficialmente enlazados con los mismos. Un proyecto de ley bajo estudio asignaría todos los asuntos y actividades pertinentes al cacao fuera de la jurisdicción de la Secretaría de Agricultura y bajo la jurisdicción paraestatal del Consejo Dominicano de Cacao (CODOCACAO), el cual se desenvolvería de forma similar a CODOCAFE. 81. Las investigaciones agropecuarias se conducían originalmente por una unidad de la Secretaría de Agricultura, pero han sido recientemente delegadas a dos agencias independientes: el Consejo Nacional de Investigación Agropecuaria y Forestal (CONIAF), creado en el 2000, que provee supervisión y establece objetivos, sirve como autoridad máxima sobre las entidades de investigación en los sectores públicos y privados; y el Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales (IDIAF), creado en 1985 pero activado en el 2000, implementa la agenda de investigación trazada por el CONIAF. El papel del CONIAF como establecedor de agenda se justifica, pero la asignación de recursos públicos para investigaciones debe ser más competitiva -- instituciones privadas y públicas deben someter ofertas. Aunque crónicamente subfinanciado, el IDIAF posee un conjunto de objetivos físicos bien definidos y esta comprometido a monitorear y planear de manera detallada las tareas (revisadas anualmente) de cada empleado profesional. Dada la larga negligencia hacia la investigación en la República Dominicana, estos últimos acontecimientos son alentadores. Las actividades del IDIAF se dividen en tres centros regionales y un centro biotecnológico. El 15 por ciento de los investigadores del Instituto posee un nivel de entrenamiento doctoral. La extensión agropecuaria permanece directamente en manos de la Secretaría de Agricultura, por ende el traslado de los resultados investigativos de IDIAF requiere colaboración cercana (y entrenamiento continuado) de los 1,200 empleados asignados a la Secretaría.

C.5.

Recomendaciones

82. El Gobierno ha tomado medidas importantes en cuanto a reformas. En noviembre del 2001, eliminó el requerimiento de que las ganancias en moneda extranjera por concepto de exportaciones 73

tradicionales (azúcar, café, cacao y tabaco) se conviertan a la tasa oficial en vez de tomar en cuenta la tasa del mercado. En enero del 2002, la Secretaría de Agricultura dictó una serie de resoluciones, cuyas metas consisten en fortalecer los fundamentos de un proyecto apoyado por el BID. El componente de política del préstamo para la “competitividad en la agricultura” cedido por el BID (aprobado por el Congreso al inicio del 2003 por un monto de US$55 millones) involucra: (i) reformar la estructura de aranceles; (ii) eliminar cuotas; (iii) rediseñar el programa de asistencia directa a productores; (iv) racionalizar las agencias públicas en el sector agrícola; (v) y crear un sistema de información geográfica que identifique a todos los agricultores del país (un prerrequisito para el programa de asistencia directa). 83. En el futuro, las siguientes áreas de reforma son potencialmente importantes para las autoridades: •

El Gobierno tiene que modificar su enfoque de intervención de bienes privados a bienes públicos. En particular, debe incrementarse la asignación de gastos para investigación, y el INDRHI debe ser administrado con el propósito de mostrar mayores recaudaciones en lugar de subsidios.

•

Los servicios de extensión agropecuaria deben ser rediseñados para apoyar las actividades de desarrollo en el sector rural y enfatizar el compartimiento de gastos de agricultores, ONGs y donantes y la participación de los mismos. De manera más general, los programas de subsidio deben ser administrados de manera eficaz y la recuperación de costos debe ser introducida gradualmente en lugares donde los servicios provistos son de naturaleza privada. El gobierno también debe aumentar sus esfuerzos para diseñar e implementar programas de desarrollo rural, especialmente para aliviar la transición y el proceso de ajuste para las zonas rurales pobres que están amenazadas por la liberalización del comercio y por otras transformaciones estructurales en el sector agrícola.

•

Se deben realizar mayores esfuerzos para relacionar los gastos a indicadores de resultados. La contabilidad de gastos se enfoca en desembolsos (comparado con el presupuesto aprobado) en vez del logro de objetivos físicos; y no hay esfuerzo de comparar costos de bienes y servicios similares (por ejemplo, el costo por kilómetro para construcción y mantenimiento de carreteras) entre agencias.

•

La Secretaría de Agricultura y sus agencias afiliadas y unidades descentralizadas deben hacer un esfuerzo para mejorar la agilidad en que ejecutan sus presupuestos asignados.

D.

Infraestructura

D.1.

El Patrón de Gastos en el Sector de Infraestructura

84. La prestación de servicios de infraestructura en la República Dominicana ha mejorado en las pasadas décadas. No obstante, en comparación con el resto de los países de América Latina, la República Dominicana ha sido lenta en la prestación de infraestructura, con excepción de carreteras (donde la República Dominicana ha adoptado una política de inversión intensiva hace varias décadas). Como gran parte de los países de la región, existen disparidades en los servicios de infraestructura entre y a través de diferentes grupos de ingresos en la República Dominicana.34 Aunque el gobierno tenga un rol dominante en la prestación de infraestructura, hay una 34

Ver Banco Mundial: Informe sobre la Pobreza en la República Dominicana.

74

participación creciente del sector privado y de la comunidad. (La tabla de Anexo A2.1 da una descripción de las instituciones privadas y públicas involucradas en la prestación de infraestructura). 85. El gasto público en infraestructura ha sido históricamente alto con relación al gasto público general, aunque la porción de infraestructura en los gastos totales ha disminuido en los años recientes (Figura 2.6). El gasto anual de las principales agencias en los sectores de infraestructura ha promediado un 4.8 por ciento del PIB en las últimas tres décadas, mientras que el gasto general ha promediado un 15.3 por ciento del PIB. En otras palabras, el gasto en infraestructura ha representado un promedio de 30 por ciento de todos los gastos del gobierno. En la última década, o con más precisión desde el período entre 1993 y el 2000, el gasto en infraestructura se ha reducido de manera estable -- aunque no igual entre sub-sectores – desde un 6.4 hasta un 3.6 por ciento del PIB, con una liviana recuperación de un 3.1 por ciento en el 2002 (Tabla 2.15). Figura 2.6: Gasto Ejecutado del Gobierno central en Infraestructura, 1970 - 2002 (Porcentaje del PIB) 7.0

6.0

% del PIB

5.0

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base a información de ONAPRES.

75

Tabla 2.15: Gasto Ejecutado del Gobierno central en Infraestructura, 1970-2003 (Porcentaje del Total de Gastos Ejecutado del Gobierno central) 1970-79

1980-89

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Vivienda

4.46

3.57

1990-95 1996 5.35

3.59

1.96

2.02

2.00

1.29

1.14

1.09

2003 2.2

Alcantarillado y Agua Potable

3.17

2.34

8.16

5.00

3.99

3.03

2.95

2.15

2.11

2.76

2.3 3.7

Servicios Municipales

2.58

3.02

2.07

3.19

3.83

4.20

3.69

4.05

4.19

4.44

Servicios a la Comunidad

0.56

0.61

0.22

0.23

0.22

0.25

0.40

0.73

0.77

0.75

-

Transporte

10.12

8.64

8.22

13.30

6.59

6.23

7.67

7.05

8.34

6.11

4.5

Caminos Vecinales

0.78

1.32

1.65

1.32

0.98

0.47

0.46

0.53

0.29

0.61

-

Comunicaciones

0.89

0.52

0.35

0.23

0.21

0.53

0.56

0.24

0.11

1.17

1.0

Urbanismo y Edificaciones

4.84

2.75

7.24

8.34

5.00

4.39

3.54

3.29

1.84

1.62

-

Energía

3.22

4.90

4.05

5.09

6.82

7.49

3.88

3.44

2.14

3.95

3.3

30.63

27.67

37.30

40.29 29.60 28.60 25.15

22.78

20.95

22.49

16.9

5.10

4.13

5.21

5.79

3.57

3.73

4.17

3.10

Total Infraestructura Memo: Infraestructura (% PIB)

4.75

4.63

4.19

Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

D.2.

Administración Institucional y Gastos en los Sub-sectores de Infraestructura

D.2.1 Electricidad 86. En búsqueda de una solución a las ineficiencias excesivas que plagaban al sector de la electricidad durante los años 1980 y comienzo de los 90 -- marcado por frecuentes “apagones” que duraban hasta 20 horas diarias, el Gobierno inició una reforma del sector energético. Previo a la reforma, la generación, transmisión y distribución de la electricidad era responsabilidad de una empresa estatal integrada (la Compañía Dominicana de Electricidad, CDE) cuyo desempeño de suministro era caracterizado por grandes pérdidas de energía, precaria recaudación de facturas, y deficiencia en operación y mantenimiento. A mediados de los 90, el gobierno trató de resolver el problema de las deficiencias en capacidad eléctrica al invitar a Generadores Privados de Electricidad, los cuales llegaron a acuerdos de compra de energía con el Gobierno para suministrar electricidad a la CDE como único cliente. Esto mejoró la capacidad de producción, redujo considerablemente la escasez de electricidad y apagones. No obstante los acuerdos de suministros de electricidad resultaban muy costosos para el Gobierno, había preocupaciones de transparencia en cuanto a los acuerdos, y estos resultaron inconsistentes con la estructura revisada del sector, por lo que tuvieron que ser renegociados. Con la renegociación de los acuerdos de suministro (todos excepto uno, el cual aún está bajo consideración), el Gobierno redujo su rol como único comprador de energía eléctrica. Los productores independientes de energía debían ser compensados por sus costos perdidos como resultado de precios más bajos comparados a los acordados en los contratos de compra de electricidad. No había ningún marco regulador comprehensivo. El primer regulador fue nombrado en 1997. Las generadoras térmicas de la CDE fueron agrupadas en dos compañías de generación -- Itabo y Haina, y sus facilidades de distribución fueron divididas en tres empresas de distribución -- Empresa Distribuidora de Electricidad del Norte (Edenorte), Empresa Distribuidora de Electricidad del Sur (Edesur), y Empresa Distribuidora de Electricidad del Este. En 1999, el Gobierno subastó 50 por ciento de las acciones, así como el control administrativo de estas cinco entidades, al sector privado. 87. El incremento en los precios internacionales del petróleo en el 2000-2001 afecto al sector y requirió de un incremento sustancial en las tarifas. No obstante, el Gobierno congeló los precios de venta de electricidad en febrero del 2000 para todos los consumidores (en lo que se llamó luego el subsidio generalizado) y tuvo que inyectar hasta US$20 millones al mes al sector de electricidad para cubrir el subsidio. Esto se hizo rápidamente insostenible. Las mismas agencias

76

gubernamentales pagaban sus facturas de electricidad con muchas dificultades. Además, los contratos de compra de electricidad impusieron una gran presión financiera a la CDE, la cual no pudo recaudar suficientes fondos fiscales del Gobierno central. Las deudas acumuladas por la CDE con los productores independientes de electricidad alcanzaron US$200 millones en septiembre del 2002, colocando a los productores independientes en una situación financiera difícil y llevando a que algunos cesaran su producción de energía. Independientemente de los subsidios del gobierno, el incremento en los precios de los combustibles afectó los ingresos de las compañías distribuidoras, llevándolas a suspender la electricidad en sectores donde las pérdidas eran más predominantes, y a suspender los pagos a los productores independientes. Esta combinación de eventos causó una crisis financiera en los productores independientes así como en las compañías distribuidoras. A mediados del 2002, los apagones llegaban a 20 horas en una gran cantidad de vecindades, particularmente en los sectores más pobres, donde la recaudación de facturas era más baja. Para el 13 de Septiembre del 2002 más del 50 por ciento de los circuitos de las compañías distribuidoras estaban fuera de servicio, y los disturbios civiles y huelgas cobraron 15 vidas. El sector aún está plagado de ineficiencias en transmisión, aunque el 40 por ciento de las pérdidas sostenidas fueron causa de falta de medición de consumo, conexiones ilegales, y recaudación ineficiente de las facturas. A nivel de la producción, equipos ineficientes e incentivos distorsionados en los arreglos de ventas de electricidad mantienen los costos de producción altos. 88. El 17 de septiembre del 2002, el Gobierno anunció medidas urgentes para lidiar con la crisis energética y buscar una solución permanente a los problemas del sector.35 Las medidas anunciadas por el gobierno incluyeron: • El pago de las deudas contraídas con los generadores dada la renegociación de los contratos de compra de electricidad en el 2001. • La eliminación del subsidio generalizado, manteniendo los subsidios enfocados a los pobres. • El pago de las deudas acumuladas por instituciones del gobierno a las compañías distribuidoras. 89. Sin importar su costo fiscal, se necesita una rápida implementación de las medidas anunciadas en el 2002 para tratar la crisis crónica en que se encuentra el sector de la electricidad. Además de las medidas expresadas anteriormente, las autoridades han creado una unidad antifraudes para reducir las pérdidas de electricidad. Para enfrentar el problema de acceso de los pobres a la electricidad, el gobierno ha lanzado dos programas respectivamente para la distribución y electrificación de zonas rurales y urbanas pobres (Recuadro 2.3). Estas medidas proveyeron una mejora temporal, pero la crisis económica del 2003 y la fuerte depreciación del peso Dominicano contribuyeron al empeoramiento de la crisis energética. La depreciación de la moneda requirió incrementos en las tasas de aranceles. Para prevenir que estos aumentos de aranceles afectasen a los consumidores, el Gobierno decidió reinstalar los subsidios generalizados. No obstante el pago a los generadores de electricidad por concepto de estos subsidios no se materializó. En adición, el Gobierno intervino dos de las tres compañías distribuidoras de electricidad adquiriendo las acciones pertenecientes al sector privado con fines de evitar la quiebra de estas compañías. La compra tuvo implicaciones fiscales significativas para el Gobierno y aperturó un debate acerca de la sostenibilidad del sector eléctrico. En Diciembre del 2003, el Gobierno decidió eliminar gradualmente el subsidio generalizado e iniciar el pago de deudas con los generadores permitiéndoles así la compra de combustible, asegurando un nivel mínimo de generación eléctrica (Ver párrafo 23 en el Capítulo 1).

35

El apoyo para estas medidas es la esencia de un préstamo propuesto por el Banco Mundial.

77

Recuadro 2.3: Iniciativas del Sector Público para la Electrificación de Zonas Rurales y Urbanas pobres Un objetivo principal del Gobierno es cerrar la brecha de electrificación entre las zonas urbanas y rurales. La tasa de electrificación rural es de un 64 por ciento comparado con la electrificación urbana de un 90 por ciento. La meta del gobierno es de incrementar la cobertura rural a un 95 por ciento para el 2015. El tema central en la electrificación rural, es la necesidad de subsidio en las inversiones, generalmente un 40 a un 60 por ciento, para hacer que los esquemas sean financieramente viables. Esto es causa de la lejanía, baja densidad, y baja capacidad para pago de las poblaciones rurales. En el caso de extensiones de la red, el subsidio se le entregaría a las compañías distribuidoras, mientras que las inversiones fuera de la red podrían ser entregadas a los hogares directamente, de modo que estos serían propietarios de las instalaciones. Sin estos subsidios, hay poca esperanza de que las compañías de distribución inviertan por si solas en la electrificación de las áreas rurales. Dos opciones están siendo consideradas para el subsidio de electrificación rural: un impuesto de 2 por ciento sobre las ventas brutas de hidrocarburos, establecido en junio del 2001, y la venta de electricidad por las estaciones hidráulicas propiedad de la CDE a precios descontados, aunque los montos y distribución de estas ventas aun no se han establecido. En el marco del próximo Plan Nacional de Electrificación Rural (lanzado por la CDE en noviembre 2001, elaborado con financiamiento de USAID), el gobierno necesita racionalizar el subsidio a través y dentro de la extensión de crecimiento en la red y fuera de la red, y la asignación de los subsidios de una forma competitiva y transparente. Debería entonces negociarse la electrificación rural en base a objetivos e indicadores con los concesionarios distribuidores, sobre niveles acordados de subsidio. El Decreto 1080-01 estableció el Programa de Reducción de Apagones (PRA) con el objetivo de colaborar sobre un período de 2 años con las compañías distribuidoras de electricidad para mejorar la distribución y la administración del servicio a los vecindarios pobres y peri-urbanos de la nación. A corto plazo la meta del programa es proveer a cada hogar en los barrios de 18 a 20 horas de electricidad al día. La meta a largo plazo del PRA es fomentar entre los pobres una cultura de pago de facturas por servicio de electricidad la cual pueda perdurar más allá del programa. Las compañías de distribución han comprometido un 25 por ciento de los gastos brutos en el PRA, mientras que el gobierno contribuye con un 75 por ciento del gasto bruto. Ingresos que se acumulen del pago de servicios serán distribuidos de la siguiente forma: el 32 por ciento será retenido por el distribuidor como pago por la provisión de servicios; 20 por ciento serán destinados para la mejora, mantenimiento y reparación de infraestructura básica en los barrios; y el 48 por ciento será asignado al Gobierno para cubrir los costos de electricidad a los barrios por la CDE. El Gobierno planea usar los fondos para el desarrollo de proyectos energéticos en los barrios. El PRA cubrió 67 de un total de 238 barrios a fines de diciembre del 2002. Las autoridades han asignado un poco más de RD$1 billón de pesos (RD$90 millones al mes) para cubrir los subsidios dirigidos a los barrios. A los niveles actuales de consumo, esta asignación presupuestaria no será suficiente. Aunque el PRA ha tenido éxito en tratar problemas de disturbios sociales causados por los apagones de naturaleza financiera, su sostenibilidad a largo plazo no debe ser ignorada. El PRA es subsidiado por el Gobierno y recibe electricidad de las plantas hidroeléctricas propiedad del Gobierno. A medida que aumenta el número de comunidades incluidas en el programa, aumenta también la necesidad de subsidios y generación energética de las plantas hidroeléctricas. La Generación insuficiente de energía hidroeléctrica obligaría al gobierno a adquirir energía a precios exorbitantes de generadores privados mientras que, al mismo tiempo, subsidia los costos de las distribuidoras por concepto de servicio eléctrico a los barrios. Se deben realizar inversiones para rehabilitar y mantener las plantas hidroeléctricas El PRA aparenta crear incentivos perversos entre los consumidores y las compañías distribuidoras. La normalización del servicio de 18 horas ha atraído la migración a comunidades comprendidas dentro del programa, y la falta de medición continúa siendo un incentivo perverso para el desperdicio de energía. El PRA resulta una fácil solución para las compañías de distribución al lidiar con el problema de un gran grupo de consumidores que no pagan por los servicios. Retrasa asimismo las presiones para promover la rehabilitación de la red y la instalación de contadores. Los subsidios para los beneficiarios del PRA se necesitarán por encima del marco de tiempo del PRA; y dirigirlos correctamente es un reto importante. Las distribuidoras podrían usar parte del aprovisionamiento de un 32 por ciento proveniente de las recaudaciones de clientes para instalar medidores en todas las propiedades residenciales para que el consumo sea mejor medido, de modo que la recaudación de facturas en los barrios pueda mejorar, y que los barrios se puedan incorporar dentro de la red regular de suministro de energía eléctrica. También el Gobierno podría contribuir en el financiamiento para la instalación de medidores en los barrios. Fuente: Ver documentación de préstamo de electricidad del Banco Mundial.

D.2.2. Vivienda 90. A pesar de que durante muchos años ha habido un alto gasto en el sector de viviendas, y una amplia gama de instituciones privadas involucradas en el sector, la República Dominicana está

78

lejos de cerrar la brecha entre ricos y pobres. La República Dominicana es el país que más gasta en viviendas e infraestructura en toda América Latina, asignando un 2.2 por ciento del PIB a este sector en 1998. No obstante, el gasto del Gobierno central en viviendas disminuyó notablemente desde inicios de los años 90 después de producirse un pico entre 1986 y 1990. De niveles bajos de gasto en el período entre 1981 y 1985, el porcentaje de recursos públicos destinados a viviendas aumentó significativamente entre 1986 y 1990 (Figura 2.7). Los gobiernos han estado involucrados de forma activa en la producción de viviendas más que habilitando el mercado de viviendas. La construcción y rehabilitación de viviendas públicas son asumidas por instituciones públicas cuyas funciones no están coordinadas: la Oficina Coordinadora y Fiscalizadora de Obras del Estado, Oficina Coordinadora de Obras del Estado adscrita a la Presidencia de la República, Secretaría de Estado de Obras Públicas, Oficina de Pro-Comunidad, Programa de Comunidad Digna y el Instituto Nacional de la Vivienda (INVI), el cual fue establecido en 1962 para proveer servicios de viviendas a la población de menor ingreso.36 Figura 2.7: Gasto del Gobierno central en Viviendas e Infraestructura, 1970 - 2002 (Porcentaje del PIB) 35

% del Gasto Total del Gob. Central

30

25

20

15

10

5

0

1970-75

1976-80

1981-85

1986-90

Gastos en viviendas

1991-95

1996-00

2001

2002

Gastos en infraestructura básica 1/

1/ Infraestructura básica incluye agua y saneamiento, así como servicios municipales y de la comunidad. Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en información de ONAPRES.

91. A pesar del alto nivel de participación del sector público, los problemas de vivienda aún son serios. La encuesta de 1998 ENGIH indica que el 63 por ciento de los no-pobres viven en hogares hechos de concreto comparado con el 35 por ciento para los pobres y el 23 por ciento de los pobres rurales. Un alto número de pobres continúa viviendo en valles, cañadas y zonas con alto riesgo de inundaciones. Más de 300,000 personas -- más del 11 por ciento de la población de Santo Domingo 36 Algunas Organizaciones no gubernamentales y Organizaciones comunitarias también proveen soluciones de viviendas para los pobres en zonas urbanas. En Santo Domingo, el Instituto Dominicano para el Desarrollo Integral trabaja con asociaciones en vecindarios para proveer micro-empréstitos y asistencia técnica para hogares en cuanto a mejoras y construcción de los hogares.

79

-- viven en zonas propensas a inundaciones y en los márgenes del contaminado Río Ozama. Aunque no existe información disponible, la situación puede ser mucho peor en el caso de los pobres que viven en áreas rurales. 92. Aunque no se ha realizado una evaluación profunda del impacto de los programas de viviendas sobre los pobres, la falta de efectividad de los programas de viviendas consiste en que estos provean subsidios a familias de ingresos medios y medio altos, obreros, trabajadores públicos, profesores y otros dentro del rango de ingresos medios. Además, la duplicación de funciones entre las diversas agencias reduce la efectividad de los programas de viviendas, al igual que las ineficiencias de los arreglos de financiamientos entre el sector público y los beneficiarios dentro del sector. En los últimos años, las inversiones en vivienda han devenido en mejoras de las estructuras existentes, ya que las funciones del INVI han cambiado debido a una reforma del sector vivienda apoyado por el BID y a la implementación del proyecto de modernización del INVI. D.2.3. Agua y Manejo de Desperdicios Sólidos 93. El suministro de agua en la República Dominicana sufre de debilidades crónicas y depende grandemente de subsidios del gobierno. Los conflictos institucionales retardan la toma de decisiones en el sector del agua. La estructura institucional actual no delinea las funciones de creación de políticas, responsabilidades reguladoras y la función de entrega de servicios de las respectivas y diferentes agencias gubernamentales (Recuadro 2.4). El problema se agrava por ineficiencias entre las agencias: la cantidad de agua consumida y no medida representa un 65 por ciento en Santo Domingo y un 44 por ciento en Santiago. Las compañías que suministran agua continúan valiéndose de constantes subsidios operativos y de capital del Gobierno central lo cual ha contribuido al debilitamiento del sector al mantener bajos precios. Los activos de las compañías de agua continúan deteriorándose dada la insuficiente recuperación de costos y la negligencia del mantenimiento rutinario. Las pérdidas comerciales se deben a escasos procedimientos de recaudación, robo del servicio, y descarte periódico de cuentas incobrables. El resultado neto presenta un sector pobremente manejado cuyas dificultades se agravan dado un marco legal y regulatorio inadecuado y la inhabilidad de atraer inversión privada. 94. Los subsidios del gobierno en el sector del agua financian principalmente el presupuesto operativo, aunque algunas contribuciones se utilizan para gastos de conexión. Caracterizada por subsidios no-dirigidos, y caóticos, la recaudación de facturas es muy baja. De 350,000 conexiones, la CAASD factura sólo a 60,000 usuarios de los cuales le cobra a alrededor de 40,000. Este problema de recaudación puede ser atribuido en gran parte a que la política gubernamental de subsidio y la baja calidad del servicio dificultan el cobro de las deudas acumuladas. Para inversionistas privados, estos retos son una barrera significativa para la inversión. Para disminuir la alta dependencia del sector en subsidios para presupuestos operativos y, al mismo tiempo, atraer inversiones privadas, el gobierno tendrá que considerar aumentos en los precios del consumo y particularmente, aumentar las tarifas al sector turístico. 95. La instalación de medidores para determinar el consumo y facturación de clientes, reducirá notoriamente el desperdicio de agua, así como la recuperación de facturas. La CAASD ha iniciado un proyecto dirigido a instalar medidores para clientes residenciales. El costo de instalación de cada medidor es de RD$1,500 para una inversión proyectada en RD$1,57.5 millones en 3 años. Este proyecto también tendrá un impacto positivo en el medio ambiente: de acuerdo a investigaciones internacionales, el consumo facturado reduce el consumo de agua en un promedio de un 35 por ciento.

80

Recuadro 2.4: Composición Institucional del Sector Agua • • • • • •

•

•

•

• •

El Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI) es la autoridad nacional que controla y regula los recursos hidráulicos desde 1965. La Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS) monitorea la calidad del agua y controla la contaminación de los ríos; es responsable de los programas de suministro de agua en comunidades rurales; y nombra al presidente del consejo administrativo de INAPA. El Coordinador y Auditor de Obras Públicas es responsable de las obras públicas que conciernen el agua y su saneamiento – algunos de sus roles se superponen a los de otras agencias. El Instituto de Protección Ambiental (IMPRA) fue creado en 1990 para imponer la legislación contra la contaminación de los ríos como consecuencia de la industria y la agricultura. Revisa y aprueba las plantas de tratamiento para cada industria. PROCOMUNIDAD recibe apoyo financiero de la Presidencia de la República. Participa en el estudio, diseño y ejecución de pequeños proyectos de suministro de agua en comunidades rurales. Un número de ONGs implementa sus respectivos proyectos para agua y saneamiento en zonas rurales y urbanas pobres. El Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados (INAPA) es una agencia del Gobierno central creada en 1962 para proveer agua y crear políticas de sanidad, planificación, construcción y operaciones para áreas rurales y ciudades no servidas por otras agencias. Cubre el 88 por ciento del territorio nacional, 55 por ciento de la población (95 por ciento de la población urbana y 40 por ciento de la rural), y alrededor de 40 por ciento de la producción de agua nacional. INAPA no tiene autonomía financiera, recibe subsidios del estado y sus precios los establece el Gobierno. La Corporación de Acueductos y Alcantarillados de Santo Domingo (CAASD) fue creada en 1973 para servir a la ciudad de Santo Domingo y sus alrededores, provee servicios a un 30 por ciento de la población nacional en el área más densamente poblada del país y representa el 40 por ciento de la producción de agua nacional. Es altamente dependiente de subsidios públicos. La Corporación de Agua y Alcantarillados de Santiago (CORAASAN) fue creada en 1977. Provee servicio a la segunda ciudad más grande de la isla, Santiago de los Caballeros, la cual cuenta con un 10 por ciento de la población total, y el 12 por ciento de la producción de agua nacional. Generalmente ha disfrutado de un mejor desenvolvimiento financiero que la CAASD. La Corporación de Agua y Alcantarillados de Moca (CORAAMOCA) y la Corporación de Aguas y Alcantarillados de la Romana (COAAROM) fueron creadas en 1997 y 1998 respectivamente para las áreas turísticas de Moca y la Romana. Entre ambas combinan alrededor del 5 por ciento del área de servicio nacional y aproximadamente 4 por ciento de la producción de agua nacional. La Corporación de Agua de Puerto Plata (CORAPP) fue establecida en el 2000. Provee servicios a 300,000 residentes de la Provincia de Puerto Plata. Centro de Referencia Nacional del Agua (un cuerpo sombrilla recientemente establecido que provee colaboración entre el INDRHI, INAPA y la CAASD) manejará asuntos relacionados al tratamiento y consumo de agua y explorará otros medios de cooperación con la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencias y Tecnología. Se debe considerar incluir a la Secretaria de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales dentro de esta tarea.

Fuente: Fuentes Gubernamentales.

96. En marzo del 2003, la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales sometió al Congreso un proyecto de ley, formulado bajo consulta con la CEPAL y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, buscando establecer el marco legislativo e institucional para el uso y la administración de recursos hidráulicos así como para fortalecer la Ley 64-00 sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales.37 El proyecto de ley contiene provisiones para la creación de nuevas instituciones para el manejo ecológico, estructura de tarifas y sistemas de financiamiento para concesiones y permisos, registro de usuarios y certificación de administración de riesgo, información nacional y bancos de datos, educación al público en medio ambiente, y utilización de recursos naturales e investigación. Además propone elevar el rol del INDRHI al estatus de institución reguladora responsable de la coordinación y la administración de los recursos hidráulicos a lo largo del territorio nacional. 37

La ratificación por parte del Congreso de este proyecto de ley es un requisito crítico para la implementación de un programa de asistencia al sector para ser apoyado por agencias multilaterales.

81

97. La cobertura del suministro de agua y tratamiento de aguas residuales en la República Dominicana está por debajo del promedio regional. El tratamiento de aguas residuales es casi inexistente, excepto en Santiago donde la cobertura es de 94 por ciento. Algunas áreas turísticas tratan aguas residuales, pero muy pocas aguas residuales se tratan en la capital y otras áreas metropolitanas. En Santo Domingo, el 27 por ciento de la población esta conectada a sistemas de cloaca -- una tasa reducida dada la densa población del área metropolitana -- la cobertura en ciudades de América Latina se encuentra entre 60 y 80 por ciento. En la República Dominicana, entre 1996 y 1997, la inversión nacional en cloacas fue del 4 por ciento del total del gasto del sector de agua, o sólo un 10 por ciento de lo que se necesita para una mejoría significativa. El sector de suministro de agua y saneamiento en la República Dominicana esta siendo modernizado con el apoyo tanto del BID como del Banco Mundial. Por ejemplo, una propuesta por parte del Banco Mundial, apoyó un programa para el tratamiento de desperdicios sólidos en zonas turísticas las cuales introducirían vertederos sanitarios y establecerían contratos privados o concesiones para servicios de recolecta de desperdicios. 98. Sin importar varios intentos de mejorar los resultados sectoriales, especialmente en las dos ciudades más grandes, el tratamiento de materiales sólidos sigue siendo un problema crítico en la República Dominicana. El Ayuntamiento Nacional de Santo Domingo (ADN) ha intentado una reforma a nivel municipal en los últimos 2 años al incurrir en contratos de servicios de colección con compañías privadas e iniciar un vertedero sanitario en Duquesa (con asistencia operacional del Gobierno Japonés). Malentendidos entre las autoridades municipales y las compañías de recolección de desperdicios sólidos atentan contra la sostenibilidad de la reciente reforma. Asentamientos ilegales continúan sin servicios de recolección de desperdicios sólidos, aunque una iniciativa financiada por la Unión Europea ha promovido una solución a través de micro-empresas con base en la comunidad. Estudios realizados por el Instituto Dominicano de Desarrollo Integral indican que la mitad de los hogares están listos para pagar por un buen servicio. La experiencia Peruana confirma que la participación comunitaria en la recolección de desperdicios ha logrado buenos resultados (Recuadro 2.5). En la segunda ciudad más grande de la República Dominicana, Santiago, en 1998, el operador privado (contratado por el ayuntamiento anterior) tomó su flota de 60 camiones y se trasladó a Santo Domingo y otras ciudades y dejó a Santiago sin capacidad de recolección de desperdicios sólidos, las nuevas autoridades municipales reorganizaron el servicio, y la ciudad ha contratado a dos compañías privadas para la recolección de desperdicios. Actualmente todos los desperdicios recaudados se llevan a un solo vertedero que está en gran parte controlado por la comunidad de recolectores de desperdicios. En muchos centros turísticos, la basura municipal se mantiene sin recaudar o es vertida sin control. Gobiernos locales pagan por disposición de desperdicios sólidos desde sus fondos de ingresos generales.38 Los cargos a usuarios son raras veces cobrados; y la recuperación de costos es un tema crítico. La experiencia de otros países de América Latina indica que los cargos por usuario pueden ser recaudados en la misma factura de la electricidad y el agua.

38

Los ingresos generales de los Ayuntamientos son básicamente transferencias del Gobierno central equivalentes por ley al 4 por ciento de los ingresos del Estado (aunque en realidad es el 5 por ciento), que es canalizado a través de la Liga Municipal Dominicana. Un proyecto de ley, si es aprobado, incrementaría la transferencia de ingresos al 8 por ciento en el 2004.

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Recuadro 2.5: Dominicana

La Experiencia Peruana en el Manejo de Desperdicios: Relevancia para la República

El Instituto Peruano para la Promoción del Desarrollo Sostenible (IPES) agrupa los esfuerzos de ONGs, Organizaciones Comunitarias, sociedad civil y grupos religiosos que quieran complementar los esfuerzos del Gobierno en cuanto a recolección de desperdicios. El ímpetu para la colaboración proviene de una necesidad claramente definida: en Lima, la capital de Perú, solo se recolecta el 60 por ciento de la basura y menos del 13 por ciento es tratada por empresas privadas, dejando a los animales domésticos y al público expuesto a epidemias potenciales. De acuerdo a las investigaciones del IPE, por lo menos 60 por ciento del desperdicio generado en Perú es orgánico y no requiere de la compra de camiones compactadores cuyo mantenimiento anual puede costar hasta US$15,000. Usando triciclos no motorizados y adaptados para empujar a mano, o vehículos pequeños, las microempresas apoyadas por el IPES han compuesto pequeños equipos para la recolección de desperdicios en sus vecindarios. Dado el estigma social y económico de la recolección de basura, se realizan esfuerzos para proveer prestaciones y condiciones por encima del promedio como: día laborable de 6 horas, vacaciones pagadas y días feriados, uniformes y accesorios relacionados a la labor (gorras, guantes y botas) y salario por encima del promedio. La República Dominicana debería adoptar varios aspectos de la experiencia peruana sin mucha dificultad, dado que ya posee acceso a algunos prerrequisitos mínimos. Primero, existe el precedente de un plan piloto apoyado por el Banco Mundial que involucra el Instituto Dominicano de Desarrollo Integral y las Juntas de Vecinos. El grupo cedió la recolección de desperdicios a unos doce microempresarios. La basura se debía recaudar tres veces a la semana utilizando unos carritos-bicicletas y depositada en un lugar de transferencia donde un contratista recogía 35 toneladas de desperdicios sólidos a la semana. Segundo, la Unión Europea apoyó el Programa de Cooperación Centralizada en el Saneamiento Ambiental en los Barrios Marginales de Santo Domingo (SABAMAR), una asociación de una ONG y Organizaciones Basadas en la Comunidad cuya meta era de complementar la recolección de basura en el 16 por ciento de los barrios más pobres de Santo Domingo. No obstante, conflictos de interés, al igual que la determinación de propiedad, han atrasado el programa. Tercero, La Universidad INTEC conduce un Centro de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (CAMPE), afiliada con más de 30 microempresas a través del país, que pueden proveer entrenamientos y talleres a participantes. Fuente: Basado en anotaciones del personal del Banco Mundial, “Taller sobre Administración del Medio Ambiente para Microempresas” (“Workshop on Environmental Microenterprise Management”) facilitado por Jorge L. Price (Director Ejecutivo de IPES) realizado en el Centro de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, Santo Domingo, 17 de junio del 2003 e Informe de Investigación Inicial “Infrastructure Sectors” por Roberto Chávez.

99. Todo intento de reformar el tratamiento de desperdicios en la República Dominicana tendrá que tratar tres temas. Primero, los depósitos sanitarios (que incluyen el famoso Duquesa en Santo Domingo) aparentan ser no más que una zona de vertido de todo tipo de desperdicio (desde baterías usadas de automóviles, botellas y papel sanitario) y no están siendo mejorados para lograr la filtración, separación e incineración, y operaciones de tratamiento. Segundo, los desperdicios de servicios de salud siguen siendo problemáticos. Sólo dos hospitales en la República Dominicana se conoce que tienen incineradores en funcionamiento. Esto implica que la gran mayoría de desperdicios médicos (como líquidos de cuerpos humanos y muestras de tejidos) y materiales radioactivos así como otros químicos utilizados en diagnósticos médicos o técnicas terapéuticas, llegan a los vertederos regulares. Tercero, la basura municipal en muchos centros turísticos se vierte en áreas no-controladas sin aplicación de penalidad. Combinados, estos tres asuntos ignorados constituyen una fuente potencial de contaminación ambiental, contaminación de fuentes de agua, y un peligro a la salud pública; representan áreas de atención inmediata. D.2.4. Transporte 100. En las ciudades más grandes del país, Santo Domingo y Santiago, el transporte público es provisto por los autobuses públicos de la Oficina Metropolitana de Servicios de Autobuses (OMSA), mini-buses de propiedad privada, automóviles privados (conchos) y motocicletas (motoconchos). El sistema de autobuses de OMSA es mantenido por el estado y opera a costos bajos y uniformes. Carros públicos y motocicletas son operados por individuos que recorren rutas específicas a través de la ciudad y son administrados por sindicatos. Los conductores de conchos están políticamente bien organizados. Como proveedores privados, pagan una licencia a las autoridades locales por las rutas designadas. Los piratas compiten con los conchos por estas rutas.

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101. Arreglos institucionales complejos y caóticos así como el escaso servicio, caracterizan el sector de autobuses urbanos. Los administradores entrantes tienden a iniciar cambios en la entrega de servicios de autobuses, supuestamente para mejorar la eficiencia y reducir la duplicación de las funciones por agencias del estado. En vez de simplificar las cosas, estas reformas políticamente motivadas han creado una red de organizaciones con varias capas de ineficiencia. En 1987, una nueva institución fue creada para planear, organizar y regular, los servicios de transporte para pasajeros, la Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT). En 1997 el gobierno agregó dos agencias a la ya complicada estructura organizacional: la Oficina Metropolitana de Servicios de Autobuses (OMSA) y la Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET) una autoridad pública a cargo de la administración y de la planificación del tránsito. AMET asumió la función de planificación y regulación de la OTTT en Santo Domingo, pero la OTTT mantuvo la responsabilidad sobre los autobuses interurbanos y el transporte urbano en todas las demás ciudades. A través de los años otras organizaciones se han visto involucradas en el sector del transporte urbano: La Policía Nacional, La Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones, la Dirección General de Tránsito y los gobiernos locales. Esta proliferación de instituciones ha complicado los conflictos y problemas ya existentes. 102. Las tarifas de autobús se han mantenido a una tasa fija de US$0.15 y US$0.20 para hacerlas asequibles a pasajeros de bajos ingresos. Sin embargo, no están específicamente subsidiados para los pobres urbanos ni son adecuados para cubrir gastos misceláneos en la flotilla de viejos autobuses. Los ingresos por tarifas cobradas cubren un 50 por ciento de los costos de operación; el gobierno provee US$6 millones por año para cubrir la diferencia. Los subsidios pueden ser en forma de exoneración de impuestos para los vehículos importados y recambios, o pueden ser utilizados para el pago de combustibles y para compensar incrementos de precios. No obstante, el pago irregular de subsidios por el Estado hace difícil planificar mantenimientos rutinarios y obliga a la compañía de transporte a manejar la flota en forma de crisis. 103. Luego de los incrementos en precios de combustibles en agosto del 2000, la República Dominicana sufrió grandes incrementos en las tarifas de transporte urbano privado. Medidas compensatorias fueron tomadas para mitigar el impacto de los incrementos de precios a los pobres. Los negocios operados por OMSA recibieron subsidios que hicieron posible que se mantuvieran sus tarifas previas al 2000 hasta mayo del 2003.39 El gobierno esta explorando formas de reducir las distorsiones en el sistema de transporte, mejorar la calidad general de la provisión del servicio y fortalecer el marco de regulación para estándares de vehículos, inspección y control de emisiones. D.2.5. Carreteras 104. El tamaño y la calidad del sistema de carreteras dominicanas (5,000 kilómetros de autopista y 14,000 kilómetros de vías rurales) está por encima de los estándares regionales. Una rehabilitación considerable entre 1987 y 1997, combinado con una reforma del sector de carreteras en cuanto a organización y finanzas, mejoró considerablemente un 65 por ciento de todas las carreteras. No obstante, la tasa creciente de propiedad de automóviles y el 6 a 10 por ciento de aumento en vehículos por kilómetro viajado podría requerir la expansión en ciertas secciones de la red de autopistas.

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Existe evidencia que indica que la mayoría de los incrementos de tarifas de los conchos no pueden ser justificados dado que la gran mayoría de estos vehículos no utilizan gasolina o gasoil, sino gas propano el cual está altamente subsidiado por el gobierno y destinado al uso doméstico de la población.

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105. El financiamiento de la rehabilitación y de los programas de mantenimiento de las carreteras debe ser logrado a través de los impuestos a combustibles. El rol de la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones ha cambiado de proveedor de servicios a contratista de mantenimiento al sector privado. Esto ha mejorado la eficiencia y promovido la industria de la construcción de carreteras al nivel nacional. La contratación de servicios de mantenimiento y actividades de rehabilitación al sector privado ha reducido los costos de construcción por hasta 30 por ciento y disminuido el tiempo de conclusión de las obras de 10 a 20 por ciento comparado con el programa de mantenimiento público. 106. Existe un esfuerzo concertado para contratar los servicios de mantenimiento para vías locales, con la SEOPC entregando contratos de mantenimiento a contratistas privados y conservando un rol directo en el mantenimiento del 50 por ciento de las autopistas. Otro aspecto importante de la reforma de la SEOPC es descentralizar las responsabilidades del gobierno en cuanto a mantenimientos y pasarlas a las comunidades rurales, como queda demostrado en el proyecto financiado por el BID en el cual los fondos del programa financiaron el mantenimiento de alrededor de 7,500 kilómetros de vías rurales remotas. El reto para la SEOPC es de proveer suficiente financiamiento para que estos programas de mantenimiento lleguen a ser auto-suficientes. D.2.6. Aeropuertos 107. Los aeropuertos juegan un rol importante en la economía de la República Dominicana, como el puerto preferido para turistas y dominicanos que vienen o regresan del extranjero. Hay tres aeropuertos privados y once aeropuertos públicos, siete de los cuales pueden acomodar pasajeros internacionales. El Departamento Aeroportuario (DAP) opera los aeropuertos públicos. Los aeropuertos de La Romana y Punta Cana son operados por el sector privado, y el gobierno les provee de control de servicios de tráfico aéreo, aduanas, e inmigración de manera contractual. Los aeropuertos de Santo Domingo, Puerto Plata, Samaná y Barahona recientemente fueron arrendados a un consorcio privado llamado Aerodom compuesto por un socio local, el Aeropuerto de Vancouver (Canadá), Impregilo (Italia) y Ogden (USA). Las partes estaban inicialmente interesadas en el Aeropuerto de las Américas y Puerto Plata, pero el gobierno aseguró la expansión de los aeropuertos de Samaná y Barahona al incorporarlos bajo una sola concesión. 108. La promoción de inversiones en aeropuertos cercanos a polos turísticos presenta una interesante interrogante en cuanto a la asignación de gastos públicos: ¿debería el gobierno promover la construcción de autopistas con peajes desde grandes ciudades hacia áreas hoteleras si planea mejorar las instalaciones aeroportuarias cerca de estos polos turísticos? Con aeropuertos mejorados cercanos a los polos turísticos, los turistas no tendrán que llegar a aeropuertos de ciudades y luego desplazarse por tierra a los polos turísticos. Otros turistas pueden llegar a la República Dominicana a través de Santo Domingo y viajar en la autopista a sus destinos finales; sin embargo, la cantidad de turistas no amerita el cobro de peaje en las autopistas. Por tanto, las inversiones para vías de aeropuertos y peajes deben ser planeadas conjuntamente. D.2.7. Puertos 109. La República Dominicana tiene 11 instalaciones portuarias, 2 especializadas y otras más pequeñas para intercambio de cabotaje. Las Autoridad Portuaria Dominicana (APORDOM) es responsable de las operaciones del muelle de Haina Oriental; la organización conocida como la Asociación Naviera de la República Dominicana (ANRD), se encarga de los demás puertos. Teóricamente, la ley sede la autoridad a APORDOM para mantener y expandir la infraestructura de los puertos; en práctica, la SEOPC realiza estas actividades y es también responsable de conexiones entre las carreteras y las principales arterias de tránsito a los puertos. 85

110. Los puertos son fundamentales para la economía Dominicana, no obstante permanecen altamente ineficientes. Las Zonas Francas, dependen de un puerto en buen funcionamiento. Entre 1970 y 1999, el volumen total de carga manejada por los puertos se triplicó. El volumen total de comercio internacional aumentó en un 11.1 por ciento, a lo largo de un período de 5 años de crecimiento económico acelerado, contando con instalaciones portuarias restringidas. El crecimiento de las Zonas Francas y otras exportaciones podrían ser afectados por cuellos de botella en operaciones portuarias. Muchos empleados son trabajadores fantasmas registrados en nómina en una ubicación pero que en realidad trabajan en otro puerto o no realizan ninguna labor específica en el puerto. El tiempo empleado en mover barcos del puerto (45 días) es más alto que la norma internacional. Una de las causas principales de los retrasos es el sistema de excesivo control e inspección de parte de las diferentes autoridades del puerto. Sorpresivamente, el tiempo de carga originado en, o con destino a las zonas francas es inferior a 5 días; algunos embarcadores pueden liberar su mercancía en un día. 111. Actualmente los puertos enfrentan numerosas necesidades entre las cuales están (i) inversión de capital, (ii) revisión del marco legal y regulatorio, y (iii) reformas institucionales y laborales. Es importante que el gobierno y el sector privado coordinen sus planes de inversión de capital para la mejoría de los puertos.

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CAPÍTULO 3 EL MARCO INSTITUCIONAL QUE SUSTENTA EL PROCESO Y LA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO A.

El proceso Presupuestario

A.1

Formulación del Presupuesto

1. La República Dominicana posee un sistema de formulación presupuestaria relativamente bien desarrollado que incluye algunos aspectos sofisticados que no se encuentran generalmente en los sistemas de gastos públicos de otros países de mediano ingreso. Esfuerzos recientes, que incluyen la introducción de un marco de gastos a mediano plazo, el mejoramiento en la preparación del presupuesto de capital, así como algunas reformas encaminadas a una mejor ejecución presupuestaria, son ejemplo de políticas adecuadas a implementarse. Sin embargo, la formulación del presupuesto en el actual sistema de gastos públicos carece de algunos aspectos importantes que pudieran servir a los funcionarios como información para la toma de decisiones concernientes a mejorar las políticas para una mayor efectividad del gasto público. Por ejemplo, la formulación del presupuesto no enfatiza apropiadamente la realización de amplias consultas intra-gubernamentales y tampoco está sistemáticamente basada en un marco de desarrollo estratégico. 2. El presupuesto de la República Dominicana es elaborado en la Presidencia de la República. Dicho proceso es dirigido por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES), una unidad esencial del Secretariado Técnico de la Presidencia, donde es manejado por varios equipos especializados de alto nivel (Ver Recuadro 3.1). La responsabilidad de ejecutar el presupuesto se distribuye a lo largo de instituciones claves centralizadas y descentralizadas autónomas, y sus unidades componentes relevantes. 3. El año presupuestario en la República Dominicana se corresponde con el año calendario, del 1ro de enero al 31 de diciembre. El proceso de formulación presupuestaria para la preparación del presupuesto que será ejecutado en el año siguiente se inicia en marzo de cada año, permitiéndose así un tiempo de preparación de siete meses antes del mes de noviembre, cuando la propuesta final es enviada al Congreso para su aprobación (Tabla Anexa A3.1). 4. En junio de cada año, la Oficina Nacional de Presupuesto inicia formalmente el proceso de desarrollo presupuestario enviando una comunicación a todas las Secretarías y agencias, incluyendo formularios de solicitud presupuestaria detallados. Cada solicitud que retorne a la Oficina Nacional de Presupuesto debe incluir información sobre gastos generales, fondos especiales y asistencia externa, así como: (i) objetivos principales del sector para el año entrante; (ii) base legal, funciones y organigramas de las unidades y sub-unidades componentes; (iii) clasificación objetiva (clasificación económica) de la solicitud;1 (iv) estimaciones básicas del volumen de trabajo (incluyendo nivel de años anteriores, nivel del año actual hasta la fecha y estimaciones del año actual hasta el cierre del año, y estimaciones para el año presupuestado); (v)

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Este resumen analiza las diferencias entre solicitudes de presupuesto ordinario y addendums al presupuesto, indicando: (i) un nivel base de fondos para sostener los niveles actuales de actividad, y (ii) recursos adicionales para nuevas o expandidas actividades.

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estimados de financiamiento de costos por clasificación económica2 (año anterior, año en curso a la fecha, año en curso hasta final de año, y año presupuestado); (vi) objetivos de gastos para el año presupuestario por sub-programa; (vii) salarios para empleados permanentes (incluyendo número de empleados por escala salarial); (viii) información sobre empleados temporales (incluyendo número, tipo de empleado y salario); (ix) compras de equipos, gasto de capital, viajes y transporte; (x) e inventario de vehículos (incluyendo información acerca de usuarios primarios, marca, modelo, año, placa, propósito, millaje anual y consumo de combustible). 5. Basado en las informaciones que recibe de las Secretarías y en los resultados de las asignaciones presupuestarias, la Oficina Nacional de Presupuesto produce dos documentos formales conteniendo informaciones sobre el gobierno en toda su extensión. El primer documento es una propuesta presupuestaria de 400 páginas (bastante agregada pero no siempre claramente definida o bien diseñada) que incluye cada unidad de gasto. Este documento no incluye explicaciones, material de soporte o información sobre el personal, tampoco establece una diferenciación clara entre las políticas actuales y las nuevas, ni sobre el impacto fiscal multi-anual de dichas políticas actuales y nuevas. El segundo documento es una impresión de 800 páginas realizada después de que el Congreso haya aprobado el proyecto de presupuesto; éste también sirve como base para la ejecución del presupuesto. Por otra parte, la ley de presupuesto en sí es un documento de nueve páginas que incluye estimaciones de gastos financiados con fondos externos y anexos técnicos de todos los flujos externos (por proyecto y para cada Secretaría o unidad presupuestaria) pero no provee una presentación comprehensiva de los gastos públicos.3 En la formulación del presupuesto del 2003 fue implementada una metodología planificada de presupuesto y planificación estratégica, con el objetivo de mejorar significativamente la calidad y eficiencia del gasto público. 6. El anexo técnico del segundo documento incluye tablas especializadas. Una de estas tablas, en particular, detalla la propuesta de asignaciones para instituciones públicas y privadas, separando el gasto corriente y de capital, el financiamiento para el fondo general, fondos especiales y recursos externos.4 Un segundo anexo de cerca de 30 páginas detalla el apoyo del fondo general a las Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs). Este apoyo cubre 2,900 instituciones totalizando RD$772 millones equivalentes al 2 por ciento de los gastos del fondo general para el presupuesto aprobado del año 2002 (1 por ciento del total de gastos, de todas las fuentes de fondos). Entre las instituciones que califican para este tipo de apoyo están las Juntas de Vecinos, la Cruz Roja, escuelas, grupos religiosos, clubes u organizaciones deportivas y asociaciones agrícolas. La mayoría de las transferencias a ONGs ocurren a través de la Presidencia de la República (35 por ciento) y las Secretarías de Estado de Salud (29 por ciento) y de Educación (13 por ciento). La comunidad de Organizaciones No-Gubernamentales ha llamado la atención sobre el hecho que existen ciertas ONGs que reciben fondos del Gobierno central sin estar debidamente registradas.

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Dos de estos son particularmente importantes: el primero es una tabla de deuda pública (pagos diferidos de años anteriores para gastos corrientes y de capital); y el segundo es una tabla de asignaciones. 3 Un proyecto de ley sobre la formulación de presupuesto corregirá esta brecha y asegurará la continuidad y presentación de un presupuesto consolidado. 4 En el 2001, esta tabla de alrededor de nueve páginas cubría más de más de 472 organizaciones públicas y privadas y hacía un total de más de RD$10.5 billones de los cuales RD$7.5 billones estaban destinados a organizaciones públicas (RD$4.3 billones para gastos corrientes y RD$3.2 para gastos de capital), y RD$3 billones para gastos corrientes para organizaciones privadas no especificadas.

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Recuadro 3.1: Instituciones y Equipos Especializados en el Proceso Presupuestario Secretariado Técnico de la Presidencia (STP): asignaciones de presupuesto, transacciones de gastos durante el año; adición de gastos totales de capital (ONAPRES); proyectos de capital, planificación de desarrollo y decisión de gastos (ONAPLAN); y administración de recursos humanos (ONAP) Secretaría de Estado de Finanzas: análisis multi-anual del entorno macroeconómico y variables gubernamentales claves; ingresos (tasas de impuestos), gastos (corrientes y de capital), déficit y deuda (financiamiento), y flujo de efectivo, administración de efectivo (Tesorería); estimación de ingresos aduaneros (Aduanas); y estimación de impuestos internos (Dirección Nacional de Impuestos Internos). Contraloría:* control financiero ex-post de ingresos y gastos del Gobierno; control centralizado ex-ante y ex-post de prácticas contables internas; implantación de estándares y formatos para contabilidad gubernamental; reportes mensuales de ejecución presupuestaria; certificación de transacciones financieras; supervisión de la Lotería Nacional; evaluación y registro de contratos estatales de gran dimensión; participa en la comisión de pensiones del estado; auditoria institucional general y pagos (ex-oficio o como requerido por funcionarios públicos); y permite la participación directa de la sociedad civil y la ciudadanía en la supervisión del uso de los activos y fondos públicos, a través de su Oficina de Denuncias sobre Corrupción. Cámara de Cuentas: revisa y prepara las cuentas finales de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, agencias descentralizadas y municipios; auditorias especializadas e investigaciones ex-post; entrega de todos los resultados al Presidente y al Secretario de Estado de Finanzas; y conocimiento de las querellas no criminales incoadas por los ciudadanos en contra del Gobierno o sus oficiales. Banco Central: estimación de montos de importaciones y exportaciones para años subsecuentes; revisión de los informes preparados por la Tesorería; servicio de la deuda externa; e imposición, recolección y retención de la comisión cambiaria. Congreso: revisión de la propuesta de presupuesto y ratificación de la ley de presupuesto; supervisión de las ONGs; revisión de las cuentas finales preparadas por la Cámara de Cuentas; teóricamente y de acuerdo con las provisiones constitucionales, aprobación de las enmiendas presupuestarias y de las transferencias de la Cuenta 1401; y examen de indicadores específicos, comparaciones internacionales, gasto consolidado del gobierno y porción del gobierno nacional. El Consejo Nacional del Desarrollo: revisa la propuesta de presupuesto previo a su entrega al Congreso: el Secretario Técnico de la Presidencia, el Gabinete, el Presidente del Senado, el Presidente de la Cámara de Diputados y ONAPRES. El Gabinete Económico: está compuesto por: el Presidente, el Asesor Económico del Presidente, el Gobernador del Banco Central, el Secretario de Estado de Finanzas, el Secretario de Estado de Industria y Comercio, y el Secretario Técnico de la Presidencia; asume responsabilidad por el monitoreo de la ejecución del presupuesto; examen de la situación fiscal; e implementación de acciones correctivas. El Gabinete Fiscal: asegura la consistencia presupuestaria por medio de un programa fiscal con un marco macroeconómico sostenible; está integrada por ONAPRES, la Secretaría de Finanzas, la Contraloría y ONAPLAN. El Gabinete Social: asegura la asignación de recursos de modo que reflejen las políticas en contra de la pobreza del gobierno así como sus prioridades; está integrada por el Vicepresidente, el Secretario de Estado de Salud y el Secretario de Estado de Educación. El Gabinete de Operación Técnica**: compuesto por Secretario de Estado de Finanzas, ONAPRES, la Contraloría y la Oficina de Planificación. Prepara planes de efectivo; establece límites de compromisos; y asegura la consistencia de asignaciones dentro del presupuesto. Dirección General de Contabilidad Gubernamental, DGCG: La Ley 126-02 crea esta institución buscando combinar y descentralizar las funciones de la Oficina Nacional de Presupuesto y la Contraloría bajo la Secretaría de Finanzas.1/ Se prevé que la DGCG se encargue de ejercitar funciones de control al preparar estados para la revisión del Banco Central tratando desembolsos netos (por tipo de fondos y clase de objeto) así como información sobre transferencias del Gobierno central a otros sectores de la economía. * Un decreto en el 2001 reorganizó y reasigno las auditorias internas hacia conceptos de mayor control corriente, devolviendo el control interno a las agencias ejecutorias (con estándares establecidos por la Contraloría) y la Contraloría ejecutando auditorias externas, verificando cuentas y probando los sistemas de control interno de las agencias. ** El Gabinete de Operación Técnica fue establecido para el Año Fiscal 2002 1/ No se espera que esto sea implementado a corto plazo. Fuente: Documentos oficiales del Gobierno Dominicano.

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7. La asignación ineficiente de los recursos de ONGs se manifiesta por medio de diversos parámetros. Primero, mientras que prácticamente todas las ONGs cumplen con algunos requisitos básicos, cientos de ONGs sin una estructura administrativa genuina aún reciben entre RD$2,500 y RD$9,000 mensualmente para cubrir gastos ‘operacionales’. Segundo, dadas sus obvias limitaciones administrativas, estas organizaciones son incapaces de realizar una programación efectiva. En algunos casos, las asignaciones de recursos públicos son realizadas a nombre de particulares (no de las ONGs), incrementando el riesgo de malversación de fondos. Tercero, de acuerdo al Bloque de Organizaciones no Gubernamentales, una coalición de ONGs, existen varias organizaciones legítimas que cumplen y hasta exceden los requisitos mínimos para recibir asignaciones presupuestarias gubernamentales, pero que han sido excluidas de recibir apoyo gubernamental o experimentan significativas reducciones en sus propuestas presupuestarias. Presupuesto de Capital 8. Aunque la cartera general de gastos de capital se establece dentro de márgenes presupuestarios limitados y se toman medidas para asegurar que el gasto de capital no provoque incrementos en el déficit fiscal, en gran medida la asignación de nuevos proyectos de capital y gastos se guía por consideraciones de índole política y geográfica. En la ejecución presupuestaria del año 2000, el 74 por ciento del gasto del Gobierno central en construcciones de capital se realizó a través de instituciones incluidas en el presupuesto, mientras que el 26 por ciento fue gastado a través de agencias descentralizadas y autónomas. El 67 por ciento del gasto total de construcción de capital estuvo concentrado en la Oficina Coordinadora de Obras de la Presidencia y la Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones. Durante la fase de preparación del presupuesto, cada Secretaría de Estado es responsable de diseñar y someter a la Oficina Nacional de Presupuesto sus solicitudes de proyectos de capital junto a sus solicitudes de gastos corrientes. No obstante, sus proyectos de construcción son generalmente transferidos a y ejecutados por la Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones. Actualmente no existe un análisis o revisión de presupuestos de proyectos, estimaciones de costos asociados a los excesos de gastos, o implicaciones multi-anuales de los costos de capital y recurrentes para los proyectos de capital. Más aún, existen pocos lineamientos o parámetros estándares para las propuestas de proyectos de capital por parte de las unidades de gasto y no se requiere, ni es llevado a cabo, un análisis de costo-beneficio de los proyectos individuales. El uso de la Cuenta 1401 para financiar algunos gastos de capital complica aún más la confección del presupuesto y los gastos de capital. ONAPLAN ha desarrollado el Banco de Proyectos de Inversión Pública y ha realizado grandes avances al establecer un sistema de registro para proyectos, creando así un clasificador del gasto público para proyectos de capital, y actualizando la información fehaciente a las fuentes de financiamiento, y los costos estimados A.2.

El Proceso de Ejecución Presupuestaria

A.2.1. Compromiso de Fondos 9. El proceso de ejecución presupuestaria generalmente sigue una cadena secuencial que, en la etapa fundamental, involucra a la Oficina Nacional de Presupuesto y a cada Secretaría de Estado, las cuales proponen una planeación de gasto trimestral (garantía) a la Oficina Nacional de Presupuesto para su aprobación; una vez aprobada la solicitud ésta es regresada a la agencia con copia a la Contraloría. Bajo el sistema de contabilidad de flujo de efectivo existente, todavía las agencias pueden contraer pasivos (contratos) sobre la base de su autorización presupuestaria inicial, aunque solamente podrían manejar los fondos efectivamente desembolsados por la Tesorería. Por tanto, es totalmente posible que una agencia pueda adeudarse recibiendo servicios por encima del límite que finalmente la Tesorería deposita en su cuenta -- siendo ésta la causa 90

principal de la deuda interna. Los retrasos en la aprobación de las asignaciones de las agencias se utilizan para justificar la necesidad de las mismas de tomar préstamos bancarios y acumular atrasos en el pago de cuentas para cubrir bienes y servicios. La contabilidad en valores devengados, la cual también incluye pasivos, no resolvería este problema pero podría proveer los medios para que se eviten, ya que le permitiría a la Contraloría conocer los gastos que están en proceso. Entre las recientes iniciativas para mejorar los compromisos de fondos incluyen el Decreto 581-02, que propone controlar la acumulación de cuentas por pagar así como la deuda interna de las agencias y de las entidades ejecutoras y además hacer personalmente responsables a los funcionarios públicos que no se adhieran a dichos lineamientos (Ver Recuadro 3.2). Se recomienda que sean estrictamente enforzadas. Recuadro 3.2: Controlando la Acumulación de Cuentas por Pagar y Deuda Interna Las siguientes son las provisiones más importantes del Decreto 581-02 sobre el endeudamiento a nombre del Gobierno: •

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Artículo 1: Ninguna agencia o entidad, centralizada o descentralizada del Gobierno podrá negociar o incurrir en cualquier tipo de deuda o compromiso contractual con proveedores o suplidores de bienes y servicios (incluyendo préstamos bancarios y colaterales) sin la previa aprobación o autorización de la Secretaría de Estado de Finanzas. Artículo 2: Con efecto inmediato, el gobierno no reconocerá ninguna deuda, compromiso financiero, préstamo o colateral que sea negociado o contratado directamente por una entidad gubernamental centralizada o descentralizada con proveedores de bienes y servicios sin la autorización previa de la Tesorería. Artículo 3: Se deben establecer provisiones bajo el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos para acordar, a través de la Secretaría de Estado de Finanzas, cualesquiera deudas o compromisos contratadas por agencias centralizadas o descentralizadas del gobierno con proveedores o suplidores de bienes y servicios (incluyendo préstamos bancarios y colaterales) y que han sido apropiadamente reconocidos por la Secretaría de Estado de Finanzas como “deuda pública”. Artículo 4: Cualquier empleado o agente de Gobierno cuya administración contraiga una deuda o compromiso sin previa autorización contrario a los artículos y provisiones de este decreto, serán directa y personalmente responsables por dicha deuda o compromiso adquirido.

Fuente: Decreto 581-02.

10. Cada agencia reporta semanalmente a ONAPRES y a la Contraloría (donde se monitorean los niveles de compromisos) sobre los cargos hechos contra sus asignaciones. El rol fundamental de ONAPRES consiste en consolidar y supervisar el gasto total durante el proceso, así como monitorear electrónicamente los compromisos, registros y conciliaciones contra las asignaciones. La asignación y el desembolso de fondos continúa siendo nominal, pero los niveles de ingresos se ajustan para reflejar la tasa estimada de inflación. Mientras éstos estimados de inflación pueden examinarse a fondo para su contemporización, no está claro si los documentos se revisan a fondo para asegurar la eficiencia. Aunque ningún compromiso de fondos es válido sin garantía aprobada, el proceso tampoco es interrumpido ni retrasado sin la aprobación de la ONAPRES. En otras palabras, las agencias continúan operando, atrasando el pago de sus compromisos y acumulando deuda interna. El Decreto 614-01 busca mejorar el proceso de autorización de fondos (Ver Recuadro 3.3).

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Recuadro 3.3: Financiamiento Programado del Presupuesto El Artículo 8 del Decreto 614-01 sobre el financiamiento programado del presupuesto busca fortalecer el control integral de todos los gastos financieros del Gobierno central, así como proveer una estricta aplicación ex-ante de límites de compromisos trimestrales para cada una de las unidades ejecutoras de gastos: • El financiamiento trimestral programado del presupuesto será aplicado dentro del marco de los límites autorizados de compromisos. • Para asegurar la uniformidad y cohesión del proceso de registro del presupuesto, todas las instituciones del Gobierno central para las cuales este instrumento aplica, deberán adherirse a las provisiones, normas y regulaciones existentes para la contracción de deuda y el pago de la misma. • El establecimiento de límites de compromisos debe ser realizado de manera trimestral en los niveles de categoría, programa y objeto de gasto, debiendo servir como límite para la ejecución del presupuesto. • Un grupo técnico operativo establece los límites de compromisos, mejorando así la conciliación de los flujos de efectivo con la demanda de gastos. • Los requerimientos de instituciones para la modificación de límites de gastos solamente pueden ser concedidas bajo circunstancias excepcionales. No obstante, la Oficina Nacional de Presupuesto puede ignorar estos requerimientos durante el primer mes de cada trimestre. • Los fondos comprometidos no-ejecutados expirarán y no podrán ser transferidos a trimestres consiguientes. • A los fines de ejecutar los límites asignados, las instituciones deben valerse de documentos de apoyo los cuales corroboren con el registro de cada fase del proceso de administración de gastos y cumplan con el criterio de manejar cada ítem de gasto. • Los compromisos no serán asegurados por bienes y servicios para los cuales no exista una consignación presupuestaria adecuada, y los fondos consignados solo podrán ser utilizados en el propósito para el que inicialmente fueron concebidos. Fuente: Decreto 614-01.

A.2.2. Pagos y Contabilidad 11. Cada agencia o Secretaría de Estado trabaja con la ONAPRES y la Contraloría para realizar pagos por bienes o servicios recibidos. Al recibir los bienes o servicios y su correspondiente factura, la agencia o Secretaría de Estado prepara una orden de pago, junto a la documentación de soporte, y envía esto a la Contraloría. Los documentos de soporte deben incluir la facturación final, evidencia de un adecuado procedimiento de adquisición, el recibo de los bienes y servicios, el número de Registro Nacional de Contribuyentes del vendedor y la garantía aprobada de ONAPRES. La Contraloría examina los documentos, aprueba y registra la obligación en el sistema contable, previa verificación con la Tesorería de la disponibilidad de fondos. Luego de esto, la Contraloría firma el comprobante de pago y envía la orden y los documentos relevantes a la Tesorería, la cual a cambio entrega los fondos a la oficina financiera de cada unidad de gastos para el pago al proveedor de servicios. El proceso opera similarmente para la nómina, ya que la Contraloría examina la aprobación de las remuneraciones. Un número de identificación individual es utilizado para evitar que se realice una duplicación de pagos. Actualmente, sólo la Contraloría tiene una base de datos de los empleados públicos. La Oficina Nacional de Administración y Personal no tiene una base de datos de los empleados públicos, aunque es la entidad oficial que se encarga del manejo del personal del sector público. La Tesorería recibe la nómina en disquete desde Contraloría (la cual recibe las nóminas compiladas por información provista por las agencias), procesa electrónicamente los pagos, y emite cheques al 85 por ciento de los empleados del sector público. 12. El sistema de contabilidad presupuestaria involucra a ONAPRES, la Tesorería, el Banco de Reservas (también conocido como BanReservas) y a la Contraloría. ONAPRES guarda un registro del nivel de compromisos aprobados, el cual es automático y operacional en todas las agencias. La Tesorería mantiene un registro de las facturaciones para las cuales se emite un cheque y otro registro de pagos ejecutados a través del Banco de Reservas: cada registro es una operación particular con limitada compartimentación de información. Adicionalmente, la 92

Tesorería posee acceso directo a las cuentas del Banco de Reservas de tal manera que puede monitorear los ingresos y balances de dichas cuentas. La Contraloría mantiene un registro de las facturas que recibe y aprueba para pago. Esto pudiera cambiar con el nuevo sistema de monitoreo de los compromisos. La Contraloría es formalmente responsable de conciliar las cuentas y los balances, así como de preparar y publicar las cuentas del cierre anual del Gobierno. La Contraloría está desarrollando un paquete informático que facilitará la integración y accesibilidad de toda la información financiera gubernamental. A.2.3. Reporte y Monitoreo

13.

El Gabinete Económico se reúne semanalmente (con el Presidente de la República si es necesario) para examinar la ejecución presupuestaria, analizar la situación fiscal general y tomar las acciones correctivas necesarias. La información financiera es intercambiada diariamente entre las distintas instituciones financieras públicas, y reportada al Presidente y al Secretario de Estado de Finanzas. Informes financieros mensuales son preparados por la Tesorería y enviados a la Oficina Nacional de Presupuesto, el departamento de investigación económica de la Secretaría de Estado de Finanzas, la Contraloría, la Cámara de Cuentas y el Banco Central. Estos informes incluyen un resumen de ingresos (por fuente) y egresos (mes anterior más acumulados totales) y un resumen por fondos (general, fondos especiales, préstamos externos y donaciones), así como los gastos por capítulo y clasificación económica. La información sobre los gastos e ingresos puede ser obtenida diariamente de la Secretaría de Estado de Finanzas. De acuerdo con las provisiones legales, ONAPRES publica en periódicos de circulación nacional una relación mensual de la ejecución presupuestaria del Gobierno central. Diariamente, las distintas instituciones públicas financieras intercambian información de manera diaria y entregan reportes al Presidente y al Secretario de Estado de Finanzas. A.2.4. Cierre de Cuentas 14. Cuatro instituciones claves son responsables del cierre de las cuentas presupuestarias: la Tesorería, la Contraloría, ONAPRES y la Cámara de Cuentas. La Tesorería cierra formalmente la cuenta de ingresos anual al final del año fiscal (31 de diciembre), pero las cuentas de gasto se mantienen abiertas hasta el 31 de marzo del siguiente año para registrar facturas pasadas vencidas. Este atraso en el cierre de las cuentas de gasto no debería ser necesario dada la amplia provisión en los presupuestos anuales para los gastos de años anteriores. La Contraloría, al 30 de abril de cada año, prepara y envía a ONAPRES (con copia a la Tesorería) un resumen de cuentas finales que reconcilia los compromisos aprobados con los pagos efectuados y los pagos pendientes. Este resumen de cuentas finales ni es publicado ni su existencia es ampliamente conocido, debido a que los informes de resultados fiscales no son generalmente comunicados al público, con la excepción de un informe breve publicado en el Boletín del Banco Central, con un atraso de cuatro meses o más, después de finalizado el año fiscal. La Cámara de Cuentas es responsable de presentar el informe de cuentas finales auditadas (incluyendo un resumen general de ingresos y gastos, una descripción de los resultados, y anexos detallados) para ratificación del congreso. A.2.5. Administración de Efectivo 15. El proceso de administración de efectivo involucra a la ONAPRES, la Tesorería, el Banco de Reservas y la Contraloría. La ONAPRES es legalmente responsable del manejo de flujo de efectivo y el balance de los egresos con la información sobre ingresos disponibles (basada en

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información agregada de las Direcciones Generales de Aduanas e Impuestos Internos) provista por la Tesorería dentro de los 10 últimos días de cada mes.5 La Tesorería examina los registros de transacciones del Banco de Reservas, e ingresa la información dentro de la cuenta de recaudación del Gobierno. De hecho, la Tesorería administra las cuentas y fondos, asignando ingresos entre el fondo general y los fondos especiales (ingresos con destino específico), fondos de crédito (préstamos externos) y fondos de donación (fundamentalmente, donaciones de fuentes externas). 16. La Contraloría aprueba las órdenes de pago, asumiendo que el Gobierno tiene fondos en existencia. Como resultado, la Tesorería no presenta gastos pendientes al final del período o ‘atrasos’, en el sentido estricto de la palabra. Cuando recibe la aprobación de las órdenes de pago de la Contraloría, transfiere el monto exacto del fondo general a la cuenta de desembolso y el Banco de Reservas ejecuta el pago. La cuenta de desembolso muestra un balance cero al cierre laboral de cada día. 17. La ONAP realizaba mensualmente la proyección y planificación de los flujos de efectivo. Bajo el nuevo sistema de asignación trimestral, los pronósticos y planes de efectivo son preparados para cada tipo de fondo, con préstamos externos y contrapartes financieras fluyendo a los proyectos de inversión bajo una planificación financiera anual, como autoriza la ONAP. La Tesorería parece estar asumiendo un mayor papel en la administración del efectivo. A partir del año 2002 la República Dominicana ha estado realizando esfuerzos para mejorar la proyección de los recursos, proveyendo garantías trimestrales a las agencias de gasto en vez de un sistema basado en la aprobación de transacciones. Sin embargo, no existen sistemas de monitoreo de compromisos. Otro riesgo es la ausencia de mecanismos de contabilidad en términos de detección y amonestación del gasto excesivo no autorizado. Estos elementos institucionales deberían tomarse en cuenta simultáneamente con el traslado a un sistema de garantías, o el balance fiscal podría estar en riesgo. A.2.6. Modificaciones y Desviaciones Presupuestarias 18. No existe un procedimiento de operaciones estándar para las modificaciones formales de los presupuestos aprobados. La ley y las prácticas actuales proveen una amplia discreción al Gobierno para la modificación del gasto durante el año presupuestario. Existe una tendencia a enviar modificaciones formales del presupuesto al Congreso sólo cuando las modificaciones al presupuesto son lo suficientemente grandes como para requerir un presupuesto formal suplementario. Los procedimientos actuales permiten que las unidades de gastos (Secretarías) coordinen con ONAPRES, y sin la autorización de la autoridad central, la transferencia de sus fondos aprobados dentro de programas. Sin embargo, para transferir fondos entre programas distintos, se somete un instrumento legal autorizando la transferencia al Congreso para su aprobación. Asimismo, los fondos asignados pero no ejecutados deben ser reintegrados a su fuente original con el objetivo de programar, reasignar y hacer desembolsos (dentro del marco de la conciliación total existente) durante el trimestre presupuestario siguiente. En la práctica, sin embargo, los fondos no utilizados de un programa se transfirieren a la Cuenta 1401 y luego son reasignados a otros programas.

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El Departamento de Aduanas deposita todos sus ingresos en la cuenta de recolección gubernamental en el Banco de Reservas. Anteriormente, para esta instancia en la administración de fondos, la Oficina Nacional de Presupuesto finalizaría las autorizaciones de gastos para el mes en curso; sin embargo, esta práctica ha sido descontinuada bajo el sistema de asignación trimestral.

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19. Las desviaciones ocurren comúnmente en presupuestos aprobados.6 Durante los 22 años entre 1979 y 2002, el presupuesto ejecutado se desvió sistemáticamente del presupuesto aprobado.7 En 13 de esos 22 años se excedió el presupuesto en un promedio de alrededor de 14 por ciento de la asignación original aprobada. Algunas desviaciones reflejan la falta de procesos formales para modificar el presupuesto (aumento o disminución) y la gran dependencia de mecanismos informales para la transferencia de fondos (por ejemplo a la Cuenta 1401).8 20. El formato de desviaciones desde el presupuesto aprobado sigue patrones similares para otros países. Algunas Secretarías (Presidencia de la República, Defensa, Fuerzas Armadas y Finanzas) sobrepasan continuamente su presupuesto aprobado, mientras que las Secretarías sociales gastan menos de lo presupuestado (ver Capitulo 1). Las grandes variaciones sugieren algunas debilidades en el manejo de efectivo desde el centro; por ejemplo, los fondos no están disponibles para las unidades de gasto según lo planificado en el presupuesto aprobado. Esta deficiencia debilitaría el proceso de planificación y formulación del presupuesto; ya que las agencias no invertirían su tiempo en la planificación y estimación del presupuesto una vez que noten que sus esfuerzos son irrelevantes para el proceso general. Además, una planificación inadecuada frecuentemente implica que los programas no logran su objetivo, y que el gasto es ineficiente. Hay amplio espectro para maximizar el impacto de la eficiencia sobre el gasto, sin incrementar impuestos, al mejorar la habilidad de pronóstico de los flujos de gastos de las agencias, mejorando el programa de operación a través de la consolidación de diferentes funciones organizacionales, y evaluando la efectividad de los programas así como redistribución de los recursos para balancear la efectividad del programa. 21. Una causa fundamental del gasto discrecional y de la desviación del presupuesto aprobado es la Cuenta 1401. El artículo 54 de a Ley Orgánica de Presupuesto actual indica que: (i) los ingresos obtenidos sobre los estimados deben ser automáticamente distribuidos, un 25 por ciento para una reserva presupuestaria y un 75 por ciento a la Cuenta 1401; (ii) y si la reserva presupuestaria alcanza el 5 por ciento de los ingresos presupuestados, entonces el 100 por ciento de los ingresos adicionales deberán ser depositados en la Cuenta 1401 para “satisfacer importantes necesidades públicas” (Ver Recuadro 3.4). La Presidencia de la República puede ignorar procedimientos normales de compras para el financiamiento de proyectos de construcción cuando se hace uso de la Cuenta 1401. Al uso del fondo se le aplica una sanción legal adicional por el Artículo 2 de la Ley 105 el cual permite que la Presidencia de la República contrate directamente cualquier obra pública que, bajo ciertas circunstancias, se entiende que sea destinada al mejor interés del público. El hecho de no definir claramente estas circunstancias implica que la mayoría de los proyectos que son ejecutados a través de la Presidencia de la República son contratados directamente y a menudo evaden el escrutinio del Congreso. No existe información para permitir determinar si los fondos que se declaran en exceso por una Secretaría y son luego transferidos a la Cuenta 1401 retornan a otro programa dentro de la misma Secretaría o si se reasignan a otras Secretarías. El surgimiento del exceso de fondos en agencias ejecutoras y la

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Existen varias fuentes potenciales para las grandes desviaciones: (i) escasa preparación y estimación del presupuesto; (ii) importantes e inesperados sucesos externos que requieren la reducción o el aumento de gastos; (iii) débil administración de las agencias e inhabilidad del gasto de sus fondos; (iv) escaso presupuesto y administración de programas de capital que ocasionan gastos por debajo del presupuesto; débil manejo de controles y compromisos de efectivo, o racionalización del efectivo sin referencia o prioridad al presupuesto; (v) y en sistemas PEM con aprobación centralizada de aprobación de gastos ex ante como en la República Dominicana, excesivo número de pasos para el control de procedimientos o rígida aplicación de límites de gastos. 7 La ejecución del presupuesto del año 2000 fue la que más se acercó al presupuesto aprobado. 8 El Decreto 614-01 de Junio del 2001 busca mejorar considerablemente la asignación del gasto.

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falta de transparencia de su uso ha reflejado, a través de los años, la débil preparación de programas y del presupuesto así como la pobre administración financiera.9 Recuadro 3.4: Características del Decreto 646-02 Fondo Ejecutivo Especial 1401 El Decreto 646-02 que se convirtió en ley en agosto del 2002 busca regular, pero no elimina el uso del Fondo Especial 1401. Aunque busca especificar condiciones para el uso del fondo, el Decreto es bastante general y permite bastante rejuego para que el Ejecutivo pueda hacer uso del fondo sin supervisión u aprobación del Congreso. Más abajo un resumen de las características más importantes del Fondo Especial 1401. Se transferirán superávits mensuales grabados y acumulados al final de cada tres meses a la Cuenta 1401, de acuerdo a las provisiones de los artículos 50 y 51 de la Ley 531 de 1969. Si se presentase un déficit en vez de un superávit dentro de un período razonable, el gobierno deberá reducir la ejecución del presupuesto por la suma adecuada de modo que se evite un déficit a fin de mantener un presupuesto balanceado al final del período. El superávit registrado durante cualquier trimestre deberá ser ejecutado en el trimestre siguiente. De forma consecuentemente, se ejecutará un superávit acumulado en el último trimestre del año fiscal, en el primer trimestre del año fiscal siguiente. Todo fondo transferido a la Cuenta 1401 podrá ser desembolsado por la Presidencia de la República por medio de los siguientes programas: • Un programa de “prioridad de asistencia social” que permite que los recursos se destinen al financiamiento de proyectos urgentes luego de emergencias y catástrofes que pudiesen ocurrir en cualquier parte del territorio nacional, y cuya magnitud no pueda ser pronosticada, proyectada o acomodada en el presupuesto anual. •

Un programa de “inversión directa” que permite a la Presidencia de la República canalizar recursos a inversiones de alta prioridad en el sector social que necesitan inyección de fondos para su terminación o proyectos de más alta prioridad que, a juicio de la Presidencia, tengan un efecto positivo a corto plazo en la reducción de la pobreza. Se asignarán fondos del programa de inversión directa por sectores de acuerdo con las prioridades establecidas para la estrategia de reducción de la pobreza nacional.

El uso de los recursos de la Cuenta 1401 por parte del Presidente está sujeto a las siguientes condiciones: •

Los recursos de este fondo especial no serán usados para financiar proyectos que requieran más de un año para ser completados. No obstante, la secretaría, institución o agencia correspondiente podrá solicitar los fondos adicionales para proyectos que requieran más de un año para completarse, cuyos recursos iniciales hayan sido provistos desde la Cuenta 1401; estos fondos adicionales serán incluidos en las cuentas de gasto apropiadas para las solicitudes presupuestarias del año siguiente.

•

Ninguna parte de los recursos ejecutados o desembolsados de cualquiera de los programas deberá ser utilizada para el pago de gastos recurrentes de la Administración Pública. Los recursos de este fondo podrán ser utilizados exclusivamente para actividades de inversión, con la excepción de gastos directos en instancias de asistencia humanitaria y de seguridad.

•

Los recursos de los dos programas no podrán utilizarse para cubrir sobre-costos que se presenten en proyectos presupuestados y ejecutados por los sectores en que se encuentra dividida la administración pública.

•

Cada programa deberá ser ejecutado a través de las instituciones del sector correspondiente.

Fuente: Decreto 646-02 del 21 de agosto del 2002.

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En casos selectos, las desviaciones dentro del gasto aprobado se han manifestado con propósitos de política legítimos, como es el caso de la Secretaría de Estado de Trabajo donde fondos de la Cuenta 1401 sostuvieron la reforma de las pensiones. En todo caso, el hecho de que estas reformas no fueran incluidas en el proyecto de presupuesto indica la debilidad actual del proceso de planificación.

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A.2.7.

Administración de Deuda Interna y Externa

22. Los límites de deuda son establecidos en el presupuesto anual pero no parecen provenir de un análisis cuidadoso de la sostenibilidad de la deuda. En base a estimados, se hacen compromisos para la deuda externa, y obligaciones de servicio de deuda provistas por la Unidad de Deuda Externa del Departamento Internacional del Banco Central. Aunque históricamente la Presidencia ha ejercido mayor influencia en la determinación de niveles de endeudamiento y emisiones, de manera incremental, el Congreso ha ejercido su papel esperado al definir las políticas de empréstitos y niveles de endeudamiento, como presenciado en las discusiones de la reciente emisión de bonos soberanos. El servicio de la deuda externa cae dentro de las responsabilidades del Banco Central. Los ingresos del impuesto diferencial sobre los combustibles y las comisiones por cambio de moneda son destinados a pagos de deuda. La deuda interna no es asignada a ninguna institución, aunque los estimados de la deuda interna son hechas por la Secretaría de Estado de Finanzas. Una unidad dentro del Banco de Reservas es responsable de monitorear las transacciones del sector público y proveer reportes a su Junta de Directores y al Secretario de Finanzas. 23. Un Departamento de Crédito Público existía en la Secretaria de Finanzas desde el 1993 hasta 1996 pero fue desfasado a cambio de una Comisión de Evaluación de Deuda Pública Interna que fue establecida en 1999 por la Ley 104-99 – la misma legislación autorizó la emisión de RD$5 billones en bonos para el pago de compromisos internos. El Gobierno también esta considerando la creación de otra comisión para evaluar y sanear el resto de sus compromisos internos. La Secretaría de Finanzas también debe registrar y manejar las garantías de las agencias públicas autónomas, pero su registro no es preciso, ni contiene un record completo de los compromisos internos que existen. Una unidad dentro de la Contraloría es responsable por el registro de las deudas, aunque no tiene información completa acerca de la deuda externa ni acceso a información de deuda interna. Un nuevo Departamento de Crédito Público se espera que sea establecido pronto, y se le dará la autoridad institucional para negociar y regular la deuda externa e interna A.2.8. Compras Públicas 24. La Ley de Compras Públicas se aprobó en 1966 y establece un sistema centralizado de adquisiciones a través de la Dirección General de Aprovisionamiento (DGA). Durante las últimas décadas la DGA ha manejado las necesidades de compras para las instituciones públicas pero colapsó dado el gran volumen de facturas sin pagar de estas instituciones. No se implementó el sistema centralizado; y las compras continuaron operando de forma descentralizada. En 1988 un decreto presidencial estandarizó los procedimientos y redujo la discreción en la contratación de compras, arrendamientos, y construcciones (incluyendo obras públicas) pero carecía de un marco legal; y se usan tan rara vez las pocas leyes que determinan los procesos de adquisiciones que hasta el personal legal de la agencia es incapaz de citarlas. Según una evaluación del Banco Mundial tratando sobre las prácticas de adquisición, existe un vació legal y organizacional.10 Por ejemplo, actualmente no existe reglamento para contratos de construcción (entre otros, una Comisión de Licitación que establecerá las normas generales) o reestructuración de la DGA bajo la ley más reciente (Ley 105 del 16 de Marzo, 1997).11 Como resultado, cada agencia practica su propio sistema interno de compras. Esta situación ha motivado una serie de prácticas 10

Banco Mundial (1999), pp. 12-13. El informe también indica que la mayoría de los proyectos públicos son contratados directamente. 11 Esta comisión también se rigió por una ley anterior a 1981, pero nunca se creó, y no puede ser establecida en ausencia de una nueva legislación.

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tradicionales, muchas de las cuales (como contratación directa, llamada grado a grado) logran eludir el control sistemático. Otro problema radica en la enorme debilidad legal (Artículo 2 Ley 105) que permite que la Presidencia contrate cualquier obra en función del “interés publico.” Aunque se espera que esto solamente ocurra en circunstancias excepcionales, la necesidad de definir tales condiciones implica que un gran porcentaje de las obras públicas gestionadas a través de la Presidencia de la República se realice por contratación directa.12 El Congreso ha logrado algunos avances hacia la modernización del sistema de compras, adquisiciones y contratación dentro de un marco legislativo coherente alineado a los estándares de la región y acuerdos de libre comercio actualmente bajo negociación.13 A.3.

Desempeño del Presupuesto: Sistemas de Control y Estimación de Desempeño

A.3.1. Sistemas de Control 25. Las siguientes instituciones ejercen las funciones más importantes en sistemas de control: la Contraloría, la Cámara de Cuentas, la Procuraduría, DEPRECO y el Congreso. A.3.1.1. La Cámara de Cuentas y la Contraloría 26. Las responsabilidades de auditoria externa son asumidas por la Cámara de Cuentas, la cual fue modelada a partir de la Corte de Cuentas Francesa. La Cámara consta de nueve miembros, designados por períodos de cuatro años y seleccionados por el Senado a partir de una lista proveniente de la Presidencia de la República.14 La Cámara es responsable de la revisión y de la transmisión de las cuentas finales del Gobierno al Congreso, así como de la revisión de contabilidad de la Contraloría. La Cámara de Cuentas es independiente del Congreso y del Presidente, pero realiza una función de consultoría al Senado y a la Presidencia. 27. La Cámara es responsable de auditar y revisar 585 unidades públicas incluyendo los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, y las agencias descentralizadas y los ayuntamientos. Sus recursos insuficientes le permiten realizar sólo 70 auditorias anuales. La Cámara sirve también como corte para adjudicar querellas civiles contra del Estado (incluyendo disputas administrativas y de servicio civil) y dicta sentencias para alrededor de 80 casos al año. Las auditorias de la Cámara que revelan debilidades concretas son generalmente referidas a la institución auditada, al Secretario de Finanzas y al Presidente. Sin embargo, la Cámara ha interpretado la Ley del 1942 para divulgar “inmediatamente” los resultados a la Presidencia de la República y al Secretario de Finanzas refiriéndose a estos “exclusivamente” e ignora su responsabilidad de publicar las actividades criminales.15 La Cámara no ejecuta auditorias de seguimiento ni lleva registro de la solución de problemas. 28. La Contraloría es responsable por el control financiero de los ingresos y egresos, y ejercita controles centralizados internos y externos. Establece las normas y formatos para la 12

Banco Mundial (1999), pp. 10-13 y en varias partes. Se espera que el actual Anteproyecto de Ley para la Contratación de Obras y Servicios del Estado mejore el marco legal de las adquisiciones públicas. 14 En marzo del 2002, la membresía de la Cámara de Cuentas fue aumentada de cinco a nueve. La constitución prevé un mínimo de cinco miembros, permitiendo la expansión. Los cinco miembros de la Cámara hasta febrero del 2002 habían sido nombrados por la Administración anterior. La Administración actual, que tiene mayoría en el Congreso, extendió el número a nueve miembros. 15 Ciertamente, el Artículo 28 del Código Penal requiere que los funcionarios públicos revelen a las autoridades cualquier conocimiento que puedan tener de acciones criminales. 13

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contabilidad del gobierno, mantiene el registro de todos los empleados del gobierno y contratos, registros de operaciones e ingresos de todas la unidades que colectan ingresos para el Estado, y conlleva auditorias requisadas por funcionarios públicos. Teóricamente la Contraloría también controla la asignación de fondos para bienes y servicios. No obstante, la mayoría de sus esfuerzos están dirigidos a la revisión sistemática de los gastos presupuestados. En teoría, las cuentas revisadas de las agencias son remitidas desde la Contraloría a la Cámara de Cuentas para su revisión. 29. Debido a varias limitaciones legales, organizacionales y políticas, ni la Cámara ni la Contraloría ejercen sus funciones con eficiencia máxima. Primero, ambas instituciones utilizan viejos sistemas contables de una sola entrada de flujo de efectivo para el monitoreo de las cuentas de las agencias el cual no refleja claramente las obligaciones corrientes de estas ni un inventario confiable de sus activos. Segundo, cuentan con muy poco personal y falta de fondos para realizar sus operaciones fuera de Santo Domingo, la ciudad capital. Tercero, ambas instituciones cuentan con un número no ordinario de responsabilidades que incluyen la revisión de cada ítem de los gastos del gobierno. Cuarto, los ejecutivos de ambas la Cámara y la Contraloría son nominados por el Congreso y confirmados por el Presidente, por ende susceptibles de presión política. Ambas agencias realizan sus funciones de auditoria con un bajo nivel de eficiencia (30 por ciento), promediando unas 150 auditorias de las 500 a 600 que deberían realizarse al año. En resumen, hay importantes brechas, superposiciones y duplicaciones en sus funciones (véase Anexo Tabla A3.2). Con excepción del control ex ante de la Contraloría, las funciones de ambas agencias son bastante similares. Algunos observadores externos creen que la mejor solución podría ser convertir la Cámara de Cuentas y la Contraloría en una sola agencia de control externo, organizada y con un personal como el de la Contraloría, pero dedicado principalmente a la conducción de auditorias ex-post. Los recursos compartidos actualmente entre ambas agencias podrían ser suficientes para crear una sola agencia consolidada que se desenvuelva con mayor eficiencia. El control ex-ante o interno podría ser transferido a la Secretaría de Estado de Finanzas. 30. La Contraloría es relativamente poderosa debido a su control sobre la liberación de fondos para el pago de bienes, servicios y salarios. Su poder también deriva de la utilidad que representa para la Presidencia de la República, la cual puede utilizar esta agencia para limitar las acciones de los líderes y ejecutivos de las agencias demasiado independientes en los ayuntamientos controlados por la oposición. Esto ha permitido a la Contraloría solicitar y recibir información de otras entidades -- registros de todos los empleados recibiendo salarios y honorarios, reportes relativamente a tiempo de gastos y propuestas ejecutadas por organizaciones gubernamentales. Sin embargo, la Contraloría no ha mostrado interés en compartir la información con otras organizaciones lo cual implicaría que cada agencia deberá realizar su propio trabajo. A.3.1.2. La Procuraduría y DEPRECO 31. La Procuraduría ha mostrado un mayor potencial para investigar y perseguir supuestos actos de corrupción. Sus protagonistas son el Procurador mismo y Depreco, una oficina dentro de la Procuraduría que investiga y persigue la corrupción dentro del servicio público. A los fiscales a nivel provincial y de distrito se les requiere colaborar con el juez investigador en la investigación y persecución de crímenes menores o mayores. Sin embargo, los fiscales no han sido completamente confiables y eficientes en el reporte y persecución de crímenes públicos. Los

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intentos de encontrar una solución a través de la Fiscalía Nacional Anticorrupción se estancaron en el Congreso hasta que el proyecto de ley fue ratificado el 4 de junio del 2003.16 32. El Procurador, el director de DEPRECO y los fiscales distritales son extremadamente vulnerables a presiones partidarias y restricciones presupuestarias. No obstante, el Procurador ha realizado un número importante de investigaciones involucrando corrupción de servidores civiles. DEPRECO (Departamento de Prevención de la Corrupción) ha colaborado con la Procuraduría para llevar a juicio más de 20 casos de corrupción que involucran empleados públicos. Operando con un personal que es solo un 50% de la cantidad óptima, DEPRECO ha manejado casos de irregularidades contables y de auditoria para la Contraloría y el Consejo Legal del Poder Ejecutivo para investigación y posible juicio. El fiscal del Distrito Nacional ha logrado incrementar el número de fiscales de 87 hasta un poco más de 100, aunque todavía se encuentra un 25 por ciento por debajo de su nivel óptimo. Las fiscalías a nivel provincial o de distritos raras veces investigan o persiguen alegados casos de corrupción, sugiriendo que las presiones políticas y lealtad a partidos juegan un rol importante en el proceso. La Procuraduría de la República Dominicana sería más efectiva si disfrutara de mayor independencia, especialmente en cuanto a la duración en el puesto del Procurador. Lo mismo se le ha sugerido a DEPRECO. Entre los muchos proyectos de ley que están en estudio en el Congreso hay uno que concedería estatus independiente a DEPRECO, y daría al Congreso la potestad de designar a su director, por períodos de cinco años, basado en listas provistas por el Presidente, pero escogidos en última instancia por el Congreso. A.3.1.3. El Congreso 33. El rol principal del Congreso radica en controlar el proceso presupuestario y consta de dos partes: (i) revisar las cuentas financieras preparadas y sometidas por la Cámara de Cuentas; y, (ii) examinar las principales clasificaciones funcionales del gasto del Gobierno. El Congreso puede aprobar o rechazar el estado de ingresos y gastos del Poder Ejecutivo para el año fiscal, en base a revisiones iniciales. Sin embargo, la frecuencia con que las agencias han gastado por encima de sus recursos asignados ha incrementado la deuda interna y forzado al gobierno actual a emitir bonos domésticos para pagar los compromisos adquiridos por el gobierno. El segundo propósito de la supervisión legislativa es de examinar el entorno macroeconómico y las variables gubernamentales con miras a realizar recomendaciones de cómo distribuir o invertir mejor los recursos en el futuro a través de los sectores funcionales y los gastos consolidados del gobierno. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, la cooperación del Congreso es mínima en la formulación del presupuesto. A.3.1.4. La Presidencia de la República 34. La Presidencia de la República ejerce gran autoridad e influencia sobre el sistema de control del presupuesto. Desde los miembros a nivel de gabinete (Procurador General y Fiscales) hasta los líderes de las instituciones de control (Contraloría y la Cámara), la probabilidad de juicios técnicos o investigaciones de alegadas irregularidades dependen considerablemente de la preferencia percibida o expresada por el Poder Ejecutivo. En enero del 2003, el Decreto 39-03 creó la Comisión de Auditoria Social como una unidad de auditoria paralela y un mecanismo para la participación de la comunidad en proyectos que sean ejecutados por la Presidencia de la 16

La Fiscalía Nacional Anticorrupción formulará nuevas políticas para el control, prevención e investigación de la corrupción. Será encabezada por un director nombrado por el Senado a partir de una lista presidencial y cuya duración en la posición coincidirá con la del período presidencial. Esto podría reforzar la situación actual en la que las investigaciones anticorrupción tienden a enfocarse en miembros de pasadas administraciones y pocas veces persiguen a miembros del gabinete de la Presidencia o administración.

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República. Esto crea una oportunidad de fortalecer el escrutinio de la sociedad civil en cuanto a las acciones del Gobierno. No obstante se debe tomar en cuenta que la creación de instituciones paralelas no debilite los mecanismos existentes de control. A.3.2. Medición del Rendimiento 35. Esta sección evalúa la extensión en la cual el sistema de gasto público de la República Dominicana se desvía de cuatro principios de manejo financiero apropiado: • • • •

Comprehensividad: Los gastos e ingresos de todas las agencias gubernamentales e instituciones deben ser integrados dentro del sistema de manejo de gasto público. Precisión: Deben haber registros precisos del flujo de transacciones. Autoridad: Los desembolsos y ejecuciones deben obedecer sólo a las autorizaciones apropiadas. Transparencia: La información sobre gastos debe estar en un formato accesible y disponible al público.

A.3.2.1. Extensión 36. En su estado actual, el presupuesto del Gobierno central no puede ser un medio de establecimiento de metas del sector público y de administración de políticas dado que no todos los gastos e ingresos están contabilizados dentro del presupuesto aprobado; y no todas las agencias están incluidas en el presupuesto. Más del 50 por ciento de los ingresos y gastos totales del Gobierno fueron canalizados a través de agencias que no se encuentran dentro del presupuesto del Gobierno central para el 2001 (Figura 3.1). La Tabla de Anexo A3.3 provee una lista de agencias autónomas, sus funciones, ingresos brutos y gastos (que promedian un 22 y 20 por ciento del PIB respectivamente). Además, los ingresos propios de las Secretarías, sus gastos y compromisos no siempre figuran en las cuentas presupuestarias oficiales. Esto incluye cargos por emisión de pasaportes, pequeños cargos para formularios, y otros gastos. ONAPRES y la Secretaría de Finanzas en el año 2000 trataron de obtener información sobre los ingresos de las agencias incluidas en el presupuesto pero no recibieron cooperación total de las mismas; por su parte, las unidades que realizan gastos alegan que los ingresos no fueron reportados dado que eran cantidades insignificantes.17 En Marzo del 2002, la Contraloría instruyó a todas las unidades que realizan gastos a depositar sus propios ingresos en la Tesorería comenzando en mayo del 2002, como fondos rotatorios cuyo desembolso requeriría documentación aunque no autorización previa. Este es un buen paso para mejorar la transparencia y reducir el potencial para la malversación de fondos en las oficinas públicas. El Banco Central recaudaba, imponía y retenía la comisión cambiaria para el pago de la deuda externa. Sin embargo, los ingresos por concepto de esta transacción no aparecen ni en el presupuesto ni en las cuentas anuales del Banco Central, aunque la Secretaría de Finanzas si recibe reportes semanales sobre el uso de la comisión cambiaria para el pago de deuda externa.18 Los fondos donados son incluidos en el presupuesto (presentados por proyecto en tablas separadas en el presupuesto anual y anexos) y están sujetos a los mismos procedimientos financieros que los gastos gubernamentales. 17 Sin embargo, se depositarían ingresos internos de las agencias en sus cuentas respectivas en el Banco de Reservas, y podrían ser conocidos por el Contralor y el Gobierno si se deseara. Se supone que la Contraloría debe aprobar cuentas en el Banco de Reservas sólo cuando la ley se lo permite; se reporta que existen alrededor de 5,000 cuentas de esta naturaleza en el Banco de Reservas, algunas activas y otras inactivas. La Cámara de Cuentas debería monitorear las mismas, auditando todas las cuentas en el Banco de Reservas, y monitoreando el flujo de fondos hacia y desde estas cuentas. 18 Los fondos aparecen en un volumen separado del presupuesto que no es sometido a escrutinio ni aprobación de la legislatura.

101

Figura 3.1: Ingresos Totales, incluyendo Ingresos Extra-Presupuestarios del Sector Público Financiero y No-Financiero (2001) Ingresos Netos del Sector Público Financiero

Gastos Netos del Sector Público Financiero

Ingresos Totales del Gobierno Central

36%

40%

Gastos Totales del Gobierno Central

47%

49%

17%

11%

Gastos Resto del Sector Público No-Financiero

Ingresos Netos del Sector Público No-Financiero

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial.

37. No existe inventario comprehensivo de las propiedades del Gobierno. La Administración General de Bienes Nacionales de la Secretaría de Finanzas, responsable de la supervisión de propiedades gubernamentales, no posee un inventario de todo el sistema público dado que las secretarías y agencias no reportan regularmente sus adquisiciones haciendo imposible una estimación realista del valor de las propiedades del Gobierno. 38. Se incurre en gastos y compromisos considerables de fondos públicos fuera del proceso presupuestario especialmente a través de Asignaciones Globales y a través de agencias independientes y autónomas. En el sistema basado en efectivo de la República Dominicana es muy importante distinguir entre pagos normales de facturas de años anteriores y gastos no autorizados en exceso de presupuesto, ya que es práctica común que se hagan excepciones en el presupuesto corriente para pagos de facturas de años anteriores luego del cierre del año fiscal. Existe una espera de tres meses para el cierre de las cuentas de gasto con el fin de capturar las facturas del año anterior así como las provisiones en los presupuestos anuales para el pago de gastos que pasan al próximo año: esto crea una amplia oportunidad para romper la disciplina fiscal. Asignaciones Globales es el código de designación para facturas del año anterior para las cuales las Secretarías pueden requerir cantidades específicas para realizar pagos; pero no está claro si la ONAPRES aprueba la cantidad completa requerida. Grandes incrementos en facturas de años anteriores, como ha sido el caso en los últimos años, pueden indicar gastos no autorizados y descontrolados para los cuales deben hacerse provisiones en el presupuesto anual en vez de esconderlos bajo la rúbrica genérica llamada Asignaciones Globales.19 Se alega que, desestabilizando aún más el débil entorno del control administrativo y financiero, algunas Secretarías negocian directamente (más bien ilegalmente) la extensión de préstamos con bancos privados para unidades bajo su jurisdicción.

19 No se conoce o no esta disponible un estimado de la extensión de este problema en la República Dominicana. Sin embargo, en países donde los ingresos internos de las agencias son excluidos del presupuesto y no existen mecanismos de control para la administración de los ingresos internos de las agencias, es común que los ingresos internos sean sobre comprometidos y generen atrasos de pagos que podrían causar un impacto adverso en el presupuesto del Gobierno central.

102

A.3.2.2. Precisión 39. El control descentralizado de los gastos a través de la ONAPRES y la Contraloría debería asegurar precisión en los flujos. No obstante, muchas de sus inspecciones se enfocan en el sometimiento apropiado de los formularios y no si los formularios representan transacciones precisas de gastos. La Contraloría no puede cuantificar la proporción de transacciones erróneas pero alega que tales transacciones nunca serían procesadas.20 Se reporta que la Cámara de Cuentas descubrió irregularidades en todas las muestras, y que el número promedio de resultados adversos se ha incrementado significativamente. La existencia de una calificación opaca de categorías, como las Asignaciones Globales, y la Cuenta 1401 del Presidente, dejan amplio espectro para irregularidades en la transacción de flujos. A.3.2.3. Autoridad y Transparencia 40. Varias prácticas perturbadoras persisten, aunque ha habido un modesto progreso en cuanto a oficialidad y transparencia. Primero, los ingresos de las Secretarías incluyen recibos y pagos no autorizados para transacciones rutinarias por las cuales los ciudadanos no deberían pagar. Segundo, el nivel de transparencia disminuye por los formatos no apropiados de los presupuestos aprobados y la separación de entidades fuera del presupuesto. Tercero, la propuesta de presupuesto que se somete al Congreso para ratificación es sólo una estimación y tiende a ser menos informativa y más difícil de interpretar que el presupuesto detallado para fines de ejecución. 41. Sin embargo, recientemente se han registrado progresos. Primero, los reportes mensuales de gastos del Gobierno son diseminados al público general a través de periódicos de circulación nacional. Estos reportes se habían basado previamente en gastos aprobados pero, a partir del 2002, se comenzó a trabajar en base a las sumas pagadas (en efectivo) e incluir los ingresos del Gobierno así como gastos para el financiamiento de proyectos individuales de capital. Segundo, las cuentas finales se publican en un sólo volumen, aunque no está claro que tan público sea este. B.

Recomendaciones

42. El Gobierno ha tenido progresos significativos en el último año y medio al avanzar hacia su reforma de administración financiera con el objetivo de mejorar la formulación y ejecución presupuestaria. Bajo el Programa de Administración Financiera Integrada (PAFI) apoyado por el BID, y dentro del marco del Integrated Financial Management System (SIGEF), los siguientes pasos importantes han sido diseñados y están en proceso de implementación: • • • • • • • • •

20

Diseño de un nuevo manual de clasificación presupuestaria. Implementación de programación de ejecución presupuestaria. Introducción de modelos macroeconómicos en la preparación del presupuesto. Implementación de una nueva estructura para la presentación de la ley de presupuesto. Diseño, desarrollo e implementación de sistema computarizado para la formulación del presupuesto. Nueva estructura y sistemas computarizados para ejecución presupuestaria. Desarrollo e implementación del marco legislativo para la fase inicial de la reforma. Creación de la Dirección General de Contabilidad Gubernamental, DGCG. Desarrollo y entrenamiento de recursos humanos.

En ausencia de un muestreo ex post de la Contraloría se crea la posibilidad de abuso.

103

43.

Las áreas para las reformas adicionales deben incluir lo siguiente:

•

El Congreso debe ejercitar sus funciones de control tan claramente como lo define la constitución pero dentro de límites prácticos. La Tabla de Anexo A3.4 detalla un número de instrumentos legales cuya implementación puede hacer más responsables a los empleados públicos y disminuir la incidencia de prácticas opacas de contabilidad y mala administración de las cuentas del gobierno. El Congreso debe también equilibrar la influencia del Presidente en el nombramiento de los administradores de la Contraloría y de la Cámara de Cuentas protegiendo a los directores de estas instituciones de influencias políticas y de la habilidad de la Presidencia de la República de poner fin prematuro a sus asignaciones. Puede también fortalecer su capacidad técnica al asegurar que los diputados miembros de los subcomités de finanzas y presupuesto tengan precedentes en áreas relacionadas (contabilidad, auditoría, compras y sistemas de administración de información). Al igual puede concienciar a los beneficiarios finales acerca de las funciones de la Oficina de Denuncias sobre Corrupción (la unidad anti-corrupción de la Contraloría) para mejorar la transparencia en el manejo de los recursos públicos.21 Debe también tomar el liderazgo en la implementación de la Ley 126-02 que crea la Dirección General de Contabilidad Gubernamental.

•

Debe establecerse un marco de programación de gastos para reflejar el desarrollo de una estrategia nacional que sustente la preparación de presupuesto.

•

Deben estar disponibles materiales analíticos sobre asignaciones funcionales y sectoriales, incluyendo la medición de metas, para optimizar la distribución de fondos intrasectoriales.

•

Los requerimientos de fondos de las Secretarías y agencias sectoriales deben ser correspondidos por estimados de costos multianuales al proponer políticas y legislaciones requeridas; se debe hacer uso de una base de datos de presupuesto de capital para seleccionar y monitorear inversiones públicas; y categorías de clasificación ambiguas (por ejemplo, se deben eliminar y reducir “asignaciones globales”).

•

Debe realizarse un análisis de impacto de beneficiarios y desarrollo para cada proyecto, y deben publicarse todos los resultados relevantes. Esto puede prevenir que poderosos grupos de interés tengan voz en el proceso de asignación a cuesta de las necesidades de los pobres. La coalición de Organizaciones No Gubernamentales debe ayudar en la identificación y eliminación de ONGs fantasmas y apoyar a las genuinas.

•

El presupuesto debe ser preparado en una Secretaría localizada fuera de la Presidencia de la República, como la Secretaría de Finanzas -- donde se debe asignar a una masa crítica de especialistas en presupuesto (la preparación del presupuesto en la Presidencia de la República expone el proceso a influencias políticas).

•

Se debe establecer una unidad de manejo de deuda en la Secretaría de Finanzas para asumir efectivamente las responsabilidades de manejo de carteras; y la aprobación de la acumulación de deuda interna debe estar centralizada en la Tesorería para impedir obligaciones fiscales que generen compromisos.

21 El Artículo 21, Sección 4 y Articulo 102 de la Constitución prescriben las acciones legales apropiadas para funcionarios y servidores civiles cuya conducta profesional atente contra la dignidad de los ciudadanos, estándares sociales de buena conducta y el orden público.

104

•

Todos los ingresos y egresos deben ser consolidados y los balances trimestrales deben conciliar las cuentas generales del gobierno en cualquier momento (actualmente, no se reportan todos los ingresos de las agencias, creando una diferencia entre las proyecciones de ingreso y propuestas de gasto).

•

La Cuenta 1401 debe ser eliminada, y se debe autorizar a la Tesorería la retención del excedente de ingresos en una reserva presupuestaria; así como se debe clarificar y fortalecer el alcance de la autoridad Ejecutiva y de la supervisión Legislativa en la modificación del presupuesto.

•

Las funciones de la Cámara de Cuentas, y de la Contraloría deben ser adaptadas para aumentar la transparencia de las operaciones fiscales, mejorar la auditoria y los instrumentos de control, y hacer responsables a los administradores en el uso de los recursos públicos. La Contraloría debe entrenar empleados públicos y fortalecer la adhesión a los procedimientos de control.

105

CAPITULO 4 REFORMA DEL SERVICIO CIVIL Y DESCENTRALIZACIÓN: CLAVES PARA EL MANEJO ADECUADO DEL GASTO PÚBLICO 1.

La integración de la República Dominicana a la economía global y la implementación parcialmente exitosa de algunas reformas para el comercio internacional, ofrece tanto oportunidades como retos para la implementación de reformas institucionales que consoliden los recientes logros económicos del país dentro de una economía mundial cada día más competitiva. Recientes acontecimientos, (casos de corrupción de alto perfil, la crisis bancaria reciente, los retos de la reforma de electricidad y pensiones) y el continuado desconcierto de la población con respecto a los servicios públicos, indican que urge fortalecer las instituciones sectoriales públicas estratégicas, dentro de lo que ha sido una de las economías de mayor crecimiento y mayor estabilidad en América Latina. 2. La modernización del sector público (que implica el mejoramiento de la capacidad de las agencias de gobierno y el manejo competente de los recursos asignados, la provisión eficiente de los servicios públicos y la ejecución efectiva de políticas a nivel centralizado y descentralizado) es indispensable para responder positivamente a los retos antes mencionados. Muchos países de América Latina y el Caribe se embarcaron en reformas de primera generación centradas en ajustes estructurales durante los años 80. La tendencia a la democratización a lo largo de la región a inicios de los 90 conllevó a la segunda generación de reformas en instituciones del sector público; y los finales de los 90 fueron testigos de medidas de anticorrupción, descentralización y reformas en los marcos de regulación. Este capítulo evalúa el impacto de las reformas de los componentes claves en la modernización del sector público: (i) reforma del servicio civil, y (ii) descentralización en la República Dominicana, y trata un proceso de reforma cuyo objetivo crucial es lograr la eficiencia y transparencia en la administración del sector público. A.

Estructura del Servicio Civil Dominicano

3. Los empleados del sector público se componen principalmente de empleados del Gobierno central, los cuales representan el 80 por ciento de la fuerza laboral del Gobierno en general; municipales (gobiernos locales), los cuales representan un 9 por ciento de la fuerza laboral, y las agencias autónomas representaban el resto.1 El número de empleados del sector público y de defensa se ha incrementado notoriamente en un 8.5 por ciento desde el 2000 al 2001, con los más importantes aumentos dentro del Gobierno central (Tabla 4.1).2 En el 2002 el número de empleados del Gobierno experimentó aumentos adicionales, con un incremento general del 5.1 por ciento (el 5.4 por ciento en el Gobierno central).

1

En teoría, el Registro Nacional de empleados públicos de ONAP debería ser responsable para el manejo de datos estadísticos relativos a la contratación de empleados públicos. No obstante, en la práctica, la Contraloría ejecuta esta función en virtud de su control sobre los registros de nómina y su responsabilidad por los reportes mensuales de los cuales el Banco Central computa las informaciones estadísticas sobre la empleomanía del Gobierno central. 2 No existe una fuente confiable para el establecimiento de una lista que agregue los números reales y el estatus de aquellos que devengan sueldos de las arcas del Gobierno. Los titulares de trabajos en el Gobierno se dividen en tres categorías: permanentes (fijos), contratistas, o titulares de empleos permanentes sin nombramiento oficial (nominales).

107

Tabla 4.1: Empleados del Gobierno General, 1994-2003 Gobierno general Gobierno central Fijos Nominales Agencias Autónomas Fijos Nominales Ayuntamientos Gobierno general Gobierno central Agencias Autónomas Ayuntamientos Gobierno general Gobierno central Agencias Autónomas Ayuntamientos

1994 266,233 210,367 n.d. n.d. 39,703 n.d. n.d. 16,163

1995 1996 1997 1998 1999 2000 267,779 283,058 292,266 307,520 317,095 331,800 211,617 223,601 231,870 245,032 249,854 262,009 n.d. 195,887 199,686 205,033 207,719 213,832 n.d. 27,714 32,184 39,999 42,135 48,177 38,765 38,840 38,465 38,871 39,174 40,617 n.d. 32,685 32,700 32,633 32,092 32,912 n.d. 6,155 5,765 6,238 7,082 7,705 17,397 20,617 21,931 23,617 28,067 29,174 Tasas de Crecimiento (Porcentaje) 3.5 0.6 5.7 3.3 5.2 3.1 4.6 4.5 0.6 5.7 3.7 5.7 2.0 4.9 6.0 -2.4 0.2 -1.0 1.1 0.8 3.7 -12.9 7.6 18.5 6.4 7.7 18.8 3.9 Participación en el total de empleados (Porcentaje) 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 79.0 79.0 79.0 79.3 79.7 78.8 79.0 14.9 14.5 13.7 13.2 12.6 12.4 12.2 6.1 6.5 7.3 7.5 7.7 8.9 8.8

2001 360,065 287,727 227,506 60,221 41,517 32,855 8,662 30,821

2002 378,498 303,275 233,352 69,923 42,305 33,156 9,149 32,918

8.5 9.8 2.2 5.6

5.1 5.4 1.9 6.8

100.0 79.9 11.5 8.6

100.0 80.1 11.2 8.7

Fuente: Banco Central.

4. Los ajustes en prestaciones, desde mediados de los años 90, han mejorado de forma sustancial el nivel salarial de los empleados públicos, aunque estos salarios continúan siendo no competitivos en comparación a los del sector privado. En 1996, el 60 por ciento de los empleados de la administración pública estaba localizado entre los 1ero y 4to deciles en cuanto a la distribución nacional de ingresos laborales, mientras el 16.4 por ciento estaba entre los 8vo y 10mo deciles. Luego del ajuste salarial de 1997, la estructura comenzó a cambiar gradualmente hasta el 2001, con el 28.3 por ciento de los empleados situado entre los 1ero y el 4to deciles de la distribución nacional de ingresos laborales y el 39.7 por ciento entre los 8vo y 10mo deciles. La estructura de los empleos en la administración pública y la defensa ha mostrado cambios más marcados en los últimos 6 años. Una comparación de encuestas de la fuerza laboral para el 2000 y abril del 2001, mostró que 12,923 de 19,746 de los empleos creados en la administración pública y la defensa recibieron un ingreso correspondiente a los 9no y 10mo deciles de la distribución nacional de ingresos laborales. Bajo esta estructura de empleo, los ajustes proporcionales en salarios tenderían a requerir una mayor cantidad de recursos. A.1. Las Políticas de las Carreras Administrativas en el Servicio Civil y la Creación Laboral del Gobierno. 5. El clientelismo político y el presidencialismo excesivo (discutidos en la Introducción) han afectado profundamente el servicio civil dominicano por décadas. Los partidos en el poder relacionan el nombramiento de sus miembros en puestos de administración pública con su derecho de ejercer el poder. La mayoría de los funcionarios y los que toman decisiones en la administración pública asocian sus metas y objetivos más con la autoridad y el control del Poder Ejecutivo que con las metas de estructuras organizacionales y operacionales. 6. La Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP) ha sido consistentemente marginada en el proceso de designaciones de nuevos puestos dentro del servicio civil, a pesar de ser la institución que se encarga, teóricamente, de la implementación de políticas de desarrollo de recursos humanos y el manejo de la base de datos. A través del tiempo, la ONAP ha cesado el

108

2003 385,850 313,706 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 1.9 3.4 n.d. n.d. 100 81.3 n.d. n.d.

manejo exclusivo sobre los perfiles y registros de empleados públicos, por tanto no puede verificar que los nombramientos (números, tipos y distribución de puestos) estén de acuerdo con necesidades verificables de desarrollo nacional. No le es posible distinguir entre empleados civiles no calificados en el sector público y aquellos que podrían reunir los requisitos mínimos para desarrollarse de manera satisfactoria con líderes e incentivos apropiados. Además, la ONAP se basa en una encuesta de 1997 en la que el número de empleados de Gobierno era de 303,478 de los cuales 209,607 dependían del poder Ejecutivo.3 La ONAP operó por largo tiempo sin un nivel adecuado de personal; sin embargo, desde el 2001, la calidad de su personal profesional ha aumentado significativamente (Ver Tabla Anexo A4.1). Por consiguiente, con el entrenamiento sobre la marcha apropiado, la ONAP puede ser capaz de asumir sus nuevas responsabilidades. 7. Las autoridades han tomado medidas iniciales que, si se llevan a cabo, contribuirían a reforzar el rol de la ONAP en el establecimiento de una carrera administrativa dentro del servicio civil. Acorde con la resolución conjunta emitida por la ONAP y la Contraloría, comenzando en enero del 2003 la selección y contratación para varios puestos de carreras administrativas dentro del Gobierno central fueron abiertas a concursos públicos. Esta resolución fue más adelante reforzada por el Decreto 538-03, promulgada en junio del 2003 como sigue: • • •

• •

Concursos públicos de oposición (de acuerdo al Articulo 31 de la Ley de Servicio Civil) para puestos de carrera administrativa en el Gobierno central. Formalización de las asignaciones en el servicio civil a través de un contrato laboral cuya validez se extienda hasta el período de prueba. Asignación a puestos de Carrera Administrativa (fijos) lo cual formalizaría el estatus de miles de empleados temporales (nominales) contratados por Secretarios, Administradores y Directores de Instituciones del Estado, en violación a los estatutos constitucionales y requerimientos. Consolidación de las nóminas de varias instituciones públicas en una sola nómina maestra de empleados públicos cuyos salarios se extraen del Fondo General de la Nación. Transferencia de las responsabilidades de la Administración del Servicio civil (administrando y suministrando información de asignaciones a la Presidencia así como el procesamiento de requisiciones para asignaciones a la carrera administrativa) desde la Secretaría Administrativa de la Presidencia hasta la División de Nombramientos de Carrera de la ONAP.

8. Como resultado de la naturaleza politizada de las carreras en el servicio civil y de la creación de puestos, hay una alta tasa de rotación en la mayoría de los empleos del sector público. Informaciones del censo de 1999 indican que durante la administración de 1996, 40 por ciento de todos los empleados de oficinas ejecutivas centrales habían permanecido en sus puestos durante dos años o menos. De hecho, la Ley de Servicio Civil provee para el Ejecutivo discreción para asignar individuos a una amplia gama de puestos de confianza fuera de las normas de reclutamiento habituales (Recuadro 4.1). Tradicionalmente, los nombramientos políticos han generado nuevos puestos que no aportan a la eficiencia del servicio civil. Este hecho es más evidente durante períodos electorales, cuando el Presidente en poder busca la reelección o apoya al candidato de su partido (Figura 4.1). Además, luego de las elecciones, algunos nuevos gobiernos sustituyen una gran cantidad de empleados públicos por nuevos, posiblemente con la intención de atraer simpatizantes al partido (un alto incremento en 1979 seguido por una gran disminución en 1980). Otros gobiernos simplemente aumentan el servicio civil, como aparenta haber estado ocurriendo desde 1996. Recientemente, se han realizado ciertos esfuerzos para 3

ONAP, 2001.

109

transferir más empleados públicos al estatus de carrera administrativa (especialmente luego del Decreto 538-03). Sin embargo, se debe tomar precaución para asegurar que dichas transferencias sean consistentemente basadas en calificación y mérito, con el objetivo de reducir la rotación de personal y asegurar así la continuidad. Recuadro 4.1: Resumen del Artículo 17 de la Ley 14-91 Sobre Asignaciones Discrecionales Dentro del Servicio Civil La Ley de Servicio Civil confiere a la Presidencia un considerable poder discrecional sobre el nombramiento y despido de una amplia gama de empleados públicos. El peso de este privilegio ejecutivo debilita la autoridad de la ONAP y de los jefes de agencias sobre su personal. De acuerdo al Artículo 17 de la Ley de Servicio Civil, el Presidente puede ejercitar su prerrogativa en el nombramiento o despido de los siguientes empleados públicos: a) b) c) d) e) f) g)

Secretarios y subsecretarios, consejeros judiciales del poder Ejecutivo, el Contralor General, representantes designados en entidades autónomas y descentralizadas del estado, así como otros de rango similar y consultores cercanos al Presidente y ejecutivos de alto nivel en instituciones públicas; Directores a nivel nacional, a niveles generales y niveles subordinados; Administradores y sub-administradores, administradores sectoriales y asociados, así como otras asignaciones de rango similar; Gobernadores civiles y otros representantes del poder Ejecutivo en el Distrito Nacional y en las provincias; Miembros de la Oficina de la Procuraduría General; Consultores del poder Ejecutivo y ayudantes del sector público (con excepción de aquellos nombrados por el Congreso); y designaciones del poder Ejecutivo que ejercen altas funciones administrativas y de consultoría.

Fuente: Ley de Servicio Civil (Ley No. 1491).

110

Figura 4.1: Variación del Número de Empleados del Gobierno General y Período de Elecciones Presidenciales

40,000

1990 Año de Elección Presidencial Elecciones ganadas por PRSC

1962 Primera Elección Presidencial tras la Dictadura Elecciones ganadas por PRD (toma de posesión 1963) 1974 Año de Elección Presidencial Eleccciones ganadas por PRSC

30,000 1970 Año de ElecciónPresidencial Elecciones ganadas por PRSC

20,000

1982 Año de Elección Presidencial Elecciones ganadas por PRD

1996 Año de Elección Presidencial Elecciones ganadas por PLD

Numero de Empleados

2003* 10,000

0

-10,000 1966 Año de Elección Presidencial Elecciones Ganadas por PRSC

-20,000

1978 Año de Elección Presidencial Elecciones ganadas por PRD

1986 Año de Elección Presidencial Elecciones gandas por PRSC

-30,000

1994 Año de Elección Presidencial Elecciones ganadas por PRSC

2000 Año de Elección Presidencial Elecciones ganadas por PRD

-40,000 1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Notas: 1/ Información del Banco Central que conciernen el servicio civil para el periodo 1980-1984 no incluye el personal de la Secretaría de Agricultura, Obras Publicas y Comunicaciones, los cuales se habían estimado en 4,126 para Agricultura y 12,516 para Obras Públicas y Comunicaciones en el 1984, para un total de aproximadamente 16,642 no incluidos en esta figura. Esta discrepancia afecta la variación en el empleo del Gobierno general mostradas en la figura en 1980 y 1985. 2/ Las cifras en el 2003 son preliminares. Fuente: Basado en Martí (1997), FMI y Banco Central.

9. Una característica común del servicio civil dominicano es el hecho de ofrecer salarios no competitivos. De acuerdo a la ONAP, la compensación de puestos en el servicio civil se encuentra entre un 15 y un 50 por ciento por debajo del promedio del mercado.4 Considerando el número limitado de empleos disponibles y la gran cantidad de fieles al partido que esté en el poder, muchos individuos prefieren un trabajo que pague poco, que provee un salario adicional y la oportunidad de incrementar sus ingresos. De hecho, una debilidad notoria de la Ley de Servicio Civil actual es que no impide a los empleados civiles que posean otro empleo en el sector privado aunque haya un conflicto de intereses. Por ende, a pesar de las escalas no competitivas de salarios, especialmente a nivel profesional, el sector público absorbe una alta proporción de trabajadores altamente calificados (comparados con el sector no público) aunque también cuentan con la proporción más alta de empleados que tienen dos a más empleos que en el resto de la economía (Tabla 4.2). Alrededor del 20 por ciento de los empleados públicos tienen uno o dos empleos paralelos; y es posible que esta cifra esté sub-reportada. Bajo estas circunstancias, es difícil lograr eficiencia en el servicio civil considerando que el empleado que tiene un empleo en el sector privado tiende a invertir más tiempo en este y poco o ningún tiempo en su trabajo en el 4

A lo largo de América Latina y otras regiones en desarrollo, la tendencia general es que los empleados no calificados devenguen mayores ingresos en el sector público que en el privado, y que los profesionales del sector público se les paguen salarios por debajo de la tasa de mercado. Este patrón conlleva a frecuentes recomendaciones para el aumento de salarios en los niveles más altos de manera que se descompriman los sueldos.

111

sector público. En efecto, es muy probable que los salarios pagados a los trabajadores con empleos paralelos sean un desperdicio de recursos públicos. Recientemente, se han dado pasos para volver a verificar las nóminas de empleados públicos para identificar a empleados del gobierno que estén recibiendo remuneraciones por más de un empleo dentro del sector público – se informa que estos casos han sido regularizados. Con el objetivo de profesionalizar el servicio civil, se deben dar pasos adicionales para impedir que empleados públicos a tiempo completo tengan empleos paralelos en el sector privado. Tabla 4.2: Características Demográficas y Laborales, Empleados del Sector Público y del Sector Privado (porcentaje) Proporción de la muestra por características: Género Masculino Femenino Jefe del Hogar Residencia en área rural Educación Primaria Secundaria Universitaria Número de empleos 1 2 3 Media (y desviación estándar) de características claves: Número de miembros del hogar Edad Ingreso laboral anual Número de Observaciones

Sector Público

Sector Privado

60.0 39.7 52.6 31.6

66.0 34.2 49.2 35.4

34.3 26.9 32.7

53.5 24.7 12.4

80.5 17.7 1.8

87.6 11.2 1.2

4.84 (2.21)

4.95 (2.28)

39.00 (12.29)

35.52 (14.46)

68,629.72 (75,566.29)

49,145.07 (70,825.05)

832

6627

Fuente: ENGIH 1998.

A.2.

Evaluación de la Reforma del Servicio Civil en la República Dominicana

10. La crisis económica y política a principios de los años 90 llevó a los partidos políticos a colaborar en la aprobación de un marco legislativo basado en el modelo de reforma del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), el cual sugiere establecer oficinas de recursos humanos en cada entidad pública para unificar las operaciones sistematizadas del sector, a través de sistemas integrados de información. La expectativa era que la ONAP sirviera de entidad sombrilla (desarrollando las reglas y procedimientos para moldear el manejo de los recursos humanos del sector público) mientras que la Oficina Nacional de Presupuesto y la Oficina Nacional de Planificación supervisarían los sistemas integrados de las entidades (presupuesto, planificación y estadísticas). No obstante, hasta ahora, la República Dominicana ha tenido experiencia limitada con el modelo CLAD. 11. La primera etapa de la reforma, entre 1965 (cuando la ONAP fue creada) y mediados de los 90, fue caracterizada por tediosos, y pobres esfuerzos legislativos; y en el segundo período (desde los 90 al presente) se marcó el primer esfuerzo para profesionalizar el servicio civil. Tomó tres crisis políticas (1965, 1990 y 1994) para impulsar el proceso más allá de una simple

112

legislación al punto de implementación, simplemente porque el poder Ejecutivo no estaba preparado para ceder su control sobre las operaciones de gobierno por mejoras sistemáticas. 12. El Decreto 1280-00 cedió a la ONAP la habilidad de evaluar a los empleados para su transferencia a estatus de carrera administrativa en el 2000. La evaluación implica: (i) un estudio completo de las entidades y organizaciones donde estos empleados laboran; (ii) la racionalización de estructura de sus recursos humanos respectivos (retención de puestos, adiciones o eliminaciones); y (iii) el establecimiento de reformas mínimas o prerrequisitos de modernización. El decreto también identificó la educación, la salud, obras públicas, y la agricultura como sectores prioritarios (Además de finanzas y todas sus dependencias) para ser incluidos en el estatus de carrera administrativa. La ONAP ha realizado una determinación para la transferencia de 1,150 empleados civiles a estatus de carrera administrativa en base a sus precedentes educacionales, habilidades profesionales, evaluación de desenvolvimiento y una duración mínima de dos años en el puesto. La transferencia de unos 350 empleados a estatus de carrera administrativa es alentadora. Aunque no hay información actualizada disponible, el patrón de transferencias ha continuado con mayor participación de la ONAP. Las metas oficiales de incluir el 60 por ciento de los empleados públicos como candidatos potenciales y de transferir inmediatamente el 25 por ciento de los empleados a estatus de carrera administrativa no es realista. Esto es particularmente cierto si la ONAP pretende ejecutar su revisión institucional y programa de clasificación completa antes de incorporar empleados de otras entidades. Si es exitoso porque el poder Ejecutivo decide que alanzar las metas es importante, los resultados probablemente validarán el estatus quo: puestos existentes y empleados actuales serán transferidos a estatus de carrera administrativa sin ninguna mejoría en la base de recursos humanos. 13. A la fecha, la ONAP no ha desarrollado o impuesto nuevas reglas y procedimientos para la implementación de sistemas integrales. Su logro más importante fue la confección de nueve proyectos de ley que conciernen el servicio civil. Los proyectos de ley finalizados (ratificados en 1991) y los reglamentos (autorizando su implementación) fueron adoptados en 1994. La ONAP alcanzó un gran logro en la historia de su desenvolvimiento a finales de los años 90 al conducir un importante censo del servicio civil, produciendo un manual de clasificación y esquemas de trabajos, e intentando estandarizar y racionalizar las prácticas del sector público. Por iniciativa de la ONAP, la implementación de la carrera de servicio civil y administrativa ha incluido la creación de asociaciones de empleados públicos (aunque aún no incluye empleados públicos a nivel municipal) y esfuerzos para extender puestos vitalicios dentro del servicio civil al nivel municipal. Sin embargo, su habilidad de ejercitar plenamente este mandato ha sido limitada. Su recomendación para el incremento de los salarios entre un 15 y un 50 por ciento fue ignorada por un aumento general de un 6 por ciento en todos los salarios para trabajadores del sector público a finales del 2001. Además, mientras la Presidencia de la República continúe aprobando los nombramientos de todos los empleados permanentes, la habilidad y efectividad de la ONAP se ven seriamente afectadas. 14. Las dos próximas secciones (A.3 y A.4) analizan la reforma del servicio civil en dos instituciones (el Banco Central y el Poder Judicial) y traza lecciones para una reforma más amplia del servicio civil. A.3.

La Experiencia de Reforma del Banco Central

15. El Banco Central es el mejor ejemplo de una institución que rompe con las costumbres de nombramientos en la República Dominicana. A todos los niveles, sus empleados contrastan de forma marcada con el resto de los empleados del servicio público. El estatus privilegiado de éstos puede ser rastreado a la voluntad política en 1966 de crear una institución que sirviese de 113

interlocutor con la comunidad financiera internacional. Desde administradores de alto nivel, hasta soportes administrativos, los empleados del Banco Central poseen credenciales académicos excelentes y un impresionante desenvolvimiento profesional. 16. Las dos características críticas en las reformas del Banco Central son: (i) el incremento de salarios a niveles competitivos, y (ii) un plan comprensivo para la administración de personal y planes de desarrollo para sus empleados. Aunque el Banco existe desde 1948, fue en 1966 que se inició el esfuerzo deliberado y singular del poder Ejecutivo de transformarlo en un modelo de eficiencia, esto conllevó a que sus empleados se mantuvieran alejados del alcance de influencias de partidos políticos y de la burocracia regular. El Banco paga altos salarios y recompensa el desempeño sobresaliente con empleo permanente y plan competitivo de pensión, entrenamiento profesional y becas para estudios internacionales. De hecho, muy pocas áreas de la economía generalizada podrían ofrecer oportunidades comparables, compensación y beneficios por las habilidades del empleado promedio del Banco Central. En el pasado, funciones del Banco Central cubrían una amplia gama de actividades como son el manejo de la infraestructura turística y el financiamiento de viviendas. El Banco Central ha sido liberado de muchas de estas funciones. Las previsiones del nuevo Código Monetario y Financiero (Ley 183-02) apoyan la re-concentración gradual de las funciones claves del Banco Central y la eventual delegación de un sinnúmero de actividades periféricas remanentes, incluyendo la completa descentralización de INDOTEC y la transferencia del registro de inversión extranjera al Centro de Exportación y de Inversión de la Republica Dominicana (CEI-RD). 17. Mientras el Banco Central demuestra de forma eficaz que se pueden crear buenas organizaciones dentro del sector público en la República Dominicana, su modelo específico no es aplicable en un espectro más amplio del servicio civil. Primeramente cada empleado del Banco Central cuesta cuatro o cinco veces más que el empleado promedio del sector público, por ende, los costos fiscales serían extremadamente altos si fuesen aplicados a gran escala cuando los recursos son limitados. El modelo del Banco Central podría ser generalizado sólo con la reducción masiva del servicio civil. Segundo, el estelar surgimiento del modelo del Banco Central puede haber desincentivado iniciativas de reforma en otras instituciones de la burocracia. Evidentemente, si las instituciones financieras internacionales hubiesen insistido en negociar con una contraparte lógica para cada una de sus actividades, el resto del sector público no habría permanecido en su actual estado de ineficiencia.5 Finalmente, las preguntas que conciernen la habilidad del Banco Central para supervisar el sector bancario (a la luz de la crisis del sector) muestran que la reforma no es un proceso cerrado y su éxito debe ser reevaluado. A.4.

El Poder Judicial

18. Con la creación del Consejo Judicial (realizada en 1994 por medio de una modificación constitucional) y la selección de nuevos jueces de la Corte Suprema, El Poder Judicial inició un programa de reclutamiento de jueces calificados y con experiencia, para el que proveyó el entrenamiento necesario y monitoreo de rendimiento en sus labores. La enmienda constitucional de 1994 concedió autonomía al poder Judicial: (i) instruyendo la creación de un Consejo Jurídico para asumir la función del Senado en el nombramiento de Jueces de la Suprema Corte; (ii) asignando cargos vitalicios a todos los jueces; y (iii) autorizando la Suprema Corte a ejercer jurisdicción completa en el nombramiento de jueces de cortes más bajas. 19. La reforma del Poder Judicial fue el resultado de una fuerte demanda popular. Una coalición de grupos civiles confeccionó la propuesta. El grupo fue implacable en sus demandas. 5

La práctica tradicional de promover agencias enclaves se ha sometido a fuerte escrutinio.

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Propuso cambios a la forma de selección de los jueces a la Suprema Corte y trató el caso del cargo vitalicio de los jueces de cortes más bajas. El grupo presionó exitosamente por lograr transparencia: (i) las nominaciones fueron públicamente anunciadas; (ii) los ciudadanos tuvieron la oportunidad de someter sus comentarios; y (iii) las entrevistas finales con los candidatos fueron televisadas. La manipulación política fue prevenida. Durante el clímax de la crisis política del 1994, la reforma judicial no presentaba alta prioridad para los representantes del Congreso. Aunque algunos senadores habían apoyado su introducción a la cámara baja, esta legislación recibió poca atención en la cámara alta, y fue aprobada sin mucho debate. Esencialmente, el extraordinario nivel de presión cívica y el interés público combinados con la falta de atención y con la indiferencia legislativa facilitaron la aprobación de la Reforma Judicial. 20. La reforma de las cortes de apelación y de primera instancia, que comenzó en 1998, conllevó a un mejor reclutamiento y entrenamiento de jueces. Distrito judicial por distrito judicial, los jueces ya nombrados debían competir con nuevos candidatos para 500 puestos. Aproximadamente 3,000 candidatos fueron evaluados en base a sus credenciales, perfiles psicológicos, exámenes escritos y orales.6 La opinión del público general fue también solicitada en el cambio del 70 por ciento de los jueces que al momento estaban nombrados. Desde entonces, la corte ha creado un programa de entrenamiento de nueve meses para nuevos entrantes; y el primer grupo de aspirantes (seleccionados en base al mismo proceso competitivo) realizó el entrenamiento requerido. También se ha logrado aumentar los niveles salariales significativamente (aunque no a los niveles del Banco Central) y se propone hacer más.7 Estas y otras políticas se han hecho posibles a través del manejo autónomo de un presupuesto sustancial. 21. El Poder Judicial reformado está lejos de ser perfecto. Sus críticos alegan que los nuevos procedimientos han entregado a la Suprema Corte demasiado poder en la designación de jueces a niveles más bajos y que estos temen tomar decisiones que puedan crear conflictos con los de más alto nivel.8 La Suprema Corte también incluye facciones políticas y el partido en el poder prácticamente controla el Consejo Judicial.9 Obviando estas imperfecciones, la mayoría de los observadores perciben que el Poder Judicial actual representa una gran mejoría en comparación con las estructuras previas, y consideran la reforma como un paso decisivo hacia las metas del país en cuanto a servicio civil y modernización del estado. 22. Las lecciones cruciales de la reforma judicial para la amplia reforma del servicio civil son: (i) la importancia del apoyo popular como soporte a la reforma, (ii) la selección competitiva de los empleados públicos, (iii) un plan de entrenamiento bien concebido, y (iv) una escala competitiva de salarios. La reforma judicial demuestra la importancia del establecimiento de incentivos y arreglos administrativos para asegurar la satisfacción continua de los empleados públicos. 6

La recientemente aprobada Ley de Ministerio Público extiende el proceso de reforma judicial a los procuradores y sus asociados 7 Los salarios mensuales en el 2002 se encontraban entre RD$33,000 para jueces de primera instancia y RD$75,000 para un juez de la Suprema Corte. 8 La sugerencia es entonces que la entrega de cargos vitalicios debe ser diferida hasta que se pueda asegurar una mejora en la calidad. De hecho, una ley de 1998 sobre la carrera judicial (cuyo apodo por el poder judicial era la “ley anticarrera”) pretendía volver al sistema de designación por cuatro años. La corte declaró esta provisión como inconstitucional; pero una reforma constitucional que se está estudiando actualmente podría limitar la asignación renovable de los jueces a ocho años. Los partidos políticos y defensores de reformas están de acuerdo con esta propuesta. Los partidos políticos no están conformes con haber perdido el control de los jueces; y los defensores de reformas creen que la Corte no es lo suficientemente reformista y esperan jueces “más progresistas”. 9 Los siete miembros del Consejo Judicial son: El Presidente de la República, el Procurador General, los Presidentes del Congreso, el Senado, la Suprema Corte, un miembro seleccionado respectivamente por el Senado y el Congreso.

115

A.5.

El Camino hacia el Progreso

23. La combinación de debilidades administrativas, carencia de planificación cuidadosa, y falta de voluntad política, han limitado la evolución de una reforma integral del servicio civil en la República Dominicana. Sin una decisión radical de seguir hacia delante, la reforma del servicio civil se podría limitar a la implementación de una reforma que implique una combinación de racionalización, reducción de la nomina pública, y una simple validación del personal existente. Esto perpetuaría la ineficiencia actual del estado y la intervención del poder Ejecutivo o de otros funcionarios de alto rango en la designación de oficiales de alto nivel. 24. La transformación cualitativa de la estructura y el proceso presupuestario depende de la implementación de una reforma del servicio civil que redefina y promueva “la calidad de servicio a la gente” como rol fundamental del Gobierno. Los nombramientos de empleados públicos basados en reclutamiento objetivo y criterio de selección atraerían profesionales calificados que asegurarían coherencia en la implementación y continuidad del presupuesto. Condiciones mejoradas de movimiento vertical y lateral del personal, gratificaciones por rendimiento administrativo y tiempo en la posición contribuirían a una mejor retención de personal capacitado. 25. Dentro de los esfuerzos para controlar la alta nómina del servicio civil (promediando un 33 por ciento del total de gastos del Gobierno central en los últimos 4 años), el Presidente nombró una delegación multi-sectorial para hacer recomendaciones al Gobierno. La delegación (la cual fue encabezada por el presidente de una de las más importantes asociaciones de empresas privadas, incluía representantes del Gobierno, la Iglesia, y la Sociedad Civil) sometió sus recomendaciones al Presidente a inicios de Junio del 2003 (Recuadro 4.2). 26. El establecimiento de un cuerpo profesional de empleados públicos y una meritocrasia que reclute, compense, promueva y despida empleados públicos, basado estrictamente en criterios objetivos, será un largo proceso. Dadas las restricciones y la esperada oposición política para una reforma total del servicio civil en la República Dominicana, una estrategia factible sería la implementación secuencial de un programa de reforma. Una ventaja de dicha estrategia es que ayudaría a esparcir los costos fiscales y proveer suficiente tiempo para afinar la estrategia y corregir el impacto negativo. Los cambios pueden ser introducidos e implementados efectivamente en las sub-unidades o sub-sectores, y posteriormente propagados a otras unidades. La ventaja de esta estrategia es que puede ayudar a disminuir costos fiscales y dar suficiente tiempo para refinar la estrategia y corregir cualquier impacto negativo. Sería más ventajoso comenzar con la implementación de un plan global en las siguientes unidades del sector público: presupuesto, contabilidad, control y auditoría, adquisiciones y recursos humanos. Estas unidades comparten un número de similitudes: (i) son críticas a la eficiencia del manejo del gasto público; (ii) sus necesidades técnicas son relativamente fáciles de identificar; y (iii) el rendimiento individual de cada empleado en estos sectores puede ser fácilmente mesurado y atado a la mejoría de resultados.10 También, deben implementarse programas de recursos humanos en combinación con otros cambios dado el directo conflicto entre un sistema basado méritos y la cultura de patrocinio y control político de los empleos del sector público. En ausencia de este tipo de coordinación, es improbable que un servicio civil basado en mérito tenga mucho éxito.

10

El Banco Mundial esta apoyando un programa de aprendizaje a distancia que es administrado por el Instituto Nacional de Administración Publica el cual podría convertirse en una avenida hacia la educación continuada de empleados públicos calificados.

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Recuadro 4.2. Delegación Multi-sectorial para la Reforma del Servicio Civil en la RD La delegación multi-sectorial fue creada por el Decreto 178-03 el 28 de febrero del 2003 con el expreso propósito de someter recomendaciones a la Presidencia para reducir el servicio civil en la República Dominicana. En su informe, el subcomité realizó las siguientes recomendaciones dirigidas a: (a) identificar e implementar, en la primera fase, acciones concretas a corto plazo (antes del 31 de Diciembre) que puedan llevar a la reducción del tamaño del servicio civil; (b) en una segunda fase, de mediano a largo plazo, el análisis e implementación de reformas estructurales para corregir las brechas en el rendimiento institucional del sector público. Debajo se encuentran recomendaciones específicas para cada fase de la reforma propuesta: Fase 1: • Prohibir el pago de salarios a empleados civiles que no han sido aprobados por la Tesorería o que están siendo compensados a través de fondos no provenientes de la Fondo General 100. • Aplicar y cumplir con las provisiones de la Ley 14-91 sobre la Reforma del Servicio Civil, especialmente con relación al reclutamiento de nuevos empleados públicos a través de exámenes públicos de calificación. • Eliminar el nepotismo y cumplir con las provisiones de la Ley 14-91 sobre el conflicto de intereses. • Aprobar el desembolso de fondos para el pago de bonificaciones no colectadas y beneficios de pensión. • Las secretarías y agencias deberán notificar la muerte de cualquier empleado a la Secretaría de Finanzas a los 10 días del hecho. • Consolidar todas las nóminas y listas de empleados dentro de un solo registro nacional de empleados públicos. • Evitar la duplicación de funciones en la provisión de servicios. • Eliminar por decreto todas las vacantes en el servicio civil y militar así como otras posiciones de seguridad (permanentes y no permanentes) en cualquier entidad de servicio público para la cual se hayan realizado asignaciones presupuestarias. • Motivar a todos los ayudantes e inspectores especiales y otros empleados civiles sin cartera a rendir voluntariamente sus salarios y beneficios para que sus funciones sean definidas y conmensuradas a niveles salariales apropiados. Fase 2: • Implementar una Reforma del Servicio Civil que enfatice el rol crítico del Poder Ejecutivo y que dependa del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización de dicho poder, financiada por el BID (Préstamo No. 1176/OC-DR) y el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME) financiado por la Unión Europea, como su guía. • Enmendar y actualizar la Ley 14-91 como sea necesario para reflejar las necesidades de desarrollo del país. Resultados preliminares y recomendaciones de la delegación representan un paso de avance en una buena dirección. La implementación de las recomendaciones de la delegación debe tomar en cuenta la importancia del mejoramiento en la producción y eficiencia (en vez de una mera reducción en los gastos del Gobierno) en alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo como el beneficio primario de la reforma; asegurando el apoyo y compromiso de los líderes de todos los partidos políticos a la reforma; y utilizando estrictos controles para la contratación de servicios externos para cubrir puestos y necesidades especiales en la era post-reforma. Fuente: Informe preliminar de la Delegación para la Reforma del Servicio Civil.

B.

El Reto de Descentralización

B.1.

Motivación y Creación de Consenso

27. Luego de décadas de ocupación extranjera (1916-1924), control autoritario (1930-1961) y gobiernos altamente centralizados, la República Dominicana está tratando de incentivar la autonomía local a través de la construcción de capacidad y repartición de ingresos. El enfoque principal de la descentralización serán los ayuntamientos, los cuales, agrupados bajo la Liga Municipal Dominicana, son manejados de forma autónoma (Figura 4.2). La descentralización parece haber sido motivada por: (i) el incentivo de la democracia participativa; (ii) la influencia de una ola de descentralización en América Latina y otras regiones dentro del contexto de un mundo globalizado; (iii) y en menor grado, la creencia de que la entrega centralizada de servicios

117

del Gobierno ha colapsado y que el Gobierno central no se puede reformar a si mismo. Durante los últimos años la República Dominicana ha tratado de fortalecer la democracia participativa a través de medidas de descentralización, las cuales han incluido la promoción al desarrollo de comunidades, transferencias adicionales a los ayuntamientos, y el desarrollo institucional a nivel local. 28. Mientras las experiencias con descentralización en América Latina fueron asociadas a partidos políticos específicos, la experiencia Dominicana se ha convertido en una agenda consensual en el cual todos los segmentos de la sociedad participan (Recuadro 4.3). La descentralización es un proceso iterativo que ha involucrado, desde mediados de los años 90, la participación activa de las organizaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales e instituciones políticas. Con o sin el apoyo externo, el sector privado Dominicano produce sus propios estudios y formula propuestas de discusión; los movimientos sociales frecuentemente manejan sus propias informaciones y trazan nuevas ideas; y hasta gobiernos locales se han organizado como entidades cuyas prioridades e intereses pueden diferir de aquellos del Gobierno central. Figura 4.2: Descentralización: La Estructura del Gobierno en la República Dominicana

Fuente: ONAP (1998).

29. Un marco institucional para la descentralización en la República Dominicana fue formalizado por el Decreto 484-96 en Septiembre del 1996 con la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (COPRyME). En Enero del 2001 el Decreto 27-01 creó el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) para reemplazar a COPRyME. No obstante, los primeros esquemas institucionales se iniciaron en el 1994-95 bajo el liderazgo de ONAPLAN, con la creación de la Oficinas Técnicas Provinciales y los Consejos Provinciales de Desarrollo.

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Recuadro 4.3: Descentralización y Tradiciones de Administración en América Latina No ha sido fácil para los países de América Latina llegar a un consenso en cuanto a las metas de descentralización a mediano y a largo plazo; pocos países se han atrevido a acceder y diseminar los costos y beneficios de la descentralización. Colombia es un caso a observar: El país ha tratado repetidamente de crear consenso en cuanto a un marco de descentralización e indicadores de evaluación. Luego de más de quince años, Colombia aún lucha para identificar los indicadores globales para la medición de metas fiscales, políticas y administrativas. Aún se espera llegar a un consenso en cuanto a estimación de indicadores que pueden ser aplicados a mediano y largo plazo. Venezuela y Bolivia tuvieron por un tiempo oficinas de alto nivel para monitorear, evaluar y diseminar los resultados de la descentralización. Durante algunos años (1988-1992) la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) de Venezuela era una comisión intra-gubernamental capaz de agrupar y liderar ministerios de interés sectorial. El SubMinistro para la Participación Popular en Bolivia era altamente respetado durante los años del gobierno de Sánchez de Lozada (1994-1998). El entusiasmo de la descentralización de Venezuela disminuyó durante la transición de los gobiernos de Acción Democrática al gobierno de Caldera en inicios de los años 90. Tomó varios años para que la iniciativa de reforma y participación popular en Bolivia se convirtiera en un programa verdaderamente nacional del cual todos los partidos políticos eran miembros. La iniciativa de descentralización en Perú a finales de los 80, liderado por el APRA a través de la regionalización, fue de corta vida, aunque fue resucitado luego del gobierno de Fujimori. De igual manera, los partidos de oposición resistieron la primera fase de la descentralización en Nicaragua ya que percibían que era iniciativa de los Sandinistas o del Gobierno transitorio de Chamorro. * Ver Departamento Nacional de Planificación (2002) Evaluación de la descentralización municipal en Colombia. Balance de una Década. Vol. 1, Marco Conceptual y resultados de progreso municipal. Bogotá.

B.2.

Evaluando la Descentralización en la República Dominicana

30. Como parte de la meta de fortalecimiento a los ayuntamientos, el gobierno actual ha modificado algunas jurisdicciones territoriales en el Distrito Nacional. Estas nuevas regiones tienen un estatus supra-provincial -- disfrutando de más autonomía que las provincias tradicionales, pero con responsabilidades que están circunscritas por el planeamiento e inversión en coordinación con el Gobierno central.11 Los críticos del proceso argumentan que dado las dimensiones del Distrito Nacional es excesivo agregar otro nivel de gobierno; sus defensores alegan, no obstante, que la nueva estructura acelerará el logro de una distribución óptima (para economías de escala en cuanto a planificación y consecución de escalas mínimas para propuestas de inversión técnicamente definidas). Dada la débil capacidad institucional, el acceso incondicional a recursos debe ser pospuesto hasta que estas nuevas entidades hayan evolucionado hasta ser efectivas y eficientes en la supervisión financiera de gastos regionales. 31. La República Dominicana está logrando progresos importantes hacia la contabilidad uniforme, contratos y procesos administrativos. También, el país se esta moviendo hacia adelante en la coordinación de planificación y presupuestos, los cuales se han extendido y fortalecido a los niveles subnacionales en particular. En Diciembre del 2000, la República Dominicana adoptó un nuevo sistema de planificación, el cual incluye requerimientos para planes de desarrollo provincial, regional y municipal. Los nuevos requerimientos de planificación incluyen algunos elementos de estrategia y competitividad orientados a mejorar la eficiencia de gastos a nivel subnacional. La planificación por sector se aplica regularmente a todos los niveles de gobierno. Similarmente, reglas de adquisición se han extendido a los niveles subnacionales. El progreso en el Sistema Integrado de Gestión Financiera ha sido lento por el momento. Para continuar adelante se requerirá que: (i) CONARE se convierta en una entidad independiente y técnicamente competente que pueda monitorear y evaluar información en cuanto a las prácticas de gobiernos subnacionales; (ii) reforzar la conexión entre la descentralización a nivel provincial y 11

En Diciembre del 1996 habían 108 ayuntamientos; actualmente existen 115 Nacional).

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(incluyendo el antiguo Distrito

descentralización futura a nivel local; (iii) la adopción de un Sistema Integrado de Gestión Financiera para prácticas de contabilidad, de presupuesto y de tesorería consistentes; el fortalecimiento de relaciones horizontales para coordinación entre secretarías y Subsecretarías; (iv) restaurando fuertes restricciones presupuestarias; requiriendo la revelación de la deuda municipal; y (v) fortaleciendo las habilidades de los ayuntamientos en el manejo de recursos. B.2.1. Ingresos Internos 32. El aspecto de ingresos financieros intergubernamentales es altamente centralizado. El gobierno ha trazado una propuesta para reasignar transferencias presupuestarias de acuerdo a responsabilidades claramente definidas y acuerdos intergubernamentales orientados a resultados con los ayuntamientos participantes. Otra propuesta de reforma de impuestos busca ceder la responsabilidad a los ayuntamientos de colectar directamente los impuestos por registro de vehículos, (el impuesto de rodamiento sería recolectado a nivel municipal, mientras el impuesto a las placas sería recaudado a nivel nacional), la indexación automática de valores de propiedad basados en el índice de la Asociación de Bienes Raíces como punto mínimo, y la eliminación de intervención de la LMD en presupuestos e inversiones locales. B.2.2. Transferencias Fiscales 33. Parece haber voluntad política para incrementar las transferencias fiscales a gobiernos locales. En el 2001, el presupuesto nacional incluyó transferencias adicionales del 1 por ciento de los gastos del presupuesto, incrementando así las transferencias totales a un 5 por ciento. El Presidente se ha comprometido públicamente a incrementar las transferencias por 1 y 2 puntos porcentuales adicionales, alrededor de un 6 y 7 por ciento de los gastos públicos. Una legislación reciente oficializa el incremento de transferencias a gobiernos locales. La ley (recientemente aprobada por el Senado) provee para la transferencia del 8 por ciento de los ingresos del Gobierno a los gobiernos locales para el 2005.12 Además del sistema de repartición de ingresos generales legislado, aparenta haber grandes transferencias discrecionales que no aparecen claramente en las cifras oficiales del presupuesto. Esto hace que el cálculo de las transferencias fiscales reales a provincias y ayuntamientos sea prácticamente imposible y disminuye aún más la transparencia de relaciones intergubernamentales (incluyendo políticas de compensación). 34. El actual sistema de repartición de ingresos aún sufre de problemas de diseño e implementación: •

Desequilibrios Verticales. Desde el principio de la actual fase de descentralización en 1997, las transferencias fiscales adicionales no han estado específicamente ligadas a las nuevas responsabilidades del gobierno sub-central o resultados del sector.13 Los recursos han sido transferidos de manera discrecional. Estas transferencias discrecionales refuerzan la dependencia fiscal y política; y la dependencia política contribuye a la débil responsabilidad por acciones a nivel subnacional. Como resultado, los gobiernos subnacionales no sienten necesidad de restringir sus presupuestos; no están suficientemente estimulados para hacer sacrificios ni observar disciplina fiscal; no responden completamente por su rendimiento en cuanto a ingresos y gastos; y su ciudadano promedio no es capaz de reconocer un buen gobierno local de uno malo.

12

Se debe tener precaución para asegurar que el incremento de transferencias a Gobiernos locales no reduzca el incentivo para recaudar los ingresos locales de forma eficiente. 13 El Gobierno central permanece involucrado en funciones locales al costo de presiones fiscales adicionales; y la transparencia fiscal permanece débil a todos los niveles del Gobierno.

120

Como su fuente primaria de ingresos depende de decisiones discrecionales del Gobierno al nivel central, los gobiernos subnacionales tienden a responder mejor a las señales del Gobierno central y los partidos de coalición que a las señales de sus propios constituyentes. En ausencia de un marco de políticas que establezca parámetros e incentivos para gobiernos subnacionales (como una clara división de responsabilidades, reconocimiento del Gobierno central de prerrogativas locales, conexión de transferencias a metas claramente identificables o respuestas a demandas locales; contabilidad transparente, reportes y presupuestos), transferencias fiscales adicionales corren el riesgo de desincentivar el esfuerzo fiscal local.14 Por tanto, en ausencia de reformas del actual marco legal y operacional, transferencias adicionales podrían no compensar efectivamente los desequilibrios verticales. Dado que no existen mecanismos para prevenir la desviación de transferencias adicionales, los ayuntamientos continuarán incrementando demandas de transferencias adicionales para el pago de aquellos servicios para los cuales estos son primeramente responsables. •

Responsabilidad y Transparencia. La fórmula de distribución es clara y simple. Las transferencias designadas por la ley se deben distribuir a los ayuntamientos de acuerdo a su población. Los problemas de transparencia y responsabilidad con transferencias fiscales no se deben a la fórmula de distribución de la transferencia de propósito general, ya que la LMD publica una lista mensual de recursos distribuidos. El problema se debe a la interferencia de la LMD para la asignación de prácticamente todas las transferencias. Se debe mencionar que las leyes si facultan a la LMD a interferir a través de: (i) la aprobación final de los presupuestos municipales; (ii) la aprobación de proyectos de inversión y contratos municipales (en práctica, la LMD sobre-extiende su poder al seleccionar los contratistas y procedimiento de manejo en vez del ayuntamiento); (iii) préstamos a los ayuntamientos y otras formas de rescates financieros.15 Combinado con transferencias presupuestarias discrecionales (hechas principalmente por la Presidencia de la República), estos poderes cedidos a la LMD reducen la autonomía y responsabilidad local al igual que distorsionan las políticas fiscales que pueden afectar en primer lugar al sistema. La intervención de la LMD en el sistema de transferencias intergubernamentales, así como las inversiones y préstamos subnacionales, es técnicamente innecesaria, opaca, altamente politizada, y no racionalizada. Por otra parte, es positivo el rol de supervisión que la LMD juega. Coordina con el Contralor Nacional, retiene las transferencias municipales y registra las firmas de los tesoreros y alcaldes.

•

Ecualización Horizontal. La Ley 17 incluye algunas provisiones para compensaciones mínimas. Por una parte, ningún ayuntamiento puede recibir menos de RD$150,000 anualmente reajustados a la tasa de inflación. Y por otra, la LMD puede asignar el 2.75 por ciento de la cantidad total de transferencias a los ayuntamientos menos favorecidos.

B.2.3. Deuda Subnacional 35. La deuda municipal parece no ser un gran problema por el momento. No obstante, la forma en que se maneja la deuda municipal conlleva a incentivos perversos de actores nacionales y locales que debilitan el progreso de la descentralización. La deuda a nivel subnacional es 14

Ya existen síntomas de disminución de esfuerzo fiscal a nivel local luego de la promulgación de la Ley 17-97. Además de recibir el 2 por ciento de los ingresos generales del Gobierno para cubrir sus propios gastos, la LMD maneja un fondo rotatorio y un fondo de cooperación intermunicipal, ambos financiados a través del presupuesto nacional. La LMD también recibe recursos para el manejo de pensiones municipales y fondos de retiro (Fondo de Pensiones, Jubilaciones e Indemnizaciones). 15

121

registrada parcialmente a nivel central. Deudas flotantes y contingentes, se presentan parcialmente en los libros de los ayuntamientos. De hecho, aparentemente existe una deuda flotante con suplidores así como una deuda laboral contingente. Los topes de niveles de deuda, como están establecidos en resoluciones y leyes financieras, son insuficientes. Similar a lo que ha ocurrido en Bolivia y Colombia, la deuda flotante y de contingencia podría convertirse en un riesgo para la estabilidad financiera y macroeconómica. Otras señales preocupantes que indican la necesidad de normalizar cuidadosamente y efectivamente los niveles de deuda subnacional son: •

Los ayuntamientos han tomado iniciativa en el acceso a crédito y manejo de recursos de fondos de organizaciones de desarrollo internacional con o sin garantías del Gobierno central.

•

La Liga Municipal Dominicana (LMD) opera una línea de crédito con el Banco de Reservas (RD$180 millones), la cual se hace disponible para la adquisición de bienes públicos por parte de los ayuntamientos. Bajo la Ley de Compras, los ayuntamientos identifican los bienes y servicios que necesitan, el Banco de Reservas estima la capacidad de pago, y la LMD autoriza la apertura de cuentas especiales y desembolsos correspondientes. No obstante, el Distrito Nacional recientemente recibió un préstamo del Banco de Reservas sin la autorización previa de la LMD. Otros ayuntamientos podrían tratar de seguir el precedente establecido por el Distrito Nacional.

•

Frecuentemente, el Gobierno central provee a los ayuntamientos rescates financieros para deudas relacionadas con equipos -- en caso de que las transferencias no sean suficientes para garantizar el repago de deuda de los ayuntamientos. Por ejemplo el Distrito Nacional, posee una profunda deuda por concepto de recogida de basura y recibe una asistencia financiera mensual de RD$10 millones de la cuenta presidencial -- esto ocurre también en otros ayuntamientos.

B.2.4. El Experimento de la Descentralización y la Desconcentración del Sector de Salud 36. El sector de salud está relativamente avanzado en términos de planes y logros de desconcentración, y aparenta estar listo para otro importante evento (Recuadro 4.4). Se ha considerado la transferencia, planificación, presupuesto, administración, construcción y compras a nivel provincial. En consecuencia, las delegaciones provinciales han comenzado a trabajar con otras unidades locales. Se debe notar, no obstante, que mientras un hospital puede estar localizado dentro de un ayuntamiento o subdivisión territorial del país exclusivamente por propósitos de salud, la planificación y presupuesto para este hospital podrían permanecer relativamente autónomas y no necesariamente tendrían que estar coordinadas con las autoridades locales. 37. El programa piloto apoyado por el Banco Mundial en Barahona provee lecciones útiles en cuanto a la compatibilidad entre la desconcentración de un solo sector y la descentralización global multi-sectorial. Un aspecto distintivo del proyecto piloto en Barahona se encuentra en el área de planificación y presupuesto. Por primera vez la dirección inicial de cada presupuesto es de abajo hacia arriba en vez de arriba hacia abajo: delegaciones de salud y hospitales desarrollaron independientemente las requisiciones iniciales de presupuesto y planes de salud, los cuales son agregados por delegación provincial y enviados a la Secretaría de Salud en Santo Domingo. Esto representa un cambio marcado en la modalidad de arriba hacia abajo en la cual ONAPRES y la Secretaría de Estado de Salud Pública realizaban prácticamente todas las decisiones relacionadas con las asignaciones provinciales y otras unidades subnacionales. Hospitales pilotos y el área de salud están ganando control de forma creciente sobre la compra de medicamentos. Esto podría mejorar la eficiencia en las selecciones que se hacen en el suministro de fármacos, pero no se debe lograr mayor flexibilidad al nivel local a expensas de economías de escala. El impacto del 122

proyecto piloto en Barahona podría estar limitado por la práctica poco transparente de presupuesto, contabilidad y tesorería ejercida por el Gobierno central. Esto resalta la necesidad para reformas a nivel central antes de proceder con la desconcentración del sector u otras reformas (como la devolución del proceso de compra de medicamentos) a niveles subnacionales. Recuadro 4.4: Desconcentración Sectorial: Sector Salud La desconcentración de sectores de manera participativa puede proceder, aún en ausencia de un marco legal global de descentralización. Esto ha sido particularmente el caso de la desconcentración de la salud en la República Dominicana. El país está intentando desconcentrar los servicios de salud a un nivel provincial o regional, de una forma tal que los servicios estén preparados para competir y suplementar los servicios privados de salud. Otros países han descubierto también que la descentralización y desconcentración sectorial puede ser más efectiva y más sostenible que la rápida transferencia de responsabilidad a los gobiernos subnacionales. Colombia por ejemplo, decidió en 1993 transferir las responsabilidades sociales a aquellos gobiernos subnacionales que demostraran su capacidad (el llamado proceso de certificación). Similar al caso de la República Dominicana, el sector de salud de Colombia pareció ser concebido con la necesidad de adaptar los servicios públicos a un nuevo marco de competencia pública-privada basada en financiamiento motivado por la demanda. Venezuela introdujo en 1988 el mecanismo de negociaciones intergubernamentales para transferir las responsabilidades paralelas a los gobiernos subnacionales. México regularmente acude a acuerdos de desempeño intergubernamental, particularmente salud, agua y el medio ambiente. De la misma forma, la República Dominicana adoptó acuerdos de rendimiento intergubernamental para la armonización y coordinación de las metas de salud entre diferentes niveles de gobierno. Los acuerdos están monitoreados y evaluados por CERSS. Fuente: Labor de Investigación Inicial de Willy de Geyndt.

38. Dada la pobre capacidad administrativa en los niveles locales, las decisiones de presupuesto y desembolso aún se toman a nivel central, frecuentemente de forma discrecional Dado que los programas de salud pública proveen servicios con grandes cantidades de externalidades, el Gobierno central juega un papel importante en asegurar que los programas estén adecuadamente financiados y que los recursos estén apropiadamente divididos entre los diferentes niveles de gobierno. No obstante, el rol prominente de la Secretaría de Salud y ONAPRES debilita la responsabilidad y reduce los incentivos tanto para los ayuntamientos como para las unidades de entrega de servicios. 39. Los oficiales a nivel provincial de clínicas y hospitales están adheridos a reglas estrictas que gobiernan al personal y otros insumos. En el nuevo sistema, la Secretaría de Estado de Salud Pública continuaría nombrando a los Directores Provinciales de Salud y estos designarían a todos los directores de hospitales del área; estos directores a su vez, nombrarían a su propio personal (aunque dentro de varias restricciones de leyes de salud y acuerdos de negociaciones colectivas). Esto representa un cambio bienvenido: unidades subnacionales de presupuestos y planificación (especialmente hospitales) ganarán mayor control sobre la mezcla de insumos de empleos bajo su jurisdicción en el sector de salud, y lograrán así mayor autonomía en la producción de resultados pre-negociados. El nuevo sistema debe también incluir medidas que incentiven la recuperación de costos. Además, mejores relaciones con ayuntamientos y comunidades mejorarían la administración de hospitales, manejo de sistemas de información, rendimiento, monitoreo, y evaluación. 40. Es de gran importancia que el Gobierno central preste atención particular en incentivar a los pequeños ayuntamientos para que participen y se beneficien de los proyectos pilotos de desconcentración y descentralización de proyectos. Pequeños ayuntamientos pueden no tener la capacidad ni el tamaño necesario para proveer o coordinar el suministro de servicios de salud y sanitarios. Para ser eficientes, tendrían que cooperar con ayuntamientos cercanos o el gobierno provincial en el establecimiento de consejos u otros cuerpos de coordinación. El nivel provincial de gobierno y la Secretaría de Salud, podrían jugar un rol crucial al ayudar a que los

123

ayuntamientos trabajen juntos. Ha habido muy poca o ninguna coordinación y comunicación entre entidades y unidades que prestan servicios en la misma área geográfica. Por ejemplo, un hospital en una región puede no conocer los contenidos de los presupuestos de sus propias subunidades o subsectores. 41. Hay poca o ninguna coordinación entre las diferentes Secretarías y niveles subnacionales de gobierno que proveen servicios similares y tengan impacto sobre el sector de salud. Lo mismo es cierto para las ONGs relacionadas con el sector salud. Por ejemplo, las entidades gubernamentales encargadas de viviendas y urbanismo, así como los gobiernos municipales proveen agua, alcantarillados, y servicios sanitarios. No sólo fallan en comunicarse el uno con el otro, sino también, en comunicarse con la Secretaría de Estado de Salud Pública (tanto a nivel nacional como provincial). B.3.

Agenda para Reformas Futuras

42. La República Dominicana ha optado por una difícil aproximación hacia la descentralización que requiere dividir al país y crear nuevos niveles de gobierno, incluyendo la reforma interna de algunos niveles pre-existentes de gobierno, reorganización y movilización del servicio civil, y nuevas reglas institucionales para coordinación y control entre todos los protagonistas. No obstante, no está preparada para adoptar medidas contra-inercia para la implementación exitosa del proceso de descentralización: a los gobiernos locales no se les puede hacer responsables mientras la LMD interfiera con el manejo del presupuesto local o decisiones de inversión y compras; y una clara transferencia y política de compensación no sería posible si el Gobierno central continua asignando fondos a las regiones, provincias y ayuntamientos en una forma puramente discrecional. Mientras la República Dominicana cuente con instituciones (ONAPLAN, CONARE y otras Secretarías sectoriales) que sean capaces de planificar, monitorear, evaluar y recomendar reformas de políticas, la descentralización enfrenta el reto de lidiar con tradiciones de administración de gastos públicos y contabilidad que han sido toleradas por décadas. Más adelante, sin importar el modelo de descentralización elegido, y no importando los puntos de entrada particulares de la descentralización, algunos principios comúnmente aceptados deben ser logrados en la práctica (Recuadro 4.5). 43. Las próximas fases de la descentralización deben enfocarse en: identificar los puntos de entrada y los resultados finales; depurar la corrupción en el sistema de transferencias fiscales; y mejorar la distribución de transferencias de ingresos así como el control de gastos.

124

Recuadro 4.5: Principios Fundamentales de la Descentralización Una Descentralización Efectiva Requiere De Una Clara y Sostenida Estrategia a Largo Plazo. La descentralización requiere cuidadosa planificación e implementación. Supervisión continua, flexibilidad para adaptarse de acuerdo a la experiencia, y un fuerte compromiso con los resultados, son características ideales. Las mayores fallas de la descentralización en la República Dominicana son: (a) la falta de una línea de base de referencia en la cual se pueda medir el progreso; (b) débil compromiso en cuanto a resultados; y (c) falta de deseo político para cambiar prácticas de contabilidad, presupuesto, reportes y divulgación de informes. Clara División de Responsabilidad: El Principio de Subsidio. De acuerdo al principio de subsidio, los bienes y servicios públicos deberían ser asignados a nivel de gobierno que pueda más eficientemente medir las preferencias de aquellos que se beneficien de estos bienes y servicios. Por ejemplo, la responsabilidad de estabilidad macroeconómica descansa sobre el Gobierno central mientras la limpieza de calles se le deja al ayuntamiento. El requerimiento esencial para una descentralización efectiva es el de clara y definidamente distribuir las responsabilidades sobre los ingresos, gastos, y transferencias. Cuando las responsabilidades concurrentes no están claramente divididas, ningún nivel de gobierno es responsable, la dependencia política y fiscal permanece, y se afecta la responsabilidad fiscal. La República Dominicana parece seguir un modelo municipal de descentralización, guiado por el principio de subsidio. No obstante las responsabilidades no están claramente divididas entre el Gobierno central y municipal. Ni siquiera el ayuntamiento más autónomo en la capital, Santo Domingo, está preparado para asumir completamente la limpieza de calles, pavimentación u otros servicios urbanos elementales sin algún nivel de apoyo del Gobierno central. Hay dos niveles inmediatos para la desconcentración del Gobierno central (nivel provincial) y descentralización / desconcentración (nivel regional) que no tienen roles claramente definidos ni límites establecidos. Descentralización Fiscal: El diseño del sistema fiscal intergubernamental debe ser lo más comprehensivo posible. Poderes sobre impuestos, autonomía presupuestaria, prácticas contables, transferencias fiscales, regulación de préstamos y otras facetas e incentivos asociados con las relaciones fiscales intergubernamentales deben ser fusionados en el diseño. La República Dominicana recientemente ha incrementado las transferencias a gobiernos municipales sin ser acompañadas por reformas en poderes de impuestos de los ayuntamientos, reformas presupuestarias a todos los niveles de gobierno, eliminación de interferencias de la LMD, o un cambio en el sistema de incentivos para la receptividad de ciudadanos al nivel local. La Función Sigue a las Finanzas: Los gobiernos subnacionales no deberían recibir transferencias fiscales que no estén atadas a mayores o nuevas responsabilidades de gasto. La responsabilidad del gasto subnacional debe ser definida primero y luego seguida por la transferencia de ingresos. Las transferencias deben ser parte de un amplio sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. La República Dominicana recientemente ha incrementado las transferencias a gobiernos municipales que no exigen nuevas o más claras responsabilidades a nivel local mientras permanece un paralelo, pre-existente, y altamente discrecional sistema de transferencias presupuestario. Transferencias Fiscales para Lograr Ecualización Vertical y Horizontal. Los sistemas de transferencias deben ser herramientas de ecualización horizontal y vertical. Ecualización vertical se refiere al desequilibrio entre las funciones de gobiernos subnacionales y los recursos disponibles para estas funciones. El gasto en ecualización vertical puede ser condicionado para lograr ciertos objetivos de políticas nacionales. Cuando países (especialmente estados unitarios) no logran la ecualización vertical, gobiernos subnacionales se sienten en el derecho de demandar transferencias adicionales o a tomar préstamos excesivos. La ecualización horizontal trata las diferencias en las necesidades y capacidades entre niveles subnacionales de gobiernos similares o entre diferentes unidades de un solo nivel de gobierno subnacional. Estas transferencias proveen mayor uniformidad entre las unidades subnacionales en la entrega de servicios públicos. Al reducir la brecha entre unidades pobres y no pobres de los gobiernos subnacionales, se convierten en transferencias para el incremento de equidad. Fuente: Labor de Investigación Inicial por Fernando Rojas.

B.3.1. Desarrollo de un Plan de Acción que Identifique los Puntos de Entrada y Resultados Finales 44. Las autoridades pueden fortalecer el consenso actual sobre descentralización y fomentar un entendimiento común que actualmente existe para desarrollar un plan nacional de acción para la descentralización. Un plan de descentralización o desconcentración exitoso debe producir resultados sostenibles a largo plazo, permitir el aumento de experiencia por medio de proyectos pilotos de descentralización, minimizar la resistencia institucional al cambio, y capitalizar sobre los recursos públicos y privados (incluyendo recursos tecnológicos) disponibles en nuevas 125

entidades descentralizadas. Debe también identificar los puntos de entrada para la descentralización que se puedan alinear fácilmente con el modelo seleccionado de desconcentración. El plan de acción debe ser compartido con los más altos niveles de gobierno, el personal técnico de las Secretarías sectoriales, y sociedad civil. Es indispensable desarrollar un sentido de logro común para el proceso de descentralización y asegurar que la cooperación internacional sirva para sostener la iniciativa para el corto, mediano y largo plazo. Además, las autoridades podrían transformar a CONARE en una entidad independiente y técnicamente competente que pueda monitorear y evaluar información en cuanto a las prácticas de gobiernos subnacionales al: (i) establecer estándares, indicadores, y métodos para evaluación del progreso; (ii) acceso regular a información y análisis confiables.16 B.3.2. Distribución y Transferencia de Fuentes de Ingresos 45. Un tema central a solucionar por parte de las autoridades es la expansión en la base de impuestos locales a través del cobro de impuestos sobre propiedad e impuestos sobre vehículos. Más adelante las autoridades necesitarán asegurar la transparencia fiscal en la asignación adecuada de recursos públicos (presupuesto nacional y fondos especiales). Esto significa que las normas uniformes para contabilidad, presupuestos, tesorería, e informes los cuales deben ser prerrequisitos para la participación subnacional en pilotos o para recibir la transferencia de responsabilidades y recursos. Reformas adicionales incluyen: •

Establecimiento de estándares de contabilidad, presupuestos e informes a todos los niveles de gobierno, como prerrequisito para transferencia adicional de recursos. Implementar informes automáticos on-line de ejecución presupuestaria y coordinación entre ONAPRES y la Tesorería; prolongar las conexiones on-line a nivel de unidades ejecutoras, disminuyendo entonces la distancia entre las decisiones de ejecución presupuestaria y el nivel al cual las acciones se ejecutan; extender el SIGFA a gobiernos subnacionales, con procedimientos contables estandarizados a lo largo del sector público.17 Los gobiernos subnacionales serían entonces más autónomos y asumirían mayor responsabilidad de gastos y planificación; una fuente confiable y uniforme de información sería creada para partidas públicas y privadas interesadas.

•

Restablecimiento de fuertes restricciones presupuestarias al reducir el riesgo moral (cerrando la puerta a rescates financieros) que requieren la notificación de deudas municipales (flotantes así como las deudas directas y provisiones de pensión); y transformación gradual de reglas de acceso al crédito subnacional por un acceso a crédito regido por el mercado al transferir los riesgos de deuda a instituciones de crédito.

B.3.3. Acuerdo de Rendimiento y Colaboración Horizontal 46. El rendimiento puede ser mejorado al reforzar la cooperación en varias secretarías sectoriales, sociedad civil, ONGs y el sector privado a través de:

16

Sin embargo, CONARE no debe convertirse en el único proveedor de información de descentralización; sus esfuerzos de recolección de datos deben ser complementados por agencias del Gobierno, Gobiernos subnacionales, universidades y ONGs para la credibilidad y validez de la información. 17 Guatemala y Perú están actualmente tratando de extender el SIGFA a Gobiernos subnacionales mientras Colombia y Brasil buscan establecer una norma uniforme para la contabilidad e los informes de datos fiscales a todos los niveles de Gobierno.

126

•

Experimentación con acuerdos de resultados y rendimientos intergubernamentales para la transferencia gradual de responsabilidad a los gobiernos subnacionales y que estos estén sujetos a responder en cuanto a la administración de las responsabilidades transferidas.

•

Fortalecimiento de relaciones horizontales para la coordinación entre las Secretarías y Sub-Secretarías en la misma línea sectorial, así como en el gobierno, sociedad civil, ONGs y el sector privado.

•

Estimulación de asociaciones municipales para permitir ayuntamientos más pequeños que aprovechen las economías de escala y la transferencia tecnológica. Aunque el Gobierno ha expresado repetidamente su apoyo a las mancomunidades, sólo algunos casos de asociaciones municipales – generalmente en áreas desoladas del país -- parecen haber sido exitosas. 18 El reto es extender la experiencia de las mancomunidades para fortalecer la gobernación y mejorar la entrega de servicios en el área metropolitana de Santo Domingo y otras ciudades del país.

•

Desarrollo de pilotos a corto plazo para lograr una colaboración más efectiva entre las provincias y los ayuntamientos. En vez de aumentar los niveles de gobierno, los niveles intermedios deben recibir funciones desconcentradas y jugar un rol coordinador y subsidiario con respecto a los ayuntamientos y los hospitales/escuelas o a la administración de servicios basados en la comunidad.

•

Refuerzo de sistemas de control y capacidad de manejo a nivel local de modo que no se descentralicen las ineficiencias y corrupción.

B.4.

Restricciones a la Reforma

47. No obstante el progreso alcanzado a la fecha, el proceso de descentralización continúa enfrentándose a retos. A nivel fundamental existe un débil apoyo político para la adopción e implementación de las medidas de descentralización. La comisión de reforma (CONARE) ha invertido tiempo y recursos para la creación de un marco legal para la descentralización y la modernización completa del sector. No obstante, las reformas constitucionales y legales necesarias han sido lentas. Además, con la larga tradición de caudillismo del país, la gente cree fundamentalmente que solo el Presidente de la República puede resolver problemas importantes, inclusive a nivel comunitario; este fenómeno puede contribuir a limitar la demanda popular por la descentralización. No existe un marco para la devolución de funciones -- la única ley existente (Ley 17-97) se enfoca en los aspectos financieros de la descentralización. Complementando este instrumento, el Decreto 685-00 fue introducido para fortalecer la planificación de gastos, ejecución de proyectos y uso de recursos a niveles descentralizados (Recuadro 4.6). No obstante, ambos instrumentos dejan el proceso de descentralización vulnerable a cambios por gobiernos sucesores. 48. De hecho, el proceso incipiente de descentralización en la República Dominicana ha sufrido constantes cambios de políticas y acude a arreglos institucionales en respuesta a coaliciones políticas inestables o en reacción a demandas particulares de diferentes grupos de interés. En una cultura política donde los partidos en el poder se distancian de los proyectos iniciados por sus predecesores, cualquier cambio de gobierno es propenso a la posibilidad -- no 18

El término mancomunidades se refiere a asociaciones de pequeños ayuntamientos que colaboran con el objetivo de implementar conjuntamente programas de desarrollo (de forma que se beneficien de economías de escala), y maximizar la participación en la administración y entrega de servicios sociales e infraestructurales.

127

importa que tan remota -- de un abrupto cambio de dirección. Además, el avance en la descentralización reta al poder de las agencias del Gobierno central que habían condonado y apoyado los defectos de una modalidad de gestión financiera gubernamental basada en el clientelismo. La República Dominicana no puede realizar progreso sustancial en la descentralización a menos que exista un acuerdo inter-partidario que asegure que las responsabilidades sean claramente divididas, de modo que cada nivel de gobierno sea completamente responsable, y que haya transparencia en la administración de presupuestos. Recuadro 4.6: Decreto 685-00 sobre la Descentralización El Decreto 685-00 busca organizar de manera más eficiente el desarrollo de la planificación a los niveles centralizados y descentralizados del Gobierno. A nivel nacional, el proceso se estructura alrededor de dos instituciones: El Consejo Nacional de Desarrollo (Ver Recuadro 3.1, Capítulo 3) y los Consejos Sectoriales de Desarrollo, los cuales se dividen en Oficinas de Programación Nacionales y Oficinas de Programación Institucional. A nivel sub-nacional, el decreto estructura la planificación del gobierno local entorno a tres Instituciones descentralizadas: los Consejos Regionales de Desarrollo, las Asambleas Regionales Consultivas y las Oficinas Regionales de Planificación 1.

2.

3.

Los Consejos Regionales de Desarrollo ejercen sus funciones bajo la supervisión directa de ONAPLAN e incluyen al Gobernador provincial, senadores, síndicos, representantes de instituciones importantes relacionadas al desarrollo, juntas de vecinos, universidades, asociaciones profesionales, y el secretario ejecutivo designado por el Presidente. 1.1. Asambleas Regionales Consultivas servirán como los órganos consultores para cada Consejo Regional de Desarrollo y abarcará los miembros del Consejo Regional de Desarrollo, representantes del Congreso, sacerdotes católicos, pastores protestantes; directores ejecutivos de los campus regionales de la UASD y rectores de demás instituciones educativas terciarias; representantes de los sectores de manufactura y sectores de negocios, agricultores, asociaciones profesionales regionales, y juntas de vecinos. La membresía se limitará a dos años y sujeta a las condiciones formuladas por la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP). 1.2. Las Oficinas Regionales de Programación coordinarán y realizarán monitoreo de los proyectos planificados y ejecutados por las provincias y ayuntamientos por entidades componentes de la STP; e incluyen el Instituto de Desarrollo del Sur, el Instituto de Desarrollo del Norte, y el Instituto de Desarrollo del Nordeste. Los Consejos Provinciales de Desarrollo, en coordinación con las Oficinas Regionales de Programación, funcionan según la dirección de ONAPLAN y ONAP, serán encabezadas por los gobernadores provinciales e incluirán representantes del congreso, síndicos de ayuntamientos, representantes de juntas de vecinos, institución de educación avanzada, y un secretario ejecutivo designado por la ONAP y las oficinas de programación regionales. Sus funciones incluirán: el monitoreo y evaluación de estrategias de desarrollo provincial y proyectos relacionados con la exportación de recursos naturales; monitoreo de programas en educación, protección infantil, manejo de recursos hidráulicos y protección ambiental. Los Consejos Municipales de Desarrollo reportan a la STP a través de la ONAP. Estos monitorean y evalúan el potencial de desarrollo de cada barrio, promueven la participación de la comunidad a través de las juntas de vecinos, implementan en coordinación con los Consejos Provinciales de Desarrollo las estrategias y proyectos relacionados a la educación, la protección infantil, y la administración de recursos hidráulicos. Además, sus actividades serán coordinadas con aquellas de las Oficinas Regionales de Programación.

Fuente: Decreto 685-00.

49. La negligencia relativa de consideraciones fiscales es otra gran amenaza para la descentralización sostenible. En la República Dominicana, los partidos y movimientos sociales han debatido extensivamente durante los últimos dos años el balance apropiado entre la descentralización y la autonomía regional y metropolitana, con poca o ninguna atención a los principios fiscales básicos (como ecualización vertical u horizontal o fuerte restricción presupuestaria), capacidad administrativa, impacto en la entrega de servicios, o factibilidad de reforma y sostenibilidad. Países que se han embarcado en la descentralización sin cuidado apropiado para el balanceo de incrementos en transferencias con los correspondientes recortes presupuestarios, se han encontrado bajo presión de rediseñar su esquema de descentralización para adoptar formas alternativas en la entrega de servicios. Esta observación es válida para países

128

que no han regulado ni reforzado una dura restricción de presupuesto, o que han tolerado rescates financieros por el Gobierno central a niveles subnacionales.19 A medida que la República Dominicana implementa la nueva propuesta de incremento de transferencias a los gobiernos locales, es importante que el control fiscal sea aplicado al nivel central para que la sostenibilidad fiscal no sea afectada por el proceso de descentralización. 50. Finalmente, otra restricción a la descentralización en la República Dominicana es la búsqueda continua de una prudente división del país (en términos de total de niveles gubernamentales y jurisdicciones territoriales). El nuevo nivel regional creado en el 2000, principalmente para propósitos de planificación y coordinación, ha afectado los recursos limitados para la agenda de descentralización y reforma. Esta búsqueda perpetua ha complicado el proceso de descentralización y la estructura de la administración pública.

19

Colombia sigue siendo un caso de interés: Desde que el país inició la descentralización en 1986, la proporción de recursos administrados por el Gobierno central dentro del presupuesto del sector público ha aumentado más de lo que ha disminuido. Si bien los aumentos en la proporción del Gobierno central pueden ser explicados como gastos relacionados a conflictos internos y reformas al Poder Judicial (luego de la reforma constitucional de 1991), aunque es cierto que el efecto combinado de la creciente proporción de gastos por el Gobierno central e incrementos de transferencias del Gobierno central a niveles subnacionales desde 1986 ha ejercido una fuerte presión sobre el presupuesto. Para lidiar con esta presión, el país ha buscado desde mediados de los años 90 reducir o controlar la cantidad de transferencias a los Gobiernos subnacionales. Similarmente, debido a un débil control de empréstitos subnacionales, Colombia ha experimentado con las más creativas restricciones para limitar las deudas subnacionales.

129

Sección Anexa I

131

Tabla A1.1: Gasto del Gobierno central según Tamaño de la Economía: RD y otros Países, 1997 PIB (US$)

0.2-10 billones

10-20 billones

20-30 billones

30-100 billones

Más de 100 billones

Total

Gasto (por ciento PIB) Emiratos Árabes Unidos

5-10 por ciento 10-15 por ciento

15-20 por ciento

20-25 por ciento

25-30 por ciento

30-35 por ciento

35-40 por ciento

40-60 por ciento

Total

República Democrática del Congo, Haití Azerbaiján, Sierra Leona, Georgia, Nepal, Macao, Madagascar Mongolia, Isla Mauricio, Burundi, Kirguistán, Bolivia, Las Bahamas Islandia, Papua Nueva Guinea, Albania, Lituania, Panamá, Bahrein, Vanuatu Nicaragua, Maldivas, Jordania, Yemen, Bután, Estonia, Latvia República del Congo, Chipre, Namibia, Zimbabwe Seychelles, Lesotho, San Vicente y las Granadinas, Jamaica, Moldava, Malta 38

China

2 2

República Dominicana

Kazajstán

Filipinas, Perú, Singapur

Kenya, Siria, Costa Rica, Costa de Marfil

Vietnam

Pakistán, Chile, Venezuela

Eslovenia, Luxemburgo

Croacia, Kuwait, República Eslovaca

Líbano

13

6

Fuente: Base de datos SIMA del Banco Mundial.

132

18

19

Turquía, Suiza, Irán

11

Irlanda, Nueva Zelanda, Rumania, Moroco

Finlandia, Alemania, España, Grecia, Egipto, África del Sur

22

República Checa

Polonia, Austria, Portugal, Dinamarca, Reino Unido, Noruega

13

Hungría

Italia, Israel, Bélgica, Francia, Holanda, Suecia

Sri Lanka

Bulgaria, Belarús, Túnez, Uruguay Omán

Malasia, Indonesia, Corea, México, Colombia, Argentina, India Australia, Brasil, Canadá, Estados Unidos de América, Tailandia

13

34

17

104

Tabla A1.2: Gasto en Mantenimiento (Porcentaje del Gasto Total de la Institución)

Institución

Total Congreso Presidencia Interior y Policía Fuerzas Armadas Relaciones Exteriores Finanzas Educación Salud Pública y Asistencia Social Deportes Trabajo Agricultura Obras Públicas y Comunicaciones Industria y Comercio Turismo Procuraduría Secretaría de la Mujer Secretaría de Cultura Secretaría de la Juventud Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Poder Judicial Junta Central Electoral Cámara de Cuentas

Mantenimiento Rutinario

Mantenimiento Periódico

(Conservación, Reparaciones Menores

(Maquinaria y Reparaciones de Equipos)

y Construcciones Temporales)

Rehabilitación (Edificaciones y Reparaciones de Instalaciones)

1980-86 1987-91 1992-96 1997-00 1980-86 1987-91 1992-96 1997-00 1980-86 1987-91 1992-96 1997-00 0.54 0.26 0.41 0.36 0.09 0.16 0.08 0.06 3.08 4.29 5.69 7.7 1.9 2.0 2.0 1.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.7 0.1 1.6 2.6 0.5 0.1 0.5 0.9 0.1 0.2 0.0 0.1 1.8 6.5 11.4 15.9 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.0 0.0 0.1 1.1 0.7 0.9 0.6 0.0 0.1 0.2 0.1 0.0 0.1 0.2 0.1 0.6 0.2 0.7 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.5 0.0 0.0 1.0 0.4 1.0 0.8 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 1.4 0.6 0.6 2.1 0.7 0.4 1.1 0.6 0.2 0.5 0.7 0.0 0.3 0.7 0.6 0.6 2.9 3.6 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.8 0.0 9.8 6.1 1.0 0.4 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.3 0.0 0.0 0.1 0.1 0.2 1.2 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.6 0.0 24.8 29.1 34.4 44.7 0.7 1.4 1.2 0.1 1.1 1.8 1.5 1.5 0.1 0.2 0.0 0.0 0.5 0.1 0.3

0.8 2.2 0.6

1.1 1.4 2.6

1.9 4.4 2.1

0.9 1.2 0.7

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos de ONAPRES.

133

0.1

1.8 1.5

0.1

2.0

0.1 2.0

0.2

Tabla A1.3: República Dominicana: Resumen del Sistema Impositivo del Gobierno central al 10 de junio del 2002 Impuesto

Naturaleza del Impuesto

Exenciones y Deducciones

Tasas

1. Impuestos sobre los ingresos y los beneficios 1.1

Impuesto sobre la renta, Ley 11-92 (Código Tributario), modificado por la Norma 147-00

Impuesto sobre el ingreso neto proveniente de particulares o propiedades; los beneficios financieros provenientes del exterior y el ingreso proveniente de la inversión extranjera de los residentes dominicanos también están sujetos a este impuesto; igualmente, están sujetas a este impuesto las ganancias de capital incluidas en el ingreso neto, y el ingreso pagado en especie.

Las compensaciones de los trabajadores por enfermedad, muerte, invalidez y cesantía; pago de seguros de vida, intereses pagados por intermediarios financieros del Gobierno a particulares.

Ingreso mínimo anual imponible de RD$120,000; tasa impositiva inicial de 15 por ciento; tasa impositiva marginal de 20 por ciento para ingresos anuales entre RD$200,000–300,000; tasa impositiva marginal de 25 por ciento para ingresos superiores a RD$300,000.

1..2

Impuesto sobre el ingreso corporativo, Ley 1192 (Código Tributario), modificado por la Norma 147-00

Impuesto sobre el beneficio corporativo.

Instituciones sin fines de lucro. Empresas con ingresos brutos inferiores a RD$2 millones.

25 por ciento Impuesto mínimo de un 1.5 por ciento de los ingresos brutos.

1..3

Impuesto sobre las carreras de caballo, Ley 194, 21/octubre/1967

Impuesto sobre el ingreso proveniente de apuestas y carreras de caballo.

Ninguna.

3 por ciento sobre cada apuesta; las carreras deben retener un 27 por ciento de las ganancias de apuestas.

1.4

Impuesto sobre los casinos, Ley 405-69

Impuesto sobre las mesas de juego.

Ninguna.

20 por ciento del ingreso bruto.

1.5

Impuesto sobre el ingreso proveniente de las máquinas de apuestas, Ley 96-88, 27/diciembre/1998

Impuesto sobre los ingresos brutos provenientes de las máquinas de apuestas.

Ninguna.

50 por ciento sobre el ingreso bruto proveniente de las máquinas de apuestas; la ley establece un ingreso mínimo por máquina y la denominación de la moneda utilizada para la apuesta.

Sobre las transacciones y transferencias de bienes raíces.

Ninguna.

3 por ciento

2. Impuestos sobre la propiedad 2.2

Impuesto sobre el traspaso de propiedad, Ley 3341, 13/julio/52, y Ley 32-72, 8/octubre/74 (modificado por la Norma 174-00).

134

Tabla A1.3: República Dominicana: Resumen del Sistema Impositivo del Gobierno central al 10 de junio del 2002 Impuesto 2.3

Impuesto sobre las sucesiones y donaciones, Leyes 2569, 3992, y 5655

Naturaleza del Impuesto

Exenciones y Deducciones

Tasas

Sobre las propiedades y transferencias de donaciones de bienes muebles y bienes raíces en territorio dominicano.

Pagos de seguro de vida y donaciones a organizaciones sin fines de lucro.

Existen 4 categorías. Hay una exención mínima de RD$500,000.

3. Impuestos sobre bienes y servicios 3.1

Impuestos sobre bienes

3.1.1

Impuesto sobre las bebidas alcohólicas, Ley 11-92 (Código Tributario), 26/marzo/1996, modificado por la Norma 147-00

Impuesto sobre el consumo de ron, vino, cerveza y otras bebidas alcohólicas.

Ninguna.

Cerveza Whisky Ron Vodka Vino

25 por ciento 45 por ciento 35 por ciento 45 por ciento 35 por ciento

3.1.2

Impuesto sobre el tabaco, Ley 11-92 (Código Tributario), 26/marzo/96, modificado por la Norma 147-00

Impuesto sobre el consumo de cigarrillos y cigarros.

Ninguna.

Cigarrillos Cigarros

50 por ciento 25 por ciento

3.1.3

Impuesto sobre los derivados del petróleo, Decreto 112-00, 20/diciembre/1996

Impuesto sobre la gasolina premium y regular, Diesel, kerosene, avtur, y fuel oil; el impuesto es la diferencia entre el precio de venta y el precio de la refinería más el margen del distribuidor.

Ninguna.

Precios (RD$ por galón): 1/ Gasolina (regular) 36.10 Gasolina (premium) 41.56 Diesel 23.91 Kerosene 22.40 Avtur 18.60 Fuel oil 17.17

3.1.4

Impuesto sobre las bebidas gaseosas, Ley 261-75

Impuesto sobre las bebidas gaseosas.

RD$0.003 por botella.

135

Tabla A1.3: República Dominicana: Resumen del Sistema Impositivo del Gobierno central al 10 de junio del 2002 Impuesto 3.1.5

Naturaleza del Impuesto

Impuesto al Valor Agregado/Impuesto sobre las Transferencias de Bienes y Servicios Industrializados (ITBIS), Ley 11-92 (Código Tributario), 26/marzo/1996 modificado por la Norma 147-00.

Exenciones y Deducciones Bienes internos: productos no procesados agrícolas, ganaderos, pesqueros y forestales no procesados, leche líquida y en polvo, harina, pan, cereales, café en grano, chocolate y cacao para consumo doméstico, arroz, salsa de tomate, aceite comestible, huevos, carne de aves de corral, carne de res fresca y congelada, pescado y mariscos, agua natural, queso, mantequilla, salchichas, y pasta, sal, azúcar, miel, carbón y derivados del petróleo, productos veterinarios y farmacéuticos, fertilizantes, semillas, comida para animales, agroquímicos, sopas, crema dental, detergentes, obras de arte, libros, periódicos y revistas.

Tasas 12 por ciento

Bienes importados: libros, periódicos, revistas, petróleo crudo y derivados del petróleo, productos veterinarios y farmacéuticos, fertilizantes, semillas, comida para animales, bacalao, arenque, leche en polvo, maíz, trigo, aceite crudo comestible, agroquímicos, muestras de importación e importaciones bajo regímenes especiales. 3.2 Impuestos sobre los servicios 3.2.1

Impuesto sobre la venta de boletos aéreos, Ley 11-92 (Código Tributario), modificado por la Norma 147-00

Impuesto sobre la venta de boletos aéreos para vuelos internacionales.

Ninguna.

136

12 por ciento

Tabla A1.3: República Dominicana: Resumen del Sistema Impositivo del Gobierno central al 10 de junio del 2002 Impuesto

Naturaleza del Impuesto

Exenciones y Deducciones

Tasas

3.2.2

Tasas aeroportuarias

Tasas para los pasajeros.

Diplomáticos.

US$ 10 por pasajero viajando al exterior

3.2.3

Impuesto sobre servicios de comunicaciones de larga distancia localmente o en el exterior, Ley 11-92 (Código Tributario), modificado por la Norma 147-00

Impuestos sobre los servicios de comunicaciones oral, escrito y gráfico por radio, cable, telégrafo, teléfono y satélite.

Ninguna.

12 por ciento

3.2.4

Impuesto sobre la venta de boletos para espectáculos públicos y deportivos, Ley 1646, 18/febrero/1948, Ley 44 de 1966

Impuesto sobre la venta de boletos para espectáculos públicos y deportivos.

Ninguna.

RD$0.01 por boleto valorado en RD$0.20 o menos, y 7 por ciento sobre el valor de los boletos con precios superiores; RD$0.05 por boleto para eventos deportivos.

3.2.5

Impuesto sobre la ocupación hotelera, Ley 11-92 (Código Tributario), modificado por la Norma 147-00

Sobre la ocupación habitacional en los hoteles.

Ninguna.

10 por ciento

3.2.6

Impuesto sobre la prima de seguros, Ley 11-92 (Código Tributario), 26/marzo/1996

Impuesto sobre los seguros de vida, vehículo, riesgos catastróficos, salud, accidente, vivienda y fletes.

Ninguna.

12 por ciento

Impuesto sobre los vehículos de motor, Leyes 16, 562, 241, y 32-72. 4. Otros impuestos

Tasas para las licencias y registros de vehículos de motor.

Ninguna.

Varios.

4.1

Impuesto sobre las importaciones, Ley 14-93 (Código Arancelario), 26/agosto/1993

Impuesto sobre bienes importados.

Petróleo crudo y derivados del petróleo, importaciones para la zona franca industrial, maquinarias y equipos, y otros insumos utilizados en la producción agrícola.

Las tasas arancelarias oscilan entre 0 y 20 por ciento; se aplica una tasa arancelaria especial de 3 - 5 por ciento para algunos comestibles, libros y revistas; los insumos para la producción farmacéutica y agrícola están sujetos a una tasa arancelaria de 3 por ciento.

4.2

Impuesto sobre bienes de lujo, Ley 11-92 (Código Tributario), modificado por la Norma 147-00

Ninguna.

20 – 50 por ciento

3.2.7

Perfumes, bañeras, alfombras, diamantes, piedras preciosas, perlas, aires acondicionados, aspiradoras, hornos, triturador de basura, calentadores, equipos electrónicos, vehículos, motocicletas, yates, relojes y armas de fuego.

1/ Precios en efectividad al 10 de junio del 2002. La Resolución 112-00 permite que los precios se ajusten periódicamente según los cambios en el índice de precios al consumidor, precios internacionales del petróleo, y la tasa de cambio oficial, pero en la práctica, los ajustes son infrecuentes. Fuente: Labor de Investigación Inicial “Domestic Resource Mobilization and Financing in the Dominican Republic” por Oscar Melhado.

137

Anexo Texto A1.1: Nueva Metodología de Clasificación Presupuestaria1 Una nueva metodología de clasificación presupuestaria, en efectividad a partir del 1ro de enero del 2003, fue implementada a partir de la preparación del Proyecto de Presupuesto 2003. Aunque esta nueva metodología implica un avance importante para el sistema de administración financiera, incorporando un criterio de clasificación avanzado, no presenta una estructura totalmente idónea. A continuación presentamos un resumen del impacto de los principales cambios. Avances: • El nuevo manual de clasificaciones presupuestarias busca implementar un presupuesto de resultados, por lo cual cada Secretaría presenta la lista de resultados que persigue alcanzar al final del año, y, las que están suficientemente organizadas, presentan un resultado cuantificado en relación a objetivos específicos. • La clasificación económica se ha reestructurado de tal manera que está orientada hacia una presentación de financiamiento del gasto. • El gasto en medio ambiente ha ganado importancia al exhibir una adecuada reclasificación y una cuantificación de sus objetivos. Limitaciones: En la clasificación funcional se han eliminado los renglones de gasto servicios municipales y servicios a la comunidad, pero no queda claro en qué renglones se registrará el gasto en ambas funciones. • Se ha incorporado el renglón de gasto función ‘No Clasificada’, lo cual implica un visible retroceso en el proceso de programación presupuestaria. Si bien las secretarías en su programación particular presentaban el renglón ‘Asignaciones Globales’, el resumen agregado del gasto funcional nunca había presentado una partida de gasto sin clasificar. Esto deja abierta las posibilidades de reasignación presupuestaria, y no da señales de un proceso de programación correctamente estructurado. Para la primera programación bajo esta nueva metodología (año 2003), el gasto correspondiente a la función ‘No Clasificada’ ascendió a 12 por ciento del total de gasto programado para el Gobierno central. • El renglón de gasto ‘Asignaciones Globales’, el cual le daba cierto espacio de reasignación de fondos a cada Secretaría, continúa existiendo. Sin embargo, ahora existe bajo otro nombre: ‘partidas no asignables a programas’, para referirse a los fondos que no han sido presupuestados para su asignación dentro de ninguno de los programas de cada secretaría. • El detalle de la programación por institución excluye la base legal de la institución, las funciones generales de la institución, y la explicación de cada programa y actividad de esta institución con sus correspondientes funciones (aunque algunas instituciones presentan su misión en rasgos generales). El resultado es una presentación detallada con los resultados estratégicos por programa, pero sin una exposición de los motivos que sientan la base de la existencia de cada programa o actividad y de la institución. •

Sugerencia de pasos a seguir: Todas las Secretarías deben relacionar este presupuesto de resultados con medidas cuantificables dentro de la medida de lo posible. • Debe eliminarse el renglón de gasto función ‘No Clasificada’, pues origina una incorrecta contabilidad y eficiencia del gasto público; igualmente, debe eliminarse el renglón de gasto para cada institución ‘Partidas No Asignables a Programas’. •

1

Este análisis ha sido elaborado por el Banco Mundial en base al antiguo y al nuevo manual de clasificación presupuestaria y a la programación presupuestaria 2003.

138

• • •

El gasto en agropecuaria y pesca debiera desagregarse, de tal forma que pueda medirse lo efectivamente gastado en ganadería y pesca. Debe explicarse donde se registra actualmente el gasto en servicios municipales y servicios a la comunidad. Debe reinstaurarse la práctica de explicar las funciones de los distintos programas y actividades de cada secretaría.

139

140

Sección Anexa 2

141

Tabla A2.1: Rol de las Instituciones Públicas, Privadas y Sociales en el Sector Infraestructura Sector Infraestructura Transporte Construcción de Carreteras Mantenimiento de Carreteras Regulación del Transporte Terrestre Manejo del tránsito Puertos Aeropuertos

Transporte urbano (Santo Domingo y Santiago)

Agua y saneamiento Provisión de agua y conexiones de alcantarillado

Agencias de los Gobiernos Locales

Agencias del Gobierno Central

Agencias Privadas

ONGs/Juntas de Vecinos y Sector Informal

SEOPC SEOPC

Ayuntamientos

AMET

Ayuntamientos y/o AMET

AMET • APORDOM (Autoridad Portuaria) responsable del Este de Haina ANRD (organización de comercio industrial) para todos los puertos 11 aeropuertos públicos operados por DAP

Ayuntamientos y/o AMET

• OMSA para operación de autobuses • AMET para manejo y planeación del tránsito (Santo Domingo y otras ciudades) • OTTT para planeación, organización y regulación del transporte de pasajeros • AMET/Policía de Tránsito • SEOPC

Ayuntamiento (ADN) Ayuntamiento de Santiago

Contratistas privados

• 3 aeropuertos privados El consorcio AERODOM tiene la concesión de 4 de los aeropuertos públicos. Compañías de taxi Conductores de conchos y motoconchos (sindicatos de trabajadores organizados).

Juntas de Vecinos

Comunidades de taxis Conchos Mini-buses Piratas

• INAPA (a nivel nacional); Cuatro compañías manejadas a nivel central cubren los grandes centros urbanos: • CAASD en el DN (Santo Domingo) • CORAASAN en Santiago • CORAAMOCA y COAAROM en áreas turísticas de Moca y La Romana • CORAPP en Puerto Plata

La CAASD ha contratado la recaudación y la instalación de medición a la empresa Triple A Dominicana.

Las Juntas de Vecinos junto a las ONGs trabajan con la CAASD. Proveedores informales en barrios urbanos de Santiago y Santo Domingo

142

Otras funciones del sector agua

• SESPAS (Salud y Asistencia Social) para calidad del agua y polución de los ríos • IMPRA para revisar y aprobar los tratamientos de plantas industriales. • Coordinador y auditor de obras públicas responsable de agua y saneamiento (duplicidad). • INDRHI controla y regula el uso de los recursos nacionales de agua. • PROCOMUNIDAD participa en los estudios, el diseño y la ejecución de los proyectos de provisión de agua en comunidades rurales pequeñas. • STP/ONAPLAN elaboran la planificación y financian los progresos en el sector agua.

Las Juntas de Vecinos en conjunto con las ONGs proveen información acerca del VIH/SIDA, y embarazo a las mujeres y jóvenes.

ADN (Santo Domingo) contrata operadores pequeños.

Disposición de desechos sólidos en zona rural Electricidad Generación y Transmisión

•

• Haina • Itabo Soluz Dominicana, Tecsol y Solelec proveen servicio a zonas no conectadas a la red general. • Unión Fenosa opera Edenorte y Edesur • AES opera en la zona Este (Sto. Domingo) Soluz Dominicana, Tecsol y Solelec proveen servicio a zonas no conectadas a la red general.

CDE

Distribución

Regulación

Superintendencia de Electricidad

PROASEO (subsidiaria de la compañía española que ha recibido las rutas en Santo Domingo).

Superintendencia de Electricidad.

Superintendencia de Electricidad.

Vivienda Vivienda Pública Financiamiento de viviendas

• • • • •

Diseñadores, contratistas y proveedores formales del sector privado.

INVI CONAU CONEP BNV SAVICA

Fuente: Labor de Investigación Inicial “Infrastructure Sectors” por Roberto Chávez.

143

ONGs con Juntas de Vecinos Codezursa Herrera provee servicio de recolección en los barrios.

Las ONGs financian soluciones para el servicio no conectado a la red general. Proveedores informales controlan la distribución en los barrios. Superintendencia de Electricidad. Juntas de Vecinos y ONGs proveen materiales y asistencia técnica a las viviendas. Juntas de Vecinos y ONGs proveen micro-crédito.

Sección Anexa 3

145

Tabla A3.1: Calendario Presupuestario Mes Enero Febrero Marzo Abril

Mayo Junio

Julio

Agosto

Septiembre Octubre Noviembre Diciembre

Breve Descripción de Funciones y Responsabilidades • La Oficina Nacional de Presupuesto elabora un programa de gobierno de flujo de caja detallando los ingresos y los gastos. • Fecha límite para enviar las cuentas de cierre de año pendientes a la Oficina Nacional de Presupuesto. • Inicio del proceso presupuestario: Elaboración del marco económico, definición de las principales áreas de política (incluyendo política salarial) y estimación de los ingresos. • La Contraloría envía a ONAPRES las cuentas contables pendientes de pago con cargo a los fondos de asignaciones (antes de la fecha de cierre de la cuenta presupuestaria). • Elaboración de parámetros institucionales para la estimación presupuestaria: número de empleados, salarios, proyectos, ingresos no personales y gastos. • Presentación de las estimaciones de ingresos presupuestarios, y solicitudes de las secretarías y agencias para dar mayor prioridad a las políticas a seguir. • Las secretarías y agencies envían las estimaciones del ingreso externo y fuentes de fondos necesarios de contrapartes financieras. • Discusiones sectoriales relacionadas con las prioridades de gasto. • La Oficina Nacional de Presupuesto envía a las secretarías y a las agencies descentralizadas una circular que expone las prioridades de política, parámetros e instrucciones. La circular establece el inicio del desarrollo del proceso presupuestario. • Las secretarías y agencias preparan y envían las estimaciones de propuestas presupuestarias a la ONAPRES. 1/ • El Banco Central envía las estimaciones de las importaciones y exportaciones para el año siguiente a la ONAPRES. • El Presidente somete la propuesta de presupuesto al Congreso Nacional durante la segunda legislatura ordinaria, luego del conocimiento de la propuesta por parte del Consejo Nacional de Desarrollo. • La Secretaría de Estado de Finanzas envía las proyecciones preliminares de los ingresos y gastos del próximo año a la ONAPRES para su análisis, revisión y comparación con las políticas y parámetros prioritarios. • El primer borrador del presupuesto anual es preparado y publicado. • Modificaciones al proyecto de presupuesto pueden ser propuestas y consideradas. • El borrador final del presupuesto anual es preparado y publicado. • El Consejo Nacional de Desarrollo estudia la propuesta de presupuesto anual. • • • •

El Consejo Nacional de Desarrollo puede considerar un proyecto de reforma tributaria. El Presidente somete el presupuesto anual para ratificación del Congreso. Todas las cuentas anuales se cierran. Los fondos no utilizados (en efectivo o cuenta bancaria) deben ser identificados por su inclusión en el próximo año. • Aprobación del Congreso y ratificación del presupuesto anual.

1/ La falta de envío de los proyectos de gastos antes del 1ro. de septiembre, facultará automáticamente a la Oficina Nacional de Presupuesto para proponer el monto y destino de dichos gastos. Fuente: Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, Ley 531 de 1969.

146

Tabla A3.2: Matriz de las Características Comparables de la Cámara de Cuentas y la Contraloría Cámara de Cuentas de la República

Contraloría y Auditoria General

Control

Funciones de consultoría, auditoría y judiciales, de acuerdo a los artículos y disposiciones contenidos en la Ley 30 de la Gaceta Oficial No. 5837 de fecha 5 de diciembre de 1942.

Con el fin de combinar y centralizar el control financiero ex-ante y ex-post del ingreso y gasto del gobierno (Ley 1114) y las funciones de la Oficina de Contabilidad General (Ley No. 54) dentro de una única entidad, siguiendo los artículos y estatutos contenidos en la Ley de Contabilidad No. 3894 del 18 de agosto de 1954.

Recursos

El equipo de la Cámara de Cuentas comprende un aproximado de 200 empleados, incluyendo 85 contadores y 10 abogados. Los salarios tienden a ser bajos y existen muy pocos incentivos profesionales o remunerativos.

El equipo de trabajo consiste en unos 400 empleados, incluyendo 115 “auditores multidisciplinarios”. Los salarios en la Contraloría son ligeramente mejores que en la Cámara de Cuentas.

La falta de asignaciones presupuestarias adecuadas no permite realizar viajes de auditoría de un día para el otro o el establecimiento de una oficina de auditoría en el interior del país. Durante el año fiscal 2000, la Cámara llevó a cabo entre 50 y 70 auditorías de un objetivo de auditorías de 300 en el año, es decir, llevó a cabo menos del 25 por ciento del objetivo para ese año.

La Contraloría solo tiene una oficina regional en Santiago, fuera de su sede de operaciones principal en Santo Domingo. Tiene un programa estructurado de desarrollo de los recursos humanos y ha designado una instalación con este propósito; y permite el uso de su instalación a la Cámara de Cuentas.

La Cámara carece de una instalación adecuada para el desarrollo formal de sus recursos humanos.

Nombramiento y Ocupación de Liderazgo

El liderazgo en la Cámara es potestad de un cuerpo colegiado de cinco jueces (con experiencia profesional en leyes y contabilidad) quienes son nombrados por el Congreso a través de una lista presentada por el Poder Ejecutivo. El cuerpo colegiado permanece por un período de cuatro años que coincide con el mandato presidencial y ciclo electoral y no puede ser extendido por el mandato gubernamental de un partido político distinto. Existe una alta rotación de funcionarios senior y otro tipo de personal, la mayoría de los cuales corresponden a nombramientos políticos en lugar de a profesionales en el área o expertos técnicos.

147

El contralor tiene un rango equivalente al de un secretario de estado y es nombrado por el presidente. La permanencia en el cargo depende por tanto de la discreción del Poder Ejecutivo. La integración del personal de la Contraloría al servicio de carrera civil en el 2000 produjo una cierta estabilidad y continuidad en algunas funciones técnicas y profesionales.

Cámara de Cuentas de la República

Contraloría y Auditoria General

Responsabilidades Primarias

Preparar y someter al Congreso (y para fines de comparación con la declaración del Poder Ejecutivo relativa a los ingresos y gastos) un informe en dos partes que detalle la historia de todas las transacciones e incluya el estado actual de todas las operaciones: revisión, auditoría y aprobación de todas las cuentas generales y especiales del Poder Ejecutivo, agencias descentralizadas y autónomas, Congreso, Poder Judicial, gobiernos a nivel de distrito y a nivel provincial, y todos los establecimientos públicos e instituciones que reciban asignaciones y subsidios del Gobierno central.

Funciona como el apoyo del Poder Ejecutivo en cuanto a auditoría interna y es responsable de la revisión sistemática de la propuesta de gastos y pagos (salarios, contratos o adquisiciones) antes que la Tesorería emita cualquier cheque para el pago: responsabilidad contable de los fondos públicos; ejecución de solicitudes de pagos; provisión a cualquier entidad oficial de informaciones pertinentes y necesarias; asesoría al Presidente, a través de la Tesorería, acerca de cualquier irregularidad en la que se involucren contratos gubernamentales o gastos; y auditoría de las cuentas financieras de entidades municipales, nacionales o que fuesen creadas.

Responsabilidades Secundarias

Revisa los informes de auditoría de la Contraloría.

Establece estándares y formatos de contabilidad gubernamental.

Realiza auditorías de agencies, somete los resultados y reporta cualquier sospecha de utilización de metodologías contables fraudulentas o irregulares al Poder Ejecutivo, de acuerdo a la Sección 7a de la Ley de Contabilidad.

Mantiene un registro de todos los contratos gubernamentales.

Recibe de la Tesorería una declaración del cierre del día de las cuentas correspondientes a las transacciones de ingresos y gastos. Debe reportar los casos de fraude, malversación de fondos u otra acción ilícita a la Tesorería, o directamente a la Presidencia si está involucrado un funcionario de alta jerarquía.

Guarda la lista más completa (aunque poco confiable) y registros de todos los empleados del Estado. No existe una verificación cruzada de estos registros y aquellos correspondientes a la unidad de manejo de recursos humanos, ONAP). Registra las operaciones e ingresos de todas las entidades de recaudación de ingresos. Realiza auditorías oficiales ex-oficio a solicitud.

Realiza auditorías de agencias y somete los resultados a la Presidencia y a la Secretaría de Finanzas.

Provee a la Oficina Nacional de Presupuesto con la información pertinente según sea necesario.

Funciona como la corte administrativa principal para la adjudicación de quejas no criminales y disputas entre los ciudadanos y el Gobierno en relación al pago de impuestos, derechos, pagos obligatorios, y tasas establecidas de las agencias públicas autónomas.

Revisa las cuentas generales de ingresos de la Tesorería.

148

Cámara de Cuentas de la República

Contraloría y Auditoria General

Funciona como la institución de apelación para los juicios realizados por servicios de ingresos internos de bajo nivel, jueces de Primera Instancia y por jueces de cualquier corte de litigación administrativa.

Brechas de Control Sistemáticas

La Cámara de Cuentas y la Contraloría desarrollan y ejecutan planes de programación anual separados y respectivamente asumen que ambas revisarán y auditarán todos los gastos estatales que sobrepasen una cantidad específica. De acuerdo a la Cámara, la Contraloría no es rápida al tener que proveer la información necesaria. La Cámara puede publicar y divulgar sus informes de auditoría. Sin embargo, factores políticos y financieros limitan el cumplimiento de esta potestad. La Cámara de Cuentas puede no convocar a una reunión de toma de decisiones si no está presente el Presidente o el Vice-Presidente (Art. 29, Ley 130). Las funciones internas de la Cámara de Cuentas pueden no estar gobernadas por mandatos del Congreso (Art. 34, Ley 130). La relación de la Cámara de Cuentas con el Poder Ejecutivo debe ser a través de la Secretaría del Tesoro y Comercio 1/; sin embargo, su relación con cualquier entidad nacional o municipal no debe requerir un intermediario institucional (Art. 35, Ley 130).

Fuente: Preparado por el personal del Banco Mundial.

149

Las áreas de responsabilidad entre las dos instituciones tienden a ser de hecho confusas. Sin embargo, debido a su importancia frente al Poder Ejecutivo, la Contraloría generalmente recibe la información que solicita de otras entidades gubernamentales sin gran dificultad. En adición, la Contraloría tiende a ejercer más funciones de poder por su control sobre los fondos que libera. Los resultados de las auditorías de la Contraloría no son presentados al público, comprometiendo la transparencia de la auditoría interna del Poder Ejecutivo y la utilidad de las funciones de control presupuestario de la Contraloría. Las funciones de prevención del crimen y procesamiento judicial de ambas instituciones no están claramente definidas o implementadas. No está claro si la malversación de fondos en el sector público o actividad criminal debería ser reportada directamente al Procurador. Las funciones generales de ambas instituciones no mejoran los sistemas de contabilidad y auditoría del Gobierno.

Tabla A3.3: Resumen de los Ingresos y Gastos de las Agencias Autónomas (no pertenecientes al Gobierno central), 2001 Sector/Área Seguridad Social: Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS)

Funciones Principales

Seguridad Social Cobertura de seguro de salud a los afiliados.

Gobiernos Locales: Liga Municipal Dominicana Gobiernos (LMD) Locales Agencias Autónomas : Acuario Nacional

Ingresos Gastos Brutos Año de Brutos (Millones Establecimiento (Millones RD$) RD$)

Cultura

Ingresos Brutos (% PIB) 1/

Gastos Brutos (% PIB) 1/

1948

2,664.49

2,697.51

0.74

0.75

Intermediario del Gobierno para los gobiernos locales.

1938

2,679.77

2,677.58

0.74

0.74

Protección de flora y fauna acuífera.

1990

11.40

11.81

--

--

1947

93.94

90.44

0.03

0.03

1971

37.12

36.06

0.01

0.01

Caja de Ahorros para Apoyo Financiero Provisión de préstamos pequeños con tasas de crédito Obreros y Monte de Piedad Social asequibles, utilizando activos como colaterales; e, instituciones de ahorros para trabajadores y sindicatos. Centro Dominicano de Exportaciones Promoción de las Exportaciones (CEDOPEX)

Formulación de una estrategia nacional de exportaciones, investigación en el sector exportador e investigación en lo relativo a régimen fiscal; y manejo del sistema exportador.

Comisión Administrativa Aeroportuaria

Aeropuertos

Supervisión de la administración, uso y mantenimiento de las funciones de todos los aeropuertos

1978

321.21

280.10

0.09

0.08

Consejo Dominicano del Café (CODOCAFE)

Café

Promoción del sector cafetalero y diseño de las políticas nacionales relacionadas al café.

2001

102.92

98.24

0.03

0.03

Consejo Nacional de Población y Familia

Demografía

Investigación demográfica, de género, familia y desarrollo.

1968

17.80

16.37

--

--

Coordinación de las actividades para el desarrollo de la industria hotelera y el sector turístico.

1969

14.08

10.70

--

--

Corporación de Fomento de Turismo la Industria Hotelera

150

Sector/Área

Ingresos Gastos Brutos Año de Brutos (Millones Establecimiento (Millones RD$) RD$)

Funciones Principales

Corporación de Fomento Industrial (CFI)

Industria

Promoción del desarrollo industrial, provisión de servicios de consultoría al sector industrial, elaboración de proyectos industriales; y provisión de crédito a pequeñas y medianas empresas.

Cruz Roja Dominicana

Atención médica Provisión de atención médica de emergencia. básica

Defensa Civil

Manejo de desastres

Dirección Nacional de Parques 2/

Medio ambiente

Ingresos Brutos (% PIB) 1/

Gastos Brutos (% PIB) 1/

1962

193.98

193.06

0.05

0.05

1927

42.34

41.23

0.01

0.01

Coordinación de los esfuerzos de instituciones públicas y privadas en el manejo de desastres; y formulación del plan nacional de emergencia.

1966

27.99

24.49

0.01

0.01

Supervisión y manejo de todos los parques nacionales y reservas ambientales.

1974

43.05

46.05

0.01

0.01

Dirección de Desarrollo de Asistencia social Promoción del desarrollo urbano y rural. la Comunidad

1965

92.36

82.15

0.03

0.02

Fondo Especial para el Desarrollo Agropecuario (FEDA)

Agricultura

Desarrollo agrícola.

1972

78.21

77.44

0.02

0.02

Instituto Agrario Dominicano (IAD)

Agricultura y distribución de tierras

Reforma agraria.

1962

424.63

433.20

0.12

0.12

Instituto Nacional del Azúcar (INAZUCAR)

Azúcar

Investigación de mercado en el sector azucarero.

1965

21.64

18.81

0.01

0.01

Instituto Nacional de Auxilios y Vivienda (SAVICA)

Vivienda y Construcción y rehabilitación de vivienda y servicios Asistencia Social sociales.

1958

188.06

181.22

0.05

0.05

Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP)

Desarrollo

1963

52.64

52.54

0.01

0.01

Promoción de nuevas cooperativas y manejo eficiente de las existentes.

151

Sector/Área

Ingresos Gastos Brutos Año de Brutos (Millones Establecimiento (Millones RD$) RD$)

Funciones Principales

Ingresos Brutos (% PIB) 1/

Gastos Brutos (% PIB) 1/

Instituto Dominicano de Agropecuaria y Investigaciones Forestal Agropecuarias y Forestales (IDIAF)

Desarrollo de tecnología para los sectores agrícola y forestal e investigación científica y tecnológica.

1985

159.16

149.49

0.04

0.04

Instituto Dominicano de las Comunicaciones Telecomunicaciones (INDOTEL)

Desarrollo de las telecomunicaciones para el crecimiento socioeconómico.

1998

278.48

176.28

0.05

0.08

Instituto Nacional de la Vivienda (INVI)

Vivienda

Construcción de viviendas en zonas de bajos recursos.

1962

888.61

636.11

0.25

0.18

Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI)

Irrigación

Investigación y manejo de todos los proyectos nacionales hidráulicos.

1962

1,132.60

1,099.98

0.31

0.30

Instituto Nacional del Algodón

Algodón

Promoción de mejorías en el cultivo del algodón. Creación de incentivos para la producción y el mercadeo del algodón en los mercados locales e internacionales.

1976

38.06

33.94

0.01

0.01

Instituto Postal Dominicano Servicios de (INPOSDOM) correo

Provisión de servicios internacionales.

e

1985

95.16

126.88

0.03

0.04

Instituto para el Desarrollo Desarrollo del Noroeste (INDENOR) Regional

Programación y coordinación del desarrollo del noroeste.

1984

7.86

7.18

--

--

Instituto para el Desarrollo Desarrollo del Suroeste (INDESUR) Regional

Programación y coordinación del desarrollo del suroeste.

12.01

11.96

--

--

25.26

25.12

0.01

0.01

Jardín Botánico

de

correos

nacionales

Medio Ambiente Investigación y enriquecimiento de la flora dominicana a través de la introducción de especies exóticas para propósitos culturales y comerciales.

152

1976

Sector/Área Lotería Nacional

Social

Ingresos Gastos Brutos Año de Brutos (Millones Establecimiento (Millones RD$) RD$)

Funciones Principales

Ingresos Brutos (% PIB) 1/

Gastos Brutos (% PIB) 1/

Distribución y venta de boletos de lotería; y supervisión de los sorteos semanales.

1927

536.02

498.13

0.15

0.14

Museo de las Casas Reales2/ Cultura

Preservación de monumentos y elementos históricos.

1973

4.55

4.30

--

--

Museo de Historia Natural

Investigación de ciencias naturales y desarrollo de proyectos de educación ambiental.

1982

8.83

8.83

--

--

Parque Zoológico Nacional Medio ambiente

Protección y exhibición de la fauna endémica y otras especies no endémicas.

1975

23.78

21.04

0.01

0.01

Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria

Estudios y control de la transmisión de ciertas enfermedades provenientes del agua.

1964

28.43

27.65

0.01

0.01

Superintendencia de Bancos Banca

Supervisión bancaria.

1947

305.08

269.89

0.08

0.07

Superintendencia de Seguros

Seguros

Supervisión de seguros.

1969

243.92

234.28

0.07

0.06

Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD)

Educación

Educación superior.

1538

1,177.27

1,162.59

0.33

0.32

13,683.31

13,642.84

3.78

3.77

8,616.00

8,754.12

2.38

2.42

1966

363.16

334.83

0.10

0.09

1969

1,257.83

1,228.09

0.35

0.34

Cultura

Salud

Empresas Públicas No Financieras Corporación Dominicana de Electricidad Electricidad (CDE) Consejo Estatal del Azúcar Azúcar (CEA) Instituto Nacional de Estabilización de Precios (INESPRE)

Generación y manejo de energía eléctrica. Supervisión de ingenios azucareros arrendados.

Asistencia Social Compra y venta de productos de la canasta básica que sean considerados críticos para la estabilización de los precios en el mercado de productos agrícolas.

153

Sector/Área Compañías de Agua y Alcantarillado Corporación del Acueducto Agua y Alcantarillado de Santo Domingo (CAASD)

Ingresos Gastos Brutos Año de Brutos (Millones Establecimiento (Millones RD$) RD$)

Funciones Principales

Ingresos Brutos (% PIB) 1/

Gastos Brutos (% PIB) 1/

2,900.85

2,681.53

0.80

0.74

Manejo del servicio de agua y alcantarillado en Santo Domingo

1973

947.61

920.72

0.26

0.25

Corporación del Acueducto Agua y Alcantarillado de Santiago (CORASAN)

Manejo del servicio de agua y alcantarillado en Santiago.

1977

328.05

285.57

0.09

0.08

Corporación del Acueducto Agua y Alcantarillado de Moca (CORAMOCA)

Manejo del servicio de agua y alcantarillado en Moca.

1997

34.83

32.99

0.01

0.01

Corporación del Acueducto Agua y Alcantarillado de la Romana

Manejo del servicio de agua y alcantarillado en La Romana.

1998

39.21

35.90

0.01

0.01

Corporación del Acueducto Agua y Alcantarillado de Puerto Plata (CORAPLATA)

Manejo del servicio de agua y alcantarillado en Puerto Plata.

40.55

32.94

0.01

0.01

Instituto Nacional de Agua Agua Potable y Alcantarillado (INAPA)

Administración y aprobación del estado del agua potable a nivel nacional.

1,510.60

1,373.41

0.42

0.38

545.47

644.28

0.15

0.18

1970

495.81

594.06

0.14

0.16

1962

49.66

50.22

0.01

0.01

Otras Empresas Públicas Autoridad Portuaria Dominicana Radio Televisión Dominicana (RTVD)

Puertos marítimos Manejo de puertos. Comunicaciones Transmisión de eventos y ceremonias nacionales de importancia así como la ratificación de decretos y otros asuntos de interés público.

154

1962

Sector/Área Instituciones Públicas Financieras Banco Agrícola

Ingresos Gastos Brutos Año de Brutos (Millones Establecimiento (Millones RD$) RD$)

Funciones Principales

Ingresos Brutos (% PIB) 1/

Gastos Brutos (% PIB) 1/

53,837.07

47,643.09

14.89

13.18

Finanzas

Provisión de crédito al sector agrícola.

1963

3,736.29

3,494.60

1.03

0.97

Banco Central

Finanzas

Funciones de banca central.

1941

7,896.95

7,445.88

2.18

2.06

Banco de Reservas

Finanzas

Agente fiscal de ingresos del Gobierno y gastos; y, servicios de banca comercial.

1941

40,710.20

35,232.25

11.26

9.74

Banco Nacional de la Vivienda

Finanzas

Complementa los recursos de las asociaciones de ahorros y prestamos y otras organizaciones sin fines de lucro para el financiamiento de viviendas para familias.

1962

1,493.63

1,470.36

0.41

0.41

79,545.50 67,811.17

72,798.24 69,811.17

22.0 18.26

20.13 19.31

TOTAL Memo: Total Ingresos Netos y Gastos

1/ “- -” significa “monto no significativo”. 2/ La información correspondiente a ingresos y gastos para la Dirección Nacional de Parques y el Museo de las Casas Reales corresponde al año 2000 y no está incluida en el resultado total. Fuente: Elaboración del personal del Banco Mundial, basados en información de ONAPRES y ONAP.

155

Tabla A3.4: Legislaciones Selectas Aplicables Legislación

Provisión

Act 130-75:

Funcionarios del Gobierno cuyas responsabilidades incluyen el manejo de fondos de agencias centralizadas o descentralizadas autónomas no podrán viajar al extranjero sin autorización previa del Poder Ejecutivo.

Ley Orgánica de Secretarios de Estado, Ley No. 4378:

Los Secretarios de Estado deben cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos, decretos, resoluciones y acuerdos relativos a sus respectivos ramos.

Decreto No. 19-94:

Crea la Comisión de Ética Pública para promover el comportamiento ético y el manejo transparente de los bienes públicos. Establece el Tribunal Disciplinario como el ente juez en caso de sospecha de violaciones éticas.

Ley No. 120-01, Artículo 6:

Promulga el código de ética del servidor público y establece el Departamento de Prevención de la Corrupción como la entidad de implementación y cumplimiento.

Ley de Contabilidad No. 3894, Artículo 22:

El Contralor General puede ordenar una verificación de los registros contables de la oficina de cualquier empleado público que reciba o maneje fondos públicos o de propiedad pública, verificando información de cuentas bancarias y otros registros pertinentes.

Ley de Bienes Nacionales No. 1832, Artículo 14:

El Director General de Bienes Nacionales debe mantener un inventario de todas las propiedades de acuerdo con las reglas y regulaciones vigentes. Todos los funcionarios públicos deben someter un inventario de todos los activos del Estado y propiedades durante el mes de enero de cada año.

Código de Ética del Servidor Público, Artículo 16: Código de Procedimiento Criminal: Artículos 8, 9, 10 y 28: Ley No. 672, 1982:

Obliga a los servidores públicos a reportar sospechas de malversación de fondos contra el Estado. Se espera cooperación con la Procuraduría para arrestar a los sospechosos y acceder a la documentación y registro. Se prohíbe la represalia contra cualquier subordinado que divulgue información acerca de una sospecha de mala práctica.

Ley No. 7202, 2002:

Obliga a los empleados públicos a reportar cambios repentinos sospechosos en el gasto, así como inversiones y estilos de vida de colegas. (Esto incluye sospechas de lavado de dinero, sobornos, comisiones clandestinas y narcotráfico).

Fuente: Elaborado por el personal del Banco Mundial sobre la base de distintas legislaciones.

156

Sección Anexa 4

157

Tabla A4.1: Desglose de profesionales y personal de carrera de la ONAP Servidores De apoyo

1996 82 35

1997 74 29

1998 72 23

1999 63 26

2000 91 49

2001 162 52

2002 160 53

Profesionales

47

45

49

37

42

110

107

De carrera

-

-

-

31

17

16

1

Tabla A4.2: Nivel profesional y experiencia laboral del personal directivo de la ONAP Posiciones

Nivel de Grado

Nivel de PostGrado

Años en la AP

Años en ONAP

Años en el Cargo

Encargado de Desarrollo Organizacional

Arquitecta

Maestría Gerencia Pública

11

10

4

Encargado de Clasificación de Cargos

Abogada

Maestría en Recursos Humanos

14

10

4

Encargado de Reclutamiento y Selección.

Psicóloga

Maestría en Recursos Humanos

19

14

13

Encargado de Carrera Administrativa

Abogado

Post-grado en Ciencias Políticas

10

9

2

Encargado de Relaciones Laborales

Abogada

Maestría en Administración Pública

23

10

4

Encargado de Administración

Economista

Post-grado en Investigación Operativa

37

2

2

Encargado de Relaciones Internacionales

Administradora de Empresas

Maestría en Gerencia Pública

20

12

3

Encargado de Informática Consultor Jurídico

Ingeniero

--

1

1

1

Maestría en Gerencia Pública

31

8

3

Abogado

Director Nacional Administrador de Empresas

158

BIBLIOGRAFIA

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