PROGRAMA DE MUJERES JEFAS DE FAMILIA

Resumen Ejecutivo El Programa Mujeres Jefas de Familia, es un programa que la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) inició sus operaciones el año fiscal 2002 a través de su Subsecretaría de Desarrollo Humano y Social. Los objetivos del Programa Mujeres Jefas de Familia, definidos en sus Reglas de Operación versión 2002, incluyen el apoyo a “mujeres o grupos de mujeres en pobreza extrema que habitan en zonas urbanas marginadas, que tengan la responsabilidad de la manutención familiar” Las acciones del Programa están enfocadas a lo que ha de considerarse tres vertientes claramente definidas: i) Atención médica y nutricional; ii) Promoción de servicios de cuidado y atención infantil y iii) Educación, capacitación y formación, incluyendo la construcción de valores personales y familiares. En las Reglas de Operación, se define como población objetivo del Programa a mujeres responsables principales del mantenimiento del hogar, en situación de extrema pobreza, que habitan en áreas urbanas marginales. Durante el 2002 ha operado como programa piloto en ciudades medias de 8 estados (Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Jalisco, México, Michoacán, Quintana Roo y Veracruz). Las ciudades son: Aguascalientes, Tijuana, Cd. Juárez, Zona Metropolitana de Guadalajara y Puerto Vallarta, Tlalnepantla, Morelia, Cancún y Coatzacoalcos. Corresponde señalar que esa selección de ciudades se aplica tanto al Programa Mujeres Jefas de Familia como al de Superación de la Pobreza Urbana, ubicados ambos en la Dirección General Adjunta de Atención a la Pobreza Urbana (DGAAPU). La asignación de recursos federales para el Programa fue de 135 millones de pesos (el presupuesto inicial era de 200 millones), que equivalen a 67% de los recursos totales del Programa. El resto debería provenir, en partes casi iguales, de los gobiernos estatales, los gobiernos municipales y las propias beneficiarias, aunque es altamente probable que la contribución de estas últimas sea suplida en muchos casos por los ayuntamientos. La asignación de recursos en el nivel central corresponde a una parte de los gastos indirectos destinados a la operación del Programa; el total de esos recursos asciende a poco más de 8 millones de pesos, 42% de los cuales se orienta a las localidades donde efectivamente ha operado. La intención del diseño del Programa Mujeres Jefas de Familia habría sido lograr procesos con perspectiva de género, para que las mujeres fortalezcan su autoestima, su liderazgo, el desarrollo de sus capacidades y también con el objeto de fomentar actividades dirigidas a mejorar la organización comunitaria.

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El Programa se inscribe dentro de los programas de Subsidio del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social. Estos subsidios deberán sujetarse a los criterios de objetividad, equidad y transparencia. La Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano es la responsable de formular las Reglas de Operación y verificar que se cumplan. La Dirección General de Eficiencia es la responsable de liberar los recursos presupuéstales. La Dirección General de Seguimiento de Programas Sociales es la encargada de realizar el seguimiento del Programa, a través de los indicadores de Resultados, según las Reglas del programa. Los proyectos seleccionados deben presentar las siguientes características: a) responder a necesidades comunes de las mujeres jefas de familia; b) estar enfocados a servicios educativos, capacitación para el trabajo, asistencia social, atención a la salud y a la construcción de valores propios del género y c) en casos de Centros de Atención Infantil (CAI) y Casas de cuidado diario, que el proyecto beneficie a cuando menos a 20 mujeres jefas de familia. Las beneficiarias, según las Reglas de Operación, deben cumplir con las características siguientes: 1) Ser el principal sustento familiar; 2) Ser madres, con o sin cónyuge, y acreditar tener dependientes económicos menores de 16 años y 3) No contar con ingresos fijos o contar con un ingreso familiar no mayor a 3.5 salarios mínimos vigentes en la zona de residencia. Sin embargo los resultados de las encuestas y entrevistas tienden a indicar que el cumplimiento de estos criterios deja mucho que desear, especialmente si se exigiera que todos ellos debieran cumplirse al mismo tiempo El seguimiento selectivo en la correcta aplicación del gasto, que es una manera de garantizar la transparencia en el uso de los recursos, es de responsabilidad de las Delegaciones estatales de SEDESOL. La capacidad requerida para ello, para asegurar esa transparencia o para alertar sobre las opacidades detectadas, requiere de al menos dos elementos: una mayor asignación de recursos específicos a las delegaciones y una mayor acentuación en la definición de las tareas de seguimiento y en la capacitación del personal asignado a las mismas. En relación a su posición en el hogar, el universo de beneficiarias se define, de acuerdo con los acuerdos que se habrían alcanzado y que se concretaron en las Reglas de Operación, con base en la responsabilidad económica de la mujer como sustento de la familia. Sin embargo en términos operativos y como lo muestra el resultado de las encuestas a las beneficiarias, parecería que siguen pesando las definiciones utilizadas en los Censos (centradas en el reconocimiento de los demás miembros de la familia) aunque, como también lo muestran los resultados de las encuestas realizadas, no siempre es válido el estereotipo que asocia a las mujeres jefas de familia con la imagen de madre soltera, sin pareja o con compañero ausente. En cuanto a la caracterización de la población objetivo como aquella que se encuentra en situaciones de pobreza extrema, la percepción de que las acciones grupales contempladas en el Programa pueden resultar más exitosas si su población objetivo es meramente pobre

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(y no extremadamente pobre), parecen ser ratificadas por las opiniones de los operadores del Programa entrevistados en el marco de la presente evaluación. En la práctica y como resultado de la encuesta llevada a cabo, la idea de que el universo atendido no se corresponde con el criterio de pobreza extrema parece estar siendo comprobada. Es preciso tomar en cuenta, tal como se ha hecho en la encuesta, el tamaño y la composición del hogar de las beneficiadas ya que estos elementos tienen importancia en el funcionamiento y/o en la organización interna de la familia y pueden inducir, de alguna manera, mejoras en la calidad de vida. Según las Reglas de Operación el apoyo se brinda a través de dos componentes básicos: Atención Médica y Nutricional y Promoción de Servicios de Cuidado Infantil. Para los primeros el importe máximo de cada proyecto será de $500.000, mientras que para el segundo el total podrá ser de hasta $750.000, desglosados en valores máximos de $300.000 para instalaciones, $150.000 para equipamiento y $300.000 para operación. Los proyectos de los Centros de Atención Infantil (CAI) serán elegidos siempre que beneficien por lo menos a 20 mujeres jefas de familia. Los gobiernos estatales y/o municipales deberán participar con al menos el 40% del costo del proyecto y las beneficiarias deberán aportar 10%. El nivel de los techos financieros fijados para la asignación de recursos al Programa y a los proyectos preocupa a los operadores, que así lo han manifestado durante las entrevistas de campo realizadas. Llama la atención, sin embargo que esas críticas se enfocan en algunos casos a la insuficiencia de esos techos, mientras que en otros se sostiene que resultan demasiado altos y que por ello fomentan gastos innecesarios. La validez reconocida por esta evaluación de ambos tipos de posiciones lleva a resaltar un tipo de problemas referido a la existencia de importantes diferencias regionales, aún cuando se trate de un mismo Programa y de un mismo propósito general en materia del combate a la pobreza. Esto lleva a considerar la conveniencia de manejar Reglas de Operación diferenciadas por estados (regiones) o de diseñar procedimientos descentralizados que permitan una mayor flexibilidad en la interpretación y eventual revisión de éstas, dentro de criterios previamente establecidos. De hecho la rigidez señalada por los operadores tanto en las Reglas de Operación como en los Lineamientos Específicos es considerada en muchos casos como una camisa de fuerza para la selección de los proyectos y se confiesa, en varias oportunidades, que es preciso recurrir a subterfugios para contar con proyectos “aprobables”. La promoción y difusión del Programa es una importante consideración dentro de las Reglas de Operación y ha merecido varios comentarios de los operadores. Se ha señalado que las propias beneficiarias pueden constituirse en un importante instrumento de difusión

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y se ha sugerido al respecto la posibilidad de que fueran especialmente capacitadas para ello. De acuerdo con las Reglas de Operación el ámbito de acción del Programa Mujeres Jefas de Familia corresponde a zonas urbanas marginadas y la etapa piloto ha de desarrollarse en ciudades medias. La decisión de seleccionar ciudades de más de 100 mil habitantes para la etapa piloto es de la SEDESO y podría explicarse en ese contexto; pero en el futuro sería conveniente pensar en criterios menos restringidos, que permitan cubrir características regionales diferenciados. En los Estados de Baja California, Jalisco, México y Michoacán se llevaron a cabo, de acuerdo a lo previsto, las encuestas a las beneficiarias y las entrevistas con responsables del programa, contempladas en los Términos de Referencia. Se realizaron 342 entrevistas a beneficiarias, en 114 proyectos se encuestó a Responsables del Programa en las Delegaciones Estatales y a Responsables del Programa en los Ayuntamientos. El 63.16% de las mujeres jefas de familia son casadas; no siendo ellas la principal responsable económica de la familia (79% de las encuestadas) y cerca del 50% de ellas trabaja, percibiendo un ingreso mensual menor a los mil pesos, aunque en esos casos el esposo es el principal aportador de ingresos al hogar El 43% participa en la vertiente de promoción de Cuidado Infantil y 42% en la vertiente de Educación, Capacitación y Formación. Estas dos vertientes tienen como característica estar formada o realizarse a través de grupos organizados. Esto es importante, ya que muestra que los Coordinadores del Programa tuvieron capacidad para atraer a las mujeres y para organizarlas (el 78% de las encuestadas indica que fueron llamadas a participar). Para solicitar proyectos CAI, según las Reglas de Operación se debe contar por lo menos con 20 interesadas. Esto es un trabajo importante, ya que a pesar de las dificultades de difusión y promoción han podido lograr constituir grupos. Solamente el 12.28% de las encuestadas, contestaron que se enteraron del Programa, a través de las promotoras de la SEDESO y el 43% a través de las vecinas en los barrios. En la vertiente de capacitación, también hubo capacidad de organizarse, de adaptar horarios a la capacitación de acuerdo a las necesidades de las beneficiarias. No obstante el programa llega no sólo a lo que es su población objetivo sino que otras mujeres (no sólo jefas de familia) aprovechan de alguna manera dicha capacitación, como lo prueba el porcentaje de beneficiarias en las encuestas que no se declaran como tales. El 82% de las encuestadas contestó positivamente con relación al conocimiento de quienes operan el programa, aunque existe todavía confusión entre ellas sobre la responsabilidad última del programa (SEDESOL, Gobierno estatal, Ayuntamiento). Un punto a señalar es que el 90% de las beneficiarias del Programa en sus distintas vertientes reportan estar satisfechas con él y también con la oportunidad del mismo. EVALUADO POR LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA

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Desde un punto de cualitativo corresponde señalar que las beneficiarias aprecian, entre otras cosas, el aprendizaje en materia de organización y a reconocer la importancia de ésta, así como la capacidad incrementada de reconocer que sus vecinas, compañeras de grupo, también aprecian y comparten los beneficios que les prestan los apoyos recibidos, en particular los CAI. Conviene destacar la atención la continua mención de la importante mejora y elevación de la autoestima, presente en prácticamente todos los comentarios hechos por los responsables del Programa en el campo, y que es también explícitamente percibido y señalado por las beneficiarias; esta situación se asocia sobre todo con la vertiente de Educación, Capacitación y Formación y en segundo término con la de los CAI. En las entrevistas realizadas con los operadores del programa de la SEDESO así como de los ayuntamientos se detectaron los siguientes problemas: 1) necesidad de realizar y/o contar con estudios de las comunidades a atender, que podrían apoyar la elaboración de autodiagnósticos; 2) dificultad para concertar acuerdos entre los órdenes de gobierno y las organizaciones vecinales; 3) falta de conocimientos adecuados para la elaboración correcta de proyectos por parte de los comités vecinales y las organizaciones civiles. 4) necesidad de establecer procedimientos estandarizados así como proporcionar los recursos necesarios para la elaboración de autodiagnósticos; 5) agilizar los procesos para la gestión de los recursos económicos para los proyectos, incluyendo la fase de licitación de obras y los concursos para las adquisiciones y capacitar al personal de oficinas centrales con los procesos de gestión de los recursos; 6) Falta de participación con recursos económicos de algunos Estados; y 7) Falta de capacitación de los funcionarios de algunos ayuntamientos que al ser nuevos tienen poca experiencia en el manejo de programas sociales. En los Términos de Referencia del presente ejercicio se incluyeron 10 premisas, consideradas como hipótesis de trabajo (hipótesis ex ante). Los estudios realizados tanto en materia de investigación documental como en los trabajos de campo (encuestas y entrevistas), conllevan como parte de proceso de revisión/conclusión, el análisis de -y de su adecuación ex post a- las realidades de su aplicación concreta. Existió una identificación previa y focalización de las zonas, donde se aplica o aplicará el Programa, que permite maximizar los beneficios del mismo. Los criterios aplicados a la selección de los estados y ciudades donde el Programa se desarrolló en el año 2002 pueden considerarse que en términos generales adecuados, toda vez que ha partido de una identificación de las zonas específicas de aplicación. Pero para poder afirmar que esa identificación permite maximizar los beneficios del Programa se requeriría contar también con los análisis de las áreas que no fueron escogidas. Los modelos de atención son los más adecuados para las necesidades de las mujeres jefas de familia. De la forma en que esta premisa está formulada, resulta difícil validarla; en efecto, entendiendo por modelos de atención las tres vertientes contempladas en las Reglas de Operación, la evaluación de su aplicación podrá eventualmente indicar su grado de adecuación a las necesidades de la población objetivo. Es preciso tener muy en cuenta que EVALUADO POR LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA

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esas necesidades no son necesariamente homogéneas y que son varias las dimensiones de su heterogeneidad que deberían tomarse en cuenta. Las propuestas de proyectos seleccionados responden a autodiagnósticos comunitarios, planes de desarrollo comunitario y/o una participación social significativa que coadyuva a la consolidación de los objetivos del programa. En relación con la primera parte es posible indicar que las opiniones recogidas-en encuestas y entrevistas- coinciden en indicar que el proceso de autodiagnósticos y/o de planes de desarrollo comunitario resulta básico en la detección y selección de proyectos. El Programa coordina adecuadamente sus acciones con las de otros Programas de la Secretaría, así como con otras dependencias de nivel federal, estatal o municipal. La evidencia recogida parece indicar que la coordinación indicada se presenta más en el plano delegacional que en el de las propias instancias centrales de la Secretaría, y que lo que mejor funciona es el compartir información con otras instituciones públicas en los niveles estatales y municipales. Las obras y acciones del Programa promueven el desarrollo económico, social y humano de los hogares donde el jefe de familia es mujer. La hipótesis implícita en esta premisa es demasiado vaga como para poder ser claramente ratificada o rechazada, en realidad, más que una premisa este enunciado parece ser una expresión de deseo coincidente con los objetivos mismos del Programa. Los Centros de Desarrollo Comunitario y Familiar son el vínculo principal a través del cual los habitantes de ese tipo de hogares manifiestan las necesidades prioritarias que desean satisfacer. Sería preciso revisar uno por uno los proyectos del Programa y en especial sus expedientes técnicos, para poder constatar en qué medida los Centros mencionados cumplen efectivamente el papel mencionado en la premisa, mientras no se cuente con esa información, parece ser más que nada una expresión de deseos. El Programa promueve la participación activa de las comunidades y de los beneficiarios en las obras y acciones emprendidas. En alguna medida esta premisa puede interpretarse como una manera alternativa de plantear las hipótesis presentes en la premisa número 3. Si ello es efectivamente así, sería superflua. Los CAI son apoyados por los municipios y/o las entidades federativas correspondientes. En rigor de verdad ésta no es una premisa sino una reafirmación de lo señalado en las Reglas de Operación, por lo tanto, debería o bien reformularse o bien eliminarse como premisa. La instalación de los CAI se realiza en las zonas de marginación urbana o en regiones donde la población objetivo lo requiere. De acuerdo con las opiniones recogidas en las entrevistas de campo llevadas a cabo la ubicación de los CAI está asociada positivamente con los objetivos del Programa, aunque debe recordarse que dado lo reciente de éste muchos de los CAI han sido ya construidos pero no han comenzado aún a operar. EVALUADO POR LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA

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Las Organizaciones de la Sociedad Civil apoyan a las mujeres jefas de familia en zonas de marginación urbana, mediante proyectos de atención a la salud o el cuidado de los niños. Si esta premisa ha de interpretarse como que las OSC serían las responsables por la operación de este Programa debería descartarse desde un comienzo. Por otra parte si lo que plantea es que las OSC tendrían alguna participación en dicha operación, las constataciones correspondientes a las ciudades donde se está operando el Programa muestran situaciones diferenciales. Se puede decir que efectivamente apoyan a las mujeres jefas de familia, al operar directamente muchos de los proyectos. Las Reglas de Operación indican la necesidad de plantear dos indicadores de resultados: Cobertura de la Demanda y Estructura de los Proyectos por Vertiente de Actuación. El primero de ellos, referido a la relación entre el número de mujeres apoyadas y el total de mujeres que han solicitado apoyos de los que otorga el Programa, no ha sido estimado por la Secretaría en el Cuarto Informe Trimestral 2002, de Cumplimiento de Metas y Objetivos. Ese indicador por sí solo, aunque fuera posible estimarlo, requeriría ser calificado por otros análisis o indicadores. Con respecto al indicador de la Estructura de los Proyectos por Vertiente de Actuación, los valores que reporta la Secretaría en cuanto al número de apoyos, y los que esta evaluación elaboró en paralelo con los volúmenes de recursos asignados a cada vertiente, presentan el problema de que para poder ser útil en el análisis, se requiere de algún patrón de comparación que permita establecer si la estructura resultante de ese indicador se acerca o se aleja de los propósitos del Programa, al menos en cuanto al peso de cada vertiente; y lo mismo se podría decir si esos indicadores se detallaran por entidad participante en la operación. En los Términos de Referencia se solicita medir el costo-efectividad en función de los costos y gastos unitarios en que se incurre en su operación, con un análisis de la parte que representan los costos administrativos del total del Programa y la estimación del costo promedio de cada una de las acciones realizadas. El planteamiento teórico para estimar ese indicador no es complicado; los problemas surgen al tratar de poner en práctica este planteamiento. Cabe indicar en primer lugar la necesidad de estipular qué son y cómo se definen los llamados costos administrativos y de qué otros costos se diferencian; corresponde luego enfrentar la dificultad de estimar los valores de los numeradores (y en algunos caso de los denominadores). Las RdO indican que del total de recursos asignados al Programa se tomará hasta 7% para gastos indirectos; pero la forma en que ese 7% se administra no ha podido ser estimada al presente. Por todo ello la construcción de indicadores de costo-efectividad tal como están definidos no pueden llevarse a cabo, a menos que se acepte utilizar algunas aproximaciones como en el caso de optar por utilizar sólo los gastos indirectos (de operación) asignados a cada estado participante y compararlos con el (dudoso) número de beneficiarios.

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En cuanto a la medición de la eficacia, los Términos de Referencia mencionan el cumplimiento de las metas físicas y financieras como un índice de ésta. Mientras no se determine con mayor precisión el carácter de las metas físicas, el índice de eficacia no tendrá demasiado sentido. Por otra parte la propia base de datos que se nos ha suministrado, que contiene las más recientes informaciones, no puede todavía diferenciar entre proyectos autorizados y proyectos efectivamente ejecutados y operados. En relación al nivel de eficiencia del Programa y en vista de la caracterización que de ese concepto hacen los Términos de Referencia (relación que existe entre los productos -bienes y servicios- que otorga el Programa y los costos de los recursos –insumos y actividades- en los que incurre para otorgarlos), las referencias serían las mismas que las correspondientes a los del índice de costo-efectividad. En los Términos de Referencia se agrega además –con respecto al nivel de eficiencia- que las dimensiones centrales son metas, tiempos y costos. En relación con la primera de estas dimensiones se trataría de elementos asociados más bien con índices de eficacia; en cuanto a tiempos y costos se han mencionado comentarios cualitativos de los responsables de campo sobre las demoras en la llegada de los recursos, pero el análisis cuantitativo de este aspecto requeriría una revisión exhaustiva de cada proyecto. La utilidad de indicadores del tipo de costo-efectividad, eficacia y eficiencia, requiere de un mayor cuidado en la disponibilidad de la información adecuada para ello, lo que a su vez debe ser el producto de un cuidadoso proceso de aprendizaje que incluya la necesaria distinción entre informaciones superfluas o tautológicas y aquellas que realmente aporten elementos útiles para la toma de decisiones, la corrección de rumbos o la seguridad de encontrarse en el camino correcto. La Secretaría de Desarrollo Social ha preparado un conjunto de Indicadores de gestión referidos al Programa Mujeres Jefas de Familia, con el propósito de completar la batería de Indicadores a utilizar en las evaluaciones interna y externa del programa. Con respecto a las relaciones que se pretende manejar como indicadores de gestión pueden hacerse tres tipos de consideraciones: la primera se refiere a la pertinencia de estos indicadores para la gestión de un Programa como el de Mujeres Jefas de Familia, puesto que parecería que se ha intentado homogeneizar indicadores para diferentes programas, sin tomar demasiado en cuentas las especificidades que cada uno de ellos puede tener. La segunda se vincula con la disponibilidad actual de la información requerida para completar los nuevos indicadores (si es que éstos fueran los adecuados). Las actividades de Educación y capacitación y los servicios de Atención Médica también utilizan locales preexistentes. Quedaría sólo el caso de los CAI, que representa sólo una parte del programa, de lo que resulta que la segunda consideración no es demasiado importante. La tercera tiene que ver con la relación entre esos indicadores y la evaluación externa. En el contexto de lo que es la evaluación externa la información sintética que pueden EVALUADO POR LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA

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proporcionar estos indicadores de gestión corresponde a tareas de fiscalización, referidas al cumplimiento físico de los compromisos (metas) asumidos, y deben llevarse a cabo con información de carácter censal, es decir que cubra el universo de los proyectos. A juicio de esta el análisis de indicadores forma parte de esta tarea de evaluación, y en este sentido los comentarios críticos sobre su formulación y utilidad se han pensado, en todos los casos, como aportes constructivos. Al discutir los indicadores y al mencionar los problemas con el número de beneficiarios/as se ha revisado, de hecho, gran parte de los problemas de cobertura que presenta el Programa. Cabe agregar solamente que en términos de la evaluación de resultados (outcomes) y para indicar el grado de amplitud de la cobertura del Programa es preciso revisar previamente las definiciones de la población objetivo, tomando en consideración varias de las observaciones que al respecto se han derivado de esta evaluación (niveles de pobreza a atender, elementos de caracterización de la mujer como jefa de familia). Se trata sin duda de un tema con fuertes vinculaciones con los análisis de género, por lo que sería necesario diseñar un estudio paralelo de la situación de este grupo poblacional, comenzando por su adecuada cuantificación (en los ámbitos rurales y urbanos El tema de la focalización se encuentra naturalmente asociado con el de cobertura por lo que requiere también una revisión de las definiciones de la población objetivo. Mientras tanto es posible, a partir de los resultados de la encuesta, hacer algunos señalamientos. Un porcentaje significativo de las beneficiarias (24%) no se consideraría Jefa de Familia; tampoco los criterios de pobreza extrema parecen aplicarse de manera demasiado rigurosa, si se toman en cuenta tanto los niveles de ingreso familiares como los niveles de escolaridad que arroja la encuesta. De este modo la focalización, entendida como un indicador del cumplimiento de programa en el sentido de concentrar sus apoyos en la población objetivo tal y como ésta ha sido definida, estaría lejos de arrojar buenos resultados. Es preciso no obstante matizar esta conclusión, porque esas eventuales fallas en la focalización pueden deberse más bien a deficiencias en las definiciones, que a desvíos intencionados en la gestión del Programa, por lo que vale la pena reiterar la necesidad de que esos aspectos se proceda a su revisión y adecuación para el futuro. Conclusiones y Recomendaciones . La caracterización de la población objetivo contenida en las Reglas de Operación no se refleja exactamente en la población objetivo atendida en el Programa piloto. La encuesta llevada a muestra que el 24% de las encuestadas se auto descartó como jefa de familia; casi el 30% de las beneficiadas recurren a centros de salud del IMSS o ISSSTE; en 25% de los casos el ingreso familiar declarado fue superior al límite establecido en las Reglas de Operación. Con estos valores, a los que se agregan los relativamente altos niveles de

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escolaridad de gran parte de las beneficiarias, es difícil considerar que formen parte de grupos de extrema pobreza urbana. En las entrevistas con los responsables por la operación del programa se ha comentado reiteradamente la dificultad que impone la presencia de techos financieros y sobre todo su nivel, ya que en muchos casos la asignación autorizada no se correspondería con la magnitud de los problemas existentes. Uno de los resultados de la encuesta muestra que de las tres vertientes de la misma más del 80% de las beneficiadas aprovechan dos de ellas (Educación, capacitación y Formación, y CAI). En la primera de ellas destaca especialmente la satisfacción de las beneficiarias por el aumento de su autoestima. En cuanto a la segunda ésta contribuye a mejorar sus condiciones laborales. La utilidad de los indicadores, sean éstos de gestión o de resultados, aumenta en la medida que la información sea más oportuna y que las variables estén mejor definidas. Los indicadores de costo – efectividad construidos en esta evaluación, muestran que si no hay información desagregada (en esta oportunidad sobre la asignación detallada de recursos de operación en la administración central) los resultados del indicador son de relativa utilidad. Las definiciones de la población objetivo del Programa requieren ser revisadas y adecuadas al doble propósito que se trasluce a lo largo del mismo: combatir la pobreza y atacar los elementos de desigualdad que la agravan en un enfoque de género. La simultaneidad de ambos objetivos obliga a flexibilizar alguna de las definiciones, como la que se refiere al carácter de jefa de familia y la que determina las condiciones de pobreza extrema. En las propias comunidades la figura de mujeres jefas de familia está asociada a la imagen de madre soltera, sin pareja o con compañero ausente. El concepto contenido en las Reglas de Operación, que enfatiza más la responsabilidad económica que el rol social (puesto que se acepta que esté “con o sin cónyuge”), requeriría revisarse y adecuarse más a las percepciones socioculturales predominantes aún a costa del sacrifico de su “políticamente correcta” definición. El requisito de un máximo de ingresos familiares (de acuerdo a los criterios oficiales referidos a la pobreza patrimonial) que funge como tope para la aceptación de las beneficiarias en el Programa, podría introducir distorsiones y conspirar contra el sentido comunitario de las mujeres jefas de familia a las que se procura organizar para alcanzar objetivos comunes. Se sugiere la necesidad de modificar el concepto de población objetivo como personas en extrema pobreza, lo que por otra parte está en consonancia con los resultados de la encuesta con las beneficiarias. En un funcionamiento completo del programa que abarque áreas urbanas marginales en todo el país y no sólo ciudades piloto, como en el 2002, se requieren planteamientos y EVALUADO POR LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA

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utilización de criterios muy claros –asociados entre otros al tema de género- sobre cómo distribuir los recursos, asociados a su carácter y a sus propósitos. De acuerdo con las Reglas de Operación el ámbito de acción del programa corresponde a zonas urbanas marginadas, y la etapa piloto se ha desarrollado en ciudades medias. En el futuro sería conveniente pensar en criterios menos restringidos en términos del tamaño de las localidades a servir, que permitan cubrir características regionales diferenciadas. Es importante considerar la conveniencia –y las posibilidades reales para ello- de manejar: o bien Reglas de Operación diferenciadas por estados (regiones) o bien diseñar procedimientos descentralizados que permitan que las delegaciones estatales puedan interpretar y eventualmente revisar las Reglas, dentro de criterios previamente establecidos. El tratamiento del margen de recursos para gastos de operación del programa no está suficientemente explicitado en las Reglas, lo que puede estar produciendo situaciones diferenciales en materia de holgura operacional entre las diversas delegaciones. Se recomienda detallar más este punto, sea en las Reglas de Operación, sea en los Convenios que se acuerden con los gobiernos estatales y municipales. Un corolario de lo anterior es que los gastos de operación (gastos indirectos) sean adecuados y adecuadamente utilizados en y para el Programa, tomando en cuenta en particular el probable incremento de la participación de organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de los proyectos específicos en este tipo de Programa. En general, pero para estas situaciones en particular, es conveniente reforzar los recursos de las delegaciones para un adecuado seguimiento de la ejecución de los proyectos, así como ampliar las acciones tendientes a mejora la capacidad de los funcionarios para ese seguimiento. Se recomienda –para éste y en general para todos los Programas de Desarrollo Social- la realización de uno o varios seminarios o talleres de discusión al interior de la Secretaría, con la participación de instancias de la administración central y de los operadores de las delegaciones, para revisar las experiencias recientes en materia de evaluación y de utilización de indicadores y proponer el diseño y la puesta en práctica sistemática de nuevas formas de análisis, necesariamente asociadas con mejoras en la disponibilidad de información.

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