SALA CONSTITUCIONAL CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACTOR ANTONIO ALVAREZ DESANTI Y OTROS EXP. 14-12628-0007-CO INFORMANTE: JORGE ANDRES OVIEDO ALVAREZ SEÑORES MAGISTRADOS Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010, contesto la audiencia otorgada respecto de la acción de inconstitucionalidad que han interpuesto ANTONIO ALVAREZ DESANTI Y OTRO contra la Ley N.° 8758 “Desafectación del Uso de la Calle 13 Bis, Distrito 1, Cantón 1, San José” de | de agosto de 2014. I.

OBJETO DE LA ACCION Bajo el expediente N.° 14-12628-007-CO se han acumulado otras dos acciones a

las que les fueron asignadas los números de expedientes 14-842-007-CO y 14-843-007CO. Sin embargo, en suma, todas las acciones acumuladas impugnan la Ley N.° 8758 de 1 de agosto de 2014 – Ley de Desafectación de Calle 13 Bis –.

Ley que fue

promulgada luego de que el Poder Ejecutivo por acuerdo ejecutivo de 22 de julio de 2014.

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Ahora bien, la impugnación de los actores se fundamenta en dos argumentos principales. El primero se refiere al ejercicio del poder del veto del Poder Ejecutivo. Efectivamente, los actores denotan que el Decreto Legislativo N.° 8758 – actualmente Ley vigente – habría sido aprobado en el año 2009, pero que no había sido promulgado por haber sido vetado por el Poder Ejecutivo mediante memorial presentado a la Asamblea Legislativa el 6 de agosto de 2009. Luego, los actores advierten que la Asamblea Legislativa, durante los siguientes 5 años no reselló el proyecto de Ley. Así los actores concluyen que el proyecto de Ley habría caducado, y perdido su vigencia. Esto en el tanto el plazo de caducidad, previsto en el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, había operado. Los actores insisten en que el levantamiento del veto por parte del Ejecutivo habría operado cuando ya el proyecto de Ley habría estado archivado por caduco. En criterio, entonces, de los actores, el levantamiento del veto por parte del Ejecutivo habría quebrantado la Constitución, pues no es posible que el Ejecutivo le levante el veto a un proyecto nunca resellado y ya archivado. Adicionalmente, y en apoyo de su tesis, los actores han indicado que no existe duda de que el plazo de caducidad operó en el año 2010, toda vez que, en efecto, si bien se presentó una moción para ampliar el plazo, ésta fue formulada una vez que éste ya se había vencido. En todo caso, los actores alegan que la Asamblea Legislativa nunca votó la moción presentada para resellar el Decreto Legislativo por lo cual ellos entienden que el proyecto estaba archivado en el momento del levantamiento del veto. El segundo argumento se relaciona con un quebranto en el procedimiento legislativo por una supuesta omisión en la consulta a la Municipalidad de San José. En sentido, los actores reconocen que el entonces proyecto de Ley fue consultado a la Municipalidad de San José durante su trámite en la respectiva comisión legislativa.

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No obstante, los actores argumentan que en su redacción original, aprobada en dictamen de comisión, el proyecto de Ley se circunscribía a desafectar a la Calle 13 Bis de su destino público, pero que por la vía de una moción, vía artículo 137 del Reglamento Legislativo, se aprobó incorporar una disposición que le da un nuevo destino sea la construcción del Mercado Calle Nacional de la Artesanía. Así los actores insisten en que el texto propuesto por la moción presentada por la vía del 137 no fue consultado a la Municipalidad de San José, por lo que se estima que el proyecto habría violentado la Constitución. Adicionalmente, el actor Juan Rafael Marín Quirós formula dos argumentos más para alegar la inconstitucionalidad de la Ley de Desafectación. En este sentido, se señala que, presuntamente, la Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis San José, violenta la libertad de tránsito y el derecho a la salud de las personas por las condiciones sanitarias del mercado de artesanías que se ha instalado, de facto, en esa calle. II.

EN ORDEN A LA LEGITIMACION Los actores presentan su acción sin que exista un asunto previo, tampoco sin

que medie un interés difuso. Sin embargo, se estima que los actores se encontrarían legitimados para accionar con fundamento por lo dispuesto en la primera parte del segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, norma que autoriza la acción de inconstitucionalidad en aquellas situaciones donde la presunta inconstitucionalidad, por la naturaleza del asunto, no sea susceptible de producir lesión individual y directa. Nuevamente, conviene acotar que lo que dispone la primera parte del segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, constituye un remedio especial y de aplicación excepcional, que permite admitir aquellos asuntos en los que no se está legitimado, ni individual ni colectivamente, ni como miembro inmerso en una determinada comunidad de intereses difusos, pero que frente a las normas

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impugnadas, nadie lo estaría, excepto de una manera totalmente indirecta o refleja. Esto para garantizar el principio de supremacía de la Constitución. Al respecto, conviene citar el voto de la Sala Constitucional N.° 5596-2012 de las 16:07 horas del 2 de mayo de 2012:

I.- Sobre la admisibilidad. De conformidad con las reglas, así como precedentes de la Sala sobre la legitimación para interponer acciones en esta jurisdicción constitucional, se debe tener por admisible la presente demanda de inconstitucionalidad. En este sentido, la sentencia No. 2011-1361 de estableció que: III.- La legitimación de los accionantes en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, el fundamento de la admisibilidad de la acción tiene asidero en el artículo 75 segundo párrafo, que permite interponer una acción de inconstitucionalidad cuando se alega la inexistencia de una lesión individual y directa. El supuesto regula una situación especial y excepcional, que permite admitir aquellos asuntos en los que no se está legitimado, ni individual ni colectivamente, ni como miembro inmerso en una determinada comunidad de intereses difusos, pero que frente a las normas impugnadas, nadie lo estaría, excepto de una manera totalmente indirecta o refleja (sentencia 0550-91). En estos casos, es claro que la inadmisión de la acción constituiría una violación al principio de tutela judicial efectiva. Se trata, además, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, tal como lo ha hecho ver esta Sala mediante resolución número 00-319 de las 17:18 horas del 11 de enero del 2000 cuando se dijo “Este tribunal ya ha resuelto que en la materia del presente recurso de amparo, sea, el uso de facultades de integración de comisiones o subcomisiones legislativas por el presidente de la Asamblea Legislativa, en el primer caso, o de los presidentes de las propias comisiones, en el segundo, la cuestión no es amparable, ... En la misma resolución que aquí se cita, este tribunal dijo que la vía procesal adecuada para debatir el asunto era la que ofrece la acción de inconstitucionalidad.” Además, los actores cumplieron los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

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Luego, debe señalarse que, en efecto, nos encontramos ante una especie del supuesto previsto en la primera parte del segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues a todas luces la aprobación de una norma que desafecte un bien de dominio público, en principio, no tiene la fuerza eficiente de afectar la esfera jurídica de los intereses de una persona. Así el remedio que la Ley prevé es permitir la interposición de la acción de inconstitucionalidad sin asunto previo. Ergo, es evidente que nos hallamos ante una cuestión de orden constitucional que no obstante su relevancia, no produce una lesión directa e individual, por lo que es procedente admitir su acción al amparo de

lo que dispone la primera parte del

segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. III.

EN ORDEN AL RETIRO DEL VETO EN EL CASO DE LA LEY DE DESAFECTACION DE LA CALLE 13 BIS Es indudable que la Constitución ha previsto un poder de veto como parte de las

atribuciones del Poder Ejecutivo. En efecto, es claro que si bien el artículo 105 de la Constitución delega la potestad de legislar en la Asamblea Legislativa, lo cierto es que la misma Constitución le atribuye al Poder Ejecutivo una competencia para participar en el procedimiento legislativo, así amén del poder de iniciativa que le garantiza el artículo 123 constitucional, el Poder Ejecutivo participa de la sanción y promulgación de las Leyes de la República. Doctrina de los artículos 124 y 140.3 de la Constitución. Junto con el poder de sancionar y promulgar la Ley, la Constitución, de forma expresa en el artículo 140.5, parte segunda, le ha atribuido al Poder Ejecutivo también un derecho de veto.

ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: 5) Ejercer iniciativa en la formación de las leyes, y el derecho de veto; Dirección: San José, Avenidas 2 y 6, calle 13, Internet Http://www.pgr.go.cr Apdo. 78-1003 La Corte. Teléfono 2243-8400, faxes 2233-7010, 2255-0997, 2222-5335

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Este derecho de veto se encuentra regulado, en forma detallada, por los numerales 125, 126, 127 y 128 de la Constitución, precisamente dentro del capítulo III del Título IX, referente a la Formación de las Leyes. Es decir que el derecho de veto, no obstante que pertenezca al Poder Ejecutivo, constituye una institución propia del proceso de Formación de las Leyes. Luego, conviene señalar que el artículo 126, establece, también de manera explícita, que el Poder Ejecutivo puede ejercer su derecho a veto solamente dentro de los primeros 10 días hábiles contados a partir de la fecha que haya recibido el proyecto de Ley aprobado por la Asamblea Legislativa. Extinto ese plazo de 10 días hábiles, sin que el Poder Ejecutivo ejerza el veto, éste se encuentra en la obligación constitucional de sancionar el decreto legislativo y de publicarlo como Ley de la República. Ahora bien, se impone advertir que el derecho de veto en la Constitución tiene una amplitud considerable aunque con claros y precisos límites. Estableciendo así un fuerte sistema de pesos y contrapesos en el proceso de formación de la Ley. Dentro del ámbito del derecho de veto, la Constitución permite que el veto se interponga por razones de conveniencia o por razones de constitucionalidad. De seguido nos referiremos únicamente a lo referente al veto por inconveniencia. Posteriormente, abordaremos, por su pertinencia al caso concreto, el veto por inconstitucionalidad. – Cabe señalar que, en el caso concreto, el veto fue interpuesto por razones de conveniencia pero también de inconstitucionalidad-. En efecto, la Constitución permite al Poder Ejecutivo vetar por razones de conveniencia, en forma total un proyecto de Ley, o vetarlo en forma parcial – realizando observaciones y propuestas de reformas a partes del proyecto de Ley-. En todo caso, conviene señalar que el efecto inmediato del veto, ya sea parcial y total, y conforme texto expreso del artículo 125 constitucional es devolver el proyecto de Ley a la Asamblea. Debe insistirse. Una vez que el Poder Ejecutivo veta un decreto legislativo aprobado por la Asamblea, el primer efecto que se sigue es que el Ejecutivo devuelva

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el proyecto de Ley a aquella. Esto opera así aún en el caso del veto parcial, pues la Constitución le niega al Ejecutivo la posibilidad de sancionar, tampoco promulgar, las partes del proyecto de Ley no objetadas por él. Así, si bien es cierto, la Constitución le otorga al Poder Ejecutivo un derecho de veto amplio, lo cierto es que la misma Constitución limita ese mismo poder de colegislador al imponerle la obligación de devolver a la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley en caso de veto, aún parcial. Esto, nuevamente, dentro de un fuerte de sistema de pesos y contrapesos. Ahora bien, una segunda consecuencia del veto consiste en habilitar a la Asamblea Legislativa a discutir y deliberar nuevamente el proyecto de Ley objetado, específicamente para que resuelva si admite o no las objeciones del Ejecutivo. En efecto, es claro que aprobado un proyecto de Ley en segundo debate, la Asamblea Legislativa debe enviar el decreto legislativo aprobado por ella al Poder Ejecutivo, sin posibilidad de reabrir esa deliberación o revisarlo. No obstante, en aquel supuesto en que el Poder Ejecutivo vete un proyecto de Ley por razones de conveniencia, resulta claro conforme el artículo 127 de la Constitución, que la Asamblea Legislativa puede nuevamente proceder a discutirlo, o a reconsiderarlo como dice literalmente la norma en comentario. Por supuesto esta reconsideración no permite volver a discutir el proyecto en su totalidad sino solamente en lo objetado por el Poder Ejecutivo. Así una vez recibido el veto, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 182 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la Presidencia de ésta lo trasladará a la Comisión Legislativa que lo hubiese dictaminado originalmente. En este sentido, debe advertirse que, de cara a un proyecto de Ley vetado por el Poder Ejecutivo, la Constitución le permite, refiriéndonos exclusivamente al caso del veto por conveniencia, a la Asamblea Legislativa proceder, en principio, de las siguientes formas que se pasan a explicar sintéticamente: a.

En el caso de un veto total – que objeta el proyecto de Ley de forma total -, y habiéndose aceptado las objeciones del

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Ejecutivo, y de acuerdo con el artículo 182 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la Comisión podrá dictaminar en el sentido de que el proyecto de Ley sea archivado, lo cual deberá ser aprobado por la Asamblea por mayoría absoluta de votos presentes, conforme el artículo 119 constitucional. b.

En el caso de que el proyecto de Ley haya

sido vetado

parcialmente y que el Poder Ejecutivo haya realizado objeciones y haya propuesto reformas, la Comisión puede dictaminar las reformas positivamente y el Plenario de la Asamblea puede debatirlas y votarlas a través de dos debates legislativos aprobándolas con la mayoría absoluta de los votos presentes. Esto conforme el procedimiento previsto en el artículo 182 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. c.

Luego, también de acuerdo con el artículo 182 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la Comisión Legislativa respectiva puede también desechar las objeciones y propuestas del Poder Ejecutivo y recomendar a la Asamblea Legislativa el resello, en cuyo caso se debe someter el nuevo dictamen de la Comisión a dos debates y resellar para lo cual se requerirán dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa. Esto conforme el numeral 127 constitucional.

d.

Otra opción consiste en que la Comisión dictaminadora, como lo prevé el numeral 182 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no acepte las objeciones, pero tampoco proponga el resello. En el supuesto de que se apruebe este dictamen por parte del Plenario, se dará por concluido el asunto.

Sin perjuicio de lo anterior, conviene enfatizar que en el caso de que un proyecto de Ley vetado por el Poder Ejecutivo debido a razones de conveniencia, sea desechado

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por la Asamblea Legislativa o que no se alcance la mayoría calificada de dos tercios de sus miembros para resellarlo, éste sería archivado. Así una tercera consecuencia del veto consiste en que si el proyecto de Ley objetado por el Poder Ejecutivo no logra su resello, entonces, éste se archivará con la consecuencia, prevista expresamente en la última parte del artículo 127 constitucional, en el sentido de que ese proyecto de Ley en particular, no podrá ser considerado nuevamente sino hasta la siguiente Legislatura. Debe insistirse. El fuerte sistema de pesos y contrapesos de nuestra Constitución impone una limitación en el proceso de Formación de la Ley en el sentido de que un proyecto de Ley vetado que no alcance el resello, no podrá ser considerado nuevamente sino hasta la siguiente legislatura. Lo anterior, por supuesto, funciona como un incentivo para que el Ejecutivo y el Legislativo ponderen, de forma adecuada, el ejercicio del derecho de veto y de la posibilidad del resello. Una cuarta consecuencia del ejercicio del derecho de veto consiste en que si el proyecto de Ley objetado es resellado, entonces, éste queda sancionado y se mandará a ejecutar como Ley de la República sin que el Poder Ejecutivo pueda intervenir. Nuevamente, esto dentro de un esquema de un fuerte sistema de pesos y contrapesos que la Constitución prevé en el proceso de Formación de la Ley. Así las cosas, se impone advertir que la Constitución, a través del derecho de veto, particularmente el veto por conveniencia, le confiere al Poder Ejecutivo una potestad para incidir en el proceso de formación de la Ley que le permite, a través de su objeción, proponer reformas a un decreto legislativo ya aprobado en dos debates, e incluso para proponer su archivo. Ergo, el derecho a veto constituye un instrumento para que el Ejecutivo pueda incidir en la política legislativa. No obstante, es también notorio que la Constitución, vista la potestad de legislar de la Asamblea, le reconoce a la Asamblea Legislativa, en el caso del veto por inconveniencia, la posibilidad de resellar el proyecto de Ley vetado, desechando las reformas propuestas por el Ejecutivo e incluso sus objeciones totales, pero condiciona

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esa posibilidad del resello a la formación de una mayoría calificada de dos tercios no de los votos presentes, sino de los miembros de la Asamblea. Es decir que la Asamblea puede resellar cuando las fracciones políticas logren acordar una mayoría calificada que, por lo común, requeriría un acuerdo multipartidario o transpartidario. Así el resello es un instrumento que le permite a la Asamblea Legislativa superar el veto ejecutivo, pero a condición de la formación de una mayoría calificada de toda la Asamblea. Luego, debe indicarse que, en la práctica, el derecho al veto ha demostrado su efectividad como instrumento el Poder Ejecutivo para incidir en la política legislativa. Ciertamente, desde 1948 y hasta el año 2012 el Poder Ejecutivo ha interpuesto 445 vetos y solamente han sido resellados 63 proyectos de Ley objetados. Luego, debe señalarse que 382 proyectos de Ley vetados fueron archivados. (Fuente: UNIDAD DE ANALISIS DE GESTION PARLAMENTARIA. LISTADO DE VETOS Y RESELLOS PERIODO 1944-2012. Departamento de Servicios Técnicos. Asamblea Legislativa.) La administración que más vetos ha interpuesto es la del Presidente Echandi que ejerció el derecho al veto en 80 ocasiones. Ahora llama la atención que 36 de esos proyectos fueron archivados sin que la Asamblea Legislativa, específicamente la Comisión dictaminadora, emitiera pronunciamiento alguno con respecto a las objeciones, pero sin que tampoco alcanzara, en consecuencia, el resello o fueran aprobadas las reformas propuestas por el Poder Ejecutivo. (Ver LOS VETOS DEL PRESIDENTE ECHANDI. RAZONES Y JUSTIFICACION 1958-1962. Imprenta Nacional. 1962) Ahora bien, se ha interpretado que es constitucionalmente posible que el Poder Ejecutivo, a su discreción, retire el veto interpuesto por razones de conveniencia, pero este retiro solamente procede en determinadas y particulares circunstancias.

Así

debemos citar lo indicado por la Sala Constitucional en su voto N.° 3004-1992 de las 2:30 horas del 9 de octubre de 1992:

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IIo.- En relación con la posibilidad de retiro del veto interpuesto por el Poder Ejecutivo, alega la recurrente que una vez ejercida tal potestad, carece de competencia para retirarlo. El veto es una forma de participación del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo, autorizado expresamente por la Constitución Política, en sus artículos 125, 126, 127 y 128 . Consiste básicamente en la potestad de objetar por razones de oportunidad o constitucionalidad, los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Legislativa y por su naturaleza eminentemente política, debe considerarse un acto discrecional. Alegar, como lo hace la recurrente, que al no estar expresamente autorizado en la Constitución el retiro del veto, el Poder Ejecutivo no tiene la potestad para obrar de esa forma, es una tesis que no comparte esta Sala, pues tratándose del ejercicio de un poder discrecional, el retiro resulta también parte inherente a él, como potestad implícita atribuida a dicho Poder, que puede ejercer en cualquier momento, hasta tanto no exista pronunciamiento del pleno legislativo, si fue interpuesto por razones de oportunidad, como en el caso en examen. Corresponde al poder Ejecutivo el determinar la conveniencia o inconveniencia de objetar un proyecto de ley, por razones de oportunidad, pero también cuenta dentro de sus atribuciones el reconsiderar la objeción y en caso de estimar que, por un cambio de circunstancias o cualquier otra razón de oportunidad, es conveniente retirarlo, no existe para ello objeción constitucional alguna. En el caso de la ley número 6683, el veto fue retirado por el Ejecutivo antes de que la Asamblea definiera sobre los motivos en que se fundamentó el reproche del Ejecutivo, tal retiro implicó una aceptación del proyecto, con lo que se consolidó la voluntad legislativa, de aprobar la norma. No existe entonces, ningún vicio de inconstitucionalidad relativo al proceso de formación de la ley impugnada, por lo que a este respecto el recurso debe declararse sin lugar. (El subrayado no es del original) Así es claro que la Sala Constitucional ha admitido que se puede retirar el veto por conveniencia antes de que la Asamblea Legislativa vierta criterio sobre la objeción, resellando o archivando el asunto. Este retiro del veto, evidentemente, es discrecional. Valga decir que desde 1948, el Poder Ejecutivo ha retirado su veto en 4 ocasiones. En todo caso, conviene insistir en que, por tesis de principio, el retiro del veto no es un acto que viole, per se, la separación de poderes toda vez que claramente

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constituye un acto propio del mismo derecho del veto que la Constitución le otorga al Poder Ejecutivo. Ahora bien, no obstante lo anterior, en el asunto que nos ocupa, sea de la Ley N.° 8758, se deben hacer las siguientes consideraciones concretas de interés. El veto fue interpuesto mediante oficio DP-6658-09 de 5 de agosto de 2009 comunicado a la Asamblea Legislativa en esa misma fecha. Este veto fue interpuesto por razones de inconveniencia pero también alegando motivos de inconstitucionalidad. Por informe afirmativo de mayoría de 23 de setiembre de 2009, la Comisión Permanente de Administración y Gobierno rindió su informe, rechazando las objeciones de inconveniencia y de inconstitucionalidad,

y recomendó al Plenario proceder al

resello del proyecto de Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis de San José. En todo caso, nótese que tampoco se envió el veto a la Sala Constitucional para que procediera conforme el numeral 128 constitucional. El 3 de mayo de 2010 se presentó una solicitud, conforme la primera parte del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea, para poner a despacho el proyecto de Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis. Es decir para agendar el proyecto en la legislatura 2010-2011. (Folio 365 del expediente legislativo) En el acta N.° 47 del Plenario de 23 de julio de 2010 consta que se rechazó una moción de posposición que pretendía posponer el conocimiento de todos los asuntos del día para conocer una alteración del orden del día de tal manera que se colocara en primer lugar el informe de resello de la Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis. (folio 370 del expediente legislativo) Los días 1 y 3 de mayo de 2013 nuevamente se presentaron sendas solicitudes, conforme la primera parte del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea, para poner a despacho el proyecto de Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis.(Folio 393 del expediente legislativo) Luego en el acta N.° 70 de 23 de setiembre de 2013 la Presidencia de la Asamblea Legislativa, frente a una moción para modificar el orden del conocimiento de los asuntos y poner entonces el Informe del 23 de setiembre de 2009 en primer lugar,

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emite una resolución sin número con el encabezado “Resolución de la Presidencia de la Asamblea Legislativa sobre el trámite del veto” en la cual se resuelve que los informes de Veto, incluyendo el del 23 de setiembre de 2009, deben ser tramitados de acuerdo con el orden del día previsto en el artículo 35 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es decir que se debía ubicar en el orden del día de acuerdo con el tipo de dictamen que sea y el orden cronológico de presentación, salvo que el proyecto haya sido dispensado de trámites. (Ver folios del 395 al 400 del expediente legislativo) Esta resolución de la Presidencia fue apelada en pero el recurso fue rechazado en la siguiente sesión. (Ver folio 410 del expediente legislativo.) El 3 de junio de 2014 se presentó otra solicitud, conforme la primera parte del el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea, para poner otra vez a despacho el proyecto de Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis. (Folio 365 del expediente legislativo) Luego, debe constatarse que, no obstante todo lo anterior, el plazo cuatrienal, previsto en la segunda parte del artículo 119, se habría vencido el 19 de setiembre de 2010 – esto por cuanto el proyecto fue iniciado el 19 de setiembre de 2006 - sin que la Asamblea concediera, un nuevo plazo cuatrienal. Debe insistirse en que la Asamblea Legislativa no aprobó ninguna prórroga del plazo cuatrienal e incluso, no se presentó, ninguna moción a tal efecto. Esto se constata luego de revisado el expediente legislativo facilitado por la Asamblea Legislativa. Tómese nota de que el vencimiento del plazo cuatrienal consta incluso en la página

web

de

la

Asamblea

Legislativa.

(http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_Informacion/Consultas_SIL/Pginas/Detalle%20 Proyectos%20de%20Ley.aspx?Numero_Proyecto=16377) Así las cosas, es claro que el retiro del veto se realizó cuando ya se había vencido el plazo cuatrienal del proyecto de Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis de San José. En efecto, nótese que no obstante las gestiones legislativas realizadas después del veto interpuesto por el Poder Ejecutivo el 5 de agosto de 2009, no se procuró que la

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Asamblea Legislativa, conforme lo prescribe el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, concediera un nuevo plazo. Debe insistirse. A pesar de que en tres ocasiones se requirió la puesta en Despacho del proyecto, se omitió gestionar que el Plenario de la Asamblea Legislativa concediera un nuevo plazo para lo cual se habría requerido dos tercios del total de sus miembros – misma mayoría requerida para el resello -, cosa que, entonces, el Plenario nunca hizo. Asimismo, conviene advertir que, por lo menos, en dos ocasiones, la Asamblea desechó las respectivas mociones para colocar en un lugar de prioridad, dentro del orden del día, la discusión del informe de resello del proyecto de Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis San José. Incluso se emitió una resolución donde se indicó que ese informe debía seguir el orden regular previsto en el artículo 35 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Ergo, es evidente que a pesar de la existencia de un informe de la Comisión de Gobierno y Administración que recomendaba su resello desde el año 2009, la Asamblea Legislativa no lo discutió pero tampoco concedió un plazo de cuatro años adicionales. Por el contrario, este plazo transcurrió hasta vencerse sin que se aprobara ninguna prórroga. Lo anterior, por supuesto, tuvo por consecuencia irremediable, conforme lo prescribe el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que se tuviera por no presentado el proyecto de Ley de Desafectación de la Calle 13 y que se debiese tener por archivado. Nuevamente, el plazo se habría vencido el 19 de setiembre de 2010. Se transcribe el artículo 119 en comentario:

Artículo 119. Caducidad de los asuntos Al finalizar una legislatura, los asuntos pendientes de resolución podrán estudiarse en la siguiente, por iniciativa del Poder Ejecutivo o de los diputados. En todos estos casos, tales asuntos seguirán los trámites que aún les falten. Pasados cuatro años calendario a partir de su iniciación, se tendrán como no presentados y sin más trámite se ordenará su archivo. Dirección: San José, Avenidas 2 y 6, calle 13, Internet Http://www.pgr.go.cr Apdo. 78-1003 La Corte. Teléfono 2243-8400, faxes 2233-7010, 2255-0997, 2222-5335

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No obstante, la Asamblea podrá conceder un nuevo plazo por votación de los dos tercios del total de sus miembros, siempre que la moción correspondiente se presente antes del vencimiento del plazo. (Modificado mediante Acuerdo Nº 5020, del 9 de noviembre de 1999). Sobre el alcance de esta norma, conviene citar el voto de la Sala Constitucional N.°9618-2010 de las 2:46 horas del 20 de julio de 2005: .-

Sobre la caducidad del proyecto.El Defensor de los Habitantes consulta sobre la caducidad del proyecto, pues considera que caducó desde el 09 de febrero del 2005, fecha en que venció el plazo cuatrienal establecido en el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues si bien es cierto la moción para prorrogarle el plazo fue presentada desde el 02 de diciembre del 2004 (antes del plazo cuatrienal), se aprobó hasta el 16 de mayo del 2005, es decir, TRES meses y SIETE días después de vencido el plazo siendo entonces una costumbre parlamentaria contra legem consentir que la sola presentación de la moción surta efectos sobre un expediente impidiendo su caducidad. Al respecto, lo único que compete a esta jurisdicción es analizar si en el procedimiento legislativo se ha producido una infracción esencial pues solamente cuando se determine la existencia de violaciones a trámites esenciales corresponde a esta instancia emitir pronunciamiento, por cuanto – como se ha dicho en anteriores ocasiones- no toda violación al procedimiento, para la elaboración de la Ley formal, constituye un defecto sustancial, y claro está, con consecuencias respecto de la constitucionalidad de la misma (Resolución 00-03220 de las 10 horas 30 minutos del 18 de abril del 2000). Así las cosas, observando lo que establece el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa que se transcribe a continuación no observa esta Sala violación tal y como se explica: “Artículo 119.Caducidad de los asuntos Al finalizar una legislatura, los asuntos pendientes de resolución podrán estudiarse en la siguiente, por iniciativa del Poder Ejecutivo o de los diputados. En todos estos casos, tales asuntos seguirán los trámites que aún les falten. Pasados cuatro años Dirección: San José, Avenidas 2 y 6, calle 13, Internet Http://www.pgr.go.cr Apdo. 78-1003 La Corte. Teléfono 2243-8400, faxes 2233-7010, 2255-0997, 2222-5335

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calendario a partir de su iniciación, se tendrán como no presentados y sin más trámite se ordenará su archivo. No obstante, la Asamblea podrá conceder un nuevo plazo por votación de los dos tercios del total de sus miembros, siempre que la moción correspondiente se presente antes del vencimiento del plazo.” (resaltado no corresponde al original) El trámite sustancial derivado de este artículo es que la moción que solicita un nuevo plazo de votación debe ser presentada antes del vencimiento del plazo, lo cual no está siendo cuestionado por el consultante pues dice que la moción fue presentada antes del vencimiento del plazo (tal y como se consigna en la sesión parlamentaria del 16 de mayo del 2005 visible al folio 3970 del Tomo XIII del expediente legislativo). Posteriormente se verifica que dicha moción fue aprobada el 16 de mayo del 2005 por 45 votos (Folio 3970 del Tomo XIII del expediente legislativo). Los efectos interpretativos del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que no establece nada sobre el plazo de votación de esa moción, son cuestionamientos en sí de la norma y no del proyecto consultado. De todas formas recuérdese que se encuentra pendiente de conocimiento una acción de inconstitucionalidad en contra de este artículo del Reglamento de la Asamblea, expediente número 04-002131. Por otro lado, como no consta ni se alega que algunos diputados se hayan opuesto a este trámite luego de votada la moción, tal posible vicio procesal se convalidó con la mayoría parlamentaria que aprobó el proyecto. Por estas razones, no encuentra la Sala vicios sustanciales en el trámite legislativo seguido en el proyecto consultado en cuanto a lo dispuesto en el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Luego, es notorio que el veto presentado al decreto legislativo de Desafectación de la Calle 13 fue retirado por el Poder Ejecutivo por acuerdo N.° 136-C de 22 de julio de 2014 – comunicado a la Asamblea Legislativa el 1 de agosto de 2014 -. Es decir que el retiro del veto fue realizado casi cuatro años después de que al proyecto de Ley de Desafectación se le hubiese vencido el plazo sin que la Asamblea Legislativo lo hubiese prorrogado.

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Ello constituye un impedimento para que el Poder Ejecutivo pudiese retirar, válida y eficazmente, el veto. Debe reiterarse. Es claro, y así se ha admitido, que el Poder Ejecutivo puede retirar un veto por conveniencia – esto dentro de sus facultades como colegislador pero es notorio que

este acto debe realizarse antes de que la Asamblea Legislativa

vierta criterio sobre las razones de la objeción, reselle el proyecto de Ley o bien siempre que se mantenga el plazo que tiene la Asamblea Legislativa para resellar. En este último supuesto entendemos que el retiro del veto procede siempre que al proyecto de Ley objetado no se le haya vencido el plazo cuatrienal o que éste haya sido prorrogado. Nótese que en las otras ocasiones en que el Poder Ejecutivo retiró un veto – sea en el caso de los vetos N° 2376 y N.° 7021 – dicho acto se realizó cuando el Plenario estaba por conocer el dictamen de la respectiva Comisión. En efecto, no debe escapar al intérprete que si el vencimiento del plazo cuatrienal, previsto en el artículo 119, le impedía a la Asamblea Legislativa, volver a considerar el proyecto de Ley vetado – y por tanto a resellarlo – se sigue que tampoco el Poder Ejecutivo tendría oportunidad válida para retirar el veto, y con ello, consolidar la voluntad legislativa. Conviene advertir que si bien la ampliación del plazo puede aprobarse con posterioridad a su vencimiento, de acuerdo con el Reglamento de la Asamblea, es requisito para ello que se haya presentado una moción antes del vencimiento y claro que ésta sea aprobada. Consecuentemente es conforme la versión vigente del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea, si esa moción no fue presentada, y si la prórroga no se acuerda por el Plenario, el proyecto se tiene por no presentado, y lo procedente es su archivo. Este es un efecto, ipso iure, del artículo 119 en comentario. Así el hecho de que se haya retirado el veto cuando ya al proyecto se le había vencido el plazo cuatrienal constituiría, eventualmente,

un quebranto esencial del

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procedimiento legislativo que conllevaría la inconstitucionalidad de la Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis San José. Nuevamente, aunque es indudable que, por regla general, el Poder Ejecutivo puede retirar el veto de conveniencia de modo discrecional, lo cierto es que en el caso concreto de la Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis San José, este acto se habría realizado cuando ya no existía oportunidad para hacerlo de forma válida ni eficaz. Conviene reiterar. El retiro del veto debe realizarse cuando todavía el plazo cuatrienal se encuentra vigente, o haya sido prorrogado. Esto se fundamenta en serias razones de seguridad jurídica, pues la tesis contraria implicaría que se pueda sancionar un proyecto ya archivado y que los asuntos en sede legislativa puedan discutirse sine die. Ahora bien, conviene recordar que el veto interpuesto por el Ejecutivo a la Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis, no lo fue solamente por razones de inconveniencia, sino también se fundamentó en motivos de inconstitucionalidad. Luego, debe insistirse en que aunque el Informe sobre el veto de la Comisión de Administración

y

Gobierno

de

setiembre

de

2009

rechazó

las

razones

de

inconstitucionalidad alegadas por el Ejecutivo, lo cierto es que en el procedimiento subsiguiente se omitió cumplir con lo exigido por el artículo 128 de la Constitución. En efecto, se impone remarcar que en el caso del veto por razones de inconstitucionalidad,

históricamente

conocido

como

veto

judicial,

existe

un

procedimiento especial y distinto del veto por conveniencia regulado en el artículo 128 de la Constitución. En este sentido, el artículo 128 constitucional establece que

si la Asamblea

Legislativa no acepta las razones de inconstitucionalidad del Ejecutivo, aquella debe enviar el decreto legislativo y su veto a la Sala Constitucional para que resuelva, dentro del plazo de 30 días, sobre si esas razones de inconstitucionalidad son fundadas o no. Es decir para que la Sala Constitucional decida si procede o no declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones vetadas por el Ejecutivo.

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Así el veto por razones de inconstitucionalidad se ha configurado como especie de mecanismo de control previo de constitucionalidad. Luego debe señalarse que cuando un veto se funde en razones de inconstitucionalidad, éste no puede ser retirado. Esto en el tanto, por tratarse de un mecanismo de control previo de constitucionalidad, existen razones de interés público que lo impiden, particularmente, en virtud del principio de supremacía constitucional. En efecto, nótese que el veto por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 128 de la Constitución, tiene por objeto preservar la supremacía constitucional, así una vez planteado el conflicto con la Asamblea Legislativa – si ésta rechaza las razones de inconstitucionalidad – la Norma Fundamental impone que deba intervenir

la Sala

Constitucional. Así se trataría de un procedimiento especial que trasciende la mera definición de la política legislativa, pero que se relaciona directamente con la supremacía constitucional y la necesidad de evitar posibles lesiones al orden constitucional. En tales circunstancias resulta obvio que escapa al poder del Poder Ejecutivo retirar el veto. Ahora bien, en el caso concreto del veto interpuesto a la Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis San José, es notorio que éste se fundamentó también en razones de inconstitucionalidad, incluso solicitando la aplicación del artículo 128 constitucional. Igualmente es evidente que a pesar de lo anterior ni el veto ni el informe de Comisión que rechazó los motivos de inconstitucionalidad, tampoco el entonces proyecto de Ley, fueron enviados a la Sala Constitucional para que resolviera, por lo que, en el expediente legislativo, no existe pronunciamiento alguno por parte de la Sala Constitucional sobre las razones de inconstitucionalidad del veto puesto en el año 2009.. Ergo, es claro, de un lado, que en el trámite del veto interpuesto por oficio DP6658-09 de 5 de agosto de 2009 se quebrantó el artículo 128 de la Constitución al no enviarse el decreto legislativo a la Sala Constitucional, y del otro extremo, que no era

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procedente que dicho veto se retirase sin que esta misma Sala Constitucional resolviese lo procedente. En todo caso, debe insistirse en que, en virtud del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el plazo cuatrienal del proyecto de Ley ya habría caducado. IV.

EN RELACION CON LA CONSULTA A LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSE En sus argumentos, los actores alegan, además, que en el ínterin de la

tramitación legislativa de la Ley de Desafectación de la Calle 13 Bis San José, la consulta que se hizo a la Municipalidad de San José, se realizó de forma irregular. En este sentido, se argumenta que, a pesar de que el proyecto de Ley fue consultado originariamente a la Municipalidad de San José cuando se tramitaba en comisión legislativa, se indica que el proyecto habría sido modificado sustancialmente por la vía una moción del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Esto habría afectado, en criterio de los actores, la autonomía municipal. Al respecto, conviene hacer las siguientes consideraciones sobre la tramitación del entonces proyecto de Ley. Es cierto que el texto del proyecto, tal y como fue introducido a la corriente legislativa, disponía únicamente la desafectación de la calle 13 bis de San José. No obstante, debe precisarse que ya en la exposición de motivos se señalaba que el objetivo de esta desafectación, consistía en establecer en esa calle un Mercado Nacional de Artesanías. (Ver los folios del 1 al 4 del expediente legislativo.) Igualmente debe destacarse que en el momento de evacuar la consulta del proyecto de Ley, la Municipalidad de San José, mediante oficio 2038-SM de 24 de octubre de 2007, claramente se refiere al proyecto de Ley y al objeto último de este de establecer un llamado Mercado Nacional de Artesanías. Nótese, incluso, que uno de los argumentos de la Municipalidad para oponerse a la iniciativa consistió en señalar que ya la corporación local tenía previsto un espacio para la instalación de ese Mercado. (Ver folios del 58 al 61 del expediente legislativo.)

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Luego, conviene advertir que por moción del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, aprobada por la Comisión de Administración y Gobierno el 17 de junio de 2009, se aclaró el texto del proyecto para agregar que la desafectación tendría por objeto último la construcción de un Mercado Nacional de Artesanías en la calle 13 Bis. (Ver folio 235 del expediente legislativo.) No obstante, debe insistirse desde el inicio de la tramitación del proyecto de Ley, se tenía claro que la finalidad de éste consiste en el establecimiento de Mercado Nacional de Artesanías. Es decir que no se quebrantó ninguna norma del procedimiento legislativa al realizar la consulta a la Municipalidad de San José. Nuevamente, en el momento de evacuar la consulta, la Municipalidad de San José claramente señaló que conocía el objeto último de la desafectación de la Calle 13 Bis San José. En todo caso, conviene advertir que la modificación que se hizo al proyecto de Ley vía moción 137, no constituyó una alteración sustancial del proyecto de Ley. Así las cosas, la consulta se realizó de forma regular y sin quebrantar ninguna norma del procedimiento. En todo caso, debe subrayarse que la afectación y desafectación de los bienes al uso público es una atribución propia de la Asamblea Legislativa. Esto según doctrina del artículo 121.14 de la Constitución. Finalmente, conviene indicar que los actores han presentado dos argumentos de menor peso. El primero, se alega que el proyecto de Ley afectaría el libre tránsito de los ciudadanos. El segundo, que los establecimientos ubicados actualmente en la calle 13 Bis afectan el derecho a la salud de las personas por sus condiciones sanitarias. Sobre estos dos temas, debe señalarse que, en principio, valorar la oportunidad del cambio de destino de la calle 13 Bi, y por supuesto, si ese cambio de destino afecta o no la circulación vehicular, es un tema propio de la ponderación legislativa y que escapa a un examen de constitucionalidad.

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Luego, debe indicarse que si los establecimientos comerciales que ocupan actualmente el Mercado Nacional de Artesanías generan problemas sanitarios – que afectarían el derecho a la salud -, esto no sería materia de acción de inconstitucionalidad, pues debería revisado por la vía de amparo o por la vía de lo ordinario. V.

CONCLUSION Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la

Ley N.° 8758

“Desafectación del Uso de la Calle 13 Bis, Distrito 1, Cantón 1, San José”, podría ser inconstitucional. Esto en el tanto el veto fue retirado en quebranto de los artículos 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y 128 de la Constitución. San José, 23 de setiembre 2014

Ana Lorena Brenes Esquivel Procuradora General de la República

JOA

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