XXII JORNADAS NACIONALES DE ACTUALIZACIÓN DOCTRINARIA DE TRIBUNALES DE CUENTAS, ÓRGANOS Y ORGANISMOS PÚBLICOS DE CONTROL EXTERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Salta – 25, 26 y 27 de setiembre 2012

Tema IV – Función de Asesoramiento. Valor de las Recomendaciones y la función de asesoramiento que prestan los Organismos de Control Público Externo como herramienta preventiva de ocurrencia de irregularidades de múltiple origen.

El Asesoramiento y la Recomendación como política de prevención y colaboración. Una mirada desde el modelo de Salida, Voz y Lealtad de Albert O. Hirschman.

Dra. Ana Adrover

Cra. Elisabet Soriano

H. TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

El H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, ha tomado conocimiento de la presentación del presente trabajo, según Acuerdo de fecha 2 de agosto de 2012.

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INDICE Página/s

Resumen……………………………………………………………………

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Introducción………………………………………………………………..

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CAPÍTULO 1. El tipo de control propuesto a la luz del modelo de “Salida, voz y lealtad” de Albert Hirschman ………………………………

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1.1 Una aproximación a las ideas de Albert O. Hirschman………………...

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1.2 Cómo encuadrar los conceptos en la labor del Tribunal de Cuentas…...

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CAPÍTULO 2. El tipo de control vigente en la Provincia de Buenos Aires..

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2.1 Los modelos tradicionales………………………………………………

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2.2 Actividades de Control del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires. Plazos de ejecución………………………………………….

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CAPÍTULO 3. El desarrollo de la “Voz” por parte del Organismo de Control. ¿Cómo llevarlo a cabo?...............................................................

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3.1 El basamento legal……………………………………………………...

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3.2 Las acciones concretas…………………………………………………. 3.2.1 El proceso de Asesoramiento ………………………………………... 3.2.2 El proceso de Intervenir ………………………………………………

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3.3 La Formulación y Exposición de las Recomendaciones………………..

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3.4 El proceso de Seguimiento……………………………………………...

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Conclusiones………………………………………………………………..

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Bibliografía………………………………………………………………….

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RESUMEN

Se advierte la necesidad de un cambio conceptual en la manera de afrontar los mecanismos de control llevados a cabo por los Tribunales de Cuentas, históricamente sujetos a la función jurisdiccional. Ya no es admisible centrarse solamente en el análisis de documentación basado en la premisa “Cumple/No cumple” con la normativa legal, emitiendo sentencias sancionatorias sin considerar lo que pudo haberse realizado durante el proceso de estudio de la cuenta para evitar llegar a esa instancia. En ese sentido, el Organismo de Control de la Provincia de Buenos Aires, a través de sus intervenciones constantes y el asesoramiento permanente en los entes controlados, pretende marcar un camino que, signado por las recomendaciones y su seguimiento, derive en una relación de colaboración que enriquezca el trabajo de ambas partes. Ello por supuesto sin apartarse del cumplimiento de su finalidad constitucional.

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INTRODUCCION

“Me lo dices, y lo olvido. Me lo enseñas, y lo recuerdo. Me haces intervenir, y aprendo”. Benjamin Franklin

El trabajo que se presenta es un intento de mostrar la conveniencia de que exista, por parte de los Organismos que ejercen la función de Control Externo -tal es el caso del H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires- un sistema de control que permita coadyuvar a los administradores de la cosa pública, a fin de evitar que se produzcan desvíos en su accionar, y minimizar la determinación de responsabilidades y aplicación de sanciones. Esto es así porque para el H. Tribunal de Cuentas la aplicación de sanciones es la consecuencia no deseada. Se introduce la visión del tema desde la perspectiva otorgada por el economista Albert O. Hirschman, en su descripción de los mecanismos de “Salida, Voz y Lealtad”. Históricamente los Tribunales de Cuentas se caracterizaron por la aplicación de un sistema de control ex post, orientados a fiscalizar los aspectos formales, legales, contables, numéricos y documentales, cumpliendo con su función jurisdiccional. El interés de este escrito, por el contrario, es exponer una forma de intervención en los organismos controlados, respetando los ordenamientos legales vigentes, pero yendo más allá de la mera “autopsia documental” que permite responsabilizar y sancionar sin dejar margen a la prevención de irregularidades. Ello se logra, como se verá durante el desarrollo de esta propuesta, a través del Asesoramiento y las Intervenciones constantes en los entes controlados. Una prueba de que otro tipo de control es posible, son las acciones llevadas a cabo en este sentido por el H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Bs.As., en la mayoría de los equipos de trabajo conformados, que actúan interdisciplinariamente desde las áreas del derecho y la contabilidad. Esta “sociedad de ciencias” en un área sensible como la del control, deriva indiscutiblemente en la mejora de la capacidad de analizar los conflictos, evaluarlos y prever sus posibles consecuencias. 4

La consecuencia de este tipo de intervenciones es la figura de la Recomendación, que acompañada de un riguroso seguimiento, nos permite lograr un trabajo de auditoría que, a la vez que cumple con el mandato constitucional de control, se transforma en comprensivo de las iniciativas propiciadas por la gestión por resultados. El método utilizado para la realización de este documento, se basó en la lectura bibliográfica y la recopilación y análisis de información sobre tareas realizadas fundamentalmente en la Vocalía Reparticiones Autárquicas y Entes Especiales del H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Bs. As., pero considerando también las labores desempeñadas por otros sectores, que resultan indispensables para la integralidad del control que se pretende lograr. El presente trabajo se ajusta a las normas de presentación de investigaciones que aprobó el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas en función de los lineamientos otorgados por el Instituto de Estudios Técnicos e Investigaciones (I.E.T.e.I.). En el Capítulo 1 describiremos el modelo propuesto por Albert O. Hirschman en su libro “Salida, voz y lealtad. Respuesta al deterioro de empresas, organizaciones y estados”. Lo analizaremos efectuando un paralelismo entre los mecanismos descriptos por el autor y los que puede utilizar (y de hecho utiliza) el H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires en el desarrollo de su tarea de fiscalización y control. En el Capítulo 2 haremos una breve descripción de los modelos tradicionales de control, y expondremos el modelo de control vigente en la Provincia de Buenos Aires. Para ello analizaremos la función que cumple el H. Tribunal de Cuentas, y las actividades que éste realiza para llevar a cabo su cometido. En el Capítulo 3 trataremos el basamento legal en el que se sustenta el H. Tribunal de Cuentas para fomentar el uso de la “Voz” institucional. También se verán las acciones concretas de asesoramiento y recomendación que puede llevar a cabo en el ejercicio de su función. Comentaremos la manera de formular y exponer las recomendaciones, como así también el necesario proceso de seguimiento sobre ellas. Como consecuencia de lo expuesto en el desarrollo del trabajo, surge la elaboración de una Conclusión.

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CAPÍTULO 1. El tipo de control propuesto a la luz del modelo de “Salida, voz y lealtad” de Albert Hirschman

1.1 Una aproximación a las ideas de Albert O. Hirschman En forma previa a describir el tipo de tareas que pueden llevarse a cabo en la actualidad para propender al “acompañamiento” de la gestión como forma de prevención de irregularidades, haremos un uso extensivo de la relación de dichos procedimientos con los mecanismos descriptos por Albert Otto Hirschman en su libro “Salida, Voz y Lealtad”1, para lo cual se hará una breve reseña de los mismos. La obra de Hirschman es uno de los intentos más sólidos y fundamentados del moderno análisis económico para entender la realidad de los procesos. Este economista alemán pero ciudadano de Latinoamérica, en el año 1970 publicó el libro citado con varias ideas útiles para ser aplicadas en diversos campos de actuación. Señalaba que “Bajo cualquier sistema económico, social o político, los individuos, las empresas y los organismos en general están sujetos a fallas en su comportamiento eficiente, racional, legal, virtuoso o, en otro sentido, funcional”. Su objetivo es describir los mecanismos a través de los cuales se puede llegar a una condición óptima para los diferentes agentes de la sociedad. Una de sus ideas centrales es que los individuos y las instituciones se convierten en actores del desarrollo si participan de manera activa, esto es, no sólo reactivamente. Hirschman señalaba que lo esencial es aprender haciendo (learning by doing), y que tanto los logros como los errores son valiosos senderos de aprendizaje. Salida y Voz fueron definidos por Hirschman como dos respuestas opuestas de los consumidores o miembros de las organizaciones frente a lo que consideran un deterioro de la calidad de los servicios y beneficios que reciben. “Salida” consiste simplemente en el acto de marcharse, debido en general a que se cree que otra firma u organización suministrarán mejores bienes, servicios o beneficios. De manera indirecta y no intencionada, la salida puede dar lugar a que la organización en deterioro mejore su funcionamiento. Es la respuesta última, a modo de solución final, pero no siempre viable (Pueden existir impedimentos legales, situaciones monopólicas, etc.).

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Hirschman, Albert O. “Salida, voz y lealtad. Respuesta al deterioro de empresas, organizaciones y estados”. Fondo de Cultura Económica, México, 1977.

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“Voz” es el acto de manifestarse, quejarse u organizar un reclamo con el propósito de lograr de manera directa una recuperación de la calidad que se ha visto dañada. Gran parte de su libro trata de las condiciones bajo las cuales pueden activarse la salida, la voz o ambas a la vez. No existe una armonía preestablecida entre la salida y la voz, las cuales por el contrario actúan con frecuencia en contraposición y tienden a socavarse mutuamente, en especial la salida a la voz. Una fácil accesibilidad a la salida es enemiga de la voz, debido a que, en comparación con la salida, la voz tiene un costo en términos de esfuerzo y tiempo. Además, para que sea efectiva, la voz exige con frecuencia una acción de grupo y se halla por tanto sujeta a las dificultades de la organización. Por el contrario, la salida, cuando es accesible, no exige ninguna coordinación con otros. De ahí surge uno de los principales argumentos del autor: “la presencia de la alternativa de salida puede atrofiar el desarrollo del arte de la voz”. Se resalta la opción de voz como “una acción política por excelencia”, por esto es que instituciones, organizaciones, grupos políticos y ciudadanos buscan ampliar y mejorar los canales de voz. Después introduce el concepto de “Lealtad”, definiéndola como la buena voluntad que se tiene para actuar cuando se reconoce un problema en el funcionamiento de una organización. En este sentido, a mayor lealtad, mayor es la probabilidad de tomar acciones correctivas. Los leales, para Hirschman, son aquellos que en lugar de ejercer la opción de salida (cuando la opción existe), permanecen con la organización y ayudan a corregir sus errores. La lealtad aparece en el sistema cuando hay presencia de insatisfacción y esto genera manifestar la disconformidad y proponer soluciones para corregir la disfuncionalidad. Se ve en este mecanismo una buena opción para cambiar la situación y “volverla a la senda correcta”; es decir, el interesado tiene la razonable expectativa de que con su actuación pueda mejorarse una determinada situación hacia el interior de la organización. La Voz siempre es preferible a la Salida. Favorecer la voz permite obtener una mayor información sobre las necesidades reales de la organización y asegura una mejor ejecución y evaluación de acciones, facilitando retroalimentaciones inmediatas. La historia de la voz es, en grado considerable, la historia del derecho a disentir, y con ello el intento de reparar una relación haciendo un esfuerzo para comunicar nuestras inconformidades y propuestas de mejoramiento.

1.2 Cómo encuadrar los conceptos en la labor del Tribunal de Cuentas. El esquema de análisis descripto cobra particular importancia para explicar la dinámica propuesta en este trabajo, situando al Tribunal de Cuentas como actor en el 7

escenario del control. Hirschman mismo señala que la definición dada por él de los conceptos de Salida, Voz y Lealtad, concitaría seguramente muchas y nuevas interpretaciones. Forzando la analogía, le “pediremos prestado” su modelo, redefiniendo los conceptos: Salida: Lo asimilaremos a la respuesta última que emite el Tribunal, bajo la figura de Sentencia, en la cual está habilitado para aplicar diferentes sanciones. Si bien siempre existe este mecanismo (el Tribunal está obligado por mandato constitucional a aprobar o desaprobar las cuentas), ello no debe acallar la Voz, ya que la sanción es la consecuencia no deseada y puede implicar que el organismo de control no actuó con la celeridad necesaria. Voz: Es la manifestación del Tribunal, solicitando explicaciones de procedimientos y métodos, requiriendo documentación respaldatoria de actos ejecutados, sugiriendo la realización de mejoras de procesos, recomendando la toma de decisiones para corregir situaciones detectadas, asesorando siempre con la mirada sobre lo ya hecho, para lograr llevarlo a un nivel correcto y ajustado a derecho. Es una voz constante que apoya, corrige, es creativa y propositiva. Es escrita, documentada, pero no por ello deja de ser Voz. Podemos decir que el Organismo de Control se transforma así en la voz de la sociedad reclamante, a quien se orienta su trabajo. A través de ella manifiesta su carácter asesor, promoviendo cambios favorables en el corto plazo, y hace más amigable la relación controlante-controlado. Lealtad: Es la retroalimentación que genera el Tribunal con su participación activa y colaboradora. Se transforma así en un feedback de los controlados frente a las distintas clases de intervenciones del Tribunal definidas como “Voz”. Ha quedado demostrado por la experiencia práctica desarrollada por los equipos de trabajo que a mayor interacción, mayor respuesta positiva se recibe de los organismos sujetos a las auditorías. Es fundamental fomentar este concepto, lo cual facilita enormemente la tarea a desarrollar. Como bien consignaba Hirschman, si existe Lealtad se incrementa la probabilidad de tomar acciones correctivas. El desarrollo del modelo precedente nos posiciona como Organismo de Control, claramente frente a la situación de persistir en la Voz, tratando de generar Lealtad. El Tribunal de Cuentas siempre tiene, de todos modos, la oportunidad de realizar una observación concreta y de corresponder, aplicar sanciones. Jamás se pone en duda su función de juzgamiento.

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CAPÍTULO 2. El tipo de control vigente en la Provincia de Buenos Aires.

2.1 Los modelos tradicionales. Los dos modelos tradicionales de control externo del gasto público provienen del parlamentario británico y el jurisdiccional francés, si bien existen también las modernas Contralorías que combinan ambos modelos, con distintos alcances en cuanto al control jurisdiccional. La característica distintiva del primer modelo consiste en la creación de un órgano de control externo vinculado a la institución parlamentaria, para poder así asistir al Poder Legislativo. Su independencia encuentra su justificación en el hecho de ser el órgano asesor de carácter técnico del Parlamento, desvinculándose así de la interferencia que pretenda ejercer el Ejecutivo, que por otra parte es el principal sujeto de control. Los países sajones y aquéllos en los que éstos tuvieron influencia, han adoptado este tipo de organización institucional. El segundo modelo consigue la independencia en el ejercicio de la función fiscalizadora otorgando al órgano de control externo una jurisdicción propia, es decir, asimilando a sus miembros a los del poder judicial. Son órganos cuya característica es la aplicación de un tipo de control relacionado con la rendición de cuentas de los fondos recibidos o recaudados y gastados durante un ejercicio fiscal. Este modelo fue adoptado en países de Europa continental, tales como Francia, Alemania, Italia, Portugal y España. En el primer modelo de organismos de control la actuación es más rápida, y en el segundo la forma de trabajo está sujeta a procesos previos que demoran la emisión de la sentencia. Ese es el déficit que solucionan las recomendaciones. El modelo adoptado por la Provincia de Buenos Aires desde el año 1891, se corresponde con la figura constitucional de un Tribunal de Cuentas, en forma análoga a los organismos de control europeos. Este tipo de organización se adoptó luego del fracaso del control de las cuentas por parte de la Legislatura, que fue expresado por el miembro informante Ortiz de Rozas en la Convención Constituyente de 1889 de esta manera: “Por otra parte, señor Presidente, suponiendo que la Legislatura tuviera tiempo y voluntad de ocuparse del examen minucioso de las cuentas de la administración, no sería buen juez, porque es una corporación esencialmente política, mala para administrar y mala para intervenir en todas estas cuestiones; habría poca garantía para aquellos que no estuviesen 9

representados por sus amigos políticos y habría demasiada lenidad para aquellos cuyos amigos políticos formasen las cámaras. Es necesario buscar fuera de esta afinidad, fuera de esta enemistad, jueces imparciales que examinen esas cuentas, las aprueben o desaprueben y tengan facultad para compeler a los administradores de los caudales públicos al cumplimiento de su deber y medios legales de hacer efectiva la responsabilidad. A este fin, señor Presidente, y sin introducir por otra parte una novedad, desde que es una forma de control establecida en varios países, ha creído la comisión conveniente proponer a la Convención la creación de este Tribunal”2 Así, la figura del Tribunal de Cuentas es claramente más completa que la del resto de las organizaciones de control que carecen del poder sancionatorio. Su diseño institucional le permite prevenir y corregir irregularidades además de juzgar las cuentas y las conductas administrativas. 2.2 Actividades de Control del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires. Plazos de ejecución. Creemos firmemente que un estado constitucional y democrático exige ser concebido con la perspectiva del control eficaz de la gestión de sus fondos públicos. Así lo manifiesta claramente la Constitución de la Provincia de Buenos Aires en su art. 159, el que expresa: “La Legislatura dictará la ley orgánica del Tribunal de Cuentas. Éste se compondrá de un presidente abogado y cuatro vocales contadores públicos, todos inamovibles, nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Podrán ser enjuiciados y removidos en la misma forma y en los mismos casos que los jueces de las Cámaras de Apelación. Dicho tribunal tendrá las siguientes atribuciones: 1. Examinar las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas, tanto provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este último caso, indicar el funcionario o funcionarios responsables, como también el monto y la causa de los alcances respectivos. 2. Inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley. 2

Historia del Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires. http://www.htc.gba.gov.ar/web/index.php?option=com_k2&view=item&id=17:historia-del-honorabletribunal-de-cuentas-de-la-provincia-de-buenos-aires&tmpl=component&print=1&Itemid=120. Página web consultada el 24 de junio de 2012.

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Las acciones para la ejecución de las resoluciones del tribunal corresponderán al fiscal de Estado.” Es decir, el modelo de control externo establecido para la Provincia de Buenos Aires se desprende directamente de la Constitución, teniendo así en forma expresa la apropiada legitimación. Este mismo marco normativo es quien delimita las competencias que el Órgano de Control puede asumir. Esto concuerda con lo manifestado en el punto 5.3 de la Declaración de Lima 3acerca de las Líneas Básicas de la Fiscalización, en el cual se dispone que “Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el grado de su independencia deben regularse en la Constitución; los aspectos concretos podrán ser regulados por medio de leyes”. Asimismo el punto 6.1 de la citada Declaración, señala que “La independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores está inseparablemente unida a la independencia de sus miembros”. Tenemos entonces una institución de raigambre constitucional, que a su vez se sustenta en su Ley Orgánica de creación (Ley 10.869 y sus modificatorias). Ésta especifica que el Tribunal es la única autoridad que puede aprobar o desaprobar definitivamente las cuentas rendidas por los obligados a ello (art. 15°), y que en el ejercicio de sus atribuciones sobre el control de la hacienda pública o cuando se obstruyan sus actos o frente a la desobediencia a sus resoluciones, el Tribunal de Cuentas puede aplicar diferentes tipos de sanciones (Llamados de atención, Amonestaciones, Cargos pecuniarios y Multas) (art. 16°). Podemos así coincidir en la afirmación que señalara Palao Taboada4, al decir que “Lo esencial en relación a la existencia del control externo se encuentra en la idea de que es conveniente, tanto para la garantía del propio Estado, como para los que manejan los fondos públicos, que la rendición de las cuentas se haga ante un órgano que ofrezca garantías de imparcialidad y objetividad en el ejercicio de sus funciones y que asegure los mecanismos necesarios para poder detectar y, en su caso, depurar, la responsabilidad en la que hayan podido incurrir los cuentadantes”. La independencia funcional es la característica que otorga una mayor importancia institucional, como así también relevancia tanto en el aspecto técnico como político en el ejercicio de sus atribuciones. Para que esta tarea de control pueda desarrollarse eficazmente, la labor efectuada deberá ser necesariamente omnicomprensiva en su desarrollo, y realizarse en el

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“La Declaración de Lima” – INTOSAI (The International Organization of Supreme Audit Institutions), reeditada por la Revista Internacional de Auditoría Gubernamental, Viena 1998.

4 PALAO TABOADA, Carlos: “El Control de la actividad financiera en un Estado democrático” en AAVV: La función de los Tribunales de Cuentas en la sociedad democrática. Encuentro Internacional 1984. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1985; pág. 269.

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plazo más corto posible, para que la variable tiempo no interfiera en el cumplimiento de las medidas adoptadas. Sin embargo, la tarea de control externo no debería estar acotada en forma exclusiva a detectar las posibles prácticas abusivas o irregularidades que la gestión de la cosa pública haya podido producir. Es indispensable que el modelo sea útil para prevenir aquéllas que puedan producirse en el futuro. “Si el control se limita a detectar las acciones realizadas en el pasado, esto es, se configura como un control realizado a posteriori (por ser esta la forma más eficaz de garantizar un control de resultados); y a sugerir las medidas para su corrección (con un alcance limitado de sus informes y recomendaciones), sin estar dotado de las atribuciones necesarias para poder supervisar su efectiva aplicación, su función puede quedar desnaturalizada. Para ello es preciso que exista un mecanismo que permita asegurar que aquellas actuaciones irregulares no puedan volver a repetirse y para evaluar el grado de eficacia de las recomendaciones sugeridas una vez han sido adoptadas”5. En el pasado las instituciones con función jurisdiccional, estaban orientadas específica y únicamente a la aprobación/desaprobación de la rendición de cuentas mediante la sentencia, lo que determinaba que poco podía hacerse en el sentido de propender a la mejora de la gestión y a evitar que los hechos se siguieran repitiendo. Un nuevo fallo volvería a aplicar variadas sanciones sobre los mismos repetidos hechos. Es decir que el Tribunal manifestaba su Voz a través de las sentencias. Hoy ese panorama ha cambiado, en parte gracias a las nuevas dinámicas de gestión y los avances tecnológicos, y en el caso particular del H. Tribunal de Cuentas de la Pcia. de Bs. As. fue particularmente beneficiosa la modificación de su Ley Orgánica incorporando Delegaciones en sede de los organismos controlados, y la implementación de la Norma ISO 9001:2000 (Adecuada hoy a ISO 9001:2008), lo que ha permitido un control posterior pero “encima” de los hechos. Al respecto de los plazos para el estudio de las Cuentas Provinciales6, la Ley 10.869 (con sus modificatorias) señala en el art. 18.ter lo siguiente: 1. Al 31 de mayo del año siguiente al año que se estudia, los responsables de cada organismo elevarán los estados contables y demás documentación complementaria de la rendición de cuentas al H. Tribunal de Cuentas. 2. Al 31 de julio la Delegación complementará el estudio de la cuenta y remitirá el informe de auditoría al relator.

5 VALLÈS VIVES, Francesc: “Control externo del gasto público y Estado constitucional” Universitat Autònoma de Barcelona, Tesis Doctoral, 2001, pág. 40. 6

Se deja constancia que el estudio de las Cuentas Municipales tiene un tratamiento y vencimiento de plazos diferenciado (Ley 10.869 y modificatorias, art. 24)

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3. El Relator actuante hasta el 30 de septiembre, analizará la documentación remitida, formalizará la planilla de cargo y trasladará a los funcionarios alcanzados y a la Repartición correspondiente. 4. Los funcionarios trasladados y la repartición deberán completar los elementos requeridos y remitirlos al H. Tribunal de Cuentas en el término establecido por el artículo 27 de la Ley Orgánica, el que en ningún caso podrá exceder del 30 de noviembre. 5. El H. Tribunal de Cuentas debe dictar sentencia hasta el 30 de junio del año siguiente. Consecuentemente, si tomamos como base el plazo legal para la emisión de las sentencias correspondientes al Sector Público Provincial respecto de un Ejercicio dado, vemos que el Fallo se produce 18 meses después de finalizado el primer Ejercicio objeto de control, pero si este tiempo se mide desde la finalización del primer mes del ejercicio bajo estudio, el tiempo se extiende a 29 meses. Este plazo resulta razonable para tratar el análisis de la cuenta, porque está de por medio el derecho de legítima defensa del administrador responsable que efectuó su rendición. Éste debe responder a las observaciones que sobre ella se le hacen y que pueden eventualmente derivar en diversas sanciones que afectan su nombre e inclusive su propio patrimonio, o sea que es un tiempo que ineludiblemente debe respetarse. Sin embargo, ese mismo tiempo representa un obstáculo si la sentencia se considera el único resultado de la actividad del Tribunal, porque como se produce con posterioridad al cierre del ejercicio, ya no está la posibilidad de corregir errores. Aquí es donde entra en juego la posibilidad de realizar tareas de asesoramiento, intervenciones en los entes controlados y recomendaciones.

CAPÍTULO 3. El desarrollo de la “Voz” por parte del Organismo de Control. ¿Cómo llevarlo a cabo? 3.1 El basamento legal. Como ya se expuso en el Capítulo precedente, el principal sustento legal que tiene el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires para desarrollar su función es la Constitución Provincial. Si nos adentramos en los fundamentos por los cuales es 13

factible la realización de Asesoramientos, Intervenciones en los Organismos y Recomendaciones, diremos que esta posibilidad se plasma en los siguientes cuerpos legales y normativa interna: -

Constitución de la Provincia de Buenos Aires, art. 159, particularmente en su inciso 2, en el cual se le otorga al Tribunal de Cuentas la atribución de “Inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley”.

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Ley 10.869 y modificatorias – Orgánica del Tribunal de Cuentas, art. 14, inc. 6, en el cual se señala que es facultad del Organismo “Toda otra actividad que coadyuve al cumplimiento de las funciones previstas en la presente ley”.

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Ley 13.767 de Administración Financiera de la Provincia de Buenos Aires en su totalidad, ya que la misma propende en sus objetivos el establecer un eficiente y eficaz sistema de control previo y posterior, normativo, financiero, económico y de gestión, como así también procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas, proyectos y operaciones.

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Reglamento Interno de la Ley 10.869 y modificatorias, art. 14, en su último párrafo en el cual expresa que “el Vocal del Área podrá disponer la realización de auditorías en los procedimientos administrativos cuando pueda suponerse que las mismas resultan contributivas al mejoramiento de la administración, y en caso de ser necesario, autorizar a que se efectúen las recomendaciones pertinentes”.

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Normas Técnicas de Fiscalización de la Hacienda Pública desarrolladas por el Instituto de Estudios Técnicos e Investigaciones (IETEI) para el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina (SPTCRA), aprobadas por la Acordada del 20 de septiembre de 2000 del H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires.

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Manual de Calidad del H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires en su punto 1.6 – VII en el cual señala como uno de sus Postulados Básicos al Compromiso Solidario: Reconocer la necesidad de que los poderes del Estado, el público en general y las entidades fiscalizadas tienen el derecho a esperar que la conducta y el enfoque del H. Tribunal de Cuentas sean irreprochables, no susciten sospechas y resulten dignos de respeto y confianza. Promover, en consecuencia, la cooperación y las buenas relaciones personales y profesionales, cultivando entre colegas un trato justo, equilibrado y solidario”. 14

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El mismo Manual, en su punto 2.4, define que el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires tiene como Misión “controlar la percepción e inversión de los dineros públicos, aprobar o desaprobar las cuentas fijando sus alcances, detectar y/o prevenir irregularidades, comprendiendo el control jurisdiccional de la cuenta y los sumarios, auditorias integrales contables de diversos entes, el asesoramiento y colaboración jurídico contable a organismos, la ejecución de aprobaciones establecidas por la reglamentación municipal y la atención de denuncias de la comunidad respecto a organismos públicos”.

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Fichas de Sub-Subprocesos del Estudio de la Cuenta y Fallo vigentes en el marco de la Norma Iso 9001:2008 para la Vocalía Reparticiones Autárquicas y Entes Especiales. Las Intervenciones en el Organismo (Actas) y las Propuestas de Mejora se encuentran previstas en la estructura de los informes.

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Fichas de Procedimientos de Proceso para Consultas Externas y Dictamen Jurídico vigentes en el marco de la Norma ISO 9001:2008 para las Secretarías a cargo de dichas tareas.

3.2 Las acciones concretas. Analizado el basamento legal y haciendo uso de las atribuciones de las cuales se encuentra investido, el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires en forma permanente utiliza los mecanismos de Asesoramiento, Intervenciones en el Organismo y Recomendaciones. Haremos el análisis etimológico de estas palabras, porque tienen mucho que enseñarnos acerca de su significado. Asesorar viene del latín asessor7. La palabra latina asessor viene de assidere (asistir o ayudar) más el sufijo “or” (agente): el que asiste. Según la 1ra. Acepción8 del Diccionario de la Real Academia Española es “Dar consejo o dictamen”. Intervenir proviene del latín intervenire (interponerse), es un verbo de varias acepciones en el Diccionario de la Real Academia Española entre las que se encuentran: “Examinar y censurar las cuentas con autoridad suficiente para ello” (1ra. Acepción) y “Tomar parte en un asunto” (10ma. Acepción)9

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http://etimologias.dechile.net/?asesor, página web consultada el día 21/05/2012.

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http://lema.rae.es/drae/?val=asesorar, página web consultada el día 21/05/12

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http://lema.rae.es/drae/?val=intervenir, página web consultada el 21/05/2012.

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Recomendar proviene del latín Re (intensificación, repetición) –commendare (encargar). Según la 3ra. Acepción10 del Diccionario de la Real Academia Española, es: “Aconsejar algo a alguien para bien suyo”. El orden en que fueron descriptas las acciones no es aleatorio, ya que “el que asiste” o “toma parte en un asunto” es el que luego se permite “recomendar”. 3.2.1 El proceso de Asesoramiento. Una de las formas en que la figura de la Recomendación aparece en la escena del control, es a través del proceso de Asesoramiento. Este proceso es una práctica constante en las auditorías llevadas a cabo por los equipos de trabajo del H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires. La forma de abordarlo es a través de un enfoque que permite incrementar la eficacia y el impacto de las políticas del sector público, planteando un conjunto de resultados estratégicos precisos, definidos y dados a conocer con antelación. Dichos resultados deben ser posibles de cumplir en un periodo establecido de tiempo, colocando el acento en acciones concretas a desarrollar para obtener logros previamente comprometidos. En este sentido, se han desarrollado distintos convenios con Organismos auditados por el H. Tribunal, y dichos instrumentos permiten una relación de ida y vuelta en la cual consensuar cuáles son los puntos a fortalecer y cuáles los que hay que modificar para alcanzar los objetivos propuestos. De estas interacciones surgen hallazgos, como producto de comparar el criterio establecido (deber ser) con alguna circunstancia real detectada durante el proceso de control. Ante dicha situación determinada, se delinean desde el tribunal las mejoras que son factibles de implementar, haciéndolo de un modo descriptivo para permitir su comprensión. Así, se sugieren medidas que a juicio del grupo de auditoría permiten al Organismo obrar solucionando sus actuales problemas, previendo otros y aprovechando al máximo las posibilidades que el medio externo y sus propios recursos le ofrecen. En otras palabras, se consigue que el controlado aplique sus mejores herramientas para actuar con economía, eficiencia y eficacia en el logro de sus metas. Durante el desarrollo del trabajo en conjunto, y antes de efectuar alguna sugerencia, siempre se tienen en cuenta las explicaciones del auditado, realizándose al efecto distintos encuentros en los cuales se les informa de los hallazgos detectados y se recibe su opinión o descargo. En suma, se trata de conciliar una política en torno a lo 10

http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=recomendar, página web consultada el 21/05/12

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recomendado por el tribunal y a la posibilidad concreta que tiene el organismo de cumplir con ello. Es oportuno resaltar que, como mencionáramos en la Introducción al presente trabajo, es ineludible una acción interdisciplinaria que involucre necesariamente a los profesionales del derecho y a los contadores. Para ello, el H. Tribunal de Cuentas tiene en funcionamiento dentro de su estructura una Secretaría de Asuntos Jurídicos (a cargo de un Abogado) y una Secretaría de Consultas, Empréstitos y Proyectos Especiales (a cargo de un Contador). Ellas resuelven por vía del asesoramiento y dictamen (no vinculante), todas aquéllas consultas que eleven las municipalidades y/o los organismos provinciales referidas a cuestiones administrativas, contables y/o jurídicas formuladas por los funcionarios autorizados por la normativa legal correspondiente. Asimismo, la Ley 13.963 (última modificatoria de la Ley Orgánica del H. Tribunal de Cuentas, 10.869), introdujo en la estructura de las Delegaciones que estudian las cuentas municipales la figura de un Oficial Letrado con título de Abogado, adicionalmente al resto de integrantes con título de Contador Público. Por último, también los Vocales de cada área tienen la posibilidad de contar con Asesores Letrados que coadyuven a la labor que éstos deben desempeñar en la emisión de los fallos. Queda demostrada así la colaboración mutua entre las ciencias jurídicas y económicas, en una necesaria sociedad que deriva indiscutiblemente en la mejora de la capacidad de analizar los conflictos, evaluarlos y sugerir las vías para su posible prevención o resolución. Siendo el Tribunal un Órgano Administrativo, se sirve de la relación directa que ambas disciplinas tienen con el derecho público. De la misma manera, es beneficiosa la idea de cooperación interdisciplinaria con cualquier profesión que aporte su conocimiento para la mejor comprensión y tratamiento de los problemas que pueden surgir en la tarea de control. Como corolario de estos procesos de asesoramiento, puede surgir la figura de la Recomendación a fin de que se realice una acción específica que corrija o modifique la situación planteada. Encontramos aquí la primera manifestación de la Voz institucional. 3.2.2 El proceso de Intervenir. Otra de las maneras en que el concepto Recomendación aparece en el transcurso del trabajo de auditoría, es como como un derivado de las Intervenciones constantes en el Organismo, y los relevamientos efectuados sobre el control interno de la entidad 17

auditada. Es fundamentalmente un modo de añadir valor al trabajo de revisión, no sólo para corregir deficiencias sino también señalando el origen de las mismas. Debe quedar absolutamente en claro que se recomienda aquello que no merece una observación concreta, ya que la idea no es pasar por alto la función de control de legalidad, sino contribuir a la mejora de la gestión del ente fiscalizado. Los equipos profesionales a cargo, además de llevar a cabo la tarea trazada en la planificación de auditoría, no deben perder de vista que con su labor pueden aportar su colaboración para el perfeccionamiento de la gestión pública. El concepto “control de legalidad” al que hacemos referencia, no está expresado en sentido literal sino dentro del enfoque de “juridicidad” que señala el Dr. Domingo J. Sesín11 cuando expresa que la metodología de la fiscalización no debe establecerse sobre la base solo de la ley sino que se debe revisar el acto con un criterio amplio de adecuación a la unicidad del orden jurídico. Ese contexto amplio contempla elementos tales como la buena fe, la igualdad, la proporcionalidad, la razonabilidad y el precedente. El objetivo perseguido con las recomendaciones es ofrecer a los administradores públicos sugerencias sobre cómo optimizar procesos que presentan aspectos susceptibles de ser considerados factores de riesgo. En esta instancia resulta fundamental el contacto permanente con los responsables del ente controlado durante el trabajo de campo y en las etapas posteriores hasta el momento de la emisión de un informe conclusivo, proponiendo las medidas correctivas que deban adoptarse. En algunos casos esas medidas se instrumentan en forma casi inmediata a la sugerencia efectuada por el auditor, en cuyo caso se considera una buena práctica dejar constancia por escrito de tal circunstancia, y luego referenciarlo en el informe. Cabe consignar que para llevar a cabo la tarea de recomendar, es fundamental el compromiso de los cuadros profesionales con la labor desarrollada. En el decir de Humberto Guimaraes Souto12 “El funcionario del Tribunal, precisamente debido a la formación técnica y ética que le ha sido inculcada y del vínculo permanente que tiene con la Administración Pública, posee un fuerte sentido del deber y un profundo compromiso con la sociedad y con la mejora del funcionamiento del aparato estatal”.

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SESÍN, Domingo Juan: “La intensidad del control de los Tribunales de Cuentas frente al nuevo milenio”. Revista “El Control Público”. Marzo 2001. N°94, Págs. 10-19. 12 GUIMARAES SOUTO, Humberto: “Control de la Administración Pública – El modelo brasileño”. Discurso de apertura “Jornadas sobre el Control Público en la Argentina” como Presidente del Tribunal de Cuentas de la Unión (Brasil). Buenos Aires, Argentina, 5 de diciembre 2002.

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Estas intervenciones constituyen la segunda manifestación concreta de la Voz institucional 3.3 La Formulación y Exposición de las Recomendaciones. Encontramos una aproximación de cómo deben formularse las recomendaciones en el “Manual de Auditoría de Desempeño” de la Oficina del Auditor General de Canadá (punto 4.87) el cual destaca que escribir una recomendación no es tarea fácil. Las buenas recomendaciones deben cumplir varios requisitos. Los criterios se refieren al proceso de auditoría, al formato y al contenido de la recomendación. En líneas generales, se destaca que las recomendaciones deben ser: Totalmente basadas en los hechos observados. Conducentes a corregir las causas subyacentes de las deficiencias. Dirigidas a quien tiene la responsabilidad de actuar sobre ellas. Sucintas, llanas y con contenido suficiente como para tener sentido por sí mismas. Manifestadas en términos generales, indicando qué hay que hacer, pero dejando los detalles del cómo a los funcionarios de la entidad. Positivas, en el tono y el contenido. Puede indicarse la disposición favorable de los administradores para su implantación. Expresadas en voz activa. Prácticas, es decir capaces de ser implementadas en un plazo razonable, teniendo en cuenta las limitaciones legales y de otro tipo. Efectivas en términos de costos, es decir que éstos no superen el beneficio potencial de su aplicación. Orientadas a los resultados, de ser posible en términos medibles. Capaces de ser objeto de seguimiento. Consistentes y coherentes con otras recomendaciones realizadas en el informe. Todos los recaudos tomados para efectuarlas, evidencian los esfuerzos realizados por el Tribunal para promover y fortalecer el desarrollo de la Voz. Por ello, debe reconocerse la importancia de este mecanismo como instrumento que permite 19

encontrar espacios de negociación y encuentro entre las partes involucradas, esto es, controlador y controlado. Particularmente encontramos adecuado exponerlas en un capítulo perfectamente destacado dentro del informe, y no formando parte de las Observaciones o de la descripción de situaciones solucionadas. Merecen un tratamiento diferenciado, para facilitar su posterior seguimiento. En el caso particular de los informes realizados en la Vocalía Reparticiones Autárquicas y Entes Especiales, las mismas se consignan en el apartado “Propuestas de Mejora” del informe. 3.4 El proceso de Seguimiento. Una vez efectuadas las Recomendaciones, es fundamental para lograr su progresiva implantación el hecho de activar el proceso de seguimiento. Si éste no se pone en marcha, la práctica demuestra que el interés de los administradores en solucionar los temas pendientes decae, y las recomendaciones pueden quedar en el olvido. Recordemos que un ejercicio débil de la Voz, al decir de Hirschman, provocará fallas en el comportamiento eficiente, racional, legal y virtuoso de la organización. Por ello, el seguimiento de las mismas debe incluirse en las planificaciones de auditoría para los ejercicios siguientes, a fin de poder verificar en forma sistemática su efectiva puesta en práctica. En tal sentido, “la Voz debe soportar la carga de alertar a la administración acerca de sus fallas”. Tal como señala la normativa del INTOSAI13, los procesos de seguimiento facilitan la ejecución eficaz de las recomendaciones de los informes y aportan conocimientos al controlador y al controlado. Al efectuarse el seguimiento del informe, el auditor debe mantener la objetividad y la independencia y en consecuencia centrarse en determinar si se han corregido los puntos débiles identificados y no sólo en el hecho de que se hayan puesto en práctica las recomendaciones específicas. Es decir, debe verificar que “lo corrigieron, pero no volverá a suceder porque se han tomado los recaudos”. Se genera así un monitoreo continuo, por el cual se van constatando las acciones implementadas por el organismo controlado. Ello con el fin de cumplir con las recomendaciones y lograr las correcciones necesarias que eleven la calidad tanto de las tareas de administración como las de control. En este tipo de intervención que se lleva a cabo, es necesario crear con el organismo auditado un clima de empatía, confianza, aceptación de ideas e interés en hacer lo 13

The International Organization of Supreme Audit Institutions. Directrices de Aplicación de las Normas de Auditoría de Rendimiento, aprobadas en 2004.

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correcto, no sólo centrarse en descubrir errores y señalarlos. Es decir que el aspecto fundamental de este tipo de auditoría es que tiene un enfoque positivo, se orienta en ayudar a la entidad examinada a hacer mejor su trabajo. Es una auditoría contributiva. El factor humano es fundamental para la retroalimentación de este proceso, y los equipos de trabajo debieran estar orientados a fomentar las relaciones interpersonales. Aquí vemos cómo ese clima permite “activar la Voz” (actividad política por excelencia) y generar en el Organismo controlado, que siente que puede contar con el asesoramiento y la colaboración de la institución de control, una actitud de “Lealtad” en el sentido otorgado por Hirschman. Esto es, ellos reconocen la falla o problema en el funcionamiento de su organización y acceden a tomar las acciones correctivas. Todo lo expuesto anteriormente deja en claro que el proceso de asistir, recomendar y efectuar el seguimiento se encuentra dentro de las competencias del organismo de control de la Provincia de Buenos Aires. El desafio consiste en mantenerlo como forma permanente y sistemática de trabajo.

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Conclusiones

En la introducción del presente trabajo nos planteábamos algunas cuestiones que pretendíamos desarrollar en el cuerpo del mismo, principalmente la necesidad de que exista un sistema de control que, a la par de cumplir su mandato constitucional de aprobar o desaprobar las cuentas e indicar los funcionarios responsables, pudiera colaborar con los gestores de la administración pública en prevenir la ocurrencia de irregularidades. Quedó demostrado que esta nueva modalidad de control proporciona ayuda a la gestión para mejorarla y no para invadirla. Es una forma que ya está implementada y probada con éxito por otras Entidades de Fiscalización Superior y no nos cabe duda que será establecida con éxito en la manera de control de todas las organizaciones dedicadas a la fiscalización pública. El modo de llevarlo a cabo es a través de las figuras del Asesoramiento, las Intervenciones en los Organismos auditados y las Recomendaciones. Estas son las armas que nos permiten llegar con una Voz institucional positiva, a quienes tienen en sus manos la tarea de administrar y gestionar la cosa pública. El H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires ya las ha adoptado en sus informes, como una manera de añadir valor al trabajo realizado por los equipos de auditoría. Esto debe necesariamente estar acompañado de un proceso de seguimiento que permita, siempre en forma documentada, observar el grado de cumplimiento de las sugerencias efectuadas. Cabe agregar que de cara al futuro, las relaciones con los actores externos serán un componente cada vez más importante de la creación de valor. La fluida comunicación inter e intraorganizacional se constituirá también en un requerimiento fundamental, del que no podremos prescindir en un entorno tan cambiante. Resulta necesario retomar los conceptos de la propuesta de Hirschman, en el sentido de que intensificar la Voz es mejorar la organización y generar Lealtad hace que el trabajo pueda desarrollarse en un ambiente más colaborativo, sin perder de vista la juridicidad. Si queremos transitar hacia el control del futuro, con una imagen realista, no podemos pensarlo a través de una simple extrapolación del pasado. Estamos en la segunda década del Siglo XXI… cambiarán las condiciones y los hábitos de trabajo en la era de la tecnología y la globalización en la que ya estamos inmersos. Debemos trabajar mancomunadamente en un mundo cada vez más virtual y global, dejando de lado el operar como instituciones aisladas y/o enfrentadas.

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Compete a los Organismos de Control cumplir el mandato Constitucional ejerciendo su "Voz" y actuando con el debido celo profesional para que los fondos públicos sean ejecutados en forma eficaz en beneficio de la comunidad.

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Bibliografia: - Constitución de la Provincia de Buenos Aires, 1994. - Ley Orgánica Nº 10.869 del Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires modificada por las leyes Nº 10.876, 11.755, 12.008, 12.310, 13.101, 13.118, 13.339, 13.375 y 13.963. - Ley 13.767 de Administración Financiera de la Provincia de Buenos Aires. - Normas Técnicas de Fiscalización de la Hacienda Pública desarrolladas por el Instituto de Estudios Técnicos e Investigaciones (IETEI) para el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina (SPTCRA). - The International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). Directrices de Aplicación de las Normas de Auditoría del Rendimiento. Estocolmo, Julio 2004. - “Manual de Auditoría de Desempeño” de la Oficina del Auditor General de Canadá (OAG) http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/English/meth_gde_e_29358.html#wp639004. Página web consultada el 20-06-12. - “La Declaración de Lima” – INTOSAI (The International Organization of Supreme Audit Institutions), reeditada por la Revista Internacional de Auditoría Gubernamental, Viena 1998. - HIRSCHMAN, Albert O. “Salida, voz y lealtad. Respuesta al deterioro de empresas, organizaciones y estados”. Fondo de Cultura Económica, México, 977. - SANTISO, Javier. “La mirada de Hirschman sobre el desarrollo o el arte de los traspasos y las autosubversiones”. Revista de la CEPAL 70, 2000, págs. 91-106. - VALENCIA, Germán. “Los servicios públicos domiciliarios en Colombia a la luz del modelo de Salida, voz y lealtad de Albert Hirschman”. Lecturas de Economía, Núm. 65, julio-diciembre, 2006, pp. 118-142. Universidad de Antioquia, Colombia. - PALAO TABOADA, Carlos: “El Control de la actividad financiera en un Estado democrático” en AAVV: La función de los Tribunales de Cuentas en la sociedad democrática. Encuentro Internacional 1984. Tribunal de Cuentas. Madrid, 1985; pág. 269. - VALLÈS VIVES, Francesc: “Control externo del gasto público y Estado constitucional” Universitat Autònoma de Barcelona, Tesis Doctoral, 2001, pág. 40.

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- SESÍN, Domingo Juan: “La intensidad del control de los Tribunales de Cuentas frente al nuevo milenio”. Revista “El Control Público”. Marzo 2001. N°94, Págs. 10-19. - GUIMARAES SOUTO, Humberto: “Control de la Administración Pública – El modelo brasileño”. Discurso de apertura “Jornadas sobre el Control Público en la Argentina” como Presidente del Tribunal de Cuentas de la Unión (Brasil). Buenos Aires, Argentina, 5 de diciembre 2002.

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