SECRETARIADO PERMANENTE DE TRIBUNALES DE CUENTAS, ORGANOS Y ORGANISMOS DE CONTROL EXTERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA

I.E.T.E.I. INSTITUTO DE ESTUDIOS TÉCNICOS E INVESTIGACIONES

TEMA Nº 4 “Importancia de la Función de Asesoramiento y de las Recomendaciones en el Control de las Obras Públicas.”

AUTORES: ING. SERGIO GUSTAVO RAMIREZ – FISCAL AUDITOR ING. CARMELO RICARDO GOYECHEA – FISCAL AUDITOR DIRECCION DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS TRIBUNAL DE CUENTAS PROVINCIA DEL CHACO

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Importancia de la Función de Asesoramiento y de las Recomendaciones en el Control de las Obras Públicas.

INDICE I - CONSIDERACIONES PREVIAS ----------------------------------------------------

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II- Marco Normativo ------------------------------------------------------------------------

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a) Normas que contemplan las Facultades de Asesoramiento del Tribunal de Cuentas.-----------------------------------------------------

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b) Normas que contemplan las facultades de Control y Asesoramiento del sector especifico de Obras Públicas del Tribunal de Cuentas ------------------------------------------

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III- RECOMENDACIONES Y FUNCIÓN DE ASESORAMIENTO ----------------

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IV– RECOMENDACIONES Y FUNCIÓN DE ASESORAMIENTO SU TRATAMIENTO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA OBRA PUBLICA – SU IMPORTANCIA ----------------------------------------

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- Concepto de Obra Pública ---------------------------------------------------

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- Caracteres especiales de la Obra Publica -------------------------------

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- Importancia del Control oportuno de las Obras Publicas ------------

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- Funciones de Asesoramiento y Recomendaciones Necesidad de ser oportunos con el control ---------------------------------

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V- CASOS DE INTERVENCIÓN DE LA DCOP RESPECTO A LA FUNCIÓN DE ASESORAMIENTO Y RECOMENDACIONES ------------

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VI- CONCLUSION --------------------------------------------------------------------------

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VII- RECOMENDACIÓN -----------------------------------------------------------------

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VII – BIBLIOGRAFÍA ------------------------------------------------------------------- 26

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Importancia de la Función de Asesoramiento y de las Recomendaciones en el Control de las Obras Públicas. I- Consideraciones previas: Tal como se ha señalado en numerosas oportunidades, el control de la Obra Publica reviste de inmensa importancia, considerando la enorme cantidad de recursos económicos destinados a la ejecución de las mismas, la especificidad de su contenido, el impacto de dichas obras en la sociedad (hospitales, viviendas, caminos, etc.) y la facilidad con la que pueden realizarse desvíos de fondo al tratarse de cuestiones técnicas que requieren de controles específicos. Teniendo en cuenta estas afirmaciones, y en este contexto, las funciones preventivas de los organismos de control respecto de las Obras Publicas son fundamentales. Las

funciones

de

asesoramiento,

las

instrucciones,

recomendaciones y sugerencias son fundamentales a la hora de evitar que situaciones irregulares causen daños a la hacienda pública que, en el caso particular de las Obras Públicas, pueden llegar a ser de un costo importante y, peor aún, en muchos casos sin posibilidades de reparar o revertir. Destacamos una característica de las obras en general, y de la obra pública en particular: el daño que se genera por la mala ejecución, no se repara simplemente con el pago del importe correspondiente a los materiales no aplicados o a la parte de la obra no ejecutada, porque la consecuencia directa de una obra defectuosa es su mala funcionalidad o, peor aún, su falta de funcionalidad para el fin propuesto, y reparar este daño puede resultar mas caro que la obra misma. La ejecución de la obra pública obedece a un proceso, que en su desarrollo es multidisciplinario, lo que nos exige que también su control sea multidisciplinario, debiendo involucrar aspectos contables, legales, administrativos y técnico constructivo. Materias que se encuentran íntimamente

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relacionadas, sin poder desligarlas unas de otras, bajo el riesgo de caer en un control incompleto o falto de contenido. Afirmando, entonces, que el control de la obra publica debe ser multidisciplinario, y sin desmerecer la importancia de su tratamiento a partir de cada una de las disciplinas involucradas, este trabajo se desarrolla con el fin de abordar y resaltar la importancia de las funciones de asesoramiento, las recomendaciones, instrucciones y sugerencias, respecto al Control de las Obras Públicas, desde el punto de vista de quienes, como Fiscales Auditores y profesionales de la construcción, podemos aportar en base a la experiencia que los años de control en la materia nos fueron dando. Finalmente presentamos una serie de casos donde se ilustra sobre el desempeño de la Dirección de Control de Obras Publicas (DCOP) del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco en cuanto a las facultades de Asesoramiento y las de Recomendar con el afán de mejorar la economía eficiencia y eficacia de la gestión controlada.

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II- Marco Normativo: a) Normas que contemplan las Facultades de Asesoramiento del Tribunal de Cuentas. Sin perjuicio de las facultades de Control y Jurisdiccionales que la normativa confiere al Tribunal de Cuentas de la Provincia, no referimos específicamente a las de Asesoramiento.

1- Constitución de la Provincia del Chaco (1957-1994). SECCION VI - Organismos de control CAPITULO II - Organismo de control externo - Tribunal de Cuentas Art. 178. - El Tribunal de Cuentas es el órgano de control externo del sector público provincial y municipal y de entidades privadas beneficiarias de aportes estatales. Serán sus atribuciones: 1- De control, asesoramiento e información: e) Asesorar, emitir informes y adoptar, en su caso, las medidas necesarias para prevenir y corregir cualquier irregularidad.

2- Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas Nº 4159. ARTICULO 4.- El Tribunal de Cuentas deberá inspeccionar las dependencias de los entes comprendidos en su jurisdicción y competencia, efectuar cualquier tipo de control, asesorar, emitir informes, dictámenes, recomendaciones y ordenar en su caso se adopten las medidas necesarias para prevenir y corregir irregularidades.

ARTICULO 6.- Para el ejercicio de su jurisdicción y competencia, el Tribunal de Cuentas tendrá las siguientes atribuciones y potestades: 6 - De Asesoramiento: a) Evacuar consultas de carácter general que sobre las materias de su competencia, le formulen las autoridades superiores y cuentadantes de los organismos sometidos a su jurisdicción, cuando no corriere riesgo de prejuzgamiento y conforme a la reglamentación que a tal efecto se dicte;

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b) Proponer al Poder Legislativo, Concejos Municipales y demás autoridades competentes proyectos de normas legales y reglamentarias que estime convenientes para el mejor control de la hacienda publica en general y de la percepción e inversión de los recursos del estado, en particular; y c) ordenar o instar a las autoridades correspondientes, la adopción de las medidas administrativas que considere necesarias para prevenir y corregir irregularidades y lograr mayor economía, eficiencia y eficacia;

b) Normas que contemplan las facultades de Control y Asesoramiento del sector especifico de Obras Públicas del Tribunal de Cuentas:

1- Ley de Obras Publicas de la Provincia Nº 4990 Artículo 56: Inspección y control de las obras. El organismo licitante será el responsable de realizar la dirección técnica de la obra, inspección, contralor y seguimiento de la obra contratada, verificando la calidad de los procesos constructivos. Para el caso de obras a contratar con proyectos de terceros, la dirección técnica será ejercida por el organismo que hubiere aprobado el proyecto. El organismo determinara, en su estructura, el área que tendrá a su cargo la dirección técnica de las distintas obras que se ejecuten y de la cual dependerán los inspectores de obras asignados a cada una de ellas. La inspección de las obras será ejercida por profesionales según las características y complejidad de la obra que se trate, matriculados en el consejo profesional de agrimensores, arquitectos e ingenieros de la provincia del chaco, designados por el organismo responsable. Las comunicaciones con las contratistas se realizaran a través de la inspección, estando obligada la empresa contratista a acatar las órdenes que se impartieren tendientes al fiel cumplimiento del contrato. Las inspecciones tendrán libre acceso a los obradores, talleres, laboratorios, campamentos, oficinas del contratista y de

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terceros afectados a la obra, a quienes la contratista le hubiera encomendado trabajos o provisiones relacionados con la obra inspeccionada. Idénticas facultades tendrán las áreas específicas de control del Tribunal de Cuentas.” (Se ha destacado en negrita el párrafo específico)

2- Normas de "Control de Obras Publicas" del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco (Resolucion 17 – T. C.): TITULO I II- Normas Éticas y Técnicas de Carácter General: 2.2. En todo memento el Auditor debe ejercer la función de asesoramiento a los funcionarios y cuentadantes - a través del Fiscal que tenga asignado el control del ente respectivo o por sí mismo, cuando las circunstancias lo determinen - sin perjuicio de adoptar las medidas necesarias para prevenir y corregir cualquier irregularidad.

3- Misiones y Funciones del Cargo de Fiscal Auditor – Control de Obras Públicas: …Sugerir a través de la Dirección, medidas tendientes a corregir deficiencias observadas en los Organismos en cuanto a aspectos técnicos, documentales y reglamentarios de su especialidad.

III – Recomendaciones y Función de Asesoramiento: Tal como lo hemos mencionado al tratar sobre la normativa aplicable, las atribuciones de asesoramiento del Tribunal de Cuentas, surgen tanto de la Constitución Provincial (1957 – 1994), como de la ley Orgánica del Tribunal de Cuentas Nº 4159. La Constitución Provincial, en el artículo 178, refiere que el Tribunal de Cuentas es el órgano de control externo del sector público provincial y municipal y de entidades privadas beneficiarias de aportes estatales. Este artículo, en el apartado 1, establece las atribuciones de control, asesoramiento e información y mas específicamente en el subapartado e) señala las de Asesorar, emitir informes y adoptar, en su caso, las medidas necesarias para prevenir y corregir cualquier irregularidad.

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Asimismo la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas Nº 4159, tal como lo transcribimos en el titulo anterior, en el artículo menciona las facultades

de

controlar,

asesorar,

emitir

informes,

dictámenes,

recomendaciones y ordenar en su caso se adopten las medidas necesarias para prevenir y corregir irregularidades. En el articulo 6, apartado 6 – subapartado a), menciona expresamente las potestades de asesoramiento, estableciendo también los requisitos que el ejercicio de dichas facultades debe guardar: -

Evacuar consultas de carácter general.

-

Sobre las materias de su competencia.

-

Formuladas por las autoridades superiores y cuentadantes de los organismos sometidos a su jurisdicción.

-

Cuando no corriere riesgo de prejuzgamiento.

-

Conforme a la reglamentación que a tal efecto se dicte. En los subapartados b) y c) refiere a la facultad de proponer

proyectos de normas legales y reglamentarias y la de ordenar o instar a las autoridades correspondientes, la adopción de medidas administrativas para prevenir y corregir irregularidades, recaudos que se encuentran dentro del contexto de medidas preventivas, de asesoramiento y de recomendaciones necesarias para lograr un mejor control, evitar o corregir irregularidades y lograr mejorar la economía, eficiencia y eficacia de la gestión. Haciendo un análisis de estas atribuciones y del contenido de las normas citadas, el Dr. Hugo Jenefes1, sostiene que no debe desvirtuarse las atribuciones conferidas, incurriendo en un ejercicio excesivo de las atribuciones, desorbitando su accionar técnico. No se trata de convertir al Organismo Superior de Control Externo en una “agencia de información” (tal lo expresado por el Dr. Jenefes) o en una “consultora”. Y, es que, las facultades de asesoramiento, con rango constitucional a partir de la reforma de 1994, deben ser cuidadosamente aplicadas en el marco de los lineamientos que la Ley 4159 ha establecido. Tampoco se trata de co-gobernar ni de pretender invadir las facultades de gestión del gobierno, sino de prestar un servicio (asesorar) a la 1

Dr. Hugo Jenefes. “Las atribuciones del Tribunal de Cuentas en materia de Asesoramiento e Información”– Publicación – Biblioteca del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco.

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administración en general, con el objetivo de prevenir y corregir irregularidades, sosteniendo en todos los casos el máximo equilibrio y razonabilidad en la aplicación de estas facultades.

IV – Recomendaciones y Función de Asesoramiento su tratamiento desde la Perspectiva de la Obra Publica – Su importancia Si bien al tratar esta temática, damos por sabido un conjunto de conocimientos necesarios para la comprensión de la misma, creemos necesario resaltar algunos conceptos básicos que nos ayudarán a poner énfasis en la importancia del Control de la Obra Pública en el contexto de las tareas de control que realizan los Tribunales de cuentas.

Concepto de Obra Pública: Según Adolfo Atchabahian2, “Obra pública es todo trabajo efectuado con fondos del tesoro público, bajo la fiscalización directa de la administración del estado y con destino al uso o comodidad común de los habitantes o para permitir el funcionamiento de servicios públicos”. La ley 13.064, en su artículo 1º, define a la Obra Pública en los siguientes términos: “Considerase obra pública nacional toda construcción o trabajo o servicio de industria que se ejecute con fondos del Tesoro de la Nación, a excepción de los efectuados con subsidios que se regiran por ley especial, y las construcciones militares…”.

En un sentido mas amplio, el art. 1º de la Ley de Obras Públicas de la Provincia del Chaco Nº 4990, expresa “Defínese, como Obra Publica a las construcciones, conservaciones, instalaciones, modificaciones, restauraciones, trabajos en general o servicios de industria y estudios y proyectos que se ejecuten con fondos provinciales, nacionales o internacionales, o subsidios de particulares, que tengan como finalidad el bien publico con el mayor aprovechamiento de los recursos que le son propios, extendidos a todo el 2

Adolfo Atchabahian. Régimen Jurídico de la Gestión y del Control en la Hacienda Pública. Segunda edición actualizada. Depalma.

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territorio de la Provincia del Chaco. Las obras publicas que por contratos administrativos o por administración sean ejecutadas en el ámbito de la administración publica provincial, se someterán a las disposiciones de la presente ley.”

Caracteres especiales de la Obra Publica: Tal como lo adelantamos en las consideraciones previas, la obra publica presentan características que justifican sobradamente la necesidad de un control oportuno y efectivo, y en este sentido observamos que la propia definición de la Obra Pública nos marca los tres aspectos que son fundamentales al momento de analizar la importancia de su control -

El carácter técnico de las mismas (“…construcciones, conservaciones,

instalaciones, modificaciones, restauraciones, trabajos en general o servicios de industria y estudios y proyectos”), situación que implica la necesidad de contar con un servicio técnico especializado para su correcto control (equipo de Ingenieros, Arquitectos, Técnicos en la Materia, etc.). -

Un aspecto económico-financiero: cuando refiere al origen de los fondos

(“…que se ejecuten con fondos provinciales, nacionales o internacionales, o subsidios de particulares…”). Y en este sentido, y sin perjuicio del origen de los fondos acotados por la normativa, cabe resaltar la enorme cantidad de fondos destinados a la realización de las Obras Públicas y la gran incidencia que estas obras tienen en el presupuesto de la Provincia y de la Nación, ya que se controlan obras financiadas por la Provincia, como así por la Nación y Organismos internacionales de crédito (Ejemplo BID) que se destinan a la realización de estas Obras en la Provincia. Y es aquí donde debemos señalar que, en materia de Obras Públicas, tenemos Obras con montos de los mas variados. Las hay de montos menores, como por ejemplo la ejecución de veredas en un barrio humilde de la Provincia o la refacción de una escuelita de alguna localidad de la Provincia, a obras de gran magnitud, como por ejemplo la construcción del un acueducto, la pavimentación de una ruta, o la construcción de la autovía entre varias localidades de la Provincia, obras que pueden involucrar presupuestos que superan ampliamente varias decenas de millones de pesos y que en algunos casos pueden superar los cientos de millones de pesos. 10

-

El tercer aspecto que queremos resaltar, en el desarrollo de este

concepto, es la finalidad (“…, que tengan como finalidad el bien publico…”), y es aquí donde al hablar de la finalidad orientada al bien público, vemos que el impacto social de las obras públicas es de una magnitud que, en la mayoría de los casos no admite errores, desvíos ni irregularidades que puedan poner en riesgo la finalidad perseguida. Es así que, por ejemplo, si la obra está destinada a dar respuesta en materia de salud a una comunidad y se la realiza de manera deficiente y por tal razón tal finalidad no se consigue, el impacto que esta situación tiene en la sociedad es de una dimensión que supera el simple daño económico que la mala ejecución pudiera ocasionar.

Cabe aquí destacar que la ejecución de una obra publica responde a un proceso. Siendo extremadamente sintético, y sin agotar

todo el

proceso, podemos detallar las siguientes etapas en el proceso de ejecución de una Obra Pública: 1- Elaboración del proyecto. 2- Proceso de selección del contratista (Proceso Licitatorio, Concurso, etc.) 3- Contratación. 4- Ejecución de la Obra. 5- Recepción Provisoria. 6- Recepción definitiva

Asimismo, cada una de estas etapas se integra a su vez de procesos. Cada una de estas etapas y los procesos que estas conlleven, deben cumplir con normativas y especificaciones contractuales y técnicas. Es decir, la Obra Pública se da dentro de un proceso que se encuentra reglado y que obliga a: -

al contratista: a ejecutar la obra conforme al contrato y las especificaciones, y

-

a la administración: a respetar las normativas que regulan cada una de las etapas y de realizar la Dirección Técnica de la obra, Inspección, 11

contralor y seguimiento de la obra contratada, verificando la calidad de los procesos constructivos. Y es justamente a la administración obligada a respetar la normativa que regula el proceso de ejecución de la obra pública y responsable de ejercer la Dirección Técnica de la misma, sobre quien se ejerce el control. Es decir, se realiza un control directo sobre a Administración (fundamentalmnte sobre la Dirección e Inspección de Obras), pero también se controla la obra y los procesos constructivos, lo que genera que el contratista se sienta mayormente controlado, ya que, si bien el control directo sobre el contratista lo realiza la Inspección de Obras, ésta se encuentra a la vez controlada por los auditores del Tribunal de Cuentas. El control puede abarcar una, varias o todas las etapas del proceso de la ejecución de la obra, desarrollándose también como un proceso. Y es a lo largo de este proceso de ejecución y en el marco del control que realizamos sobre la Administración comitente de la obra, que van surgiendo las observaciones, cuando se detectan irregularidades documentales o de ejecución que, de no corregirse, pueden causar daños a la hacienda pública o que ponen en riesgo la correcta ejecución de la obra.

Importancia del Control oportuno de las Obras Publicas: En síntesis, la obra pública involucra: 1. Enorme cantidad de recursos económicos destinados a la ejecución de las mismas 2. La especificidad de la materia requiere de equipo especiales de auditores (Construcción, hidráulica, vial, arquitectura, electromecánica, medioambiente, etc.) 3. El impacto y la importanca social que estas obras implican (hospitales, escuelas, viviendas, caminos, barrios de viviendas, redes de agua y de electricidad, etc.) 4. Su complejidad y especificidad facilita el desvío de fondos.

A estos caracteres agregamos que la obra pública se desarrolla en el marco de un proceso y por lo tanto un control efectivo debe acompañar dicho

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proceso, a efectos de prevenir y corregir situaciones que pongan en riesgo la correcta ejecución de la misma.

Todo este complejo de situaciones hace que sostengamos decididamente la necesidad de que los Tribunales de Cuentas pongan énfasis en el control de la Obra Pública.

Y cuando hablamos de control, nos referimos especialmente a un aspecto esencial de éste: La oportunidad. El control de la obra pública requiere, con carácter especial, que el control sea oportuno. Tal como lo veremos mas claramente en los ejemplos que mencionamos mas adelante, si el control llega tarde, probablemente las consecuencias, en muchos casos, serán irreversible.

Es una realidad que, por una cuestión de capacidad operativa3, a pesar del esfuerzo por llegar con el control a la mayor cantidad de obras posibles, la mayoría de las obras públicas quedan fuera del control directo de la Dirección de Control de Obras Publicas del Tribunal de Cuentas de la Provincia y que, aún en las obras bajo control, la presencia del auditor no es constante y la mayor parte de la obra se realiza sin su presencia, ya que la cantidad de Obras Públicas superan ampliamente la capacidad de la Dirección Pero aún, ante esta realidad, el control no deja de ser efectivo, dentro del margen de operación posible, ya que: 1- Al menos en aquellas obras donde llegamos con el control y se detectan irregularidades, a través de los mecanismos previstos (observaciones, sugerencias, requerimientos), las mismas son corregidas a tiempo, evitando mayores daños. 2- La sola idea de que existe un control, actúa como mecanismo de disuasión que hace que, aún sin la presencia constante del 3

La Dirección de Obras Públicas de la Provincia del Chaco se compone de una

Dirección, a cargo de una Contadora Pública, cuatro Fiscalías Auditoras de Obras Públicas (una Arquitecta, dos ingenieros en Construcciones y un Ing. Electromecánico), dos supervisores, una revisora y una auxiliar administrativa.

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auditor, los mecanismos de control interno del organismo (Dirección e Inspección de Obra) se ven compelidos a poner mayor celo en su tarea. También las Empresas Contratistas sienten la presencia de los Auditores del Tribunal de Cuentas y se sienten obligados a cumplir con mayor exigencia las esecificaciones contractuales. 3- Existe un “efecto rebote” sobre otras obras que, aunque no estén bajo control, se sienten controladas. 4- Se genera una extensión de las observaciones a obras de similares características.

Funciones de Asesoramiento y Recomendaciones - Necesidad de ser oportunos con el control En el transcurso de este trabajo hemos insistido sobre la importancia del control de la Obra Pública, y de la necesidad de que el mismo sea oportuno. El desafío es lograr que las irregularidades, los errores, las fallas, las deficiencias constructivas no se produzcan, y si se producen, sean corregidas. En esto juega un papel fundamental la función de asesoramiento que el Fiscal Auditor de Obras Públicas puede hacer a la administración en general y al Inspector de Obras en particular. Ocurre que no siempre las fallas o irregularidades en la ejecución de la obra se dan por una actitud dolosa del funcionario responsable del control (Inspector de Obras, Director de Obras), sino que en muchas oportunidades la misma se produce por error, omisión, falta de experiencia, criterios no adecuados, etc. Y es en estas circunstancias cuando la presencia del Fiscal Auditor de Obras Publicas del Tribunal de Cuentas puede servir de apoyo a la Inspección de obras, brindando el asesoramiento o

recomendaciones

necesarias para evitar que las falencias constructivas (o documentales de obra) se produzcan. También ocurre en reiteradas ocasiones que el Inspector de Obras se siente presionado por los funcionarios políticos, que desde el poder de sus cargos y sin miramientos a las normativas que rigen la obra, o a las especificaciones técnicas que deben respetarse, plantean modificaciones no 14

habilitadas, indiferencia a los plazos, sobrecertificaciones, etc, que tienden a generar irregularidades. En estos casos, lógicamente, las presiones no son un justificativo para incurrir en irregularidades, pero, ante esta situación, la presencia del control del Tribunal de Cuentas y el asesoramiento, sugerencias y recomendaciones que se realicen, sirven de respaldo al Inspector de Obras para poder hacer frente a las presiones que el mismo pueda sufrir. Se han dado situaciones, incluso, en donde el mismo Inspector de Obras, nos ha solicitado que formalmente le formulemos sugerencias que le sirvan de respaldo para resistir alguna situación que podría implicar irregularidades en el desarrollo de la obra. Detectada alguna irregularidad en la obra, nos ponemos en contacto inmediato con el Inspector de Obras, a efectos de poner en su conocimiento las falencias y recibir las explicaciones que él estime necesario realizar, sugiriendo, en caso de ser necesario, la adopción de medidas necesarias para corregir tales deficiencias. Es importante actuar con celeridad ante la posibilidad de que alguna irregularidad pueda surgir. En este sentido, y sin perjuicio de cumplir con las formalidades correspondientes, es necesario ponerse en contacto inmediato con el Inspector de Obras para que intime a la Empresa a hacer lo correcto o dejar de hacer lo incorrecto, o a rehacer lo que se hizo mal. Si bien es importante la comunicación con el Inspector de Obras, debemos tener siempre en cuenta que la relación es la de controlador y controlado, debiendo en lo posible basaros en nuestras propias mediciones y verificaciones, dentro de la planificación de control que nos hemos propuesto. Sin perjuicio de las respuestas que obtengamos por parte de la Inspección de Obras, las observaciones son puestas en conocimiento de las autoridades administrativas, acompañando las sugerencias que estimamos necesarias para prevenir o corregir las irregularidades detectadas. Otra situación que se da con frecuencia, es la falta de áreas técnicas de los municipios del interior de la Provincia. Ocurre, sobre todo en los municipios de tercera categoría, que no cuentan con equipos de profesionales que se encarguen de proyectar las obras y de elaborar las especificaciones técnicas de las obras a ejecutar. Generalmente cuentan con una secretaría de 15

Obras Públicas, dirigida por un funcionario que no es profesional y sin un equipo técnico correspondiente. A esta preocupante situación se suma el hecho de que en los últimos años se han incrementado mucho las obras públicas financiadas con fondos nacionales. En estos casos generalmente los municipios se manejan con proyectos que les son facilitados por los propios organismos nacionales y emprenden la ejecución contratando empresas, pero sin ninguna capacidad de control. Es decir, no cuentan con Dirección Técnica ni con Inspectores de Obra, como así tampoco de profesionales que estudien los proyectos y los adecúen a las necesidades y particularidades del lugar donde se va a ejecutar. En

estos

casos

es

de

fundamental

importancia

el

asesoramiento que desde el Tribunal de Cuentas podemos brindar el área de Control de Obras Públicas, Instando a estos Municipios a invertir en la contratación

de

personal

técnico

profesional

que

supervise

las

documentaciones técnicas, y realice las tareas de Inspección de Obras, como así de cumplir Resolución 14/96 “Reglamento Para Municipios” dictada por el Tribunal de Cuentas. No obstante ante la falta de personal técnico del Municipio, y atendiendo a esta realidad, desde la Función de Fiscales Auditores se les brinda el asesoramiento necesario para evitar perjuicios al Municipio y la mala ejecución de la obra, prestando el debido cuidado de no invadir la competencia de gestión del Municipio, poniendo énfasis en que somos parte del Organismo de Control Externo y no Inspectores de Obra, ni Directores Técnicos de la misma. Teniendo en cuenta la función de Control y asesoramiento que nos compete, tratamos de llegar a los municipios de toda la provincia, no solo para realizar controles específicos, sino también para colaborar asesorando y recomendando medidas que tiendan a mejorar la gestión y evitar daños a la administración o la mala ejecución de las obras. En el sentido expresado en el párrafo anterior, existe un viejo proyecto aún no concretado, y a veces solo parcialmente, de llegar a los municipios del interior, con cursos de capacitación para una mejor organización del área de Obras Públicas, tanto en lo relacionado con la documentación

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técnica necesaria para la ejecución de una obra, como respecto del seguimiento técnico de la obra.

En base al razonamiento anterior, es que concluimos sobre la necesidad de dar una importancia superlativa a los mecanismos de prevención, y entre ellos de manera particular a las funciones de asesoramiento y a las recomendaciones.

V- Casos de intervención de la DCOP respecto a la Función de Asesoramiento y Recomendaciones Los casos mencionados a continuación, no agotan las innumerables intervenciones del Tribunal de Cuentas, respecto a las funciones de asesoramiento y recomendaciones en materia de Obras Públicas, pero sirven para poner en evidencia la necesidad de contar con este sector especifico. Al solo efecto de ofrecer ejemplos que puedan ilustrar sobre lo desarrollado, presentamos los siguientes casos:

1- A través de una Auditoria de Obra, efectuado a seis grupos de viviendas, se detectó, en el período de garantía, que las carpinterías colocadas no respondían a las exigencias establecidas en el pliego de especificaciones técnicas.

Advertida

esta situación por

parte

de los

profesionales de la Dirección de Control de Obras Públicas, se recomendó al Servicio de Inspección del Organismo, que corrija la irregularidad. Como consecuencia de la observación de la auditoria, el Organismo responsable ordenó al Contratista el cambio de las carpinterías cuestionadas, lográndose la sustitución de las mismas. De no haberse detectado esta irregularidad, previo a la recepción definitiva, los cambios de aberturas iban a tener que ser afrontadas por los beneficiarios, quienes además de tener que hacerse cargo injustamente de los costos de reparación, seguramente reclamarían por los daños al Estado Provincial, con el perjuicio consecuente.

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2- Se inicia Auditoria de obra, por una presentación ante el Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco, por parte de una Organización no Gubernamental, en la que denunciaba distintos problemas constructivos (asentamientos de paredes, filtraciones en techos, mala calidad de los materiales empleados, carpinterías de mala calidad, etc.) en un grupo de 70 viviendas para habitantes de Pueblos Originarios en la localidad de Villa Río Bermejito Chaco, ejecutado mediante cooperativas de trabajos contratadas por el Municipio, con fondos provenientes de la Secretaría de Viviendas de la Nación y cuya Inspección fue efectuada por el Área Técnica del Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Viviendas de la Provincia del Chaco. Luego de la visita a la obra, realizada por los Fiscales Auditores de la Dirección de Control de Obras Públicas del Tribunal de Cuentas, en compañía de un representante del Municipio Local y los integrantes de la comunidad aborigen beneficiarios de las viviendas, se constató efectivamente los problemas denunciados, elaborándose un informe técnico, en la que se recomendó al Organismo encargado de la Inspección, a ordenar al Municipio, la corrección de los problemas de las viviendas afectadas. Esta intervención del Área especifica del Tribunal de Cuentas, logró atender el reclamo legítimo de un grupo de personas perteneciente a los pueblos originarios, a efectos de evitar que tengan que sufrir menor calidad en el hábitat.

2- En una obra de pavimento urbano en una localidad de la Provincia del Chaco, como consecuencia de las tareas de control, se detectó que por un error en los análisis de precios, se pagó de mas a la empresa contratista, encontrándose la obra certificada y pagada en un 100 %, con recepción provisoria. Detectada esta irregularidad por parte del Fiscal Auditor, el error fue reconocido por el Organismo y por la Empresa Contratista, lográndose un acuerdo, por el cual, la Empresa compensó al Estado el dinero percibido de mas, a traves de la entrega de ripio estabilizado, material que el Municipio utiliza constantemente para reparar las calles. Se evitó de esta manera un

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perjuicio para el Estado sin tener que recurrir a una salida litigiosa que hubiera sido mucho mas compleja para las partes.

4- En el control físico de una Obra de 10 Viviendas en la localidad de Laguna Limpia de la Provincia del Chaco, se detectó la falta de ejecución de las cámaras sépticas en el sistema cloacal estático. Asimismo se verifica

que, en la documentación técnica del sistema cloacal de estas

viviendas, solo se contemplaba la ejecución del pozo absorvente, sin ejecución de la Cámara Séptica, elemento fundamental para el correcto funcionamiento del sistema cloacal estático. Esta circunstancia, fue observada, recomendándose a las Autoridades Municipales y al Técnico contratado por el Municipio, a cargo de la inspección de la obra, que prevean la ejecución de las cámaras sépticas, mediante un adicional a la obra, teniendo en cuenta que, el monto de dicho adicional no es significativo en relación a la importancia que tiene el buen funcionamiento del sistema de cloacas para la higiene y salud de las personas que beneficiarias de esas viviendas.-

5- Ante publicaciones periodísticas, en las que expresaban que las defensas definitivas contra inundaciones del Gran Resistencia, presentaban problemas de asentamientos, socavaciones y que se corría el riesgo de colapso de la estructura en el caso de crecientes del Río Paraná. La Presidencia del Tribunal de Cuentas de la Provincia, tramitó la apertura de un expediente a fin de proceder, a través de la Dirección de Control de Obras Públicas (DCOP), la investigación de esta problemática. La DCOP requirió los informes pertinentes al Organismo a cargo de la Obra (Administración Provincial del Agua) y, previo estudio de la misma, sugirió la intervención de especialistas estructuralistas y en este tipo de obras (Defensas, Diques), a

efectos de

que

efectúen los estudios

correspondientes de la problemática planteada. Finalmente se concluyó que la obra no presentaba riesgos de colapso, pudiendo de esta manera trasmitir tranquilidad a la población. Se concluyó y sugirió asimismo la necesidad de mejorar los mecanismos de mantenimiento general de la obra, confección del

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correspondiente Manual de Mantenimiento y la actualización y funcionamiento de los instrumentos de medición.

6- En las tareas de auditoria de una obra de electrificación rural del interior de la Provincia del Chaco, en la zona del impenetrable, se detectan dos cuestiones que estimábamos correspondía advertir al Estado: a) Para la conexión del servicio eléctrico, se otorgaba al beneficiario los materiales necesarios para la construcción del pilar, surtiéndole del medidor de consumo y de una llave térmica. Se constata que no se hace entrega de disyuntor diferencial, el que no estaba previsto en el programa. Recordemos que se trata de personas que nunca tuvieron servicio eléctrico y que no están acostumbradas a manipular artefactos eléctricos, con el riesgo que esto significa para sus vidas, siendo el disyuntor diferencial un elemento de seguridad necesario para resguardar la seguridad de las personas. Formalmente se solicito, a modo de sugerencia, a las autoridades administrativas que incluyan el disyuntor diferencial entre los insumos contemplados para la bajada del servicio. De acuerdo a lo informado por los funcionarios de la administración, en los programas posteriores se contempló la provisión del disyuntor diferencial. b) Una cantidad importante de beneficiarios no podía acceder a la bajada del servicio eléctrico, por cuanto el costo de la conexión rondaba los $ 500,00, monto que estas personas (de condición económica muy humilde) no disponían, haciéndose imposible acceder al beneficio. Recordemos que se trata de obras que requieren de inversiones importantes para llegar con el servicio a las zonas rurales, pero, estas inversiones pierden sentido si resultan de acceso imposible por parte de los beneficiarios. Se solicitó a las autoridades administrativas, a modo de sugerencia, que se gestione algún mecanismo de ayuda social, tendiente a exceptuar a estas personas del pago de conexión, o que el mismo sea soportado por el Estado. La inquietud quedó planteada aunque hasta la fecha no se ha confirmado la solución del problema.

7) En Obras de Viviendas Rurales, en el interior de la Provincia del Chaco, entregadas y las que se encontraban dentro del período 20

de garantía de obra, se detecta que las cisternas domiciliarias se encuentran construidas pero sin la correspondiente tapa de acceso, resultando peligroso para las personas habitantes del lugar, sobre todo para los niños que, de caer por la abertura del acceso, pueden ahogarse en la cisterna. A través de la Dirección de Control de Obras Públicas del Tribunal de Cuentas, se recomienda a la Inspección de Obras, que de manera Urgente intime a la empresa contratista a la colocación de las tapas correspondientes. La irregularidad fue subsanada de inmediato.

8) En un convenio entre Nación y Provincia para el Dragado del Riacho Barranqueras en la zona del Puerto, se advierte que por una addenda del Convenio, solo la Nación certifica los trabajos de Dragado que la Provincia debe pagar, perdiendo ésta el control del volumen de material dragado. Es decir, la provincia paga por los gastos generados por la Draga, sin tener noción del volumen de material movido, con el consecuente riesgo de que la Provincia pague en exceso. La Dirección de Control de Obras Públicas sugiere equipar al Puerto de profesionales técnicos que controlen y certifiquen los trabajos realizados, o que, se recurra a algunos de los organismos técnicos de la Provincia, como la Administración Provincial de Agua, a los efectos de realizar dicho control y certificación. La administración del Puerto inicia las gestiones en base a la sugerencia del Tribunal de Cuentas.

9) Por denuncia de una ONG Ambientalistas, el Tribunal de Cuentas toma intervención respecto de la autorización otorgada a una Empresa privada para la construcción de un barrio palafitico en una zona inundable de la ciudad de Resistencia. En las conclusiones de la auditoria realizada, se sugiere la realización de Estudio de Impacto Ambiental a efectos de dar respuesta a los cuestionamientos de los organismos ambientalistas.

10) Por denuncias públicas, el Tribunal de Cuentas toma intervención en el control del estado de una de las Av. de acceso a la ciudad

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que por mal diseño y falta de mantenimiento, genera numerosos accidente que cuesta la vida de un importante número de personas. En base a la auditoria realizada por la Dirección de Control de Obras Públicas, el Tribunal de Cuentas recomienda urgir las tareas de mantenimiento y realizar Estudios Viales que re-evalúen el diseño y analicen las causas de tantos accidentes, a través de Organismos Técnicos Especializados, tales como Vialidad Provincial, o convenios con Vialidad Nacional o la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de Nordeste, u otro Organismo Técnico Competente en la materia. Las recomendaciones fueron decepcionadas por la Municipalidad y se adoptaron medidas en ese sentido.

11- Con respecto al control de la documentación técnica mínima y necesaria con la que debe contar el legajo de la obra, se presentan situaciones, entre otras, que pasamos a mencionar: En ocasiones la obra no cuenta con un proyecto bien definido, faltan el pliego de especificaciones técnicas generales y particulares, los planos generales o de detalles, el cómputo y presupuesto, los análisis de precios, el plan de trabajo, la curva de inversiones, etc. El no contar con estas documentaciones o parte de ella, genera que el control sea difícil o imposible de efectuar. El Organismo Ejecutor de la obra, a veces realiza la obra solamente con una documental que llega a nivel de anteproyecto o croquis y presupuestos globales. Ante estas situaciones, se realizan las observaciones y se efectúan las recomendaciones correspondientes, ya que es primordial contar con el proyecto completo, para tener certeza de lo que se debe ejecutar. 12- En ocasiones nos encontramos con que no se constituyen correctamente las garantías de obra. Recordemos que entre las garantías que exige la ley de obras públicas del Chaco se encuentran: La Garantía de Ejecución de Contrato y la Garantía de Fondo de Reparos. Ambas tienen

como

finalidad

resguardar

los intereses

del

Estado

ante

el

incumplimiento por parte de la Empresa Ejecutora y/o hacer frente a los gastos

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que demanden la ejecución de trabajos que surjan por vicios ocultos en el período de garantía, ante la negativa del constructor de repararlas. Estas garantías se constituyen con depósitos en un porcentaje definido por ley, que van desde un 5% a un 10% del monto del contrato. La ley permite la sustitución del dinero por póliza de seguro de caución. Se ha detectado casos en que las garantías de obra fueron sustituidas por Pólizas de Seguros de Caución, que tenían una vigencia de un año a partir de la fecha de emisión de las pólizas, esto viola lo establecido en la Ley de Obras Públicas de la Provincia del Chaco, en la que expresa que las garantías de obras fenecen cuando opera la Recepción Definitiva de la Obra. Esta situación fue observada y en los casos concretos, se recomendó su corrección También, en ocasiones advertimos obras que tienen constituidas las garantías sobre el monto de la obra original, pero luego se autoriza una ampliación de contrato por un adicional de obra o trabajos complementarios y se “olvidan” de constituir las garantías correspondientes a esta ampliación de contrato, dejando sin cobertura, esta parte de obra, que en el caso de incumplimiento del contrato y/o la necesidad de encarar trabajos de reparación por vicios ocultos que surjan en el período de garantía, no se los pueda realizar por falta de fondos. Detectada esta circunstancia, se efectúa la observación y se recomienda subsanar esta situación, que generalmente es corregida en forma inmediata. 13- En el curso del control, también se detectan situaciones en que la Inspección de obra lo ejercen personas que no están debidamente designadas o, en otros casos, sin servicio de inspección. Detectada esta situación se recomendó la designación del Servicio de Inspección por Instrumento Legal correspondiente.

14- También es frecuente en las tareas de control, encontrarnos con servicios de inspecciones que no llevan un adecuado registro de la historia de la obra, las que deben llevarse mediante los libros de comunicaciones (los Libros de Actas, de Órdenes de Servicios y Notas de Pedidos). 23

Detectada esta situación se pone en conocimiento a la Dirección de Obras del Organismo Licitante, para que exija a sus Inspectores de Obra documenten correctamente la ejecución de las obras. Esto parece, en principio, carecer de importancia cuando la obra se desarrolla normalmente, pero en el caso de paralizaciones o retrasos en el Plan de Trabajos, adquieren preponderancia, para determinar la aplicación de las multas y/o ampliaciones de plazo justificadas y autorizadas, entre algunas de la razones por lo que se requiere

que

los

libros

de

comunicaciones

estén

correctamente

confeccionadas.

15- En los controles de obras encarados por los Fiscales Auditores de la Dirección de Control de Obras Públicas detectan en algunas oportunidades que los obreros no cuentan con todos los elementos de seguridad para desarrollar las actividades de construcción. Esta situación es comunicada al Servicio de Inspección, recomendado que se cumpla con las exigencias establecidas por las normas de seguridad e higiene en el trabajo.

16- Con respecto a la facultad de Proponer al Poder Legislativo, Concejos Municipales y demás autoridades competentes proyectos de normas legales y reglamentarias, hacemos mención de dos casos: a)En oportunidad de modificarse la ley de Obras Públicas de la Provincia del Chaco, el Tribunal de Cuentas fue uno de los Organismos al que se lo convocó a sugerir las modificaciones que crea pertinente, habiendo tomado una activa participación, y entre otras sugerencias receptadas, se introdujo el último párrafo del Artículo 56, donde se otorga al área especifica de control de obras públicas, las mismas facultades que la Inspección de Obras (…libre acceso a los obradores, talleres, laboratorios, campamentos, oficinas del contratista y de terceros afectados a la obra, etc.) . b) Como consecuencia del control que se realizo respecto a la liquidación del proporcional del pago de los vecinos por el pavimento de una avenida de la ciudad de Resistencia, se recomendó al Municipio la modificación de la Ordenanza, que resultaba ambigua, confusa y se prestaba a interpretaciones contradictorias, generando incertidumbre a los vecinos en cuanto al importe que los mismos debían aportar. La norma fue modificada por 24

el Consejo Municipal, teniendo en cuenta las recomendaciones del Tribunal de Cuentas.

VI- CONCLUSION: En función al desarrollo del presente trabajo, podemos afirmar que las funciones preventivas de los Tribunales de Cuentas son fundamentales en general, pero adquieren una dimensión superlativa cuando nos referimos al control de la Obra Pública, ya que si no llegamos a tiempo con la prevención, corremos el riesgo de que los daños producidos sean irreversibles y de costos inmensos. En

este

contexto

juega

un papel importantísimo

el

asesoramiento, la recomendación o sugerencia que desde el Organismo de Control podamos realizar, para prevenir o corregir irregularidades y evitar de esta manera que una obra se ejecute de forma deficiente, o peor aún que resulte inservible o simplemente que no sea funcional para el fin con el que fue ejecutada.

VII- RECOMENDACIÓN: Es fundamental que los Tribunales de Cuentas redoblen los esfuerzos para lograr contar con áreas de control de obras públicas y/o mejorar las existentes y dotarlas de los recursos humanos y materiales necesarios para que, a través del control en general y las acciones preventivas en particular, podamos llegar con tareas de asesoramiento y recomendaciones oportunas que eviten o corrijan irregularidades que, sobre todo en materia de obras públicas, pueden resultar muy dañosas para el Estado o tener como resultado obras que no puedan cumplir el bien social para la que fueron proyectadas.

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VIII – BIBLIOGRAFÍA:

1. Adolfo Atchabahian. Régimen Jurídico de la Gestión y del Control en la Hacienda Pública. Segunda edición actualizada. Depalma. 2. Dr. Hugo Jenefes. “Las atribuciones del Tribunal de Cuentas en materia de Asesoramiento e Información”– Publicación – Biblioteca del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco. 3. Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco N° 4159. 4. Ley de Obras Públicas de la Provincia del Chaco N° 4990. 5. Constitución de la Provincia del Chaco. 6. Normas de Control de Obras Públicas del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco – Resolución 17/97 T.C. 7. Reglamento para Municipios de Contabilidad y Administración Financiera – Resolución 14/96 del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco. 8. Normas sobre Rendiciones de Cuentas del sector Público Provincial – Resolución 40/03 del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco.

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