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SEGURIDAD SOCIAL Fundación CEDDET Entrevista a ANA VICENTE MERINO

Entrevistador: José Antonio Panizo Robles Coordinador institucional de la RED

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CURRICULUM ANA VICENTE MERINO DATOS ACADÉMICOS

Doctora en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Complutense de Madrid (UCM) Diplomada en Estadística por dicha universidad (UCM) Actuario de Seguros por la misma universidad (UCM) DATOS PROFESIONALES

Catedrática de Economía Financiera y Actuarial de la Universidad Complutense de Madrid (UCM) Directora General de Planificación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Directora General de Ordenación de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Representante de España en el Comité de Directores Generales de la Seguridad Social en la Unión Europea Presidenta del Instituto de Actuarios Españoles (Colegio Profesional) Miembro de la Junta Consultiva de Seguros de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones del Mº de Economía Miembro del Consejo de Administración de Editorial Complutense de la UCM Colaboradora en diversos trabajos y profesora en diversos Masters impartidos por la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS)

Ha asistido como ponente, e impartido conferencias, a diversos Congresos, Cursos y Seminarios en el ámbito nacional e internacional relacionado con aspectos financieros y de la Seguridad Social

Ha publicado numerosos trabajos, artículos, libros y publicaciones en el campo financiero y de la Seguridad Social

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n todos los sistemas de Seguridad Social se vienen planteando todo un conjunto de retos y desafíos que están, a veces, poniendo en cuestión la viabilidad y sostenibilidad, en el medio y en el largo plazo, de esos sistemas, en especial, los relacionados con las pensiones, debido, en algunas regiones, al fuerte proceso de envejecimiento de la población, así como la propia maduración de esos sistemas. Además, se ponen en cuestión los sistemas de naturaleza contributiva, cuya financiación descansa primordialmente en las cotizaciones sociales que abonan los empresarios y/o los trabajadores, dado que la innovación tecnológica y el uso, cada vez mayor, de la robótica, hará que no se creen suficientes empleos para mantener una financiación que permita sostener adecuadamente a los mismos.

Pero, a su vez, desde otra perspectiva la problemática se sitúa en la falta de cobertura de esos sistemas, que excluyen de la misma a amplias capas de la población (con especial incidencia, en los sectores rurales, trabajadores independientes) y, en general, a las personas que forman parte de la denominada “economía informal”, con graves carencias no solo en el momento presente, sino en lo que respecta a las posibilidades de generar una pensión de futuro, que permita a esas personas tener alguna seguridad económica en su etapa de mayor edad. Los datos que suministra el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es una buena muestra de esas debilidades de los sistemas de Seguridad Social en amplias regiones.

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Entrevista De ahí que no sea de extrañar que se levanten voces que, desde diferentes posiciones y por razones diferentes, vienen reclamando una modificación sustancial de los sistemas públicos de Seguridad Social y, en especial, de los subsistemas de pensiones, denunciando que los actuales, de una parte, no han podido dar respuesta adecuada a las necesidades de la población y, de otra, no van a poder lograr una solvencia y una viabilidad adecuada en el futuro, que permita mantener una cobertura adecuada, tanto en prestaciones económicas, como en lo que respecta a las prestaciones en especias (sanidad y servicios sociales). Para reflexionar sobre estos temas, en la Red de Expertos en Seguridad Social contamos con Ana Vicente Merino que, por su perfil profesional y sus conocimientos sobre todas las cuestiones de Seguridad Social (como se refleja en el curriculum), es una de las personas más adecuadas para que nos señale cuál es, a su juicio, el panorama en que se mueven los sistemas de Seguridad Social, cuáles los desafíos a que están sometidos y cuáles las vías que pueden adoptarse para esos sistemas pueden seguir cumpliendo el importante papel social y económico que han venido desempeñando.

Dada su amplia experiencia y su conocimiento sobre los sistemas de Seguridad Social ¿en qué situación cree que se encuentra la Seguridad Social, en una visión de conjunto y cuáles son los retos y desafíos de mayor calado a los que han de enfrentarse? En el momento actual la mayoría de los sistemas de SS se enfrentan a los siguientes retos: •

Envejecimiento de la población que implica una mayor esperanza de vida que, junto con la menor fertilidad, supone que el peso de la población activa sea menor, lo que implica mayor duración de las pensiones, es decir, el número de las pensiones a pagar crece más que el número de cotizantes. Y este hecho tiene una importancia básica en los sistemas financiados por reparto, puesto que la relación activos/pasivo, base de la estabilidad de los sistemas, es cada vez menor.

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La tecnificación y el uso cada vez mayor de la robótica implica menor utilización de mano de obra, que se traduce directamente en un menor número de cotizantes y, derivado de ello, en las cotizaciones sociales que han de hacer frente a los gastos sociales (en especial, de aquellos que tienen un componente profesional o de carácter contributivo).

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Y también, la aparición de nuevas necesidades sociales que, unido a los anteriores efectos, implica un incremento adicional de gasto, no correlacionado con el crecimiento de las cotizaciones, provocando la necesidad de incrementar éstas o, en su caso, buscar fuentes alternativas de financiación.

Toda vez que los sistemas de Seguridad Social se encuadran en un marco social, económico, territorial y cultural diferente para cada país o para cada región ¿cómo valora Ud. la incidencia del fenómeno del envejecimiento de la población en relación con los sistemas de Seguridad Social? En buena parte, los efectos del envejecimiento se han indicado en la respuesta anterior. El denominado “Estado de Bienestar” se diseña en el siglo pasado, a través de la implantación de unos mecanismos (primero inconexos y luego con una mayor integración o, al menos, coordinación) con los que se pretendía alcanzar una cobertura adecuada para un conjunto de necesidades y proveer un mínimo de renta ante situaciones imprevistas de ausencia o insuficiencia de ingresos, pero adecuando los beneficios a las situaciones concretas de cada beneficiario. Por ejemplo, en la mayoría de los países cuando se implanta el sistema de pensiones, la esperanza de vida a la edad de jubilación era de unos 7 u 8 años; hoy en día, supera en mucho las cifras anteriores (cerca de 20 años en los países desarrollados). Y este período de 20 años, que es el promedio de años a pagar una pensión, incrementa fuertemente el componente de gasto en pensiones

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Frente al cambio de esta situación demográfica ¿se ha hecho lo suficiente?; ¿se han ido adoptando las medidas necesarias para paliar tales efectos? Algunas personas creemos que no, teniendo en cuenta, además, que se ha utilizado esta prestación (la pensión de jubilación) para solucionar otro tipo de problemas como por ejemplo el desempleo de los trabajadores de edad, a través de la jubilación anticipada y mediante otras fórmulas distintas, con las que se ha colaborado a paliar estos temas relacionados con el empleo, al que, indudablemente, hay que prestar toda la atención que requiere, pero incardinado las medidas a adoptar a través de mecanismos diferentes a los de la pensión de jubilación. Hay dos herramientas para conseguir un crecimiento del empleo, sin necesidad de acudir a las propias de Seguridad Social, como son: la política fiscal y la política monetaria. Con la primera ya sea aumentando el gasto público o reduciendo los impuestos para que los consumidores tengan más renta a su disposición y, de este modo, se estimula la demanda de bienes de consumo, cuyo efecto se traslada a la oferta,

con su impacto en la necesidad de crear más empleo. Con la segunda -la política monetaria- bajando el tipo de interés, ya que al inyectar dinero se influye en las decisiones de los consumidores. En ambos casos se estimula la demanda. El uso de herramientas como las que he indicado está en la base de las propuestas keynesianas y, de forma indirecta, las que le llevaron a profundizar en el Estado de bienestar, favoreciendo su importante desarrollo en los dos cuartos centrales del siglo pasado.

A veces, se indica que los sistemas de Seguridad Social consumen una gran cantidad de recursos públicos que podrían destinarse a otros cometidos, pero sin valorar que esos sistemas tienen también un componente económico, en cuanto dinamizadores del consumo y del ahorro ¿qué nos podría decir de estas cuestiones, dada su experiencia? Si el objetivo de la Seguridad Social es cubrir necesidades sociales, es indiferente que los medios sean públicos o sean

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privados. La cuestión central es fijar el nivel de gasto, puesto que, en teoría, se debería condicionar la cuantía de las pensiones a la situación económica del momento. Observando las situaciones actuales de crisis que sobrevienen a épocas de prosperidad anteriores, donde hubo superávit que se instrumentaron en “fondos de reserva” se concluye que ese procedimiento no es suficiente, por lo que ahora el problema es cómo actuar, una vez consumido este fondo (que, para el sistema de pensiones español, se va a producir a mediados del próximo ejercicio económico).

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Si la solución fuese la de bajar las pensiones, la eventual adopción de una medida de estas características implicaría una reducción de la demanda con la repercusión en un menor empleo, que, a su vez, se traduciría, en un menor nivel de cotización, que afectaría a las posibilidades de financiar el gasto, No puede perderse de vista que las pensiones también pueden ser consideradas como un complemento importante en el estímulo del consumo que, como es bien sabido, es la variable más importante en términos cuantitativos del PIB (el consumo privado es aproximadamente el 60% del PIB y en países como Japón o EEUU es mayor). De ahí que el problema no solo sea que haya o no más pensiones, sino ver su forma

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Red de Expertos en Seguridad Social y Salud de financiación, cómo y quién las financian y cuál es el grado de solidaridad y redistribución.

En el ámbito iberoamericano, diferentes estudios (por ejemplo, los del BID) alertan de los problemas de la falta de cobertura de los sistemas de Seguridad Social, que, de no remediar, dejarán sin cobertura económica a millones de personas en la vejez ¿qué valoración tiene sobre esta cuestión? y ¿cómo podría incrementarse la inclusión en la Seguridad Social de colectivos ahora excluidos, por ejemplo, el sector rural y lo trabajadores independientes? Para solucionar la problemática que señalan los estudios a que se refiere, se debería dar opción a esos colectivos más vulnerables a incardinarse en el sistema de Seguridad Social, siguiendo el ejemplo que hace más de 70 años se proponía en el conocido informe Beveridge, informe en el que se planeaban para la Seguridad Social objetivos muy concretos, como los de crear una única tasa de subsistencia y en general adecuar los beneficios a las situaciones concretas de cada beneficiario, que actuarían como ayudas públicas adecuadamente sistematizadas. Hoy este modelo ha perdurado reforzándose con otras medidas. Por ello y ante una insuficiencia de recursos, a estos colectivos se les reconocería pensiones básicas cuya cobertura financiera, ante la falta de suficientes cotizaciones, correría a cargo de la financiación pública vía impuestos.

En algunos sistemas de pensiones, y dadas las dificultades de mantener su financiación exclusivamente a través de las cotizaciones sociales, se propugna que esa financiación se complemente a través de recursos procedentes de la imposición general, si bien en este ámbito, hay posiciones que señalan que esos recursos no estén diferenciados, es decir, que desde el Presupuesto del Estado se transfieren de forma

genérica los recursos necesario que complementen las cotizaciones sociales, en orden a que el sistema pueda cumplir sus obligaciones de gasto, mientras que, para otras posiciones, es preferible el establecimiento de recursos impositivos específicos, que relacionen directamente esos ingresos con su finalidad exclusiva, la financiación de prestaciones sociales. ¿Qué piensa de estas cuestiones? La financiación a través de impuestos generales o afectados implicaría una redefinición de las pensiones, no como sustitutivas de salarios, sino como rentas básicas de subsistencia, homogéneas para toda la población, ya que este es un principio de la política fiscal. Quizás aquí entraría lo que considero un nuevo diseño del sistema de pensiones: un nivel básico de subsistencia para los que no se han podido generar una carrera de seguro, financiado con la fiscalidad; un segundo nivel financiado por cotizaciones con efectos redistributivos y aplicando el sistema de reparto pero en el que la tasa de reemplazo de las pensiones sobre salarios se situase en un entorno del 50-60 por 100; y un último nivel, que dependería del esfuerzo de cada trabajador, es decir, que el capital acumulado (junto con los rendimientos) sería el que generase el complemento de pensión. Sería mantener un sistema de pensiones equivalente (ya que estas estimulan la demanda) pero en el este tercer nivel sería la iniciativa personal la que predominaría. Es decir que cualquier alternativa pasa por definir sobre quien recae la financiación: si sobre toda la población con efectos fiscales, con un efecto redistributivo máximo o, alternativamente, si sobre las personas afectadas, financiando los beneficios con las cotizaciones sociales, basándose en el coste de una pensión y su comparación con las cotizaciones actuales.

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Entrevista Teniendo en cuenta el proceso de envejecimiento de las poblaciones de los países más desarrollados, en muchos sistemas se ha incrementado fuertemente la denominada “contributividad” del sistema de pensiones, pasando de sistemas basado en “prestaciones definidas” por otros articulados mediante “contribuciones definidas”, llegando incluso a modificaciones estructurales, como ha sucedido con las reformas italianas o sueca a través de las “cuentas nocionales”. ¿Cree Usted que el sistema de cuentas nocionales constituye una solución a los retos de los sistemas de pensiones, si se implantase en sistemas de pensiones como el español? El paso de un sistema de prestación definida a otro articulado por el mecanismo de contribución definida ha sido, en función de las variables que los definen, y que se caracterizan por ser un proceso a largo plazo, (mortalidad y tipos de interés) por experimentar variaciones a lo largo del tiempo. Hay que tener en cuenta que los grandes vaivenes por los adelantos sanitarios que has conducido a mayor esperanza de vida (mayor número de años pagados a los pensionistas) y la situación de los mercados financieros han conducido al cambio de sistemas de prestación definida por contribución definida, cambio cuyo objetivo ha sido minorar riesgos. Es decir, en los sistemas de previsión diseñados en capitalización se ha adoptado la capitalización financiera dejando como riesgo solo el fenómeno financiero (tipo de interés o rentabilidad) y eliminando el riesgo debido a los efectos demográfico básicamente la mortalidad (su incidencia será según se aplique en la época de generación de derechos o posteriormente en la época de disfrute de la pensión).

Ana Vicente Merino que no existen las provisiones, en el sentido asegurador. Se trata de un mero apunte contable teórico, ya que el pago de pensiones en un momento, depende del número y volumen de cotizaciones de ese mismo periodo. Unido a ello, es usual hacer referencia al cálculo del balance actuarial respecto de la solvencia de los sistemas, pero en los casos en que se aplican sistemas financieros de reparto, el cálculo del balance actuarial no deja de ser un mero formalismo.

Y continuando con el tema anterior ¿será posible la incorporación de un sistema de “cuentas nocionales” en los sistemas de pensiones de los países iberoamericanos? Toda vez que, como acabo de indicar, el sistema de cuentas nocionales es un sistema de reparto, mantiene los mismos problemas que los sistemas actuales, en relación con el equilibrio financiero y la sostenibilidad del sistema a medio y largo plazo, si bien con el aspecto positivo (desde la vertiente económica) de que la pensión se calcula en función del esfuerzo personal.

En buena parte de las reformas que se han establecido en los sistemas europeos de pensiones, se han incorporado estabilizadores automáticos, entre los que se encuentra el “factor de sostenibilidad”. ¿Qué valoración le merece el mismo? Además, en algunos sistemas (por ejemplo, el español) el factor de sostenibilidad que tiene en cuenta la variación de la esperanza de vida de la población se ha articulado a través de la reforma del cálculo de la cuantía de la pensión de jubilación, pero ¿no existen mecanismos que posibiliten esos ajustes, sin hacer recaer los mismos sobre los nuevos pensionistas?

En relación al sistema de cuentas nocionales, considero que se trata de una nueva forma de cálculo de las pensiones, en el que se acentúa el componente contributivo (ya que se calcula Llámese como se llame (factor de sostenibilidad; mecanismo la pensión en función del esfuerzo de cotización del individuo), de ajuste ante las variaciones demográficas y/o económicas pero, financieramente, se mantiene el modelo de reparto, ya o con cualquier otra denominación), ese factor no es ni más

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ni menos que una adaptación a la variación de la esperanza de vida (aumento), situación que se debería haber hecho hace muchos años, teniendo en cuenta que esa variación ha sido importante, y que desde la fecha en que se implantaros los sistemas de pensiones y hasta hace pocos años, la edad de acceso a la pensión de jubilación, en relación con la establecida en la fecha inicial de implantación apenas ha variado. Por ello, los efectos del factor de sostenibilidad se apreciaran a medio plazo, en un entorno de 20 o más años. Lo importante es sobre quién se quiere hacer recaer ese factor de sostenibilidad.: ¿sobre los próximos pensionistas; sobre los actuales cotizantes; sobre las pensiones en vigor;

sobre todo ellos. Lo lógico es que el mayor peso recaiga sobre los cotizantes y sobre las pensiones que se vayan generando, ya que las pensiones en vigor se ven menos afectadas con el aumento de la esperanza de vida. Aunque también hay que tener en cuenta que esos pensionistas, que ya están percibiendo la pensión, van a tener necesidad de nuevas prestaciones como los derivados de la “dependencia” que también será objeto de mayor gasto social.

Siguiendo con el tema de los pensionistas, uno de los puntos clave de los sistemas de pensiones es asegurar una renta económica suficiente, ya actualizada periódicamente en especial cuando, en razón de la edad,

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Entrevista la persona ya no está en condiciones de poder lograrla a través de su actividad laboral o profesional. Sin embargo, en las reformas que se están llevando a cabo en algunos países se han abandonado los mecanismos automáticos de actualización de las pensiones en función de los salarios o mediante fórmulas mixtas- de modo que no se asegura el mantenimiento del poder de compra de las pensiones. Pero ¿es posible que el sistema de pensiones públicas pueda cumplir su función esencial si no se asegura ese mantenimiento del valor adquisitivo de las pensiones?

Ana Vicente Merino Teniendo en cuenta las dificultades de los sistemas de pensiones contributivos de los países desarrollados para conseguir su viabilidad en el medio y largo plazo, debido a la falta de empleo y de cotizaciones sociales, así como, en lo que se refiere a los sistemas de países en desarrollo, respecto de la débil cobertura social de los mismos, desde algunas instancias se viene reclamando sus sustitución global por otro mecanismo que, financiado a través de la imposición general, otorgue una renta a todo ciudadano, cuando llegue a la situación protegida ¿Cree Vd. posible una articulación de los actuales modelos de Seguridad Social por otro basado en la “renta de ciudadanía”.

Una cosa es mantener el poder adquisitivo de las pensiones y otro es asegurar una determinada tasa de reemplazo (pensión/ salario). Lo primero que hay que hacer es definir el nivel de La renta de ciudadanía financiada vía impuestos implicaría el pensiones y su distribución en la forma de financiarse. mismo nivel de protección para todos los individuos. Por ello, tal vez sería preferible un paso intermedio, basado en el modelo A partir del nivel de entrada la pensión se puede revalorizar que antes he indicado, articulado en una serie de niveles, del en función de determinados índices siendo el más usual el modo siguiente: IPC pero sabiendo que este efecto redistributivo incide en las cotizaciones y en el aumento de la masa pensionable (las 1º Una renta de subsistencia para las personas carentes de revalorizaciones acumuladas pueden suponer un porcentaje recursos, previo control de la situación de necesidad y ausencia importante de las pensiones a pagar dado el proceso de ingresos, y con cuantías uniformes, con eventuales diferencias acumulativo que conforman). en razón de las mayores necesidades familiares. Ahora bien, en el nivel que dependería del esfuerzo personal del asegurado seria indistinto que el llamado “derecho consolidado” se transforme en renta revalorizable o su equivalente en una de mayor cuantía inicial y constante. Se trata de una opción personal. En cualquier caso, no se puede olvidar que en la actualidad se mantienen unos sistemas de pensiones generosos (en términos relativos), por lo que es peligroso prometer prestaciones cuantiosas con cuotas insuficientes salvo que el efecto redistribuutivo de esas pensiones incluya aspectos fiscales.

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2º Una renta de sustitución de los salarios/ingresos de activos, con una tasa situada en un entorno del 50-60 por 100, financiado vía cotizaciones y basado en el modelo financiero de reparto. 3º Un nivel adicional, en el que las pensiones se derivarían del esfuerzo personal de cada persona, de tal forma que el capital acumulado, junto con los rendimientos generados, se transforme en rentas (pensiones) constantes o revalorizables a opción del individuo. 4º Un último nivel voluntario totalmente en todos los aspectos.

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Este modelo que prevalece en la mayoría de los países europeos y latinoamericanos tiene sus efectos a largo plazo y un coste fiscal al liberar cotizaciones para dirigirlas al tercer nivel por reconocer derechos adquiridos a los actuales cotizantes hasta ese momento. Pero en el futuro supondría los desequilibrios sólo se presentarían en el tramo financiado por reparto donde actuarían los efectos de la solidaridad y redistribución de rentas, hasta unos determinados niveles de renta. Como este diseño es difícil de articular, necesitaría de un amplio consenso social y político, y precisaría de amplios debates desde diferentes ámbitos y opciones, aunque, dada la premura de tomar decisiones, creo que las reformas, al menos en el corto plazo, irán por ampliar la financiación vía impositiva (se habla de una contribución social generalizada, siguiendo el modelo francés que recae sobre todo tipo de rentas del trabajo y del capital) o financiar determinadas prestaciones y servicios con cargo a la imposición general (por ejemplo, las prestaciones de supervivencia), aunque habría que considerar, de adoptarse esta vía, la repercusión en los niveles de protección, ya que estas pensiones de supervivencia dejarían de tener ese carácter de rentas de sustitución de salarios/ingresos (en este caso, de la persona

fallecida y causante de la prestación), para transformarse en rentas de cuantía uniforme para todas las personas beneficiarias, ampliar las bases de cotización de forma ilimitada (son algunos ejemplos), pero estas reformas parciales sólo conducen a estar revisando los sistema de forma continuada.

Muchas gracias a Dª Ana Vicente y le dejamos la tribuna abierta por si quiere añadir alguna cuestión más. Debido a la problemática de los sistemas de protección social, que son similares en la mayoría de los países, y cuyos problemas he enunciado anteriormente, ya sean públicos o privados, y sabiendo su elevado coste, es fundamental preguntar las preferencias de los ciudadanos por más impuestos o por variación (a la baja) de la pensión. No cabe duda que es un terreno muy impactante con repercusión en la ciudadanía y difícil afrontar políticamente. Por ello, las reformas deben derivarse de un pacto con los agentes e instituciones sociales, pacto que resulta imprescindible. Hasta ahora las reformas han consistido en actuar sobre las variables del sistema que han sufrido transformaciones en el tiempo, pero, dada la problemática actual, reformas como las llevadas a cabo en momentos anteriores, hoy ya no son suficientes.

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