Universidad Nacional de Córdoba - Facultad de Matemática, Astronomía y Física (FaMAF)

Seminario “Un enfoque democrático para la política de Defensa” Módulo: Planeamiento Estratégico de la Defensa Iván Poczynok (UBA/UNQ/UMET) 14 de mayo de 2014

Estructura de la clase

1. Aproximación conceptual: el diseño de fuerzas y la conducción política de la defensa 2. El planeamiento de la defensa en América del Sur. Objetivos, misiones y despliegue de fuerzas 3. La incertidumbre estratégica de la posguerra fría

4. Características del diseño de las fuerzas militares en Argentina 5. La modernización del sistema de planeamiento estratégico de la defensa en Argentina

6. Conclusiones

1. Aproximación conceptual: el diseño de fuerzas y la conducción política de la defensa

Planeamiento Estratégico de la Defensa

1.1 El debate sobre la planificación militar Karl von Clausewitz • La guerra es el terreno del azar • “La realidad se resiste permanentemente a comportarse según lo planificado” • “La secuencia de acciones de combate mas sencilla se ve interrumpida por las ideas e intenciones del oponente” • La guerra en papel no es “la guerra en la realidad” Mo Tse Tung • “Para la dirección estratégica [de la guerra] es necesario trazar un diagrama aproximado de tendencias [...] Aunque nuestro diagrama no coincida con los futuros acontecimientos y sea corregido por ellos, sigue siendo necesario formular un plan estratégico para llevar adelante, con firmeza y decisión”

Planeamiento Estratégico de la Defensa

1.2 El Planeamiento Estratégico de la Defensa El Planeamiento de la Defensa Nacional es el conjunto ordenado de técnicas, procedimientos y procesos dirigidos a garrantizar que los Estados estén en condiciones de enfrentar los riesgos y amenazas percibidos por su conducción política en materia de defensa nacional.

Objetivos

Técnicas

Actores

Procesos

El Planeamiento de la Defensa Nacional no es un problema de las Fuerzas Armadas, sino del Estado.

Planeamiento Estratégico de la Defensa

1.3 El Planeamiento Estratégico en Defensa

Identificación de objetivos de defensa

Definición de métodos

Diseño de fuerzas militares

 El planeamiento apunta a lograr un diseño de fuerzas militares que esté en condiciones de enfrentar amenazas y riesgos percibidos.  Se trata de diseñar el “instrumento militar necesario” para cumplir con las misiones que el poder político les da a las fuerzas armadas.

Planeamiento Estratégico de la Defensa

1.4 Métodos de Planeamiento

Planeamiento basado en hipótesis de conflicto

Planeamiento basado en los medios disponibles

Planeamiento basado en capacidades

Planeamiento basado en escenarios

Planeamiento Estratégico de la Defensa

1.4 La selección del método depende de la definición de los objetivos La definición de objetivos es hipotética y probabilística. Se basa en apreciaciones y evaluaciones de carácter prospectivo La definición de objetivos debe partir de la identificación de los riesgos y/o amenazas a la supervivencia estatal

La definición de objetivos está condicionada por las percepciones de las élites y el contexto histórico en el que se sitúa una organización. Definición de objetivos

“Política de defensa” (Battaglino, 2010 y 2011)

2. El planeamiento de la defensa en América del Sur durante el siglo XX

Planeamiento Estratégico de la Defensa

2.1 Los objetivos de ladel defensa nacional Minimización poder de los militares en América del Sur (siglo XX)

Defender la nación frente a la amenaza de los países vecinos

Defender la nación frente a la “amenaza hemisférica”

Defender la nación de la amenaza del “enemigo interno”

Planeamiento Basado en Hipótesis de Conflicto

Planeamiento Estratégico de la Defensa

2.2 Hipótesis de Conflicto: Guerra vecinal interestatal  Las HHCC vecinales orientaron, desde la conformación de los Estados modernos, el diseño de las organizaciones militares.  En el caso argentino, la formación de las fuerzas armadas profesionales en los primeros años del 1900 estuvo ligada a la defensa nacional frente un guerra con Chile y/o con Brasil.  En este supuesto de planeamiento, los actores tienen la posibilidad de disponer amplia información sobre la naturaleza de las amenazas.

Planeamiento Estratégico de la Defensa

2.3 Hipótesis de Conflicto: Guerra Global Hemisférica  La HHCC hemisférica refiere a la posibilidad de una contienda de guerra global entre EEUU y URSS.  En el marco de la bipolaridad estratégico-militar de la guerra fría, los Estados de la región añadieron, casi en su totalidad, la “hipótesis de conflicto hemisférica” al diseño de sus capacidades militares.  Conformación del “Sistema Interamericano de Defensa”: TIAR, de la JID, la CEA, el SICOFA, la CNI, etc.  Estos organismos tuvieron como función primaria garantizar la interoperabilidad doctrinaria entre las diversas fuerzas armadas del continente, a los fines de repeler de manera conjunta una eventual agresión extracontinental.

Planeamiento Estratégico de la Defensa

2.4 Hipótesis de Conflicto: “Enemigo interno”  La HHCC del enemigo interno es la base de la Doctrina de Seguridad Nacional.  A mediados de los 60, las Fuerzas Armadas de la región comenzaron a incorporar como supuesto de planeamiento a la posibilidad de que la contienda hemisférica se desarrolle de forma “solapada”.  Las Fuerzas Armadas planificaron y diseñaron capacidades para actuar ya no contra otro Estado, sino contra un nuevo enemigo “irregular”.  Influencia de las doctrinas contrainsurgentes francesa y norteamericana  En el caso argentino, esta hipótesis condujo a subordinar a las fuerzas policiales a las militares, a dividir el territorio nacional en zonas de seguridad militar, etc. (CONINTES)

Planeamiento Estratégico de la Defensa

2.5 El diseño de los instrumentos militares Minimización del poder de los militares suramericanos durante el siglo XX Las HHCC actuaron “superpuestas” Unidad policialmilitar

FFAA onerosas y de gran magnitud

Centralidad del componente terrestre

Carreras armamentística s Ejércitos de ocupación territorial

Planeamiento Estratégico de la Defensa

2.6 Estructura de personal de fuerzas armadas Minimización del poder delas los militares en la región

Fuente: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (2012)

Planeamiento Estratégico de la Defensa

2.7 Composición del gasto ende defensa (Inversiones y Minimización del poder los militares Personal)

Fuente: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (2012)

Planeamiento Estratégico de la Defensa

2.8 El despliegue de las armadas Minimización delfuerzas poder de los militares en el Cono Sur de la región Argentina

• La mayor concentración de unidades se encuentra en Bs As, en particular alrededor de la Capital Federal y en la región sur de la provincia.

Brasil

• La mayor concentración de unidades está en la región Sur. Sobre un total de 296 unidades, 174 están desplegadas en el cono sur brasilero.

Chile

• El país trasandino tiene una importante concentración de unidades en el área centro y sur del país. Sin embargo, en líneas generales la distribición geográfica es proporcional.

3. La incertidumbre estratégica de la posguerra fría

Planeamiento Estratégico de la Defensa

3.1 Transformaciones de la Posguerra Fría

Global

Regional

Doméstico

Las variaciones afectaron los tres supuestos o premisas estratégicas que orientaron el diseno de las Fuerzas Armadas suramericanas durante la mayor parte del siglo XX

Planeamiento Estratégico de la Defensa

3.2 Incertidumbre estratégica

Variación del Instrumento Militar “Necesario”

Variación del Instrumento Militar “Posible”

Las amenazas “concretas” que orientaron el Planeamiento de la Defensa Nacional durante casi un siglo perdieron vigencia, o al menos se vieron sometidas a un conjunto de cuestionamientos que (décadas mas atrás) hubiesen sido impensables.

Planeamiento Estratégico de la Defensa

3.3 El impacto en la dimensión profesional  Esta incertidumbre afectó a las Fuerzas Armadas de todo el mundo (Doctrina del “Fin de la historia”)  Ocasionó una desmovilización masiva y un redireccionamiento de recursos sin precedentes (Caída URSS)  T. Bruneau (2005): “Tras el fin de la guerra fría las Fuerzas Armadas se encontraron ante la inédita necesidad de tener que justificar su existencia” Búsqueda de “nuevas misiones”

Crisis identitaria y profesional de las Fuerzas Armadas

Identificación de nuevas “amenazas” Definición de nuevos ”objetivos”

Planeamiento Estratégico de la Defensa

3.4 Desafíos de la posguerra fría en la región en materia de planeamiento

Conducción deficitaria de los aspectos estratégicos de la defensa

Definición de nuevas misiones militares

Alineamiento hemisférico a la agenda de seguridad de los Estados unidos

Planeamiento Estratégico de la Defensa

3.5 Objetivos de la defensa en América del Sur Minimización del poder de los militares

Argentina

Brasil

Chile

Venezuela

Colombia

• La defensa nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, y proteger la vida y la libertad de sus habitantes.

• Defensa nacional es el conjunto de medidas y acciones del Estado, con énfasis en la expresión militar, para la defensa del territorio, la soberanía y los intereses nacionales contra amenazas preponderantement e externas, potenciales o manifiestas. La estrategia nacional de defensa es inseparable de la estrategia nacional de desarrollo.

• La defensa nacional es el conjunto de medios materiales, humanos y morales que una nación puede oponer a las amenazas de un adversario en contra de sus intereses, principalmente su soberanía e integridad territorial. Su propósito es alcanzar una condición de seguridad externa tal que el país pueda lograr sus objetivos libre de interferencias exteriores. Es una función intransferible del Estado.

• La defensa integral es el conjunto de sistemas, medidas y acciones de defensa, cualesquiera sean su naturaleza e intensidad, que en forma activa formule, coordine y ejecute el Estado con la participación de las instituciones públicas y privadas, y las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, con el objeto de salvaguardar la independencia, la libertad, la democracia, la soberanía, la integridad territorial y el desarrollo integral de la nación.

• La política de seguridad y defensa de Colombia pretende neutralizar cualquier amenaza proveniente de cuatron factores principales de riesgo: los grupos armados al margen de la ley, los delitos contra los ciudadanos, las amenazas externas y los desastres naturales.

Fuente: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (2012)

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3.6 Misiones militares no convencionales en la región

Fuente: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (2012)

4. El diseño de las fuerzas militares en Argentina

Planeamiento Estratégico de la Defensa

4.1 El despliegue de fuerzas

Planeamiento Estratégico de la Defensa

4.1 El despliegue de fuerzas 0,57%

2,37%

2,16%

7,44%

4,46%

3,95%

55,65% 3,39%

3,74%

3,26%

1,54%

* El mapa tiene sólo fines ilustrativos.

 La distribución de personal refleja una fuerte concentración de unidades en la provincia de Buenos Aires (“cinturón militar”).  Diseño de fuerzas basado en el criterio de “ocupación territorial”  Desajustes en el posicionamiento estratégico defensivo

 Mantenimiento de estructuras de carácter específico

Planeamiento Estratégico de la Defensa

4.2 Evolución de la estructura de oficiales

1984

1999

2003

2010

Generales

0,9%

1,0%

1,2%

1,0%

Coroneles

19,1%

26,7%

31,0%

33,4%

Nota: "Generales" incluye Almirantes y Brigadieres; "Coroneles" incluye Teniente Coroneles, Coroneles y sus equivalentes Fuente: Scheetz, Thomas (2011) Teoría de la gestión económica de las Fuerzas Armadas. Documento de trabajo de la Escuela de Defensa Nacional. Mimeo

Planeamiento Estratégico de la Defensa

4.3 Oficiales del Ejército

1984

2010

Teniente General

0

2

General División

5

3

General Brigada

34

39

Coronel

451

684

Teniente Coronel

902

1134

Mayor

769

761

Capitán

1250

771

Teniente Primero

1055

798

Teniente

1073

896

Subteniente

1295

659

Fuente: Libro Blanco de la Defensa Nacional (2010).

Planeamiento Estratégico de la Defensa

4.4 Oficiales de La Armada 1984

2010

Almirante

0

1

Vicealmirante

0

6

Contraalmirante

6

40

Capitán de Navío

170

380

Capitán de Fragata

377

501

Capitán de Corbeta

551

410

Teniente de Navío

774

467

Teniente de Fragata

581

313

Teniente de Corbeta

294

172

Guardiamarina

254

180

Fuente: Libro Blanco de la Defensa Nacional (2010).

Planeamiento Estratégico de la Defensa

4.5 Oficiales de la Fuerza Aérea 1984

2010

Brigadier General

0

2

Brigadier Mayor

5

0

30

33

Comodoro

195

488

Vicecomodoro

244

519

Mayor

266

288

Capitán

456

353

1º Teniente

484

412

Teniente

391

156

Alférez

390

205

Brigadier

Fuente: Libro Blanco de la Defensa Nacional (2010).

5. La modernización del sistema de planeamiento de la defensa en Argentina

Planeamiento Estratégico de la Defensa

5.1 Hacia la transformación estratégica (2006)

2006: Convocatoria del Consejo de Defensa Nacional

2006: Directiva para la Organización y el funcionamiento de las Fuerzas Armadas (Decreto 1691/2006)

2006: Reglamentacíón de la Ley de Defensa Nacional (Decreto 727/2006)

2007: Aprobación del Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (Decreto 1729/2007)

2009: Directiva de Política de Defensa Nacional (Decreto 1714/2009)

Planeamiento Estratégico de la Defensa

5.2 El Ciclo de Planeamiento del Defensa Nacional Normativa

El CPDN se rige por el Decreto Nº 1729/2007 del “Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional” (CPDN).

Objetivos

Establecer las bases para el planeamiento y la gestión de la defensa nacional en el corto, mediano y largo plazo, atendiendo a la necesidad de adecuar periódicamente las políticas de Defensa a las variaciones en el escenario estratégico, registradas por la conducción política del Estado.

Inicio

CPDN se inicia con el dictado de una Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) por parte del Poder Ejecutivo. A partir de ella, el EMCO, bajo supervisión de la conducción política de la jurisdicción, elabora el Planeamiento Estratégico Militar correspondiente.

Actores

El planeamiento de la Defensa debe desarrollarse de manera secuencial, iniciándose –y finalizando– en el nivel estratégico nacional, y atravesando a todos los actores de la jurisdicción: Ministerio de Defensa, EMCO y Fuerzas Armadas

Método

El CPDN instauró el planeamiento basado en el factor de capacidades militares, que significó un cambio cualitativo en el tratamiento político de los asuntos estratégicos de la defensa.

Planeamiento Estratégico de la Defensa

5.3 Niveles del Planeamiento del Defensa Nacional Planeamiento Estratégico de la Defensa Nacional

Planeamiento Estratégico - Militar

Planeamiento Táctico Operacional

Planeamiento Estratégico de la Defensa

5.3 Niveles del Planeamiento del Defensa Nacional Planeamiento Estratégico de la Defensa Nacional Ministerio de Defensa

Directiva de Política de Defensa Nacional

Definición de Intereses estratégicos

Planeamiento Estratégico - Militar Estado Mayor Conjunto + Ministerio de Defensa

DEPEM + AREMIL

Definición del diseno de fuerzas “deseable”

Planeamiento Táctico - Operacional Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas

Planes Complementarios

Adiestramiento y Sostenimiento

Planeamiento Estratégico de la Defensa

5.4 Modernización de la Metodología de Planeamiento  Históricamente, las Fuerzas Armadas diseñaron su estructura de fuerzas “deseable” en base a el planeamiento por hipótesis de conflicto (amenazas previsibles).  Sin embargo, el fin de la guerra fría desactivó la posibilidad de una guerra a nivel global.  En el ámbito regional, la integración interestatal derivó en una progresida desactivación de las hipótesis de conflicto vecinales.  Las restauraciones democráticas también desactivaron las hipótesis de conflicto internas (DSN).

Ausencia de Amenazas

Imposibilidad de planificar en base a HHCC

Planeamiento Estratégico de la Defensa

5.5 El criterio de “capacidades militares”  Los Estados desconocen las amenazas pero conocen los intereses que deben defender o preservar  Frente a la ausencia de amenazas, el planeamiento se orienta en base a las capacidades militares necesarias para defender los intereses nacionales  Las capacidades militares se componen por 8 (ocho) factores constitutivos: Material, Información, Recursos Humanos, Infraestructura, Logística, Adiestramiento, Doctrina y Organización Definición de intereses estratégicos Definición de las capacidades militares “posibles y necesarias”

Formulación del Plan de Capacidades Militares (Plancamil)

Planeamiento Estratégico de la Defensa

5.5 Áreas de Capacidad Militar

Comando y Control

Movilidad Táctica y Estratégica

Vigilancia, Reconocimiento e Inteligencia

Sostén Logístico

Operaciones de Combate

Cumplimiento de Misiones Subsidiaria

6. Conclusiones

Planeamiento Estratégico de la Defensa

6.1 Conclusiones: el caso argentino  Las decisiones de instaurar el CPDN y de reemplazar el anacrónico sistema de planeamiento basado en hipótesis de conflicto significaron una renovación cualitativa en el tratamiento político de los asuntos estratégicos de la defensa.  Significaron, también, un punto de inflexión en la agenda política de la jurisdicción y constituyó una experiencia sin precedentes en la Argentina.  Los logros políticos y normativos obtenidos entre 1983 y 2005 tuvieron un impacto decisivo en la instauración del CPDN, y en las características que adoptaría el planeamiento estratégico de la defensa.  Por primera vez la “política militar” y la “política de defensa” confluyeron en una síntesis superadora: el efectivo “gobierno político de la defensa”.

Planeamiento Estratégico de la Defensa

Herencia del siglo XX

6.1 Conclusiones: el caso argentino  Persisten desajustes entre el despliegue militar y definición de prioridades estratégicas  Pese a los avances, aún se detectan obstáculos para la implementación efectiva del accionar militar conjunto  Deficiencias heredadas en la estructura orgánicofuncional de las Fuerzas Armadas (pirámide militar)  Estos desajustes dificultad la evaluación de la “suficiencia” del presupuesto destinados a la defensa nacional