DRAFT

Serie de asistencia de políticas Expansión futura de la soja 2005-2014 Implicaciones para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural sostenible y las políticas agrícolas en los países del Mercosur y Bolivia

Documento de síntesis

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN Santiago, Febrero 2007

Serie de asistencia de políticas Expansión futura de la soja 2005-2014 Implicaciones para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural sostenible y las políticas agrícolas en los países del Mercosur y Bolivia Documento de síntesis Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO

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Contenidos Lista de abreviaturas................................................................................................................... 5 Presentación ............................................................................................................................... 6 Resumen Ejecutivo..................................................................................................................... 8 1. Introducción .................................................................................................................... 15 2. Factores determinantes del boom de la soja.................................................................... 16 2.1 Factores exógenos ........................................................................................................ 17 2.1.1 Dinamismo del mercado mundial de soja y derivados .................................... 17 2.1.2 Innovaciones tecnológicas de origen externo a la subregión .......................... 17 2.2 Factores endógenos ...................................................................................................... 18 2.2.1 Cambio tecnológico.......................................................................................... 18 2.2.2 Investigación y desarrollo................................................................................ 19 2.2.3 Costos de producción y rentabilidad de la soja............................................... 19 2.2.4 Estrategia comercial ........................................................................................ 20 2.2.5 Políticas públicas ............................................................................................. 21 3. Transformaciones asociadas a la expansión de la soja ................................................... 22 3.1 Transformaciones estructurales.................................................................................... 23 3.2 Transformaciones institucionales................................................................................. 25 3.3 Transformaciones en la agroindustria .......................................................................... 27 3.4 Transformaciones ambientales..................................................................................... 29 3.5 Transformaciones sociales ........................................................................................... 31 4. Perspectivas de crecimiento del complejo sojero ........................................................... 32 4.1 Modelo cuantitativo...................................................................................................... 32 4.2 Perspectivas hacia 2014 ............................................................................................... 33 4.3 Escenarios alternativos................................................................................................. 36 5. Implicaciones del desarrollo futuro ................................................................................ 39 5.1 Argentina...................................................................................................................... 39 5.1.1 Seguridad alimentaria...................................................................................... 39 5.1.2 Desarrollo rural ............................................................................................... 40 5.1.3 Medio ambiente y sostenibilidad del sistema productivo de soja .................... 43 5.1.4 Políticas agrícolas............................................................................................ 43 5.2 Bolivia .......................................................................................................................... 44 5.2.1. Desarrollo rural ............................................................................................... 44 5.2.2 Infraestructura de transporte, almacenamiento y logística portuaria............. 45 5.2.3 Políticas agrícolas............................................................................................ 45 5.3 Brasil ............................................................................................................................ 46 5.3.1 Seguridad alimentaria...................................................................................... 46 5.3.2 Desarrollo rural ............................................................................................... 47 5.3.3 Medio ambiente y sostenibilidad del sistema productivo de la soja ................ 49 5.3.4 Políticas agrícolas............................................................................................ 50 5.4 Paraguay ....................................................................................................................... 52 5.4.1 Seguridad alimentaria...................................................................................... 52 5.4.2 Desarrollo rural ............................................................................................... 52 5.4.3 Medio ambiente y sostenibilidad del sistema productivo de la soja ................ 54 5.4.4 Políticas agrícolas............................................................................................ 54 5.5 Uruguay........................................................................................................................ 56 6. Conclusiones ................................................................................................................... 56 Bibliografía............................................................................................................................... 62 ANEXO I – Informaciones estadísticas ................................................................................... 64 ANEXO II - Perspectivas del complejo sojero conforme a la línea de base............................ 66

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II.1 Argentina...................................................................................................................... 66 II.2 Bolivia .......................................................................................................................... 66 II.3 Brasil ............................................................................................................................ 66 II.4 Paraguay ....................................................................................................................... 67 II.5 Uruguay........................................................................................................................ 68 ANEXO III - Perspectivas del complejo sojero según los diversos escenarios ....................... 69 III.1 Escenarios de variación de la productividad del cultivo .............................................. 69 III.2 Escenario de variación del costo de producción .......................................................... 70 III.3 Escenario de variación de la demanda de importación china....................................... 71

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Lista de abreviaturas AEC

Arancel Externo Común

BM&F

Bolsa Mercantil y de Futuros

CAS

Consejo Agropecuario del Sur

CEI

Comunidad de Estados Independientes

CNA

Confederación de Agricultura y Ganadería de Brasil

CNT

Confederación Nacional de Transportes

CNTBio

Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad

EMPRAPA

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria

FCI

Fondos Comunes de Inversión

ICMS

Impuesto sobre las operaciones relativas a la circulación de bienes y servicios

INTA

Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria

MERCOSUR

Mercado Común del Sur

MODERFROTA

Programa de Modernización de la Flota de Tractores Agrícolas e Implementos Asociados y Cosechadoras

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OGM

Organismo genéticamente modificado

PNLT

Plan Nacional de Logística de Transportes

PRODECER

Programa Nipo-Brasileño de Desarrollo de Cerrados

RR

Roundup Ready ®

SAGYPA

Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca

USDA

Departamento de Agricultura de Estados Unidos

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Presentación La extraordinaria expansión de la soja durante los últimos 10 años ha modificado la agricultura mundial y ha tenido fuerte impacto en los mercados internacionales de productos agrícolas. La producción de soja ha crecido a una tasa media más de dos veces superior a la de todos los demás cultivos. Las exportaciones de soja y derivados representan hoy más del 10 por ciento del comercio agrícola mundial. Este fenómeno se ha manifestado con particular intensidad en el área del Mercosur. Mientras la producción mundial de soja creció 58 por ciento entre 1996 y 2004, al pasar de 130 millones de toneladas a 206 millones de toneladas 1, en los países del Mercosur 2 y Bolivia el aumento fue de 123 por ciento, pues la producción subió de 39 millones a 87 millones de toneladas. Estos cinco países constituyen hoy la principal zona sojera del mundo. La superficie sembrada conjunta totalizó 39 millones de hectáreas en 2004, y su producción agregada superó a los 85 millones de toneladas de los Estados Unidos, primer productor mundial. El boom mundial de la soja se presenta, pues, como un fenómeno especialmente sudamericano. La expansión de la soja ha tenido efectos importantes en la economía de estos países, tanto en el ámbito macroeconómico como en lo relativo al sector externo y a la evolución del sector agropecuario y agroindustrial, y ha dado origen a profundas transformaciones tecnológicas, económicas, financieras, sociales e institucionales. Aunque con grados e incidencia diversos según el país, el «fenómeno soja» ha fortalecido un modelo productivo altamente tecnificado y mecanizado, favorable a la producción comercial de mediana y gran escala, íntimamente ligado al mercado internacional, cuya demanda y buenos precios han sido determinantes en la expansión del cultivo. Así como ha contribuido a mejorar la situación financiera y económica general de los países, la expansión de la soja ha alentado también la concentración y el aumento de tamaño de las explotaciones. Por otro lado, aparte de los problemas colaterales de las nuevas tecnologías utilizadas, ha desplazado a la ganadería y otras actividades hacia otras zonas y ha puesto de manifiesto los peligros que entraña una tendencia al monocultivo, abriendo interrogantes sobre su sostenibilidad y su efecto de largo plazo sobre los recursos naturales, en especial las áreas forestales. Ante la perspectiva de que la soja siga expandiéndose en los próximos años, planteando con ello nuevos desafíos en materia de políticas, la FAO emprendió, con la colaboración de las autoridades de Argentina, Brasil y Paraguay, un análisis a fondo –con estudios de caso y elaboraciones prospectivas en esos tres países– sobre su expansión futura y sus implicaciones para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural sostenible y las políticas agrícolas. Para completar el análisis regional, se incorporó también información sobre Bolivia y Uruguay. El objetivo de la investigación fue estudiar el fenómeno de la soja en estos cinco países, de modo de precisar las causas de la expansión, las diversas transformaciones que ha traído aparejadas, el crecimiento esperado hasta 2014 y sus implicaciones para las políticas de los países; valorar las ventajas del fenómeno; alertar sobre sus diversos peligros y carencias, y sugerir enfoques y medidas que permitan optimizar los efectos positivos y contener o minimizar los negativos. Los resultados preliminares de las investigaciones se examinaron con los diversos agentes involucrados de Argentina, Brasil y Paraguay, en seminarios nacionales que contaron con la 1

Estos volúmenes incluyen la producción observada en el MERCOSUR y Bolivia. Se refiere solo a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Venezuela, incorporada al Mercosur en 2006, no es objeto del presente estudio.

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participación de representantes del sector público, el sector privado y de organizaciones de productores. Las observaciones recogidas en esos encuentros se integraron en la fase final del estudio. Además, los resultados generales del trabajo fueron puestos en conocimiento, por adelantado, de los ministros de Agricultura de los cinco países en la reunión del Consejo Agropecuario del Sur, celebrada en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, en julio de 2006. Para llevar a cabo la investigación, la FAO contó con la colaboración de contrapartes gubernamentales en los países involucrados: en Argentina, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA); en Brasil, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento y la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA); y en Paraguay, la Dirección General de Planificación del Ministerio de Agricultura y Ganadería. En Bolivia y Uruguay se mantuvieron relaciones de comunicación y consulta con las correspondientes direcciones de política agrícola. Asimismo, las representaciones de la FAO en Argentina, Brasil y Paraguay brindaron un valioso apoyo en la organización de los talleres nacionales realizados en los tres países. A todos estos organismos y a sus autoridades va el más agradecido reconocimiento. Especial gratitud corresponde también a los profesionales que elaboraron los estudios nacionales: en Argentina, Gustavo López y Pedro Lavignolle; en Brasil, Antônio Salazar Pessoa Brandão, Antonio Carlos Roessing, Gervasio Castro de Rezende, Mauro Virgino de Sena e Silva y Joelsio José Lazzarotto; y en Paraguay, Ricardo R. Pedretti, Juan Cresta y Mariana Oeyen. La investigación fue realizada conjuntamente por el Servicio de Coordinación de Políticas de la Dirección de Asistencia para las Políticas y Movilización de Recursos (TCA), en la sede central en Roma, y la Subdirección de Asistencia para las Políticas de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe (RLC), en Santiago de Chile, con el inestimable aporte de los analistas de la Dirección de Comercio y Mercados (EST) en la aplicación del modelo de proyecciones. El equipo técnico del estudio estuvo compuesto, en Roma, por Carlos Santana y Oscar Cismondi (TCA), y por Holger Matthey, Merritt Cluff y Peter Tóense (EST); y en Santiago, por Luis Gómez Oliver, Marcela Bocchetto y Fernando Soto (RLCP), junto con las consultoras Melina Panduro y Claudia Ferrando. El presente documento de síntesis, elaborado por Carlos Santana y Oscar Cismondi sobre la base de los estudios nacionales, resume los aspectos y hallazgos más salientes de dichos estudios y presenta las principales conclusiones. Esperamos que los resultados de este esfuerzo de investigación sirvan para orientar las decisiones en materia de política agrícola de los principales países productores de soja de América Latina y el Caribe, y contribuyan al conocimiento de este ámbito de la agricultura mundial que tan significativamente incide en la agricultura regional. Huelga decir que los comentarios y las sugerencias serán muy bien recibidos.

Mafa Chipeta Director Dirección de Asistencia para las Políticas y Movilización de Recursos

Jose Graziano da Silva Subdirector General Representante Regional para América Latina y el Caribe

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Resumen Ejecutivo El objeto de este trabajo, en que se sintetiza una investigación hecha por la FAO en colaboración con instituciones de los países del Mercosur 3 y Bolivia, es contribuir a una mejor comprensión de las posibles implicaciones de la expansión del cultivo de soja para la seguridad alimentaría, el desarrollo rural y las políticas agrícolas de estos países en el período 2005-2014. Basado en los estudios por país realizados en dicha investigación, este documento intenta resumir las causas de la expansión de la soja en los últimos 10 años y presentar las principales transformaciones que acompañaron ese proceso, así como cuantificar en forma aproximada su posible crecimiento entre 2005 y 2014, explorar las principales implicaciones de la expansión futura y ofrecer algunas conclusiones analíticas.

La expansión del cultivo En el período 1996-2004, la producción de soja tuvo un crecimiento espectacular en los países mencionados, de 123 por ciento, al pasar de 39 millones de toneladas en 1996 a aproximadamente 87 millones en 2004. Este aumento superó en 1,7 veces el aumento de la producción mundial y duplicó con creces el registrado en los Estados Unidos, lo que deja ver que el boom mundial de la soja es un fenómeno especialmente sudamericano.

Principales causas de la expansión Diversos factores, exógenos y endógenos, favorecieron en distinto grado la extraordinaria expansión de la soja en los países considerados. Entre los primeros destacan el dinamismo del mercado internacional de soja y derivados, y las innovaciones tecnológicas provenientes de fuera de la región. Entre los factores endógenos sobresalen los siguientes: adopción de la siembra directa; uso de semillas genéticamente modificadas; empleo de nuevas técnicas de cultivo; avances en la investigación agrícola, que posibilitaron el cultivo en zonas hasta entonces inimaginables; reducción de costos de producción y rentabilidad más alta que otros cultivos; disponibilidad de amplias superficies para incorporarlas a este rubro; cambios en la organización productiva; desarrollo de una pujante industria de derivados, y marco de políticas públicas parcialmente favorable. La combinación de todos estos factores redundó en un fuerte aumento de la rentabilidad del cultivo, que ha sido la principal fuerza impulsora de su expansión.

Transformaciones asociadas a la expansión del cultivo La expansión de la soja está asociada a cambios amplios y profundos en la economía agrícola y la sociedad de los países estudiados. Estos cambios, en algunos casos derivados del

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Es decir, los cuatro países que forman el núcleo original del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El fenómeno estudiado no es relevante para Venezuela, que adhirió al Mercosur en 2006.

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crecimiento de la soja y en otros resultantes de otros procesos, abarcan aspectos estructurales, institucionales, agroindustriales, ambientales y sociales.

Entre los aspectos estructurales destacan: la acentuación del proceso de agriculturización y el cambio en los esquemas de siembra en Argentina; la intensificación del proceso histórico de cambio de la estructura agraria y productiva de los países estudiados, y la expansión de la frontera agrícola, especialmente en Argentina, Brasil y Paraguay. Asimismo, la expansión de la soja en estos países estuvo acompañada de significativas transformaciones de orden institucional, como la intensificación del arrendamiento de tierras para la producción, la acentuación del uso de contratos de crédito entre agentes privados, y la ampliación de los servicios de asistencia técnica proporcionados por el sector privado. A la vez, en Argentina y Brasil —y en menor medida en Paraguay— hubo importantes transformaciones agroindustriales, caracterizadas por el desarrollo de una pujante industria procesadora de soja y de una prometedora industria nacional de subproductos para la industria alimentaria, el consumo humano, la industria química y la producción de energía (biodiesel). La expansión de la soja ha estado asociada también a transformaciones ambientales, como el desmonte de bosque nativo y de áreas forestales, lo que supone mayores riesgos para la sostenibilidad de la producción agrícola. Con relación a la sostenibilidad, se ha observado que la siembra directa, a pesar de haber sido promocionada como sostenible, ha elevado en los últimos años la incidencia de plagas, hecho que ha alarmado a gran número de productores. Ello ha obligado a aumentar los tratamientos con agroquímicos, lo cual, además de elevar los costos de producción, representa una amenaza para el medio ambiente y la sostenibilidad de la producción de soja en la región. La sostenibilidad se ha visto afectada también, en algunos casos, por deficiencias en la rotación de cultivos y el uso de fertilizantes. La expansión de la soja en los países examinados se tradujo también en la acentuación de diversos fenómenos sociales, como la concentración empresarial y la intensificación de las actividades de compra y arrendamiento de tierras agrícolas. El cambio en el mercado de tierras estuvo alimentado en parte por pequeños productores que se vieron inducidos a vender sus predios, lo que aceleró fuertemente la migración rural, en especial en Paraguay.

Perspectivas de crecimiento del complejo sojero A partir de estimaciones realizadas con el modelo de equilibrio parcial Aglink-COSIMO, se hicieron proyecciones sobre la evolución de la producción de soja en los países estudiados. Además del escenario de base, se elaboraron tres escenarios para Argentina, Brasil y Paraguay: uno referido a variaciones en los costos de producción de la soja; otro a posibles cambios en el rendimiento, y el tercero a cambios de la demanda de importación de China. De acuerdo con las proyecciones de los escenarios de máxima, se estima que en 2014 Argentina producirá 56 millones de toneladas de soja; Brasil 86 millones, y Paraguay 7 millones de toneladas.

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Implicaciones de las perspectivas en los diversos países a)

Argentina

Seguridad alimentaria. Según las proyecciones para el período 2005-2014, la producción de alimentos en Argentina será suficiente para atender las necesidades del país y contribuir en forma significativa a la generación de divisas a través de la exportación. Por consiguiente, pese a la esperada expansión del cultivo de soja, la seguridad alimentaria del país continuará estando garantizada. Desarrollo rural. Con relación a las repercusiones sobre el uso de la tierra, se prevé que la soja se expandirá principalmente a expensas de áreas dedicadas a pasturas y, en menor medida, a través de la ampliación de la frontera agrícola. Medio ambiente y sostenibilidad del sistema productivo de la soja. Se prevé que el proceso de agriculturización continuará su curso, pues el cultivo de soja se expandirá hacia zonas ganaderas y por medio del desmonte de bosques, para reubicar a la ganadería. Ante ese contexto, es necesario perfeccionar el diseño y la aplicación del marco legal vigente sobre deforestación, mediante la revisión de las normas actuales, la introducción de nuevas medidas y el fortalecimiento de la ejecución. Además, la sostenibilidad de los sistemas productivos exige mejorar las prácticas agronómicas, mediante, por ejemplo, un mayor uso de rotaciones de cultivos ajustadas a las condiciones de suelo y clima, y la utilización de fertilización balanceada. Políticas agrícolas. La política macroeconómica para los próximos años debería garantizar el mantenimiento de la estabilidad económica y cambiaría y la revisión paulatina del esquema impositivo que pesa sobre el sector agropecuario. Para combatir la pobreza rural, sería aconsejable fortalecer la integración y la coordinación de las políticas y los programas sectoriales con los de otras esferas de acción del gobierno. Para fomentar la rotación de los cultivos, sería conveniente revisar el marco legal vigente sobre contratos de arrendamiento y aparecería, a fin de introducir incentivos a la realización de rotaciones que contemplen la sostenibilidad en el uso del suelo y el agua y no pongan en peligro la biodiversidad.

b)

Brasil

Seguridad alimentaria. La disponibilidad de alimentos no debería verse amenazada por la expansión de la soja en el período 2005-2014. Desarrollo rural. Con relación a las repercusiones sobre el uso de la tierra, se prevé que la superficie cosechada de soja seguirá aumentando en el período 2005-2014, pero a una tasa media anual menor que la observada en los 10 años anteriores. Las pasturas degradadas posiblemente continuarán representando en los próximos años una de las principales fuentes de tierra para la expansión de la soja.

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En cuanto al empleo rural, según se desprende del escenario de menores costos de producción, la ampliación de la superficie cultivada con soja hará aumentar en forma significativa la utilización de mano de obra. Medio ambiente y sostenibilidad del sistema productivo de la soja. De acuerdo con las proyecciones, la superficie cultivada con soja en Brasil podría llegar a un máximo de 30 millones de hectáreas en 2014, lo que correspondería a un aumento total de cerca de 8 millones de hectáreas en el período 2005-2014. Se calcula que Brasil dispone de nueve millones de hectáreas de tierras no forestales aptas para el cultivo de soja, lo que supera el requerimiento de expansión máxima estimado para 2014. Como gran parte de esta superficie adicional corresponde a pasturas degradadas, el cultivo de soja puede expandirse de manera sostenible sin provocar grandes pérdidas de bosques. Políticas agrícolas. La política macroeconómica debería orientarse a crear un ambiente macroeconómico estable, y debería incluir medidas como tasas de interés similares a la de los países competidores e instrumentos financieros que protegieran contra la inestabilidad del tipo de cambio. La expansión de la soja en Brasil está íntimamente asociada a mantener elevadas la productividad y la competitividad del cultivo. Para eso se requiere adoptar un paquete de medidas relacionadas con la investigación agropecuaria, la transferencia de tecnología y el establecimiento del seguro agrícola. De igual manera, la Ley Kandir debería ser modificada, a fin de bajar los costos de comercialización y, en consecuencia, corregir las distorsiones que su aplicación ocasiona a las industrias procesadoras que no están localizadas en estados productores de soja. Debería garantizarse también que el crecimiento del cultivo sea compatible con el uso racional de los recursos naturales y la preservación del medio ambiente.

c)

Paraguay

Seguridad alimentaria. Las proyecciones indican que la expansión de la soja no debería afectar negativamente a la seguridad alimentaria del país. Sin embargo, en las zonas sojeras tradicionales, la dependencia creciente del desempeño de un solo rubro, sensible a las fluctuaciones del clima y de los mercados internacionales, ocasiona incertidumbre y aumenta la vulnerabilidad. Desarrollo rural. Según las proyecciones, en 2014 la soja ocupará un máximo de 2,4 millones de hectáreas. Junto con la expansión de la superficie se prevé una disminución del número de fincas de menos de 50 hectáreas. En consecuencia, se acentuará el proceso de concentración de la tierra y de expulsión de fuerza de trabajo agrícola, que emigraría a las ciudades y agravaría la pobreza urbana. Medio ambiente y sostenibilidad del sistema productivo de la soja. Según las proyecciones, las perspectivas en materia de deforestación son relativamente favorables, ya que la superficie adicional para la soja afectará solo de modo marginal al bosque nativo en el período 2005-2014.

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Políticas agrícolas. La estabilidad macroeconómica, lograda mediante disciplina fiscal y una política monetaria clara y favorable a la inversión, es una condición especialmente recomendable para la expansión de la soja en economías con un mercado interno de las dimensiones del de Paraguay. La producción y la exportación de derivados de soja son relativamente escasas en Paraguay, por lo que su fomento es un aspecto importante a considerar en materia de políticas. Asimismo, es del todo recomendable aplicar políticas diferenciadas dirigidas a los pequeños productores y a la población pobre de las zonas rurales afectadas por la expansión de la soja.

d)

Bolivia

Desarrollo rural. Según las proyecciones, la superficie sembrada con soja llegará en 2014 a 1,3 millones de hectáreas. De los 4 millones de hectáreas con potencial agrícola que hay en Santa Cruz, solo 850 000 hectáreas se dedican a la soja, de manera que su cultivo podría expandirse sin necesidad de afectar a otros ecosistemas más sensibles. Infraestructura de transporte, almacenamiento y logística portuaria. Según las proyecciones, la producción de soja en Bolivia llegará a tres millones de toneladas en 2014, es decir, casi el doble del volumen registrado en 2004. Para mejorar su posición de mercado, el país debería hacer grandes inversiones en infraestructura. Política comercial. La única ventaja que tiene Bolivia en el mercado andino sobre los otros países exportadores de soja es la tarifa preferencial garantizada en el acuerdo de la Comunidad Andina. La preocupación de Bolivia es que las exportaciones de soja hacia los países andinos, principalmente Colombia, perderán su espacio de mercado con el ingreso de soja de los Estados Unidos, en virtud de los tratados de libre comercio suscritos entre este país y los de la Comunidad Andina. La tendencia a establecer acuerdos de libre comercio bilaterales con los Estados Unidos presiona a Bolivia a buscar alternativas para mejorar su posición de mercado. Dado el contexto de las negociaciones comerciales internacionales, y considerando que los costos de producción y transporte de este país son más altos que los de sus vecinos y sus rendimientos son inferiores, Bolivia debe sobre todo reducir costos para mantener su competitividad internacional. Políticas de infraestructura. Sería recomendable hacer un estudio de los costos de transporte de Bolivia para estimar mejor los requerimientos de inversión en infraestructura. Asimismo, deberían consolidarse rutas alternativas de exportación de productos terminados hacia los puertos peruanos y chilenos del Pacífico.

e)

Uruguay

Dado que la expansión de la soja en Uruguay es más reciente y la proporción de superficie dedicada al rubro es relativamente pequeña dentro del total sudamericano, la expansión futura del cultivo tendrá aquí repercusiones menos visibles que en los demás países.

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La expansión en superficie será de aproximadamente 100 000 hectáreas hasta el año 2014. Con la actual disponibilidad de tierras, esto no ocasionará grandes presiones sobre otras actividades productivas. Las principales consecuencias de la expansión futura se refieren a la posibilidad de desarrollar una industria aceitera local, que actualmente es apenas incipiente. El país cuenta con la infraestructura de transporte, almacenamiento y portuaria adecuada para aumentar la producción industrial y las exportaciones.

Conclusiones El análisis de la extraordinaria expansión del cultivo de soja, así como de su posible evolución futura y sus diversas implicaciones para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural y las políticas agrícolas de los países del Mercosur y Bolivia, permite extraer algunas conclusiones importantes. El fuerte cambio en la rentabilidad del cultivo se presenta como la principal fuerza impulsora de la expansión. Otros factores también han contribuido, entre ellos la fuerte, creciente y sostenida demanda internacional y la adopción de la siembra directa y de las variedades transgénicas, en un proceso que ha ido acompañado por un aumento paralelo pero insuficiente de la capacidad y la eficiencia en materia de almacenamiento, transporte, procesamiento e instalaciones portuarias. La nueva tecnología alentó la ampliación de la frontera agrícola hacia zonas tradicionalmente ganaderas, lo que desplazó a su vez las praderas destinadas a la ganadería hacia zonas de bosque o ecológicamente frágiles. La expansión de la soja fue coadyuvada por diversas políticas, entre ellas las de investigación y desarrollo. No obstante, otras medidas desempeñaron también un papel: en Argentina, la liberalización comercial y el posterior abandono de la paridad fija con el dólar y la consiguiente devaluación; en Brasil, la Ley Kandir, los programas PRODECER y MODERFROTA; en Bolivia, el Programa Nacional de Semillas y las leyes de preferencia arancelarias; en Paraguay, las políticas de crédito, etc. Al expandirse, el sector sojero favoreció la intensificación (y en algunos casos el desarrollo) de importantes transformaciones estructurales en los países examinados. El proceso productivo y el mundo de los negocios agropecuarios se han transformado profundamente: ha aumentado el tamaño de las unidades productivas y se ha reducido su número; se ha desarrollado un mercado de tierras que ha alentado el ingreso de nuevos agentes y capitales a la agricultura; se ha acentuado la desvinculación entre propiedad y gestión de la unidad productiva, con un mayor uso de los sistemas de arrendamiento y la tercerización de la producción; se desarrollaron y proliferaron nuevas modalidades de financiamiento como los pools de siembra, de producción y de comercialización, los fondos comunes de inversión, y los inversores financieros no agrarios, etc.; ha aumentado la productividad del trabajo y, por consiguiente, ha disminuido el empleo por unidad de superficie; y se ha profundizado la internacionalización de la producción agrícola. Los análisis permiten prever que el proceso de intensificación y expansión de la agricultura en los países sudamericanos productores de soja continuará de aquí a 2014. Sin embargo, es probable que en este estudio se haya subestimado la expansión que experimentará el cultivo

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en los años venideros, pues no se tomó en cuenta el impacto que podría tener en su desarrollo futuro la utilización de soja en la producción de biodiesel. En general, en ninguno de los países estudiados la disponibilidad de tierra será una restricción decisiva para la expansión del cultivo al ritmo previsto. Lo importante es la influencia del aumento de la superficie cultivada en la dinámica general de uso de la tierra y, en particular, el impacto que podrá tener en el grado de deforestación y en los usos no sostenibles de tierras ecológicamente frágiles. La elevada rentabilidad de la soja ha favorecido una excesiva simplificación de los sistemas productivos, muchos de los cuales se han caracterizado por rotaciones deficientes desde el punto de vista de la conservación de la fertilidad y la calidad de los suelos, debido a la preponderancia de un solo cultivo. En ese contexto, es imperioso hacer un diagnóstico actualizado de las condiciones de los suelos agrícolas, y sería conveniente monitorear los indicadores de sostenibilidad, así como promover activamente la aplicación de rotaciones sostenibles en el tiempo. Es menester además revisar el marco legal en materia de arrendamiento, aparecería e inversiones en el negocio de la soja, de modo de introducir incentivos a la utilización de rotaciones que contemplen la sostenibilidad en el uso del suelo, el agua y la biodiversidad. Según las proyecciones, la producción de alimentos en los países examinados no se verá afectada por la expansión del cultivo de soja. Sin embargo, para los pequeños agricultores directamente afectados, que hayan vendido o arrendado sus tierras, se crea una nueva situación, que puede implicar mayor vulnerabilidad, al carecer del respaldo de su propia producción (sea que la destinen al mercado o al autoconsumo). Otro aspecto importante son las deficiencias en la infraestructura de almacenamiento y transporte, que constituyen un serio obstáculo para la expansión de la soja. De no adoptarse medidas de política y programas de inversión adecuados, tendientes a abordar la conservación, la reposición y el aumento de la capacidad de transporte y almacenamiento, la expansión futura de la producción de soja puede agravar dicha situación ***** De lo expuesto en este estudio se concluye que en los países del Mercosur y Bolivia la soja llegó para quedarse. Las consecuencias del desarrollo futuro en la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, el uso de la tierra, el medio ambiente y demás aspectos de la producción agrícola de estos países dependerán no solo de la tendencia general a la expansión del cultivo, sino también de la capacidad de los gobiernos de adoptar políticas y medidas para capitalizar los efectos positivos y neutralizar o contrarrestar los negativos, con un ojo continuamente atento a la evolución y la sostenibilidad ambiental, agronómica, social y económica de este complejo fenómeno.

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Expansión futura de la soja, 2005-2014: implicaciones para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural sostenible y las políticas agrícolas en los países del Mercosur y Bolivia

1.

Introducción

Durante el período 1996-2004, el sector agropecuario de los países del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, y Uruguay) 4 y Bolivia registró un fenómeno espectacular: la expansión acelerada de la soja y sus derivados. La producción de esta oleaginosa en dichos países aumentó 123 por ciento, al pasar de 39 millones de toneladas en 1996 a aproximadamente 87 millones en 2004. Este crecimiento superó en 1,7 veces el observado en la producción mundial 5 y duplicó sobradamente el registrado en los Estados Unidos, lo que confirma que el boom mundial de la soja es un fenómeno especialmente sudamericano (véase el Cuadro I.1 del Anexo I). En términos de volumen, el boom estuvo liderado por Brasil, seguido por Argentina y Paraguay. En Brasil, la producción aumentó cerca de 27 millones de toneladas entre 1996 y 2004, mientras que en Argentina y Paraguay el incremento fue de 19 millones y 1 millón respectivamente. 6 En los cinco países, la expansión tuvo como fuente el aumento de la superficie cultivada y, con excepción de Paraguay, el incremento del rendimiento unitario (véanse los Cuadros I.2 y I.3 del Anexo I). Entre 1996 y 2004, la superficie cultivada aumentó más de dos veces en Argentina, Brasil y Paraguay, casi dos veces en Bolivia y cerca de 32 veces en Uruguay. 7 El aumento de la producción de soja en los cinco países, además de convertirlos en la principal región productora del mundo, modificó también la distribución geográfica del comercio internacional de soja y derivados. En efecto, hasta 1996 los Estados Unidos eran el principal exportador mundial de soja y derivados, situación que fue cambiando paulatinamente a partir de esa fecha, y al final del período 1996-2004 las exportaciones del Mercosur y Bolivia alcanzaron el 60 por ciento del total mundial, mientras que la de los Estados Unidos correspondió a 25 por ciento. Brasil se convirtió en el principal exportador del total del complejo sojero, con una participación de 32 por ciento en el valor total de las exportaciones, seguido de los Estados Unidos (25 por ciento) y Argentina (24 por ciento). La expansión de la soja ha representado un aporte substancial a las economías del Mercosur y Bolivia en términos de aumento del producto bruto, recaudación de impuestos e inversiones en infraestructura. La expansión ha ido acompañada también por una serie de transformaciones estructurales, institucionales, agroindustriales, ambientales y sociales, que han tenido un profundo impacto en el medio rural de estos países.

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La referencia a los países del Mercosur no incluye a Venezuela, adherido en 2006 y no involucrada en el fenómeno objeto de este trabajo. Bolivia es miembro asociado del Mercosur, pero se lo menciona separadamente para no incluir también a Chile, igualmente miembro asociado del Mercosur Ampliado, pero no afectado por el fenómeno soja. 5 En este cálculo no se incluye en el total mundial la producción del Mercosur y Bolivia. 6 En Bolivia y Uruguay la expansión fue inferior a un millón de toneladas. 7 En términos absolutos, estos datos corresponden a una expansión de alrededor de 11 millones de hectáreas en Brasil, 8 millones en Argentina, 1 millón en Paraguay, 427 000 en Bolivia y 239 000 en Uruguay.

15

Según previsiones de diversos organismos, 8 la tendencia expansiva de la soja en América del Sur debería continuar en el mediano plazo. Esta expansión se dará por medio del incremento de la superficie sembrada y de la productividad, y obedecerá, entre otros, a los siguientes factores: el aumento de la demanda local de aceites vegetales para el consumo humano y de harinas derivadas de oleaginosas para la alimentación animal y la producción de biodiesel; las importaciones crecientes de soja de China y otros países para producir harinas y aceites; la adopción de innovaciones tecnológicas, y el uso de semillas transgénicas modificadas. El objetivo del presente documento es presentar una síntesis de la investigación promovida recientemente por la FAO con el propósito de contribuir a una mejor comprensión de las posibles implicaciones de la expansión de la soja en la seguridad alimentaria, el desarrollo rural sostenible y las políticas agrícolas de los países del Mercosur y Bolivia en el decenio 2005-2014. 9 En la sección siguiente se resumen los factores determinantes de la expansión de la soja en los últimos 15 años. La tercera sección presenta las principales transformaciones que acompañaron ese proceso en el pasado reciente, mientras que en la cuarta se cuantifica en forma aproximada, a partir de una serie de hipótesis, el posible crecimiento del cultivo entre 2005 y 2014. La sección quinta explora las principales implicaciones que la expansión futura de la soja podría tener en la seguridad alimentaria, el desarrollo rural sostenible y las políticas agrícolas de los países considerados, y en la última se ofrecen algunas conclusiones analíticas.

2.

Factores determinantes del boom de la soja

En la extraordinaria expansión de la soja en el Mercosur y Bolivia intervinieron, en grado diverso, una serie de factores exógenos y endógenos. Entre los primeros destacan el dinamismo del mercado internacional y las innovaciones tecnológicas de origen externo, 10y entre los segundos figuran: cambio tecnológico; investigación y desarrollo; costo de producción y rentabilidad del cultivo; estrategia comercial, y políticas públicas. El fuerte incremento de la rentabilidad del cultivo se presenta como resultante de la acción combinada de estos factores y como principal fuerza impulsora de la expansión.

8

Entre ellos el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), el Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (ABARE) y el Instituto de Investigación en Políticas Alimentarias y Agrícolas (FAPRI) de la Universidad de Iowa en los Estados Unidos. 9 Esta investigación consistió en la realización de estudios específicos sobre Argentina, Brasil y Paraguay por expertos nacionales de cada país. Sin embargo, por falta de tiempo, no pudieron hacerse estudios similares sobre Bolivia y Uruguay antes de la reunión del Consejo Agropecuario del Sur, celebrada en noviembre de 2006. 10 En varios años del período 1996-2004, la relación media histórica entre el precio de la soja y el del maíz (precio f.o.b. en los Estados Unidos y en los puertos argentinos) se inclinó a favor de la soja. En el mismo período, el precio internacional del aceite de soja siguió una trayectoria más favorable que los demás aceites vegetales, excepto el aceite de palma. Estos resultados indican que el precio internacional de la soja y sus derivados contribuyó positivamente a la expansión de la cadena productiva sojera. No obstante, dado que los estudios por país no analizan a fondo tal aspecto, la influencia de este factor exógeno no se presenta como un ítem específico en esta síntesis.

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2.1

Factores exógenos

2.1.1

Dinamismo del mercado mundial de soja y derivados

Uno de los factores exógenos que más han influido en la expansión reciente de la soja en América del Sur y el resto del mundo es la demanda sostenida de harinas vegetales de alto contenido graso y proteico para complementar la alimentación animal, especialmente en los países de mayor desarrollo, que en general presentan un elevado consumo de carnes. Paralelamente, la necesidad de suplir las deficiencias en materia de consumo de aceites vegetales en países en desarrollo donde comenzaban a cambiar los hábitos y patrones alimenticios también contribuyó al mayor dinamismo del mercado mundial de aceite de soja y, en consecuencia, al auge de esta cadena productiva. Los países asiáticos, en especial aquellos de rápido crecimiento económico como China e India, han desempeñado un papel de particular importancia en esta dinámica.

2.1.2

Innovaciones tecnológicas de origen externo a la subregión

La expansión de la soja en el Mercosur y Bolivia durante el período 1996-2004 se vio favorecida también por la adopción de innovaciones tecnológicas generadas fuera de la subregión, entre las que destacan las semillas genéticamente modificadas, en especial las de variedades resistentes al glifosato, 11 cuya utilización adquirió particular relevancia en Argentina y Paraguay. A fines de la década de 1990, las sojas Roundup Ready (RR) 12 ocupaban aproximadamente 75 por ciento de la superficie sembrada en Argentina, 57 por ciento en los Estados Unidos y solo 10 por ciento en Brasil. En la actualidad, según informaciones extraoficiales, las proporciones son de 95 por ciento, 75 por ciento y 35 por ciento respectivamente. 13 En Paraguay, la introducción y difusión de la soja transgénica se realizó en forma directa por productores que adquirieron semillas en Argentina para hacer pruebas espontáneas e incontroladas en el país, probablemente desde 1998. El menor costo de producción y la mayor facilidad del control de malezas con el uso del glifosato favorecieron una rápida difusión de la variedad transgénica en Paraguay, hasta alcanzar un 60 por ciento de la superficie cultivada en la campaña 2004/2005 y cerca de 80 por ciento en la de 2005/2006. 14 También en Uruguay la soja RR se expandió rápidamente desde comienzos del presente siglo, y se estima que en la actualidad representa el 99 por ciento de la soja sembrada en el país.

11

El glifosato es un herbicida que permite un control integral de las malezas. La soja RR es una variedad transgénica tolerante al glifosato. 13 López, G. 2006. Caracterización y análisis de la expansión de la soja en Argentina: transformaciones observadas en la agricultura en los últimos 15 años. Estudio país elaborado para la FAO. 14 Pedretti, R. 2006. Expansión futura de la soja en Paraguay: implicaciones para la seguridad alimentaria, desarrollo rural y políticas agrícolas. Estudio país elaborado para la FAO. 12

17

2.2

Factores endógenos

2.2.1

Cambio tecnológico 15

Siembra directa. A fines de la década de 1980, la agricultura de la región sudamericana comenzaba a enfrentar serios problemas de erosión y degradación de los suelos, a causa de la intensificación de los cultivos, la realización de labranzas más agresivas, las pendientes y la escasa reposición de nutrientes. Como respuesta a esos problemas, se empezó a experimentar con nuevas técnicas de siembra, conocidas inicialmente como «labranza mínima» y, después, como «siembra directa». Esta práctica se extendió de forma acelerada, lo que facilitó la notable expansión de la soja en el Mercosur y Bolivia. En la actualidad, esta técnica se emplea en el 73 por ciento de la superficie sembrada de soja en Argentina y en más del 85 por ciento en Uruguay. En Brasil, la superficie de siembra directa pasó de 2 millones de hectáreas en 1990 a aproximadamente 22 millones en 2005, 16 y en Paraguay aumentó de 20 000 a 800 000 hectáreas entre 1992 y 1999. Introducción de semillas transgénicas (OGM). La siembra directa y la aparición a mediados de los años noventa de la soja RR fueron muy bien recibidas por los agricultores, en especial de Argentina, Bolivia y Paraguay. En lugar de cinco o seis aplicaciones anuales de herbicidas, bastaban ahora dos aplicaciones de glifosato al año, aparte de que las compañías productoras de semillas ofrecieron paquetes tecnológicos completos a precios muy convenientes. La soja RR se distribuyó comercialmente en Argentina y los Estados Unidos en 1996. Mientras en este último país la venta y la utilización de la tecnología RR están protegidas por patentes y por un contrato de venta con los agricultores, en los países sudamericanos se difundió con menos restricciones y a precios inferiores a los vigentes en los Estados Unidos. La adopción de la nueva tecnología fue muy rápida. En Argentina, mientras los maíces híbridos tardaron 27 años en imponerse masivamente en el mercado, y el trigo con germoplasma mexicano se consolidó solo después de 16 años, 17 la soja RR lo hizo en apenas seis años, de 1996 a 2002. Se estima que en 2002 el 95 por ciento de la superficie cultivada con soja correspondió a semillas RR. Situación similar se observa en Uruguay, donde, según se estima, esa proporción llega hoy al 99 por ciento. En el presente hay más de 60 variedades de soja en el mercado uruguayo de semillas, todas de origen extranjero (principalmente de Argentina y los Estados Unidos). En Bolivia y Brasil, en cambio, el empleo de variedades transgénicas de soja está todavía en fase de expansión. En Bolivia, cerca del 70 por ciento de la superficie corresponde hoy a variedades convencionales y el resto a variedades transgénicas. 18 15

El proceso de cambio tecnológico observado en el Mercosur y Bolivia abarcó la intensificación en el uso de bienes de capital, fertilizantes, agroquímicos (herbicidas y pesticidas), y maquinarias. Sin embargo, en general, la introducción de la siembra directa y de los cultivos transgénicos tuvo trascendencia particular. 16 Esta cifra engloba la superficie cultivada con soja y otros cultivos anuales como maíz, algodón, trigo, avena, arroz y poroto, pero la mayor parte corresponde a la soja. Hay una clara tendencia en Brasil a que toda la soja se cultive con siembra directa. 17 De 1973 a 1989. 18 Pardo, Martín y Eduardo Gudyma. 2005. Soja en Bolivia, la encrucijada entre mercados, tecnologías e impactos. El Observatorio del Desarrollo, diciembre.

18

El uso de soja genéticamente modificada en Bolivia fue autorizado recién en 2005, 19 mediante el Decreto Supremo Nº 28225 del 01/07/2005. En Brasil, su uso fue autorizado solo en la campaña agrícola 2005/2006, aunque en el estado de Rio Grande do Sul había ya cuatro millones de hectáreas sembradas con semillas transgénicas procedentes de Argentina.

2.2.2

Investigación y desarrollo

Los sistemas nacionales de investigación y desarrollo (ID) han desempeñado también un papel fundamental en la expansión de la soja, sobre todo en Argentina y Brasil. En el primero, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y otras instituciones realizaron un significativo esfuerzo de ID, en el que destacan los trabajos encaminados a obtener variedades resistentes al glifosato que se adaptaran mejor a cada una de las zonas de producción, que presentan condiciones edáficas y ambientales particulares. En Brasil, la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (la EMBRAPA-Soja en especial), en colaboración con otras instituciones nacionales de investigación, lanzó en los últimos 15 años cerca de 195 nuevos cultivares de soja. Asimismo, la introducción de soja de período juvenil largo, que se adaptó perfectamente a regiones de baja latitud, posibilitó el avance de la frontera de la soja hacia nuevas zonas, inimaginables para este rubro en el pasado. Hoy es posible cultivar soja incluso en zonas situadas al norte del ecuador, cuya época de siembra coincide con la de los Estados Unidos. Como se verá más adelante, la asistencia técnica pública y privada contribuyó de forma significativa a la expansión de la soja en la subregión.

2.2.3

Costos de producción y rentabilidad de la soja

El cultivo de la soja en América del Sur se caracteriza, entre otros aspectos, por costos de producción relativamente bajos y una rentabilidad más elevada que en otros países, lo que hace a la región sumamente competitiva en el mercado mundial. Como se ve en el Cuadro 2.1, el costo de producción promedio por hectárea en Argentina y Brasil fue en 2004 mucho menor que en los Estados Unidos, lo que favoreció la expansión de la soja en esos dos países. En Argentina y Paraguay, la nueva tecnología de siembra directa y el uso de semillas OGM permitieron disminuir en forma apreciable los costos de cultivo.20 Este ahorro, combinado con una mayor productividad por hectárea y precios en alza, tuvo un efecto acumulativo considerable sobre la rentabilidad del rubro y lo convirtió en uno de los más atractivos para los agricultores de ambos países. En Brasil, pese a que en el período 1998-2004 la renta neta de la soja fue similar a la del maíz e inferior a la del algodón, numerosos agricultores optaron por ella, pues ofrece menos riesgos técnicos y una liquidez más elevada que el maíz. Además, para cultivar algodón con alta tecnología se necesitan inversiones muy superiores a las de la soja, aparte de que el cultivo de 19

Zabala Moreno, Rolando. 2006. Evolución de la superficie de soya en Bolivia: Oportunidades y limitantes – Enfoque técnico, legal y sanitario. Presentación hecha en el MERCOSOJA 2006, 3° Congreso de soja del Mercosur, julio de 2006, Rosario, Argentina. 20 Los costos en agroquímicos se redujeron prácticamente a menos de la mitad, y los gastos en laboreo disminuyeron debido a la menor utilización de unidades de trabajo agrícola (UTA) por hectárea.

19

algodón es técnicamente más complejo, lo que exige una mayor calificación técnica y gerencial de los productores.

Cuadro 2.1 Costos de producción de la soja, 2004ª (Dólares EE.UU. por hectárea) EE.UU. Brasil Argentina Rubro Dólares EE.UU./hectárea Costo directob 202,8 353,8 140,0 Costo de la tierra 250,0 84,7 200,0 Otros costosc 169,7 94,4 136,9 Costo total 622,5 532,8 476,9 ª En el caso de Brasil, los datos se refieren al municipio de Cascavel; en el de Argentina, al sur de la provincia de Santa Fe (región de alta productividad), y en el de los Estados Unidos, también a una región de alta productividad. b Insumos, costos de operación y salarios. c Amortizaciones, intereses, tasas y seguros, gastos de estructura y otros costos indirectos. Fuente: FAO/RLC

2.2.4

Estrategia comercial

El aumento de la demanda mundial de soja y derivados obligó a los productores sudamericanos a adoptar estrategias comerciales que les permitiesen atender de manera competitiva el mercado. De los cinco países productores de América del Sur, Argentina y Brasil son los que se han posicionado mejor en los mercados extrarregionales. Ambos comparten el mercado chino y únicamente Brasil comercializa con en el mercado europeo. La importante presencia de Brasil en el mercado europeo se explica fundamentalmente porque a partir de 1998 la Unión Europea estableció una barrera a la importación, producción e industrialización de nuevos cultivos transgénicos e implantó un sistema de etiquetado y rastreabilidad del producto a partir de su origen transgénico. A diferencia de Argentina, Uruguay y Paraguay, la soja brasileña es en su mayor parte de origen convencional y no de origen transgénico. Paraguay actúa como abastecedor de soja en grano para los principales países productores del Mercosur, especialmente Brasil, que recibe el 44 por ciento de las exportaciones paraguayas de soja. A partir de 2002, el único mercado europeo de la soja paraguaya es Suiza, con 15 por ciento de sus exportaciones en 2002 y 22 por ciento en 2003. Hasta 2000, los Países Bajos absorbían buena parte de las exportaciones paraguayas. Las exportaciones bolivianas se han concentrado en la Comunidad Andina, pues, aunque sus costos de producción son más altos que los de Argentina o Brasil, se beneficia de las preferencias arancelarias andinas. Sin embargo, el tratado de libre comercio de Colombia con los Estados Unidos y los que lo sigan en otros países andinos, así como la incorporación de Venezuela al Mercosur, tienden a reducir la importancia de esas ventajas arancelarias para la soja boliviana.

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En resumen, hay en la región tres flujos de comercio bien definidos: uno externo, de los países del Mercosur con destino a Asia y Europa, y dos internos, el primero desde el Mercosur hacia la Comunidad Andina y el segundo entre los propios países del Mercosur, en particular hacia Brasil y Argentina, que son a la vez grandes procesadores de soja. Las estrategias comerciales de los países productores se ciñen a la rentabilidad que ofrezcan los distintos mercados y a su preferencia por mercados específicos. Así ocurre con Argentina, que se orienta claramente hacia el mercado chino, y aunque no hay indicios de que disminuya significativamente el crecimiento de este país, un cambio eventual de la política de abastecimiento china afectaría su demanda de importación de derivados de la soja, que constituyen una parte importante de las exportaciones argentinas. Las exportaciones bolivianas de soja, que dependen de preferencias de corta duración, también están expuestas a los cambios en las políticas comerciales de los países de destino. Dentro del actual proceso de mundialización de los mercados y de integración económica creciente, será difícil mantener una participación en los mercados internacionales basada en preferencias arancelarias, por lo que resulta imperativo mejorar la competitividad.

2.2.5

Políticas públicas 21

Algunas de las políticas públicas seguidas por los países del Mercosur y Bolivia favorecieron también la expansión de la soja y sus derivados. Durante el período 1990-1998, la cadena productiva de la soja en Argentina se benefició sustancialmente de las medidas de liberalización comercial, 22 la eliminación de impuestos a los combustibles y la reducción de las ineficiencias y las ganancias monopólicas de los canales comerciales (elevadores, transporte y puertos). 23 Asimismo, después de un período de acentuados desequilibrios macroeconómicos, crisis financieras y recesión creciente, la cadena sojera se vio favorecida, en 2002, por el abandono de la paridad fija con el dólar y la devaluación monetaria. Por su parte, el sector sojero brasileño estuvo incentivado, entre otras medidas, por la Ley Complementaria Nº 87 del 13 de setiembre de 1996, la devaluación monetaria de 1998, la ejecución del Programa Nipo-Brasileño de Desarrollo de Cerrados 24 (PRODECER), y la implantación del programa MODERFROTA por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) en 2000. La primera de estas medidas, conocida como Ley Kandir, eximió del impuesto sobre circulación de mercaderías y servicios (ICMS) a las exportaciones de productos primarios e industrializados semielaborados, lo que se tradujo en un significativo aumento de las ventas externas, sobre todo del complejo sojero.

21

Algunas de las políticas públicas han favorecido el desempeño del sector sojero, mientras que otras, como los impuestos, han actuado en el sentido inverso. Los estudios por país consignados en el presente documento de síntesis no incluyen un análisis comparativo entre estos dos grupos de políticas. Por lo tanto, este ítem refiere solo a aquellas políticas que han tenido mayor impacto positivo sobre el sector. Asimismo, se considera que la expansión del sector en los países estudiados refleja un efecto neto positivo de las políticas públicas. 22 Eliminación de los impuestos a las exportaciones y de las restricciones cuantitativas a las importaciones, así como reducción de los derechos de importación de fertilizantes, herbicidas, plaguicidas, maquinaria y equipos de riego. 23 Banco Mundial. 2006. Agricultura y desarrollo rural en Argentina: temas claves. 24 Este programa operó en varios estados, entre ellos Pará, donde aportó créditos de inversión por un monto de 70 millones de dólares EE.UU. hasta el año 2000.

21

El PRODECER propició la expansión de la soja a través del suministro de crédito de inversión, mientras que el MODERFROTA facilitó la compra de tractores y cosechadoras mediante créditos a mediano plazo con tasas de interés favorables. Los productores de soja brasileños y argentinos se han beneficiado además de las políticas públicas en materia de investigación agropecuaria, aunque los recursos asignados a este fin han tendido a decrecer en el presupuesto público respectivo. En Paraguay, la política de crédito fue crucial en las primeras etapas de expansión de la soja. La liberalización financiera de principios de los años noventa implicó ajustes importantes, como la reducción del encaje legal a los depósitos bancarios (de 42 por ciento a 18 por ciento), la liberalización de las tasas activas y pasivas, y la autorización a las instituciones públicas para depositar en los bancos privados en lugar del Banco Central. Ello redundó en un aumento significativo de los recursos disponibles para el financiamiento interno, lo que se conjugó desde comienzos del nuevo milenio con un incremento notable de la competitividad y la rentabilidad del sector sojero y con una depreciación sostenida de la moneda nacional. En Uruguay, la ausencia de retenciones a las exportaciones y los bajos tributos a las maquinarias e insumos agrícolas importados son ventajas competitivas notorias en el ámbito regional. Esto, sumado a un menor precio de la tierra, ha incitado a muchos productores argentinos a invertir en el sector sojero uruguayo. En Bolivia, alrededor del 98 por ciento de la producción de soja se concentra en el departamento de Santa Cruz, donde el cultivo se ha expandido gracias en parte al acceso a tierras baratas y fértiles. El Proyecto de Desarrollo de las Tierras Bajas del Este, 25 financiado por el Banco Mundial, asignó recursos para habilitar una nueva frontera agrícola al este del río Grande, en los llanos orientales del departamento de Santa Cruz. Mediante la ejecución de sus diferentes componentes, se echaron las bases tecnológicas y de infraestructura rural para el surgimiento de un nuevo modelo de desarrollo agroexportador en el oriente boliviano. 26 El cultivo de soja en Bolivia tuvo también un apoyo institucional importante en el Programa Nacional de Semillas, iniciado en 1982, dependiente del Ministerio de Agricultura. En cada departamento del país opera un Comité de Semillas con un directorio mixto público-privado. El brazo ejecutor es la Oficina Regional de Semillas. En la actualidad, según datos oficiales, el 80 por ciento de la semilla empleada en la siembra de soja es semilla certificada, controlada y fiscalizada por la Oficina Regional de Semillas. Esta estableció un programa de flexibilización de las normas de certificación para permitir la producción, importación y comercialización de semilla resistente al glifosato. El complejo sojero boliviano se vio además favorecido por las ya mencionadas preferencias arancelarias de la Comunidad Andina.

3.

Transformaciones asociadas a la expansión de la soja

La expansión del cultivo de la soja está asociada a trasformaciones profundas y de amplio radio en la economía agrícola y la sociedad de los países del Mercosur y Bolivia. Estas 25

También conocido como Proyecto Lowlands. Montenegro, Diego. 2006. Características y análisis de competitividad de las oleaginosas en Bolivia.. Presentación hecha en el MERCOSOJA 2006, 3° Congreso de soja del Mercosur, julio de 2006, Rosario, Argentina. 26

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transformaciones, en algunos casos derivadas del crecimiento de la soja y en otros resultantes de otros procesos, abarcan importantes aspectos estructurales, institucionales, agroindustriales, ambientales y sociales.

3.1

Transformaciones estructurales

Agriculturización. La expansión del complejo sojero en América del Sur contribuyó significativamente a una serie de transformaciones estructurales, entre otras la acentuación del proceso de agriculturización en Argentina. Este proceso, que todavía está en marcha, se caracteriza por la sustitución de las rotaciones cultivos-ganadería 27 por un modelo basado predominantemente en cultivos agrícolas. Durante el período 1995-2004, la superficie agrícola aumentó 40 por ciento, al pasar de más o menos 20 millones a 28 millones de hectáreas, incremento debido en su mayor parte a la soja, cuya superficie subió de unos 6 millones de hectáreas en 1995 a 14 millones en 2004. Paralelamente, el ganado bovino disminuyó de 52,6 millones de cabezas en 1993 a 48,8 millones en 2001. 28 El grueso de esta reducción tuvo lugar en las zonas de mayor expansión de la soja, las provincias de Buenos Aires y Córdoba. Expansión de la frontera agrícola. La propagación de la soja contribuyó asimismo a intensificar otra transformación estructural: la expansión de la frontera agrícola, particularmente en Argentina, Brasil y Paraguay. En Argentina, dicha expansión se produjo mediante el aumento de la superficie sembrada con soja en la zona núcleo 29 de este cultivo, junto con un rápido desarrollo en nuevas zonas —las regiones del Noroeste (NOA) y del Noreste (NEA) y el resto de la Región Pampeana, en especial las provincias de Entre Ríos y La Pampa. Entre las provincias de la zona núcleo se destaca Córdoba, que al superar a Santa Fe, pionera en el desarrollo de la soja, se ha convertido en la principal región sojera de Argentina en términos de superficie cultivada. Entre las nuevas zonas productoras de soja se distingue la provincia de Entre Ríos, donde la superficie sembrada se multiplicó por 8, al pasar de 155 000 hectáreas en 1995 a 1,2 millones en 2004. Otro ejemplo significativo son las regiones del Noroeste y del Noreste, cuya participación conjunta en la superficie sojera total se elevó de 8 por ciento en 1995 a 15 por ciento en 2004. 30 En Brasil, el aporte de la soja a la expansión de la frontera agrícola se dio gracias a un aumento de más o menos 13 millones de hectáreas de la superficie cultivada con soja entre 1995 y 2004, 31 cerca de 4 millones de las cuales correspondieron a la región tradicional de cultivo 32 y 9 millones a las nuevas zonas de expansión. Conviene notar que la tasa anual media de crecimiento de la superficie cultivada en los diferentes estados de la nueva zona de

27

Este fue el sistema productivo dominante en el país hasta mediados de los años setenta. No obstante la carencia de información completa y confiable sobre la evolución del número de cabezas de ganado bovino en Argentina, algunos datos parciales como estos confirman lo señalado. 29 Esta zona abarca la región Litoral (Correnties y Misiones), el norte de la provincia de Buenos Aires, el centro este y sur de la provincia de Córdoba, y el sur y centro norte de la provincia de Santa Fe. 30 La región del NEA mostró mayor dinamismo que la del NOA, pues prácticamente se decuplicó la superficie sembrada, con crecimientos muy sostenidos en las provincias de Santiago del Estero y del Chaco. 31 La superficie cultivada con soja en Brasil pasó de aproximadamente 12 millones de hectáreas en 1995 a 21 millones en 2004. 32 Esta región está formada por los estados de São Paulo, Paraná, Santa Catarina y Rio Grande do Sul. 28

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expansión superó en por lo menos un punto porcentual la mayor tasa observada en la región tradicional de cultivo (6,5 por ciento en Paraná). Asimismo, cabe destacar tres aspectos importantes: i) a partir de la cosecha 2003/2004, Mato Grosso se convirtió en el mayor estado productor de soja del mundo; ii) los estados del Norte y del Noreste registraron tasas anuales medias de crecimiento muy superiores a las de los estados del Centro-Oeste, y iii) el aumento de la superficie de soja no se tradujo en una expansión de la frontera agrícola de la misma magnitud, pues su crecimiento, al igual que en Argentina, tuvo lugar gracias a la sustitución de cultivos y pasturas y solo en menor medida a la incorporación de áreas antes inexploradas. Como se verá más adelante, pese a que la superficie actualmente cultivada con soja en la Amazonía Legal 33 representa menos del 2 por ciento de este territorio, se ha despertado gran preocupación desde el punto de vista ecológico. En Paraguay, el extraordinario crecimiento de la soja desempeñó también un papel fundamental en la expansión de la frontera agrícola en la última década. La superficie cultivada con soja se incrementó 124 por ciento entre 1990 y 2002 en las zonas sojeras tradicionales 34 y se extendió a la vez a nuevas zonas (San Pedro, zona baja de Canindeyú, Caaguazú y Caazapá), donde la superficie sembrada aumentó 239 por ciento en igual período. La fuerte expansión en las nuevas zonas refleja el proceso reciente de reconversión de extensas áreas de pasturas plantadas para la ganadería bovina y el avance de la frontera agrícola a expensas del bosque, el desbroce de este y la mecanización de las labores. El aumento de la superficie sojera en la zona tradicional se asocia también a una disminución de la superficie con pasturas. Sin embargo, a diferencia de lo observado en Argentina, la reconversión no se ha traducido en una merma del plantel bovino en ninguna de estas zonas; por el contrario, las mayores tasas de crecimiento del plantel bovino se han registrado precisamente en los departamentos tradicionales de producción sojera (Itapúa, Alto Paraná y Canindeyú), gracias a una mayor carga de animales por hectárea. Transformaciones en la estructura agraria y productiva. La expansión de la soja ha acentuado también el proceso histórico de cambio de la estructura agraria y productiva experimentado por los países del Mercosur y Bolivia. En Argentina, por ejemplo, el número total de explotaciones agropecuarias se redujo de 421 221 en 1988 a 333 533 en 2002. 35 En las principales regiones sojeras (Región Pampeana, NEA y NOA), el número de explotaciones cayó en ese período de 287 678 a 212 372. Paralelamente, la superficie con cultivos anuales aumentó de 14 millones a 20 millones de hectáreas en igual período, lo que dio lugar a una mayor concentración de la producción en explotaciones más grandes. Algo similar ocurrió en Brasil y Paraguay. En Brasil, según los censos agropecuarios de 1985 y 1996, el número de las explotaciones sojeras de menos de 100 hectáreas disminuyó en una proporción cercana a 14 por ciento en ese período, el número de las de entre 100 y 1 000 hectáreas permaneció relativamente estable y el de las de más de 1 000 hectáreas aumentó de 18 por ciento a 30 por ciento. Dada esa situación, el 65 por ciento de la producción de soja de Brasil se concentró en los años noventa en propiedades de más de 200 hectáreas.

33

Esta región es un bioma que ocupa cerca de 59 por ciento del territorio nacional y abarca los estados de la región Norte (Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima y Tocantins), el estado de Mato Grosso, parte del estado de Maranhão, y una pequeña parte del estado de Goiás. 34 Esta zona abarca los departamentos de Alto Paraná, Itapúa y la zona alta de Canindeyú. 35 Información basada en los censos agropecuarios nacionales de 1988 y 2002.

24

En la actualidad, la producción de soja en Brasil tiende a una concentración cada vez mayor en propiedades de más de 500 hectáreas. En la región centro-oeste, la expansión va a la par con el intento de aprovechar una mayor economía de escala. De igual manera, en el sur del país el cultivo de granos y oleaginosas ya no está basado en pequeñas propiedades. En Paraguay, la expansión de la soja también ha tenido como consecuencia el incremento del tamaño de las fincas y la concentración del cultivo en unidades más grandes. Se estima que el número de fincas de menos de 50 hectáreas disminuyó en 2 681 unidades en el período 19912002, lo que dio lugar a una concentración progresiva de la producción en los estratos de medianos y grandes productores con establecimientos de más de 50 hectáreas. La pequeña agricultura, sobre todo la colindante con las explotaciones grandes y medianas, se ha visto obligada a modificar su estrategia de supervivencia: las opciones han sido la venta, el arrendamiento o la reconversión al cultivo de soja. Cambio en los esquemas de siembra. En Argentina, además de las transformaciones anteriores, la expansión de la soja trajo aparejado un cambio en los esquemas de siembra. La etapa de desarrollo del cultivo se caracterizó por la siembra en el área antes ocupada por el trigo, es decir, por el empleo predominante del esquema conocido como soja de segunda siembra. Pero con la aparición de variedades de soja mejor adaptadas a las distintas regiones, junto con la mayor rentabilidad del cultivo debida a sus buenos precios, los esquemas de siembra cambiaron, particularmente en la Región Pampeana, con lo cual la soja de segunda siembra representa hoy solo un quinto de la superficie total dedicada a esta oleaginosa.

3.2

Transformaciones institucionales

Intensificación de arreglos institucionales de acceso a tierra. La expansión de la soja en América del Sur ha ido acompañada de transformaciones institucionales importantes, como la intensificación de los mecanismos de arrendamiento y de contratos de producción. Tales transformaciones han tenido especial relevancia en Argentina, donde la figura del contratista se ha expandido rápidamente y donde, según se estima, el 60 por ciento de la superficie cultivada de soja corresponde hoy a esta modalidad. Los contratistas (hacia los cuales se canalizan en general las tierras en arriendo) son de tres tipos: de máquinas, 36 tanteros 37 y productores contratistas. 38 El boom de la soja ha dado lugar también a modalidades de explotación sin propiedad de la tierra, especialmente en Argentina. Entre estos nuevos arreglos institucionales, que se caracterizan por la formación de asociaciones de productores e inversores, figuran los siguientes: •

Asociaciones de productores —jurídicamente sociedades de hecho, «agrupaciones de colaboración» o «uniones transitorias de empresas»— para comprar insumos con descuento (pool de compra), para negociar mejor las ventas (pool de venta) o para encarar todo el ciclo productivo (pool de siembra)

36

Los contratistas de máquinas brindan servicios a terceros en siembra, protección de cultivos y cosecha, recibiendo dinero o producto como forma de pago. Estos contratistas no asumen riesgos de producción (salvo propio error o deficiencia técnica en la prestación del servicio). 37 Los tanteros toman campos a terceros mediante contratos por una o más cosechas y pagan el arriendo en parte en forma de mercadería o en forma de pagos fijos. Estos contratistas enfrentan riesgos de producción. 38 Estos contratistas complementan su producción mediante la siembra en tierras arrendadas.

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•

Fideicomisos financieros: Fondos Comunes de Inversión (FCI) mediante los cuales el inversor entrega sus fondos a una sociedad que se encarga de administrarlos, emitiendo certificados de participación o de dominio colectivo (cuotas-parte).39

Estas modalidades de explotación sin propiedad de la tierra, muy extendida en el cultivo de soja en Argentina, han creado un mercado de arrendamiento muy fluido y variable. La principal modalidad de arrendamiento de los contratistas se centra en el pago al propietario de un equivalente de producción previsto en kilogramos de soja por hectárea. Esta forma de pago se ha extendido mucho y hoy predomina en los contratos de arrendamiento. Multiplicación de los contratos de crédito entre agentes privados. El financiamiento agrícola, en particular el asociado al sector sojero, ha estado experimentando una transformación institucional significativa a través de la incidencia cada vez mayor de contratos de crédito suscritos entre los productores y la industria de procesamiento, los «tradings», las empresas fabricantes y/o revendedoras de insumos, y las instituciones operadoras de mercado. Se estima que en Brasil, por ejemplo, cerca de 40 por ciento de las necesidades de financiamiento del cultivo de soja son atendidas hoy por contratos de crédito suscritos con la industria de transformación y los tradings, y cerca del 15 por ciento con la industria de insumos. Los recursos restantes provienen del crédito público (30 por ciento), de recursos propios de los productores (10 por ciento) y de otras fuentes (5 por ciento), como fabricantes de máquinas agrícolas.40 En el caso de la industria de insumos agrícolas, las principales modalidades de financiamiento de la producción de soja son las siguientes: • • •

Venta de soja a precio fijo, con pago a la vista y entrega futura de la producción para pagar los insumos adquiridos 41 Venta de soja con precio y condiciones de pago a definir en el futuro, pero con un pago de parte del valor (anticipación del precio) para liquidar los insumos Venta de soja a precio fijo y con pago futuro mediante la entrega del producto y liquidación futura de los insumos adquiridos.

Los estudios-país realizados en el marco de esta investigación no incluyen informaciones específicas sobre el aporte que el sector industrial y los «tradings» han hecho al financiamiento del cultivo de soja en Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay, pero prevalece la impresión de que en todos estos países hubo una transformación institucional parecida a la de Brasil. Ampliación de la asistencia técnica privada. El desarrollo del cultivo de soja en el Mercosur y Bolivia contribuyó también a ampliar los servicios privados de asistencia técnica. A fin de responder a la demanda creciente de los productores de soja en materia de análisis 39

Los FCI se caracterizan por correr mayores riesgos, aunque estos están limitados por el hecho de que los socios siembran en diferentes zonas. Se explota la escala como en los pools en cuanto a oportunidades y ventajas de comercialización, ventas directas, menores costos (corretaje etc.) La participación de inversores no agrarios, con intereses estrictamente financieros en el negocio de la soja, ha sido importante en Argentina en los últimos años, atraídos por la alta rentabilidad del negocio frente a otras opciones financieras. Sin embargo, no hay datos cuantitativos precisos y suficientemente amplios para determinar la magnitud exacta del fenómeno. 40 Roessing, A. C. y Lazzarotto, J. J. 2006. A cultura da soja no Brasil: evolução recente. Documento país auspiciado por la FAO. 41 Esta modalidad de financiamiento se conoce también como comercio de «soja verde».

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de suelos, incidencia de enfermedades como la roya asiática (Phakopsora meibomiae) y recomendaciones acerca del uso de semillas, fertilizantes y agroquímicos, las cooperativas de productores, los representantes de fábricas de insumos y las empresas de consultoría y planificación agrícola aumentaron significativamente sus servicios de asistencia técnica. En Paraguay aumentó de manera rápida y progresiva el papel del sector privado en materia de innovación y desarrollo tecnológico, al tiempo que disminuía el de las instituciones públicas, desplazadas por la reducción de sus recursos humanos y financieros.

3.3

Transformaciones en la agroindustria

Desarrollo de una industria procesadora pujante. Paralelamente a la expansión de la soja, se desarrolló, especialmente en Argentina y Brasil y en menor medida en Paraguay, una vigorosa industria procesadora. En Argentina, donde existía ya una fuerte industria aceitera, el grueso de la molienda se concentraba en girasol, lino y maní, pero con la expansión de la soja el procesamiento de esta aumentó de forma considerable, hasta alcanzar, en los últimos años, entre el 65 por ciento y el 75 por ciento de la molienda total. El desarrollo de esta industria en Argentina se debió en gran medida a una coyuntura de precios internacionales que sostuvo los ingresos de los productores e incentivó la producción de soja, de manera que año tras año la oferta para procesamiento superaba la capacidad instalada. Además, la industria se benefició de un tratamiento diferencial en materia de aranceles de exportación, lo que le otorgó una competitividad mayor frente a la exportación tradicional de materia prima. La capacidad instalada de la industria procesadora argentina se triplicó en los últimos 10 años, al pasar de una media de 15 millones de toneladas en la primera mitad de los años noventa a 45 millones en la actualidad. Esta expansión se caracterizó por una fuerte concentración empresarial y una mayor participación de empresas multinacionales en el negocio. 42 La industria aceitera argentina es el sector industrial más dinámico del país y el que ha registrado mayor crecimiento en las dos últimas décadas. A partir del ciclo agrícola 1996/1997, Argentina comenzó a importar soja, principalmente de Paraguay y en menor medida de Bolivia y Brasil, para afrontar el aumento de la capacidad de molienda. 43 Brasil también ha desarrollado una importante industria procesadora, pero a partir de la aplicación de la Ley Kandir, en 1996, cambió la estrategia comercial del sector y se modificó, en consecuencia, la proporción de soja destinada a procesamiento industrial. Hasta ese año, Brasil procesaba entre 75 por ciento y 80 por ciento de su producción de soja y exportaba menos del 20 por ciento del total. Después bajó rápidamente la proporción de la soja destinada a procesamiento, al tiempo que aumentaban a igual velocidad las exportaciones de grano, hasta representar hoy el 41 por ciento de la soja cosechada. No obstante ese cambio, la

42

De las 47 plantas en funcionamiento, 33 pertenecen a capitales nacionales y las 14 restantes a capitales multinacionales. Sin embargo, la capacidad promedio de molienda diaria es de 1 315 toneladas en las primeras y de 4 650 toneladas en las segundas, es decir, 60 por ciento de la capacidad instalada corresponde a las empresas de capital internacional. 43 En ese período las importaciones de soja superaron el millón de toneladas, mientras que en el ciclo siguiente disminuyeron a 500 000 toneladas y luego se estacionaron en un volumen anual de 300 000 a 400 000 toneladas.

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dimensión y el dinamismo creciente del mercado nacional de derivados de soja han favorecido la expansión de la industria procesadora brasileña. La capacidad de procesamiento en Paraguay es muy reducida en comparación con la de Argentina y Brasil. 44 Sin embargo, la industria de aceites vegetales es una de las principales del país y tiene desde su inicio una clara vocación exportadora, dadas las limitaciones del mercado interno. La industria local absorbe alrededor del 30 por ciento de la producción nacional, y el 70 por ciento restante es exportado a granel. En el período 1994-2003, el consumo interno de la industria procesadora se incrementó 51 por ciento. Florecimiento de una promisoria industria de usos alternativos de la soja. La expansión de la soja ha dado lugar también al florecimiento de una prometedora industria nacional de subproductos para la industria alimentaria, el consumo humano, la industria química, y la energía (biodiesel). En Brasil, la utilización de torta de soja para elaborar proteína aislada y otros productos proteicos es aún incipiente, pero muchas industrias adquieren soja en grano para procesarla de manera diferenciada. Aunque no se dispone de datos precisos al respecto, se estima que en Brasil se destinan cerca de 1,5 millones de toneladas de soja anuales al consumo humano, o sea, 3 por ciento de la producción total de la campaña 2004-2005. Asimismo, se calcula que alrededor de 40 por ciento de la lecitina producida en Brasil se destina a la industria alimentaria, 20 por ciento a la industria química y 40 por ciento al mercado externo. 45 Aunque los empresarios del sector consideran el mercado de lecitina como de crecimiento potencial, hay ya en Brasil grandes empresas con una fuerte posición competitiva, como Santista, Incopa y Braswey, que en conjunto cubren alrededor del 90 por ciento del mercado. La industria química brasileña también se ha beneficiado con la producción de distintos derivados de la soja, por ser considerados de origen biológico y, por lo tanto, biodegradables y/o provenientes de recursos naturales renovables. Es el caso de diversos plásticos, adhesivos, solventes, lubricantes y otros. Asimismo, con el aumento sustancial del precio del petróleo y el afán de reducir las emisiones resultantes de los combustibles fósiles, ha empezado a desarrollarse, especialmente en Argentina y Brasil, la producción de biocombustibles, entre ellos el biodiesel. En Argentina se promulgó en mayo de 2006 la Ley Nacional 26.093, sobre Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentable de Biocombustibles, en virtud de la cual todo combustible caracterizado como gasoil o gasolina comercializado en Argentina deberá mezclarse, a partir de 2010, con un 5 por ciento (B5) de biodiesel o de bioetanol, lo que ha puesto las bases para iniciar su producción comercial. 46 En contraste, la producción de biodiesel en Brasil se halla en una etapa un poco más avanzada. Hasta octubre de 2005, la Agencia Nacional del Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles (ANP) había autorizado el funcionamiento de seis plantas de producción industrial —dos de ellas a base de soja y girasol— en los estados de Minas Gerais y Paraná. 47 44

Equivale al 7 por ciento de la capacidad instalada de Brasil. Las plantas, a su vez, son mucho más pequeñas. El tamaño medio de las plantas aceiteras de Argentina es seis veces mayor que el de las de Paraguay. 45 Según información suministrada por Masuo Okada, consultor en tecnología de alimentos. 46 Aún no se ha iniciado la producción de biodiesel a escala comercial; desde 2003 funcionan algunos plantas piloto. 47 Estas dos industrias tendrán una capacidad anual de producción de 21 millones de litros.

28

Las demás plantas procesan mamona, ricino y palma. Además de estas plantas autorizadas, hay otras seis con solicitud de autorización bajo análisis. La expectativa es que con la ejecución de la Ley 11097 de enero de 2005, que dispone la introducción de biodiesel en la matriz energética de Brasil, el número de plantas aumentará de manera apreciable en los próximos años. 48

3.4

Transformaciones ambientales

Desmonte de bosques nativos y áreas forestales. En Argentina, la expansión de la soja ha estado asociada a la sustitución parcial de la superficie sembrada con cultivos anuales, 49al desmonte de bosque nativo y, principalmente, al desplazamiento de la ganadería bovina de carne y de leche. El desmonte y el desplazamiento de la ganadería han tenido un fuerte impacto ambiental, lo que ha suscitado serias críticas. El desmonte de vastas áreas cubiertas de vegetación nativa ha afectado al bosque chaco-santiagueño y salteño y, en menor grado, a la selva paranaense en la provincia de Misiones, mientras que en la Región Pampeana la soja ha sustituido explotaciones ganaderas, lo que ha empujado esta actividad hacia zonas más marginales, ha reducido la cantidad de tambos lecheros y ha desplazado el cultivo de otros granos. En Brasil, la producción de soja se extendió gracias a la sustitución de cultivos y pasturas y, en menor medida, a la incorporación de áreas «vírgenes». 50 Pese a que la relación sojadeforestación es una cuestión controvertida en Brasil, la mayoría de los estudios coinciden en que la soja se ha expandido principalmente gracias a la utilización de áreas de pastura, parte de las cuales provienen a su vez de la conversión de bosques en pastizales ganaderos de uso extensivo. 51 Existe por lo tanto la fuerte impresión de que la ganadería 52 es la actividad que más ha contribuido a la deforestación 53 y que la soja ha tenido una influencia indirecta sobre el desmonte de montes y áreas de sabana (también conocidas como «Cerrado»). Según el estudio sobre Brasil auspiciado por la FAO, esta percepción se sustenta en los siguientes argumentos: i) es muy difícil abrir un área virgen del Cerrado, y mucho más aún de la selva amazónica, para dedicar esa superficie en el mismo año, o incluso en un plazo mayor, al cultivo de la soja; por el contrario, se necesitan varios años para que esas nuevas áreas estén 48

Según esta ley, el porcentaje mínimo obligatorio de adición de biodiesel al gasoil (diesel) comercializado al consumidor es 5 por ciento en volumen, que se denomina B5. El plazo para aplicar esta disposición es de ocho años, pero se establece que durante los primeros tres se utilizará un mínimo obligatorio de 2 por ciento en volumen, llamado B2. El B2 será obligatorio desde 2008 y el B5 a partir de 2013. 49 En las regiones NEA y NOA, por ejemplo, la superficie cultivada con rubros industriales disminuyó 30 por ciento y 17 por ciento, respectivamente, durante el período intercensal 1988-2001. Los cultivos más afectados fueron la caña de azúcar y el algodón, aunque también se redujeron los de poroto, té y tabaco. 50 Según el Instituto de Investigación Ambiental de la Amazonía (IPAM), hay algunos casos de conversión de áreas de bosques para la siembra de soja en el estado de Mato Grosso; sin embargo, son solo unos pocos casos. 51 Según los últimos censos agropecuarios realizados en Brasil, la superficie de pastura plantada pasó de 7 millones a 50 millones de hectáreas entre 1970 y 1995. Durante este mismo período, la superficie de pastura natural disminuyó de 46 millones a 23 millones de hectáreas. 52 Especialmente los ganaderos medios y grandes. 53 Conforme señalan Alencar et al. 2004 (Desmatamento na Amazônia: indo alem da emergencia crônica. Belem. Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazonia), en la actualidad como en los últimos 20 años, 70 por ciento del total del área deforestada de la Amazonía está dedicada a pastizales ganaderos. Según Margulis, Sergio. 2004 (Causas do Desmatamento da Amazônia Brasileira,. Brasilia, Banco Mundial), las causas de esa situación incluyen los cambios tecnológicos y gerenciales de las actividades ganaderas y su adaptación a las condiciones geoecológicas de la Amazonía Oriental.

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en condiciones de utilizarse en la producción de soja 54; ii) las áreas vírgenes del Cerrado o de la selva amazónica que están disponibles no poseen, por lo general, la infraestructura mínima necesaria para viabilizar una actividad agrícola como la soja, que hace un uso muy intensivo de capital 55; y iii) se estima que durante el trienio 2001-2003 el proceso de conversión de áreas de pastura en áreas de cultivo abarcó cerca de cinco millones de hectáreas, y más de tres millones en 2004 56. La suma de estas cifras está muy cerca de los siete millones de hectáreas en que aumentó la superficie total cultivada con granos en Brasil durante el período 20012003. No obstante el reconocimiento general de que la ganadería ha desempeñado un papel preponderante como motor de la deforestación en Brasil, especialmente en la Amazonía Legal, es posible que al ocupar áreas de pastura y, por consiguiente, desplazar la ganadería hacia otras zonas, la soja haya contribuido indirecta pero significativamente a acentuar la dinámica de desmonte. Lamentablemente, no hay datos precisos para verificar esta hipótesis, pero la gran expansión de la superficie de este cultivo observada en el período 1995-2004, junto con el hecho de que la mayor parte de esa superficie se origina en la reconversión de áreas de pastura, y el crecimiento sostenido de la ganadería extensiva, tienden a confirmar que la expansión de la soja ha tenido un impacto indirecto no despreciable sobre la deforestación. En Paraguay, la deforestación con fines agrícolas es de larga data. El principal impacto de la expansión de la agricultura mecanizada registrado históricamente sobre el uso de la tierra fue la deforestación masiva del bosque subtropical atlántico, aunque esto fue consecuencia no tanto de la expansión de la soja en sí misma como de la colonización en general. Más recientemente, con la expansión de la soja, en especial en las nuevas zonas de cultivo, y el avance de la frontera agrícola, el proceso de desmonte adquirió nuevo ritmo, pero no tan rápido como en el pasado. Como resultado de ello, la región del bosque atlántico del Alto Paraná está hoy seriamente amenazada, debido a las presiones que el aumento de la demanda y la expansión de la agricultura ejercen sobre este rico ecosistema. Por otro lado, la pérdida de los bosques en la Región Oriental está asociada principalmente a la incorporación de extensas áreas a la producción pecuaria, a los programas de reforma agraria y colonización, y a la expansión de la agricultura mecanizada. En Bolivia, aunque es un fenómeno más reciente que en Argentina y Brasil, la expansión de la soja está ejerciendo presiones similares en ecosistemas de bosques y praderas, como el Bosque Chiquitano y otras zonas cercanas al Pantanal. Sostenibilidad del sistema de producción agrícola. Como se dijo, la siembra directa favoreció en mucho la expansión de la soja en América del Sur. Aunque promocionada como sostenible, el uso de esta técnica ha llevado sin embargo a una incidencia de plagas 57 cuya intensidad ha alertado a gran número de productores de la región en los últimos años. Estas adversidades derivadas de la nueva técnica de cultivo redundan en un aumento de los 54

Sin embargo, según un estudio reciente de Morton et al. (Cropland expansion changes deforestation dynamics in the southern Brazilian Amazon. In Proceedings from the National Academy of Sciences of the USA – PNAS), una nueva dinámica de conversión directa de bosque en área de cultivo agrícola empezó a establecerse entre 2002 y 2003, cuando el área de desmonte utilizada para pastura pasó de 78 por ciento a 66 por ciento, mientras que la trasformada directamente en superficie de cultivo cambió de 13 por ciento a 23 por ciento. 55 Esto no sucede en general en regiones ya ocupadas por la ganadería, pues tienden a estar bien atendidas desde el punto de vista logístico. 56 Torres Jr., A. de M; Rosa, F. R. T.; Nogueira, M. P. 2004. Mais boi em menos pasto. Agroanalysis, agosto. 57 Entre otras el nematodo del quiste, las babosas, los caracoles, el bicho bolita y la roya asiática de la soja.

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tratamientos con agroquímicos, los cuales, además de incrementar los costos de producción, representan un serio peligro para el medio ambiente y la sostenibilidad del sistema de producción de soja. Asimismo, la sostenibilidad productiva de esta oleaginosa en América del Sur se ha visto afectada en algunos casos por un uso limitado de la rotación de cultivos y por la escasa utilización de fertilizantes. En Argentina, por ejemplo, la superficie sembrada con soja representa hoy el 50 por ciento del total sembrado de granos, lo que arroja dudas sobre la efectiva realización de las rotaciones productivas necesarias para el uso racional de la tierra. Además de los aspectos anteriores, en Paraguay varias familias de pequeños productores campesinos que están en contacto directo con el avance de la agricultura moderna han tenido serios problemas de salud y su producción de alimentos ha quedado contaminada a causa del empleo en gran escala de agroquímicos en la producción de soja por parte de medianos y grandes productores cercanos. Al mismo tiempo, el uso masivo de agrotóxicos perjudica el desarrollo de ciertas actividades agropecuarias como la apicultura, puesto que, debido a una limitante biológica en cuanto a la cantidad de flores disponibles, esta actividad pasa a ser una más de las marginadas en el esquema productivo masivo de la soja. Esta situación, además de impactar negativamente en la sostenibilidad de los cultivos de autoconsumo (mandioca, poroto, maíz, maní, hortofrutícolas) y de rubros comerciales como el algodón y el sésamo, ha estimulado también la venta de lotes por parte de los productores afectados, tendencia que podría mantenerse.

3.5

Transformaciones sociales

Concentración empresarial. La expansión de la soja ha contribuido también a intensificar ciertas transformaciones sociales importantes, como la concentración empresarial y la mayor extensión de las explotaciones. En Argentina, según datos de los dos últimos censos, el número de explotaciones agropecuarias se redujo 21 por ciento entre 1988 y 2002, al bajar a 334 000 unidades. Asimismo, la proporción de la población económicamente activa (PEA) agropecuaria en la PEA total disminuyó de 15 por ciento en 1970 a 8 por ciento en 2001. Los trabajadores permanentes de las explotaciones agropecuarias, que en 1969 ascendían a 1,78 millones, se redujeron a 1,05 millones en 1988 y a solo 775 000 en 2001, de los cuales el 44 por ciento eran productores, 30 por ciento asalariados y el resto trabajadores familiares. Paralelamente, el tamaño promedio de las explotaciones agropecuarias argentinas aumentó 28 por ciento con respecto a 1988, hasta alcanzar una media de 538 hectáreas, superior a la registrada en los Estados Unidos, Europa y otras partes del mundo. El proceso de concentración observado en Argentina, así como en los demás países del Mercosur y Bolivia, no es privativo del sector primario de la cadena productiva de la soja y derivados, sino que se da también en los eslabones siguientes de la cadena, relacionados con la movilización de la producción, el acopio y el acondicionamiento, el procesamiento de la materia prima, la logística de distribución portuaria y la exportación. Cambio en las condiciones socioeconómicas de la pequeña agricultura. La expansión de la soja contribuyó también a intensificar la compra y el arrendamiento de tierras agrícolas en el los países del Mercosur y Bolivia. Este activo movimiento en el mercado de tierras, esbozado

31

en un apartado anterior, afectó significativamente a la pequeña agricultura. 58 La venta de lotes de los pequeños productores y la disminución de las oportunidades de trabajo, como consecuencia del cambio tecnológico de la producción, aceleraron fuertemente la migración rural, sobre todo en Paraguay. La disminución del número de fincas agrícolas familiares contribuyó también a la pérdida de gran cantidad de puestos de trabajo en el campo y a la reducción del ingreso de los núcleos familiares. Asimismo, la implantación del monocultivo intensivo de soja y sobre todo su dinamismo creciente han ido acompañados directa o indirectamente del desarrollo de una serie de actividades económicas conexas, que se concentran sobre todo en las ciudades de las zonas colindantes. Sin embargo, la incapacidad general de los núcleos urbanos de absorber a los nuevos emigrantes, debido a que la demanda se orienta principalmente hacia la mano de obra calificada, no ha favorecido la disminución de la pobreza. Por lo tanto, no obstante los aspectos positivos del desarrollo de la soja, persiste un gran número de familias en situación de penuria.

4.

Perspectivas de crecimiento del complejo sojero

A partir de la extraordinaria expansión de la soja y sus derivados en los últimos 10 años en América del Sur, en esta sección se intenta brindar una visión aproximada del posible desempeño del sector, en los cinco principales países productores de la región, durante el período 2005-2014. Asimismo, a partir de las estimaciones de crecimiento, se examinan las eventuales consecuencias que ese desarrollo futuro tendrá en la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, el medio ambiente, la sostenibilidad del sistema productivo de la soja, así como en las políticas agrícolas nacionales.

4.1

Modelo cuantitativo

Las estimaciones se basan en proyecciones realizadas mediante el modelo de equilibrio parcial Aglink-COSIMO, utilizado por la FAO y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) para hacer proyecciones de mediano plazo sobre determinados mercados agrícolas. Ese modelo brinda una representación global y dinámica de las economías y las políticas de los países que producen y comercializan los principales productos de las zonas templadas, así como arroz y aceites vegetales. 59 Sin embargo, no es una herramienta tradicional de previsión de precios y cantidades, pues realiza proyecciones sobre la base de una serie de hipótesis económicas y normativas. 60 Además, el modelo se calibra a partir del juicio de expertos nacionales sobre la evolución de los precios y la producción, y los resultados finales son consensuados de modo conjunto entre esos 58

Por ejemplo, en el estado de Mato Grosso la superficie cultivada con soja por pequeños productores es de unos 2 millones de hectáreas. Debido a problemas de rentabilidad y de endeudamiento, particularmente en los dos últimos años, los pequeños productores debieron poner en venta sus propiedades. En general, los pequeños agricultores tienen menos posibilidades de negociar sus deudas y/o menor capacidad de endeudamiento, por lo que, a diferencia de lo que sucede con los grandes productores, se ven obligados a vender sus propiedades. 59 El modelo abarca 48 países y regiones y 18 rubros agrícolas. 60 Para mayores detalles acerca de la lista de países y productos, así como acerca de la descripción del modelo y sus principales hipótesis, véase Perspectivas Agrícolas OECD-FAO 2005-2014, publicado en 2005 por estas instituciones. Los datos utilizados en las estimaciones tienen como fuente las bases de informaciones de la OECD y la FAO, que se basan a su vez en estadísticas nacionales. También se utilizan otras fuentes de información, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

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profesionales, la secretaría de la OCDE y la FAO. Los resultados del modelo abarcan proyecciones de cantidades producidas, consumidas y comercializadas, así como precios nominales de los productos considerados. Según los supuestos del modelo, durante el período de proyección el clima se mantiene estable alrededor de su promedio histórico de largo plazo, las políticas para los mercados agropecuarios no sufren grandes variaciones, el ambiente macroeconómico es estable, y el crecimiento económico es fuerte y sostenido en casi todo el mundo. Además, los mercados de productos básicos y los de la soja y derivados evolucionan en un ambiente estable y sin sobresaltos, incluso la demanda externa de grandes importadores como China y los países de la OCDE. El modelo utiliza también una serie de hipótesis sobre variables macroeconómicas, como evolución del PIB real y el tipo de cambio, tasa de inflación y crecimiento demográfico. Entre estas hipótesis, que se basan en proyecciones macroeconómicas a mediano plazo del Departamento de Economía de la OCDE y del Banco Mundial, figuran las siguientes: la zona de la OCDE crecerá alrededor de 2,6 por ciento al año durante el período 2006-2014, con una expansión en la zona del euro y de Japón menor que en los Estados Unidos. En muchas economías en desarrollo y en transición, el crecimiento económico será más fuerte que en la zona de la OCDE y sustentará la tasa mundial de crecimiento durante el período siguiente. La actividad económica de los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) disminuirá notablemente con respecto al ritmo rápido de los últimos años, con un crecimiento medio en Rusia de poco más de 2 por ciento anual a partir de 2007. Las economías dinámicas de Asia continuarían creciendo con rapidez hasta 2014, sobre todo China, con un promedio anual superior al 7 por ciento. Además, se parte del supuesto de que las tasas de inflación permanecerán bajas en la mayor parte de los países hasta 2014, y los tipos de cambio frente al dólar EE.UU. vigentes en 2004 se mantendrán durante el período de proyección. 61 Asimismo, el crecimiento demográfico mundial disminuirá a poco más de 1 por ciento anual, frente al 1,3 por ciento del último decenio. En los países en desarrollo, dicho crecimiento, aunque será más lento, seguirá siendo superior al de la zona de la OCDE, a causa principalmente del aumento de las tasas de fertilidad. A continuación se presentan las estimaciones que resultan de la aplicación del modelo cuantitativo.

4.2

Perspectivas hacia 2014

Tomando en consideración las especificaciones y supuestos del modelo cuantitativo, las estimaciones hacen ver que América Latina seguirá siendo el motor del crecimiento de la producción mundial de soja y derivados. Se prevé igualmente que la producción de soja seguirá creciendo en los cuatro países del Mercosur y en Bolivia hasta 2014. Sin embargo, esta expansión será a tasas menores que las registradas al final de los años noventa y principios del presente siglo, debido a que los precios internacionales aumentarán a un ritmo más lento. 62 No obstante, se prevé que la producción de soja en el Mercosur y Bolivia pasará 61

Se supone que el tipo de cambio euro/dólar EE.UU. se mantendrá constante en el nivel de principios de 2005 y que el yuan se devaluará levemente frente al dólar EE.UU. durante el período 2005-2014. 62 La producción de soja durante el período 2005-2014 aumentará básicamente a causa de incrementos de la productividad, cambios en la superficie cultivada e incrementos de la demanda como consecuencia del crecimiento del ingreso y de la población. En equilibrio, estos factores generan la expectativa de que los precios

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de un total de 104 millones de toneladas en 2005 63 a 142 millones en 2014. En comparación con la proyección de la producción mundial de soja realizada por el Instituto de Investigación en Políticas Alimentarias y Agrícolas (FAPRI), tales niveles indican que la participación de estos países en el volumen global seguirá una tendencia creciente, pues aumentará en forma gradual de 47 por ciento en 2005 a 52 por ciento en 2014 (véase el gráfico 4.1).

Gráfico 4.1 Países del Mercosur y Bolivia: Producción de soja, 2005-2014 (Miles de toneladas) 160 000 140 000

Miles de toneladas

120 000 Uruguay Bolivia Paraguay Brasil Argentina

100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Año

Fuente: FAO, Dirección de Comercio y Mercados (EST).

De los cinco países sudamericanos, Brasil conservará durante todo el período el liderazgo en cuanto a cantidad producida, seguido de Argentina. Bolivia, Paraguay y Uruguay producirán volúmenes inferiores pero a una tasa media de crecimiento anual más elevada. 64 En estos tres últimos países, la expansión del complejo sojero es un fenómeno relativamente tardío, por lo que es verosímil que el crecimiento sea más acelerado. El crecimiento de la producción de soja en los cinco países tendrá como fuente la ampliación de la superficie cultivada y la elevación del rendimiento, con predominio de lo primero: la superficie pasará de 38 millones de hectáreas en 2005 a 46 millones en 2014, es decir, un incremento de 21 por ciento. Poco más de la mitad de este ocurrirá en Brasil, aproximadamente un tercio en Argentina y el resto en Paraguay, Bolivia y Uruguay 65 (véase el Gráfico 4.2).

nominales del grano y de la torta de soja se incrementarán por sobre los niveles de 2004 a lo largo del período de proyección, pero los precios reales se mantendrán estables o bajarán. Gracias a una demanda firme y sostenida, los precios del aceite de soja han subido desde fines de los años noventa, y se prevé que continuarán subiendo en el período 2005-2014, aunque a un ritmo más lento. 63 Esta cifra, así como otras presentadas a continuación con referencia a 2005, forma parte de las estimaciones obtenidas con el modelo antes descrito. Por lo tanto, hay una pequeña diferencia entre esas cifras y las informaciones estadísticas sobre los valores efectivamente observados. 64 Se prevé que en el período 2005-2014 la producción de soja crecerá a una tasa anual media de más o menos 5 por ciento en Bolivia, Paraguay y Uruguay y de aproximadamente 3,5 por ciento en Argentina y Brasil. 65 La participación prevista será de alrededor de 5 por ciento, 3 por ciento y 1 por ciento respectivamente.

34

Gráfico 4.2 Países del Mercosur y Bolivia: Superficie cultivada con soja, 2005-2014 (Miles de hectáreas) 50 000 45 000

Miles de hectáreas

40 000 35 000 Uruguay Bolivia Paraguay Brasil Argentina

30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Año

Fuente: FAO, Dirección de Comercio y Mercados (EST).

En lo relativo a la evolución del rendimiento, el mayor uso de variedades genéticamente modificadas dará lugar, en Brasil, a un incremento medio anual de la productividad de la soja superior al de Argentina y Paraguay, pero las mayores tasas de crecimiento de esta variable se observarán en Bolivia y Uruguay. 66 Debido a la sostenida demanda de los países o regiones importadores habituales, como China, Japón, la República de Corea y la Unión Europea, habrá una acentuada expansión del mercado mundial de soja en el período 2005-2014, con lo cual las exportaciones de granos de esa oleaginosa del Mercosur y Bolivia aumentarán cerca de 53 por ciento, de 38 millones a 58 millones de toneladas. En términos absolutos, esta evolución seguirá estando dominada por Brasil y Argentina, que en 2014 exportarán respectivamente 37 millones y 17 millones de toneladas de soja en grano. 67 Sin embargo, se prevé que las exportaciones de Argentina crecerán a una tasa anual media superior a la de los otros cuatro países, con lo cual su participación en el total exportado conjunto aumentará en forma gradual. 68 La participación de las exportaciones de Brasil y Paraguay sufrirá una pequeña disminución, y la de Bolivia y Uruguay se mantendrá prácticamente constante (véase el Grafico 4.3).

66

Según las proyecciones, el rendimiento se incrementará en el período 2005-2014 a una tasa anual media de 1,5 por ciento en Brasil, 1,3 por ciento en Argentina y Paraguay, 1,6 por ciento en Bolivia, y 1,8 por ciento en Uruguay. 67 Este desempeño se explica en parte por el desarrollo de la industria de molienda en Argentina y Brasil, que va a la zaga de la producción interna de soja. 68 Entre 2004 y 2014, la participación de Argentina en las exportaciones totales de soja de los cinco países se incrementará de 26 por ciento a 30 por ciento; la de Brasil disminuirá de 66 por ciento a 63 por ciento, y la de Paraguay bajará de 5,6 por ciento a 5,2 por ciento.

35

Gráfico 4.3 Países del Mercosur y Bolivia: Exportaciones de soja, 2005-2014 (Miles de toneladas) 70 000

60 000

Miles de toneladas

50 000

40 000

Uruguay Bolivia Paraguay Brasil Argentina

30 000

20 000

10 000

0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Año

Fuente: FAO, Dirección de Comercio y Mercados (EST).

Las proyecciones indican también que el aumento de los ingresos y de la población deberá inducir una mayor demanda mundial de productos pecuarios y de aceites vegetales, por lo que las exportaciones de derivados de soja de los cinco países deberían seguir aumentando, particularmente las de Argentina, Brasil y Paraguay. Argentina continuará liderando las exportaciones del bloque, pues en 2014 comercializará 25 millones de toneladas de torta de soja y 6 millones de toneladas de aceite. Brasil exportará 20 millones de toneladas de torta y 4 millones de toneladas de aceite, y Paraguay 4 millones de toneladas de torta de soja y 285 000 toneladas de aceite. El Anexo II contiene información detallada sobre las perspectivas de crecimiento del complejo sojero en cada uno de los países mencionados.

4.3

Escenarios alternativos

Las proyecciones anteriores, denominadas de línea de base, proporcionan una aproximación razonable acerca del desempeño futuro del complejo sojero de los cinco países, pues son en general similares a las de otros estudios. 69 No obstante, como suele suceder en ejercicios de esta naturaleza, las proyecciones consideran algunas incógnitas relativas a la evolución de algunas variables clave, como el costo de producción, la productividad del cultivo y la demanda mundial de grano y derivados. Por ello, y con el propósito de contribuir a una mejor comprensión de las consecuencias del crecimiento futuro del sector, se construyeron escenarios que exploran las repercusiones de trayectorias distintas a las supuestas en la línea de base. Se construyeron tres escenarios para Argentina, Brasil y Paraguay, uno con variaciones en el costo de producción, otro con cambios en el rendimiento y el tercero con cambios en la 69

Por ejemplo, la diferencia entre las proyecciones realizadas con el modelo Aglink-COSIMO y las del FAPRI sobre la producción de soja en 2014 es de 8 por ciento en el caso de en Argentina y de 13 por ciento en el de Brasil.

36

demanda de importación de China. 70 Como se indica en el Cuadro 4.1, el primer escenario supone trayectorias máximas y mínimas del costo de producción, definidas por profesionales nacionales sobre la base de previsiones que incluyen elementos como iniciativas para prevenir la incidencia de la roya asiática de la soja, el cobro de regalías por la utilización de semillas transgénicas, y un eventual reajuste importante del precio de los combustibles en Argentina. El segundo, que supone evoluciones máximas y mínimas del rendimiento de la soja en cada uno de los tres países, tiene en cuenta la posibilidad de mejoras en las prácticas culturales71, la incidencia de enfermedades, y la adopción de innovaciones tecnológicas, como uso de variedades convencionales más productivas y de semillas genéticamente modificadas. El tercer escenario explora la posibilidad de que China, el mayor importador mundial de soja, introduzca cambios en su política agrícola que afecten a sus compras externas para el procesamiento interno en lugar de importar aceites. Esta posibilidad es simulada mediante dos escenarios alternativos definidos por un lado por un incremento y por otro por una reducción gradual de las importaciones chinas de soja en grano y derivados. Ambas simulaciones corresponden a una variación total en la demanda china de 20 por ciento, pero distribuida uniformemente a lo largo del período de proyección. Examinados en conjunto, los resultados de los escenarios (para mayores detalles, véase el Anexo III) indican que todos los escenarios con características favorables 72 proyectan niveles de producción más elevados que los previstos en la línea de base. Sin embargo, este resultado era de esperar, toda vez que los elementos considerados por los expertos nacionales, al definir las trayectorias que más se aproximan a la evolución de las variables de simulación, arrojaron valores superiores a los supuestos en la línea de base. Los resultados señalan también que, al tomar como punto de referencia de análisis la amplitud del efecto de los escenarios sobre la producción nacional de soja, el desarrollo futuro del sector en Argentina, Paraguay y Brasil dependerá principalmente de variables internas. Argentina y Paraguay alcanzarán la producción de soja más elevada en el escenario de mayor rendimiento. Este resultado pone de relieve la importancia que reviste la tecnología para mantener la competitividad del complejo agroindustrial de estos países. Por otro lado, el escenario más relevante para Brasil en lo referente a mayor producción de soja es el de menores costos de producción. El escenario de mayor demanda de importación de soja y derivados por parte de China es relevante para los tres países, pero en menor medida que los de rendimiento y costo, pues proyecta aumentos menos significativos en la producción de soja. No obstante, dicho escenario tiene importancia especial para Argentina, toda vez que prevé el nivel más elevado de requerimiento de superficie cultivada con soja. Analizada la situación desde una perspectiva desfavorable, es decir, con menor rendimiento, costo de producción más elevado y demanda china menos acentuada, se observa que el escenario más importante para Argentina en lo que a producción se refiere es el de mayores costos de producción. Como se puede apreciar en el Cuadro 4.1, dicho escenario estima que en 2014 la producción de soja argentina alcanzará el nivel más bajo con respecto a la línea de base. Este resultado, visto en la perspectiva de que se institucionalice el cobro de regalías por el uso de semillas transgénicas, junto con un eventual ajuste del precio nacional de los 70

Debido a la imposibilidad de incluir en el tiempo disponible especificaciones particulares acerca de Bolivia y Uruguay en el modelo Aglink-COSIMO, no se construyeron escenarios sobre estos países. 71 Por ejemplo, rotación adecuada de los cultivos, fertilización propia del predio y combate oportuno de plagas. 72 Específicamente, los de alza del rendimiento de la soja, reducción del costo de producción, y expansión de la demanda de importación china de soja y derivados.

37

combustibles, indica que es imprescindible adoptar medidas que minimicen los efectos de esa situación. En el caso de Paraguay, el escenario desfavorable que más se diferencia de la línea de base en términos de impacto sobre la producción de soja es el de menor productividad. Si se materializara la trayectoria supuesta de rendimiento más bajo, la producción de soja de este país sería en 2014 de cinco millones de toneladas, es decir, 15 por ciento inferior a la prevista en la línea de base. Dicho nivel representa la proyección más baja de todas las realizadas con respecto a Paraguay en 2014. Este resultado coincide con el ya indicado en el caso de un escenario favorable, y confirma que en Paraguay deben adoptarse medidas tendientes a elevar el rendimiento de la soja. En el caso de Brasil, el escenario desfavorable que arroja efectos más marcados en la producción de soja es el de disminución de la demanda china de importaciones. Según las proyecciones, Brasil produciría en esas condiciones 76 millones de toneladas de soja en 2014, el nivel más bajo proyectado con respecto a ese año en los distintos escenarios y en la línea de base. Como se indica en el Cuadro 4.1, la materialización del escenario de disminución de la demanda china resultaría también en el menor nivel de exportaciones brasileñas de soja en 2014. Cuadro 4.1 Proyecciones según la línea de base y escenarios de menores costos de producción, mayores rendimientos, y demanda china más elevada, 2005 y 2014 Países y productos Precio internacional Dólares EE.UU./tonelada Precio interno Argentina (pesos/tonelada) Brasil (reales/tonelada) Paraguay (guaraníes/tonelada) Producción - soja Argentina Brasil Paraguay Superficie cultivada Argentina Brasil Paraguay Exportación - grano Argentina Brasil Paraguay Exportación - torta Argentina Brasil Paraguay Exportación - aceite Argentina Brasil Paraguay

Linea de base 2005 2014

Aumento demanda importación China 2005 2014

Aumento nivel de rendimiento 2005 2014

Reducción costo producción soja 2005 2014

228

264

231

277

216

221

228

246

632 517 609 133

694 753 726 025

641 519 615 439

740 791 765 128

580 506 571 991

539 619 596 588

629 516 607 120

627 699 670 207

36 406 59 478 3 883

50 079 79 362 6 043

36 457 59 509 3 887

51 683 83 145 6 186

36 663 59 585 3 954

56 299 86 273 7 046

36 559 59 569 3 903

48 181 91 093 6 727

12 793 22 761 1 531

15 661 26 733 2 119

12 793 22 760 1 531

16 039 27 554 2 158

12 792 22 766 1 531

14 978 25 303 2 116

12 838 22 786 1 538

15 228 30 133 2 356

9 957 25 205 2 137

17 349 36 812 3 029

10 036 25 248 2 143

18 816 40 732 3 221

9 920 25 214 2 194

23 464 42 916 3 776

10 092 25 285 2 156

15 420 48 160 3 626

19 733 16 334 810

25 278 20 101 1 605

19 743 16 324 809

25 465 19 959 1 573

19 709 16 399 813

24 828 20 744 1 768

19 734 16 338 810

25 120 20 342 1 659

4 375 3 350 161

5 596 4 335 285

4 375 3 352 161

5 646 4 394 278

4 403 3 353 163

5 568 4 370 332

4 377 3 350 161

5 584 4 346 301

38

Cuadro 4.1 (continuación) Proyecciones según la línea de base y escenarios de mayores costos de producción, menores rendimientos y demanda china menos elevada. Linea de base 2005 2014 Precio internacional Dólares EE.UU./tonelada Precio interno Argentina (pesos/tonelada) Brasil (reales/tonelada) Paraguay (guaraníes/tonelada) Producción - soja Argentina Brasil Paraguay Superficie cultivada Argentina Brasil Paraguay Exportación - grano Argentina Brasil Paraguay Exportación - torta Argentina Brasil Paraguay Exportación - aceite Argentina Brasil Paraguay

Disminución demanda importación China 2005 2014

Disminución nivel de rendimiento 2005 2014

Aumento costo producción soja 2005 2014

228

264

226

252

260

290

231

287

632 517 609 133

694 753 726 025

623 515 602 905

648 716 687 863

760 544 701 554

785 832 803 670

643 519 617 245

775 829 795 070

36 406 59 478 3 883

50 079 79 362 6 043

36 355 59 448 3 879

48 328 75 616 5 897

34 546 59 541 3 824

46 562 84 204 5 143

35 251 59 617 3 875

38 979 78 927 5 753

12 793 22 761 1 531

15 661 26 733 2 119

12 792 22 761 1 531

15 238 25 906 2 079

12 795 22 749 1 531

15 964 28 464 2 074

12 632 22 785 1 528

12 501 26 247 2 049

9 957 25 205 2 137

17 349 36 812 3 029

9 878 25 163 2 131

15 771 32 920 2 833

8 741 25 473 2 107

13 869 41 972 2 283

8 886 25 354 2 132

6 188 36 688 2 889

19 733 16 334 810

25 278 20 101 1 605

19 723 16 344 810

25 054 20 248 1 637

19 706 16 184 801

25 468 19 802 1 501

19 725 16 320 809

25 504 19 815 1 507

4 375 3 350 161

5 596 4 335 285

4 374 3 348 161

5 535 4 267 293

4 312 3 343 157

5 612 4 324 257

4 367 3 349 161

5 625 4 326 257

Fuente: FAO, Dirección de Comercio y Mercados (EST)

5.

Implicaciones del desarrollo futuro

La línea de base y los escenarios considerados indican que la producción de soja y derivados crecerá en forma sostenida durante el período 2005-2014 en los cinco países. En esta sección se examinarán las posibles implicaciones de esa evolución para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, el medio ambiente, y la sostenibilidad del sistema productivo sojero de estos países, así como sus repercusiones sobre las políticas agrícolas nacionales. Dada la mayor disponibilidad de datos y de resultados desagregados para Argentina, Brasil y Paraguay en el Aglink-COSIMO, y por no contarse con estudios específicos similares de la FAO para Bolivia y Uruguay, el análisis es más amplio en el caso de los tres primeros países.

5.1

Argentina

5.1.1

Seguridad alimentaria 73

Según las proyecciones acerca del período 2005-2014, la producción de alimentos de Argentina será suficiente para atender las necesidades del país y contribuir de modo significativo a la generación de divisas por concepto de exportación. Por consiguiente, no

73

Seguridad alimentaria significa esencialmente que todas las personas tengan en todo momento acceso a alimentos sanos y nutritivos para mantener una vida sana y activa. Esta definición contiene tres dimensiones: disponibilidad, acceso y estabilidad, y cuatro grados de colectividad: mundial, nacional, familiar e individual.

39

obstante la expansión esperada del cultivo de soja, la seguridad alimentaria seguirá estando garantizada. Según la línea de base, en el período 2005-2014 la producción de maíz, trigo y arroz crecerá a una tasa media anual de 4 por ciento, 3 por ciento, y 8 por ciento respectivamente. 74 La producción de carnes también crecerá, a tasas más elevadas que en los diez años anteriores al período de proyección. La producción de carne bovina crecerá al 1 por ciento, la porcina al 5 por ciento y la avícola al 4 por ciento, pero la proporción de la carne bovina en la producción total de los tres tipos debería disminuir gradualmente de 74 por ciento en 2004 a 68 por ciento en 2014. Esa evolución estaría determinada en gran medida por la pérdida de superficie dedicada a la ganadería y la consecuente reducción de las existencias, ya que la superficie cultivada con pasturas disminuiría aproximadamente 49 por ciento en dicho período, al pasar de 8,7 millones de hectáreas a alrededor de 4,5 millones.

5.1.2

Desarrollo rural

Repercusiones sobre el uso de la tierra —principales cultivos anuales y pasturas. 75 Según la línea de base, la superficie total cosechada con soja y otros cultivos anuales principales 76 debería expandirse en 5,6 millones de hectáreas en el período 2005-2014, hasta totalizar cerca de 30 millones hectáreas el último año. Además de la soja, se expandirá la superficie cosechada de todos los demás cultivos considerados en el análisis, en especial el trigo, el girasol y el maíz. En conjunto, la expansión de estos tres últimos corresponderá al 39 por ciento del incremento esperado de la superficie total cosechada, mientras que la de la soja equivaldrá al 53 por ciento. La línea de base indica también que la superficie de pastura disminuirá en 4,2 millones de hectáreas durante el período 2005-2014, al caer de 8,7 millones a 4,5 millones. Por lo tanto, a diferencia de lo que ocurrió en el período 1995-2004, 77 cuando la expansión del cultivo de soja se basó en una combinación de desplazamiento de tierras de pastura y sustitución de superficie entre cultivos anuales, principalmente en la Región Pampeana, se prevé que en el período 2005-2014 la soja y los otros rubros agrícolas principales se expandirán principalmente mediante la utilización de áreas dedicadas a pasturas y, en menor medida, 78 mediante la expansión de la frontera agrícola. Distintas fuentes coinciden en que las provincias del Noroeste y del Noreste argentino ofrecen posibilidades de ulterior crecimiento de la soja, dependiendo de las políticas en materia de conservación de recursos (desmonte) y del régimen hídrico. 79

74

Las tasas anuales medias correspondientes a los 10 años anteriores a ese período son inferiores a medio por ciento en el caso del maíz, 1 por ciento en el del trigo, y menos 10 por ciento en el del arroz. 75 En el caso de los cultivos, las repercusiones se estiman sobre la base de la superficie cosechada, porque en el modelo cuantitativo se usa esa variable y no la de superficie cultivada. 76 Estos cultivos son: trigo, maíz, girasol, sorgo, algodón, arroz y caña de azúcar. 77 Durante ese período, la superficie cosechada de soja tuvo una expansión anual media de 10 por ciento mientras que la del girasol, el maíz, el sorgo y el arroz disminuyó entre 4 por ciento y 5,5 por ciento al año, y la del algodón se redujo a una tasa de 18,5 por ciento. 78 Aproximadamente 25 por ciento de la superficie adicional requerida, lo que corresponde a 1,4 millones de hectáreas. 79 López, G. 2006. Caracterización y análisis de la expansión de la soja en Argentina: transformaciones observadas en la agricultura en los últimos 15 años. Estudio país elaborado para la FAO.

40

Demanda de máquinas agrícolas. La expansión de la soja implicará también un aumento de la demanda de máquinas agrícolas. Teniendo en cuenta una razón de 0,74 entre CV/ha y superficie proyectada para el cultivo de los cinco rubros principales,. 80 se prevé que en 2014 se necesitarán 29 280 tractores de 100 CV y 8 963 de 140 CV. Esta estimación, sin embargo, se refiere solo al número de tractores necesarios para incrementar la potencia total y mantener la disponibilidad actual por hectárea sembrada, por lo que, si se considera la situación del parque actual y se supone que están en la mitad de su vida útil, se requerirán 37 579 tractores durante el período 2005-2014 para reponer las unidades obsoletas. La suma de esta cantidad y las antes indicadas totaliza 75 822 unidades, lo que implica un promedio de casi 7 600 tractores nuevos al año. Esta cifra se aproxima al máximo de tractores vendidos registrado en el bienio 1996-1997, pero es muy superior al promedio de 4 638 tractores nuevos al año del período 1990-2001. Utilizando un procedimiento similar al anterior, se prevé que en 2014 serán necesarias 4 624 cosechadoras adicionales para atender la cosecha de los cinco rubros principales y mantener al mismo tiempo la relación de cosechadoras por hectárea observada en 2002. Si a esa cantidad se añaden las necesidades de reposición del parque, resulta un total de 9 459 unidades adicionales en 2014, lo que representa unas 950 al año. Requerimientos de semillas y agroquímicos. Si se parte de la estimación prevista en la línea de base acerca de la superficie cultivada con soja y de la proyectada por el escenario de rendimientos más elevados 81, se estima que en 2014 la demanda de semillas de soja será de 1,26 millones de toneladas en el primer caso y de 1,04 millones de toneladas en el segundo. En cuanto a herbicidas, las necesidades se situarán entre 58 millones y 60 millones de litros. En lo referente a insecticidas, la demanda oscilaría entre 21,8 millones y 22,8 millones de litros, y la de funguicidas (con una sola aplicación) se ubicaría entre 4,5 millones y 4,7 millones de litros, según el escenario considerado. En relación con los fertilizantes, los resultados de la línea de base indican que los requerimientos adicionales de nitrógeno, fósforo y potasio en 2014 serán respectivamente de 3,4 millones, 1,4 millones y 1,9 millones de toneladas. Estas estimaciones alcanzan los valores máximos de 4 millones, 1,6 millones y 2,1 millones con el escenario de mayor rendimiento. Cabe destacar, sin embargo, que no solo se requiere aplicar cantidades mayores de fertilizantes, sino también utilizar rotaciones de cultivos que hagan mayores aportes de materia orgánica, con el fin de conservar o aumentar la fertilidad física y química de los suelos. Necesidades de almacenamiento, transporte y logística portuaria. En Argentina, como en otros países del Mercosur, la capacidad de almacenamiento es uno de los principales estrangulamientos del sistema de comercialización. En la actualidad, la relación total entre 80

Debido a la dificultad de obtener informaciones sobre el número de tractores y cosechadoras utilizados exclusivamente en el cultivo de la soja, el procedimiento analítico utilizado en el estudio «Expansión futura de soja en Argentina: sus efectos principales» (Lavignolle, 2006) consistió en usar datos referentes al parque nacional de cada uno de estos tipos de máquinas. Por lo tanto, los resultados que se presentan en este acápite corresponden a la demanda de máquinas agrícolas asociada a la superficie que se cultivará no solo con soja sino también con girasol, trigo, maíz y sorgo. Como la estimación usada en el estudio recién citado sobre la superficie que se cultivará con estos rubros en 2014 es 10 por ciento superior a la proyectada en la línea de base por el modelo Aglink-COSIMO (33 millones de hectáreas frente a 30 millones), los resultados aquí expuestos contienen una pequeña sobreestimación. 81 Este es, entre todos los escenarios de naturaleza favorable, el que prevé la menor superficie cultivada con soja en 2014.

41

capacidad nacional de almacenamiento y producción media de los cinco cultivos principales, como medida estática de eficiencia, se sitúa alrededor del 80 por ciento, y se incrementa al 100 por ciento si se incorpora al cálculo la capacidad equivalente a 18millones o 20 millones de toneladas de los llamados «silos-bolsa». 82 Dada esta situación y la perspectiva de que, según la línea de base, la producción de soja llegue a 50 millones de toneladas en 2014, se prevé que la capacidad de almacenamiento debería aumentar en unos 14 millones de toneladas adicionales, y en 20 millones si se considera el escenario de mayor producción. En cuanto al transporte entre acopio y puerto o planta procesadora, se estima que al parque de camiones actual deberían añadirse 7 500 nuevas unidades para movilizar la producción de soja prevista en la línea de base para 2014, y 16 800 para el escenario de máxima. Ello implica inversiones entre 680 millones y 1 500 millones de dólares EE.UU. Diversos estudios coinciden en que tras la privatización de las principales líneas ferroviarias, el transporte de carga a granel argentino ha mejorado mucho, aunque se está alcanzando un techo por falta de inversiones suficientes en mantenimiento y renovación de vías y material rodante. Por ello, se estima que el ferrocarril difícilmente podrá movilizar en los próximos años más del 15 por ciento o 20 por ciento del total de soja. En materia de logística portuaria, el estudio país sobre Argentina señala que, después de identificar las necesidades adicionales de infraestructura para el embarque de soja y derivados, cinco empresas anunciaron la construcción de puertos para cubrir esos requerimientos. De materializarse tales inversiones, las necesidades de nuevas instalaciones portuarias estarían satisfechas hasta mediados de la próxima década. Impacto en la recaudación fiscal —derechos de exportación. Las exportaciones argentinas de grano y derivados de soja están sujetas a gravámenes diferenciados, 83 que, además de constituir una transferencia del sector primario a la industria procesadora, tienen el objetivo de compensar el escalonamiento impositivo que sufren los productos industrializados. Según la proyección de línea de base, la aplicación de esta política en el período 2005-2014 generaría una recaudación anual creciente, que, partiendo de 1 500 millones de dólares EE.UU., llegaría a 2 200 millones en el último año. 84 En términos agregados, la recaudación sumaría cerca de 20 000 millones de dólares EE.UU. durante todo el período, mientras que la transferencia total a la industria procesadora sería de alrededor de 2 400 millones. En el caso de materializarse el escenario de máximos, se lograría una recaudación máxima de 21 000 millones de dólares EE.UU. en el período 2005-2014, mientras que la transferencia total a la industria procesadora sería prácticamente la misma que la prevista en la línea de base.

82

López, G. 2006. Caracterización y análisis de la expansión de la soja en Argentina: transformaciones observadas en la agricultura en los últimos 15 años. Estudio país elaborado para la FAO. 83 23,5 por ciento sobre las exportaciones de grano y 20 por ciento sobre las exportaciones de derivados. 84 Estas cifras corresponden al valor de la recaudación total que provendría de las exportaciones de soja en grano y derivados.

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5.1.3

Medio ambiente y sostenibilidad del sistema productivo de soja 85

Como resultado del proceso de agriculturización 86 que ha vivido el campo argentino, se observa el desplazamiento de la frontera agrícola hacia zonas tradicionalmente ganaderas y el desmonte de bosques para destinar la tierra a la ganadería. Asimismo, se evidencia en algunas zonas una creciente erosión y degradación de los suelos, junto a otros fenómenos que atentan seriamente contra el medio ambiente y la salud humana por el empleo excesivo de agroquímicos en el control de plagas. Esta situación, que por sí sola causa preocupación con respecto al desarrollo sostenible del sector agropecuario, cobra aún mayor gravedad si se considera que, según las proyecciones, habrá en el futuro una expansión sustancial de la soja a expensas de áreas de pastura y de bosque nativo. Por ello es esencial perfeccionar el diseño y la aplicación del marco legal sobre deforestación, mediante la revisión de las normas vigentes, la introducción de nuevas medidas y el refuerzo de la ejecución. Asimismo, pese a que hay un amplio espacio para la expansión agrícola, es necesario aplicar criterios de ordenamiento territorial en el ámbito regional, para que la expansión sea compatible con la conservación del medio ambiente natural y con un equilibrio que considere a los diferentes actores sociales involucrados. Además de las medidas anteriores, la sostenibilidad de los sistemas productivos exige mejorar las prácticas agronómicas, mediante, por ejemplo, un mayor uso de rotaciones de cultivos ajustadas a las condiciones del suelo y el clima, y una utilización más intensa de la fertilización balanceada.

5.1.4

Políticas agrícolas

Las políticas macroeconómicas del país para los próximos años deberían incluir, entre otras, mantenimiento de la estabilidad cambiaria y, posiblemente, la revisión del esquema impositivo sobre el sector agropecuario, en particular los derechos de exportación. En el pasado reciente, la inflación contribuyó a establecer una trayectoria de costos de producción relativamente más elevados. Es probable que esta tendencia continúe en el mediano plazo, pues el rezago en el ajuste de los precios relativos de algunos servicios no transables tenderá a evolucionar hacia valores mayores, por lo que se elevarán los costos de producción. Ello podría llevar a revisar el nivel de los derechos de exportación, para no comprometer la rentabilidad de las explotaciones agrícolas. Esa revisión, sin embargo, debería tener en cuenta el impacto de ese instrumento de política sobre el precio interno de los alimentos básicos, así como los incentivos que representa para la inversión en plantas procesadoras de soja. Con relación a la política agrícola, debe tenerse presente que la disminución de la pobreza rural es una tarea que compete no solo al sector agropecuario. Por lo tanto, habría que fortalecer la integración y la coordinación de las políticas y los programas referidos a este sector con los de otras esferas de acción del Estado, como salud, educación, vivienda e infraestructura. Dado que el cultivo de soja no tiene un impacto social positivo en el ámbito 85

Sistemas sostenibles son aquellos que permiten proteger la integridad de los recursos naturales, son rentables para el productor y socialmente aceptados como mecanismos que contribuyen al crecimiento económico y el bienestar de la sociedad. 86 Este proceso consiste en la sustitución de las rotaciones cultivos-ganadería, que fue la estrategia productiva dominante en el país hasta mediados de los años setenta, por un modelo basado exclusivamente en cultivos agrícolas.

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local, sería recomendable analizar la distribución regional del ingreso, ya que la población local parece no estar recibiendo los beneficios de la agricultura moderna. Entre otros elementos, convendría examinar en qué medida la ausencia de servicios básicos, como educación y salud, constituyen una barrera a este acceso. Asimismo, debería estudiarse la posibilidad de agregar valor a la producción primaria en su lugar de origen, por ejemplo, mediante el fomento de la transformación de proteína vegetal en animal a través de la producción avícola o porcina. La sostenibilidad del sistema productivo de la soja requiere la adopción de medidas adicionales. En ese sentido, podría promoverse la aplicación de rotaciones sustentables en el tiempo, mediante el desarrollo y la difusión de sistemas de manejo sustentable, acompañados de herramientas financieras y económicas 87 que los hagan competitivos desde el punto de vista de la rentabilidad, entre ellos los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kioto. Además, convendría revisar el marco legal vigente sobre contratos de arrendamiento y aparecería, a fin de introducir incentivos para la implementación de rotaciones que tengan en cuenta el uso sostenible del suelo, el agua y la biodiversidad. Finalmente, debe aplicarse una estrategia de conservación de la diversidad biológica en las zonas donde la frontera agrícola se expande en detrimento de la vegetación natural. Podrían adoptarse, entre otras, las siguientes medidas: consolidar y fortalecer las áreas protegidas; crear nuevas áreas protegidas que fuesen representativas de unidades ambientales ecológicamente importantes allí donde no haya unidades de conservación; por último, en las áreas muy fragmentadas, crear archipiélagos de pequeñas reservas, que, junto con las cortinas forestales previstas en las legislaciones provinciales, podrían formar corredores de áreas protegidas.

5.2

Bolivia

5.2.1. Desarrollo rural Según las proyecciones, en 2014 habrá en Bolivia 1,3 millones de hectáreas sembradas con soja. De las 4 millones de hectáreas de suelos con potencial agrícola que hay en Santa Cruz, solo 850 000 hectáreas se destinan a la soja, de manera que el cultivo podría expandirse sin necesidad de afectar a otros ecosistemas más sensibles. Sin embargo, dentro de ese marco de amplio potencial, es fundamental no perder de vista la dinámica de utilización de los recursos naturales. Según se estima, los sistemas productivos actuales no son sostenibles y están causando pérdidas de suelo con consecuencias que podrían ser muy graves en el futuro. En el contexto de la modificación de la ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria, el Gobierno de Bolivia ha considerado la posibilidad de utilizar tierras ociosas para distribuirlas a comunidades campesinas e indígenas con fines productivos. La asignación de tierras a los pequeños productores no significará necesariamente que estos se dediquen a la soja, porque el rubro demanda uso intensivo de capital y capacitación en agricultura moderna, aunque podría llegarse a eso en el futuro a través de asociaciones. 87

Entre otras, tasas de interés menores y rebaja impositiva.

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5.2.2

Infraestructura de transporte, almacenamiento y logística portuaria

El transporte se hace principalmente por vía fluvial, ya que el 61 por ciento de las exportaciones la utilizan para ese fin. La Hidrovía Paraná-Paraguay, si bien implica un trayecto muy largo para trasladar los bienes a los mercados andinos, sigue siendo ruta más empleada para exportar soja y derivados. Sin embargo, todavía son muy marcados los problemas asociados a su reducida navegabilidad en ciertas épocas del año. Según las proyecciones de la FAO, la producción de soja de Bolivia llegará en 2014 a tres millones de toneladas, es decir, casi el doble de la producción de 2004. Para mejorar su posición en el mercado, el país tendrá que hacer grandes inversiones en infraestructura.

5.2.3

Políticas agrícolas

Política comercial. La única ventaja que tiene Bolivia en el mercado andino sobre los demás países exportadores de soja es la tarifa preferencial garantizada por el acuerdo de la Comunidad Andina. La preocupación de Bolivia es que las exportaciones de soja a estos países, principalmente Colombia, la hagan perder su espacio en el mercado por el ingreso de soja de los Estados Unidos. La harina de soja de Bolivia entra a Colombia y Perú libre de impuestos, mientras que la proveniente de otros países paga una tarifa de entre 4 por ciento y 15 por ciento. En virtud del acuerdo entre los Estados Unidos y los países andinos, los productos derivados de la soja van a entrar inmediatamente con arancel cero. Bolivia firmó un acuerdo de libre comercio con Cuba y Venezuela, conforme al cual Venezuela se compromete a importar los derivados de soja libres de impuestos. Más aún, Venezuela prometió comprar toda la producción de soja de Bolivia. Esto ha creado cierto temor entre los productores, que ven un peligro en el hecho de depender de un solo comprador. El acuerdo de libre comercio entre los países andinos y el Mercosur es otra fuente de inquietud para la industria sojera boliviana. Paraguay ha conquistado ya una parte del mercado peruano y colombiano, y se espera que cuando este acuerdo entre en vigor, Bolivia pierda las ventajas que tenía. La tendencia a suscribir acuerdos de libre comercio bilaterales obliga a Bolivia a buscar otras opciones para mejorar su posición en el mercado. Dado el contexto de las negociaciones comerciales internacionales, y considerando que los costos de producción y de transporte de Bolivia son más altos que los de sus vecinos y que sus rendimientos son inferiores, es imperioso que Bolivia reduzca sus costos para mantener la competitividad en el mercado internacional. Políticas de infraestructura. Se recomienda realizar un estudio específico sobre los costos comparativos de transporte de Bolivia, con el fin de estimar mejor los requerimientos de inversión en infraestructura. Además, podrían mejorarse las condiciones de navegabilidad del río Paraguay mediante inversiones que deberían concertarse, después de las negociaciones pertinentes, con los gobiernos de Argentina, Bolivia y Paraguay. Respecto a infraestructura vial, se recomienda

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reactivar la inversión pública en infraestructura productiva mediante la construcción de carreteras y caminos rurales. Bolivia debería consolidar rutas alternativas de exportación de productos terminados hacia los puertos del Pacífico, a través de la carretera de La Paz-Ilo- Matarani (Perú) y La Paz-Arica (Chile).

5.3

Brasil

5.3.1

Seguridad alimentaria

La seguridad alimentaria de Brasil, en términos de disponibilidad de alimentos en el ámbito nacional, no debería verse amenazada por la expansión de la soja en el período 2005-2014. Según la proyección de línea de base, aunque la producción de alimentos (como carnes bovinas, de pollo y de cerdo) crecerá a tasas más bajas que las observadas entre 1999 y 2004, permitirá de todos modos al país cubrir sus necesidades internas y continuar exportando volúmenes crecientes. También se prevé que en el período 2005-2014 la producción de trigo, arroz y maíz crecerá menos que en el período 1999-2004. Parte de las necesidades nacionales seguirán siendo satisfechas mediante importaciones, en especial de trigo, que han sido históricamente las de mayor volumen. Las importaciones brasileñas de productos agrícolas han sido cada vez menos significativas tanto en términos absolutos (en volumen y en valor) como en comparación con el consumo nacional. En 2004 se importó el equivalente a menos del 1 por ciento del consumo interno de maíz y a 5 por ciento del consumo de arroz. Solo las importaciones de trigo han sido más cuantiosas, aunque su participación en el consumo interno correspondiente bajó mucho entre 2000 (82 por ciento) y 2004 (50 por ciento). Dada esta situación y la perspectiva de que las importaciones de productos agrícolas sigan siendo reducidas en el período 2005-2014, no será necesario gastar gran cantidad de divisas para garantizar la seguridad alimentaria. 88 Cabe destacar igualmente que, durante el período 1995-2004, la participación de la soja en la producción total de los cuatro principales granos (trigo, arroz, maíz y soja) aumentó de 36 por ciento a 48 por ciento, mientras que la de estos últimos disminuyó en forma acentuada, particularmente la del maíz y el arroz. 89 Según se prevé, en el período 2005-2014 la participación de todos los cuatro granos se mantendrá más o menos estable, con un pequeño aumento (de 50 por ciento a 53 por ciento) de la soja. 90 Los datos indican que la soja influirá menos en la producción nacional de alimentos que en el período anterior. Los resultados de las simulaciones corroboran lo anterior. Por ejemplo, según el escenario de menores costos de producción, en 2014 la producción de soja será 15 por ciento más alta que la prevista en la línea de base. Sin embargo, en ese año la producción de carne bovina y de

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Según los resultados de la línea de base, las importaciones brasileñas de trigo tenderán a crecer durante el período 2005-2014, pues subirán de 4,7 millones a 7,7 millones de toneladas. En contraste, las importaciones de arroz descenderán de 900 000 toneladas a más o menos 700 000 toneladas en 2014. 89 La participación del maíz en la producción total de los cuatro granos considerados disminuyó de 51 por ciento a 42 por ciento en el período 1995-2004, mientras que la del arroz cayó de 11 por ciento a 5 por ciento. 90 La participación del trigo y el arroz bajará de 5 por ciento a 4 por ciento, y la del maíz de 40 por ciento a 39 por ciento.

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pollo disminuiría solo 1 por ciento con respecto a esa línea, y no habría cambios en la producción de carne de cerdo ni en la de leche. Con relación a los cultivos alimentarios, la producción de trigo diminuirá 1 por ciento, 2 por ciento la de arroz, y la de maíz no se modificará. Por lo tanto, dados estos resultados, se prevé que las variaciones en la producción de soja (si se atienen a las magnitudes estimadas) no amenazan la seguridad alimentaria de Brasil, ya que no influyen mucho en la producción de otros alimentos.

5.3.2

Desarrollo rural

Repercusiones en el uso de la tierra —principales cultivos anuales y áreas de pastura. En Brasil, la soja compite sobre todo con el maíz y el arroz en cuanto a superficie cultivada y actúa en forma complementaria con la producción de trigo, particularmente el de invierno. Durante el período 1995-2004, la superficie cosechada de estos cuatro granos aumentó cerca de 30 por ciento, pues pasó de 33 millones a 42 millones de hectáreas. 91 En términos desagregados, esa expansión estuvo asociada al aumento de la superficie cosechada de soja y trigo, ya que la correspondiente a arroz y maíz se mantuvo prácticamente estable. 92 Según los resultados de la línea de base, la superficie cosechada de soja seguirá creciendo en el período 2005-2014, pero a una tasa media anual de 2 por ciento, menor que la de los 10 años anteriores. En contraste, la superficie de arroz, trigo y maíz permanecerá estable, con unos 3 millones de hectáreas para los dos primeros y unos 14 millones para el maíz. Sin embargo, las simulaciones indican que los efectos de la competencia por tierras entre la soja y esos granos serían más intensos si los costos de producción de la soja aumentasen menos de lo previsto en la línea de base. En tal caso, la superficie cosechada de soja y trigo superaría en 2014 los valores previstos en la línea de base en 13 por ciento y 8 por ciento, al alcanzar respectivamente 30 millones de hectáreas y 3 millones de hectáreas. Asimismo, en 2014 la superficie cosechada de maíz sería de 13,5 millones de hectáreas y de 2,7 millones de hectáreas la de arroz, lo que implica niveles inferiores a los de la línea de base en 3 por ciento y 2 por ciento respectivamente. La soja también compite por tierra con la caña de azúcar y las pasturas plantadas. El modelo utilizado para estimar el crecimiento futuro de la soja no incluye datos suficientes para establecer los posibles cambios de la superficie cultivada con esos rubros, pero la tendencia histórica de la expansión agrícola en Brasil indica que, en general, la producción ganadera es la primera en expandirse hacia nuevas tierras, dado que no necesita grandes inversiones en infraestructura. Una vez mejorada la infraestructura, avanza el cultivo de la soja. Recién en una fase posterior la caña de azúcar reemplaza a la soja, ya que la producción azucarera requiere mayores inversiones en infraestructura. Si se tiene en cuenta que la conversión temporal de áreas de pastura degradada en zonas de cultivo de soja aporta beneficios a la explotación ganadera, se puede afirmar que esta tendencia persistirá, por lo menos en el mediano plazo. En consecuencia, las pasturas 91

En el período 1995-2005, la participación de estos cuatro granos en la superficie total cosechada de cultivos permanentes y temporales osciló entre 65 por ciento y 70 por ciento. 92 Durante este período la superficie cosechada de soja y trigo creció a tasas medias anuales de 7 por ciento y 9 por ciento respectivamente, mientras que la del arroz y el maíz fue de -0,8 por ciento y -0,2 por ciento.

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degradadas posiblemente seguirán siendo en los próximos años una de las principales fuentes de tierra para la expansión de la soja. Asimismo, cabe suponer que el aumento de las inversiones en instalaciones para la producción de azúcar y etanol, así como de las inversiones en infraestructura de transporte, fomentarán la expansión de la superficie cultivada con caña de azúcar. Sin embargo, a juzgar por las proyecciones, ese incremento no será suficientemente grande para afectar demasiado la superficie cultivada con soja. Impacto sobre el empleo agrícola y rural. El empleo de mano obra por hectárea en el cultivo de soja es relativamente pequeño. Sin embargo, si hay un aumento substancial de la superficie cultivada como el previsto en el escenario de menores costos de producción, el empleo de mano de obra podría incrementarse de forma significativa. Utilizando coeficientes obtenidos por otros autores con respecto a la superficie de soja cultivada por persona, 93 el estudio país sobre Brasil estima que la mano de obra directamente empleada en la producción de soja en 2014, según el escenario de menores costos de producción, se situará entre 97 000 y 117 000 trabajadores más que los previstos en la línea de base. Si se considera que en 2003 había 642 672 trabajadores directamente empleados en la producción de soja, dicho aumento representará entre 15 por ciento y 18 por ciento más que en 2003. Con relación al impacto sobre el empleo a lo largo de la cadena productiva de soja y derivados, el mencionado estudio estima que el número total de empleos creados por la expansión de la oleaginosa superará lo previsto en la línea de base en una cifra que oscila entre 570 000 y 690 000 trabajadores, según el coeficiente utilizado para la superficie cultivada por trabajador. Estas estimaciones sugieren que la expansión de la soja podría aumentar en forma apreciable el empleo en la zona rural brasileña. Demanda de máquinas agrícolas. La expansión del cultivo de soja implicará también un aumento importante del uso de máquinas para la realización de las principales labores agrícolas, como siembra, aplicación de fertilizantes, herbicidas, fungicidas e insecticidas, y cosecha. 94 Tomando como referencia la mayor diferencia existente entre los distintos escenarios y la línea de base en lo referente a la superficie cultivada con soja (3,4 millones de hectáreas), se calcula que en 2014 se necesitarán unas 3 000 máquinas agrícolas adicionales, lo que corresponde a un aumento de más o menos 8 por ciento con respecto a las ventas de 2004 (37 900 unidades). 95 Esa proyección, sin embargo, subestima lo que podría ocurrir, toda vez que no toma en cuenta el número de máquinas necesarias para sustituir a aquellas del parque actual que quedarían obsoletas. Necesidades de almacenamiento, transporte y logística portuaria. Uno de los principales desafíos que enfrenta hoy la agricultura brasileña es la necesidad de superar las fuertes limitaciones de la infraestructura nacional de almacenamiento de productos agrícolas, transporte y logística portuaria. 96 Según estimaciones del gobierno, dada la capacidad actual 93

Estos coeficientes sitúan entre 29 y 35 el número de hectáreas de soja por trabajador. La mayor parte de las operaciones se realizan con tractores de ruedas. Cabe resaltar que las informaciones utilizadas en el estudio Perspectivas para la Producción de Soja en Brasil: Implicaciones para la Seguridad Alimentaria, Desarrollo Rural y Política Agrícola no permitieron hacer estimaciones separadas para cada tipo de maquinaria. 95 Brandão, Antonio S. P., de Rezende, Gervasio C., y de Sena e Silva, Mauro V. 2006. Perspectivas para la producción de soja en Brasil: implicaciones para la seguridad alimentaria, desarrollo rural y política agrícola, octubre. Estudio país auspiciado por la FAO. 96 Conforme a la agencia de noticias de la Confederación de Agricultura y Ganadería de Brasil (CNA), en 2004 el agronegocio de la soja sufrió una pérdida económica de unos 1 000 millones de dólares EE.UU. a causa de ineficiencias en el sistema de transporte y de logística portuaria. 94

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de almacenamiento, los productores (y el país en general) experimentarán grandes pérdidas económicas si la producción de soja supera los 60 millones de toneladas. Como la producción se aproxima ya a ese nivel, sería necesario expandir la capacidad de almacenamiento en alrededor de 30 millones de toneladas durante los próximos años para acopiar la cosecha máxima proyectada para 2014, es decir, 91 millones de toneladas. Este esfuerzo de inversión debería privilegiar la ampliación del almacenamiento a nivel de finca y la construcción de depósitos en las zonas de expansión de la frontera agrícola. Asimismo, atención particular debería prestarse a responder a la necesidad creciente de adaptar el sistema nacional a las exigencias de segregación y acopio de productos con características diferentes, por ejemplo, granos convencionales y granos genéticamente modificados. Con relación a la infraestructura vial, una investigación realizada en 2005 por la Confederación Nacional de Transportes (CNT) calificó como deficiente, mala o pésima la situación del 72 por ciento de los 18 000 kilómetros examinados, y estimó que sería necesaria una inversión aproximada de 118 000 millones de reales (unos 55 600 millones de dólares EE.UU.) para realizar las reparaciones requeridas. Tras la evaluación de la CNT, el gobierno emprendió acciones para afrontar el deterioro vial, pero al parecer el esfuerzo no ha sido suficiente y la situación se está degradando nuevamente, ya que con el inicio del período de lluvias las reparaciones se han deteriorando rápidamente. Esto indica que las necesidades de inversión en recuperación y mantenimiento vial, a pesar de no haber sido cuantificadas nuevamente, siguen siendo elevadas. El Plan Nacional de Logística de Transportes (PNLT) que elabora actualmente el gobierno cuantificará y definirá las inversiones que habrá que hacer hasta 2023, y considerará también la experiencia acumulada en materia de asociación entre el sector público y el privado en la construcción de infraestructura de transporte.

5.3.3

Medio ambiente y sostenibilidad del sistema productivo de la soja

De acuerdo con las proyecciones, la superficie cultivada con soja en Brasil podría llegar a un máximo de 30 millones de hectáreas en 2014, lo que implica un aumento total cercano a 8 millones de hectáreas en el período 2005-2014. Según el estudio El cultivo de la soja en Brasil: Evolución reciente, 97 el margen para aumentar la superficie de soja en el Mato Grosso en el corto plazo es de unos cinco millones de hectáreas. En los demás estados de la región centro-oeste se podría contar con 1,5 millones de hectáreas más, y en las regiones norte y nordeste existirían alrededor de 2,5 millones de hectáreas. Por lo tanto, en estas tres regiones se dispone de un total de nueve millones de hectáreas de tierras no forestales aptas para el cultivo de soja, lo que supera el requerimiento de expansión máxima estimado. Dado que gran parte de esa superficie adicional corresponde a zonas con pasturas degradadas, la soja puede expandirse de manera sostenible sin necesidad de suprimir vastas zonas de bosque. La perspectiva de que la superficie cultivada con soja aumente con mayor rapidez en las regiones centro-oeste, norte y nordeste que en las del sur y el sureste, implica sin embargo un mayor riesgo para la sostenibilidad desde un punto de vista ecológico y económico. En las primeras regiones, la soja se cultiva sobre todo mediante sistemas próximos al monocultivo, lo que significa que no se recurre con la frecuencia debida a la rotación de cultivos, práctica 97

Este estudio fue auspiciado por la FAO como parte de este esfuerzo de investigación. Dicho estudio contó con la colaboración de la EMBRAPA-Soja.

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generalmente recomendada para mejorar las condiciones ecológicas y minimizar los posibles riesgos económicos asociados a la explotación de un rubro único. Además, el estudio El cultivo de la soja en Brasil: Evolución reciente señala que algunas instituciones nacionales han estado desarrollando sistemas de producción que integran agricultura y ganadería. La utilización de estos sistemas, a pesar de abarcar una superficie relativamente pequeña en la actualidad, ofrece una alternativa importante para lograr varios objetivos, como minimizar los problemas asociados a la escasa diversificación de los cultivos y a la incidencia de plagas y enfermedades en las labranzas, recuperar la capacidad productiva de las zonas de pastura, y mejorar la fertilidad del suelo. Por lo tanto, un uso más intenso de estos sistemas puede fortalecer la sostenibilidad productiva de la soja en los próximos años.

5.3.4

Políticas agrícolas

Como se desprende de los análisis anteriores, el marco de políticas necesario para un desarrollo sostenido del sector sojero tendría que incluir, entre otras, medidas tendientes a crear un ambiente macroeconómico estable, con tasas de interés similares a las de los países competidores. Dicho marco debería tener en cuenta también que la inestabilidad del tipo de cambio ha influido mucho en la rentabilidad de la producción brasileña de soja. Ante tal situación y ante la inconveniencia de definir la política cambiaria en función de un sector económico específico, la solución de este problema debería pasar, entre otras medidas, por ajustes en la política macroeconómica, particularmente en materia fiscal. Al mismo tiempo, habría que considerar también una mayor utilización de instrumentos financieros que protejan a los productores contra la inestabilidad del tipo de cambio, como los contratos a futuros negociados en la Bolsa Mercantil y de Futuros de Brasil (BM&F). En ese sentido, sería necesario divulgar de modo más intenso la información sobre los beneficios y las exigencias vinculados al uso de este instrumento, y crear líneas de crédito que facilitaran su utilización por los empresarios rurales. Sin embargo, estas líneas deberían ponerse a disposición de los interesados por agentes financieros privados y no solo por el sector público. Además de asegurar un cuadro macroeconómico adecuado, parece importante que Brasil siga prestando atención, de modo sistemático, a las políticas comerciales y de apoyo interno adoptadas por los países competidores y los grandes importadores. Atención particular debería concederse a las políticas seguidas por China, Japón y la Unión Europea, así como a las medidas de apoyo interno adoptadas por los Estados Unidos, ya que podrían crear distorsiones comerciales significativas si disminuyesen los precios internacionales. Como corroboran los escenarios de variación del rendimiento y el costo de producción, la expansión de la soja en Brasil está íntimamente ligada al mantenimiento de niveles elevados de productividad y competitividad del cultivo. En este contexto, el crecimiento futuro del sector exige adoptar medidas vinculadas a la investigación agropecuaria, la transferencia de tecnología y el seguro agrícola, entre las cuales podrían figurar: i) agilización y/o simplificación del proceso de evaluación y aprobación que lleva a cabo la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad (CNTBio) con respecto a las investigaciones y estudios sobre biotecnología y OGM; ii) fortalecimiento de las actividades de asistencia técnica, en especial las del sector público, para favorecer una utilización más eficiente de la tecnología y evitar el uso excesivo de insumos, como ha sucedido hasta ahora; iii) establecimiento de un sistema de

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información estadística que permita a las empresas privadas evaluar los riesgos asociados a la producción de soja en las diversas zonas del país, y iv) creación de mecanismos de garantía de renta (como los seguros agrícolas) en beneficio de los productores. Con relación a la política de comercialización interna de la soja, las proyecciones sugieren que la Ley Kandir debería ser modificada para corregir las distorsiones que su aplicación ha estado provocando para las industrias procesadoras que no están localizadas en estados productores. En este caso, el pago del impuesto sobre las operaciones relativas a la circulación de bienes y servicios (ICMS), que asciende a 12 por ciento, sobre la soja adquirida en otro estado representa un costo adicional importante. En las actuales circunstancias, resulta más conveniente para la industria procesadora instalarse en países vecinos e importar el grano que establecerse en São Paulo por ejemplo, y comprar soja en un estado productor como Mato Grosso. El cultivo de la soja, como la mayoría de las actividades agrícolas, tiene impactos sobre el medio ambiente. Por consiguiente, es importante asegurar que el crecimiento esperado de este cultivo se realice aprovechando el potencial y la capacidad productiva nacional, de forma tal que sea compatible con el uso racional de los recursos naturales y la preservación del ambiente. Uno de los desafíos asociados a esta meta es la conversión racional de áreas de bosque en tierras de cultivo. La legislación brasileña define un conjunto de normas, pero es importante que estas se complementen con políticas y medidas adicionales, como la regularización de la tenencia de la tierra, sobre todo en la región amazónica, para reducir la presión sobre el bosque. Asimismo, considerando los servicios ambientales que presta la reserva forestal, deberían definirse políticas que remunerasen a los agricultores por la producción de ese beneficio. Las experiencias resultantes de la ejecución del Programa de Desarrollo Sustentable de la Producción Familiar Rural en la Amazonía (Pro-Ambiente), que recompensa económicamente a las familias participantes por los servicios ambientales que prestan, ofrecen elementos útiles para ese fin. También sería conveniente adoptar medidas que flexibilizaran la aplicación de la legislación relativa a la exigencia de área de reserva forestal mínima en la propiedad rural, de manera que los agricultores con una reserva superior a la exigida pudieran negociar los servicios ambientales del área excedente con aquellos que no disponen de bosque suficiente para cumplir la exigencia legal. Un tercer campo de acción sería ajustar la legislación actual a fin de evitar conflictos entre las leyes referentes al uso productivo de la tierra (desapropiación de tierras consideradas improductivas) y las normas que exigen mantener un área de reserva forestal en la propiedad. Las acciones anteriores deberían incluir también la adopción de medidas orientadas a: el fortalecimiento del mercado de madera certificada; la promoción por el gobierno de un mayor diálogo técnico entre representantes de los diferentes sectores sobre cuestiones relacionadas con la producción agrícola y el impacto socio-ambiental, y el fomento de prácticas agrícolas que contribuyan a una producción sostenible. Con relación a esto último, debería promoverse, entre otras cosas, el uso de sistemas productivos basados en la integración agrícola-ganadera.

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5.4

Paraguay

5.4.1

Seguridad alimentaria

La expansión de la soja en Paraguay no debería tener un impacto negativo sobre la seguridad alimentaria nacional. Según el escenario 98 que supone un rendimiento más elevado que el de la línea de base, las elasticidades de variación de la producción de maíz y carne de aves con respecto a la expansión de la soja no llegan a uno, aunque se aproximan bastante a uno. Además, el trigo, el arroz, la carne bovina y la carne porcina presentan grados variables de inelasticidad, lo que demuestra que son independientes de la expansión de la superficie cultivada con soja. Otros rubros de subsistencia típicos de la pequeña agricultura no relevados en el modelo (mandioca, poroto, maní y hortofrutícolas) muestran la misma independencia con respecto a la soja. Por lo tanto, desde la perspectiva del impacto sobre la disponibilidad de alimentos, la expansión de la soja no debería afectar la seguridad alimentaria global del país. Cabe resaltar además que en las zonas y sectores que participan en forma directa en la cadena productiva de la soja, el mayor ingreso de la población involucrada en la cadena contribuirá a mejorar su acceso a los alimentos y se traducirá, por lo tanto, en mayor seguridad alimentaria. Sin embargo, en las zonas sojeras tradicionales, la dependencia cada vez más marcada del desempeño de un solo rubro, muy sensible por lo demás a las fluctuaciones de los mercados internacionales y del clima, ocasiona incertidumbre y vuelve más vulnerable a la población.

5.4.2

Desarrollo rural

Repercusiones sobre la tenencia de tierras. Según el escenario de menores costos de producción, la soja ocupará en Paraguay una superficie máxima de 2,4 millones de hectáreas en 2014. A partir de ese valor, y dado que en el período 1991-2002 el número de fincas productoras de soja de menos de 50 hectáreas tendió a disminuir, el estudio país sobre Paraguay indica que esa disminución se acentuará en el futuro, de modo que el número de predios de este grupo de productores bajará de 19 165 en 2002 a 18 400 en 2014. En la zona sojera tradicional, la reducción ocurrirá por la venta de lotes de pequeños productores a agricultores nacionales y extranjeros, principalmente brasileños, por lo que una parte de los pequeños productores podrían acabar ocupando precariamente terrenos sin aptitud productiva a lo largo de ríos o en laderas pronunciadas, marginales para la agricultura. Asimismo, podrían ampliarse los cinturones de pobreza urbana en los principales núcleos de población rural o en los centros urbanos más poblados. En las nuevas zonas de expansión sojera, el cultivo se extiende hoy mayoritariamente sobre áreas de pastura (situadas en las grandes explotaciones ganaderas) arrendadas a mediano plazo, lo que afecta poco a los asentamientos rurales de los pequeños productores. Sin embargo, considerando la perspectiva de crecimiento de la soja, se puede prever que en los próximos años habrá un mayor desplazamiento de la agricultura familiar que linda con explotaciones medianas y grandes de soja, principalmente mediante la venta de sus lotes. Sin embargo, no ocurrirá así en las zonas donde las parcelas campesinas se hallan en pendientes (laderas) no aptas para agricultura mecanizada en forma masiva. 98

Como se dijo, este escenario proyecta el mayor nivel de producción de soja en 2014 con respecto a las estimaciones de la línea de base y demás escenarios.

52

Impacto sobre el empleo agrícola y rural. Dada la escasa mano de obra requerida por la tecnología empleada en el cultivo de la soja, su expansión futura en Paraguay permite prever que se acentuará el proceso de «agricultura sin gente», por efecto de la concentración de la tierra. Este proceso debería continuar, sobre todo en las nuevas zonas sojeras, lo que provocará el desarraigo de familias campesinas y su reubicación en la periferia de ciudades y pequeños núcleos urbanos, por lo general en condiciones de marginalidad y de subsistencia precaria. Las fuentes de empleo de esta población (cuya vida económica y social depende de la vocación productiva de sus integrantes) han estado experimentando una recomposición, en virtud de la cual ciertas ocupaciones pierden importancia o desaparecen, al tiempo que se desarrollan otras. Entre las primeras pueden mencionarse las relacionadas con la actividad forestal y maderera, el trabajo asalariado agrícola, la intermediación en la compraventa de insumos y productos típicos de la pequeña agricultura, y el pequeño comercio que depende de ese tipo de clientela. En cambio, aunque en escala mucho menor, florecen las actividades secundarias y terciarias en torno a una clientela más pequeña pero de poder adquisitivo considerablemente mayor. Entre las ocupaciones en ascenso cabe consignar las de tractoristas, conductores, mecánicos y otras vinculadas a la venta de maquinaria, equipos e insumos para la agricultura mecanizada. Surgen asimismo, incluso en pequeñas poblaciones rurales, bancos y financieras del sector privado, supermercados y otras actividades de servicios y de asistencia técnica y contableadministrativa que generan empleo, pero que exigen en general un mayor nivel educativo y son incapaces de absorber al grueso de la población rural desplazada. El desemboque laboral de la población rural marginada es muy limitado. Tienen un acceso estrecho al mercado laboral urbano en relación de dependencia, y suelen presionar en el ámbito municipal por empleos esporádicos vinculados a la ejecución y el mantenimiento de obras públicas. Esta población requiere programas educativos y de capacitación para una mayor reinserción, relacionada con las industrias incipientes y el sector de servicios. Necesidades de almacenamiento, transporte y logística portuaria. Según las proyecciones, la producción paraguaya de soja podría alcanzar un máximo de siete millones de toneladas en 2014. Este aumento, frente a los 3,6 millones de toneladas registrados en 2004, dará lugar a una fuerte presión adicional sobre la infraestructura de almacenamiento, transporte y exportación, en especial de la soja en grano. Con respecto al almacenamiento, el escenario de mayores rendimientos de la soja indica que la capacidad de los silos debería incrementarse 7 por ciento al año a partir de 2009. En cuanto a la infraestructura de transporte, se prevé un aumento en el uso del transporte fluvial y vial, mientras que el uso del ferrocarril (cuyo desempeño está condicionado por la limitada extensión y el mal estado de la red) se mantendrá constante. En el estudio sobre Paraguay no se cuantificaron los requerimientos de inversión para satisfacer estas necesidades. Sin embargo, existe conciencia en el sector público y en el privado acerca de la importancia de seguir desarrollando los corredores de exportación, fortalecer el sistema de transporte de granos por barco y por camión, y mejorar la utilización de las instalaciones portuarias.

53

Dado que las inversiones en silos y depósitos corren exclusivamente por cuenta de empresas privadas exportadoras y cooperativas de producción, podría promoverse la expansión de la capacidad de almacenamiento mediante la canalización de líneas de crédito a tasas de interés más competitivas y a plazos más largos que los otorgados actualmente por el sistema financiero paraguayo.

5.4.3

Medio ambiente y sostenibilidad del sistema productivo de la soja

Como resultado del proceso de colonización, hubo en Paraguay una deforestación masiva. Sin embargo, a juzgar por las proyecciones, las perspectivas son relativamente favorables, ya que en el período 2005-2014 las necesidades de superficie adicional para la soja afectarán marginalmente al bosque nativo. Se prevé que su expansión tendrá lugar sobre todo mediante la ocupación de pasturas nativas en Misiones y el uso de pasturas plantadas en los departamentos de Caaguazú, San Pedro, Canindeyú (en la zona baja) y posiblemente en Concepción y Amambay. En estos últimos cinco departamentos está concentrada la mayor parte de los dos millones de hectáreas de pastura plantada del país, mientras que en Misiones la disponibilidad total de tierras altas aptas para la agricultura mecanizada no sobrepasaría las 150 000 hectáreas. La mayor o menor rapidez de la expansión de la soja dependerá del diferencial competitivo entre ella y la ganadería bovina de carne. En los países del Mercosur se registra una gran demanda de exportación de productos cárnicos, lo cual implica competencia por el uso de la tierra. Sin embargo, la aparición esporádica de focos de fiebre aftosa en los países del grupo, con la consiguiente caída de las exportaciones, ha estimulado el arrendamiento a plazos cortos de tierras ganaderas para la producción de soja. A pesar de los esfuerzos por erradicar la aftosa, no es posible descartar la eventual repetición de focos infecciosos en las zonas ganaderas en el próximo decenio, lo cual ampliaría la oferta de tierras para su conversión temporal a la agricultura.

5.4.4

Políticas agrícolas

Como sucede en otras economías con un mercado interno pequeño, Paraguay debería asegurar un entorno macroeconómico estable, en que los precios macroeconómicos no estuviesen desalineados y permitieran el desarrollo productivo, a fin de contribuir a la materialización de un crecimiento liderado por el sector externo. Ese ambiente macroeconómico favorable podría crearse mediante disciplina fiscal y una política monetaria clara y con objetivos bien delineados, de manera que no afecte negativamente las expectativas de los agentes privados y contribuya a consolidar el mercado financiero local. Asimismo, sería importante avanzar hacia un mayor desarrollo de los mercados cambiarios a futuro, a fin de introducir instrumentos que ayudaran a los agentes económicos a afrontar mejor la inestabilidad cambiaria. Convendría también estudiar la posibilidad de establecer un fondo de compensación de la soja (similar al Fondo de Compensación del Cobre de Chile), que permitiera al gobierno disponer de recursos para asignarlos con un criterio contracíclico cuando se produjeran choques negativos sobre la economía paraguaya.

54

Con relación al sector agrícola, los análisis indican que en Paraguay no se producen ni se exportan en cantidad apreciable derivados de la soja. En consecuencia, parece recomendable fomentar tales actividades. El sector productor y exportador de soja ya ha hecho avances para dotar a sus exportaciones de mayor valor agregado, pero este esfuerzo debería complementarse con políticas comerciales que incentivasen las exportaciones, por ejemplo, mediante medidas de apoyo crediticio. Al mismo tiempo, es importante avanzar en las negociaciones encaminadas a reducir las barreras comerciales y demás instrumentos utilizados por los países importadores que limitan el intercambio de estos bienes. Estas negociaciones deberían realizarse en el marco de la agenda de negociaciones del Mercosur. La expansión futura de la soja generará una presión adicional en cuanto a la necesidad de aumentar las inversiones en carreteras y puertos. Según diversos estudios sobre Paraguay, la vigencia plena del arancel externo común (AEC) del Mercosur irá acompañada de algunos efectos negativos, principalmente sobre los flujos de mercaderías destinadas a este país, entre las cuales están los insumos y bienes de capital importados por el sector sojero, cuyo precio podría experimentar grandes alzas. 99 Al reducir los costos de transporte de las mercaderías importadas y exportadas, la inversión en este tipo de infraestructura cobra aún mayor relevancia en el caso de Paraguay, pues le permitiría contrarrestar el incremento de los costos del sector sojero proveniente de las importaciones de insumos más caras. Desde este punto de vista, un paso importante para minimizar los efectos negativos de la vigencia plena del AEC sería el de incrementar la inversión en infraestructura de transporte y portuaria. Con relación a las políticas sociales, los principales desafíos residen en abordar los problemas vinculados al desarraigo, la exclusión, la emigración, la pérdida de empleo, la marginación, y la creciente inseguridad alimentaria y social de los pequeños productores familiares ubicados en las zonas de expansión de la soja. Para solucionar el problema del desempleo de los campesinos desarraigados que viven en centros urbanos del medio rural, podría facilitarse «la reinserción laboral de los desocupados, o el mejoramiento del empleo de los ya ocupados por medio de programas de empleo directo, incentivos a nuevas contrataciones, oficinas de empleo y programas de capacitación en apoyo al sector informal» 100. Asimismo, valdría la pena fortalecer los centros de alfabetización y educación en las áreas rurales. Las medidas anteriores podrían complementarse con acciones que impulsaran el establecimiento de alianzas entre pequeños, medianos y grandes productores para llevar a cabo en forma conjunta actividades de comercialización101, y con la formación de espacios de concertación para que productores grandes y pequeños, organizaciones ambientales y autoridades gubernamentales establezcan criterios acerca de las buenas prácticas agrícolas. Asimismo, las políticas ambientales requerirían medidas y estrategias para evitar una mayor deforestación y mitigar sus efectos, por ejemplo, mediante la reforestación, la regeneración de los bosques nativos y la protección de las reservas ecológicas. El ordenamiento territorial y un 99

El arancel externo común (AEC) está vigente, pero hay aún listas de excepciones para bienes considerados de suma importancia por cada país. Los bienes que figuran en estas listas reciben un trato diferenciado que determina la aplicación de un arancel menor. A medida que se avance en el proceso de integración y se aproximen las fechas de entrada en vigencia plena del AEC, cada país debería ir eliminando las listas de excepciones hasta converger en tasas únicas del AEC. 100 Carosini, L. 2003. Las políticas de empleo en los países del Mercosur, 1990-2003. Estudio Nacional: Paraguay. OIT-OMT (Observatorio del Mercado de Trabajo del Mercosur). Véase www.eclac.org. 101 Existen experiencias localizadas de responsabilidad social, especialmente entre cooperativas de productores farmers con su entorno de pequeños productores familiares, tendientes a ayudarlos en su desempeño económico con el apoyo de esas organizaciones.

55

cumplimiento más estricto de la legislación forestal podrían complementar en forma significativa las acciones en este plano. En cuanto a las regiones tradicionales de cría de ganado bovino de carne, sería importante promover inversiones a mediano y largo plazo para manejar de mejor forma las pasturas nativas y modernizar el manejo del hato ganadero sobre bases sostenibles. Además de lo anterior, convendría fortalecer de modo progresivo las capacidades municipales para normar y supervisar la aplicación de las regulaciones, en busca de un uso más seguro y no contaminante de los agroquímicos en el ámbito local. Asimismo, para minimizar o evitar los riesgos de contaminación en las zonas rurales, habría que hacer inversiones en infraestructura de abastecimiento de agua para uso de los productores. Finalmente, en materia de fortalecimiento del marco institucional del sector público, se considera prioritario: mejorar la capacidad de formulación y monitoreo de políticas; aumentar la seguridad jurídica de tenencia de la tierra mediante la conclusión del proceso de titulación de las tierras colonizadas en 1988, y realizar un censo agropecuario, como mecanismo indispensable para la conducción de diagnósticos sectoriales y el diseño de políticas. 102

5.5

Uruguay

Dado que la expansión del cultivo de soja en Uruguay es más reciente y la proporción de la superficie dedicada al rubro es relativamente baja con respecto al total, su expansión futura tiene consecuencias menos visibles que en los demás países. Entre 2004 y 2014 se agregarán unas 100 000 hectáreas al cultivo de soja. Con la actual disponibilidad de tierras, esto no ocasionará grandes presiones sobre otras actividades agropecuarias. Las principales consecuencias de la expansión futura se refieren a la posibilidad de desarrollar una industria aceitera local, que en la actualidad es apenas incipiente. El país cuenta con la infraestructura de transporte, de almacenamiento y portuaria adecuada para aumentar su producción industrial y sus exportaciones.

6.

Conclusiones

El análisis de la extraordinaria expansión experimentada por el cultivo de la soja, así como de su posible evolución y sus diversas implicaciones para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural y las políticas agrícolas de los países del Mercosur y Bolivia, permite extraer algunas conclusiones importantes. La expansión de la soja en estos cinco países constituye un verdadero boom. Las siembras pasaron de 17 millones de hectáreas en 1996 a 39 millones en 2004, con lo que se convirtió en el rubro de mayor superficie cultivada. La producción subió de 39 millones de toneladas en 1996 a 87 millones en 2004, con un crecimiento medio anual de aproximadamente 12 por ciento. Un cultivo de data reciente en la región superó a otros de gran tradición y rendimiento, 102

El último censo se realizó en 1991.

56

como el maíz, el trigo, el girasol y el algodón, y ocupó parte de las mejores tierras ganaderas. En 10 años, estos países se transformaron en el principal motor del crecimiento del sector de soja y derivados del mundo. La soja se ha arraigado en las zonas de mayor tradición agrícola de los países sudamericanos y ha continuado su expansión hacia otras regiones (Noroeste y Noreste argentinos, Norte y Noreste de Brasil, regiones de San Pedro, Canindeyú, Caaguzú y Caazapá de Paraguay). En estos cinco países se concentra hoy el 44 por ciento de la superficie sembrada del mundo y el 45 por ciento de la producción mundial de soja, superando en conjunto a los Estados Unidos, principal productor mundial. La incidencia del complejo sojero en la economía de los países estudiados aumentó extraordinariamente en el último decenio. El complejo agroindustrial de la soja tiene particular relevancia en términos macroeconómicos: constituye un sector sumamente dinámico que genera estímulos para el conjunto de la economía, para el desarrollo del comercio, la agroindustria y las exportaciones. Asimismo, representa una fuente muy importante de divisas y de ingreso rural, y realiza un aporte significativo a la producción de insumos para la producción avícola y porcina, así como al abastecimiento interno de aceites comestibles. Según permiten ver los análisis, la soja seguirá expandiéndose en los cinco países en los próximos años, aunque a un ritmo más moderado. Sin embargo, pese a coincidir con los resultados de otras investigaciones similares, en el presente estudio no se pudo examinar el impacto que la utilización de la soja en la producción de biodiesel podrá tener en el desarrollo futuro del cultivo, por lo que la conclusión anterior probablemente subestima la efectiva expansión en los años venideros. En consecuencia, es probable que los sectores público y privado tengan que prestar una atención al crecimiento futuro de la cadena productiva de la soja y a sus implicaciones mayor aún de lo que sugieren las proyecciones y análisis de este documento. Varios factores han contribuido a la extraordinaria expansión de la soja en estos países, el principal de los cuales es la fuerte, creciente y sostenida demanda de soja en el ámbito internacional. A ello se agrega la agilidad con que el sector agroindustrial de estos países se adaptó y respondió a las oportunidades de mercado, no solo en lo relacionado con el uso de sus recursos naturales, sino también y especialmente con la importante capacidad empresarial y de gestión de los agentes involucrados en esta cadena productiva, así como con las tecnologías disponibles. Además de las condiciones favorables del mercado internacional, entre los principales factores de la expansión del cultivo destaca la adopción de la siembra directa y de variedades genéticamente modificadas (OGM). Esta tecnología ha determinado incrementos moderados del rendimiento, pero sobre todo ha simplificado el proceso productivo en el campo y disminuido los costos de mano de obra y agroquímicos. El proceso estuvo acompañado de un aumento paralelo —pero todavía insuficiente— de la capacidad y la eficiencia del almacenamiento, el transporte, el procesamiento y las instalaciones portuarias. La introducción de la siembra directa, junto con la utilización creciente de semilla transgénica, particularmente rápida en Argentina y Paraguay, contribuyeron a una mayor rentabilidad de la soja, que impulsó el aumento de la superficie cultivada y permitió

57

incorporar nuevas áreas que no hubieran sido viables para este cultivo con el uso de técnicas convencionales. La nueva tecnología alentó la ampliación de la frontera agrícola hacia zonas tradicionalmente ganaderas, desplazando a su vez las praderas para ganadería hacia zonas de bosque o ecológicamente frágiles. Este fenómeno se vio facilitado por diversas políticas, como las de ID y, en Argentina, la liberalización comercial, el posterior abandono de la paridad fija con el dólar y la consiguiente devaluación; en Brasil, la ley Kandir y los programas PRODECER y MODERFROTA; en Bolivia, el Programa Nacional de Semillas y las leyes de preferencia arancelaria; en Paraguay, las políticas de crédito, etc. De todos los factores anteriores, el más decisivo para la expansión del rubro es el fuerte aumento de la rentabilidad. Al expandirse, el sector de la soja favoreció la intensificación y en algunos casos el desarrollo de importantes transformaciones estructurales en los cinco países. El proceso productivo y el mundo de los negocios agropecuarios se han transformado profundamente: se observa un aumento del tamaño y una reducción del número de unidades productivas; se ha desarrollado un mercado de tierras que ha alentado el ingreso de nuevos agentes y capitales a la agricultura; se recurre cada vez más al arrendamiento de tierras y a la tercerización del proceso productivo, lo que ha acentuado la desvinculación entre propiedad y gestión del predio; se desarrollaron nuevas modalidades de financiamiento, como los pools de siembra, de producción y de comercialización, los fondos comunes de inversión, la proliferación de inversores financieros no agrarios, etc.; aumentó la productividad del trabajo y, por ende, se redujo el empleo por unidad de superficie; se ha profundizado la internacionalización de la producción agrícola. Las proyecciones permiten prever que el proceso de intensificación y de expansión de la agricultura en los cinco países continuará de aquí a 2014: la superficie de soja pasará de 38 millones de hectáreas en 2005 a 46 millones en 2014, es decir, un incremento de 21 por ciento. Algo más de 50 por ciento de ese aumento corresponderá a Brasil, cerca de 33 por ciento a Argentina y el resto a Paraguay, Bolivia y Uruguay. En general, en ninguno de estos países la disponibilidad de tierra será una restricción decisiva para la expansión del cultivo al ritmo previsto. Lo importante es la influencia del aumento de la superficie cultivada en la dinámica general de uso de la tierra y, en particular, el impacto que podrá tener sobre el grado de deforestación y los usos no sostenibles de tierras ecológicamente frágiles. La elevada rentabilidad de la soja ha llevado a una simplificación excesiva de los sistemas productivos, muchos de los cuales se han caracterizado por rotaciones deficientes en lo que concierne a conservar la fertilidad y la calidad de los suelos, debido a la preponderancia de un solo cultivo. La expansión del cultivo tiene así su contrafaz negativa, ya que la combinación de siembra directa y monocultivo de soja tolerante al glifosato afecta la sostenibilidad de los agroecosistemas, a menos que se adopten medidas complementarias. Existe ya gran preocupación por la pérdida del capital natural en que se basa el sistema productivo actual.

58

En esa perspectiva, resulta imperioso hacer un diagnóstico actualizado de las condiciones de los suelos agrícolas de estos países, en vista del desplazamiento progresivo de las áreas de pasturas plantadas y la utilización de sistemas de producción con un cuasi monocultivo de soja. En este sentido, convendría monitorear los indicadores de sostenibilidad, que, una vez establecidos, pueden servir para analizar la evolución de las condiciones de los suelos, las aguas, la biodiversidad, etc., y formular las medidas de ajuste correspondientes. Convendría asimismo promover activamente la aplicación de rotaciones sustentables en el tiempo, mediante el desarrollo y la difusión del manejo sustentable, lo cual debe ir acompañado de las herramientas financieras y económicas que no afecten negativamente la competitividad de los sistemas productivos desde el punto de vista de la rentabilidad. También sería conveniente revisar y reforzar las políticas de investigación y desarrollo de soja en estos países, desde la aplicación de las regulaciones y los temas relacionados con la propiedad intelectual hasta los aspectos científicos y tecnológicos, teniendo en cuenta el costo de oportunidad y el aporte que podría resultar de un incremento en la cooperación entre los sectores público y privado a nivel regional e internacional. Además, es menester revisar el marco legal relativo a los contratos de arrendamiento y aparecería y a las inversiones en el negocio de la soja de agentes no agrícolas o no afianzados en la tierra, de manera de introducir incentivos para la utilización de rotaciones que contemplen la sostenibilidad en el uso del suelo, el agua y la biodiversidad. No obstante las dudas sobre la sostenibilidad ambiental, el extraordinario crecimiento de la soja es una importante fuente de riqueza en el campo (aunque con notables desequilibrios en términos de concentración de la renta y los ingresos) y ha estimulado con fuerza la agroindustria y el comercio. El efecto multiplicador del fenómeno soja en la economía en general y en los subsectores que abastecen y prestan servicios al sector agrario en particular es manifiesto: insumos, transportes, comercio, seguros y otros servicios, impulso y expansión del sector agroindustrial conexo (aceites y subproductos), además de un crecimiento del empleo rural (no necesariamente agrícola), pese a la baja demanda de mano de obra por hectárea. Bajo el estímulo derivado del dinamismo de la producción, el procesamiento y el comercio del complejo sojero, se viabilizan inversiones que dan origen a nuevas fuentes de ingreso y de empleo en el medio rural. Otros efectos positivos indirectos sobre el desarrollo rural provienen de las mejoras de las cuentas fiscales y las posibilidades de sinergia, que permitirían financiar programas sociales y de fomento. Sin embargo, los beneficios no se distribuyen por igual entre todos los agentes económicos. En este sentido, uno de los rasgos más fuertes del acelerado crecimiento de la producción de soja en los países sudamericanos es la marcada orientación hacia una mayor concentración de la tierra. En muchos casos, la venta o el arriendo de los predios provoca un desarraigo de las familias rurales, lo que puede agravar aún más sus difíciles condiciones de vida. Por otra parte, según las proyecciones referidas al período 2005-2014, la expansión de la soja no afectará a la producción de alimentos en estos cinco países. Sin embargo, los pequeños agricultores directamente afectados, que hayan vendido o arrendado sus tierras, enfrentarán

59

una nueva situación que puede implicar mayor vulnerabilidad, al carecer del respaldo de su propia producción (sea que se destine al mercado o al autoconsumo). En una dinámica económica donde los estímulos de mercado llevan a una asignación de los recursos que maximiza la eficiencia, es probable que continúe, en el horizonte de las proyecciones a 2014, la venta o el arrendamiento de tierras por parte de los pequeños agricultores. Por ello, sería importante acompañar el aumento de la productividad y la competitividad que conlleva el desarrollo de la producción de soja con políticas sociales que optimicen sus efectos positivos y reduzcan su impacto negativo sobre una población con márgenes estrechos de maniobra. La política de desarrollo rural no puede tener en vista un solo rubro productivo, por importante que sea. Es fundamental concebirla dentro de una estrategia global que considere el conjunto de las posibilidades productivas, entre ellas las de actividades diferentes a las agrícolas. Los programas de capacitación y educación; la ampliación del acceso a servicios y a activos; el desarrollo de instituciones que favorezcan una mejor inserción económica y social de la población rural pobre, y las demás orientaciones de la estrategia de desarrollo rural que han sido ya ampliamente reconocidas, deben orientar la política de desarrollo rural, más allá de la importancia de la actividad relacionada con la soja. Pero también es importante considerar las oportunidades de desarrollo rural y de mejora de las condiciones de vida de la población pobre que derivan del acelerado dinamismo de esa producción. Es esencial explotar al máximo las posibilidades de participación eficiente de los pequeños agricultores en la producción de soja. Para esto es necesario resolver las desventajas relativas derivadas de la reducida escala de producción, a través de arreglos institucionales que combinen organización de los pequeños productores con mecanismos de contrato que amplíen sus posibilidades de participar en este sistema productivo. Esos esfuerzos deberían complementarse con políticas diferenciadas, adecuadas a las condiciones de los productores de pequeña escala. Otro aspecto importante son las deficiencias de la infraestructura de almacenamiento y transporte, que constituyen un fuerte obstáculo a la expansión de la soja. El rápido crecimiento de la soja y su destinación a mercados nacionales e internacionales irrumpieron con gran fuerza en un contexto que ya estaba muy presionado por la insuficiencia de la infraestructura de comercialización de productos agrícolas. La debilidad de la red vial, la escasez de camiones para el transporte de granos y derivados, la poca capacidad y el manejo deficiente de los puertos, y la baja participación e ineficiencia de las redes ferroviarias, seguirán haciendo del transporte uno de los mayores estrangulamientos del proceso, especialmente en tiempo de cosecha. Aunque los cinco países sufren problemas parecidos de transporte, hay aquí mayores diferencias que en el caso del proceso agrícola. Los altos costos del transporte se reflejan negativamente en los precios recibidos por los productores, especialmente los más distantes de puertos y zonas de procesamiento. Otro problema de la distribución interna de la producción de soja se relaciona con la concentración de los transportes en época de cosecha, pues la infraestructura de almacenamiento es insuficiente y/o precaria. Existen innumerables instalaciones cuya capacidad práctica de uso es limitada en cuanto a espacio, posibilidad de movilización (norias, cintas, etc.) y acondicionamiento del producto (secado, zaranda, aireación etc.).

60

De no adoptarse medidas de política y programas de inversión adecuados, tendientes a abordar la conservación, la reposición y el aumento de la capacidad de transporte y almacenamiento, la expansión futura de la producción de soja puede agravar dicha situación. ***** De lo expuesto en los capítulos precedentes se concluye que en los países del Mercosur y Bolivia la soja llegó para quedarse. Las consecuencias que su desarrollo futuro pueda tener en la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, el uso de la tierra, el medio ambiente y otros aspectos dependerán no solo de la tendencia general expansiva del cultivo, sino también de la capacidad de los gobiernos de adoptar políticas y medidas para capitalizar los efectos positivos y neutralizar o contrarrestar los negativos, con un ojo continuamente atento a la evolución y la sostenibilidad ambiental, agronómica, social y económica de este complejo fenómeno.

61

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División

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Estadísticas

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las

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63

ANEXO I – Informaciones estadísticas Cuadro 1 – Producción de soja en grano en años específicos Toneladas 1990

1996

2004

Participación

Tasa de variación media anual

Porcentajes (%)

Porcentajes (%)

1990

1996

2004

País Mundo

1990-

1996-

1990-

1996

2004

2004

108 453 156

130 212 831

206 461 698

100

100

100

4,14

5,21

4,89

Brasil

19 897 804

23 155 274

49 793 000

18,3

17,8

24,1

6,64

10,43

8,02

Argentina

10 700 000

12 448 200

31 500 000

9,9

9,6

15,3

2,57

15,06

9,75

Paraguay

1 794 618

2 394 794

3 583 680

1,7

1,8

1,7

6,95

5,84

7,41

232 743

861 636

1 670 000

0,2

0,7

0,8

25,46

7,04

12,59

37 000

13 600

377 000

0,0

0,0

0,2

-10,74

49,45

14,14

32 662 165

38 873 504

86 923 680

30,1

29,9

42,1

5,49

11,68

8,64

Estados Unidos

52 416 000

64 782 000

85 012 800

48,3

49,8

41,2

3,47

1,53

3,03

China

11 008 140

13 233 693

17 600 000

10,2

10,2

8,5

6,07

2,57

3,11

India

2 601 500

5 400 000

7 500 000

2,4

4,1

3,6

14,41

1,42

6,85

Otros

9 765 351

7 923 634

9 425 218

9

6,1

4,6

-3,02

-0,32

-0,68

Bolivia Uruguay

Subtotal América del Sur

Fuente: FAO/RLCP con base en cifras FAOSTAT

Cuadro 2 - Superficie cultivada de soja Tasa de variación media anual

Participación Hectáreas 1990

Porcentajes (%)

1996

2004

57 184 013

61 093 134

91 189 599

100

100

100

2,03

4,32

3,43

11 487 300

10 291 500

21 538 990

18,8

16,8

23,6

0,92

8,43

4,80

Argentina

4 961 600

5 913 415

14 320 000

8,1

9,7

15,7

4,06

11,93

8,26

Paraguay

899 900

833 005

1 870 000

1,5

1,4

2,1

1,59

9,24

7,78

Bolivia

143 372

463 243

890 000

0,2

0,8

1,0

21,79

5,78

12,28

País Mundo

Brasil

Uruguay Subtotal América del Sur

Estados Unidos

1990

1996

2004

Porcentajes (%) 1990199619901996 2004 2004

28 500

7 600

247 000

0,0

0,0

0,3

-12,87

48,21

13,10

17 520 672

17 508 763

38 865 990

28,7

28,7

42,6

2,21

9,69

6,23

22 869 008

25 636 000

29 930 060

37,4

42,0

32,8

1,82

1,39

2,25

China

7 563 788

7 475 774

9 700 000

12,4

12,2

10,6

1,79

2,70

1,62

India

2 564 200

5 233 000

6 900 000

4,2

8,6

7,6

12,05

1,96

6,15

Otros

6 666 345

5 239 597

5 793 549

17

8,6

6,4

-3,26

0,24

-1,38

Fuente: FAO/RLCP con base en cifras FAOSTAT

64

Cuadro 3 – Rendimiento del cultivo soja, años específicos. Tasa de variación media anual Toneladas/Hectárea 1990

País Mundo

1996

Índice

2004

1990

Porcentajes (%)

1996

2004

1990-1996

1996-2004

1990-2004

2,07

0,85

1,41

1,9

2,1

2,3

1,0

1,0

Brasil

1,7

2,2

2,3

0,9

1,1

1,0

5,66

1,84

3,07

Argentina

2,2

2,1

2,2

1,1

1,0

1,0

-1,43

2,80

1,38

Paraguay

2,0

2,9

1,9

1,1

1,3

0,8

5,28

-3,12

-0,34

Bolivia

1,6

1,9

1,9

0,9

0,9

0,8

3,02

1,19

0,27

Uruguay

1,3

1,8

1,5

0,7

0,8

0,7

2,44

0,84

0,92

1,9

2,2

2,2

1,0

1,0

1,0

0,01

-0,02

0,00

Subtotal América del Sur

1,0

EE.UU.

2,3

2,5

2,8

1,2

1,2

1,3

1,62

0,14

0,76

China

1,5

1,8

1,8

0,8

0,8

0,8

4,21

-0,12

1,46

India

1,0

1,0

1,1

0,5

0,5

0,5

2,10

-0,53

0,66

Otros

1,5

1,5

1,6

0,8

0,7

0,7

0,25

-0,56

0,71

Fuente: FAO/RLCP con base en cifras FAOSTAT

Cuadro 4 - Valor y participación de las exportaciones agregadas de grano de soja y sus derivados, años específicos. 1990 Valor

País Mundo Brasil Argentina Paraguay Bolivia Uruguay América del sur EE.UU. Países Bajos Otros

1996

Participación

Millones de dólares EE.UU. 12 975 2 854 2 025 283 38 0 5 200

Participación

100,0 22,0 15,6 2,2 0,3 0,0 40,1

Millones de dólares EE.UU. 21 265 4 462 3 473 463 182 0 8 581

37,6 6,6 15,6

9 211 893 2 581

(%)

4 885 860 2 031

Valor

2004 Valor

100,0 21,0 16,3 2,2 0,9 0,0 40,4

Millones de dólares EE.UU. 31 788 10 048 7 674 861 408 83 19 073

43,3 4,2 12,1

8 019 1 486 3 209

(%)

Participación

Tasa de variación anual 1990-2004

(%)

% 100,0 31,6 24,1 2,7 1,3 0,3 60,0

5,6 8,7 9,0 8,5 18,6 -11,2

25,2 4,7 10,1

3,1 3,1 2,8

Fuente: FAO/RLCP sobre cifras UN COMTRADE.

65

ANEXO II - Perspectivas del complejo sojero conforme a la línea de base II.1

Argentina

Después de crecer a una tasa media anual de alrededor de 12 por ciento durante el período 1998-2004, la producción de soja de Argentina crecerá a una tasa cercana a 4 por ciento entre 2005 y 2014. Como resultado de ello, la producción pasará de 35 millones de toneladas en 2004 a unos 50 millones en 2014. Este aumento estará asociado, entre otros factores, a un incremento medio anual del precio internacional nominal de la soja inferior al del período 1998-2004; 103 a una expansión promedio de 2 por ciento anual de la superficie cultivada, y a un aumento de 1,3 por ciento anual del rendimiento. Así, la superficie cultivada pasará de 13 millones de hectáreas en 2004 a 16 millones en 2014, y el rendimiento de 2,8 a 3,2 toneladas por hectárea. En cuanto al procesamiento, las proyecciones indican que el volumen transformado se incrementará a una tasa media anual de 2,5 por ciento, pues pasará de 26 millones de toneladas en 2004 a 33 millones en 2014. Sin embargo, la proporción del producto destinada a procesamiento disminuirá gradualmente, de 72 por ciento a 65 por ciento, en el período 2005-2014. Dado que el consumo nacional de soja y derivados es relativamente bajo, las exportaciones de grano aumentarán cerca de 6 por ciento al año, hasta alcanzar 17 millones de toneladas en 2014, mientras que las ventas externas de torta y aceite aumentarán alrededor de 3,5 por ciento y 3,1 por ciento al año y serán de 25 millones y 6 millones de toneladas respectivamente.

II.2

Bolivia

Según las proyecciones, la producción de soja de Bolivia seguirá la tendencia ascendente observada en los últimos años, hasta llegar a más o menos 3 millones de toneladas en 2014, es decir, un aumento de 59 por ciento con respecto a 2005. Este crecimiento obedecerá al aumento de la superficie cultivada (que pasará de aproximadamente 1 millón de hectáreas en la actualidad a 1,3 millones en 2014) y a un alza del rendimiento, que subirá de 2,2 a 2,5 toneladas por hectárea entre 2005 y 2014. Gracias al aumento previsto de la producción, la cantidad procesada se elevará de 1,8 millones de toneladas en 2005 a 2,7 millones en 2014. Sin embargo, dada la prioridad otorgada a la producción de torta y aceite, en 2014 las exportaciones de grano representarán menos del 7 por ciento de la producción, es decir, Bolivia exportará solo 214 000 toneladas de soja en grano.

II.3

Brasil

La producción de soja de Brasil ha crecido de forma extraordinaria, sobre todo en el período 2001-2004, en que se incrementó a una tasa media anual de 15 por ciento. Dado que, según se prevé, los precios internacionales y nacionales de la soja mostrarán hasta mediados de la próxima década una tendencia ascendente menos acentuada que en el período 2001-2004, la 103

Se estima que el precio internacional nominal de la soja aumentará 1,7 por ciento en el período 2005-2014, en contraste con un aumento de 4,3 por ciento en el de 1998-2004. Así, se calcula que el precio de la tonelada de soja pasará de 228 dólares EE.UU. en 2005 a 264 dólares EE.UU. en 2014.

66

producción debería crecer a un ritmo medio anual de 3,5 por ciento entre 2005 y 2014, hasta totalizar 79 millones de toneladas al final del período. Ello supone un aumento anual promedio de 2 por ciento de la superficie cultivada y de 1,5 por ciento del rendimiento, con lo que la superficie pasará de 23 millones de hectáreas en 2005 a 27 millones en 2014 y el rendimiento de 2,6 toneladas a 3 toneladas por hectárea. A diferencia de lo observado entre 2001 y 2004, cuando la superficie cultivada aumentó cerca de 7 millones de hectáreas, esta proyección implica un aumento de 4 millones de hectáreas Según especialistas brasileños, gran parte de la superficie adicional corresponderá a las regiones centro-oeste, norte y nordeste del país. En cuanto al destino de la soja, las proyecciones para el período 2005-2014 indican que, de mantenerse la actual política nacional de comercialización, las exportaciones de grano se expandirán con mayor rapidez (3,3 por ciento al año) que el consumo de la industria procesadora (2,6 por ciento). No obstante, en 2014 este último seguirá siendo superior a las exportaciones de grano. 104 A su vez, la producción nacional de torta y aceite crecerá a una tasa media anual de 2,6 por ciento en el período, incremento más que suficiente para atender la demanda interna y exportar volúmenes cada vez mayores, que en 2014 llegarán a 20 millones de toneladas de torta y 4 millones de toneladas de aceite.

II.4

Paraguay

Durante el período 2005-2014, la producción de soja crecerá a tasas más bajas que en los últimos 10 años. Sin embargo, debido a una evolución favorable del precio nominal interno, la producción aumentará a una tasa media anual más alta que en los demás países de la región, con lo que subirá de 3,5 millones de toneladas en 2005 a 6 millones en 2014. Según las proyecciones, este desempeño derivará principalmente de la expansión de la superficie cultivada (a una tasa anual media de 3,6 por ciento) y, en menor medida, del rendimiento (1,3 por ciento). Tradicionalmente, Paraguay ha destinado la mayor parte de la soja a la exportación de grano 105 y un porcentaje menor a la industria procesadora. Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones, este cuadro cambiará en forma progresiva durante el período 2005-2014: en efecto, se estima que en su transcurso las exportaciones de grano seguirán creciendo, pero a una tasa anual cada vez menor, hasta llegar a un monto más o menos estable, en torno a tres millones de toneladas, en los tres últimos años del período. A la inversa, la demanda de la industria procesadora aumentará a un ritmo muy acelerado, de tal manera que en 2014 el volumen procesado (de 2,7 millones de toneladas) casi habrá igualado a las exportaciones de grano. En ese contexto, dada una demanda interna relativamente pequeña de derivados de soja, las exportaciones de torta y aceite aumentarán 50 por ciento y 44 por ciento respectivamente entre 2005 y 2014, con lo que las primeras llegarán a 1,6 millones de toneladas y a 285 000 toneladas las segundas.

104

Se estima que en 2014 la industria procesadora absorberá cerca de 42 millones de toneladas, mientras que las exportaciones de grano sumarán 37 millones. 105 Entre 55 por ciento y 60 por ciento del grano.

67

II.5

Uruguay

La producción de soja seguirá aumentando en Uruguay durante los próximos 8 años, aunque a una tasa media anual de 5 por ciento y no de 9,5 por ciento como en el trienio 2004-2006. En 2014, la producción llegará a 860 000 toneladas, como consecuencia de un aumento de la superficie cultivada y el rendimiento, 106 los cuales, según se estima, llegarán respectivamente a 3,3 millones de hectáreas y 2,2 toneladas por hectárea. El complejo sojero ha cobrado importancia en la economía uruguaya en fecha reciente, por lo que la demanda de la industria procesadora nacional es todavía pequeña, de no más de 4 por ciento del total producido. Según las proyecciones, esta situación persistirá en el período 2007-2014, en el curso del cual las exportaciones de soja aumentarán de 579 000 a 813 000 toneladas, cifra que representará alrededor del 94 por ciento de la producción nacional.

106

La superficie se expandirá a una tasa media anual de 3,3 por ciento y el rendimiento a una de 1,7 por ciento.

68

ANEXO III - Perspectivas del complejo sojero según los diversos escenarios III.1

Escenarios de variación de la productividad del cultivo

Como se muestra en el Cuadro 4.1 del documento de síntesis, según las proyecciones sobre rendimientos más elevados que los supuestos en la línea de base, la producción de soja en Argentina, Brasil y Paraguay será en 2014 un 10 por ciento superior a la estimada en la proyección de base. El escenario con mayor productividad del cultivo tiene particular pertinencia en el caso de Argentina y Paraguay, ya que, en comparación con las demás simulaciones, es el que prevé una mayor producción para ambos países en 2014 (de 56 millones de toneladas y 7 millones de toneladas respectivamente). Como resultado de la mayor producción, el precio internacional y nacional de la soja debería bajar de manera significativa en el período analizado, lo cual dará lugar a que en Argentina y Brasil se cultive en 2014 una superficie un poco menor (4 por ciento a 5 por ciento menos) que la prevista en la proyección de base, mientras que en Paraguay la superficie experimentará un descenso muy exiguo (0,14 por ciento), debido a rezagos en el retorno económico. 107 Además de los resultados anteriores, las exportaciones proyectadas de soja en grano superan las estimaciones de la proyección de base, especialmente en Argentina y Paraguay, donde en 2014 tales exportaciones sobrepasarán en 35 por ciento y 25 por ciento respectivamente las cantidades previstas por la proyección de base, con lo que llegarán a 23 millones y 4 millones de toneladas respectivamente. A su vez, en 2014 Brasil exportará 43 millones de toneladas de soja en grano, 17 por ciento por encima de la línea de base. En cuanto a las exportaciones de derivados, las estimaciones correspondientes al escenario de rendimientos más elevados indican que solo en Paraguay estas alcanzarán niveles significativamente mayores que los de la línea de base. 108 En la hipótesis de rendimientos más bajos, los efectos sobre las variables analizadas son básicamente los mismos, pero en sentido inverso y con valores asimétricos en comparación con los resultados correspondientes a un alza del rendimiento (véase el Cuadro 4.1 del documento de síntesis). Es interesante observar, sin embargo, que en el escenario de menores rendimientos los precios internacionales y los precios internos aumentan en Argentina, Brasil y Paraguay con relación al escenario de base. En Brasil, pese al menor rendimiento, habrá una expansión de la superficie cultivada, de la producción y de las exportaciones de grano de soja con respecto al escenario de base. 109 Estos resultados se deben en gran medida al hecho de 107

En el caso de Paraguay, se estima que los retornos están determinados por el movimiento de los precios, pero sus magnitudes son pequeñas comparadas con el choque inicial de los precios (debido a la elevación del rendimiento), dado que este queda contrarrestado por el aumento o la disminución del rendimiento en dirección opuesta. Una segunda razón consiste en que los precios de otros productos básicos reaccionan en el modelo en la misma dirección que la soja. Si sus rendimientos no experimentan cambios, los otros retornos están en estrecha correspondencia con los movimientos de sus precios, por lo que no hay incentivos para sustitución de superficie. 108 Mientras en Argentina y Brasil la diferencia no superaría el 3 por ciento en 2014, en Paraguay sería de 10 por ciento en el caso de las exportaciones de torta de soja y de 16 por ciento en el de las exportaciones de aceite. 109 Las proyecciones prevén en 2014 un aumento marginal (de 2 por ciento) de la superficie cultivada con soja en Argentina con respecto a la línea de base, mientras que la producción y las exportaciones serán respectivamente 7 por ciento y 20 por ciento más bajas. Las estimaciones correspondientes a Paraguay son de disminución de la superficie cultivada (2 por ciento), de la producción (15 por ciento) y de las exportaciones de soja (25 por ciento).

69

que las reducciones del rendimiento previstas para Brasil son inferiores a las previstas para Argentina y Paraguay. 110 De ese modo, por experimentar una reducción de la productividad mucho menor que sus competidores, Brasil aumentará su participación en el mercado internacional. Este resultado pone de relieve la importancia que tiene la tecnología para que Brasil mantenga la competitividad en este segmento del complejo agroindustrial. Además, si se tiene presente que en el escenario de rendimiento más elevado la superficie cultivada disminuye y la producción y las exportaciones de soja aumentan en virtud de la mayor productividad, el resultado anterior podría mitigar los temores de quienes creen que la expansión de la soja tiene un impacto negativo sobre la foresta amazónica.

III.2

Escenario de variación del costo de producción

El bajo costo de producción ha sido una de las causas principales de la excepcional expansión de la soja en América del Sur. Según los especialistas que elaboraron los escenarios pertinentes, Brasil podría enfrentar una situación más favorable que Argentina y Paraguay, ya que tendría más posibilidades que los otros dos países de reducir en mayor medida los costos de producción y menos posibilidades de que estos aumenten. Según las proyecciones correspondientes a un escenario con costos de producción más bajos, en 2014 la producción de Brasil superará en 15 por ciento la proyección de base y llegará a 91 millones de toneladas; la de Paraguay será de 7 millones de toneladas, 111 y la de Argentina experimentará un incremento inferior en 4 por ciento a la proyección de base, con lo que totalizaría 48 millones de toneladas. 112 Tal como en el escenario de mayores rendimientos, las estimaciones correspondientes al escenario de menores costos de producción también proyectan precios internacionales e internos inferiores (en cerca de 7 por ciento) 113 a los previstos en la línea de base para el año 2014. En un escenario de costos de producción menores que los previstos en la línea de base, la superficie cultivada en Brasil y Paraguay aumentará gradualmente, hasta llegar en 2014 a la estimación más elevada, con 30 millones de hectáreas y 2,3 millones de hectáreas respectivamente. En Argentina también aumentará la superficie, pero, a diferencia de Brasil y Paraguay, se mantendrá por debajo de los valores de la línea de base, con unos 15 millones de hectáreas en 2014. En cuanto a las exportaciones de soja en grano, se estima que las de Brasil seguirán una tendencia gradual de superación de los valores de la línea de base, hasta registrar una diferencia máxima de 31 por ciento en 2014, con exportaciones de 48 millones de toneladas. 110

Se supone que en 2014 el rendimiento disminuirá 1 por ciento en Brasil, mientras que en Argentina disminuirá 9 por ciento y en los Estados Unidos y Paraguay 13 por ciento. 111 Este nivel sobrepasa en 11 por ciento el previsto en la línea de base. 112 Ese menor nivel de la producción de Argentina con respecto a la línea de base se debe a que el efecto positivo de un costo de producción menor supera parcialmente el impacto negativo que provoca el choque del escenario sobre el precio interno de la soja en grano. El resultado final de estos dos efectos es un retorno económico 10 por ciento inferior al de la línea de base en 2014. Por consiguiente, la producción de soja estimada para ese año se sitúa 4 por ciento por debajo de la línea de base. 113 En Argentina, sin embargo, la diferencia será de alrededor de 10 por ciento, pues la elasticidad de transmisión de precio estimada por el modelo es mayor que uno.

70

Las exportaciones de Paraguay también sobrepasarán las de la línea de base, principalmente en los últimos ocho años del período de proyección, en que se situarán entre 20 por ciento y 25 por ciento por encima de los valores de base. En cambio, en este escenario las exportaciones argentinas de grano se pondrán gradualmente por debajo de la proyección de base, hasta quedar en 2014 en 15 millones de toneladas, 11 por ciento menos que lo estimado en la línea de base. En contraste con el supuesto de costos de producción menos elevados, el aumento de los costos implica una reducción de la rentabilidad del cultivo. Por lo tanto, el escenario de mayores costos de producción prevé que la superficie cultivada, la producción de soja y las exportaciones de grano se situarán por debajo de la línea de base en Argentina, Brasil y Paraguay durante por lo menos los últimos tres años del período de proyección. Las diferencias con respecto a dicha línea serán mucho mayores en Argentina, porque, según estiman los especialistas nacionales, sus costos de producción serán más altos que los de Brasil y Paraguay. Por ejemplo, se calcula que en 2014 la superficie total cultivada con soja en estos tres países será inferior en más o menos 4 millones de hectáreas a la proyectada por la línea de base. Cerca de 85 por ciento de esa reducción corresponderá a Argentina, 13 por ciento a Brasil y 2 por ciento a Paraguay. En síntesis, como resultado de la trayectoria del costo de producción supuesta por los especialistas nacionales, Brasil en primer lugar y luego Paraguay registrarán, en el caso de costos de producción menos elevados, niveles de producción, superficie cultivada y exportaciones de soja mayores que los previstos en la línea de base. Por otro lado, en una situación de costos de producción mayores que los de la línea de base, el nivel de estas variables experimentará en ambos países una reducción menos acentuada.

III.3

Escenario de variación de la demanda de importación china

China es uno de los mercados más importantes para las exportaciones de soja en grano de los países productores de América del Sur. Por ello se simuló un incremento de 20 por ciento de la demanda china de procesamiento y de derivados de soja, incremento que se distribuyó de modo uniforme en el período 2005-2014, de manera que en 2005 hubiese un aumento de 2 por ciento con respecto a 2004 y en 2014 uno de 20 por ciento. Se simuló también un escenario con una caída de igual magnitud de la demanda china. Los resultados indican que, en 2014, China importará, en el escenario de aumento de la demanda, 55 millones de toneladas de grano y 4 millones de toneladas de aceite de soja, cifras que serán de 32 millones y 4 millones en la situación opuesta. 114 En respuesta a estos choques positivo y negativo de la demanda, el precio internacional y el precio interno de la soja se modificarán en el mismo sentido, con lo cual en 2014 diferirán en alrededor de 5 por ciento del escenario de base en Argentina, Brasil y Paraguay. 115 La producción reaccionará también en el mismo sentido del cambio de la demanda de importación. Sin embargo, las variaciones de la demanda china provocarán cambios más marcados en la producción de Brasil que en la de Argentina y Paraguay, debido a la mayor 114

Estos valores corresponden, respectivamente, a un aumento de 26 por ciento y a una disminución de 13 por ciento con respecto a la línea de base. 115 En Argentina, sin embargo, la diferencia es de 7 por ciento, pues la elasticidad de transmisión del precio estimada por el modelo es mayor que uno.

71

capacidad de respuesta de Brasil a las variaciones de precio. En ese contexto, conforme al escenario de aumento de las importaciones chinas, se prevé que en 2014 la producción de estos países diferirá de la línea de base en 5 por ciento, 3 por ciento y 2 por ciento respectivamente, lo que dará lugar a los niveles productivos presentados en el Cuadro 4.1 del texto de síntesis. Como se ve en ese cuadro, dichos volúmenes provendrán de una superficie cultivada mayor que la prevista en la línea de base, sobre todo en Argentina, donde la estimación correspondiente a 2014 es el mayor valor proyectado para este país (16 millones de hectáreas). En cuanto a las exportaciones de soja, se estima que en el contexto de una demanda china más elevada que la de la línea de base, las ventas externas de Argentina, Brasil y Paraguay serán respectivamente de 19 millones, 41 millones y 3 millones de toneladas, valores que superan las estimaciones iniciales. Como se muestra en el Cuadro 4.1, las exportaciones de torta y aceite de soja ofrecerán un panorama distinto del anterior, por lo menos en dos aspectos: i) en 2014, las exportaciones correspondientes de Argentina superarán las proyecciones de la línea de base, lo cual estará asociado a la mayor competitividad de la industria procesadora de este país; y ii) las diferencias porcentuales con respecto a la línea de base serán menores, debido posiblemente a un pequeño cambio en la rentabilidad del procesamiento de grano. Las proyecciones para el escenario de menor demanda de importación china presentan resultados en dirección inversa a los anteriores.

72

Module metadata

1. EASYPol module 2. Title in original language English

Serie de asistencia de políticas

French Spanish Other language 3. Subtitle in original language English

Expansión futura de la soja 2005-2014 Implicaciones para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural sostenible y las políticas agrícolas en los países del Mercosur y Bolivia Documento de síntesisia

French Spanish Other language 4. Summary El objeto de este trabajo, en que se sintetiza una investigación hecha por la FAO en colaboración con instituciones de los países del Mercosur116 y Bolivia, es contribuir a una mejor comprensión de las posibles implicaciones de la expansión del cultivo de soja para la seguridad alimentaría, el desarrollo rural y las políticas agrícolas de estos países en el período 2005-2014. Basado en los estudios por país realizados en dicha investigación, este documento intenta resumir las causas de la expansión de la soja en los últimos 10 años y presentar las principales transformaciones que acompañaron ese proceso, así como cuantificar en forma aproximada su posible crecimiento entre 2005 y 2014, explorar las principales implicaciones de la expansión futura y ofrecer algunas conclusiones analíticas. 5. Date

2006

6. Author(s)

7. Module type

Thematic overview Conceptual and technical materials Analytical tools Applied materials Complementary resources

8. Topics covered by the module

Agriculture in the macroeconomic context Agricultural and sub-sectoral policies Agro-industry and food chain policies Environment and sustainability Institutional and organizational development Investment planning and policies Poverty and food security Regional integration and international trade Rural Development

73

9. Subtopics covered by the module 10. Training path

11. Keywords

74