Servicios municipales y finanzas en Bolivia Hacia el acceso universal en agua y saneamiento

Junio de 2011

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65746

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REPORT No: 65746-BO

Banco Mundial Unidad de Desarrollo Sustentable Región de América Latina y el Caribe

EJERCICIO FISCAL

1 de enero – 31 de diciembre

EQUIVALENTES DE MONEDA Unidad de moneda local: Boliviano (BOB) 1 USD (al 1 de marzo de 2010) = 7.02 BOB * Todos los montos en dólares se refieren a USD salvo que se indique lo contrario.

Vicepresidente: Pamela Cox Director para el País: Carlos Felipe Jaramillo/Laura Frigenti Gerente Sectorial: Guang Zhe Chen Líderes Sectoriales del País: Michel Kerf/ Ousmane Dione Gerentes de Proyecto: Ivo Imparato Miguel Vargas-Ramírez

LISTADO DE SIGLAS Y ABREVIATURAS ABI

Agencia Boliviana de Información

AFCSAS

Autoridad de Fiscalización y Control Social del Agua y Saneamiento

ALC

América Latina y el Caribe

ASICASUR

Asociación de Sistemas Comunitarios de Agua del Sur

CAPyS

Comités de Agua Potable y Saneamiento

CONIAG

Consejo Interinstitucional del Agua

CORPAGUAS Corporación de Agua Potable y Alcantarillado CTS

Consejo Técnico Social

DDRR

Registro de Derechos Reales

ENDE

Empresa Nacional de Electricidad

EPSA

Entidades Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario

EPSAS

Empresa Pública Social del Agua y Saneamiento

FAM

Federación de Asociaciones Municipales

FEJUVE

Federación de Juntas Vecinales

FES-ILDIS

Friedrich Ebert Stiftung-Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales

FPS

Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social

FUNDASAB

Fundación de Apoyo a la Sostenibilidad del Saneamiento Básico

GM

Gobiernos Municipales

GMLP

Gobierno Municipal de La Paz

GTZ

Agencia Alemana de Cooperación Técnica (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit)

HIPC

Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (Heavily Indebted Poor Countries Initiative)

HIPC-2

Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados – Segundo Paquete (Heavily Indebted Poor Countries Initiative – Second Package)

IDH

Impuesto Directo a los Hidrocarburos

INE

Instituto Nacional de Estadística

INRA

Instituto Nacional de Reforma Agraria

LDA

Ley No. 1654 de Descentralización Administrativa, 1995

LPP

Ley No. 1551 de Participación Popular, 1994

MEFP

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

NCPE

Nueva Constitución Política del Estado

N/D

No Disponible

ODENAL

Organización para el Desarrollo Nacional

ODM

Objetivos de Desarrollo del Milenio

ONGs

Organizaciones No Gubernamentales

OTB

Organización Territorial de Base

PDD

Plan de Desarrollo Departamental

PDM

Plan de Desarrollo Municipal

PGDES

Plan General de Desarrollo Económico y Social

PND

Plan Nacional de Desarrollo

PNSB

Plan Nacional de Saneamiento Básico, 2008-2015

POA

Plan Operativo Anual

PRU

Plan de Revitalización y Desarrollo Urbano de La Paz

SAGUAPAC

Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Santa Cruz

SAM

Sociedad Anónima Mixta

SEMAPA

Servicio Municipal de Agua Potable de Cochabamba

SENASBA

Servicio Nacional Para la Sostenibilidad en Saneamiento Básico

SIAM

Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal

SIG

Sistema de Información Geográfica

SIGMA

Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa

SINCOM

Sistema Integral de Contabilidad Municipal

SIRESE

Sistema de Regulación Sectorial

SISAB

Superintendencia de Saneamiento Básico

TGN

Tesoro General de la Nación

UFV

Índice Unidad de Fomento a la Vivienda

ANC

Índice de Agua No Contabilizada UMSSUniversidad Mayor de San Simón

UNASBVI

Unidad de Saneamiento Básico y Vivienda

UNICEF

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UPF

Unidad de Programación Fiscal

USAID

Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development)

WDR09

Informe Sobre el Desarrollo Mundial 2009: Una Nueva Geografía Económica (World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography)

PTAR

Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales

ÍNDICE RECONOCIMIENTOS .................................................................................................... 5 INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 6 1 RESEÑA ....................................................................................................................... 9 1.1 Avance notable que necesita ser consolidado ...........................................................................9 1.2 Las tendencias demográficas y de cobertura ...........................................................................9 1.3 Fortalecimiento de la planificación e implementación de inversiones locales .....................11 1.4 Promover la regulación para balancear las tarifas y los subsidios necesarios con miras a la sostenibilidad y la inversión ...................................................................................................................13 1.5 Incrementar la inversión para la cobertura universal ..........................................................17

2 TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS Y ACCESO A SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO ......................................................................................................... 20 2.1 2.2 2.3

El contexto macroeconómico en Bolivia, 2008-2010 ..............................................................20 El contexto demográfico: concentración en las áreas metropolitanas .................................21 Cobertura de agua y saneamiento: declinación en el ritmo de avance ................................28 2.3.1 Correlación entre pobreza y falta de acceso .................................................................................... 31

2.4 2.5 2.6

Tendencias de acceso en áreas urbanas y rurales ..................................................................32 Tendencias de acceso en los diferentes departamentos de Bolivia .......................................35 Asignación de recursos para cobertura universal .................................................................36

3 DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO DE INSTITUCIONES LOCALES ........................................................................................................................ 39 3.1 3.2 3.3

Los municipios y la participación popular .............................................................................39 La descentralización bajo la NCPE ........................................................................................42 Instrumentos de planificación y desempeño al nivel local ....................................................45 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4

3.4

Planes de desarrollo municipal ........................................................................................................ 46 Los límites a los gastos operativos también limitan la capacidad de planeamiento ......................... 48 Sistemas de catastro ......................................................................................................................... 49 El Plan Operativo Anual (POA) ...................................................................................................... 51

La planificación bajo la NCPE ................................................................................................53 3.4.1 El reconocimiento de las organizaciones sociales ........................................................................... 53 3.4.2 Las nuevas Autonomías y la planificación en la NCPE ................................................................... 54

3.5 Ejecución del presupuesto municipal .....................................................................................56 3.6 Operación y mantenimiento ....................................................................................................57 3.7 Los recursos y la capacidad en el nivel local determinarán los resultados de provisión de servicios. 58 3.7.1 Capacidad para la ejecución presupuestaria y el uso de los datos financieros municipales ............. 59 3.7.2 El POA como base para una planificación municipal más realista y relevante................................ 59

4 SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO .............................................................. 61 4.1

El sector del agua y saneamiento en Bolivia ...........................................................................61 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4

4.2 4.3

Antes de las reformas de 1994 ......................................................................................................... 62 Las reformas de 1994: participación, privatización y regulación .................................................... 63 Las ‗guerras del agua‘ y el movimiento hacia un enfoque de derechos ........................................... 64 El actual proceso de reforma ........................................................................................................... 65

El estado actual de los proveedores de servicios ....................................................................65 Marco regulatorio del suministro de agua y saneamiento ....................................................67 4.3.1 Enseñanzas de la experiencia de la SISAB ...................................................................................... 71 4.3.2 Regulación y desarrollo institucional del sector bajo la NCPE........................................................ 72

4.4

Desempeño y tarifas .................................................................................................................74 4.4.1 Productividad laboral, calidad del servicio y agua no contabilizada................................................ 74 4.4.2 Tarifas ............................................................................................................................................. 78

4.5

Las empresas de agua metropolitanas ....................................................................................80 4.5.1 La Paz-El Alto ................................................................................................................................. 80

4.5.2 Cochabamba .................................................................................................................................... 82 4.5.3 Santa Cruz ....................................................................................................................................... 83 4.5.4 Niveles de gastos de las empresas de servicios metropolitanas ....................................................... 85

4.6

Principales retos que enfrenta el sector de agua y saneamiento ...........................................87

5 FINANZAS MUNICIPALES, INVERSIONES EN AGUA Y SANEAMIENTO, Y EXPANSIÓN DE LA COBERTURA ........................................ 89 5.1

Evolución de las finanzas municipales, 1994-2008.................................................................89 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4

5.2

Base de datos de ingresos y gastos municipales .............................................................................. 92 Ingresos fiscales municipales per cápita .......................................................................................... 93 Ingresos por fuente .......................................................................................................................... 94 Ingresos por transferencias del gobierno central.............................................................................. 96

¿Cuál es la distribución más eficiente de los ingresos fiscales entre los municipios? .........97 5.2.1 Una ilustración esquemática del impacto de la descentralización ................................................... 99 5.2.2 Simulando diferentes escenarios en términos de las decisiones de distribución ............................ 101

5.3

Evolución de los gastos municipales......................................................................................104 5.3.1 Gasto por tipo de municipalidad .................................................................................................... 104 5.3.2 Gastos operativos, servicio de la deuda e inversión ....................................................................... 106

5.4

Gastos en servicios básicos .....................................................................................................107 5.4.1 Patrones de inversión en abastecimiento de agua y saneamiento .................................................. 108

5.5

Escenarios futuros de inversión en el sector de agua y saneamiento .................................111 5.5.1 Primer escenario: ‗sin cambios‘..................................................................................................... 111 5.5.2 Segundo escenario: alcanzar las metas de cobertura basadas en los ODM del Plan Nacional de Abastecimiento de Agua y Saneamiento para 2015 .................................................................................. 113 5.5.3 Tercer escenario: cobertura universal para 2025 ........................................................................... 117 5.5.4 Los planes de inversión anunciados por el gobierno ..................................................................... 118

6 INICIATIVAS DESTACADAS................................ Error! Bookmark not defined. BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 120 Otros Recursos ......................................................................................................................................120

ANEXO 1 CUESTIONARIO A LOS GOBIERNOS MUNICIPALES .................... 123 ANEXO 3 BASE DE DATOS FINANCIEROS MUNICIPALESError! Bookmark not defined. TABLAS Tabla 1. Distribución de la población en los grupos de municipios ....................................................23 Tabla 2. Distribución de la población de Bolivia por tipo de municipio .............................................24 Tabla 3. Departamentos de Bolivia: Crecimiento urbano, pobreza y participación de la población y PIB 27 Tabla 4. Variación promedia anual (%) ................................................................................................30 Tabla 5. Acceso a agua y saneamiento por categoría de asentamiento, 2001-2007............................30 Tabla 6. Incidencia de pobreza y acceso a servicios, por departamento (%) .....................................32 Tabla 7. Tasas de acceso a agua potable mejorada (%) .......................................................................33 Tabla 8. Distribución de los hogares por tipo de disposición de agua residual en sus viviendas (%)33 Tabla 9. Inversión anual municipal per cápita en agua y saneamiento, 2008 ....................................37 Tabla 10. Evolución institucional ......................................................................................................41 Tabla 11. Estructura territorial del gobierno en la NCPE .............................................................43 Tabla 12. Ejemplos de la distribución de responsabilidades ..........................................................44 Tabla 13. Asignación de competencias anterior a la NCPE ...........................................................45 Tabla 14. Cronograma anual para presupuestos públicos .............................................................53 Tabla 15. Aprobación requerida para los documentos de planificación .......................................55 Tabla 16. Evolución de los marcos regulatorios para el sector de agua (1980-2000) ...................67 Tabla 17. EPSAs reguladas en la estructura urbana boliviana ......................................................69 Tabla 18. Lista y localización de las EPSAs reguladas ...................................................................70 Tabla 19. Asignación planificada de licencias y registros (SISAB, 2008) ......................................71 Tabla 20. Reseña del suministro de agua y saneamiento en las tres áreas metropolitanas .........74 Tabla 21. Acceso al agua potable y saneamiento en La Paz- El Alto .............................................81

ii

Tabla 22. EPSAS, Financiamiento externo existente, 2007-1011 ...................................................86 Tabla 23. SEMAPA, Cochabamba, Recursos externos obtenidos en 2008 ...................................86 Tabla 24. SAGUAPAC, Santa Cruz, Presupuesto por fuente de financiamiento 2009 ................87 Tabla 25. Proyectos de inversión gubernamental por sector, 2010-2015 (Millones de US$) .......91 Tabla 26. Normas de distribución de los recursos fiscales ..............................................................98 Tabla 27. Distribución del ingreso fiscal y escenarios de cobertura por tamaño de municipio 103 Tabla 28. Porcentaje de participación en el gasto municipal de Bolivia por tamaño de municipio 104 Tabla 29. Niveles de inversión en agua y saneamiento en relación con los gastos totales por tipo de municipio 109 Tabla 30. Inversiones municipales en agua y saneamiento por fuente y tipo de municipio, 2008 (miles de US$)........................................................................................................................................111 Tabla 31. Niveles de cobertura esperados en 2015 y 2025 si continúa la inversión del sector a la tasa de 2001-2007 ..................................................................................................................................112 Tabla 32. Proyecciones de inversión para 2015 y 2025 si continua la inversión en el sector a la tasa de 2001-2007, por tipo de municipio (miles de US$) ..........................................................................113 Tabla 33. Objetivos de cobertura del PNSB para 2015.................................................................113 Tabla 34. Relación entre los tipos de municipios y las categorías de asentamiento del PNSB ..114 Tabla 35. Parámetros usados en la proyección de escenarios ......................................................115 Tabla 36. Necesidades de inversión para extender la cobertura de agua y saneamiento (PNSB)115 Tabla 37. Necesidades de inversión en el sector, millones de US$ (PNSB) ..................................116 Tabla 38. Proyecciones de inversión para 2015 y 2025 por inversiones en el sector a la tasa contemplada por el PNSB, por tipo de municipio (miles de US$) ....................................................116 Tabla 39. Niveles de cobertura en 2015 y 2025 si la inversión en el sector sigue la tendencia contemplada en el PNSB ......................................................................................................................117 Tabla 40. Necesidades de inversión y necesidades de cobertura adicionales para 2025 para lograr una cobertura universal (miles de US$) ..............................................................................................117 Tabla 41. Necesidades de inversión para lograr la cobertura universal para 2025 por tipo de municipio (miles de US$)......................................................................................................................118 FIGURAS Figura 1. Países latinoamericanos seleccionados: Crecimiento real del PIB en 2009 (%) ..........21 Figura 2. Tasa de Urbanización en América Latina. ......................................................................25 Figura 3. Cambios en los coeficientes de población al nivel municipal .........................................28 Figura 4. Cobertura (1992-2007) ......................................................................................................30 Figura 5. Población y porcentaje de hogares con agua potable .....................................................34 Figura 6. Población y porcentaje de hogares con saneamiento adecuado ....................................34 Figura 7. Población y porcentaje de hogares con agua potable .....................................................34 Figura 8. Crecimiento de la Cobertura de Agua Potable ...............................................................36 Figura 9. Mapa de departamentos y municipios de Bolivia ...........................................................42 Figura 10. Continuidad del servicio en las EPSAs reguladas (horas de servicio por día) .............75 Figura 11. Número de empleados por cada mil conexiones .............................................................75 Figura 12. Cobertura de medición (% de usuarios equipados con un medidor) ............................77 Figura 13. Agua no contabilizada .......................................................................................................77 Figura 14. Tasa de recuperación ........................................................................................................78 Figura 15. Costos promedio y tarifas (en orden de costos) ..............................................................80 Figura 16. Áreas de concesión de las distintas cooperativas que operan en Santa Cruz ...............84 Figura 17. Ingresos municipales agregados, 1994-2008 (en miles de US$) .....................................90 Figura 18. Ingresos fiscales municipales per cápita 1994-2008........................................................93 Figura 19. Ingresos fiscales per cápita por origen ............................................................................95 Figura 20. Recursos fiscales per cápita por origen y tipo de municipio ..........................................96 (US$ a valores constantes de 2008) ........................................................................................................96 Figura 21. Transferencias totales por programa de origen..............................................................97 (miles de US$ a valores constantes de 2008) .........................................................................................97

iii

Figura 22. Ingresos fiscales municipales y costos unitarios según centralización y descentralización 100 Figura 23. Gasto público municipal per cápita, 1994-2008 ............................................................105 Figura 24. Gasto municipal per cápita, 1996-2008 .........................................................................107 Figura 25. Inversión per cápita por sector en 2008 (US$) ..............................................................108 Figura 26. Inversión en el sector de agua potable y saneamiento (2001-2007) .............................108 Figura 27. Inversiones municipales en agua y saneamiento, 1999 - 2008 .....................................110

iv

RECONOCIMIENTOS Entre las muchas contribuciones a este estudio, los líderes del equipo queremos reconocer las de Tito Yepes Delgado, quien tomó parte activa en el estudio, inicialmente como Economista con el Banco Mundial y posteriormente como consultor. Nuestro reconocimiento también va a nuestros consultores bolivianos Eduardo Pando, Ernesto Rüde y Oscar Navarro; nuestro personal y colegas consultores en la Unidad Urbana, de Agua, y de Gestión de Desastres de la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, Augustin Pierre Maria, Edoardo Collevecchio, Margarita Pájaro, Claudia Lorena Trejos y Cintia Vega; nuestros colegas en la Oficina de País del Banco Mundial en La Paz, Julio Loayza y David Tuchschneider; el Líder del Sector para el Desarrollo Sostenible, Michel Kerf, el Gerente de País para Bolivia, Oscar Avalle; y el equipo de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM), Luis Revilla, Dino Palacios y Julio Linares. También queremos expresar nuestros agradecimientos a las instituciones bolivianas que aportaron información y asesoría, notablemente el Viceministerio de Presupuesto y Contaduría del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el Ministerio del Agua (ahora Ministerio de Medio Ambiente y Agua), la Superintendencia de Saneamiento Básico, la Empresa Pública Social del Agua y Saneamiento (EPSAS), el Programa Nacional de Cambio Climático – Ministerio de Planificación del Desarrollo, el Gobierno Municipal de Cochabamba, la FAM, el Instituto Nacional de Hidrología e Hidráulica, el Servicio Municipal de Agua Potable de Cochabamba (SEMAPA), y la Asociación de Sistemas Comunitarios de Agua del Sur (ASICASUR). Este estudio les debe mucho a todos los colegas e instituciones mencionados anteriormente. Se espera que contribuya a sus trabajos a medida que continúan en su tarea de construir instituciones de servicios municipales inclusivas y efectivas en Bolivia.

5

INTRODUCCIÓN 1. Los 20 años transcurridos de 1990 al 2010 han sido un tiempo de profundos cambios en Bolivia. Durante este tiempo, los dos procesos que examinamos en este informe han estado desarrollándose, si bien con variaciones en su ritmo de avance. Nos referimos a la descentralización del poder y recursos del Estado, por un lado, y a la extensión del acceso a los servicios básicos, por el otro. Este reporte se ha escrito en el intento de entender la interconexión entre estos dos pilares del desarrollo de Bolivia y de aportar información a los formuladores Bolivianos de política y los socios del desarrollo del país a medida que ellos alcanzan la cobertura universal en dos de los servicios básicos más importantes: agua potable y saneamiento. Esta es una de las metas claves del gobierno de Bolivia bajo la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE), adoptada en el 2009, la cual proclama el acceso al agua y saneamiento como un derecho fundamental. 2. El agua y la alimentación se definen como derechos fundamentales en el Artículo 16 de la NCPE. El Artículo 20 desarrolla de manera ulterior el derecho de acceso a servicios básicos, indicando que ―toda persona tiene derecho a un acceso universal y equitativo a los servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento, electricidad, gas, postal y de telecomunicaciones‖. Define la provisión de estos servicios como responsabilidad del Estado, y hace lugar a la posibilidad de participación del sector privado en los casos de electricidad, gas, y telecomunicaciones. 3. El acceso a los servicios de agua y saneamiento es un importante tema político y social en Bolivia. Con dos millones y medio de personas, sobre una población total de 10 millones, que todavía carece de acceso a una fuente de agua mejorada, y con más de la mitad de la población sin acceso a un saneamiento apropiado, el cumplimiento del mandato constitucional a través de la extensión de la cobertura de los servicios de agua y saneamiento a todos los Bolivianos es un objetivo de desarrollo esencial para el país. Esto es articulado no sólo en la nueva Constitución, sino también en el Plan Nacional de Saneamiento Básico 2008-2015 (PNSB) del 2007, el documento de política clave del gobierno para el sector. Este estudio no busca reemplazar el PNSB o brindar un diagnóstico detallado del sector, pero sí complementar el documento de política del gobierno y apoyar su compromiso de proveer servicios de agua y saneamiento para los pobres de Bolivia al brindar información previamente no disponible y el análisis sobre algunas áreas clave tales como demografía y dinámica de las finanzas públicas, lo cual influenciará la extensión y calidad de la cobertura del servicio en los próximos años. 4. La decisión de centrar el estudio en el tema del agua y el saneamiento obedece a varias consideraciones. Primero que todo, la función clave de este sector en el desarrollo humano y económico hace de él una prioridad del gobierno de promover la extensión de la cobertura. El Banco Mundial desea apoyar este compromiso y dedicarse a un diálogo del sector con el gobierno, con la ayuda de este estudio, sobre las formas que su asistencia pueda tomar. Segundo, la disponibilidad de datos sobre inversiones sectoriales y tasas de cobertura a lo largo del tiempo lo hace más fácil que en otros sectores para comprender los vínculos entre la evolución de las instituciones y de los flujos financieros al nivel local, por un lado, y los resultados en términos de provisión de servicios, por el otro. Finalmente, centrarse en un sector nos permitió, sin grandes inversiones en recolección primaria de información, recolectar y analizar importantes datos y proporcionar lo que se espera sean contribuciones válidas para informar a los formuladores de 6

política. En el caso que este análisis demostrara ser de utilidad y relevancia para el gobierno, el Banco podría considerar ampliarlo a otros sectores. 5. El período de aproximadamente dos décadas cubierto por el estudio, a partir de 1990, estuvo marcado por hitos importantes que orientaron el proceso de recopilación y análisis de datos. En consecuencia, nuestra línea de base de datos sobre cobertura de agua y saneamiento fue provista por el Censo de 1992, y las series de datos sobre ingresos y gastos municipales se inicia con la creación del actual marco de gobierno local de Bolivia, en 1994. Se consideró necesario el comprender la evolución de los flujos financieros a las municipalidades y sus patrones de gasto, y a este fin se creó una base de datos que cubre el período 1994-2008. Este trabajo se hizo en conjunto con la Federación de Asociaciones Municipales (FAM), usando datos provistos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP). La construcción de la base de datos requirió depurar y reclasificar la información recopilada periódicamente por el Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad del MEFP. La principal fortaleza de la base de datos es que sus cifras son comparables en el tiempo. Al revisar y trabajar con la base de datos original del Ministerio de Economía, se halló que los datos no eran comparables entre ejercicios fiscales o entre municipalidades dentro del mismo año. Esto surgió de los frecuentes cambios en las directivas y nomenclatura usada por los gobiernos municipales en la elaboración de sus presupuestos y registros de gastos e ingresos. Sin duda, esta base de datos es en sí una importante contribución al estudio de las relaciones gubernamentales y los municipios del país. Se espera que el trabajo realizado para este estudio sirva como referencia para los años venideros y que la FAM, que realizó el trabajo y adquirió la capacidad relevante, pueda continuar actualizando la base de datos en el futuro. 6. Además, con el propósito de comprender los problemas de capacidad vinculados con la planificación y ejecución de las inversiones en infraestructura por parte de los municipios bolivianos, se presentó un cuestionario cualitativo a 10 gobiernos municipales de distintos tamaños, incluidas las principales ciudades de las tres áreas metropolitanas de Bolivia y algunos importantes municipios no metropolitanos, pero también centros más pequeños. 7.

La estructura del informe es la siguiente: i.

El primer capítulo brinda una reseña del estudio y sus principales conclusiones;

ii.

El segundo examina las tendencias demográficas y la evolución de los índices de cobertura de agua y saneamiento;

iii.

El tercero se ocupa del proceso de descentralización boliviano, y las características y modus operandi de los gobiernos municipales del país;

iv.

El cuarto cubre la evolución del sector de agua y saneamiento, sus instituciones y regulación, su desempeño y regímenes tarifarios, y estudia en mayor detalle el desempeño de las empresas de servicios en cada una de las tres áreas metropolitanas;

v.

El quinto describe las tendencias en las finanzas municipales y las inversiones en suministro de agua y saneamiento, y desarrolla tres escenarios distintos de expansión de la cobertura;

vi.

El cuestionario diligenciado por los municipios, la metodología empleada en la base de datos de finanzas municipales y la base de datos en sí se adjuntan como Anexos.

7

8. Se espera que este estudio ayude a aclarar las tendencias en Bolivia en materia de procesos demográficos, de descentralización, financiamiento de agua y saneamiento y de provisión de servicios básicos; y contribuye a la comprensión de los aspectos claves relacionados con la extensión de la cobertura del servicio, con el objetivo final de proporcionar elementos útiles y opciones a los funcionarios nacionales y locales encargados de la elaboración de políticas, así como a reguladores, funcionarios de la administración municipal y de las empresas de servicios y miembros de asociaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y organizaciones de asistencia para el desarrollo, a medida que aseguran que todos los bolivianos tengan acceso a un mejor suministro de agua y a un adecuado saneamiento.

8

1 1.1

RESEÑA

Avance notable que necesita ser consolidado

9. Los índices de cobertura de agua y saneamiento han tenido notables avances en las últimas dos décadas. A nivel nacional, el acceso a un suministro de agua mejorada pasó del 56% en 1992 al 75% en 2007, y a un adecuado saneamiento del 28% al 48%. En el mismo período, Bolivia desarrolló un proceso de descentralización de competencias y recursos públicos hacia el nivel local que implicó un cambio radical en relación con su pasado de centralización. Los recursos administrados por las municipalidades crecieron diez veces en términos reales durante este período. Sin duda existe un fuerte vínculo entre tales avances en la cobertura en materia de agua y saneamiento y el proceso de descentralización, como resultado del cual las comunidades locales han ganado influencia en la asignación de una masa de recursos mayor, y se han fortalecido las instituciones locales. 10. Sin embargo, el aumento de la tasa de cobertura se ha hecho más lento con posterioridad a 2001 a pesar de una bonanza fiscal. Entre 1992 y 2001, la cobertura de agua potable aumentó el 16%, y la de saneamiento el 14%. No obstante, entre 2001 y 2007, la cobertura de agua potable únicamente incrementó el 3% (con áreas urbanas incluso registrando una pequeña disminución), y la de saneamiento el 6%, a pesar del incremento sostenido en los recursos que se hicieron disponibles al nivel local. 11. Esto no es atípico después de rápidas expansiones, cuando las instituciones del sector se centran en atender un mayor número de usuarios y en mejorar la calidad del servicio. Este informe ha estudiado las tendencias demográficas de Bolivia, el proceso de descentralización y la capacidad de planificación de las instituciones locales, la organización y regulación del sector del agua, el desempeño de las empresas de servicios, la evolución de los flujos de recursos fiscales hacia el nivel local, y los actuales patrones de inversión y las necesidades de inversión para distintos escenarios de extensión de la cobertura de agua y saneamiento, para así brindar a los formuladores de política elementos y opciones para continuar la expansión de la cobertura, a la vez que garantizan la calidad del servicio y la efectiva administración de los sistemas existentes. 1.2

Las tendencias demográficas y de cobertura

La población de Bolivia y su actividad económica están crecientemente concentradas en las áreas metropolitanas y otras grandes ciudades. Esto puede brindar oportunidades para avanzar rápidamente hacia la cobertura universal, aprovechando las economías de escala y la presencia de instituciones más fuertes en las ciudades, pero de otro lado crea nuevos retos para garantizar que la población de las áreas rurales y ciudades más pequeñas no se quede atrás.

12. Las tendencias demográficas de Bolivia brindan señales claras para el diseño de políticas. La población se ha venido concentrando rápidamente en las grandes ciudades del país: sólo el 2.7% de la población nacional vive en municipios con una población menor a 5,000 habitantes, mientras que más del 45% reside en las tres áreas metropolitanas de La Paz-El Alto, 9

Cochabamba y Santa Cruz. Una proyección de las tendencias actuales muestra que, para 2020, el 51% de la población de Bolivia vivirá en los tres centros metropolitanos. Se estima que esta tendencia continuará, ya que Bolivia está cerrando la brecha de urbanización más rápido que cualquier otro país de la región de América Latina y el Caribe (ALC), con la excepción de Brasil. 13. Mientras que las áreas rurales y las ciudades con una población inferior a 50,000 habitantes están experimentando una declinación de sus participaciones en la población nacional, la participación de las ciudades no metropolitanas de más de 50,000 habitantes es estable, y la de las municipalidades metropolitanas está creciendo rápidamente: su población crece a una tasa anual del 2.8% comparada con un promedio nacional del 2.0%. En consecuencia, existe un evidente ―eje de crecimiento‖ en una dirección este-oeste, vinculando las tres áreas metropolitanas, el cual se complementa con un eje norte-sur formado por Riberalta, Sucre, Yacuiba y Tarija. Además del crecimiento poblacional de Bolivia, estos siete conglomerados urbanos también concentran su dinamismo económico. 14. Puede afirmarse que esa rápida urbanización ha producido beneficios tanto en términos de reducción de la pobreza como de crecimiento económico. Por ejemplo, Santa Cruz, que en la actualidad es el departamento más urbanizado en Bolivia, experimentó la mayor reducción de la pobreza en el país entre 1992 y 2001. En el mismo período, en los departamentos rurales de Chuquisaca, Potosí y Pando, la reducción de su participación en la población nacional coincidió con un aumento considerable en los índices de pobreza. Santa Cruz también aumentó su participación en el PIB boliviano al 4.2%, más que cualquier otro departamento, mientras que los tres departamentos rurales antes mencionados experimentaron un crecimiento insignificante en sus participaciones en el PIB boliviano o una franca contracción. 15. Esta creciente concentración de población y actividad económica ofrece oportunidades para una rápida expansión de la cobertura de agua y saneamiento, aprovechando las economías de escala generadas en los conglomerados urbanos, y asumiendo una mayor capacidad de las instituciones locales en las ciudades grandes. Para que las ciudades de Bolivia garanticen que el servicio de expansión es centrado en los más pobres se necesita priorizar las áreas periurbanas florecientes, que tienen poco o ningún servicio. Un esfuerzo concertado en este sentido tendría importante repercusiones en términos de equidad y reducción de la pobreza, dado el incremento de los pobres de Bolivia viviendo en las ciudades. 16. La inversión pública ha crecido de manera exponencial en Bolivia desde 2006. Por lo tanto, el desafío de promover la expansión y el mejoramiento de la cobertura del servicio no parecería residir en aumentar los recursos globales de inversión sino más bien en focalizarlos de una mejor manera en el suministro de agua y saneamiento, con un énfasis en los pobres, promoviendo incrementos en la capacidad y creando incentivos apropiados. 17. En 2008, por ejemplo, la inversión anual per cápita promedio en suministro de agua y saneamiento fue más alta en las grandes ciudades no metropolitanas, las cuales experimentaron los mayores incrementos en las tasas de cobertura en el período 2001-2007. En los municipios metropolitanos, donde la inversión per cápita tuvo su nivel más bajo en 2008, la cobertura se mantuvo a la par del crecimiento de la población, pero no se produjeron incrementos. En las ciudades más pequeñas y áreas rurales, donde la inversión per cápita en 2008 fue significativamente más elevada que en las áreas metropolitanas, realmente se experimentaron declinaciones en las tasas de cobertura. 10

18. Como sugiere el Informe de Desarrollo Mundial 2009: Una Nueva Geografía Económica (WDR09), invertir en las áreas urbanas no implica que se deba abandonar la descentralización, ni que se ignoren las necesidades de las áreas rurales: es importante lograr buenas instituciones nacionales, con alcance a toda la población, independientemente de dónde se encuentre ubicada en el territorio nacional. Las necesidades de las áreas rurales y las pequeñas ciudades pueden, de hecho, ser atendidas con la implementación de tecnologías apropiadas tales como piletas públicas, que pueden expandir rápidamente el suministro de agua, y soluciones de saneamiento in situ. En todos los departamentos de Bolivia, se observa una fuerte correlación entre los índices de pobreza y la falta de acceso a agua y saneamiento, y los departamentos más pobres son precisamente los departamentos rurales, lo que argumenta a favor de un nivel adecuado de inversión en las áreas rurales.

1.3

Fortalecimiento de la planificación e implementación de inversiones locales

Desde las leyes de descentralización de 1994 Bolivia ha conseguido establecer un marco de planificación municipal, basado en el Plan Operativo Anual o POA. Una definición más amplia del POA, la cual permita presupuestar multianualmente, mejoraría su utilidad. El tema de la capacidad del gobierno local, y en particular la posibilidad de los municipios de atraer y retener personal calificado, también son temas que ameritan atención. Para hacerlo posible se requerirá una revisión de los límites actualmente fijados a los gastos operativos de los municipios.

19. En las últimas dos décadas, se ha avanzado mucho en Bolivia en la creación de instituciones eficaces en el plano local. La descentralización ha tenido un impacto positivo en la cobertura de agua y saneamiento, así como en otros servicios, pero todavía siguen existiendo muchos retos: el horizonte de corto plazo en la planificación y la falta de personal calificado se destacan entre los temas que requieren la atención de los diseñadores de políticas. 20. El poder político recién se descentralizó en Bolivia en 1994 con la Ley de Participación Popular (Ley No. 1551, LPP). Los cambios legales e institucionales que introdujo la LPP se han traducido en profundas modificaciones en la distribución espacial de los recursos. Se logró una mayor presencia del Estado en el territorio nacional, y con ello se dio un giro en relación con la anterior centralización de la inversión pública en las ciudades capitales. En 1994, Bolivia pasó de un modelo centralizado a un modelo de administración local con tres características esenciales: (i) administración local, con responsabilidades cada vez mejor definidas; (ii) crecientes recursos fiscales para los gobiernos locales, distribuidos de manera más uniforme; y (iii) participación popular en las decisiones relativas a la provisión de servicios. Desde 1994, los servicios básicos han sido una responsabilidad de las municipalidades en Bolivia. Esta responsabilidad ha evolucionado de acuerdo con los cambios en la institucionalidad municipal, comenzando por la operación de los sistemas únicamente, hasta las inversiones de capital y el aseguramiento de la provisión de servicios en el largo plazo. 11

21. Esta transformación institucional siguió un camino determinado por los nuevos recursos fiscales recibidos por las municipalidades. Los flujos de recursos fruto de las reformas alcanzaron su pico en el 2008, previo a la crisis financiera global , como resultado de la bonanza de las regalías del petróleo y el gas. Si bien los flujos fiscales hacia el nivel local han sido afectados por la crisis, todavía se encuentran a niveles más altos que en cualquier momento anterior a 2008. En segundo lugar, la transformación fue determinada por la asignación de responsabilidades diferentes a los distintos niveles de gobierno. El proceso iniciado por la LPP se continuó con otras leyes y con una serie de decretos del Ejecutivo. Este conjunto de reglas gradualmente le dio forma a los arreglos institucionales que generaron en buena parte las tensiones entre los niveles de gobierno de los últimos años. Se espera que estas tensiones sean resueltas con la NCPE, pero esto llevará tiempo, ya que las funciones definidas en la NCPE esta siendo reglamentadas mediante un conjunto de leyes. Este proceso también es afectado por los desequilibrios predecibles resultantes de niveles diferentes de acceso a las fuentes de ingresos derivadas de los recursos naturales (esencialmente entre las áreas productoras de gas y petróleo y minerales y el resto del país), que continuarán afectando a los gobiernos sub-nacionales de forma no uniforme. 22. La NCPE define a Bolivia como un país unitario, pero permite la conformación de Entidades Territoriales Autónomas con competencia legislativa, y así acoge a las naciones indígenas y otras autonomías en el concepto de un ―Estado Plurinacional‖. La nueva Constitución define las competencias privativas del gobierno central y de cada uno de los otros niveles de gobierno. Sin embargo, también existen competencias compartidas y concurrentes entre los niveles de gobierno y las autonomías. Los departamentos y municipios son autónomos en la NCPE; las regiones indígenas o campesinas también pueden ser autónomas si aprueban un referéndum a tal efecto. También es posible crear regiones autónomas dentro de los departamentos, como uniones de municipios o provincias,1 o regiones metropolitanas. El marco de la NCPE para autonomías y asociaciones es muy flexible y podría permitir interesantes soluciones en la provisión de servicios en materia de inversiones cuya escala excede el nivel municipal. 23. Según la nueva Constitución, las transferencias fiscales serán definidas de acuerdo con el costo de ejercer las competencias definidas por la NCPE. El Ministerio de Autonomías sería responsable de la definición de las metodologías de costeo y de calcular los costos periódicamente. Al definir las transferencias fiscales para la provisión de servicios, los recursos recaudados a través de las tarifas se restarían de los costos. Durante un período de transición de cinco años, las transferencias extraordinarias cubrirían la diferencia entre los costos de proveer las funciones asignadas y los recursos fiscales, incluidos recursos propios y transferencias del presupuesto central. Luego de este período inicial, se establecería un esquema permanente, en el que transferencias adicionales equipararían los mayores esfuerzos fiscales realizados por los gobiernos locales. 24. La planificación tiene un papel fundamental en la acción de todo nivel de gobierno, para mantener el foco de la acción en un contexto en el que las necesidades de acción gubernamental son múltiples y apremiantes. En Bolivia, todos los niveles de gobierno tienen la obligación de trazar sus planes, que tienen plazos específicos. Sin embargo, nuestro análisis muestra que el uso efectivo del contenido de estos planes es generalmente limitado, al igual que la capacidad de los 1

Los términos ―provincia‖, ―sección provincial‖ y ―cantón‖ se refieren a categorizaciones de unidades administrativas previas a la LPP. Si bien en la actualidad tienen pocos fines prácticos, nunca han sido formalmente abolidos.

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gobiernos locales para producir planes de desarrollo, con pocas excepciones. Además, existe una falta de articulación entre los planes de los distintos niveles de gobierno, reduciendo las oportunidades para su uso efectivo. 25. El instrumento que en realidad orienta la ejecución del gasto público es el Plan Operativo Anual (POA). Este es el verdadero foco de la participación popular y la guía para las acciones gubernamentales. De allí que parezca una buena idea estudiar la posibilidad de unificar en el contexto de los POAs los distintos planes de desarrollo requeridos, lo cual daría a los actuales POAs un mandato más amplio, e incrementaría su utilidad. Para completar este proceso de fortalecimiento de la planificación local, sería aconsejable determinar componentes presupuestarios que podrían ser asignados en forma plurianual. Esto fortalecería una visión de largo plazo en la ejecución presupuestaria y generaría importantes ahorros para las administraciones sub-nacionales. En la actualidad, los compromisos presupuestarios deben negociarse todos los años, creando incertidumbre para los gastos de capital. 26. Además de la adopción de un marco de planificación más realista y relevante basado en una versión más amplia y multianual del POA, debe atenderse al problema de la capacidad. Las limitaciones existentes para los gastos operativos en los municipios bolivianos, que no pueden superar el 25% de las transferencias que reciben del gobierno central, limitan severamente su posibilidad de ofrecer paquetes de remuneración competitivos. Como resultado, no pueden atraer o retener a personal capacitado. Los únicos dos municipios bolivianos cuyos recursos propios superan las transferencias que reciben del gobierno central son La Paz y Santa Cruz. Dado que los recursos propios no son objeto del límite del 25%, ellos pueden pagar mejores salarios, y por lo tanto atraer y retener personal adecuado. No sorprende que estos dos sean probablemente los municipios mejor organizados y más fuertes del país. 27. La fijación de límites tan estrictos para los gastos operativos impulsa a los municipios Bolivianos a disfrazar muchos gastos de operación y mantenimiento como ‗inversiones‘, si bien no serían habitualmente considerados gastos de capital en ningún otro país. Aún así, no pueden ofrecer salarios y beneficios competitivos, y los alcaldes están permanentemente tratando de encontrar maneras de contener la alta rotación que hace que la planificación sea discontinua y el control de la ejecución presupuestaria sea deficiente. Estos problemas fueron destacados en un informe de 2002 de la Contraloría al Congreso Nacional, que abogaba por cambios importantes en el status quo. El Contralor pedía el establecimiento de reglas para evitar la alta rotación de personal en los municipios. En una nota relacionada, él recomendaba una norma que hiciera obligatoria la capacitación en procedimientos burocráticos y relación con los clientes para los administradores municipales. El establecimiento de tales reglas no tendrían ningún impacto a menos que se revisen los límites que actualmente restringen los gastos operativos, alentando la transparencia de los presupuestos municipales y brindando a los municipios la base de recursos para desarrollar la plantilla de personal que necesitan para poder planificar y ejecutar mejor las inversiones en infraestructura y realizar las operaciones y el mantenimiento.

1.4

Promover la regulación para balancear las tarifas y los subsidios necesarios con miras a la sostenibilidad y la inversión

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Un gran rol del nuevo regulador, AFCSAS, es la consolidación de la estructura del sector, incluyendo la variedad de grandes y pequeños operadores presentes en el sector de agua y saneamiento boliviano y promoviendo su desarrollo. Sería necesario un regulador sectorial con capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el acceso a los servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio apropiadas. La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a través de los precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser explosivo. También debe recordarse que la ineficiencia de las entidades equivale a un impuesto sobre los pobres, y que mucho puede lograrse aumentando la eficiencia, antes de tocar las tarifas. La empresa ineficiente está usando agua que se debe proveer a una persona pobre que no está conectada.

28. El acceso a los servicios de agua y saneamiento es un importante tema político y social en Bolivia: un cuarto de la población todavía carece de acceso a una fuente de agua mejorada, y más de la mitad no tiene acceso a un saneamiento apropiado. Esto presenta importantes retos para la amplia diversidad de prestadores de servicios que operan en el sector de agua y saneamiento en Bolivia, y en un contexto regulatorio cambiante. 29. La organización global del sector ha sufrido numerosos cambios a lo largo del tiempo, desde la promoción simultánea de la participación popular y el ingreso del sector privado en los años noventa a la NCPE de 2009. Puede argumentarse que los resultados más importantes de esta transformación han sido la mayor participación individual y comunitaria y el mayor control social sobre la gestión del sector. En el período cubierto por este estudio, la evolución de las instituciones del sector de agua y saneamiento puede dividirse en cuatro etapas distintivas: i.

Antes de las reformas de 1994, los servicios de agua y saneamiento estaban altamente centralizados y principalmente eran operados por tres instituciones a nivel nacional.

ii.

Las reformas de 1994. La responsabilidad de los sistemas de agua y saneamiento se transfirió a los municipios que fueron creados por la LPP. Al mismo tiempo, se desarrollaron un régimen de concesión y el aparato regulatorio correspondiente para promover la participación del sector privado en la provisión del servicio.

iii.

La ‘guerra del agua’ del 2000 y el movimiento hacia un enfoque de derechos. Las protestas populares contra la concesión privada de agua y saneamiento en Cochabamba y otras ciudades marcó un punto de inflexión crítico en el proceso de reforma, resultante de la tendencia hacia la liberalización y conduciendo a un enfoque de derechos, con mayor reconocimiento de las formas tradicionales y comunitarias de provisión de servicios.

iv.

El actual proceso de reforma. La administración Morales continúa promoviendo la descentralización, la participación social y el derecho humano al agua, y ha expandido el rol de formulador de políticas y supervisor del Estado, convirtiéndolo en un actor central del sector. Esto incluye la creación del Ministerio de Agua y el desarrollo del Plan Nacional de Saneamiento Básico, 2008-2015 (PNSB).

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30. Las diferentes tradiciones existentes en distintas partes del país han conducido a una multiplicidad de operadores involucrados en la provisión de servicios de agua y saneamiento en Bolivia, dando como resultado un escenario institucional diverso. Los distintos tipos de entidades que proveen estos servicios en Bolivia, a las que se denomina Entidades Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (EPSAs) comprenden (i) compañías públicas municipales; (ii) empresas cooperativas; y (iii) organizaciones comunitarias. Desde el 2006, no ha habido operadores privados en el sector. Es probable que esta situación se mantenga dado que la NCPE excluye la posibilidad de concesiones a entidades privadas en el sector de agua y saneamiento. En las ciudades grandes, los desafíos de mantener una infraestructura en deterioro, unido al rápido crecimiento de la población, han conducido al surgimiento de proveedores menos tradicionales tales como cooperativas y organizaciones comunitarias, que han venido a llenar el vacío dejado por la ausencia de las empresas de agua en muchas áreas periurbanas. 31. Entre 1999 y 2009, la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB) era el Regulador del Sector de Agua y Saneamiento, emitiendo diferentes tipos de autorizaciones a las EPSAs. La SISAB fue reemplazada por una nueva institución, la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Agua y Saneamiento (AFCSAS), como parte de las reformas de la NCPE. Sin embargo, los múltiples retos que enfrentó generaron invaluables enseñanzas para el futuro. El rol regulatorio de la SISAB fue obstaculizado por el engorroso proceso de integrar a las nuevas EPSAs en el sistema y por la falta de aprobación por parte del gobierno de las herramientas normativas y administrativas que produjo. Además, la oposición popular a los aumentos de tarifas impidió que las EPSAs aplicaran el principio de plena recuperación de costos y generación de márgenes apropiados para la inversión que supuestamente sustentaba el esquema regulatorio. Si bien con posterioridad a la ‗guerra del agua‘ de Cochabamba, la misión de la SISAB evolucionó con un mayor foco en la inserción de los operadores más pequeños en el sistema regulatorio, no se diseñó un modelo claro para las interrelaciones entre los pequeños operadores y las EPSAs más grandes, cuyos territorios frecuentemente se superponen. También existía una persistente desconfianza entre los pequeños operadores y la SISAB. 32. Conforme evolucione el rol de la AFCSAS, el nuevo regulador, con arreglo a la NCPE, sería útil para los diseñadores de políticas el mirar las lecciones que pueden ser aprendidas de la experiencia de la SISAB. El anterior marco de regulación fue desarrollado en un contexto político y legal diferente, y su aplicación no ha sido efectiva, en especial en lo que se refiere a la fijación de tarifas, lo que ha conducido a una brecha de recursos. Sería necesario un regulador sectorial con capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el acceso a los servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio apropiadas. La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a través de los precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser explosivo. Bajo la SISAB, supuestamente los cargos de conexión y tarifas aplicados por las EPSAs que operaban bajo contratos de concesión estaban regulados para promover la sostenibilidad financiera y la capacidad de inversión. Sin embargo, a pesar de existir un conjunto claro de principios articulados, en la práctica las EPSAs no pudieron hacer ningún ajuste en sus tarifas en los últimos años, más allá de la aplicación simple de un índice de precios. En la ausencia de mecanismos claros para subsidiar la provisión del servicio a los pobres esta situación llevó a una brecha de recursos, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las EPSAs, lo que redundó en un ritmo más lento en la extensión de la cobertura.

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33. Además de la fijación de tarifas sobre la base de la complementariedad tarifaria y el esquema de subsidio previsto en la NCPE, contribuir a la consolidación de la organización sectorial es una importante función del regulador. La definición de los roles y responsabilidades en el nivel local, bajo el esquema de responsabilidades concurrentes de la NCPE será una tarea crítica. Si bien es posible que sea complejo administrar el esquema de la NCPE, conceptualmente es un avance en la dirección correcta ya que promueve economías de escala al asignar las responsabilidades de provisión a agregaciones territoriales superiores. Además, los municipios tendrán un incentivo para la recaudación de tasas locales, y las transferencias fiscales bajo la NCPE estarán vinculadas con el desempeño en la recaudación local de impuestos. Asimismo, el principio constitucional que vincula las transferencias del gobierno central al nivel local, al costo de proveer los servicios hace vital el tener una clara definición de los flujos de información para el cálculo de los costos. Esto es especialmente valedero dado que las tres áreas metropolitanas, La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, que albergarán a la mitad de la población de Bolivia hacia 2020, presentan un cuadro contrastante en términos de organización institucional y desempeño en los servicios de agua y saneamiento. 34. Al discutirse el papel del regulador también debe observarse que aunque las entidades son financiadas, su ineficiencia equivale a un impuesto sobre los pobres. En esta conexión, excepto por cualquier discusión de tarifas y subsidios, mucho puede lograrse incrementando la eficiencia, antes de tocar las tarifas. De hecho, ocuparse de las tarifas antes de la eficiencia crearía un incentivo perverso para las empresas mantenerse ineficientes. En un contexto general de mejoras en la eficiencia, se podría usar incrementos en las tarifas, tal como se ha hecho en Chile, para premiar las entidades que alcanzan ciertos umbrales de eficiencia. 35. Los costos de la ineficiencia para la sociedad son un buen argumento para la importancia de mejorar la eficiencia en la provisión del servicio. Tales costos incluyen los presentados a los consumidores por agua de mala calidad, servicios intermitentes y racionados; costos incurridos por las empresas para producir agua que se pierde; y costos de mantener un número excesivo de personal por cada 1,000 conexiones en las empresas de agua. Mejorar la eficiencia de las empresas reduce la presión de aumentar las tarifas, y el incrementarlas (o los subsidios) no debe hacerse en la ausencia de medidas de eficiencia en el sector, ya que esto se convierte en un impuesto para el usuario, quien paga por la ineficiencia de los proveedores del servicio. La empresa ineficiente está perdiendo agua que podría abastecer a una persona pobre que no está conectada, por lo tanto negando el acceso a un derecho constitucional. Esto justifica la adopción de un programa serio para incrementar la eficiencia.

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1.5

Incrementar la inversión para la cobertura universal

Con la descentralización y los nuevos recursos del gas y el petróleo, se produjo un aumento de siete veces en los ingresos municipales en Bolivia entre 1994 y 2008. Los mayores aumentos correspondieron a las municipalidades más pequeñas. A pesar de esta bonanza fiscal, la actual inversión en provisión de agua y saneamiento es todavía insuficiente – haría falta duplicarla para alcanzar las metas de los ODM en 2015, o triplicarla para lograr una cobertura universal en 2025.

36. En los últimos 15 años, las finanzas municipales se han transformado de manera drástica. Esta tendencia fue impulsada por el movimiento hacia la descentralización iniciado por la LPP, y se fortaleció a través de la distribución de ingresos de la iniciativa para los países pobres altamente endeudados (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC), la asignación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), y, en forma más reciente, la NCPE. Desde la promulgación de la LPP hasta 2008, los recursos fiscales de los municipios se incrementaron casi siete veces, de US$211 millones en 1994 a US$1.391 billones en 2008 (a precios constantes de 2008). En forma concomitante, la reforma del IDH dio lugar a una modificación en la distribución geográfica de las transferencias: los municipios pequeños y medianos obtuvieron cada vez más una participación per cápita mayor en las transferencias en comparación con las tres áreas metropolitanas. El resultado final de este proceso es que todos los municipios no metropolitanos tienen ahora niveles similares de recursos anuales per cápita, de alrededor de US$150, mientras que las municipalidades metropolitanas tienen unos US$130. 37. La aprobación de la NCPE en 2009 puede haber exacerbado tensiones subyacentes sobre la asignación de las transferencias fiscales, debido a la conjunción de una mayor heterogeneidad de municipios, la tendencia a la concentración de la población en unas pocas áreas urbanas, y las dificultades técnicas para establecer parámetros de costo de eficiencia de las funciones asignadas a diferentes niveles de gobierno en el marco creado por la NCPE. La nueva Constitución basa las transferencias del gobierno central a las entidades sub-nacionales en el costo de provisión de los distintos servicios. En este contexto, el análisis empírico de los costos efectivos de provisión será crucial para una eficiente asignación de recursos a los diferentes gobiernos locales en el contexto de la NCPE. 38. Dados los factores involucrados, es necesario comprender los impactos de la distribución de recursos entre los tipos de municipios. En consecuencia, este estudio llevó a cabo una simulación hipotética, comparando tres posibles cursos de acción: (i) usar la distribución de recursos previa a la descentralización (adoptando el status quo existente antes de la aprobación de la LPP); (ii) dar prioridad a los municipios grandes; (iii) dar prioridad a los municipios más pequeños. Esta simulación es hipotética, ya que fue construida con base en una curva estilizada basada en datos de entidades en ALC, cuya aplicabilidad para Bolivia tendría que verificarse sobre la base de datos de campo. En este contexto, un área clave para trabajo de seguimiento seria el recolectar y analizar costos unitarios para la extensión del servicio en los diferentes tipos de municipios bolivianos, especialmente a la luz de la nueva Constitución, la cual vincula las transferencias fiscales al costo de proveer los servicios.

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39. Después del 2008, la crisis financiera global y la caída en los precios de los bienes han conducido a una reducción en los ingresos municipales, que cayeron el 7% en 2009 y se proyectaron caerían nuevamente el 4% en 2010. Esto ha afectado la capacidad de los municipios bolivianos para invertir en servicios básicos. Sin embargo, a pesar de la reciente declinación, los actuales niveles de ingresos municipales siguen siendo altos en términos históricos. Inclusive con las pérdidas producto de la crisis, se proyectó que en 2010 los ingresos municipales serían considerablemente más altos que en cualquier año anterior, con la excepción de 2008 y 2009. 40. A fin de comprender el nivel de inversión necesario para satisfacer las metas de cobertura de servicio, el estudio simuló las consecuencias de tres escenarios de gasto: (i) ‗Sin cambios‘, escenario en el que las inversiones sectoriales continúan al nivel promedio de los últimos siete años; (ii) 'ODM', en el que se cumplirían las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para agua y saneamiento en Bolivia para 2015, según lo contemplado en el PNSB; (iii) ‗Cobertura universal‘, en el que todos los bolivianos tendrían acceso a servicios apropiados de agua y saneamiento para 2025. Los costos unitarios para la expansión del servicio que se usaron para simular los tres escenarios son los calculados por el gobierno para la preparación del PNSB. 41. Si se mantienen los niveles corrientes de inversión (US$55.7 millones por año), se proyecta que para 2015 la situación se volvería crítica: el acceso a una fuente de agua mejorada de hecho empeoraría dado que el número de nuevas conexiones no alcanzaría para mantenerse a la par con el crecimiento de la población, y la cobertura descendería al 73%, del 75%, nivel en el 2007. La cobertura en saneamiento mejoraría de manera marginal, alcanzando el 53%, comparado con el 48% en 2007. Esto muestra que a pesar de la bonanza fiscal de los últimos años, los niveles de inversión en la formación de capital fijo en el sector de agua y saneamiento son todavía muy inferiores a los requeridos para asegurar una expansión sostenida de la cobertura. Es claro que al sector no le va bien en la competencia por recursos con otros sectores. 42. Con el propósito de alcanzar las metas de los ODM en agua y saneamiento para 2015, se necesitaría duplicar las inversiones anuales con respecto a los niveles actuales para alcanzar los US$109.4 millones. Finalmente, a fin de universalizar la cobertura de agua y saneamiento para 2025, haría falta triplicar la inversión anual para alcanzar US$163.8 millones. Claramente este es el resultado más deseable, pero requeriría niveles sin precedentes de compromiso financiero y político hacia el sector. 43. Según el programa de inversiones del MEFP para 2010-2015, sólo el 1.2% de la inversión pública total, o US$386 millones, se dedicaría al sector de agua y saneamiento. Esta cifra se traduce en una inversión anual de US$64.3 millones, que no es mucho mayor que el promedio de US$55.7 millones registrado en 2001-2007, y sigue siendo bastante inferior a los US$109.4 millones que se necesitarían para alcanzar las metas del PNSB basadas en los ODM para 2015. En este caso, Bolivia quedaría bastante lejos de las metas de cobertura de los ODM, y la cobertura universal pasaría a ser una meta distante.

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TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS Y ACCESO A SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO

La población de Bolivia y su actividad económica se concentran cada vez más en las áreas metropolitanas y otras ciudades grandes. Esto puede brindar oportunidades para avanzar rápidamente hacia la cobertura universal, aprovechando las economías de escala y la presencia de instituciones más fuertes en las ciudades, pero de otro lado crea nuevos retos para garantizar que la población de las áreas rurales y ciudades más pequeñas no se quede atrás. 44. En este capítulo veremos que la diversidad de ecosistemas, culturas locales y patrones de asentamiento de Bolivia ha conducido a diferentes resultados en términos de extensión de la cobertura de agua y saneamiento. Se analiza la dinámica demográfica y se extraen las implicaciones para la política, con énfasis en las necesidades creadas, así como en las oportunidades que ofrece el rápido crecimiento de las áreas metropolitanas y otras ciudades grandes. Se presentan las tendencias en expansión de la cobertura en las últimas dos décadas, destacándose que el aumento de la cobertura se ha hecho más lento en los últimos años. 2.1

El contexto macroeconómico en Bolivia, 2008-2010

45. La crisis económica global que se inició en 2008 tuvo impacto en el desarrollo de Bolivia. La tasa de crecimiento del PIB real del país se redujo al 3.4% en 2009, comparado con el 6.15% en 20082. El FMI no prevé una mejora significativa en el futuro cercano: en 2010 se proyectó un crecimiento del PIB del 4%.3 De igual forma, después de haber crecido al 4.55% en 2008, el PIB per cápita (PPA) se mantuvo sin cambios en 2009.4 46. Sin embargo, la economía boliviana demostró una notable fortaleza frente a la crisis global y la caída resultante en los precios de los productos. En 2009, a pesar de estos retrocesos, el crecimiento del PIB boliviano todavía era el más alto en la región ALC (Figura 1). 5 Al mismo tiempo, las condiciones de crisis condujeron a una drástica caída de la inflación, del 11.85% en 2008 al 0.26% en 2009, lo que en condiciones normales sería una tarea ardua para un país en desarrollo con una economía en expansión.6 La baja inflación es especialmente importante en un contexto de poco crecimiento del PIB per cápita, ya que facilita la alineación de precios y salarios. Esto sugiere que las actuales tasas de menor crecimiento del PIB podrían ser más sustentables. Además, la tasa de desempleo urbano de Bolivia se ha mantenido a uno de los menores niveles de la región ALC, lo que en parte compensa la menor actividad económica.7

2

Instituto Nacional de Estadística (INE). The CIA World Factbook, Bolivia < https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bl.html>. 4 Datos del FMI (mayo de 2010). 3

5

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP); comparación elaborada usando datos de los bancos centrales e institutos de estadística en cada país. 6 7

INE. MEFP; comparación elaborada usando datos de los bancos centrales e institutos de estadísticas en cada país.

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Figura 1.

Países latinoamericanos seleccionados: Crecimiento real del PIB en 2009 (%)

Fuente: Bancos centrales e institutos de estadística en cada país. Elaborado por el MEFP, Red de Análisis Fiscal (RAF).

47. El gobierno boliviano ha aumentado constantemente la inversión pública desde 2006; la tendencia se mantuvo a pesar de la crisis, y la inversión pública creció a una cifra récord de US$1,439 millones en 2009.8 Esto representó un aumento del 7% sobre 2008, y del 41% con respecto a 2007. Se proyectó que los niveles de inversión se incrementarían todavía más como un mecanismo anticrisis en el 2010, creciendo al 28% para alcanzar los US$1,839 millones.9 Debe señalarse que el gobierno ha mantenido este gasto y al mismo tiempo ha generado un superávit fiscal. Si bien el superávit cayó al 0.1% en 2009, y se esperó que alcanzara el 0.2% en 2010, la balanza fiscal siguió siendo positiva.10 2.2

El contexto demográfico: concentración en las áreas metropolitanas

48. En Bolivia hay 327 municipios, dieciséis más que en 1995. Esto equivale a un igual número de alcaldes y más de 1,800 concejales. Como resultado de la NCPE, se espera que el número aumente a 337 municipios y 11 autonomías indígenas, que asumirán las funciones municipales. 49. Un porcentaje muy bajo de la población habita en un gran número de municipios pequeños, mientras que un porcentaje alto vive en unas pocas municipalidades grandes. De la población total, el 2.7% habita en 84 municipios de menos de 5,000 habitantes, mientras que el 55% reside en 17 municipios de más de 50,000 habitantes. Más del 45% de la población habita

8

Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE). Estimación tomada del Presupuesto Nacional de Bolivia para 2010. 10 MEFP, DGAPF, DGAT y Banco Central de Bolivia. 9

21

en 20 municipios que conforman las tres áreas metropolitanas de La Paz-El Alto, Cochabamba y Santa Cruz. 50. El Gobierno de Bolivia clasifica los municipios en cuatro tipos, de la A a la D, de acuerdo con el tamaño de la población: A (con una población de menos de 5,000 habitantes); B (entre 5,000 y 15,000); C (entre 15,000 y 50,000) y D (más de 50,000). Para el propósito de este estudio, los municipios de las categorías A y B han sido agrupados en un único tipo, y se creó un nuevo grupo para las áreas metropolitanas. Se consideró que al agrupar A y B y separar las áreas metropolitanas, los resultados de cada uno de estos grupos hacen referencia a una proporción de la población que es relativamente comparable y con retos de desarrollo más uniformes al interior de cada grupo. 51. En consecuencia, en todo este informe hablaremos de los siguientes cuatro tipos de municipios: (i) municipios pequeños, con población de menos de 15,000 habitantes (Tipos A+B); (ii) municipios medianos, con población de entre 15,000 y 50,000 habitantes (Tipo C); (iii) grandes municipios no metropolitanos, con más de 50,000 habitantes, y no ubicados en ninguna de las tres áreas metropolitanas (Tipo D*); y (iv) municipios metropolitanos: municipios de cualquier tamaño que forman parte de una de las tres grandes áreas metropolitanas. 52. Las diferencias en configuración espacial y cantidad de municipios establecen diferencias para la gobernabilidad municipal en los distintos departamentos del país. En los departamentos de Tarija, Cochabamba, Santa Cruz y La Paz, la población se concentra principalmente en grandes municipios no metropolitanos (con más de 50,000 habitantes) y municipios metropolitanos. En el otro extremo, el departamento de Pando es esencialmente rural, con muy poca población y municipios pequeños. Chuquisaca y Potosí mantienen una alta tasa de población rural y tienen un número alto de municipios. Por último, Oruro y Beni tienen mayor urbanización, pero sus poblaciones también están divididas en muchos municipios (Tabla 1).

22

Tabla 1.

Distribución de la población en los grupos de municipios

Número de municipios

Población total

Población promedio

A B C

84 137 89

219,662 1,289,716 2,237,047

2,615 9,414 25,135

D

17

4,528,354

266,374

A+B C D* Metro

218 78 11 20

1,484,803 1,857,176 1,219,824 3,712,976

6,811 23,810 110,893 1,237,659

Pando

15

52,525

3,502

0%

Beni

19

362,521

19,080

43%

Tarija

11

391,226

35,566

61%

Oruro

35

392,451

11,213

51%

Chuquisaca

28

532,381

19,014

41%

Potosí

38

709,013

18,658

20%

Cochabamba

45

1,455,711

32,349

54%

Santa Cruz

56

2,029,471

36,241

60%

La Paz

80

2,349,480

29,369

67%

Bolivia

327

8,274,779

25,305

55%

Categoría

Tipo

Población en municipalidades metropolitanas y no metropolitanas grandes

Fuente: FAM Bolivia e INE.

53. Las tendencias de concentración de la población continuarán determinando cambios en la asignación de las transferencias fiscales. Interpolando las tasas de crecimiento que resultan de los censos se observa que entre 1996 y 2008 (período que coincide con la disponibilidad de datos financieros) las tres áreas metropolitanas ganaron un 4.6% de participación en la población nacional de Bolivia. Esta participación fue cedida por los grupos de municipalidades con menos de 15,000 habitantes y de 15,000 a 50,000 habitantes. Las municipalidades con más de 50,000 habitantes que no son metropolitanas mantuvieron su participación constante (Ver Tabla 2). Las tres áreas metropolitanas están creciendo a una tasa anual del 2.8%, comparada con el promedio nacional de 2.0%. Esto, sumado a que ya concentran una alta proporción de la población del país 23

implica que el proceso de concentración es estructural y continuará progresando. Una proyección simple de estas tendencias muestra que para 2020 las tres áreas metropolitanas concentrarán el 51% de la población boliviana.

Tabla 2.

Distribución de la población de Bolivia por tipo de municipio

50,000 15,000< habitantes habitantes< (no 50,000 metropolitana)

Tres áreas metropolitanas

% de participación de la población de Bolivia 1994

19

24

15

43

2000

18

23

15

45

2008

17

21

15

47

Fuente: INE, Encuesta Nacional de Empleo 1996, Encuesta de condiciones de vida 2001 y Encuesta de hogares 2006.

54. El reto de la rápida urbanización ha sido una de las características más fuertes del desarrollo de América Latina. Bolivia es uno de los países de América Latina que se urbanizó más tarde, con tasas actuales menores al 65%, mientras que los más urbanizados están alcanzando un 90%. Sin embargo, desde 1970 Bolivia ha cerrado la brecha de urbanización más rápido que cualquier otro país de la región, excepto Brasil. No obstante su rápida urbanización, aún está por debajo de la media regional, aunque ya no se mantiene entre los de más baja proporción de población urbana (Figura 2).

24

Figura 2.

Tasa de Urbanización en América Latina.

Fuente: Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2008. Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina.

55. Los beneficios de la urbanización han sido importantes para la reducción de la pobreza y el crecimiento económico en Bolivia, a juzgar por las diferencias entre las regiones del país que se presentan en la Tabla 3. Los departamentos donde la urbanización fue más lenta, tales como Chuquisaca, Potosí y Pando vieron una reducción en la participación de la población boliviana. Por el contrario, Santa Cruz, que ha experimentado una urbanización acelerada con un crecimiento anual de 3.8% de la población urbana entre 1992 y 2001 (comparado con un crecimiento anual del 0.8% de la población rural), es ahora el departamento con mayor concentración poblacional del país. Las condiciones de vida también han cambiado en estos dos extremos del desarrollo boliviano. Santa Cruz ha experimentado la mayor reducción de pobreza de todo el país, de acuerdo con las cifras de los censos del INE. Por su parte Chuquisaca, Potosí y Pando observaron incrementos considerables en las tasas de pobreza entre 1992 y 2001. Similarmente, aumentos en la urbanización parecen también estar correlacionados con el crecimiento económico. Santa Cruz aumentó su participacion en el PIB de Bolivia a un 4.2%, más que ningún otro departamento (sin incluir minas y petróleo), mientras que Chuquisaca (1.1%) y Potosí (-1.1%) redujeron su participación y Pando (0.3%) tuvo un crecimiento mínimo (ver Tabla 3).

25

Cuadro 1. Informe de Desarrollo Mundial 2009: El crecimiento de las ciudades es parte integral del desarrollo económico Las regiones del mundo que más activamente han privilegiado la urbanización, facilitando la migración poblacional y la especialización económica, han observado consistentemente mayores tasas de crecimiento; crecimiento que hoy se ve reflejado en las diferencias en ingreso per cápita. Como lo demuestra el Informe sobre el desarrollo mundial 2009 "Una nueva geografía económica", el crecimiento económico en las regiones como Norte América, Europa Occidental, Noreste Asiático y, más recientemente, el Este y Sur de Asia y Europa Oriental, se ha basado en las ciudades, los factores de movilidad y las economías locales especializadas e integradas a la economía global. Esta transformación hacia mayores densidades de población en espacios limitados como las ciudades es un hecho inevitable, el cual necesita ser tenido en cuenta por la política pública. Su reconocimiento y facilitación pueden mejorar de manera significante la prosperidad de una nación. Sin embargo, aprovechar los beneficios del crecimiento de las ciudades implica retos y sacrificios importantes. El crecimiento de las ciudades conlleva una mayor proporción de la población viviendo en áreas cada vez más congestionadas en términos de transporte y en la provisión de servicios públicos. Esta situación requiere alinear recursos de inversión estratégicos para un crecimiento urbano ordenado que aproveche los beneficios de la aglomeración de las actividades económicas y los menores costos en la provisión de mejores condiciones de vida. De todas maneras, un crecimiento económico balanceado geográficamente puede ir de la mano con un desarrollo inclusivo para toda la población de un país. La concentración geográfica de recursos para aprovechar las oportunidades de crecimiento económico que representan las ciudades es una condición para el desarrollo. Sin embargo, la provisión de condiciones de vida adecuadas en cualquier lugar del territorio también debe ser un objetivo permanente. Un proceso de desarrollo exitoso depende de un balance apropiado en la tensión entre aprovechar las oportunidades de las ciudades como motores de crecimiento y mejorar las condiciones de vida en el territorio. Privilegiar un frente no significa ignorar al otro. El mensaje de política del Informe del Banco Mundial 2009 no es ningún momento contrario a la descentralización. El reporte aboga porque la descentralización sea un medio para el logro de buenas instituciones nacionales, llegando a cualquier individuo independiente de su localización en el territorio de una nación. Las buenas lecciones institucionales de algunas ciudades deberían extenderse a otras. El reto de la descentralización es también evitar que los mayores recursos asignados a los municipios se conviertan en un mecanismo para aumentar la popularidad del gobernante local sin mejorar verdaderamente las condiciones de vida.

56. El proceso de urbanización en Bolivia brinda señales importantes para el diseño de políticas. Entre 1992 y 2001, siete conglomerados urbanos concentraron cerca del 75% del crecimiento poblacional de Bolivia. En el resto del país muchos municipios tuvieron tasas de crecimiento muy bajas o negativas. En este período, las tres áreas metropolitanas concentraron el 62% del crecimiento poblacional del país. Entre cuatro ciudades intermedias (Riberalta, Sucre, 26

Yacuiba y Tarija) dicha concentración fue del 13%. El restante 25% del crecimiento se distribuyó entre 285 municipalidades.

Tabla 3.

Departamentos de Bolivia: Crecimiento urbano, pobreza y participación de la población y PIB

Tasa de Urbanización (%)

Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando BOLIVIA

1950 18 34 23 38 16 24 26 27 0 26

1976 22 48 38 51 29 39 53 48 11 42

1992 32 63 52 65 34 55 72 66 26 58

2001 41 66 59 60 34 63 76 69 40 62

Porcentaje de la Población Nacional (%) 1992 7.3 30.1 18.2 4.8 10.4 4.6 20.3 3.7 0.6

2001 5.4 29.8 17.6 4.8 7.9 4.8 24.9 4.1 0.6

Crecimiento Anual de Población Urbana (%) 1992-2001 1.6 1.9 2.4 0.5 0.4 2.9 3.8 2.3 2.5 2.2

Aumento en la tasa de pobreza (%) 1992-2001 6.7 3.7 -2.7 -0.7 4.8 1.9 -7.0 8.6 14.2 0.6

Aumento en Participación en PIB no minero (%) 1992-2001 -1.1 -4.5 0.7 0.6 -1.1 0.6 4.2 0.1 0.3

Fuente: INE, Encuesta Nacional de Empleo 1996, Encuesta de condiciones de vida 2001 y Encuesta de hogares 2006.

57. En el marco fiscal intergubernamental de Bolivia, el crecimiento poblacional impacta directamente en los coeficientes poblacionales con los que se distribuyen los recursos por transferencias. La Figura 3 muestra el crecimiento de cada municipio en la participación en la población del país. En el color más claro (amarillo) aparecen las municipalidades que perdieron participación en el total de población y los otros colores denotan las que ganaron participación. Las de mayor crecimiento poblacional y tamaño se distinguen con color verde oscuro y las dos municipalidades de mayor crecimiento, El Alto y Santa Cruz, con color rojo. 58. Las tres áreas metropolitanas tienen un patrón diferente de distribución del crecimiento de población. En La Paz-El Alto, que incluye 8 municipalidades, solamente El Alto observó un crecimiento en su participación poblacional (el cual fue el más alto del país). Las otras municipalidades observaron una reducción. En Santa Cruz, aunque el crecimiento se concentró en la ciudad principal, también fue importante en las otras municipalidades del área. Cochabamba, por el contrario, experimentó una reducción en la ciudad central y un aumento en las otras seis municipalidades del área.

27

Figura 3.

Cambios en los coeficientes de población al nivel municipal

Fuente: INE, Servidor de información cartográfica del Censo 2001.

2.3

Cobertura de agua y saneamiento: declinación en el ritmo de avance

59. Esta creciente concentración de población y actividad económica ofrece oportunidades para una rápida expansión de la cobertura de agua y saneamiento, si en verdad se muestra que hay economías de escala en conglomerados urbanos, explotando la mayor capacidad de las instituciones locales en las ciudades grandes. Para garantizar que los servicios de expansión se centren en los más pobres, las ciudades bolivianas necesitarían priorizar las áreas periurbanas florecientes que cuentan con poco o ningún servicio. Sería particularmente relevante un esfuerzo concertado en este sentido en términos de equidad y reducción de la pobreza, dada la creciente proporción de pobres de Bolivia viviendo en las ciudades. 60. El ritmo de expansión de la cobertura de agua y saneamiento fue mucho más lento en los últimos años que en la década anterior. Entre 1992 y 2001 la cobertura de agua aumentó el 16%, y la de saneamiento el 14%. En contraste, entre 2001 y 2007, la cobertura del servicio de agua sólo se incrementó el 3%, y la cobertura de saneamiento el 6% (Figura 4), a pesar de un aumento consistente en los recursos que se pusieron a disposición del nivel local. En las áreas urbanas inclusive hubo una leve declinación en la tasa de cobertura de agua entre 2001-2007 (Tabla 4) que se dio a pesar de un aumento de alrededor de un millón de personas en la población urbana con acceso. Esto no es atípico después de rápidas expansiones, cuando las instituciones del sector 28

se centran en abastecer mayores números de usuarios y en mejorar la calidad del servicio, pero la expansión de la cobertura sigue siendo una prioridad.

29

Figura 4.

Cobertura (1992-2007)

Tabla 4.Variación promedia anual (%) 19922001

2001-2007

Diferencia

1.6

0.8

-53

1.5

1.0

-34

2.1

0.6

-69

1.6

0.8

-50

0.7

-0.1

-117

1.2

0.9

-25

Nacional Agua Saneamiento Rural Agua Saneamiento Urbano Agua Saneamiento

Fuente: Censo 1992, Censo 2001, Plan Nacional de Saneamiento Básico 2008-2015.

61. La mayoría de los hogares conectados a un suministro de agua mejorada entre 2001 y 2007 están ubicadas en los municipios urbanos metropolitanos de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz, donde el ritmo de extensión del servicio (alrededor de 740,000 nuevos residentes fueron cubiertos) es aproximadamente igual al crecimiento poblacional. La extensión de la cobertura superó el aumento de la población en las otras grandes ciudades (con poblaciones de entre 100,000 y 500,000 habitantes), los cuales tienen ahora niveles de servicio de agua similares a las áreas metropolitanas (del 88.5% y el 88.7%, respectivamente). En contraste, se ha producido un retraso significativo entre la extensión del servicio y el aumento de la población en las ciudades intermedias (20,000 a 100,000 habitantes) y pequeñas (2,000 a 20,000 habitantes), donde el crecimiento poblacional superó la extensión de las redes. En la Tabla 5 pueden verse las tendencias en la cobertura de servicios entre 2001 y 2007, de acuerdo con las categorías de asentamientos urbanos y rurales del PNSB. Tabla 5. Categoría de asentamiento Metropolitano Grande Mediano Pequeño Total Urbano Rural

Acceso a agua y saneamiento por categoría de asentamiento, 2001-2007

Población con acceso a servicios básicos 2001

Suministro de agua (Hab.) (% ) 3,034,485 88.6 830,450 85.8 317,211 87.4 355,034 84.7 4,537,180 87.7 1,445,851 46.7

Saneamiento (Hab.) (% ) 1,679,967 49.1 537,161 55.5 108,652 29.9 82,846 19.9 2,408,626 46.6 1,036,233 33.3

30

Población con acceso a servicios básicos 2007

Suministro de agua (Hab.) (% ) 3,772,924 88.7 1,055,671 88.5 340,627 83.4 415,311 78.4 5,584,533 87.5 1,731,834 50.3

Saneamiento (Hab.) (% ) 2,222,562 52.3 819,220 68.7 193,134 47.3 194,656 36.8 3,429,572 53.7 1,257,260 36.5

Nacional

5,983,031

72.4

3,444,859

41.6

7,316,367

74.5

4,686,832

47.7

Fuente: Plan Nacional de Saneamiento Básico 2008-2015.

2.3.1 Correlación entre pobreza y falta de acceso 62. La desagregación de los datos censales por departamento muestra una fuerte correlación entre la pobreza y la falta de acceso a una fuente de agua mejorada. En 2001, Potosí, Beni y Pando eran los tres departamentos más pobres, donde la incidencia de pobreza era superior al 70%; menos del 50% de su población tenía acceso a agua potable. Por otro lado, los departamentos de Santa Cruz y Tarija tienen la menor incidencia de pobreza, alrededor del 50% o menos, y los niveles de acceso a una fuente de agua mejorada en ambos departamentos son superiores al 75% (Tabla 6).

31

Tabla 6.

Incidencia de pobreza y acceso a servicios, por departamento (%)

Departamento

Incidencia de pobreza (censo 2001)

Potosí

Acceso a agua

Acceso a saneamiento

Censo 1992

Censo 2001

Variación

Censo 1992

Censo 2001

Variación

79.7

42.0

59.7

17.7

20.7

31.1

10.4

Beni

76.1

37.2

44.0

6.8

15.1

19.8

4.8

Pando

72.5

23.2

41.6

18.4

25.6

32.7

7.2

Chuquisaca

70.1

39.4

60.1

20.6

27.5

43.9

16.4

Oruro

67.8

67.3

65.5

-1.8

18.7

32.9

14.2

La Paz

66.3

60.1

74.5

14.4

32.9

50.9

18.0

Cochabamba

54.9

45.7

64.7

19.0

33.2

49.0

15.8

Tarija

50.8

59.5

79.9

20.4

35.6

56.0

20.4

Santa Cruz

38.1

70.4

89.4

19.0

24.3

31.7

7.4

Bolivia

58.6

55.6

72.3

16.7

28.1

41.6

13.6

Fuente: INE, elaboración propia.

2.4

Tendencias de acceso en áreas urbanas y rurales

63. Los datos de los censos nacionales integrales muestran que el aumento en el número de conexiones ha permitido que las tasas de acceso acompañen el crecimiento de la población, asimismo con mejoras en el tipo de acceso. Expandiendo estos resultados con las proyecciones de población intercensales del INE se puede determinar que aproximadamente 570,000 hogares en áreas urbanas recibieron conexiones de agua por tubería entre 1996 y 2006 (Tabla 7). De estos, solamente 70,000 hogares representaron un aumento en la tasa de acceso, del 84% al 92%, mientras que otros 500,000 corresponden al crecimiento poblacional. El otro componente destacado es el aumento en la cobertura a través de conexiones a la red en el interior de las viviendas, que creció del 28% al 46%. Este aumento del 18% se tradujo en menos dependencia del acceso a la red externa a las viviendas y a las piletas públicas, las que disminuyeron el 9% y el 7%, respectivamente. Esto es particularmente destacable si consideramos que las inversiones requeridas para extender las conexiones de agua al interior de las viviendas son realizadas por los propios hogares. 64. En las áreas rurales, las tasas de acceso a una fuente de agua mejorada han aumentado, pero todavía se mantienen en niveles bajos. Deben hacerse esfuerzos para incrementar la tasa de acceso en las áreas rurales, las que pasaron del 38% en 1996 al 47% en 2006, incluidas las conexiones a la red de agua y las piletas públicas. Sin embargo, más de un tercio de la población rural todavía está empleando fuentes no mejoradas tales como ríos o aguateros, lo que representa un riesgo sanitario y, en consecuencia, un impedimento para superar la pobreza. El sector ha invertido ampliamente en la mejora de la calidad de servicio, pero las inversiones efectuadas para pasar de piletas públicas a conexiones de red no se reflejan en las cifras de acceso como aumentos en cobertura. A la inversa, las piletas públicas son un mecanismo efectivo para una rápida expansión de la cobertura del servicio de agua. 32

Tabla 7.

Tasas de acceso a agua potable mejorada (%) Total

Urbano

Rural

1996

2001

2006

1996

2001

2006

1996

2001

2006

Red por tubería

60

67

74

84

87

92

26

34

43

Dentro de la vivienda

17

29

31

28

43

46

1

6

6

Fuera de la vivienda pero dentro del lote

43

39

48

56

45

47

25

29

51

Pileta pública

10

4

2

8

2

1

12

9

4

Pozo

10

13

8

4

5

3

19

27

18

Otro 20 15 16 4 6 4 43 30 36 Fuente: INE, Encuesta Nacional de Empleo 1996, Encuesta de condiciones de vida 2001 y Encuesta de hogares 2006.

65. Existen problemas serios en materia de agua residual, si bien a fines de los años noventa se realizaron progresos sustanciales. A nivel nacional, en 2006 se registró que el 49% de los hogares contaba con un sistema adecuado de disposición de aguas residuales, ya sea a través de alcantarillado o de cámaras sépticas (Tabla 8). En las áreas rurales, el 23% usa pozos ciegos, que son la alternativa más ampliamente utilizada. En las áreas urbanas, el porcentaje de pozos ciegos está cayendo. En términos globales, el porcentaje de hogares sin un saneamiento apropiado todavía es alto: en las áreas rurales era del 57% en 2006. Sin embargo, la tendencia es positiva ya que se redujo desde el 71% en 1996. En general, se avanzó más en términos de saneamiento en los años noventa que en el período 2001-2006. Tabla 8.

Distribución de los hogares por tipo de disposición de agua residual en sus viviendas (%) Total

Urbano

Rural

1996

2001

2006

1996

2001

2006

1996

2001

2006

Alcantarillado

25

31

32

42

48

49

1

3

3

Cámara Séptica

8

10

10

12

14

13

2

4

5

Pozo ciego

24

26

23

23

21

19

25

34

31

Superficie (calle/río)

1

1

6

1

1

7

0

0

5

No tiene baño

43

32

29

22

15

12

71

60

57

Fuente: INE, Encuesta Nacional de Empleo 1996, Encuesta de condiciones de vida 2001 y Encuesta de hogares 2006.

66. Los departamentos con mayores tasas de acceso a los servicios básicos son aquellos donde se concentra la mayor parte de la población: Santa Cruz, Cochabamba y La Paz, con el 71% de la población boliviana. Las tasas de acceso al agua potable en estos tres departamentos son del 82%, 63% y 72%, respectivamente. Las tasas de acceso al saneamiento a través de 33

alcantarillas o cámaras sépticas son sustancialmente más bajas con el 38%, 35%, y 37%, respectivamente (Figuras 5 y 6). En buenas coberturas relativas al promedio nacional sobresale el departamento de Tarija con el 80% de cobertura de agua potable y el 46% de saneamiento para una concentración del 5% de la población del país. 67. Las tasas más bajas se observan donde hay muy poca población o donde ésta es esencialmente rural. El departamento de Pando y su capital Cobija concentran menos del 0.7% de la población del país, y el 50% de la población de Pando es rural. Pando tiene una tasa de acceso al agua potable del 42% y de saneamiento del 13%. Potosí, donde se encuentran las tasas más bajas de cobertura de agua potable así como de saneamiento, concentra un 8.1% de la población de Bolivia, y el 65% de ésta es rural. \

Figura 5. Población y porcentaje de hogares con agua potable

Figura 6. Población y porcentaje de hogares con saneamiento adecuado

Fuente: INE, Servidor de información cartográfica del Censo 2001.

68. La mejoría en el acceso a los servicios básicos ha seguido la lógica de la urbanización: las tres principales áreas metropolitanas de Bolivia, La Paz-El Alto, Cochabamba y Santa Cruz, disfrutan de las mejores tasas de acceso al agua potable y al saneamiento (Figura 7).

Figura 7.

Población y porcentaje de hogares con agua potable

34

Fuente: INE, Servidor de información cartográfica del Censo 2001.

69. Además, los retos de la provisión son diferentes dependiendo de la tasa de crecimiento poblacional. Las áreas con un crecimiento bajo y baja concentración de población tienen la ventaja de tener un problema más manejable, pero también la desventaja de más débiles economías de escala en la provisión y la gestión, además una población dispersa. En el otro extremo, las áreas con altísimo crecimiento poblacional y alta concentración se benefician de economías de escala pero enfrentan retos de financiación y de capacidad institucional para atender los altos niveles de demanda insatisfecha. 2.5

Tendencias de acceso en los diferentes departamentos de Bolivia

70. El número de conexiones de agua mejorada en el Censo 2001 se puede dividir en tres grupos: (i) el número de conexiones en el Censo 1992; (ii) conexiones adicionales para preservar la misma tasa de acceso de 1992 no obstante el crecimiento de la población; y (iii) una efectiva expansión de acceso en términos relativos. En la Figura 8, los departamentos han sido ordenados 35

en función del índice de hogares con acceso en 2001 sobre 1992, teniendo en cuenta el crecimiento de la población. 71. En general, el aumento en el número de conexiones por lo menos se ha mantenido a la par del crecimiento de la población. Se han observado incrementos significativos en cobertura en la mayoría de los departamentos, con la excepción de Beni y Oruro. Se pueden considerar tres grupos de departamentos según el crecimiento poblacional en el período 1992-2001: (i) los que han tenido un aumento poblacional bastante inferior al promedio nacional: Potosí, Chuquisaca y Oruro; (ii) aquellos con un crecimiento poblacional cercano al promedio nacional: Beni, La Paz, Cochabamba, Tarija y Pando; y (iii) Santa Cruz, donde el crecimiento poblacional fue el doble del promedio nacional pero que, sin embargo, tuvo un aumento significativo en la cobertura. 72. Hay otros dos casos merecedores de atención particular: (i) Oruro, donde las tasas de cobertura intercensales se han mantenido prácticamente sin cambios, dado que el aumento en las conexiones fue similar al aumento en hogares; y (ii) Pando, donde la expansión de la cobertura duplica el promedio nacional. El caso de Beni posiblemente sea el más problemático, no sólo porque el aumento en la cobertura fue mediocre, sino también porque en el período intercensal se incrementaron las tasas de pobreza. Crecimiento de la Cobertura de Agua Potable

1.80

Oruro

1.60

Expansión

Beni

2.00

Chuquisaca

2.20 Potosi

Acceso 2001/ Acceso 1992

2.40

Tarija

La Paz Bolivia Cochabamba

2.60

Santa Cruz

Pando

Figura 8.

1.40

Inercia

1.20 1.00

Condición Inicial

0.60

0.57

0.54

0.51

0.48

0.45

0.42

0.39

0.36

0.33

0.30

0.27

0.24

0.21

0.18

0.15

0.80 Crecimiento % Hogares

Fuente: Elaboración propia basada en datos del censo de INE.

2.6

Asignación de recursos para cobertura universal

73. Como pudo verse anteriormente en el capítulo, la inversión pública ha crecido de manera exponencial en Bolivia desde 2006, tendencia que se esperó continuara en 2010. Por lo tanto, el 36

desafío no parecería residir en aumentar los recursos globales a invertir, sino más bien en focalizarlos de una mejor manera en el suministro de agua y saneamiento, promoviendo aumentos de capacidad y creando incentivos apropiados, a fin de promover la cobertura universal en agua y saneamiento. 74. En 2008, por ejemplo, la inversión anual per cápita promedio en suministro de agua y saneamiento fue US$ 6.92, con una amplia variación, de US$ 2.71 en municipios metropolitanos a US$ 16.77 en grandes municipios no metropolitanos (Tabla 9). Como lo señala este informe, las grandes ciudades no metropolitanas, donde la inversión per cápita fue más alta en 2008, experimentaron los mayores incrementos en las tasas de cobertura en el período 2001-2007. En los municipios metropolitanos, donde la inversión per cápita tuvo su nivel más bajo, la cobertura se mantuvo a la par con el crecimiento de la población, pero no se produjeron aumentos. De otro lado, en las ciudades más pequeñas y las áreas rurales, donde la inversión per cápita fue significativamente más elevada que en las áreas metropolitanas, realmente se experimentaron declinaciones en las tasas de cobertura.

Tabla 9.

Inversión anual municipal per cápita en agua y saneamiento, 2008

Tipo de municipio

Población total (basada en el Censo 2001)

Inversión anual municipal promedio en agua y saneamiento (US$, valores constantes de 2008)

Inversión promedio per Cápita (US$)

< 15,000 habitantes

1,484,803

11,181,600

7.53

50,000 hab. (no metropolitano)

1,219,824

20,462,400

16.77

Metropolitano

3,712,976

10,074,500

2.71

Total

8,274,779

57,260,200

Promedio nacional 6.92

Fuente: FAM (ajustado por tasa de cambio) e INE (elaboración propia).

75. Como se sugiere en el informe WDR09, concentrar recursos en las áreas urbanas no implica que se deba abandonar la descentralización, ni que se ignoren las necesidades de las áreas rurales: es importante lograr buenas instituciones nacionales, llegando a toda la población, independientemente de dónde se encuentre ubicada en el territorio nacional. Las necesidades de las áreas rurales y las pequeñas ciudades pueden, de hecho, ser atendidas con la implementación de tecnologías apropiadas tales como piletas públicas, que pueden expandir rápidamente la cobertura del suministro de agua, y con soluciones de saneamiento in situ. En todos los departamentos de Bolivia, se observa una fuerte correlación entre los índices de pobreza y la 37

falta de acceso a agua y saneamiento, y los departamentos más pobres son precisamente los rurales, lo que argumenta a favor de un nivel adecuado de inversión en las áreas rurales. 76. De otro lado, tener a las áreas rurales como el foco primario de las inversiones en agua y saneamiento sería inconsistente con las tendencias demográficas prevalecientes, y significaría perder las oportunidades que presentan las ciudades para realizar rápidos avances en términos de cobertura del servicio, así como en materia de reducción de la pobreza. El reto de Bolivia es entonces el balancear las oportunidades ofrecidas por las inversiones en las ciudades con la necesidad de garantizar que la población de las áreas rurales y ciudades más pequeñas no es dejada atrás.

38

3

DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO DE INSTITUCIONES LOCALES

Desde las leyes de descentralización de 1994 Bolivia ha conseguido establecer un marco de planificación municipal funcional, basado en el Plan Operativo Anual o POA. Yendo más allá, nosotros consideramos que una definición más amplia del POA, la cual permita presupuestar multianualmente, mejoraría su utilidad. El tema de la capacidad del gobierno local, y en particular la posibilidad de los municipios de atraer y retener personal calificado, también son temas que ameritan atención. Para hacerlo posible se requerirá una revisión de los límites actualmente fijados a los gastos operativos de los municipios. 77. En las últimas dos décadas, se ha avanzado mucho en la creación de instituciones eficaces en el plano local en Bolivia. La descentralización ha tenido un impacto positivo en la cobertura de agua potable y saneamiento, así como en otros servicios, pero todavía siguen existiendo muchos retos: el horizonte de corto plazo en la planificación y la falta de personal calificado se destacan entre los temas principales que requieren la atención de los diseñadores de políticas. 78. La extensión de la cobertura de servicios básicos y su operación y mantenimiento a lo largo del tiempo dependen de las instituciones y los marcos jurídico y regulatorio en los que operan. Las últimas dos décadas han sido un período de profundos cambios institucionales en Bolivia. Se introdujeron y luego modificaron distintos esquemas para la provisión de servicios, en un proceso marcado por serios conflictos pero también por esfuerzos para mediar entre diferentes posiciones políticas y construir consensos. El proceso no ha sido lineal, pero se puede discernir una tendencia clara hacia la descentralización y el empoderamiento de los órganos locales, cambiando las relaciones de poder y la distribución de recursos entre los niveles de gobierno en formas profundas y aparentemente duraderas. 79. En la primera parte de este capítulo se describe la evolución de las instituciones locales en Bolivia y se analizan sus implicaciones para la provisión de servicios básicos. La segunda parte se concentra en los procesos locales de planificación y la capacidad local para la implementación, operación y mantenimiento de la infraestructura. A fin de comprender los aspectos de capacidad vinculados con la planificación y ejecución de las inversiones en infraestructura por parte de los municipios bolivianos, se presentó un cuestionario cualitativo a 10 gobiernos municipales de distintos tamaños, incluidas las principales ciudades de las tres áreas metropolitanas de Bolivia y algunos importantes municipios no metropolitanos, pero también centros más pequeños. El cuestionario se presenta en el Anexo 1. 3.1

Los municipios y la participación popular

80. El poder político recién se descentralizó en Bolivia en 1994. Sin embargo, existe una larga historia de intentos en este sentido en el país, que se remontan al siglo XIX. La afirmación del concepto de participación popular es inherente al proceso político boliviano, y no exclusiva a los acontecimientos recientes. Por el contrario, es una consecuencia de la cultura del país. Los recientes logros, sin embargo, están asociados con un giro con respecto al centralismo 39

presupuestario previo, que se inició en 1994. Como podrá verse en las cifras de financiamiento, los cambios legales e institucionales que ocurrieron desde la LPP de 1994 se han traducido en profundos cambios en la distribución espacial de recursos. Se logró una mayor presencia del Estado en el territorio nacional, y con ello un cambio en relación con la anterior centralización de la inversión pública al nivel de las ciudades capitales. 81. La LPP y la Ley No. 1654 de Descentralización Administrativa (LDA) de 1995 han definido el marco que, más allá de su posterior reglamentación y/o enmienda, todavía rige el diseño y operación de la administración pública nacional, sub-nacional y sectorial. 82. Desde 1994, los servicios básicos han sido una responsabilidad de los municipios en Bolivia. Esta responsabilidad ha evolucionado de acuerdo con los cambios en las instituciones municipales, comenzando por la operación únicamente, hasta las inversiones de capital y el aseguramiento de la provisión de servicios en el largo plazo. En consecuencia, es necesario considerar simultáneamente la evolución de las instituciones municipales y la estructura institucional de provisión de servicios de infraestructura, concentrándose específicamente en agua y saneamiento. 83. En 1994, Bolivia pasó de un modelo centralizado a un modelo de administración local con tres características clave: (i) administración local, con responsabilidades cada vez mejor definidas; (ii) crecientes recursos fiscales para los gobiernos locales, distribuidos de manera más uniforme; y (iii) participación popular en las decisiones relativas a la provisión de servicios. 84. Esta transformación institucional siguió una evolución determinada, en primer lugar, por los nuevos recursos fiscales que han llegado a las municipalidades. Los flujos de recursos fruto de las reformas alcanzaron su pico en el 2008, previo a la crisis financiera global, como resultado de la bonanza asociada con las regalías del petróleo y gas. Si bien los flujos fiscales hacia el nivel local han sufrido el impacto de la crisis, todavía mantienen niveles más elevados que en cualquier momento anterior a 2008. 85. En segundo lugar, la transformación fue determinada por la asignación de diferentes responsabilidades a los distintos niveles de gobierno. Este proceso debe ser considerado de naturaleza evolutiva, para explicar la secuencia de las reformas iniciadas con la LPP. El proceso se continuó con otras leyes posteriores y con una serie de decretos del Poder Ejecutivo. Este conjunto de reglas van conformando el arreglo institucional que explica buena parte de las tensiones entre los niveles de gobierno de los últimos años. 86. Se espera que estas tensiones sean resueltas con la NCPE de Bolivia, pero esto tomará tiempo, ya que las funciones definidas en la NCPE deberán ser reglamentadas mediante un conjunto de leyes. El proceso también es afectado por los desequilibrios previsibles resultantes de niveles diferentes de acceso a las fuentes de ingresos derivadas de los recursos naturales (entre las áreas productoras de gas y petróleo y de minerales y el resto del país), que continuarán afectando a los gobiernos sub-nacionales de manera no uniforme.

40

Tabla 10. Centralización

Reforma legal

Rechazo de más de 20 proyectos de ley de descentralización, con énfasis en la municipalización

Movimiento Descentralizador

Primera Descentralización

Bonanza Fiscal

Ley de Descentralización avanza hasta la Cámara Alta.

Reforma a la CPE; (LPP, y LDA). Se definen tres niveles de gobierno.

IDH (participación de ingresos por petróleo y gas entre todos los niveles gubernamentales)

Corporaciones de Los problemas en la distribución de Desarrollo Regional recursos entre los tuvieron que equilibrar niveles de gobierno las presiones son una amenaza Trans- presupuestales. para la estabilidad ferenpolítica Ley 843 de 1985:

cias

Evolución institucional

Elimina los CORDES y establece la transferencia del 20% de las rentas interna y aduanera.

Bonanza fiscal municipal.

Segunda Descentralización

NCPE define competencias en niveles de gobierno. Se analizarán leyes y regulaciones.

Ley Marco de Autonomías y Descentralización definirá el futuro de las finanzas municipales basado en el costo de las competencias.

Inversión municipal era 2% del presupuesto

1950 -1980

1992-1993

1994-2004

2005-2008

2009

Fuente: Elaboración propia.

87. La LPP inició el proceso de reorganización del Estado, colocando todo el territorio nacional bajo jurisdicción municipal, y territorializando el poder del Estado al darle a los municipios competencias en planeamiento y administración. La LPP reconoció la jurisdicción territorial de los gobiernos municipales y descentralizó competencias al nivel local. Esto ha traído aparejado un fortalecimiento de los gobiernos municipales como agentes de la administración pública. El principal objetivo de la LPP era ―mejorar la calidad de vida de los hombres y mujeres de Bolivia, con una distribución más justa y una mejor administración de los recursos públicos‖. La LPP definió esquemas de coparticipación tributaria, otorgando a los gobiernos municipales una participación considerable en los recursos fiscales. Previamente, la Ley No. 843 de 1985 (Ley de Reforma Tributaria), vigente hasta 1994, asignaba sólo un 2% de los recursos fiscales a inversiones municipales, concentradas en las tres principales ciudades. 88. Poco después se aprobó la LDA, con el objetivo de: (i) establecer la estructura organizacional de los gobiernos departamentales dentro del esquema de descentralización administrativa; (ii) establecer los recursos económicos y financieros de los departamentos; y (iii) promover la eficiencia y eficacia en la provisión de servicios. 89. En 1996, la Ley de Reforma (Ley No. 1702 de Modificaciones y Ampliaciones a la Ley No. 1551 de Participación Popular) introdujo algunos cambios en el marco de la participación popular, definiendo como sus objetivos: (i) mejorar la calidad de vida; (ii) mejorar la gestión de recursos públicos; (iii) promover una democracia representativa y participativa; y (iv) asegurar igualdad de oportunidades a hombres y mujeres en términos de representación política. 41

Figura 9.

Mapa de departamentos y municipios de Bolivia

Fuente: INE, Servidor de información cartográfica del Censo 2001.

3.2

La descentralización bajo la NCPE

90. Estos avances son ratificados y ampliados, en esencia, por la NCPE, que define a Bolivia como un país unitario, pero permite la conformación de entidades territoriales autónomas con competencias legislativas, y así acoge a las naciones indígenas y otras autonomías en el concepto de un ―Estado Plurinacional‖. Para mantener unidad en la legislación, define las competencias exclusivas del gobierno central y de cada uno de los niveles de gobierno. Sin embargo, también existen competencias compartidas y concurrentes entre los niveles de gobierno y autonomías. Los departamentos y municipios son autónomos en la NCPE. Sin embargo, las regiones indígenas o campesinas también pueden volverse autónomas si aprueban un referéndum para tal efecto. Se pueden crear nuevos municipios en cualquier momento. También es posible crear regiones autónomas dentro de los departamentos, como uniones de municipios o provincias, o regiones metropolitanas. El marco de la NCPE para autonomías y asociaciones es muy flexible y podría permitir interesantes soluciones en provisión de servicios para las inversiones cuya escala excede el nivel municipal. Además, las competencias pueden ser transferidas o delegadas, siempre que se establezca la fuente de fondos para la ejecución. 91. La NCPE brinda un marco para las áreas de responsabilidad de los gobiernos municipales y para la participación de los actores sociales. El pilar de este esquema es la participación de la 42

comunidad en las decisiones vinculadas con la provisión de servicios. Este proceso, que había sido iniciado con la LPP, se profundiza y aclara con la NCPE. En Bolivia, la participación popular ha sido verdaderamente transformada a una decisión de Estado. 92. El Artículo 302 de la NCPE ordena y clasifica las competencias transferidas a los gobiernos municipales. Esto aporta claridad a los procesos de la LPP y otras normas en los que las competencias municipales previamente habían estado dispersas en muchas leyes distintas. Una ley para definir las áreas de jurisdicción está actualmente en preparación en el Ministerio de Autonomías para regular las responsabilidades de todos los niveles de gobierno. Esta ley podría tener un sustancial impacto en la distribución de competencias, así como en la de recursos. No obstante, debe observarse que es probable que el desarrollo de esta ley sea un proceso complejo, debido a sus implicaciones políticas de largo alcance. 93. Según la nueva Constitución, las transferencias fiscales serán definidas de acuerdo con el costo de ejercer las competencias definidas por la NCPE. Según el proyecto de ley propuesto por el Ministerio de Autonomías, el Servicio de Autonomías y Descentralización sería responsable de definir las metodologías de costeo y de calcular periódicamente los costos. 94. Al definir las transferencias fiscales para la provisión de servicios, el proyecto de ley propone que los recursos recaudados a través de tarifas se restarían de los costos. También dispone un período de transición de cinco años, durante el cual habría transferencias extraordinarias para cubrir la diferencia entre los costos de proveer las funciones asignadas y los recursos fiscales, incluidos recursos propios y transferencias del presupuesto central. Luego de este período inicial de cinco años, se establecería un esquema permanente, en el que transferencias adicionales equipararían los mayores esfuerzos fiscales realizados por los gobiernos locales. Tabla 11.

Estructura territorial del gobierno en la NCPE Gobierno central

Departamentos Regiones Municipalidades

Fuente: Elaboración propia.

43

Entidades territoriales autónomas

Tabla 12. Exclusiva del Nivel Central (legislativa no transferible; la administración puede ser delegada)  

Política de servicios básicos Políticas de vivienda

Ejemplos de la distribución de responsabilidades Exclusivo Municipal (infraestructura y servicios a nivel local)    

Transporte urbano Servicios básicos y sus tasas Aseo urbano Drenaje de aguas lluvias

Concurrente (Legislación central, reglamentación y administración en las autonomías) 

 

Producción de agua potable, tratamiento de aguas residuales y tratamiento de residuos sólidos Vivienda y vivienda social Energía hidroeléctrica y otras energías

Fuente: Artículo 302 de la NCPE (elaboración propia).

95. La NCPE puede tener un impacto fiscal derivado de la creación de nuevos niveles y entidades gubernamentales. En la mayoría de los casos, las nuevas entidades territoriales autónomas no deberían representar ningún costo adicional, dado que asumen las funciones de los municipios. Además, la Asamblea Legislativa puede rechazar los casos en que nuevas entidades autónomas asuman funciones que no representen ahorros de costos. Cuando varios municipios se asocian con un fin específico, formando una mancomunidad, se supone que la nueva entidad debe operar con el tope del mismo presupuesto de las municipalidades integrantes. 96. En la Tabla 13 se presenta la asignación de funciones previa a la NCPE. Los impactos de la NCPE aún deben ser definidos en detalle por las leyes que reglamentan la nueva Constitución.

44

Tabla 13.

Asignación de competencias anterior a la NCPE

Competencia CENTRAL  Política macroeconómica  Defensa y policía nacional  Relaciones exteriores  Moneda y banca central  Justicia  Seguridad interna  Migración  Red vial principal  Impuestos  Asuntos indígenas DEPARTAMENTAL  Red vial departamental incluyendo caminos secundarias  Administración de salud  Educación y deportes  Electrificación rural MUNICIPAL  Agua potable y saneamiento  Drenaje de aguas de tormenta  Recolección de residuos sólidos  Red vial vecinal y urbana  Infraestructura de salud y educación  Ordenamiento territorial y urbano  Equipamiento de deportes y recreación  Concesión y reglamentación de mercados  Mataderos y frigoríficos  Mingitorios públicos  Cementerios  Espectáculos públicos  Impuestos, patentes y tasas municipales  Tránsito y vialidad  Desayuno escolar Fuente: FAM (elaboración propia)

3.3

Foco de Acción  Planificación general económica y normativa en todas las áreas financieras y de desarrollo  Generación, administración y distribución de recursos fiscales  Financiación de salud, , Crédito Público, Pensiones y otras transferencias

 Se dedica a obras y proyectos a nivel departamental, sigue el PGDES11 para desarrollar proyectos macro y estratégicos departamentales  No genera ingresos  Se dedica a Infraestructura y Ordenamiento territorial  Genera y administra recursos locales

Instrumentos de planificación y desempeño al nivel local

97. Los instrumentos desarrollados para orientar el desempeño de los gobiernos locales en Bolivia han tenido niveles muy diferentes de adhesión y utilización.

11

El Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES) es el instrumento de planificación estratégica de nivel central de Bolivia. Todos los otros niveles de planificación, tales como los PPDs y PDMs, deben estar alineados con los PGDES.

45



Los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), que deberían servir como principal guía para los gobiernos locales, han tenido poca aplicación real y siguen siendo un instrumento de un carácter más formal que práctico.



La gestión municipal se guía, en cambio, por protocolos pragmáticos, tales como el POA. Es allí donde se define la ejecución real.



Los sistemas catastrales son poco utilizados, si bien se ha hecho algún avance en forma reciente en el contexto de generación de recursos propios, lo que ha cobrado importancia en las finanzas municipales, especialmente en el caso de las municipalidades más grandes.

3.3.1 Planes de desarrollo municipal 98. El planeamiento municipal en Bolivia ha evolucionado desde la LPP. La Ley le otorga autonomía de gestión a las municipalidades y les asigna competencias específicas y recursos financieros. La formulación de planes sectoriales y territoriales en forma participativa fue establecida de manera obligatoria por la LPP a todos los niveles de gobierno; sin embargo, su uso real es limitado. El marco regulatorio de Bolivia contempla el desarrollo de procesos de planeamiento de corto, mediano y largo plazo a todos los niveles: nacional, departamental y municipal. Hasta 1994, el proceso de planeamiento era ante todo indicativo y sectorial, y se hicieron intentos, con poco éxito, para introducir un planeamiento participativo provincial a través de algunas entidades públicas y ONGs (Molina et al., 2001).12 A pesar del limitado éxito del planeamiento provincial, esa experiencia se usó como base para el marco de planeamiento participativo municipal que fue implementado algunos años más tarde. 99. Todos los gobiernos municipales tienen un PDM; sin embargo, muy pocos están armonizados con los otros niveles de gobierno. Con los niveles de gobierno adicionales creados por la NCPE, la coordinación puede tornarse aún más difícil. Solamente unos pocos gobiernos municipales usan los planes como una herramienta de gestión, y muchos de ellos han expirado. El Artículo 302 de la NCPE establece: ―La planificación del desarrollo municipal de acuerdo con la planificación departamental y nacional‖ como una responsabilidad exclusiva del nivel municipal. La Ley No. 2028 de Municipalidades de 1999 estableció que ―dentro de un marco de planeamiento estratégico, los gobiernos municipales formularán el PDM y el Plan Urbano y de Ordenamiento Territorial bajo las normas técnicas y administrativas básicas del Sistema Nacional de Planeamiento y la Ley sobre Administración y Control Gubernamental, asegurando su carácter participativo‖ (Sección 78). 100. A fin de implementar procesos de planeamiento participativos, muchos gobiernos municipales reciben apoyo de organizaciones de asistencia para el desarrollo tales como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit; GTZ), el Banco Mundial y otras. Además, las organizaciones de asistencia o los mismos gobiernos municipales contratan servicios de organizaciones privadas y no gubernamentales especializadas que brindan asistencia técnica y actúan como mediadoras y facilitadoras entre el gobierno local y la sociedad civil.

12

Molina, C. et al.: ―El marco conceptual y filosófico de la descentralización boliviana, si bien ha quedado firmemente establecido en los gobiernos municipales, ha tropezado con dificultades para consolidarse a nivel provincial y departamental en los cuales, evidentemente, no ha logrado una plena eficacia‖ (2001, pág. 12).

46

101. En general, los gobiernos municipales desarrollan sus PDMs por medio de procesos participativos, que incluyen talleres con la asistencia de funcionarios municipales y representantes de la sociedad civil. Además de los actores territoriales y sindicales tradicionales, algunos gobiernos municipales han incluido otros actores sociales (instituciones no territoriales, universidades, centros de estudios sociales, organizaciones ambientales, de género y generacionales) con el propósito de desarrollar un plan integral que aúne los aportes de política de diversas áreas. 102. La participación de nuevos actores ha hecho posible identificar e incluir en los PDMs la demanda de apoyo estatal en áreas no tradicionales tales como medio ambiente, género, marginación social, servicios de empleo y capacitación, y emprendimientos. Si bien los servicios en estas áreas no están estrictamente comprendidos en el rol tradicional del Estado como proveedor de servicios públicos, resulta claro que en la actualidad en Bolivia se los considera necesarios para el crecimiento y desarrollo de la sociedad. Por ejemplo, varios gobiernos municipales han diseñado (y están implementando) programas orientados al desarrollo humano, la preservación ambiental, y la protección de la flora y la fauna, a fin de mejorar la calidad de vida en general, aplicando políticas que hasta hace poco ni siquiera habían sido contempladas por el nivel central. En este contexto, una de las tendencias más visibles es la creación de parques urbanos. 103. Otros temas nuevos para los PDMs son capacitación laboral y empleo. Estos programas están básicamente destinados a jóvenes de bajos recursos de 19 a 25 años quienes reciben capacitación en diferentes oficios y emprendimientos. Los aprendices contribuyen a la economía local como proveedores de servicios independientes en áreas tales como servicios gastronómicos, pastelería especializada, servicios hoteleros, elaboración de indumentaria, o como emprendedores que crean sus propios negocios. 104. En 1990, se estableció la obligatoriedad del PDM con arreglo a la Ley No. 1178 de Administración y Control Gubernamentales, también conocida como la Ley SAFCO, que estableció el sistema Nacional de Planificación. Como resultado, casi todos los gobiernos municipales han formulado un PDM en algún momento. Esta información se vio confirmada por la encuesta realizada para este estudio (Anexo 1), que mostró que el 100% de los gobiernos municipales de la muestra tienen un PDM. Sin embargo, el 75% de estos PDMs ya expiraron. Esto se corrobora mediante un análisis de la información sobre PDMs en el Departamento de Santa Cruz, realizada por la Prefectura de Santa Cruz. En una muestra de 23 gobiernos municipales, sólo el 17% de los PDMs estaban vigentes. Esta evidencia muestra que, dado que los municipios no ven los PDMs como una herramienta útil, sencillamente permiten que los planes se venzan. Los PDMs son formulados principalmente para dar cumplimiento a un requisito legal (Franz Barrios et al., 2002).13 105. La limitada relevancia del planeamiento también es confirmada por estudios que indican que el planeamiento no se coordinaba entre los niveles de gobierno que existían con anterioridad a la NCPE (FES-ILDIS y USAID, 2004). Además, se ha verificado que los objetivos de gestión de los instrumentos de planificación de corto plazo no contribuyen al logro gradual de los objetivos estratégicos de la planificación de mediano y largo plazo. 13

Barrios, Franz S. et al. (2002): ―La afirmación puede verificarse por el hecho de que en las visitas de campo pudo verse que los municipios formulan sus PDMs (mediante EEs) más para cumplir con la norma que como un verdadero instrumento de planeamiento estratégico. Una vez que el plan estratégico ha sido desarrollado y aprobado, se lo archiva y la preocupación municipal se concentra en la gestión de los POAs que son planes anuales‖, pág. 50.

47

3.3.2 Los límites a los gastos operativos también limitan la capacidad de planeamiento 106. En lo que se refiere a la estructura de planeamiento, habitualmente hay uno o dos miembros del personal a cargo de los temas de planificación (con la excepción de los gobiernos municipales de las capitales departamentales, donde hay una unidad de planeamiento). El personal técnico de los gobiernos municipales entrevistados tiene alguna capacitación, pero la alta rotación hace que el planeamiento sea discontinuo y el control de la ejecución presupuestaria sea deficiente. Estos problemas fueron destacados en un informe de 2002 de la Contraloría al Congreso Nacional14, que abogaba por cambios importantes en el status quo. El Contralor pide el establecimiento de reglas para evitar la alta rotación de personal en los gobiernos municipios. En una nota relacionada, el Contralor recomienda una norma que hiciera obligatoria la capacitación en procedimientos burocráticos y de relación con los clientes para los administradores municipales, con la esperanza de que esto mejoraría los niveles de servicio y reduciría los trámites burocráticos. Finalmente, los actuales niveles de coordinación y seguimiento entre concejos locales y alcaldes son criticados en el informe, dando lugar a la propuesta de reglas adicionales para facilitar su cooperación. 107. Estas son recomendaciones sensatas, pero el establecimiento de tales reglas no tendría ningún impacto a menos que se revisen los límites actualmente fijados sobre los gastos operativos, alentando la transparencia de los presupuestos municipales y brindando a los municipios la base de recursos para desarrollar la plantilla de personal que necesitan para poder planificar y ejecutar mejor las inversiones en infraestructura y realizar su operación y mantenimiento. Las limitaciones existentes para los gastos operativos en los municipios bolivianos, que no pueden superar el 25% de las transferencias que reciben del gobierno central, limitan severamente su posibilidad de ofrecer paquetes de remuneración competitivos. Como resultado, no pueden atraer o retener a personal capacitado. Los únicos dos municipios bolivianos cuyos recursos propios superan las transferencias que reciben del gobierno central son La Paz y Santa Cruz. El límite del 25% no aplica para los recursos propios; no sorprende que probablemente estos dos sean los municipios mejor organizados y más fuertes del país. 108. La fijación de límites tan draconianos para los gastos operativos impulsa a los municipios a disfrazar muchos gastos de operación y mantenimiento como ‗inversiones‘, si bien no serían habitualmente considerados gastos de capital en ningún otro país. Aún así, no pueden ofrecer salarios y beneficios competitivos, y los alcaldes están permanentemente buscando maneras de contener la alta rotación que hace que la planificación sea discontinua y el control de la ejecución presupuestaria sea deficiente. 109. Otro problema es que en Bolivia no hay programas de capacitación para el personal de planeamiento basados en las necesidades específicas de las unidades de planeamiento municipal. En general, el personal adquiere destrezas trabajando para firmas especializadas que apoyan la formulación de los PDMs, o participando en capacitaciones sobre gestión municipal provistas por los organismos de asistencia para el desarrollo. La capacitación que está disponible por parte del gobierno central, por ejemplo de la Contraloría General de la República, básicamente se enfoca en materias financieras y no financieras tales como presupuestos, contabilidad y gestión de personal, y no en planeamiento en sí.15 14

Informe del Contralor General al Honorable Congreso Nacional, 2002. El programa ofrecido por la Contraloría General de la República apoyando la gestión municipal puede consultarse en: (http://www.cgr.gov.bo/PortalCGR/inicio.aspx?indice=7&grupo=20&indiceSubGrupo=4&subGrupo=131). 15

48

110. Además, los medios de los que disponen las unidades de planeamiento no siempre cubren sus necesidades reales. Se le suele dar a las unidades de planeamiento instalaciones improvisadas para desempeñar sus funciones y, en la mayoría de los casos, las mismas no brindan las condiciones necesarias para manejar documentación y resguardar equipos. 111. Existen excepciones a esta situación general negativa, tales como municipios que han formulado Planes Maestros y los han implementado de una manera consistente e integral. Un ejemplo es el Plan de Revitalización y Desarrollo Urbano de La Paz (PRU). El PRU se enfoca en recuperar la capacidad competitiva de la ciudad y promover el área metropolitana de La Paz como polo de desarrollo regional para toda la zona occidental de Bolivia. No puede exagerarse la importancia de La Paz para la viabilidad general del país: en Bolivia existe el dicho de que ―si a La Paz le va bien, al país le va bien‖. Los principales beneficiarios del PRU son las personas de bajos ingresos que trabajan en el área céntrica de la ciudad, los centenares de miles de ―paceños‖ que utilizan intensamente la ciudad central, y los residentes del centro. 112. Desarrollar capacidad de planeamiento municipal es costoso y complicado debido a la alta rotación. Los técnicos municipales cambian de empleo con frecuencia, ya sea porque un gobierno municipal más grande les ofrece un mayor salario, o porque un nuevo alcalde trae consigo a su propio equipo. Con anterioridad a la NCPE, era fácil para los concejos locales remover a los alcaldes de su cargo, lo que acarreaba una frecuente rotación de alcaldes, y mucha inestabilidad. Para los gobiernos municipales rurales es particularmente difícil retener técnicos o profesionales capacitados debido a su limitada capacidad de gasto operativo, como ya se mencionó, y a la alta rotación de los alcaldes. 3.3.3 Sistemas de catastro 113. En Bolivia, los sistemas de catastro se usan principalmente para aspectos tributarios impuestos, pero no para planeamiento. Los gobiernos municipales suelen comprender los posibles usos del catastro, y muchos están avanzando hacia el desarrollo catastral. De acuerdo con un estudio financiado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID, 2005) ―en la actualidad todas las capitales departamentales tienen proyectos catastrales modernos, si bien en distintos grados de implementación. Ninguno es completamente funcional. Estos proyectos comparten un gran despliegue tecnológico (sistemas de información geográfica, mediciones por fotografía aérea, mapas satelitales, sistemas de registro de información, etc.)‖16. Estos catastros se caracterizan por ―el uso único del catastro con fines de recaudación de impuestos, dejando de lado las opciones de planeamiento, ordenamiento territorial e incorporación del sistema de registro de folio real.‖ Los planes de ordenamiento territorial son instrumentos nuevos para los gobiernos municipales, y no muchos los tienen. En el sistema de impuestos, todavía no se ha realizado la transición de la auto-valuación a la valuación fiscal. Otra deficiencia es su falta de comunicación con el Registro de Derechos Reales (DDRR), el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y otras municipalidades. 114. La información que se encuentra en el Sistema de Información Geográfica del INE no está disponible a una escala que pueda ser útil para planeamiento municipal. El Censo Nacional de Población y Vivienda del INE captura información al nivel de los distritos censales. Sobre la base de esta información, los gobiernos municipales pueden generar estadísticas desagregadas sobre población, necesidades básicas insatisfechas, pobreza, migración interna, analfabetismo y 16

Estudio sobre la Factibilidad Política y Social del Catastro en Bolivia, USAID, 2005.

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otras variables. Sin embargo, los datos usados en la formulación de los PDMs suele estar agregada al nivel municipal. Esto puede verse en el PDM de La Guardia, en el Departamento de Santa Cruz, y en otros municipios de nuestra muestra. Sólo el 50% de los municipios en nuestra encuesta usan instrumentos catastrales, pero todos usan datos demográficos, sociales y económicos que son esencialmente datos del censo obtenibles del INE. 115. La experiencia del municipio de Cochabamba ilustra de qué manera se establecen y usan los sistemas de catastro. Citando del mismo estudio de USAID: "El caso del Catastro Urbano del municipio de Cochabamba, con sus peculiaridades, puede servir para ilustrar todas estas experiencias. En 1994, el gobierno municipal contrató los servicios de la Organización para el Desarrollo Nacional (ODENAL) una sociedad mixta de la Universidad de San Simón (UMSS) y socios privados, para diseñar y ejecutar este proyecto. Se lo completó en 1997. Tuvo un costo estimado de US$3 millones, financiado con créditos bancarios. Estuvo vigente en el formato diseñado desde 1998 hasta principios de 2000. Produjo un incremento de los ingresos del 400% en el primer año y del 600% en el segundo. En el año 2000 fue disuelto y sus componentes fueron transferidos a distintas unidades en la administración municipal. Formalmente existe una Unidad de Catastro que recuperó parcialmente elementos del proyecto original.‖ 116. En el caso de los catastros rurales, ―existen solamente dos municipios con una base catastral rural aprobada por el INRA, pero existen dificultades en la ejecución: Monteagudo y Huacareta en el departamento de Chuquisaca‖. USAID, a través del Programa de Titulación de Tierras, apoyó al Gobierno Municipal de Villa Tunari para el primer sistema de catastro integrado (urbano-rural) con el propósito de mejorar la seguridad de los derechos de propiedad y expandir el acceso individual a la tierra, a fin de mejorar los ingresos e inversiones de los agricultores y reducir los conflictos vinculados con la propiedad de la tierra en la región. El programa incluyó 29,000 propiedades en el proceso de regularización, con un área de 425,000 hectáreas: aproximadamente el 98% del área de Villa Tunari. 117. Otro caso es el del Gobierno Municipal de La Paz (GMLP). El GMLP ha hecho un levantamiento catastral de una porción del área urbana, conocida como el anillo cartográfico. El levantamiento comprende aproximadamente 60,000 edificaciones de un total de 200,000 estimadas en la ciudad. El proyecto ha cumplido las normas técnicas aplicables y ha tenido un impacto positivo en los ingresos municipales. El proceso de levantamiento catastral también le ha brindado a los propietarios de la ciudad otras ventajas: con el certificado del catastro (CIM 01) tienen la posibilidad de acceder a créditos de las instituciones financieras locales. El catastro también ha sido usado por La Paz con fines de planeamiento: el GMLP ha generado y usado datos a nivel de distrito, que unió a la información catastral para desarrollar el PDM. De cara al futuro, el reto para La Paz es completar el registro catastral de todas las propiedades de la ciudad, y, posteriormente mantener su catastro actualizado. 118. Aún cuando en Bolivia no se los suele usar para planeamiento, los beneficios de los sistemas catastrales en cuanto a la generación de ingresos están fuera de discusión: en La Paz, los ingresos por impuestos a la propiedad aumentaron el 3% en 2007 y el 4% en 2008. En Villa Tunari, los ingresos se incrementaron el 8% en 2007 y el 119% en 2008.17 Sin embargo, es frecuente que los catastros municipales no sean populares. En 2003, el gobierno municipal de El 17

Fuente: Unidad de Programación Fiscal (UPF), MEFP.

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Alto intentó establecer un catastro. Más de 3,000 manifestantes bloquearon la alcaldía y el Concejo Municipal de El Alto, creando un impasse que duró hasta que el alcalde dio marcha atrás. Sólo entonces la Federación de Juntas Vecinales (FEJUVE) puso fin a los disturbios. 3.3.4 El Plan Operativo Anual (POA) 119. El POA es el instrumento que sustenta la ejecución del presupuesto anual de un municipio. Para los actores sociales ―no estar en el POA es como no existir‖. Es por esa razón que la elaboración del presupuesto anual y el POA atrae altos niveles de participación social. La razón por la que el POA efectivamente funciona, en contraste con el PDM, es su exigibilidad, tanto a los niveles central como local. Los beneficiarios primarios (la ciudadanía) ejerce presión para su implementación, que debe ser informada a los organismos nacionales responsables de las finanzas públicas. Sin duda, los POAs son los instrumentos más legítimos de planeamiento municipal en Bolivia, dado que permiten exigibilidad en el sentido de monitoreo fiscal, y control y rendición de cuentas social. 120. El hecho de que los POAs sean el instrumento de planificación que es efectivamente usado sugiere que la falta de planificación de mediano y largo plazo podría ser mitigada si se agregara un componente multianual al POA. Es cierto que los PDMs son diferentes en su naturaleza de los POAs (planificación estratégica de largo plazo en los primeros, versus acciones claramente definidas en el corto plazo en los últimos), pero agregando un componente presupuestal multianual al POA podría limitar su enfoque fragmentado y centrado en proyectos, e introducir una más necesitada perspectiva de largo plazo en un instrumento que es realmente usado y con el que los municipios ya están familiarizados. 121. Esta propuesta no involucraría deshacerse de los PDMs, dado que continuaría la necesidad de una planificación estratégica de largo plazo. Una forma de lograr que los municipios realmente usen sus PDMs sería el generar procesos obligatorios de monitoreo para los PDM como los que ya se utilizan para el POA y la ejecución del presupuesto, lo que permitiría un mayor control sobre el proceso de planeamiento. La inmediatez y naturaleza cortoplacista de los POAs y presupuestos los han convertido en el instrumento de planeamiento de elección para los gobiernos locales, y su elaboración se ha convertido en el verdadero foco para la participación y la presión, sin importar que se hayan formulado o no planes de mediano y largo plazo. 122. Las comunidades y barrios han internalizado el concepto de coparticipación de impuestos per cápita y, en consecuencia, esperan recibir obras y servicios en función del número de habitantes que tiene la unidad básica de planeación. La participación social asegura que el gobierno local satisfaga la demanda real, y trae consigo muchas ventajas, pero también tiene sus desventajas: atomiza la demanda, dificulta el financiamiento de macroproyectos, y genera ineficiencias como resultado de la acción de grupos con intereses especiales. Tales grupos pueden ejercer una gran presión a favor de proyectos que a menudo son incongruentes con las necesidades de la mayoría, que tiende a ser menos escuchada. 123. Bajo estas circunstancias, los funcionarios del gobierno municipal deben esforzarse para mantener el curso, una vez que se ha decidido una línea de planificación. También tienen que manejar las presiones de las organizaciones sociales que son las que, en última instancia, se pronuncian sobre los POAs y los presupuestos para su remisión al MEFP. El ciclo de planificación de corto plazo se presenta en la Tabla 14. 51

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DIC

NOV

OCT

SEPT

AGO

JUL

JUN

MAY

ABR

MAR

FEB

ENE

DIC

NOV

ACTIVIDADES

OCT

Cronograma anual para presupuestos públicos

SEPT

Tabla 14.

El Ministerio de Economía da a conocer las variables macroeconómicas y los techos presupuestarios de los impuestos de coparticipación, HIPC-2 y recursos IDH. Se elabora el presupuesto municipal en base a las directrices del MEFP, las prioridades municipales y la participación social.

Se presenta el presupuesto al Concejo Municipal para su aprobación.

Se ejecuta el presupuesto. De acuerdo a la Ley Nº 2028 sobre Municipalidades, se presentan informes al Concejo Municipal sobre la evolución de la ejecución presupuestaria. Fuente: Elaboración propia.

124. De acuerdo con la encuesta realizada para este estudio con una pequeña muestra de gobiernos municipales, menos del 75% de los POAs reflejan las prioridades definidas por los PDMs. Además, menos del 75% de la ejecución presupuestaria se ajusta a lo definido de manera inicial en el POA. Por lo tanto, el cumplimiento de la planificación de mediano plazo es alrededor del 50%, en el mejor de los casos. Sin embargo, también existen excepciones positivas: en la evaluación de 2005 de la ejecución del PDM por parte del gobierno municipal de La Guardia, en la que se comparó el PDM con la ejecución presupuestaria, se determinó que el 75% de los proyectos propuestos en el PDM fueron ejecutados en un período de cinco años. 3.4

La planificación bajo la NCPE

3.4.1 El reconocimiento de las organizaciones sociales 125. Las organizaciones sociales de pueblos indígenas y campesinos adquirieron un reconocimiento jurídico en 1994, cuando se reconocieron sus derechos a la participación directa al nivel local a través de la LPP. Estas medidas fueron inicialmente cuestionadas, y fuertes controversias rondaron el final de la hegemonía central. La LPP permitió que el Estado llegue a cada una de las comunidades e hizo que la administración de los asuntos públicos y la prestación de servicios básicos estuviera más próxima a los ciudadanos. La LPP enlazó la descentralización con una amplia participación social. En particular, la ley buscó la inclusión de la población rural, 53

que históricamente había sido marginada desde el punto de vista político, social, cultural y económico. Esencialmente, la LPP fue una estrategia para institucionalizar y viabilizar un nuevo Estado nacional al nivel local. Esta forma de democratización significó nuevos problemas y desafíos, y puso de relieve la importancia de la planificación y la gestión municipal. 126. El reconocimiento de las organizaciones sociales fue ampliado en la NCPE, que en el Artículo 242 inscribe la participación y el control social en el marco constitucional al indicar que ―participación social implica coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del Estado‖. Este Artículo refleja parte de la experiencia del proceso de participación popular, establecido en el Artículo 7 de la LPP bajo el concepto de ‗planificación de abajo hacia arriba‘, en el sentido de que las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) tienen el derecho de proponer, solicitar, controlar y supervisar la ejecución de obras y la provisión de servicios públicos‖. 127. Además, la NCPE establece competencias específicas en planificación para los poderes Ejecutivo y Legislativo. El Artículo 172 establece: ―Son atribuciones del Presidente o Presidenta del Estado, además de las que establece esta Constitución y la ley... presentar el plan de desarrollo económico y social a la Asamblea Legislativa Plurinacional‖. La misma norma indica, en su Artículo 158: ―Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la ley... aprobar el plan de desarrollo económico y social presentado por el Órgano Ejecutivo.‖ 3.4.2 Las nuevas Autonomías y la planificación en la NCPE 128. La NCPE crea dos nuevos tipos de entidades gubernamentales, entendidas como espacios de planificación y gestión: la autonomía regional y la autonomía indígena/originaria/campesina. El Artículo 280 de la NCPE establece que ―la región, conformada por varios municipios o provincias con continuidad geográfica, y dentro de los límites del mismo departamento, que compartan cultura, lenguas, historia, economía y ecosistemas, se constituirá como un espacio de planificación y gestión". Además, el Artículo 289 indica que: ―la autonomía indígena/originaria/campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena/originario/campesino, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas y sus propias organizaciones o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas‖. La obligatoriedad de involucrarse en los procesos de planificación se amplía a estas dos nuevas autonomías. 129. Existen muchos artículos sobre planificación en la NCPE, aplicables a los diferentes sectores de la economía, niveles autónomos y mecanismos de coordinación de la planificación. La normativa sobre planificación se extiende a muchas otras normas subsidiarias que establecen la obligatoriedad para las entidades públicas y municipalidades de elaborar planes generales, sectoriales y otros. Con la NCPE, estas normas subsidiarias continuarán siendo de aplicación. Las normas, y las organizaciones que las hacen cumplir, así como los nombres de los distintos documentos de planificación se encuentran en la Tabla 15.

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Tabla 15. DOCUMENTO PDES PDD PDM POA Plan de Ordenamiento Territorial (PLOT) Plan Estratégico Institucional Plan de Uso del Suelo (PLUS) Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial Programa de Desarrollo Institucional Municipal Plan Departamental de Educación (PDE) Programa de Desarrollo Educativo Municipal (PDEM) Fuente: Elaboración propia

Aprobación requerida para los documentos de planificación APRUEBA Asamblea Plurinacional Consejo Departamental Concejo Municipal Máxima autoridad institucional Consejo Departamental, Concejo Municipal Máxima autoridad institucional Concejo Municipal Concejo Municipal

NORMA NCPE

PARTICIPAN

1654

Instituciones regionales de la sociedad civil Comité de Vigilancia, OTBs, Organizaciones sociales Comité de Vigilancia, OTBs, Organizaciones sociales Prefectura departamental, Gobierno Municipal

2028 RS 217055

RS 217055 2028 2028

Prefectura departamental, Gobierno Municipal Gobierno Municipal Gobierno Municipal

Concejo Municipal

2028

Gobierno Municipal

Consejo Departamental Concejo Municipal

DS 25232

Servicio Departamental de Educación Dirección Distrital de Educación, Juntas Escolares

DS 25232

130. Los documentos de planificación elaborados con la normativa citada anteriormente deben ser aprobados por diferentes instancias institucionales y de la sociedad civil, usando procesos participativos, según lo previsto en la NCPE y otras normas. Dichas aprobaciones alargan los tiempos del proceso, y a veces brindan la oportunidad de introducir cambios en los documentos de planificación como resultado de las presiones políticas ejercidas sobre los órganos de aprobación. Las disposiciones legales y los órganos de participación aparecen indicados en la Tabla 15. 131. Al igual que en las anteriores normas, la NCPE establece que es necesario articular la planificación entre los diferentes niveles de gobierno. A pesar del claro mandato legal, en la práctica dicha articulación no es frecuente. Las primeras evidencias de estas dificultades pueden encontrarse al comparar el Plan de Desarrollo Nacional (PND) y el Plan de Desarrollo Departamental (PDD) de La Paz. El PND elaborado por la actual gestión gubernamental refleja la lógica de un modelo con mayor participación del Estado en la economía. Mientras que el PDD de La Paz establece que el agua debe ser accesible a todos a través del desarrollo de programas de agua y saneamiento en asociaciones público-privadas, el PND especifica que ―el Estado es responsable de garantizar el abastecimiento y calidad del agua como recurso natural para toda la población, con especial atención a la población más vulnerable y las comunidades indígenas‖. 55

Además, el Artículo 20 de la NCPE establece: ―Es responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisión de los servicios básicos a través de entidades públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias‖. Solamente ―en los casos de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones se podrá prestar el servicio mediante contratos con la empresa privada‖. Continúa afirmado que: ―el acceso al agua potable y al saneamiento constituyen derechos humanos. No son objeto de concesión ni privatización y están sujetos a un régimen de licencias y registros, conforme a la ley‖. Mientras que el PND es concordante con la NCPE, el PDD destaca la posibilidad de asociaciones público-privadas como medio preferido para extender la cobertura del servicio de agua y saneamiento. 132. El hecho de que la NCPE agregue dos niveles de administración (el regional y el indígena/originario/campesino) a los existentes puede plantear mayores retos para la coordinación en la planificación. De hecho, el Artículo 276 de la NCPE indica que ―las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional‖, no existe dependencia entre iguales y cada uno definirá la orientación de su desarrollo. Esto significa que en el marco de la nueva Constitución puede haber todavía menos incentivos para la coordinación y más dificultades prácticas para alcanzarla, debido al número de jurisdicciones superpuestas. 133. Otra dificultad para la planificación y coordinación se presenta como resultado de la visión de corto plazo de muchas autoridades municipales. Esto suele explicarse en muchos casos por el ‗voto constructivo de censura‘ que existía en la anterior Constitución, así como la intensa participación social que ejerce gran presión sobre muchos alcaldes. Según datos de la Agencia Boliviana de Información (ABI), en 2008 hubo 97 cambios de alcalde en 84 municipios de Bolivia, debido al mecanismo constructivo de censura, que permitió a los concejos municipales remover a los alcaldes con facilidad. 134. Esto podría continuar bajo la nueva Constitución. El Artículo 11 de la NCPE establece que "La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán reguladas por leyes específicas: directa y participativa, por medio del referéndum, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a la Ley.‖ Por lo tanto, la posibilidad de remover a los alcaldes antes de que terminen su período persiste. No está claro si el cambio constitucional redundará en una mayor o menor estabilidad de las autoridades municipales; esto dependerá de las características de la ley que reglamente las formas en las que, en los términos de la NCPE, se ejercerá la democracia. 3.5

Ejecución del presupuesto municipal

135. Los municipios bolivianos tienen una considerable autonomía en sus gastos. Una vez que el presupuesto ha sido aprobado por el Concejo Municipal y tiene el pronunciamiento favorable del Comité de Vigilancia, el gobierno municipal es libre para ejecutar su presupuesto. Las capitales de departamento registran y contabilizan su gasto a través del SIGMA (Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa, una aplicación desarrollada por el MEFP, y el resto lo hace a través del SINCOM (Sistema Integrado de Contabilidad Municipal). Los gobiernos municipales pueden generar centros administrativos en cada una de las oficialías mayores, que son responsables de toda la ejecución del gasto. Los centros administrativos deben efectuar las contrataciones de bienes y servicios de acuerdo a la Norma Básica de Administración de Bienes y Servicios (Decreto Supremo No. 29190) y al Reglamento Específico 56

del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Además, el MEFP ha diseñado modelos organizacionales para ayudar a los municipios a establecer sus oficinas administrativas. 136. Los presupuestos municipales y sus gastos deben respetar ciertas restricciones legales. Dichas restricciones están definidas en la Ley No. 2296, que establece que el gasto de funcionamiento (operativo) no debe ser mayor al 25% de la suma de los recursos de la coparticipación tributaria, ingresos municipales propios y recursos provenientes de la Cuenta Especial Diálogo 2000. Para financiar los gastos de funcionamiento sólo se pueden utilizar los recursos provenientes de estas fuentes. Los recursos del Alivio de la Deuda del segundo paquete de la Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC-2) y los del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS) no pueden ser destinados a gastos de funcionamiento. 137. El enfoque del actual gobierno nacional, el cual se basa en una mayor participación del Estado en la economía ha tenido como resultado la ejecución de un mayor número de proyectos de obras públicas por el nivel municipal, los cuales a menudo son ejecutados directamente por personal municipal. Por ejemplo, el gobierno municipal de La Paz ha creado recientemente una serie de empresas municipales para prestar diferentes servicios, por ejemplo en pavimentación vial y construcción y mantenimiento de parques. En los municipios relevados para este estudio, el 50% de las inversiones son ejecutadas por funcionarios municipales (inversión directa). El resto es ejecutado por contratistas privados. En algunos casos, la decisión de ejecutar obras de manera directa se debe a las dificultades para cumplir con las normas de contratación nacionales, y por el hecho de que a la hora de la evaluación éstas privilegian el procedimiento y no la transparencia o los resultados. En otros casos, se debe a la falta de interés del sector privado por ofrecer servicios de construcción, en especial en los municipios ubicados en áreas rurales aisladas. 3.6

Operación y mantenimiento

138. La gestión de activos públicos en los gobiernos municipales está regida por el Decreto Supremo No. 29190, a través del Subsistema de Manejo de Bienes. Esta norma también incorpora los procedimientos para la programación presupuestaria de las actividades de mantenimiento de los bienes muebles e inmuebles del municipio. Los gobiernos municipales tienen bajo su propiedad dos tipos de bienes muebles e inmuebles: aquellos que son administrados por el municipio mismo y los que son administrados por otras entidades. Entre los bienes que son administrados por los municipios se encuentran los mercados, vías y espacios públicos, infraestructura de drenaje pluvial, parques, oficinas administrativas, museos, equipamiento urbano y maquinaria y equipos. De acuerdo con los funcionarios que respondieron a los cuestionarios, la asignación de recursos para operación y mantenimiento es limitada debido a las restricciones presupuestarias, si bien habitualmente existe un plan de mantenimiento. 139. La misma norma asigna la responsabilidad de mantenimiento de las carreteras de acuerdo a los tipos de vías y al nivel de gobierno. El gobierno nacional es responsable del mantenimiento de la red troncal nacional, las prefecturas de la red departamental y los municipios de las redes locales. La red municipal comprende las vías alimentadoras de la red departamental o nacional, uniendo pueblos rurales, comunidades o centros de producción con capitales de provincia, o capitales de provincia con capitales de departamento. Más del 50% de los gobiernos municipales cuenta con un programa de mantenimiento y mejoramiento de carreteras, que anualmente debe alcanzar al 100% de la red municipal. Este programa está ligado a la alta demanda social sobre este tipo de tareas, lo que explica que el 70% de los gobiernos 57

municipales haya adquirido equipo pesado y tenga funcionarios responsables del mantenimiento de carreteras. Estas obras de mantenimiento reciben un fuerte apoyo comunitario. Las obras de mejoramiento sólo alcanzan a un 10% de los programas de carreteras municipales, debido a las restricciones presupuestarias. En algunos municipios, las obras de mejoramiento incluyen el empedrado de algunos tramos de las carreteras, a menudo en asocio con las prefecturas departamentales. 140. Entre los municipios de nuestra encuesta, el 70% cuenta con un plan de mantenimiento de la red municipal de carreteras. Los planes son útiles, sin embargo los presupuestos para mantenimiento se definen en base a la disponibilidad presupuestaria y las presiones sociales. El 70% de los entrevistados, considera que la restricción presupuestaria es la mayor dificultad. Mientras que las demandas de mantenimiento que llegan a los municipios de parte de la población y las prefecturas departamentales son enormes, la capacidad presupuestaria es baja, lo que explica que las tareas de mantenimiento suelan ser insuficientes. 141. Otro problema es la voluntad política. En general los PDMs mencionan ‗construcción, mejoramiento y ampliación‘ en lugar de mantenimiento, y para las autoridades como los Alcaldes y los Concejales, el mantenimiento tiene un rédito político inferior que las nuevas obras. En consecuencia, la presión social tiene un rol clave para determinar la asignación de recursos, no sólo en mantenimiento sino también en construcción y operación. Esto queda demostrado por el hecho de que más del 50% de los municipios encuestados indicó que la construcción de nueva infraestructura depende más de la presión social que de las necesidades objetivas tales como los flujos vehiculares. 3.7

Los recursos y la capacidad en el nivel local determinarán los resultados de provisión de servicios.

142. Los mejores resultados que se puedan obtener en los próximos años en la provisión de servicios dependen fundamentalmente de dos factores: (i) apoyarse en la especial comprensión que tiene el nivel local de las necesidades locales; y (ii) asegurar que el nivel local tenga las capacidades necesarias. La necesidad de este balance se refleja en la literatura sobre la descentralización. Por un lado, Wallis y Oates (1988) argumentan que bajo la descentralización el gobierno responde más adecuadamente a las demandas de grupos de población más pequeños, y por ende más homogéneos. Sin embargo, Crook y Sverrisson (1999) y Smith (1985) argumentan que los gobiernos locales suelen carecer de los recursos financieros, técnicos y humanos para proveer adecuadamente los servicios básicos en un esquema descentralizado. 143. En Bolivia, hasta ahora el impacto de la transformación en la provisión de los servicios básicos bajo el esquema de descentralización ha sido positivo, según Faguet (2004). En una medición a través del tiempo de 311 municipalidades se puede observar que los cambios introducidos por la LPP efectivamente produjeron un cambio en las prioridades de gasto local, lo cual es consistente con el patrón descripto por Wallis y Oates (1988). Faguet (2004) también encuentra una reducción de la anterior concentración de la inversión en pocas municipalidades. Esto era de esperarse dada la descentralización, y se verifica con el análisis de las cifras de gastos e ingresos municipales que se realizó para este estudio (Capítulo 4). Una mejor distribución de recursos y prioridades de gasto más ajustadas a las demandas son cambios positivos, pero en sí mismas no aseguran un medio efectivo para promover el acceso universal a los servicios básicos.

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144. Mejorar la capacidad de los gobiernos locales es una parte clave de la respuesta a los complejos aspectos que involucra la extensión de la cobertura de servicios. No obstante, no es cierto que las únicas restricciones sean aquellas que se derivan de la capacidad local. El contexto local que enfrentan los gobiernos municipales de un país no es igual para todos. Por ejemplo, algunos municipios enfrentan flujos migratorios de personas y empleos, mientras que otros son receptores de los mismos. 145. El reto de la mayor descentralización y la mayor participación popular en las decisiones de gobierno es lograr que el aprendizaje institucional logrado en algunas jurisdicciones se distribuya rápidamente al conjunto del país. Un gobierno más cercano a la gente también implica potencialmente mayores diferencias en los logros de las instituciones de servicios básicos. Un gobierno que está estructurado en niveles puede impulsar la cohesión ayudando a cerrar las brechas institucionales entre jurisdicciones, que de otra manera estarían obligadas a desarrollar su aprendizaje independientemente, como si fueran naciones diferentes. 3.7.1 Capacidad para la ejecución presupuestaria y el uso de los datos financieros municipales 146. En términos generales, existe baja capacidad para la ejecución presupuestal al nivel municipal en Bolivia. Esta evaluación incluye la capacidad de planificación, la capacidad de contratación y la capacidad de supervisión. En algunos casos también se han observado situaciones complejas de baja capacidad de evaluación de alternativas de inversión, resultantes en inversiones costosas e inoficiosas. Es necesario fortalecer las capacidades de decisión y gestión de inversiones municipales. Este es un problema estructural, que por lo tanto no debe ser atacado con una aproximación de crisis, sino ayudando a las municipalidades a crear las condiciones para atraer y retener personal calificado, complementado con un programa de largo plazo de capacitación en metodologías y administración. 147. También es importante fortalecer la capacidad institucional para el análisis y el uso de los datos financieros municipales, incluso al nivel central. Para este estudio se recopiló y organizó información sobre ingresos, gastos operativos y de capital para el período 1994-2008 correspondientes a 327 municipios. Si bien las cifras provienen del mismo sistema de información de la gestión financiera del gobierno, hasta la fecha no se había tenido una aproximación sistemática para organizar los datos y usarlos para la formulación de políticas. 3.7.2 El POA como base para una planificación municipal más realista y relevante 148. La planificación tiene un papel fundamental en la acción de todo nivel de gobierno, para mantener el foco de la acción en un contexto en el que las necesidades de acción gubernamental son múltiples y apremiantes. En Bolivia, la planificación del desarrollo se ha extendido como una cultura de gobierno. Todos los niveles de gobierno tienen la obligación de tener sus planes, que tienen una vigencia específica. Los análisis muestran, sin embargo, que el uso real que tiene el contenido consignado en estos planes es generalmente limitado. La capacidad de los gobiernos sub-nacionales para elaborar planes de desarrollo es limitada, con pocas excepciones. En consecuencia, los planes son habitualmente preparados por consultoras, lo que a menudo incrementa la posibilidad de que estén desvinculados de la realidad local. 149. Además, existe una falta de articulación entre los planes de los distintos niveles de gobierno, reduciendo las oportunidades para su uso efectivo. Si bien los niveles local, 59

departamental y nacional tienen diferentes competencias, se requiere algún grado de congruencia. Se espera que esto mejore con la nueva NCPE. 150. El instrumento que realmente guía la ejecución del gasto público es el POA. Este es el verdadero foco de la participación popular y la guía para las acciones del gobierno. Por lo tanto parece una buena idea el estudiar la posibilidad de unificar los planes de desarrollo en el contexto de los Planes Operativos Anuales. Para completar este proceso de fortalecimiento de la planificación local, sería aconsejable determinar los componentes presupuestarios que podrían ser asignados en forma plurianual. Esto introduciría una perspectiva de más largo plazo en la ejecución y generaría importantes ahorros para las administraciones sub-nacionales. En la actualidad, los compromisos presupuestarios deben negociarse todos los años, creando incertidumbre para los gastos de capital. 151. En conclusión, si se adoptara un marco de planificación municipal más realista y relevante basado en una definición más amplia de los POA y se atendieran los problemas de capacidad antes señalados, los municipios bolivianos contarían con bases mucho más firmes para planificar e implementar inversiones en infraestructura.

60

4

SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO

Un gran rol del nuevo regulador, AFCSAS, es la consolidación de la estructura del sector, incluyendo la variedad de grandes y pequeños operadores presentes en el sector de agua y saneamiento boliviano y promoviendo su desarrollo. Sería necesario un regulador sectorial con capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el acceso a los servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio apropiadas. La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a través de los precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser explosivo. También debe recordarse que la ineficiencia de las entidades equivale a un impuesto sobre los pobres, y que mucho puede lograrse aumentando la eficiencia, antes de tocar las tarifas. La empresa ineficiente está usando agua que se debe proveer a una persona pobre que no está conectada.

152. En la primera parte de este capítulo presentaremos los tipos de organizaciones que surgieron en diferentes partes de Bolivia para proveer servicios de agua potable y saneamiento, y los esfuerzos que se han realizado para regular la variedad de proveedores que operan en el país en la actualidad. Analizaremos la estructura del sector de agua y saneamiento y las enseñanzas del proceso de descentralización, así como el probable impacto de la NCPE en el futuro del sector. La segunda parte del capítulo se centra en el desempeño y las tarifas de las entidades de agua, con particular atención a las que atienden las áreas metropolitanas. 4.1

El sector del agua y saneamiento en Bolivia

153. El acceso a los servicios de agua y saneamiento es un importante tema político y social en Bolivia. Con 2.5 millones de personas –sobre una población total de 10 millones—que todavía carecen de acceso a una fuente de agua mejorada y más de la mitad de la población sin acceso a saneamiento mejorado, el sector presenta retos importantes. 154. El sector de agua y saneamiento boliviano presenta una amplia diversidad de proveedores que operan en un contexto regulatorio cambiante. Los retos de mantener una infraestructura en deterioro, unidos al rápido crecimiento de la población en las grandes ciudades, han producido el surgimiento de proveedores menos tradicionales que en muchos casos han cubierto la carencia de entidades de agua tradicionales, particularmente en muchas áreas periurbanas. 155. La organización del sector ha sufrido numerosos cambios durante las últimas décadas, desde la promoción simultánea de la participación popular y la del sector privado en 1994 hasta la NCPE de 2009. Si bien las implicancias de la NCPE sobre la organización del sector todavía deben ser especificadas mediante nueva legislación, la situación actual constituye una buena oportunidad para hacer un balance de los cambios producidos en el sector durante los últimos 15 años, y extraer las lecciones relativas a su desempeño actual. Uno de los resultados más importantes del proceso de transformación es la participación popular y el control social sobre la gestión del sector. La NCPE ofrece oportunidades en la definición de las responsabilidades municipales y supramunicipales. En las grandes ciudades, los sistemas de agua y saneamiento 61

abarcan más de un municipio, creando fricciones de gobernabilidad que se espera puedan ser aclaradas con la nueva Constitución. 156. Los siguientes tres hitos marcan la reciente evolución del sector de agua y saneamiento en Bolivia. 

La ‗guerra del agua‘ de Cochabamba en el año 2000, que puso fin al período de desregulación y dio surgimiento a un nuevo paradigma basado en la participación comunitaria y el ‗derecho al agua‘.



La creación del Ministerio de Agua en 2006, con la misión de asegurar la participación del Estado y las comunidades locales en la formulación de políticas.



La NCPE, que define el acceso universal al agua potable y al saneamiento como un derecho y prohíbe las concesiones al sector privado.

157. El proceso de descentralización en Bolivia y los cambios correspondientes en las instituciones municipales se reflejaron en cuatro etapas distintivas en la evolución de las instituciones del sector de agua y saneamiento. A continuación se analizan estas diferentes etapas. 4.1.1 Antes de las reformas de 1994 158. Hasta los años ochenta, los servicios de agua potable y saneamiento eran operados por tres instituciones: (i) La Corporación de Agua Potable y Alcantarillado, CORPAGUAS (ii) el Ministerio de Salud, y (iii) el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Si bien la CORPAGUAS fue creada en 1967 con el objetivo de unificar al sector, dicho objetivo nunca se cumplió y cada una de las tres instituciones mencionadas continuó operando sistemas de abastecimiento de agua en el país sin la coordinación necesaria.18 En general, el sector carecía de una política institucional clara. La ley que regulaba el sector databa del año 1906 (Ley de Aguas del Año 1906) y se concentraba en la gobernabilidad de los usos del agua. Además, la norma establecía un estrecho vínculo entre la propiedad de la tierra y el derecho de uso de los recursos hídricos, sin ninguna previsión para un uso sustentable y económicamente sensato de estos recursos. 159. Al nivel departamental, la coordinación de la planificación y operación de los sistemas de agua y saneamiento caía bajo la responsabilidad de las Corporaciones de Desarrollo Departamental las que, sin embargo, carecían de las capacidades técnicas para cumplir con estas responsabilidades. El desarrollo de los niveles inferiores de gobierno era muy limitado, con solamente 24 organismos municipales en operación en todo el país. Además, dichas municipalidades (alcaldías) principalmente actuaban como órganos administrativos, sin autonomía política ni financiera con respecto a los niveles superiores de gobierno. Estas 24 municipalidades brindaban el servicio a través de Entidades autónomas de servicio público de agua y alcantarillado. No obstante, la operación descentralizada de los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento por parte de las entidades autónomas municipales se mantuvo limitada a estas 24 municipalidades y el grueso de la ejecución y gestión de proyectos en el sector se realizaba desde el nivel central, con una limitada participación de las Corporaciones de Desarrollo Departamental. 18

Ministerio de Obras Públicas, Viceministerio de Servicios Básicos, ‗Un diagnóstico del sector de agua y saneamiento, demandas sectoriales‘, La Paz, Bolivia, 2004.

62

160. En los años noventa, la estructura institucional del sector fue complementada con el Plan Agua para Todos, 1992-2000, y la creación de unidades operativas en el plano departamental y municipal. En cada departamento, las Prefecturas reemplazaron a las antiguas Corporaciones de Desarrollo, y en cada una de ellas se crearon Unidades de Saneamiento Básico y Vivienda (UNASBVI). Estos cambios marcaron un primer paso hacia la descentralización en el sector, con un importante aumento en la participación de los departamentos. Esta tendencia sería fortalecida por la LPP. 4.1.2 Las reformas de 1994: participación, privatización y regulación 161. Después del cambio de gobierno en 1993 y con la introducción de importantes leyes nuevas, el año 1994 trajo aparejado un cambio radical en la organización política y administrativa de Bolivia con impactos significativos en la organización del sector de agua y saneamiento. 162. La LPP cambió el escenario de los gobiernos locales en Bolivia con la creación de 314 nuevos gobiernos municipales, a los que se les transfirió la responsabilidad de operar los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento. Los municipios crearon las Unidades Técnicas Internas Municipales, con la función de fiscalizar la ejecución de proyectos y operar los servicios. Aparte de transferir las responsabilidades a los municipios, la ley también sentó las bases para la institucionalización de la participación de la sociedad civil, brindándole competencias para supervisar la provisión de servicios básicos a través de las OTB. 163. La Ley de Capitalización de 1994 (Ley No. 1544 de Capitalización) permitía la participación privada en la provisión de servicios en varios sectores estratégicos tales como agua y saneamiento, telecomunicaciones, ferrocarriles, petróleo y energía. 164. De acuerdo con la reducción de las inversiones directas del gobierno central que implicaban estas reformas legales, la estrategia del Estado en este período era concentrarse en su rol normativo y regulatorio. La Ley de 1994 del Sistema de Regulación Sectorial (Ley No. 1600), organizaba la fiscalización de la actividad en los sectores en los que se les había permitido invertir a empresas privadas a través de la Ley de Capitalización. El Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) estaba dirigido por una Superintendencia General que supervisaba varias Superintendencias Sectoriales. 165. Las superintendencias sectoriales tenían las dos principales funciones de emitir la autorización para operar (concesiones, licencias y registros), y supervisar la actividad de los operadores regulados de acuerdo con los principios de eficiencia, competencia, no discriminación, y conducta no monopólica, así como respeto por los derechos de los usuarios y calidad del servicio. La Superintendencia del Agua fue creada en 1997. Junto con el objetivo general de regular el sector de abastecimiento de agua y saneamiento de acuerdo con los principios del SIRESE, la Superintendencia del Agua fue creada con el objetivo específico de preparar y fiscalizar el otorgamiento de las primeras concesiones privadas del sector, en La Paz y El Alto. 166. El término genérico EPSAs se usa en Bolivia para referirse a los distintos tipos de organizaciones que proveen servicios de agua y saneamiento. Un apartamiento de la política de promover a los prestadores de agua especializados fue producto de la Ley de Municipios de 1999, que permitió a las municipalidades operar de manera directa la provisión de servicios de agua y saneamiento, en ausencia de una EPSA o proveedor especializado que operara bajo un 63

contrato de concesión. No obstante, esto generaba la oportunidad de que los municipios recibieran asistencia técnica y financiera para ayudarlos a asegurar la sustentabilidad en la provisión del servicio. 167. La reorganización del sector se completó en 1999 con la aprobación de la Ley No. 2029 de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, que reemplazó la Superintendencia de Agua por la SISAB. La Ley No. 2029 define los procedimientos para el otorgamiento de concesiones y licencias, los principios para la elaboración de las estructuras de aranceles y tarifas, así como las reglas para la aplicación de sanciones. La supervisión del sector recayó en el Ministerio de Desarrollo Sostenible. No obstante, el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos retuvo varias competencias normativas, generándose una clase dual de gobernabilidad en el sector. La Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario marcó la culminación del proceso de reforma institucional iniciado en 1994, con eje en la descentralización y la participación del sector privado. Sin embargo, la ley de 1999 no contemplaba los tipos de organizaciones de base comunitaria que están difundidas en las áreas rurales y periurbanas, una seria brecha que pronto conduciría a su modificación. 4.1.3 Las ‘guerras del agua’ y el movimiento hacia un enfoque de derechos 168. Las protestas contra la privatización del suministro de agua que tuvieron lugar en Cochabamba entre enero y abril de 2000, también denominadas la ‗guerra del agua' de Cochabamba, marcaron un punto de inflexión en el proceso de reforma, poniendo fin a una tendencia hacia la liberalización de la provisión del servicio bajo el régimen de concesión, y el inicio de un movimiento orientado hacia un mayor reconocimiento de las formas tradicionales y comunitarias de provisión del servicio. 169. Siguiendo los sucesos de Cochabamba se modificó la Ley de Agua y Alcantarillado Sanitario y se aprobó una nueva ley en abril de 2000 (Ley No. 2066, Modificatoria de la Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario). Esta nueva ley reconocía el rol de las organizaciones de base comunitaria en la provisión de servicios de agua y saneamiento, y disponía su coexistencia con operadores públicos o privados que estuvieran operando en la misma área bajo un régimen de concesión o licencia. 170. La Ley No. 2066 creó oportunidades para prestadores comunitarios con una baja escala de producción. No obstante, la eficiencia de tales prestadores comunitarios en la provisión de servicios, y su impacto en la calidad y los costos, no han sido plenamente estudiados. Los pequeños prestadores coexisten con grandes empresas en un entorno en el que las grandes compañías le suministran agua en bloque a los pequeños proveedores. En su interacción, existe una tensa tregua entre la eficiencia en la prestación de servicios generada por las empresas y el sentimiento de ―apropiación‖ del sistema que es la característica de los pequeños prestadores comunitarios. Una información amplia y transparente sobre los costos y la calidad de los sistemas de los pequeños prestadores y las empresas de gran escala contribuiría a encontrar formas de alinear los incentivos y mejorar los resultados de la asociación entre estos dos tipos de prestadores. Facilitar las alianzas entre los mismos permitiría promover economías de escala, que son naturales en el sector. 171. Asimismo, en 2000, La Ley No. 2235 del Diálogo Nacional determinó la fórmula para la distribución de los recursos financieros correspondientes al alivio de la deuda en el marco del segundo paquete de la iniciativa HIPC-2. Conforme dicha ley, se estableció una política nacional 64

de compensación, canalizando recursos financieros del HIPC-2 a los gobiernos locales con el objetivo de financiar a los sectores de educación, salud e infraestructura. 172. En 2004 se lanzó la Política Financiera de Saneamiento Básico, PFS, con el objetivo de fortalecer la capacidad institucional, administrativa y financiera de los operadores regulados, así como aquellos en proceso de ser regulados. La PFS definió dos programas: (i) un programa de modernización institucional destinado a mejorar la eficiencia y la sustentabilidad de las operaciones de las EPSAs; y (ii) un programa integrado de inversiones que define el objetivo y los medios en términos de preparación y ejecución de inversiones. Se creó la Fundación de Apoyo a la Sostenibilidad del Saneamiento Básico (FUNDASAB) para apoyar la implementación de la PFS. La función de la FUNDASAB comprende: (i) canalizar créditos y recursos no reembolsables al sector; (ii) brindar asistencia técnica a las EPSAs; (iii) alentar el agrupamiento de proveedores de pequeña escala para generar economías de escala; y (iv) fortalecer la capacidad de gestión y recursos humanos de las EPSAs. 4.1.4 El actual proceso de reforma 173. La Administración Morales creó el Ministerio de Agua con el objetivo de: (i) brindar un punto focal para el papel del Estado en el sector; (ii) promover la participación social en la definición de las políticas sectoriales; (iii) desarrollar la Estrategia Nacional del Agua; y (iv) proteger y promover el derecho humano al agua. En los últimos años, el Ministerio del Agua ha creado varias nuevas instituciones, tales como el Consejo Técnico Social (CTS) y el Consejo Interinstitucional del Agua (CONIAG). El Servicio Nacional para la Sostenibilidad en Saneamiento Básico (SENASBA) fue creado en reemplazo de la FUNDASAB. El Ministerio del Agua también preparó el PNSB, que articula el rol del Estado y la participación popular en el sector. No obstante, a la fecha de preparación de este documento el futuro de estas instituciones y políticas era incierto, dados los cambios que resultarán de la nueva Constitución. 174. El agua y la alimentación se definen como derechos fundamentales en el Artículo 16 de la NCPE. El Artículo 20 desarrolla de manera ulterior el derecho de acceso a servicios básicos, indicando que ―toda persona tiene derecho a un acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, saneamiento, electricidad, gas, postal y de telecomunicaciones‖. Define la provisión de estos servicios como responsabilidad del Estado, y hace lugar a la posibilidad de participación del sector privado en los casos de electricidad, gas, y telecomunicaciones. En el caso de agua y saneamiento, no obstante, el Artículo 20 explícitamente dispone que la provisión de tales servicios no puede estar sujeta a contratos de concesión con proveedores privados del servicio 4.2

El estado actual de los proveedores de servicios

175. La provisión de servicios de agua y saneamiento en Bolivia se caracteriza por la multiplicidad y diversidad de operadores involucrados en la provisión de estos servicios. Se carece de información precisa sobre la cifra total de EPSAs. La ex-SISAB tenía 28 EPSAs reguladas, más una base de datos de otras 512 EPSAs que habían solicitado su registro y licencia. Algunos autores afirman que podría haber hasta 28,000 EPSAs en Bolivia, dado que en el país hay 28,000 comunidades rurales con menos de 2,000 habitantes.

65

176. La Ley No. 2066 definió siete tipos de EPSAs:19 (i) compañías públicas municipales; (ii) sociedades anónimas mixtas (SAM), (iii) compañías privadas; (iv) cooperativas de servicios públicos; (v) asociaciones civiles; (vi) asociaciones comunitarias de pueblos campesinos e indígenas, organizaciones y sindicatos campesinos y (vii) comités de agua potable y saneamiento (CAPyS), para pequeños sistemas urbanos independientes. 177. Sin embargo, desde la terminación de los contratos de concesión de Aguas del Tunari en Cochabamba en 2000 y Aguas del Illimani en La Paz en 2006, no ha habido ninguna empresa privada involucrada en la provisión de servicios de agua potable y saneamiento en Bolivia. Además, como ya se mencionó anteriormente, la NCPE excluye la posibilidad de privatizar los servicios de agua y saneamiento. 178. En consecuencia, en la actualidad las EPSAs corresponden a tres categorías organizativas principales: (i) empresas públicas municipales, que pueden ser compañías municipales autónomas o empresas municipales mancomunadas (intermunicipales); (ii) empresas cooperativas, y (iii) organizaciones comunitarias y CAPyS. Las entidades municipales son más frecuentes en las ciudades de los departamentos occidentales, donde históricamente el Estado ha estado más involucrado en el desarrollo local. En contraste, el menor involucramiento del Estado en las provincias orientales ha llevado a que predomine el modelo cooperativo. Las organizaciones comunitarias son predominantes en las áreas rurales, en especial en los departamentos occidentales, donde están vinculadas con los modos tradicionales de organización indígena. También existen en las ciudades en la forma de CAPyS. 179. Como hemos visto, la regulación del sector del agua se ha modificado en forma considerable a lo largo del tiempo. La Tabla 16 resume las tendencias y cambios en las últimas tres décadas.

19

Ley no. 2066 (11 Abril 2000), Modificatoria de la Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario; Artículo 8 (Definiciones).

66

Tabla 16.

Evolución de los marcos regulatorios para el sector de agua (1980-2000)

Décadas Regulaciones y entidades

Proveedor(es)

Concesiones

1980

1990

2000

 Políticas y regulación del nivel central  Coordinación y supervisión del nivel departamental  Operación del nivel nacional y local  Ley de Aguas de 1906

 Políticas y regulación del nivel central, regulación independiente (Superintendencias)  Coordinación y seguimiento departamental  Operación privada, cooperativa y estatal local  LPP, Ley Nº 1544 y Ley Nº 2066 Entidades privadas, empresas (concesionarias con derechos exclusivos).

 Políticas, regulación y supervisión del nivel central  Operación de los niveles departamental, municipal, e indígena campesino  NCPE.

27 concesionarias sujetas a regulación, supervisión, metas de expansión e inversión y tasa de regulación. Estudio de precios y tarifas.

No prevista: la autorización para operar es otorgada por el Estado a través de la licencia o registro. N/D





El Estado a través de las empresas municipales autónomas (ej. SAMAPA), cooperativas y organizaciones indígenas No Disponible (N/D)

Elaboración de tarifas y normas  Tendencia y evolución



N/D Prestadores de servicios que eran entidades municipales operadas a pérdida. Las Cooperativas lograron sustentabilidad y desarrollo.

  

Supervisión independiente Descentralización Coordinación departamental Operación municipal

Exclusividad para prestadores públicos, mixtos, cooperativas o comunitarios.





Centralización de la política nacional y de la supervisión. Regulación descentralizada en los 3 niveles mencionados Operación a través de entidades estatales.

Fuente: Elaboración propia.

4.3

Marco regulatorio del suministro de agua y saneamiento

180. La SISAB fue creada en 1999 como parte del SIRESE, que había sido establecido por la Ley sobre Regulación Sectorial de 1994. No obstante, el SIRESE y todas las superintendencias correspondientes fueron suprimidos por el Decreto Supremo No. 29894, publicado el 7 de 67

febrero de 2009, para establecer la nueva organización ejecutiva del Estado boliviano después de la aprobación de la nueva Constitución. Posteriormente se publicó el Decreto Supremo No. 0071, del 9 de abril de 2009, para regular el reemplazo de las superintendencias que integraban el SIRESE por nuevos órganos administrativos denominados Autoridades de Fiscalización y Control Social (AFCS). 181. Entre 1997 y 2009, la SISAB reguló el sector otorgando diferentes tipos de autorizaciones a las EPSAs. Los tres tipos de autorizaciones provistas antes de la reforma constitucional de 2009 eran los siguientes: 

Contratos de concesión: Un contrato de concesión es una autorización otorgada por el Estado boliviano que permite a un concesionario proveer servicios de agua y saneamiento a un área sujeta a concesión. El contrato define las obligaciones del concesionario y sus objetivos de extensión del servicio, tarifas y otros cargos que debe aplicar, así como el marco regulatorio con el que debe cumplir. Los contratos de concesión involucran un plan de inversiones y permiten los superávits financieros. Las obligaciones del concesionario también incluyen el pago de un cargo regulatorio del 2% de sus ingresos (las EPSAs bajo los regímenes de Licencia y Registro están exentas de esta obligación). El plazo máximo de un contrato de concesión es de 40 años, si bien la mayoría de los contratos que se firmaron tenían plazos de entre 20 y 30 años. 

Licencias: Una licencia es una certificación que se le otorga a una EPSA o municipio que cumple con las reglas definidas por el regulador con respecto a tarifas y otros cargos. Las licencias permiten a la entidad ser elegible para acceder a programas y proyectos gubernamentales para el sector. Las tarifas usadas por las Licenciatarias deben cubrir los costos de operación, y pueden también cubrir los costos de mantenimiento y reemplazo de capital. La duración de las licencias no está regulada. 

Registros: Un registro es un certificado otorgado a comunidades indígenas, organizaciones campesinas u otras asociaciones comunitarias que proveen servicios de agua y saneamiento. Habitualmente, un registro es una autorización para operar en áreas que no pueden estar sujetas a una concesión debido a la falta de condiciones para la sustentabilidad financiera. 182. De acuerdo con la Ley No. 2006 sobre Servicios de Agua y Saneamiento de 2000, un área sujeta a concesión (zona concesible) se define como un asentamiento o un grupo de asentamientos con una población total de más de 10,000 personas, y en la que la provisión de servicios de agua y saneamiento puede ser financieramente autosustentable. 183. Antes de la reforma regulatoria de 2009, había 28 EPSAs operando bajo contratos de concesión, de las cuales 10 son empresas o unidades municipales y 18 son cooperativas. Las Tablas 17 y 18 describen la distribución de estas 28 EPSAs bajo contratos de concesión en el espectro urbano boliviano. 184. La diversidad en el panorama institucional de prestadores de agua y saneamiento en Bolivia puede observarse sencillamente mediante la comparación de la situación en las tres áreas metropolitanas. La Empresa Pública Social del Agua y Saneamiento (EPSAS) ha reemplazado a Aguas del Illimani en el área metropolitana de La Paz y El Alto. La EPSAS fue creada como una institución de transición, y su estatus sigue siendo indefinido. El área metropolitana de Cochabamba también es atendida por una empresa de agua municipal, el Servicio Municipal de Agua Potable de Cochabamba (SEMAPA). Tanto la EPSAS en La Paz como el SEMAPA en

68

Cochabamba coexisten con un gran número de pequeñas cooperativas y CAPyS que operan dentro de su área de concesión. 185. La situación en Santa Cruz se caracteriza por un gran número de cooperativas que operan bajo contratos de concesión. Entre las 18 cooperativas que operan en el país con contratos de concesión, 11 están ubicadas en el área metropolitana de Santa Cruz. 186. Ocho de las nueve ciudades con una población de más de 100,000 personas en 2000 son atendidas por una EPSA regulada. Empresas municipales operan en las ciudades de Sucre, Oruro, Potosí y Yacuiba; cooperativas en las ciudades de Tarija, Montero y Trinidad; y una unidad municipal en Cobija que fue la primera en iniciar su migración al estatus de Licenciataria. Tabla 17.

EPSAs reguladas en la estructura urbana boliviana

Áreas urbanas

Municipios

EPSAs reguladas

Área Metropolitana de La Paz-El Alto Área Metropolitana de Cochabamba Área Metropolitana de Santa Cruz Total Áreas Metropolitanas Ciudades con más de 100,000 habitantes Ciudades con población entre 10,000 y 100,000 habitantes Pueblos con población entre 2,000 y 10,000 habitantes Total otras ciudades y pueblos Total urbano

5 6 7 18 9

1 1 12 14 8

25

6

65

0

99 117

14 28

Fuente: Torrico-Vargas E., Laruta Lipez E., (2006) “Avances en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en lo referente al acceso al agua.” Presentación, Ministerio del Agua, Viceministerio de Servicios Básicos.

69

Tabla 18. Tamaño de ciudad

Metropolitanas

Ciudades con más de 100,000 hab.

Lista y localización de las EPSAs reguladas

Ciudad

Departamento

La Paz-El Alto Cochabamba

La Paz Cochabamba

Santa Cruz Metro.

Santa Cruz de la Sierra

Montero Cotoca Sucre Oruro Tarija Potosí Trinidad

Santa Cruz

Chuquisaca Oruro Tarija Potosí Beni Santa Cruz Tarija Tarija Pando Beni Potosí Tarija Santa Cruz

Nombre de la EPSA EPSAS SEMAPA SAGUAPAC COOPLAN COOPAGUAS COSPAIL COOPAPPI COSEPW COSCHAL COSPHUL COSMIN COSMOL COSAP ELAPAS SeLA COSAALT AAPOS COATRI

Camiri y otros MANCHACO Yacuiba EMAPYC Cobija USAPCO Ciudades con Guayaramerín CAPAG población entre Villazón EMSABAV 10,000 y 100,000 Bermejo EMAB hab. El Torno SEAPAS Ascensión de Guarayos Santa Cruz COSPAS La Guardia Santa Cruz LA GUARDIA Puerto Rico Limoncito Santa Cruz COOPLIM Fuente: Pando y Rüde (2009), basado en datos del INE y SISAB.

Estatus Municipal Municipal Coop Coop Coop Coop Coop Coop Coop Coop Coop Coop Coop Municipal Municipal Coop Municipal Coop InterMunicipal Municipal Municipal Coop Municipal Municipal Coop Coop Coop Coop

Población en el área de concesión 1,769,932 956,564 628,481 147,423 114,896 68,776 58,307 20,902 17,064 15,465 15,002 95,918 20,862 241,100 215,820 175,598 148,554 90,329 62,304 58,089 37,000 36,700 31,942 29,080 23,305 20,060 11,316 8,285

187. En 2008, junto antes de que entrara en vigencia la NCPE, la SISAB estaba en proceso de extender el alcance del sistema regulatorio mediante la asignación de licencias y registros a las EPSAs que no están actualmente reguladas. La Tabla 19 muestra la distribución por departamento de las diferentes categorías de EPSAs cuya regulación se contemplaba. Se contemplaba el otorgamiento de 16 licencias a las EPSAs que operaban en áreas con más de 10,000 personas, 105 licencias a las que operan en áreas con menos de 10,000 personas, y habían sido identificados 391 operadores comunitarios para la asignación de registros. Evidentemente, los tres departamentos más urbanizados, Santa Cruz, Cochabamba y La Paz eran los que recibirían la mayoría de las nuevas licencias y registros, con 310 nuevas autorizaciones sobre un total de 512 asignadas a esos tres departamentos. 70

Tabla 19. Departamento Santa Cruz Cochabamba La Paz Potosí Chuquisaca Tarija Oruro Pando Beni Total

Asignación planificada de licencias y registros (SISAB, 2008)

Registro 79 76 67 54 44 47 24 N/D N/D 391

Licencia ( 10,000) 9 2 3 2 0 0 0 N/D N/D 16

Total 118 104 88 65 54 51 32 N/D N/D 512

Fuente: Quispe Quenta, F., (2008) “Superintendencia de Saneamiento Básico” Presentación, Conferencia Regional de la CEPAL.

4.3.1 Enseñanzas de la experiencia de la SISAB 188. Aparte del demorado proceso de integración de nuevas EPSAs en el sistema regulatorio, el rol de la SISAB como regulador se vio dificultado por la falta de aprobación gubernamental de las herramientas normativas que desarrolló. Dichas herramientas normativas incluyen: (i) el marco para concesiones y licencias; (ii) el marco para la prestación de servicios; (iii) el marco para tarifas y cargos; (iv) el marco para el uso del dominio público; y (v) el marco relativo a infracciones y sanciones. 189. Las normas técnicas y administrativas que SISAB desarrolló nunca fueron aprobadas y la oposición popular al aumento de tarifas impidió a las EPSAs aplicar el principio de recuperación total de costos en el que se basaba el sistema de regulación. Si bien la misión de la SISAB evolucionó al producirse el cambio de política del 2000 con posterioridad a la ―guerra del agua‖ de Cochabamba, con un mayor foco en la inserción de los pequeños operadores en el sistema de regulación, no se diseñó un modelo claro para las interrelaciones entre estos pequeños operadores y las EPSAs más grandes, y hubo una falta persistente de confianza entre los operadores pequeños y la SISAB. 190. En el campo de las estructuras tarifarias, el concepto bajo el que operaba la SISAB, de mantener los precios de los servicios a un nivel óptimo, ha demostrado ser inadecuado y anticuado e incapaz de responder a la dinámica del sector. Además, no ha sido posible llegar a un consenso sobre los principios básicos relativos a propiedad, sistemas de provisión, roles y responsabilidades de los actores, modelos de administración y visión de largo plazo para el sector. 191. La evolución del mandato del regulador sectorial y sus limitados logros durante los pasados quince años ilustran los retos a los que todavía se enfrenta el sector. La oposición social a los aumentos de tarifas no permite que las EPSAs más grandes que operan en los centros 71

urbanos puedan financiar la ampliación de la cobertura a las periferias a través de sus propios ingresos. El primer desafío para estos operadores es lograr una operación sustentable y eficiente de los sistemas existentes. Su capacidad para extender su alcance mediante la absorción o sustitución de los operadores más pequeños dependerá del clima de confianza entre las diferentes entidades. De manera similar, la mejora en los niveles de servicio brindado por los operadores más pequeños en las periferias y ciudades pequeñas requerirá el desarrollo de herramientas adecuadas para regular y dar soporte financiero a sus operaciones, de manera apropiada para su escala. 192. La estructura regulatoria fue establecida en 1994, junto con un proceso de capitalización destinado a mantener los precios en niveles óptimos, mantener los estándares de servicio y proteger a los clientes. No obstante, este esquema no ha resultado adecuado para cubrir la dinámica real del sector, en el cual los principios básicos relativos a propiedad, mecanismos de provisión de servicio y actores, modelos de gestión, y visión de largo plazo están todavía en proceso de ajuste. 4.3.2 Regulación y desarrollo institucional del sector bajo la NCPE 193. En el anterior sistema, la SISAB se financiaba con un cargo del 2% sobre los ingresos de las EPSAs con contratos de concesión. Con la desaparición del estatus de Concesión y la migración de las EPSAs que tenían dicho estatus al régimen de Licencia, no resulta claro cómo se financiará el regulador del sector en el futuro. Los esquemas de financiamiento de la nueva institución a cargo de la regulación, la AFCSAS, deben ser definidos de forma tal que se asegure la estabilidad de largo plazo del regulador. 194. Conforme evolucione el rol de la AFCSAS, el nuevo regulador, con arreglo a la NCPE, sería útil para los diseñadores de políticas el mirar las lecciones que pueden ser aprendidas de la experiencia de la SISAB. El anterior marco de regulación fue desarrollado en un contexto político y legal diferente, y su aplicación no ha sido efectiva. Sería necesario un regulador sectorial con capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el acceso a los servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio apropiadas. La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a través de los precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser explosivo. Bajo la SISAB, supuestamente los cargos de conexión y tarifas aplicados por las EPSAs que operaban bajo contratos de concesión estaban regulados para promover la sostenibilidad financiera y la capacidad de inversión. Sin embargo, a pesar de existir un conjunto claro de principios articulados, en la práctica las EPSAs no pudieron hacer ningún ajuste en sus tarifas en los últimos años, más allá de la aplicación simple de un índice de precios. En la ausencia de mecanismos claros para subsidiar la provisión del servicio a los pobres esta situación llevó a una brecha de recursos, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las EPSAs, lo que redundó en un ritmo más lento de extensión de la cobertura. 195. Al discutirse el papel del regulador también debe observarse que aunque las entidades son financiadas, su ineficiencia equivale a un impuesto sobre los pobres. En esta conexión, excepto por cualquier discusión de tarifas y subsidios, mucho puede lograrse incrementando la eficiencia, antes de tocar las tarifas. De hecho, ocuparse de las tarifas antes de la eficiencia crearía un incentivo perverso para las empresas mantenerse ineficientes. En un contexto general de mejoras en la eficiencia, se podría usar incrementos en las tarifas, tal como se ha hecho en Chile, para premiar las entidades que alcanzan ciertos umbrales de eficiencia. 72

196. Los costos de la ineficiencia para la sociedad son un buen argumento para la importancia de mejorar la eficiencia en la provisión del servicio. Tales costos incluyen los presentados a los consumidores por agua de mala calidad, servicios intermitentes y racionados; costos incurridos por las empresas para producir agua que se pierde; y costos de mantener un excesivo número de personal por cada 1,000 conexiones en las empresas de agua. Mejorar la eficiencia de las empresas reduce la presión de aumentar las tarifas, y el incrementarlas (o los subsidios) no debe hacerse en la ausencia de medidas de eficiencia en el sector, ya que esto se convierte en un impuesto para el usuario, quien paga por la ineficiencia de los proveedores del servicio. La empresa ineficiente está perdiendo agua que podría abastecer a una persona pobre que no está conectada, por lo tanto negando el acceso a un derecho constitucional. Esto justifica la adopción de un programa serio para incrementar la eficiencia. 197. La nueva orientación política, posterior a 2006, plantea el liderazgo del Estado en las inversiones del sector. En este contexto, el Ministerio del Agua (ahora Ministerio del Agua y el Medio Ambiente) fue creado para consolidar el conjunto de estrategias para expandir y mejorar la cobertura de servicios, tal como se propone en el PNSB. No obstante, el flujo de financiamiento, especialmente de los donantes, no ha sido continuo, a la espera de la consolidación institucional del sector. 198. En este contexto, es necesario consolidar la definición de roles y responsabilidades en el plano local, con el objetivo de lograr una operación sostenible de los sistemas de suministro de agua y el desarrollo de capacidades para el planeamiento local. De particular relevancia será la normativa derivada de la NCPE que le otorga al gobierno nacional un rol de diseño de políticas y supervisión. Ese rol representa un reto sustancial para la coordinación y regulación en un esquema altamente descentralizado, con muchos operadores autónomos. Dado que la NCPE define estructuras de competencia concurrentes para un mismo territorio, incluidos agua y saneamiento, se necesitará una clara definición de responsabilidades. 199. Si bien el esquema de responsabilidades concurrentes de la NCPE podría resultar complejo de administrar, conceptualmente significa avanzar en la dirección correcta, ya que promueve la explotación de las economías de escala allí donde estén disponibles, asignando las responsabilidades de provisión a una agregación territorial superior (por ejemplo, en la producción de agua en bloque). 200. La NCPE centraliza el diseño de las políticas y la supervisión en el nivel nacional, pero la regulación y operación son posibles a todos los niveles autónomos contemplados por la nueva Constitución. Al definir los arreglos institucionales para la provisión de servicios, debe tenerse presente que siempre existe la posibilidad de un conflicto jurisdiccional en la operación simultánea de diferentes niveles de gobierno dentro de un mismo territorio. 201. De cara al futuro, las autoridades sectoriales enfrentarán la disyuntiva entre concentrar sus esfuerzos en los proveedores de servicio más pequeños ubicados en áreas densas con alto crecimiento poblacional, o promover la centralización de sistemas con eje en las empresas de agua más grandes para lograr mayor eficiencia.

73

4.4

Desempeño y tarifas

4.4.1 Productividad laboral, calidad del servicio y agua no contabilizada 202. En los servicios básicos es importante que las señales de precio se mantengan y mejoren. Si no existen señales de eficiencia a través de los precios sobre el consumo de servicios básicos, el costo del abastecimiento puede ser explosivo. 203. Según la NCPE, la definición de las tarifas está sujeta a la autonomía municipal. Se supone que la porción del costo que no financian las tarifas está cubierta por transferencias. Por lo tanto, la responsabilidad de pago recae en los usuarios, ya sea a través de los impuestos o las tarifas. Los municipios tienen un incentivo mayor para cobrar los impuestos locales, en lugar de tarifas, ya que las transferencias que reciben dependen de los ingresos tributarios propios que generen. En consecuencia, es vital tener una clara definición de los flujos de información para el cálculo de los costos debido a problemas de asimetría. 204. Siguiendo las tendencias actuales, las tres áreas metropolitanas, La Paz, Cochabamba y Santa Cruz albergarán a más de la mitad de la población de Bolivia en el 2020. Las tres áreas presentan un cuadro contrastante en términos de organización institucional y desempeño de servicios de agua potable y saneamiento. No obstante, enfrentan un desafío en común: el grueso del aumento de población en las tres se produce en áreas periurbanas, que a menudo están ubicadas fuera de los límites de la municipalidad central y del perímetro atendido por la principal empresa.

Tabla 20.

Reseña del suministro de agua y saneamiento en las tres áreas metropolitanas

Áreas metropolitanas Municipios

Empresa principal

La Paz El Alto La Paz Viacha Achocalla

1,777,143 890,533 835,267 38,825 12,518

EPSAS

Santa Cruz Santa Cruz Montero Warnes Cotoca El Torno

1,663,101 1,506,152 93,49 24,504 20,966 17,989

SAGUAPAC

74

Cochabamba 992,793 Cochabamba 603,324 Sacaba 141,458 Quillacollo 94,951 Tiquipaya 70,336 Colcapirhua 64,412 Vinto 18,312 SEMAPA

Población (área de concesión) Cobertura (agua potable) Cobertura (saneamiento)

1,700,000

974,000

628,000

90%

99%

47%

67%

51%

49%

Fuente: INE, Poblaciones urbanas (2008); SISAB, Población de concesión y cobertura (2007).

205. La continuidad del servicio varía de manera significativa entre las 28 EPSAs reguladas, con la mayoría de éstas que brindan servicio continuo y solamente seis brindan menos del umbral definido por la SISAB, que es de 20 horas por día (Figura 10). Según la SISAB, hay 16 EPSAs que abastecen agua las 24 horas del día, cinco entre 20 y 24 horas por día, y seis durante menos de 20 horas por día. Entre las seis EPSAs reguladas que suministran agua menos de 20 horas por día hay tres importantes: SEMAPA en Cochabamba, SELA en Oruro, y COSAALT en Tarija. Figura 10.

Continuidad del servicio en las EPSAs reguladas (horas de servicio por día)

Fuente: SISAB, 2007.

206. En lo que se refiere a productividad laboral, EPSAS en La Paz-El Alto y SAGUAPAC en Santa Cruz se desempeñan a niveles satisfactorios, con 1.6 y 2 empleados por cada mil conexiones, respectivamente (Figura 11). La mayoría de las otras EPSAs tienen entre 5 y 6 empleados por cada mil conexiones, superando ampliamente lo que se considera de buena práctica para empresas de servicios básicos de tamaño comparable en la región ALC (menos de 3 empleados por cada mil conexiones).

Figura 11.

Número de empleados por cada mil conexiones

75

Fuente: SISAB, 2007.

207. Sólo en 18 de las 28 EPSAs reguladas más del 80% de los usuarios están equipados con conexiones medidas, mientras que dos de las EPSAs no tienen ningún sistema de medición. Por lo tanto, las cifras correspondientes a indicadores clave tales como Agua no Contabilizada (ANC) y tasas de recuperación sólo pueden considerarse confiables para 18 de las EPSAs reguladas, que están marcadas en azul en las Figuras 12, 13 y 14 que siguen.

76

Figura 12.

Cobertura de medición (% de usuarios equipados con un medidor)

Fuente: SISAB, 2007.

Figura 13.

Agua no contabilizada

Fuente: SISAB, 2007.

77

Figura 14.

Tasa de recuperación

Fuente: SISAB, 2007.

208. Entre las EPSAs reguladas que tienen un 80% de medición o más, solamente SEMAPA tiene altos niveles de ANC (más del 40%). En las EPSAs restantes, el ANC está entre el 20% y el 30%, aproximadamente, con EPSAS en La Paz presentando un nivel de ANC levemente superior de 31.8% y COSMOL en Montero con el nivel más bajo de la muestra, solamente el 16.3%. Sin embargo, debe señalarse la falta de confiabilidad de este indicador: se apoya casi totalmente en el nivel de micromedición y en la calidad y calibración de los micromedidores. 4.4.2 Tarifas 209. Conforme al sistema de regulación imperante antes de la NCPE, los cargos de conexión y tarifas20 aplicados por las EPSAs que operaban bajo un contrato de concesión eran regulados siguiendo el principio de la sostenibilidad financiera. Las EPSAs eran responsables de preparar un documento proponiendo una estructura tarifaria (Estudios tarifarios) y era responsabilidad de la SISAB revisar y aprobar las estructuras tarifarias propuestas a ser aplicadas por las EPSAs durante el siguiente quinquenio. 210. Las reglas para el cálculo de precios y tarifas se definían en uno de los documentos marco (reglamentos) que fueron preparados por la SISAB sobre la base de la ley del agua revisada de 2000.21 Se prepararon nuevos proyectos de reglas después del cambio de gobierno en 2006. 20

El Artículo 8 de la Ley No. 2066 sobre Servicios de Abastecimiento de Agua y Saneamiento provee la definición de los términos ―precios‖ y ―tarifas‖. ―Precios‖ se define como los montos cobrados por los proveedores de servicios por conexiones, reconexiones, instalación de medidores y operaciones similares. En consecuencia, en este documento hemos denominado a este término ―cargos de conexión‖. ―Tarifas‖ se define como precios unitarios cobrados por los prestadores de servicios por la provisión de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. En este documento se lo denomina ―tarifas‖. 21 Ley No. 2006 (11 de abril de 2000).

78

Como se mencionó previamente, tales reglas nunca fueron oficialmente sancionadas por el gobierno, pero a pesar de su falta de fuerza legal, las reglas definidas en dichos documentos fueron usadas por la SISAB para evaluar la validez de la estructura tarifaria propuesta por las diferentes EPSAs. 211. eran:

Los principios fundamentales de las reglas usadas por la SISAB para la fijación de tarifas



Asegurar la sostenibilidad financiera de las EPSAs a través de la plena recuperación de los costos, incluido el costo de reemplazo de capital y el costo de oportunidad del capital invertido.



Asegurar la asequibilidad del servicio limitando estrictamente las tarifas cobradas por las EPSAs a lo que se estimaba necesario para asegurar su estabilidad financiera.



Brindar subsidios para grupos vulnerables mediante la aplicación de tarifas en bloques incrementales.

212. Las EPSAs debían preparar sus estudios tarifarios dentro de este marco. Éstos incluían escenarios de demanda de las distintas categorías de usuarios, así como la estimación de los costos de operación y mantenimiento y los costos de inversión necesarios para satisfacer la demanda estimada. Sobre esta base, la EPSA debía computar un Costo de Largo Plazo Promedio del Costo de Referencia del servicio y proponer una estructura tarifaria con varios niveles a fin de asegurar que se pudiera apoyar a los grupos vulnerables a través de una tarifa subsidiada al primer bloque, correspondiente a necesidades mínimas, mientras que la sostenibilidad financiera se mantenía a través de la aplicación de una tarifa mayor que el Costo de Referencia a otras categorías de usuarios y bloques con un consumo más alto. En relación con los cargos de conexión, se dejaba a las EPSAs la opción de cobrar a los nuevos usuarios los costos directos (mano de obra y materiales) de la conexión, o incluir estos costos en el cálculo del costo promedio de largo plazo del servicio usado para el cálculo de tarifas. 213. A pesar de estos principios, en general las EPSAs no han podido aplicar ningún cambio en las tarifas salvo el basado en el Índice Unidad de Fomento a la Vivienda (UFV). Por lo tanto, las EPSAs han estado definiendo sus planes de inversión dependiendo del margen operativo disponible (ingresos menos costos operativos), en lugar de usar el plan de inversiones como punto de partida para definir nuevas tarifas. Debido al bajo margen operativo disponible, esto ha conducido al bajo ritmo de ampliación de la cobertura antes mencionado.

79

Figura 15.

Costos promedio y tarifas (en orden de costos)

Fuente: SISAB, 2007.

214. En 2007, debido a la significativa apreciación del boliviano contra el dólar, la SISAB abandonó la indexación de cargos y tarifas según el dólar y la reemplazó por la indexación según un indicador de precios (la UFV), que es una unidad de cuenta publicada por el Banco Central de Bolivia y está basada en el Índice de Precios al Consumidor calculado por el INE. La UFV fue creada por el Decreto Supremo No. 26390 del 8 de noviembre de 2001, y su valor expresa la evolución de los precios comparada con la línea de base del 1 de diciembre de 2001. En 2008 su valor estaba entre 1.37 y 1.35. 215. Las herramientas de planificación local para agua y saneamiento comprenden: (i) Planes quinquenales de metas de expansión; (ii) Planes de inversiones; y (iii) Planes de precios, tasas y tarifas. En la práctica, solamente las tres grandes EPSAs que operan en las áreas metropolitanas (EPSAS en La Paz-El Alto, SEMAPA en Cochabamba, y SAGUAPAC en Santa Cruz) realmente preparan estos tres planes. En el caso de las EPSAs restantes, parecería que no se efectúan estimaciones de capacidad de pago de los usuarios y de las inversiones necesarias de manera suficientemente exhaustiva como para generar una base confiable para la revisión de cargos y tarifas. Además, como ya se mencionó, la fijación de tarifas sobre una base objetiva no ha sido la norma desde la concepción del sistema de regulación, y en cambio las EPSAs se apoyan en la indexación de tarifas según la UFV. Las tarifas son un tema muy sensible, en especial en las pequeñas y medianas cooperativas donde los aumentos son impopulares entre los usuarios-miembros, pero también en el caso de las compañías públicas, donde hasta ahora las consideraciones políticas han impedido toda revisión real de las tarifas. 4.5

Las empresas de agua metropolitanas

4.5.1 La Paz-El Alto 216. La provisión de servicios de agua potable y saneamiento en las ciudades de La Paz y el Alto es responsabilidad de la EPSAS. La EPSAS fue instituida en 2007 después de la cancelación del contrato de concesión a 30 años que tenía Aguas del Illimani. Firmado el 24 de 80

julio de 1997, el contrato de Aguas del Illimani se convirtió en objeto de oposición política y condujo (junto con algunas fricciones entre el gobierno y Aguas del Illimani en relación con temas vinculados con la concesión) a la emisión del Decreto Supremo No. 27973 del 12 de enero de 2005. El decreto establecía que el regulador sectorial, la SISAB debía ―adoptar inmediatamente todos los pasos necesarios, con base en la legislación boliviana, para terminar el acuerdo de concesión firmado con Aguas del Illimani y los contratos firmados con dicha compañía". Al cabo de negociaciones entre el gobierno boliviano y la empresa de servicios básicos Suez, propietaria de Aguas del Illimani, el contrato se revocó en enero de 2007 y se creó EPSAS para operar el sistema de abastecimiento de agua y saneamiento en el área de concesión. No obstante, la gobernabilidad de EPSAS sigue siendo objeto de disputa entre los gobiernos municipales de La Paz y El Alto, por una parte, y las organizaciones sociales, por el otro, quienes piden un mayor papel en la administración de la empresa. 217. Dentro del perímetro de la concesión, EPSAS coexiste con CAPyS, que brindan servicios a algunos usuarios no atendidos por EPSAS. También se pueden encontrar operadores más pequeños en los otros municipios del área metropolitana de La Paz, o como en el caso de Viacha, los CAPyS que operan en los municipios de Achacachi, Mecapaca, Palca y Laja. 218. Dentro del perímetro concesionado existe una diferencia significativa en términos de la cobertura que brinda EPSAS entre los municipios de La Paz y El Alto. En La Paz, el 98% de la población tiene servicio de agua potable provisto por EPSAS y el 87% de la población tiene acceso al servicio de alcantarillado (Tabla 21). En El Alto, EPSAS suministra agua potable al 86% de la población, y solamente el 52% de la población tiene acceso al alcantarillado.

Tabla 21.

Acceso al agua potable y saneamiento en La Paz- El Alto

Área

Servicio

La Paz

Agua potable Alcantarillado Agua potable Alcantarillado

El Alto

Número de conexiones (miles) 114 92 160 91

Población atendida (miles) 837 746 813 490

Cobertura de la población total 98% 87% 86% 52%

Fuente: SISAB, 2007 (elaboración propia).

219. La estructura tarifaria continúa siendo la instituida por AISA en 1997, siendo la principal modificación la indexación según la UFV en 2006. Hay seis categorías de usuarios: (i) comercial; (ii) doméstico; (iii) industrial; (iv) social; (v) estatal; y (vi) fuentes públicas. Casi todas las conexiones en La Paz están medidas, y solamente un pequeño porcentaje de las conexiones en El Alto permanecen sin medidor. En La Paz, se cobran en conjunto el suministro de agua y saneamiento, mientras que en El Alto los servicios se cobran por separado porque muchas áreas sólo cuentan con suministro de agua, pero todavía no tienen acceso al sistema de alcantarillado. 220. En 2005, se aumentaron los cargos de conexión de US$155 a US$196 para agua potable, y de US$180 a US$250 para saneamiento. Sin embargo, esto provocó conflictos sociales y como resultado, dichos cargos regresaron a sus niveles anteriores. 81

221. En 2007 y 2008, EPSAS conectó 16,000 usuarios nuevos al suministro de agua y saneamiento, principalmente a través de financiamiento externo. El plan quinquenal 2007-2011 de EPSAS apuntaba a 43,000 nuevas conexiones de agua potable y 32,000 nuevas conexiones de alcantarillado. El estudio de cargos y tarifas realizado en el marco del plan quinquenal 20072011 contemplaba los siguientes escenarios alternativos para financiar las metas del plan: (i) movilizar US$34 millones de financiamiento externo además de los US$31.5 millones ya disponibles (Tabla 22); (ii) aumentar las tarifas el 30%; y (iii) aumentar las tarifas el 14% en combinación con los recursos ya disponibles de US$31.5 millones. 4.5.2 Cochabamba 222. El área metropolitana de Cochabamba comprende los municipios de Cochabamba, Sacaba, Vinto, Quillacollo, Tiquipaya y Colcapirhua. SEMAPA brinda servicios a los municipios de Cochabamba y Sacaba. Sin embargo, algunas áreas en el sur del municipio de Cochabamba no son cubiertas por SEMAPA y durante los últimos veinte años, en dichas áreas han aparecido una variedad de sistemas comunitarios (CAPyS) para satisfacer las necesidades de los usuarios locales. Estos CAPyS se han agrupado en la Asociación de Sistemas Comunitarios de Agua del Sur (ASICASUR). 223. En los otros municipios del área metropolitana, el servicio es garantizado por una variedad de operadores públicos municipales, EPSAs más pequeñas y CAPyS. En el caso de Colcapirhua y Tiquipaya, las EPSAs son empresas intermunicipales (empresas mancomunadas). 224. SEMAPA es una compañía municipal autónoma que opera el sistema que anteriormente era operado por la compañía privada Aguas del Tunari, cuyo contrato de concesión fue revocado luego de las protestas ―la guerra del agua‖ que tuvieron lugar entre enero y abril de 2000. SEMAPA obtuvo un contrato de concesión en 2002. La empresa suministra agua a unas 370,000 personas (el 52% de la población del área de concesión) a través de 64,000 conexiones, y alcantarillado a unas 327,000 personas (el 48% de la población del área de conexión) a través de 69,000 concesiones. A diferencia de EPSAS en La Paz-El Alto y SAGUAPAC en Santa Cruz, SEMAPA no tiene un suministro continuo de agua potable. El tiempo promedio de abastecimiento se estima en 15 horas por día. 225. ASICASUR nuclea a 140 CAPyS que abastecen de agua a unas 150,000 personas, lo que representa aproximadamente el 50% de la población de los cuatro distritos en los que operan estos CAPyS (Distritos 7, 8, 9 y 14). Estos CAPyS operan una variedad de sistemas, incluidos camiones cisterna y pequeñas redes de distribución, algunas de las cuales tienen medidores. Las principales fuentes de agua para estos sistemas son pozos, aunque algunos de los CAPyS también le compran agua en bloque a SEMAPA. 226. Los residentes conectados a la red de SEMAPA pagan una factura mensual promedio de US$3.60 por consumos inferiores a 15m3, con tarifas que varían entre US$0.17 y 0.43/m3. La tarifa promedio pagada por los residentes atendidos por los CAPyS se estima en US$1.07/m3. Finalmente, el costo del agua obtenida a través de camiones cisterna se estima en US$3.50/m3, lo que resultaría en US$57.50 si un residente consumiera los mismos 15m3/mes que cuestan US$3.60 a los hogares conectados a la red de SEMAPA. 227. En 2008, los ingresos de SEMAPA totalizaron unos US$82 millones. Esto representó un aumento con respecto a los ingresos de los años anteriores debido a: (i) la indexación de las tarifas con el índice UFV; (ii) un esfuerzo de cobranza a morosos; y (iii) un esfuerzo para 82

identificar y reducir las conexiones clandestinas. Se estima que se factura el 85% del agua producida por SEMAPA, y que se cobra efectivamente el 65%. Los cargos de conexión son de US$210 para agua potable, incluido el costo del medidor, y US$215 para saneamiento. 228. La estructura tarifaria usada por la SEMAPA es la misma que era usada por la empresa hace 30 años. Las tarifas se fijan de acuerdo con: (i) el tipo de construcción; (ii) el tipo de uso; y (iii) el nivel de consumo. El precio promedio del agua se estima en US$0.50/m3, lo que no cubre los costos de operación, en parte debido al costo de servicio del creciente endeudamiento de la empresa, el que consume buena parte de sus ingresos. Los ingresos de SEMAPA también son afectados por algunos convenios firmados con organizaciones sociales con posterioridad a los disturbios de 2000. Por ejemplo, uno de estos convenios, que cubre 5,000 conexiones sin medición, establece una tarifa plana de US$2.86 por mes, que es independiente del consumo. Estos arreglos son evidentemente insostenibles. 229. El desarrollo de los recursos de agua en el área metropolitana de Cochabamba es responsabilidad de la compañía MISICUNI. MISICUNI fue creada en 1987 como empresa multipropósito con la función de desarrollar disponibilidad de agua para usos urbanos, agrícolas y energéticos en el área metropolitana de Cochabamba. Su capital es compartido entre el Ministerio de Desarrollo Sustentable, la prefectura de Cochabamba, el municipio de Cochabamba, la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), y SEMAPA. 230. La situación financiera de MISICUNI es frágil. MISICUNI actualmente vende agua a SEMAPA a un precio de US$0.05/m3, mientras que estudios recientes han mostrado que sería necesario un precio de US$0.15/m3 para asegurar la sostenibilidad financiera de MISICUNI. Además, existe presión de la ASICASUR para permitir que no sólo SEMAPA sino también los pequeños proveedores le compren agua directamente a MISICUNI. En este escenario, la presión para mantener bajas las tarifas de MISICUNI sería todavía mayor, poniendo en peligro su capacidad para lograr sus objetivos de inversión. 4.5.3 Santa Cruz 231. El conglomerado metropolitano de Santa Cruz, así como el departamento de Santa Cruz, se caracterizan por un gran número de EPSAs que operan como cooperativas (Figura 16). La más grande de éstas, SAGUAPAC, fue instituida en 1979 para operar el sistema que anteriormente había sido transferido por el Comité de Obras Públicas nacional a una junta municipal autónoma en 1973. Aparte de SAGUAPAC, hay otras 19 cooperativas que operan en el área metropolitana de Santa Cruz (de las cuales 9 operan en el municipio de Santa Cruz). El modelo cooperativo también está ampliamente difundido en el resto del departamento, donde 16 cooperativas de mayor escala están operando en ciudades como La Guardia, Montero, Warnes y Cotoca. Una Asociación de Cooperativas de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario de Santa Cruz (ACSAACRUZ), creada hace 32 años, es la plataforma de intercambio y coordinación entre las cooperativas del departamento.

83

Figura 16.

Áreas de concesión de las distintas cooperativas que operan en Santa Cruz

Fuente: SAGUAPAC.

232. La población del área de concesión de SAGUAPAC asciende a unas 974,000 personas, y se estima que el 99% de esta población tiene acceso al suministro de agua mediante unas 147,000 conexiones. 233. Las otras dos cooperativas más grandes que operan en la ciudad de Santa Cruz son la San Juan Bautista y la Plan Tres Mil, que suministran agua a 120,000 y 21,000 personas, respectivamente. Otras cuatro cooperativas (Villa Primero de Mayo, Pampa de la Isla, Andrés Ibáñez, y Juan Pablo II) abastecen de agua a poblaciones de entre 9,000 y 10,000 personas cada una, y dos cooperativas más pequeñas (Los Chacos y Humberto Leigue) suministran a unas 3,000 personas cada una. 234. Solamente SAGUAPAC, y las cooperativas Villa Primero de Mayo y Humberto Leigue brindan servicios de saneamiento. El 63% de las personas que residen en el área de concesión de SAGUAPAC tiene acceso a saneamiento, a través de unas 94,000 conexiones.22 Las cooperativas 22

SISAB, 2008.

84

Villa Primero de Mayo y Humberto Leigue brindan saneamiento a 7,000 y 2,500 personas, respectivamente. 235. SAGUAPAC incluye la recuperación del costo de inversión en las tarifas cobradas por servicios de agua y saneamiento, y ha podido dedicar el 12% de sus propios ingresos a la extensión del servicio. Las otras cooperativas que operan en el conglomerado metropolitano de Santa Cruz han adoptado las mismas estructuras tarifarias, con una tarifa promedio de US$3.57 por mes para un consumo de hasta 15m3. Como en el caso de EPSAS en El Alto y SEMAPA en Cochabamba, la principal variación en la estructura tarifaria en los últimos años ha sido la indexación de las tarifas con la UFV. No obstante, esta indexación fue suspendida para el bloque inferior de consumo (0 a 10 m3) luego de la alta inflación que tuvo lugar en 2007 y 2008. 236. El acceso al suministro de agua dentro del perímetro de concesión de SAGUAPAC es casi universal, y los principales retos siguen siendo aumentar la cobertura de alcantarillado y extender la cobertura de agua potable fuera del actual perímetro de SAGUAPAC. La cobertura de alcantarillado en el área de servicio de SAGUAPAC es considerablemente menor que la cobertura de agua potable. El consecuente uso de tanques sépticos y fosas provoca problemas de calidad del agua subterránea. La principal razón citada por SAGUAPC para la baja cobertura en servicios de saneamiento es el costo de inversión sumamente elevado asociado con los sistemas de alcantarillado. SAGUAPAC considera que el nivel de inversión necesario para lograr una mayor cobertura provocaría un aumento de las tarifas superior a la capacidad de pago de los usuarios.23 En lo que se refiere a suministro de agua potable, si bien SAGUAPAC ha estado tratando de absorber a otras cooperativas que operan en Santa Cruz, existe cierta resistencia de dichas instituciones además de una posible reticencia de SAGUAPAC misma a sumir responsabilidades adicionales en términos de expansión del servicio. Estos retos parecen indicar los límites de lo que parece factible en términos de expansión del suministro de agua y desarrollo de alcantarillado sanitario a través de un modelo cooperativo bien gestionado basado en la plena recuperación de costos: parece que será necesario movilizar recursos financieros externos para el logro de estos objetivos. 4.5.4 Niveles de gastos de las empresas de servicios metropolitanas 237. En la actualidad, ninguna institución está centralizando la información relativa a las inversiones realizadas por las EPSAs en el sector. La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Saneamiento Básico (AAPS) tiene una base de datos con información sobre 587 EPSAs. Sin embargo, dicha base de datos está en su primera etapa de preparación, y solamente incluye información referida al nombre, ubicación y cobertura de cada EPSA. La base de datos creada para este estudio incluye 571 de dichas EPSAs, ya que aquellas que no tenían una ubicación definida fueron omitidas. Los niveles esperados de inversión para las EPSAs más grandes (que corresponden a las áreas metropolitanas de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) se presentan abajo.

23

Fuente: Ruiz-Mier F, Van Ginneken M., (2006) ―Consumer cooperatives: an alternative institutional model for delivery of urban water supply and sanitation services?‖ Water Supply and Sanitation Working Notes, Note no. 5. Banco Mundial. Washington D.C.:

85

Tabla 22.

EPSAS, Financiamiento externo existente, 2007-1011

Organización donante

Monto (Millones de US$)

BANDES (Banco de Desarrollo) Países Bajos Canadá PASAS (Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria) Comunidad Catalana Japón Fondos del Tesoro Nacional Banco Mundial (Programa Nacional de Cambio Climático) JICA España Otros Total

5.50 2.40 1.00 5.00 0.10 5.00 9.70 1.40 0.50 0.50 0.40 31.50

Fuente: Pando y Rüde, 2009.

238. EPSAS puede asignar otros US$3 o US$4 millones para inversiones en capital fijo financiadas con recursos propios, lo que puede sumarse a las cifras de la tabla anterior.

Tabla 23.

SEMAPA, Cochabamba, Recursos externos obtenidos en 2008 Organización donante BID Departamento de Cochabamba CAF JICA Total

Monto (Millones de US$) 8 2 7 14 31

Fuente: Pando y Rüde, 2009.

239. El caso de SEMAPA es más crítico que el de EPSAS dado que su capacidad de inversión con recursos propios es inexistente.

86

Tabla 24.

SAGUAPAC, Santa Cruz, Presupuesto por fuente de financiamiento 2009

Banco Mundial

Monto (Millones de US$) 4.3

Recuperación de inversiones a través de tarifas Operaciones Fondos rotativos

10.7 5.4 0.9

Total

21.3

Fuente de financiamiento

Fuente: Pando y Rüde, 2009.

240. Aun cuando SAGUAPAC ha diversificado sus fuentes de financiamiento, su capacidad de inversión anual, en términos de formación de capital fijo, no supera los US$ 4 millones. 4.6

Principales retos que enfrenta el sector de agua y saneamiento

241. Los dos retos que se destacan son el de mejorar la operación de los sistemas de abastecimiento de agua, incrementar su eficiencia y expandir los sistemas de saneamiento. Para esto último, es necesario elegir niveles de servicio apropiados para cada situación local, desde sistemas de alcantarillado en áreas densamente pobladas hasta saneamiento in situ para áreas con población dispersa. Con el tratamiento de las aguas residuales se presenta una situación similar. Ante la falta de redes colectoras de aguas servidas separadas de las aguas de lluvia, el tratamiento en las condiciones actuales es muy costoso. Existen oportunidades para explorar alternativas prácticas e innovadoras de tratamiento, tales como el reuso para agricultura, los emisarios subfluviales o la captura de metano en lagunas anaeróbicas. 242. Uno de los principales problemas con las redes de saneamiento es que han crecido en una manera caótica. En algunos casos existe recolección al nivel barrial, pero el agua residual sin tratamiento luego es vertida a ríos o corrientes. También son comunes las descargas residenciales directas a agua superficial. Otra alternativa existente es el uso de cámaras sépticas, pero sin apropiado mantenimiento. 243. La principal causa de la imposibilidad de tratar las aguas residuales, con serias consecuencias en términos de contaminación de los cuerpos de agua, es ciertamente la falta de sistemas de recolección. El avance en toda la cadena implica necesariamente adoptar una solución integral en la recolección primaria y secundaria de las aguas residuales. Un primer paso sería elaborar un catastro de las redes limitadas existentes, dado que no existe para ninguna ciudad de Bolivia. 244. En el área de agua potable, los temas más visibles son la persistente falta de cobertura y los pronósticos de insuficiente futura capacidad de producción. Sin embargo, mejorar la administración del servicio de los proveedores parecería ser una precondición para la efectiva extensión de acceso a los servicios. Tales mejoras en la administración se centrarían en reducir pérdidas de agua y en incrementar la eficiencia operativa en general. Cualquiera que sea la combinación de tarifas y subsidios que se aplique, estas dos son precondiciones para hacer buen 87

uso de los recursos que son movilizados para pagar por el servicio por parte del gobierno y de los usuarios del servicio. Tales medidas serian también clave para garantizar que los servicios puedan ser extendidos, dado que las operaciones ineficientes malgastan los recursos que podrían ser aplicados en la extensión de la cobertura. 245. Un gran rol del nuevo regulador, AFCSAS, es la consolidación de la estructura del sector, incluyendo la variedad de grandes y pequeños operadores presentes en el sector de agua y saneamiento boliviano y promoviendo su desarrollo. Sería necesario un regulador sectorial con capacidades mejoradas con el propósito de balancear la necesidad de subsidiar el acceso a los servicios básicos para los pobres y la de las entidades de mantener señales de precio apropiadas. La experiencia internacional muestra que si no existen señales de eficiencia a través de los precios al consumo de servicios básicos, el costo del suministro puede ser explosivo. 246. También debe recordarse que la ineficiencia de las entidades equivale a un impuesto sobre los pobres, y que mucho puede lograrse incrementando la eficiencia, antes de tocar las tarifas. La empresa ineficiente está usando agua que se debe proveer a una persona pobre que no está conectada. La falta de mejoras en la gestión podría deteriorar el sentimiento popular hacia el sector nuevamente. Esto podría poner en peligro la estabilidad institucional que, junto con la sostenibilidad financiera, es tan importante para una expansión consistente de la cobertura de servicio y el mejoramiento de la calidad del servicio.

88

5

FINANZAS MUNICIPALES, INVERSIONES EN AGUA Y SANEAMIENTO, Y EXPANSIÓN DE LA COBERTURA

Con la descentralización y los nuevos ingresos por gas y petróleo, se produjo una multiplicación por siete de los ingresos municipales en Bolivia entre 1994 y 2008. Los municipios pequeños fueron los que más ganaron. A pesar de esta bonanza fiscal, la actual inversión anual en agua y saneamiento es sumamente insuficiente – sería necesario aproximadamente el duplicarla para cumplir las metas de los ODM para 2015, o triplicarla para alcanzar la cobertura universal para 2025.

247. Este capítulo analiza la transformación de las finanzas municipales en Bolivia desde la LPP y lo que su evolución ha significado para las inversiones en la extensión de la cobertura del agua y saneamiento. Se analizan las tendencias en la asignación de recursos de acuerdo al tipo de municipio, con particular atención a lo que significan en términos de eficiencia en el logro de una cobertura universal de agua y saneamiento. Se presentan y discuten las implicaciones de la prevaleciente distribución de recursos entre los tipos de municipios en el 2008, así como otros tres escenarios: (i) uno usando la distribución de recursos anterior a la descentralización; (ii) otro en el que se asignaría primero prioridad a las municipalidades más grandes; y (iii) un tercero en el que se daría prioridad primero a los municipios más pequeños. 248. Finalmente se cuantifican las necesidades de inversión en el sector de abastecimiento de agua y saneamiento, y se presentan tres escenarios en términos de niveles de inversión: (i) un escenario ‗sin cambios‘ en el que las inversiones sectoriales continúan al nivel promedio de los últimos siete años; (ii) un escenario ‗ODM‘ en el que se cumplirían las metas de los ODM de Bolivia para 2015 (este es el escenario que es utilizado en el PNSB); y (iii) un escenario de ‗cobertura universal‘ en el que todos los bolivianos lograrían acceso a servicios de agua y saneamiento pero diez años más tarde, en 2025. Las implicaciones para el programa de inversiones 2010-2015 del gobierno para el sector, anunciado por el MEFP en abril de 2010, también son analizadas brevemente. 5.1

Evolución de las finanzas municipales, 1994-2008

249. Las finanzas municipales en Bolivia se han visto drásticamente transformadas desde el comienzo de la descentralización con la LPP en 1994, y continuando con la distribución de los recursos de alivio de la deuda ligados a la iniciativa HIPC, la distribución del IDH, y ahora la NCPE. 250. En el período 2005-2008, los municipios, especialmente los pequeños, experimentaron una bonanza fiscal, resultante principalmente del IDH, pero también apoyada por sus propios ingresos y otras fuentes de financiamiento externo. Esto ha generado dificultades para la ejecución presupuestaria, debido a la limitada capacidad de absorción de muchos municipios. Tales demoras en el gasto han generado ahorros fiscales, que ahora están disminuyendo, debido a 89

los menores ingresos derivados del gas y el petróleo. No obstante, dichos ahorros y su impacto no están distribuidos de manera igual entre los municipios. Por ejemplo, algunos municipios expandieron su nivel de gasto de acuerdo con la mayor disponibilidad de financiamiento y ahora, con mayores restricciones fiscales, es posible que deban ajustarlos. Otros omitieron invertir o mantener la infraestructura, y en cambio aumentaron sus gastos operativos, lo que podría conducir al deterioro de los activos existentes. 251. Como se señaló previamente, los niveles globales de inversión pública en Bolivia se incrementaron el 7% entre 2008 y 2009, y el gobierno proyectó que crecerían otro 28% en 2010. No obstante, en 2009 los ingresos municipales fueron el 7% más bajos en términos reales que en 2008.24 Esto es atribuible a una declinación del 15% en los ingresos derivados de la coparticipación, y una declinación del 7% en las transferencias del IDH, que en parte fueron compensadas por un aumento del 56% en las transferencias de la HIPC-2.25 Datos de la FAM sugieren que esta tendencia continuará, pero con una leve desaceleración: se proyectó una caída del 4% en los ingresos municipales en 2010.26

Figura 17.

Ingresos municipales agregados, 1994-2008 (en miles de US$)

Fuente: Datos de la FAM (elaboración propia).

252. La crisis financiera global y la consecuente caída de los precios de los productos básicos han afectado claramente la capacidad de los municipios bolivianos para invertir en servicios básicos. No obstante, esto no debe ensombrecer los incrementos logrados en los últimos años. A pesar de la reducción, los actuales niveles de ingresos municipales en Bolivia siguen siendo altos en términos históricos: la tendencia global es claramente positiva, como puede verse en la Figura 24

Federación de Asociaciones Municipales (FAM). Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal (SIAM), febrero de 2010. 26 FAM. 25

90

17. Inclusive después de las pérdidas debidas a la crisis, se proyectó que en 2010 los ingresos municipales serían considerablemente superiores a los de cualquier año anterior, con la excepción de 2008 y 2009. 253. En vista de lo anterior, desde una perspectiva macroeconómica, las finanzas municipales bolivianas parecen no estar bajo presión, y esa es una buena noticia. Sin embargo, desde la perspectiva de la provisión de servicios, las mayores restricciones fiscales generales y las diferentes situaciones de los municipios podrían implicar un deterioro de la inversión en formación de capital fijo en sectores con necesidades sustanciales, tales como el de agua y saneamiento, a favor de los gastos de funcionamiento. En consecuencia, la principal preocupación no debe recaer en los ingresos sino más bien en su distribución. Según el programa de inversiones del MEFP para 2010-2015, sólo el 1.2% de la inversión pública total se dedicará al sector de agua y saneamiento. Si bien esto sigue siendo significativo en relación con otros sectores, no se compara de manera favorable con el nivel de inversión que sería necesario para lograr aumentos significativos en cobertura, como se indica más adelante en este capítulo. Tabla 25.

Proyectos de inversión gubernamental por sector, 2010-2015 (Millones de US$)

Sectores

Monto estimado de inversión

%

Total

32,835

100.0

Minería Hidrocarburos Energía eléctrica Transporte Producción industrial Vivienda Programa espacial y de comunicaciones Agua y saneamiento Telecomunicaciones Educación Desarrollo rural Erradicación de la pobreza extrema Diques e irrigación Turismo Salud Seguridad pública Plan compatriota Ciencia y tecnología Otros

7,294 7,048 6,585 5,597 931 680 460

22.2 21.5 20.1 17.0 2.8 2.1 1.4

386 306 280 256 251

1.2 0.9 0.9 0.8 0.8

91 69 68 58 43 40 2,392

0.3 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 7.3

Fuente: MEFP, abril de 2010.

91

5.1.1 Base de datos de ingresos y gastos municipales 254. Para desarrollar este capítulo, se construyó una base de datos de los 327 municipios de Bolivia para el período 1994-2008, es decir, a partir del año en el que se crearon la mayoría de los municipios bolivianos conforme a la LPP. Sin duda, la base de datos en sí, que se presenta en el Anexo 3, es una importante contribución al estudio de las relaciones gubernamentales y los municipios del país. Se espera que el trabajo realizado para este estudio sirva como referencia en los años venideros. 255. La construcción de la base de datos requirió la depuración y reclasificación de la información que es habitualmente recopilada por el Viceministerio de Presupuesto y Contaduría del MEFP, a través de un convenio con la FAM, la que realizó el trabajo y adquirió la capacidad institucional necesaria para continuar actualizando la base de datos en el futuro. 256. La principal fortaleza de la base de datos es que sus cifras son comparables en el tiempo. Al revisar y trabajar con la base de datos original del Ministerio de Economía, se halló que los datos no eran comparables entre ejercicios fiscales o entre municipalidades dentro del mismo año. Esta situación se debía a los frecuentes cambios en directrices y nomenclatura usadas por los gobiernos municipales al elaborar sus presupuestos y registrar sus ingresos y gastos.27 Así, cada categoría programática toma un código que puede ser diferente de acuerdo al año y el municipio, y los códigos pueden incluir más o menos categorías en cada año dado. 257. Adicionalmente, no existe una institución pública que claramente lidere la información sobre el gasto público y la inversión pública por sector. Los diferentes entes estatales manejan información fragmentada que no brinda un escenario claro que pudiera usarse para optimizar la gestión municipal. En este sentido, la base de datos es una importante contribución a la disponibilidad de información acerca de la base de recursos de las municipalidades. La FAM cuenta ahora con esta información municipio por municipio, de modo que el gobierno y otros actores pueden usarla para apoyar el desarrollo de la gestión municipal en el contexto de la NCPE. 258. La principal conclusión que surge del análisis de la base de datos es que los ingresos fiscales de los municipios se han incrementado de manera importante con el avance de las reformas de descentralización del país. Más aún, la bonanza de recursos del gas y el petróleo se tradujo en una bonanza fiscal para las municipalidades pequeñas y medianas con la reforma del IDH de 2005. 259. Desde la aprobación de la LPP, los recursos fiscales de los municipios han crecido sustancialmente. Con la reforma del IDH, además de que los ingresos crecieron aún más, se cambió estructuralmente la distribución geográfica de las transferencias. El grupo de los municipios pequeños y medianos ahora recibe mayores ingresos per cápita que las tres áreas metropolitanas. En este capítulo se revisan las implicaciones de este proceso a la luz de los costos de eficiencia de la provisión de servicios públicos y sus compensaciones con la urbanización.

27

El MEFP, a través del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría (http://vmpc.hacienda.gov.bo), publica las Directrices que deben ser empleadas por los gobiernos municipales en la elaboración de sus presupuestos.

92

5.1.2 Ingresos fiscales municipales per cápita 260. Entre 1994 y 2008 los ingresos fiscales municipales a precios constantes se incrementaron siete veces, con diferencias asociadas con el tamaño del municipio. Los dos conjuntos de municipios pequeños y medianos vieron crecer sus ingresos 13 y 12 veces, respectivamente. Los municipios de más de 50,000 habitantes tuvieron un crecimiento de 8 veces, mientras que en las tres áreas metropolitanas en su conjunto el incremento fue de 4 veces. Estas diferencias han transformado estructuralmente la distribución geográfica de los ingresos fiscales, al pasar las tres principales ciudades a tener acceso a recursos per cápita levemente inferiores a los del resto de los municipios del país (Figura 18).

Figura 18.

Ingresos fiscales municipales per cápita 1994-2008

Fuente: Basado en datos de la FAM tomados del MEFP.

261. La Figura 18 permite identificar tres períodos distintos desde 1994 a 2008. El primero, que se extiende desde las reformas de 1994 al año 2000, comprende el conjunto de reformas conectadas con las LPP y LDA. Este período se caracterizó por un sustancial aumento en los ingresos fiscales per cápita para todas las clases de municipios (si bien se parte de una base muy baja, especialmente en el caso de los municipios pequeños). Durante este período, los recursos per cápita a disposición de las ciudades más grandes continuaron siendo mucho más elevados que en los municipios más pequeños. El segundo período se extiende de 2000 a 2005: es uno de estabilidad, tanto en términos de reformas como de recursos fiscales. Dicho período está marcado por la incidencia de los recursos para el alivio de la deuda de la HIPC. Finalmente, el tercer y más reciente período se inició en 2005 con la reforma del IDH, con incrementos sustanciales en los ingresos municipales en general. Los aumentos más drásticos se observan en los municipios pequeños y medianos, que en la actualidad tienen más recursos per cápita que las 93

municipalidades metropolitanas. El resultado final de este proceso es que ahora todos los municipios no metropolitanos tienen niveles similares de recursos anuales per cápita, de alrededor de US$150, mientras que las municipalidades metropolitanas tienen unos US$130. 5.1.3 Ingresos por fuente 262. Las transferencias del gobierno central constituyen la principal fuente de ingresos fiscales para los municipios. Dichas transferencias han crecido sustancialmente en los últimos años. Los ingresos propios generados por los municipios se han mantenido en los niveles históricos en términos per cápita, a pesar de un reciente aumento de los ingresos totales, demostrando que no se ha producido un desplazamiento de fuentes de ingresos. La financiación externa por donaciones y créditos y otros apoyos del gobierno central también constituyen una fuente importante de financiamiento municipal, con un monto equivalente al de los ingresos propios. 263. Los ingresos municipales crecieron sustancialmente del año 2005 en adelante, debido al aumento de las transferencias como resultado de la implementación del IDH. Los mayores precios internacionales de los bienes de exportación bolivianos (petróleo, gas, minerales y soja) también contribuyeron, ya que dichas exportaciones están sujetas a impuestos compartidos con los municipios. El IDH reemplazó el flujo de ingresos que había generado el HIPC, los que ya estaban reduciéndose para 2005. Si bien los mayores recursos del IDH han sido el factor determinante en la bonanza fiscal municipal del período reciente, los ingresos propios y las otras fuentes de financiación también han hecho una importante contribución en el cambio estructural de las finanzas municipales en Bolivia. 264. Los ingresos fiscales municipales crecieron alrededor del 660% en el período estudiado, pasando de US$ 211 millones en 1994 a más de US$1.391 billones en 2008 a precios constantes (Figura 17). Las fuentes más importantes de financiamiento para las municipalidades son las transferencias del gobierno central, que en el año 2008 fueron US$854 millones. La Figura 19 refleja el aumento de la brecha entre las transferencias del Tesoro General de la Nación (TGN) a los municipios (conocidas como transferencias del TGN) y los otros dos tipos de ingresos, tendencia que se da por los ingresos inusualmente altos del petróleo, gas y minería de los años recientes. 265. Asimismo, a nivel per cápita, las transferencias del TGN son la fuente más importante de recursos municipales, con municipios recibiendo US$82.50 per cápita, en promedio, en 2008; los municipios recaudaron US$27.50 per cápita en concepto de ingresos propios. La categoría de otros ingresos corresponde a programas o proyectos del gobierno central no regulados por ley, incluidos préstamos, donaciones y rendimientos de inversiones. Esta categoría representa un monto equivalente a los ingresos propios generados por los municipios.

94

Figura 19.

Ingresos fiscales per cápita por origen

Fuente: Basado en datos de la FAM tomados del MEFP.

266. La drástica transformación de las finanzas municipales se observa claramente en la Figura 20. Cada cuadrante representa, con una escala común, dólares per cápita a precios constantes de 2008. En 1994, antes de la LPP, los municipios pequeños y medianos eran totalmente dependientes de las transferencias del gobierno central. En los municipios de más de 50,000 habitantes y las tres áreas metropolitanas, la generación de ingresos propios constituía una fuente tan importante como las transferencias. Los municipios de las tres áreas metropolitanas recibían sustancialmente más recursos que los todas las otras municipalidades. 267. Seis años después, los municipios pequeños y medianos recibían más ingresos per cápita por transferencias que los municipios grandes no metropolitanos y las tres áreas metropolitanas, pero estas últimas habían consolidado sus ingresos propios y encontrado fuentes adicionales de financiación. Para 2004, las transferencias a los municipios pequeños y medianos continuaron aumentando, sobrepasando los recursos asignados a los conglomerados más grandes. La generación de ingresos propios todavía no se había desarrollado en los municipios pequeños y medianos, mientras que en los grandes de más de 50,000 habitantes se había producido una disminución de los ingresos propios en términos absolutos, frente a la situación del año 2000. 268. Para 2008, los ingresos municipales alcanzaron un punto donde todas las fuentes aportaron fondos a su pico histórico. Las transferencias prácticamente se triplicaron entre 2004 y 2008 para los municipios pequeños, medianos y grandes no metropolitanos. En las tres áreas metropolitanas también hubo un aumento muy importante, con más del doble de las transferencias per cápita respecto de 2004. Las otras fuentes de financiación, que habían sido relativamente menos importantes para los municipios pequeños y medianos, también crecieron de manera importante. Incluso los ingresos propios alcanzaron niveles apreciables en todos los grupos de municipalidades. 95

Figura 20.

Recursos fiscales per cápita por origen y tipo de municipio (US$ a valores constantes de 2008) 1994

2000

2004

2008

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM tomados del MEFP.

5.1.4 Ingresos por transferencias del gobierno central 269. Las transferencias TGN recibidas por los municipios han tenido un constante crecimiento: de US$85 millones transferidos en 1994, equivalente al 1% del PIB, a US$854 millones en 2008, equivalente al 5% del PIB. A partir de 1994, los municipios comenzaron a recibir recursos provenientes de la coparticipación tributaria. A esto se suman los fondos para el alivio de la deuda de la HIPC-2 que comenzaron a fluir en 2001 y los fondos del IDH en 2005. 270. La Figura 21 muestra la importancia de los recursos de la coparticipación (conocidos como PP, después de la LPP) para las municipalidades y, a partir de 2005, la importancia de los recursos del IDH. Los recursos de la HIPC-2 alcanzaron su pico entre 2002 y 2004, y se espera que continúen declinando hasta el final del programa de alivio de la deuda en 2016.

96

Figura 21.

Transferencias totales por programa de origen (miles de US$ a valores constantes de 2008)

600 PP 500 400

IDH

300 200 HIPC

100 0 1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM recopilados del MEFP.

271. Debido al crecimiento de la economía en el período 2005-2008, la diferencia entre los ingresos por coparticipación y por el IDH se mantuvo estable. Con la crisis financiera global, los ingresos por coparticipación cayeron más que el IDH en 2009, a pesar de la reducción de los precios internacionales del petróleo, lo que afectó los valores de las exportaciones de gas natural a Brasil y Argentina. 272. Los ingresos de los municipios de todos los tamaños siguieron las tendencias de los ingresos totales antes descriptas. Sin embargo, los municipios pequeños y medianos son más dependientes de las rentas del IDH, lo que también explica el gran aumento de sus ingresos fiscales desde 2005. Las transferencias a las áreas metropolitanas, por otro lado, dependen principalmente de los recursos de la coparticipación tributaria. En consecuencia, en un escenario de menores precios del gas y el petróleo, los municipios pequeños y medianos sufrirían un mayor impacto, mientras que en uno de menor crecimiento de la economía, serían los grandes. No obstante, debe destacarse que estos determinantes mantienen un alto grado de correlación, dada la estructura económica de Bolivia. 5.2

¿Cuál es la distribución más eficiente de los ingresos fiscales entre los municipios?

273. En esta sección, analizamos y discutimos las implicaciones de la asignación de ingresos fiscales a los diferentes tipos de municipios, dadas las tendencias antes presentadas. Debe observarse que, en el nuevo período iniciado con la aprobación de la NCPE, las tensiones relativas a la distribución de las transferencias fiscales seguramente persistirán, debido a la conjunción de dos fuerzas opuestas: 

Una mayor heterogeneidad de municipios debido a las tendencias de concentración de la población en pocas áreas urbanas. 97



Dificultades técnicas para establecer el costo de proveer servicios para las funciones asignadas a los distintos niveles de gobierno dentro del marco creado por la NCPE.

274. Como se mencionó en el Capítulo 3, la nueva Constitución basa las transferencias del gobierno central a las entidades sub-nacionales en el costo de provisión de los distintos servicios. En este contexto, el análisis empírico de los costos reales de provisión será crucial para una eficiente asignación de recursos a los diferentes gobiernos locales en el contexto de la NCPE. 275. Alinear estas dos fuerzas requeriría reconocer que los costos per cápita de las funciones a ser asignadas no son necesariamente iguales para todos los tipos de municipalidades. En este contexto, será muy importante definir reglas para calcular los costos teniendo en cuenta las diferencias en el tamaño de la población y las etapas de desarrollo urbano. En la Tabla 26 se presenta una lista de reglas y mecanismos para la distribución de los recursos fiscales en Bolivia. Tabla 26. Origen del impuesto o ley LPP

LDA

Normas de distribución de los recursos fiscales Fuente financiera IVA, RC-IVA, IT, ICE, Gas, flujos al exterior, Transmisión gratuita de bienes IEHD

     

ITF Ley Nº 3058 (Hidrocarburos)

ITF IDH

Diálogo 2000

Fondos HIPC-2 establecidos por la Política Nacional de Compensación (PNC)

1) Regalías mineras 2) Patentes

     

Distribución 75% Gobierno Central 20% Municipios 5% Universidades 65% Gobierno Central 25% Prefecturas (50% entre 9 deptos. y 50% per cápita) 10% Fondo de Compensación a Prefecturas 100% Gobierno Central 32.47% Gobierno Central 33% Prefecturas 27.62% Municipios 6.91% Universidades 327 Municipios en 3 áreas: o 15% Salud o 15% Educación o 70% Infraestructura

1) 100% Prefecturas 2) 30 % Municipios 70% Gobierno Central 1) 35% Prefecturas 25% Municipios 40% Gobierno Central 2) 25% Prefecturas 25% Municipios 50% Gobierno Central 1) 66.67% Prefecturas 33.33% Gobierno Central 2) 50% Municipios 50% Gobierno Central

Regalías forestales 1) Explotación 2) Desmonte

1) Regalías hidrocarburos 2) Patentes

98

Fuente: Elaborado por la FAM.

276. Debe observarse que hasta el año 2004, las áreas urbanas de mayor tamaño todavía tenían ingresos per cápita superiores, a pesar de que los ingresos habían aumentado para los municipios pequeños y medianos desde 1994. Fue con la reforma del IDH de 2005 que se produjo el cambio en la distribución, y los municipios pequeños no sólo pasaron a ser más ricos que nunca antes sino que también pasaron a recibir ingresos per cápita más altos. Este cambio estructural abre el camino, por lo menos en teoría, a la posibilidad de que los residentes puedan encontrar mejores servicios del Estado en los municipios pequeños que en las grandes ciudades. Efectivamente esto podría ser así si los costos de provisión de los servicios fueran iguales en cualquier municipio, independientemente de su tamaño. Incluso bajo ese supuesto, los mayores recursos destinados a los municipios pequeños tienen implicaciones sustanciales para el desarrollo espacial, en especial considerando las tendencias demográficas hacia la concentración de la población en grandes conglomerados urbanos (como se vio en los capítulos precedentes). 277. Por supuesto, la discusión sobre el supuesto de igual eficiencia en los distintos tamaños de municipios será central para la definición de las transferencias de recursos de acuerdo a la asignación de responsabilidades establecida por la NCPE. Esa discusión se centrará en la posible existencia de ahorros, o economías de escala, en la provisión de servicios, asociadas con el tamaño del municipio en cuestión. 5.2.1 Una ilustración esquemática del impacto de la descentralización 278. La Figura 22 ilustra esquemáticamente los cambios que han sido introducidos en Bolivia con el conjunto de reformas desde 1994 a 2008. La asignación de ingresos per cápita pasó de la situación A (sin descentralización) a la situación B (con descentralización). En la situación A, las principales áreas urbanas recibían más recursos que las municipalidades pequeñas y medianas. En la situación B, los municipios de menor tamaño tienen ingresos per cápita mayores que las municipalidades con más habitantes.

99

Figura 22.

Ingresos fiscales municipales y costos unitarios según centralización y descentralización

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM obtenidos del MEFP.

279. La descentralización en Bolivia, o el cambio de A a B, ha tenido un efecto positivo sobre las instituciones de gobierno debido al aprendizaje que se ha producido respecto a los ciclos de presupuesto, procedimientos para el gasto gubernamental y evaluación de la implementación de los programas públicos. Como lo plantea el WDR09, esto equivaldría a una distribución más uniforme de la capacidad institucional en el territorio. Por supuesto, esperar que las diferentes municipalidades desarrollen sus propias capacidades en base al ensayo y error puede no ser la mejor manera de avanzar: se requieren mecanismos de intercambio de experiencias y apoyo para la creación de capacidades. 280. La curva que presenta la Figura 22 representa un paquete de servicios de agua y saneamiento con costos unitarios que exhiben economías de escala. Esta es una representación estilizada, basada en un estudio del Banco Mundial28 sobre empresas de agua en América Latina, la cual sugiere que hay economías de escala presentes en la provisión de servicios básicos conforme aumenta el tamaño de la población. Esto aplica para ciudades con menos de dos millones de habitantes, lo cual es el caso de todas las ciudades bolivianas. Las ciudades más grandes pueden observar costos unitarios más altos, entre otras cosas debido a que la producción de agua en bloque o las expansiones estructurales de las áreas de servicio requieren mayores inversiones; es frecuente que las ciudades grandes deban aprovechar fuentes de agua que están ubicadas a cierta distancia, en terreno difícil. La curva estilizada sugiere que en el caso de Bolivia la extensión de la cobertura del servicio puede tener una mejor costo-eficiencia en las ciudades de más tamaño en comparación con las medianas, o en las medianas comparadas con las ciudades pequeñas (Figura 22). La curva también sugiere que hay un nivel mínimo de costos unitarios por debajo del cual no es posible extender la cobertura (que aparece en la parte inferior derecha de la figura), y un área en la que los costos crecen muy rápidamente en municipios muy 28

From Efficiency to Sustainability, Luís Alberto Andres, Banco Mundial, 2009.

100

pequeños con población dispersa (en el lado superior izquierdo). Entre estos dos extremos hay diferentes combinaciones, dependiendo de dónde se encuentre ubicada una ciudad en la curva. 281. Es importante tener en cuenta que la sugerencia de las economías de escala en la curva estilizada en la Figura 22 es basada en datos de entidades en América Latina y el Caribe, y su aplicabilidad para Bolivia tendría que verificarse sobre la base de datos de campo. En este contexto, un área clave para trabajo de seguimiento sería el colectar y analizar costos unitarios para la extensión del servicio en los diferentes tipos de municipios bolivianos, especialmente a la luz de la nueva Constitución, la cual vincula las transferencias fiscales al costo de proveer los servicios. 282. Bajo esta curva de costos unitarios, para la situación de política A (antes de la descentralización), se proveerían más recursos de los necesarios a las municipalidades grandes y menos de los necesarios a las pequeñas. Por el contrario, en la situación B (con descentralización) los municipios pequeños tendrían un menor déficit que bajo la centralización, y los municipios medianos podrían inclusive tener superávits, mientras que los grandes tener déficits. Nótese que por ‗centralización‘ nos referimos a la situación anterior a 1994, en la cual, bajo un esquema centralizado, los municipios grandes recibían un ingreso fiscal per cápita mucho mayor que los pequeños. En este caso no estamos pensando en la definición tradicional de centralización, que se refiere a la ejecución desde el gobierno central. En Bolivia, las cifras de la base de datos de ingresos y gastos municipales muestran que la descentralización ha estado acompañada por el proceso estilizado de la situación B en la Figura 22. 5.2.2 Simulando diferentes escenarios en términos de las decisiones de distribución 283. En una situación en la que los recursos fiscales no son suficientes para brindar acceso universal a un paquete de servicios básicos, es necesario promover una discusión sobre los criterios para las decisiones de asignación. Si hay economías de escala en la provisión, según la cual las municipalidades de mayor tamaño enfrentan costos unitarios menores, cada unidad de gasto público tendría un mayor impacto nacional en términos de aumento de la cobertura si se invirtiera primero en dichas ciudades. En otras palabras, un número más alto de hogares accedería a servicios básicos por unidad de gasto público. Como se mencionó anteriormente, tendría que verificarse, sobre la base de datos de campo, si tales economías de escala son en realidad importantes en Bolivia. 284. Adicionalmente, hay muchas consideraciones sólidas de economía política por las que las decisiones de asignación no pueden tomarse únicamente sobre la base de los resultados máximos por unidad de gasto. Aunque se mostrara que las economías de escala son realmente relevantes en Bolivia, no se justificaría cubrir primero a toda la población en las municipalidades más grandes, donde los costos son más bajos, descuidando a la población que habita en los municipios pequeños. Una simulación con datos hipotéticos permite ilustrar el efecto que tendría una decisión tan extrema. 285. El ingreso fiscal per cápita de los municipios pasó de US$29 a US$139 a precios constantes de 2008 entre 1994 y 2008. Los ingresos totales de los municipios pasaron de US$211 millones a US$1.391 billones en el mismo período. Asumiendo economías de escala, un paquete básico de servicios de agua y saneamiento costaría US$250 per cápita en los municipios pequeños, US$200 en los medianos, US$160 en las municipalidades grandes no metropolitanas y US$150 en las tres áreas metropolitanas. Estos costos son arbitrarios y solamente tratan de 101

reflejar la curva estilizada mostrada en la Figura 22. Usando estas cifras, el faltante presupuestal sería de US$403 millones para lograr un acceso universal a dicho paquete. Bajo este supuesto de costos, 2,049,734 habitantes quedarían sin servicio (véase la Tabla 27). 286. Simulando una situación donde a los municipios se les asignan recursos de acuerdo con los patrones observados antes de la descentralización, tendríamos una asignación de US$61 per cápita en los municipios pequeños y US$201 en los grandes. Con los mismos supuestos de costos unitarios se tendría el mismo monto faltante total, pero distribuido con un superávit presupuestario en las tres áreas metropolitanas y grandes déficits en los municipios pequeños. En este caso, el número de personas no cubiertas aumentaría en más de 900,000 en comparación con el escenario anterior. Es decir, asignando recursos como en el caso anterior a la descentralización, se tendría una situación mucho peor en términos de cobertura de servicios. 287. Por lo tanto, si se compara la situación actual con la imperante antes de la descentralización, los resultados en cobertura son probablemente mejores ahora. Sin embargo, pueden existir oportunidades para lograr un avance más rápido en la provisión de servicios. Por ejemplo, asignando más recursos a las municipalidades grandes para aprovechar los menores costos de provisión, pero sólo hasta el punto en que no se generarían superávits presupuestarios para el paquete de cobertura de servicios. Es decir, aumentando las transferencias fiscales per cápita únicamente hasta el punto de costos unitarios eficientes. El presupuesto restante se distribuiría entre las municipalidades más pequeñas en secuencia, según su tamaño. Este es el escenario hipotético el cual logra la máxima cobertura para el mismo presupuesto, cubriéndose a 250,000 personas más, en comparación con la actual situación. Este es por supuesto un ejercicio teórico que no sería viable en términos de economía política, ya que los municipios más pequeños y las áreas indígenas tendrían que esperar mucho tiempo para ver mejoras. 288. Por el contrario, si se asignan recursos primero a los municipios pequeños, hasta que cubran a toda su población, y luego a los municipios grandes, se crea una situación que es apenas levemente mejor que la de la distribución previa a la descentralización. Todos estos escenarios hipotéticos, que se presentan como una ilustración de lo que podría ser el impacto de las consideraciones de las economías de escala en las decisiones de distribución se presentan en la Tabla 27.

102

Tabla 27.

Distribución del ingreso fiscal y escenarios de cobertura por tamaño de municipio

Municipios 1994 2008 1994 2008 1994 2008 Costo Unitario Costo Total Presupuesto Faltante Población no cubierta

Entre Menos de 15,000 y Más de 15,000 50,000 50,000 Metropolihabitantes habitantes habitantes tano Total País Ingreso Fiscal per Cápita (US$, valores constantes de 2008) 13 16 27 44 29 150 148 153 126 139 Población Total 1,418,242 1,740,283 1,079,763 3,110,912 7,349,200 1,674,968 2,131,113 1,477,151 4,749,365 10,032,596 Ingreso Fiscal Total (US$, valores constantes de 2008) 19 27 29 136 211 252 315 226 598 1391 Supuesto de Costos en 2008 250 200 160 150 179 419 426 236 712 1794 -167 -111 -10 -114 -403 -668,416

-555,218

-64,982

-761,118

-2,049,734

Escenario en 2008, con distribución de 1994 Ingreso per cápita Ingreso Total Presupuesto Faltante Población no cubierta

61

71

123

201

139

103 -316 -1,264,883

152 182 955 1391 -274 -54 242 -403 -1,371,116 -339,429 -2,975,429 Escenario 2008, primero grandes municipios Ingreso per cápita 116 116 160 150 139 Ingreso Total 195 248 236 712 1391 Presupuesto Faltante -224 -179 .0 .0 -403 Población no cubierta -896,468 -892,976 0 0 -1,789,445 Escenario 2008, primero pequeños municipios Ingreso per cápita 250 200 88 88 139 Ingreso Total 419 426 130 416 1391 Presupuesto Faltante .0 .0 -107 -296 -403 Población no cubierta 0 0 -667,530 -1,972,717 -2,640,247 Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM recopilados del MEFP.

289. La simulación depende del supuesto de las economías de escala en la provisión de servicios, es decir, de que los costos decrecen conforme aumenta el tamaño de la población. Si el paquete de servicios básicos tuviera iguales costos unitarios para todos los tamaños de municipios, no habría diferencia si se comenzara en cualquiera de los extremos de la distribución de tamaños. La existencia de las economías de escala tendría que ser verificada sobre la base de datos de campo, pero disputarlo sería especialmente difícil en el caso de los municipios más pequeños. En un caso extremo, el costo de atender a un sólo hogar aislado sería sumamente alto. En el otro extremo, si las ciudades llegaran a ser grandes, aparecen otros factores que operan contra las economías de escala. No obstante, Bolivia está todavía lejos de experimentar las 103

deseconomías de congestión asociadas con las megaciudades. Esto diferencia a las ciudades bolivianas de sus homólogas mucho más grandes en los países vecinos, que tienden a observar costos unitarios más altos como resultado de la gran inversión fija necesaria para explorar fuentes de agua distantes o limpiar cuerpos de agua sumamente contaminados. 290. Estas simulaciones aproximadas muestran la importancia que tiene el análisis empírico de los costos efectivos de provisión para una eficiente asignación de recursos a los diferentes gobiernos locales en el contexto de la NCPE. En este contexto, un problema espinoso de diseño de la política es determinar el costo unitario real para cada municipalidad. Aunque se pueden obtener los costos observados en los años recientes usando la base de datos construida por la FAM para este estudio, hay que tener en cuenta que estos no son necesariamente los costos de eficiencia con los cuales sería deseable asignar los recursos fiscales del país. También es difícil determinar si el paquete básico de servicios de agua y saneamiento es comparable entre distintas municipalidades. Una alternativa es brindar incentivos para que los municipios reduzcan los costos unitarios por medio de la asignación condicional de recursos adicionales. Comparando municipalidades del mismo tamaño sería posible determinar las mejores prácticas y aumentar la asignación presupuestaria solamente donde hay ejecución eficiente. De esta manera se podría acercar la asignación de recursos a una curva eficiente de costos promoviendo rápidos avances en la cobertura. 5.3

Evolución de los gastos municipales

5.3.1 Gasto por tipo de municipalidad 291. Los municipios con menos de 15,000 habitantes pasaron de una participación en los gastos municipales totales del 9% en 1996 al 15% en 2008. De los seis puntos porcentuales adicionales en su participación, cuatro se obtuvieron con la reforma del IDH de 2005. Estos municipios concentraban el 17% de la población boliviana en 2008.29 292. De la misma manera, los municipios con una población de entre 15,000 y 50,000 habitantes aumentaron su participación del 13% al 22%, y para los municipios grandes no metropolitanos con una población de más de 50,000 habitantes, creció del 12% al 17%. La suma de estos incrementos en participación en los ingresos municipales fue del 19%, lo que corresponde a una reducción en la participación de las tres áreas metropolitanas (Tabla 28). Debe observarse que este cambio estructural ocurrió solamente con la reforma del IDH, dado que del 19% en la participación en los ingresos fiscales municipales globales que perdieron las tres áreas metropolitanas, el 16% ocurrió entre 2004 y 2008. Incluso los municipios grandes no metropolitanos habían perdido el 3% de participación entre 2000 y 2004, antes de la reforma del IDH, los cuales se habían más que recuperado para 2008. Tabla 28.

Porcentaje de participación en el gasto municipal de Bolivia por tamaño de municipio Total por tipo de municipio Menos de 15,000 habitantes

Entre 15,000 y 50,000

29

Más de 50,000 habitantes, no

Tres áreas metropolitanas

Esta cifra se obtuvo utilizando una proyección de población con las tasas de crecimiento intercensales. El comienzo del período de los datos se modificó a 1996 en lugar de 1994, dado que la variabilidad en los dos primeros años de la serie es alta (los primeros dos años de la LPP).

104

habitantes

metropolitano

% de participación en el gasto municipal de Bolivia 1996

9

13

12

65

2000

10

16

16

59

2004

11

15

13

60

2008

15

22

17

46

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM obtenidos del MEFP.

293. Este dramático cambio en la distribución de los recursos municipales ha llevado a una sustancial convergencia en recursos per cápita. Prácticamente en cualquier jurisdicción, la disponibilidad de recursos por habitante es ahora similar, independientemente del tamaño o características del municipio. Esto puede correctamente considerarse un gran logro político hacia la equidad. 294. No obstante, es de observar que este cambio corresponde al período posterior a 2005, cuando se hizo la reforma del IDH. Desde la LPP, el gasto público municipal per cápita aumentó de manera importante, pero fue con la reforma del IDH que los recursos per cápita promedio más que se duplicaron. Como se mostró anteriormente, es en los municipios más pequeños donde se observa mayor concentración de los nuevos recursos en términos per cápita.

Figura 23.

Gasto público municipal per cápita, 1994-2008

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM recopilados del MEFP.

105

5.3.2 Gastos operativos, servicio de la deuda e inversión 295. El gasto de los municipios está compuesto de gastos operativos, pago de los servicios de la deuda y gasto en sectores tales como infraestructura, social, productivo y otros (véase la clasificación en el Anexo 2). Tales gastos en los sectores son considerados inversiones en Bolivia, independientemente de si están dedicados a la operación de estos servicios o si constituyen inversiones en el sentido usual de formación de capital fijo. Utilizando una clasificación contable en la construcción de la base de datos, la FAM desarrolló la manera de separar el gasto de inversión registrado para cada sector entre gastos asociados con formación de capital físico y otros gastos. Estos últimos no se clasificarían usualmente como inversiones, sino como gastos operativos de los sectores o gastos en programas sectoriales. 296. Las tendencias de gasto per cápita confirman que cuanto más pequeños los municipios, más se han beneficiado de la bonanza fiscal de 2005-2008. Los gastos operativos per cápita han aumentado en todos los tipos de municipalidades, pero con incrementos significativamente menores a los de los gastos totales. Además, la proporción de los gastos totales dedicada al funcionamiento se ha mantenido por debajo del 10% para los municipios pequeños y medianos, y del 12% para los grandes. El gasto operativo está convergiendo entre tipos de municipalidades hacia US$12 per cápita a precios constantes de 2008. 297. El impacto de la bonanza fiscal de 2005-2008 se ha sentido especialmente en la inversión en formación de capital fijo. Sin embargo, los gastos operativos de los sectores también han crecido de manera importante. La diferencia entre estos dos componentes es más que semántica. Los gastos de inversión en capital fijo ocurren una vez únicamente, mientras se hace la implementación de las obras públicas. Por el contrario, los gastos en la operación de los servicios u otros proyectos sectoriales suelen ser recurrentes en el tiempo, lo que aumenta las necesidades de recursos para el futuro. 298. El problema está en la inflexibilidad fiscal que dichos gastos pueden generar. En un período con menores recursos que en 2005-2008, el gasto operativo resultante de la mayor inversión en los sectores puede ser difícil de reducir, o su reducción puede implicar descuidar el mantenimiento del capital fijo generado por las inversiones pasadas. Toda inversión en obras físicas acarrea nuevos gastos operativos que se reflejarán en los requerimientos futuros de recursos. Aumentar el gasto operativo es una mala estrategia frente a una bonanza fiscal, pero es difícil eludirla, ya que el aumento de las inversiones en formación de capital fijo siempre traerá consigo un futuro aumento en el gasto operativo que el gobierno local puede no estar preparado a absorber una vez que los ingresos se asienten en un patrón más estable. 299. Lo que esto implica es que, dados ingresos constantes, el ciclo de inversión tiende a decaer en el tiempo debido a la necesidad de operar y mantener las obras ejecutadas. De hecho, como se observa en la Figura 24, los gastos en ‗inversiones restantes‘, que está dedicado en parte a la operación y mantenimiento de las inversiones pasadas, aumentó entre 2006 y 2008 a la par con el aumento previo de la inversión en formación de capital. 300. En los municipios pequeños, si bien el servicio de la deuda se mantiene en los niveles más bajos respecto a todo tipo de municipio, este es un tema que merece seguimiento, dado que este tipo de municipalidades tiene una capacidad crediticia generalmente limitada. En las tres áreas metropolitanas, el servicio de la deuda es una categoría de gasto importante, a la par de los 106

gastos de funcionamiento. Sin embargo, debe observarse que, para las municipalidades en las áreas metropolitanas, los gastos de servicio de la deuda en 2008 fueron menos de la mitad de sus niveles de 2004, abriendo un espacio aun mayor para la inversión en formación de capital.

Figura 24.

Gasto municipal per cápita, 1996-2008

Menos de 15,000 habitantes

Entre 15,000 y 50,000 habitantes

Más de 50,000 habitantes (no metropolitana)

Áreas metropolitanas

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM obtenidos del MEFP.

5.4

Gastos en servicios básicos

301. Al comparar las inversiones de los cuatro grupos de municipalidades se pueden encontrar diferentes patrones de inversión sectorial: (i) la inversión en apoyo directo a la producción económica es importante en los municipios pequeños y medianos, mientras que en las tres áreas metropolitanas es prácticamente inexistente; (ii) la inversión social es mayor en los municipios pequeños y medianos que en los grandes; (iii) en las áreas metropolitanas, la inversión en infraestructura tiene mayor peso relativo frente a los otros sectores. 302. En conjunto, los municipios invirtieron un 58% más en 2008 que en 2004, tanto en términos per cápita como en términos constantes. Como ya se mencionó, este crecimiento ha sido mayor en los municipios pequeños y medianos, que experimentaron crecimientos del 66% y el 68%, respectivamente. Las municipalidades grandes no metropolitanas y las áreas metropolitanas registraron aumentos del 61% y el 48%, respectivamente. De la inversión adicional que se observó en 2008 respecto de 2004, las municipalidades pequeñas y medianas dieron más énfasis a la inversión social, mientras que las grandes a la inversión en infraestructura.

107

Figura 25.

Inversión per cápita por sector en 2008 (US$)

Total por tipo

Adicional en 2008 sobre 2004

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la FAM obtenidos del MEFP.

5.4.1 Patrones de inversión en abastecimiento de agua y saneamiento 303. Durante los años 2001 a 2007, la inversión total en el sector ascendió a US$ 390.1 millones, lo que representa un promedio anual de US$ 55.7 millones. La inversión municipal representó el 30% de la inversión total, mientras que los programas nacionales fueron responsables por el 26%. El 44% restante provino de financiamiento externo con el 31% como subvenciones y el 13% como créditos. Figura 26.

Inversión en el sector de agua potable y saneamiento (2001-2007)

108

Fuente: PNSB, 2008-2015.

304. La inversión en agua y saneamiento como una proporción de los ingresos totales fiscales de los municipios está en promedio por debajo del 7% en los últimos diez años en todos los grupos de los municipios. De acuerdo con nuestros cálculos, como se explica más abajo, a fin de alcanzar las metas de acceso del PNSB, la proporción de recursos destinados a agua y saneamiento debería aumentar al 15%. Una importante aclaración es que esto supone que los ingresos municipales se mantendrían en los niveles de 2008 en términos reales. En realidad, como hemos visto, los ingresos cayeron el 7% en 2009 y se proyectó que disminuirían otro 4% en 2010. Se espera que pronto se estabilicen y comiencen a incrementarse nuevamente, pero de todos modos será necesario que los municipios se concentren mucho más en agua y saneamiento para poder cumplir con las metas de cobertura de servicio del PNSB. Tabla 29.

Niveles de inversión en agua y saneamiento en relación con los gastos totales por tipo de municipio

109

Tipos de municipios

Ingresos municipales totales, 19992008 (miles de US$)

Inversión municipal 1999-2008 (miles de US$)

Inversión en EPSA 20042008 (miles de US$)

Inversión en agua y saneamiento/ total de ingresos (%)

Metropolitano

3,455,386

74,541

83,500

4.6

>50,000 no metropolitano

1,119,239

54,349

4.9

Entre 15,000 y 50,000 habitantes

1,336,228

92,296

6.9

< 15,000 habitantes

1,063,930

57,111

5.4

Nacional

6,974,783

278,297

83,500

4.0

Fuente: FAM Bolivia, Pando y Rüde 2009 (elaboración propia).

305. No obstante, la inversión municipal en agua y saneamiento claramente ha estado aumentando. Entre 1999 y 2008, se pueden discernir dos períodos: (i) el primero, de 1999 a 2005, presenta inversiones promedio de US$20 millones por año e inversiones acumuladas de US$143 millones en 7 años; y (ii) el segundo, que se extiende de 2006 a 2008, con un claro incremento en las inversiones sectoriales, con un promedio de US$45 millones por año e inversiones acumuladas de US$135 millones. Esta clara tendencia ascendente podría señalar que en los últimos años hubo un mayor interés de los gobiernos municipales por atender el tema de la cobertura de servicios de agua y saneamiento. Por supuesto, esta tendencia ascendente también es el resultando de un gran incremento de los ingresos municipales. 306. De todos modos, vale la pena señalar que los mayores ingresos municipales tuvieron como consecuencia mayores inversiones en agua y saneamiento, incluso en aquellos municipios en los que los servicios son provistos por empresas de agua autónomas. Sin embargo, como se mostrará más adelante, este nivel de esfuerzo sigue siendo insuficiente. A pesar de la bonanza fiscal de los años recientes, los niveles de inversión en formación de capital fijo en el sector de agua y saneamiento siguen siendo bien inferiores a los requeridos para asegurar una expansión sostenida de la cobertura. Sin duda, en parte esto se debe a la baja capacidad institucional, pero también resulta claro que al sector no le va bien en la competencia por recursos con otros sectores.

Figura 27.

Inversiones municipales en agua y saneamiento, 1999 - 2008

110

Miles de US$

Inversión en agua y saneamiento Promedio

Fuente: FAM Bolivia (Elaboración propia).

307. La fuente más importante de financiamiento para las inversiones en agua y saneamiento son las transferencias del TGN a los gobiernos municipales: en 2007 representaron el 40% de las inversiones totales efectuadas en el sector, y en 2008 el 50%. Otras fuentes importantes son subvenciones externas otorgadas a los municipios y transferencias de los fondos de subvenciones externas, que en 2007 y 2008 financiaron el 35% y el 24% de las inversiones en el sector, respectivamente. Las transferencias asignadas específicamente al sector y los ingresos propios de los municipios financiaron el 13% de las inversiones en los dos años mencionados.

Tabla 30.

Inversiones municipales en agua y saneamiento por fuente y tipo de municipio, 2008 (miles de US$)

Tipo de municipio

TGN

Transf. del TGN

Recursos específicos

Transf. de recursos específicos

Donaciones externas

Transferencias de donaciones externas

Préstamos de créditos externos

Transf. de créditos externos

Transf. de créditos internos

Metropolitano

0.0

3,840.3

2,863.6

7.7

389.3

2,910.7

15.0

47.9

0.0

10,074.5

> 50,000 hab. no metropolitano

0.0

12,788.8

2,492.1

3,032.6

1,486.4

662.5

0.0

0.0

0.0

20,462.4

Entre 15,000 y 50,000 hab.

3.1

6,516.5

641.8

3,006.7

2,940.9

2,363.9

63.5

5.3

0.0

15,541.7

50,000 no metropolitano Entre 15,000 y 50,000 hab. 50,000 hab.) Mediano (entre 15,000 y 50,000 hab.) Pequeño (500,000 hab.)

Grande (entre 100,000 y 500,000 hab.)

5,202,220 1,393,928

5,202,220

1,393,928

Mediano (entre 20,000 y 100,000 hab.)

Pequeño (entre 2,000 y 20,000 hab.)

Rural (50,000 hab. (no metropolitano)

Proyección de inversión total para 2015 269,425

Proyección de inversión total para 2025 606,206

Promedio anual 33,678

159,198

358,195

19,900

Entre 15,000 y 50,000 hab

271,278

610,375

33,910

50,000 no metropolitano

487,644

27,091

Entre 15,000 y 50,000 hab.

671,032

37,280

25%

AD > 50%

AD >75%

22. ¿Cómo se prioriza la inscripción y ejecución de proyectos de inversión en el Municipio? a) Según el PDM y la disponibilidad de recursos b) Por demanda de la sociedad civil c) Por decisión del Alcalde/Concejo Municipal 24. ¿Una vez formulado el POA se adecúa la organización del Gobierno Municipal a las prioridades definidas? Sí

No 125

25. ¿El Municipio cuenta con un programa de capacitación para el personal profesional, técnico y operativo? Sí

No

26. ¿Se condiciona la construcción de nueva infraestructura con la disponibilidad de recursos humanos para su funcionamiento? Sí

No

27. ¿Se tiene un plan de mantenimiento de la infraestructura del GM? Sí

No

28. ¿Cuáles son las mayores dificultades en el mantenimiento y administración de la infraestructura municipal? a) b) c) d)

Falta de planificación Falta de presupuesto Falta de recursos humanos Falta de coordinación con los sectores

29. ¿El Municipio cuenta con un sistema de catastro? Sí

No

30. ¿El Municipio cuenta con normas, reglamentos para la regularización predial y de tierras y normas de construcción de inmuebles? Si

No

31. ¿Cuál ha sido su relacionamiento institucional con el Nivel Nacional en planificación?: a) Buena b) Mala c) Inexistente 32. ¿Cuál ha sido su relacionamiento con el Nivel Departamental en planificación?: a) Buena b) Mala c) Inexistente 33. ¿Cómo asegurará el financiamiento de las obras municipales en el futuro? a) Buscando mayores recaudaciones de ingresos propios b) Haciendo la programación de inversiones dependiente de la coparticipación 126

34. ¿Cuenta con un presupuesto plurianual? Sí

No

35. ¿El presupuesto y la contabilidad se mantienen según? a) La Ley de Municipalidades? Antes de diciembre del año fiscal anterior? b) Las directrices y techos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas? c) El SIGMA o SINCOM? 36. ¿Cómo provee de servicios a las zonas de crecimiento informales (no planificadas)? d) No se provee e) Por presión comunitaria f) Se proveen con base en su propia iniciativa 37. ¿Cómo se canalizan esas demandas en la planificación? a) No se canalizan b) Por presión comunitaria c) En los ajustes anuales al PDM 38. ¿Cómo planifica el GM la distribución de tierras municipales? a) No se planifica b) Por presión comunitaria c) Según el PDM 39. ¿Cuál es el rol del GM en programas de vivienda y mercado de bienes raíces? a) Ninguno b) Se proveen tierras municipales c) Se regula el uso del suelo 40. ¿Qué rol tiene el GM en asegurar los derechos de la propiedad privada? a) Ninguno b) El control en el registro técnico

41. ¿Hay políticas para evitar la formación de villas o cordones de pobreza? a) No b) Se prohíbe la dotación de servicios, para desincentivarlos 127

42. ¿Si su municipio está en un área metropolitana, qué problemas tiene? a) b) c) d)

Límites Prestación de servicios básicos a pobladores de otros municipios Pago de impuestos de vehículos e inmuebles en otros municipios Contaminación de otros municipios

Gracias. La sistematización de la encuesta le será devuelta por fax o correo electrónico Fax: ……………………………………… Correo electrónico: ……………………………………

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ANEXO 2 METODOLOGÍA DE DESARROLLO DE LA BASE DE DATOS 1) Gastos de inversión e ingresos municipales 1. La fuente primaria de datos es el Sistema Integrado de Contabilidad Municipal (SINCON) y el Sistema Integrado de Modernización del Sistema Administrativo (SIGMA) que están disponibles en www.economiayfinanzas.gov.bo. La información es aportada por los 327 municipios al Viceministerio de Presupuesto y Contaduría, donde se realizan ajustes y correcciones y se consolida. Los datos son de ejecución presupuestaria. El tipo de cambio frente al dólar es el promedio anual. Tabla 42: Categorización de los Gastos de Inversión Municipal Sector Categoría Descripción Desarrollo Apoyo al sector agropecuario y productivo, en capacitación, Económico Local asistencia técnica, infraestructura, ferias y otros. Apoyo al Sector Productivo Riego Construcción y mantenimiento de sistemas de riego y microriego Promoción y fomento al Turismo Turismo Construcción y mantenimiento de cordones de acera, pavimento, Transporte asfaltado y enlocetado de calles y avenidas Electrificación y Infraestructura y mantenimiento de redes de electrificación y Alumbrado alumbrado público Público Infraestructura y mantenimiento de sistemas de agua potable, Saneamiento alcantarillado y tratamiento de aguas Infraestructura Básica Equipamiento Infraestructura y mantenimiento de parques, plazas, salones Urbano multifuncionales y otras áreas de recreación Gestión de Riesgos y Emergencias Proyectos y programas en gestión de desastres naturales Gestión de Residuos Sólidos Servicios de limpieza y aseo urbano Seguridad Ciudadana Servicios, programas y apoyo a la seguridad ciudadana Infraestructura y mantenimiento de institutos educativos, programas Educación de educación y suministro de alimentación suplementaria (desayuno escolar) Inversión Social

Salud

Deportes Género y Niñez Servicio de la Deuda

Servicio de la Deuda

Infraestructura y mantenimiento de centros de salud, programas de salubridad, seguros de salud y suministros de material Infraestructura y mantenimiento de instalaciones deportivas y fomento al deporte Servicios y programas de asistencia a las mujeres, niños, y adolescentes; y tercera edad Pago por concepto de servicios de deuda municipal 129

Gestión Ambiental y Forestación Mantenimiento de áreas verdes y programas de reforestación Gestión Territorial Sistemas de catastro urbano y rural Promoción de las Culturas

Otros gastos municipales

Fortalecimiento Institucional Control y Regulación de Mercados Servicio de Matadero de Ganado Servicio de Inhumación y cremación de restos Inversión Específica Municipal

Apoyo y fomento a las culturas a través de programas de asistencia técnica e infraestructura Programas de fortalecimiento municipal (elaboración de POAs, PDMs, auditorías, equipamiento, etc.) Servicios municipales de control de la infraestructura y la calidad de servicios prestados en los mercados de expendio para abastecimiento de la ciudadanía Servicios municipales de control de la infraestructura y la calidad de servicios en los mataderos municipales

Servicios municipales de control de la infraestructura y la calidad de servicios prestados en los cementerios municipales Otras inversiones que no entran en ninguna de las categorías anteriores

2. Para la consolidación de los ingresos se tomaron las transferencias realizadas por el Tesoro General de la Nación (TGN) y los ingresos propios, información que también es proporcionada al Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal (SIAM) mensualmente por el MEFP. La categorización realizada para este estudio se muestra en la Tabla 43. Tabla 43: Categorización de los Ingresos Municipales Ingreso Items Descripción Operación y Venta de Bienes y Ingresos por servicios municipales en operación y venta Servicios de bienes Impuestos Ingresos Impuestos a inmuebles y vehículos Propios Tasas Derechos y Cobro de tasas derechos y patentes, de acuerdo a Patentes normativa interna Otros Ingresos Resto de ingresos propios Propios Transferencias desde el TGN por concepto de Coparticipación recaudación de la coparticipación tributaria a nivel Tributaria nacional Transferencias Transferencias desde el TGN por concepto de alivio a la HIPC-2 deuda externa

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IDH Otras Transferencias Otros Ingresos Otros Ingresos

Transferencias desde el TGN por concepto de recaudación de impuesto directo a los hidrocarburos Resto de transferencias a los municipios (donaciones, préstamos transferencias directas de capital, etc.) Resto de los ingresos municipales

2) Clasificación poblacional 3. El Decreto Supremo 26451 establece la categorización municipal en Bolivia, para fines de aplicación de políticas sociales de la siguiente manera: o A: Población menor a 5,000 habitantes. o B: Población de 5,000 a 15,000 habitantes. o C: Población de 15,000 a 50,000 habitantes. o D: Población de más de 50,000 habitantes. 4. Sin embargo, por motivos de análisis de tendencia en este estudio se realizó la siguiente categorización municipal: o A + B: Menos de 15,000 habitantes. (Áreas no metropolitanas) o C:

Entre 15,000 – 50,000 habitantes. (Áreas no metropolitanas)

o D*:

Mayor a 50,000 habitantes. (Áreas no metropolitanas)

o Metropolitana 3) Datos de las prefecturas 5. Al igual que el análisis realizado para el ámbito municipal, se dividió el análisis de los ingresos y gastos departamentales para el período de 1996 al 2008 en gasto corriente, inversión sectorial e ingresos prefecturales. De esta manera, se cuenta con la siguiente clasificación sectorial para la inversión pública departamental:

Sector

Tabla 44. Categorización de la Inversión Prefectural Categoría Descripción

Apoyo al Sector Productivo

Desarrollo Económico Local Turismo

Infraestructura Básica

Infraestructura Vial

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Apoyo al sector agropecuario y productivo en capacitación, asistencia técnica, infraestructura, ferias y otros. Promoción y fomento al turismo Construcción de carreteras interdepartamentales, pavimento, asfaltado y enlocetado de calles y avenidas

Electrificación y Alumbrado Público

Saneamiento

Infraestructura y mantenimiento de sistemas de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas

Equipamiento Urbano

Infraestructura y mantenimiento de parques, plazas, salones multifuncionales y otras áreas de recreación Proyectos y Programas en gestión de desastres naturales

Gestión de Riesgos y Emergencias Educación

Inversión Social

Desarrollo Social

Gestión de los Recursos Naturales

Otra Inversión Prefectural

Gestión de administración de personal de educación, programas de educación y suministro de alimentación suplementaria (desayuno escolar) Gestión de administración de personal de salud, programas de salubridad, seguros de salud y suministros de material

Salud

Deportes

Servicio de la Deuda

Infraestructura y mantenimiento de redes de electrificación y alumbrado público rural

Servicio de la Deuda

Infraestructura, mantenimiento y administración de instalaciones deportivas y fomento al deporte Servicios y programas de asistencia a las mujeres, niños, y tercera edad Pago por concepto de servicios de deuda Prefectural

Desarrollo de la minería Delegación de los Hidrocarburos

Apoyo y promoción al sector de la minería Recursos para apoyo y promoción a la explotación de hidrocarburos

Gestión Ambiental y Forestación

Mantenimiento de áreas verdes y programas de reforestación

Gestión Territorial

Sistemas de catastro urbano y rural

Apoyo y fomento a las culturas a través de Promoción de las Culturas programas de asistencia técnica e infraestructura

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Fortalecimiento Institucional

Transferencias a Gobiernos Locales Inversión Específica Prefectural

Ingreso

Programas de fortalecimiento (elaboración de POAs, PDMs, auditorías, equipamiento, etc.) Transferencias por concepto de concurrencia en proyectos de desarrollo económico local y ejecución de proyectos específicos Resto de la inversión que no entra en ninguna categoría

Tabla 45. Clasificación por tipo de Ingreso Prefectural Items Descripción Operación y Venta de Bienes y Ingresos por servicios Prefecturales en Servicios operación y venta de bienes

Ingresos propios Tasas Derechos y Patentes Otros Ingresos Propios

Transferencias desde el TGN por concepto de recaudación de impuesto directo a los hidrocarburos

IDH

Transferencias

FONDO DE COMPENSACIÓN Transferencias desde el TGN por concepto de compensación a los departamentos productores de Hidrocarburos IEHD

Transferencias por concepto del Impuesto Especial a los hidrocarburos y derivados Transferencias desde el TGN por concepto de pago de regalías por explotación de recursos naturales en las regiones departamentales Resto de los ingresos Prefecturales

REGALÍAS Otros Ingresos

Cobro de tasas derechos y patentes, de acuerdo a normativa interna Resto de ingresos propios

Otros Ingresos

4) Dificultades encontradas en la recopilación y manejo de información prefectural 6. En el proceso de recopilación y gestión de la información prefectural en el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, se tropezó con las siguientes dificultades: 133

a) Convenios de transferencia de información b) Calidad y consistencia de la información 7. Si bien en Bolivia existe un Decreto Supremo que regula la transparencia de la información pública en todos los niveles de gobierno, no se cumple con él. Esto se debe a que para solicitar cualquier tipo de información, el proceso en sí tiene que seguir su curso burocrático que puede tomar varios meses, proceso mucho más complicado si el solicitante no es una institución pública. 8. La información reportada por el MEFP sobre ejecuciones presupuestarias de las prefecturas tenía muchas falencias, entre las cuales se puede destacar las siguientes: o Errada asignación de los programas de inversión en las fuentes de llenado de información (Unidades financieras de las prefecturas) o Equivocada asignación de las fuentes de ingresos (Unidades financieras de las prefecturas) o Información incompleta: se reportaron datos sólo para algunos meses en distintos años o Información recopilada de varias fuentes (SINCON, SIGMA, Sistemas Propietarios, etc.) 9. Esas inconsistencias produjeron que no se pueda tener una base de datos sólida en un 100%, por lo que obligó a realizar ajustes y procesos de consistencia y validación de la información, hasta donde fue posible, llegando a un 85% de confiabilidad. 10. Los procesos de validación fueron consensuados con personal técnico del MEFP, y los siguientes no pudieron ser salvados: o Años 1994 y 1995, no se tienen datos prefecturales, pues fueron llamadas ―Corporaciones Departamentales de Desarrollo‖ o Año 2004, la prefectura de Potosí no reportó sus datos o Años 1996 y 1997, las Transferencias TGN están registradas por las prefecturas como ―ingresos propios‖ y como ―otros ingresos‖; en el análisis realizado se mantiene la apropiación para estas transferencias. 11. No existe otra fuente de validación aparte del MEFP, los datos que manejan las prefecturas corresponden a aquellos de la actual administracion y, en el mejor de los casos a una gestión pasada.

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