SOBRE EL GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL por Valentín Thury Cornejo I.- Introducción al problema El 6 de marzo de 2012, Ricardo Luis Lorenzetti, Presidente de la Corte Suprema de la Nación Argentina pronunció el discurso de apertura del Año Judicial1. Comenzó expresando: “Quiero hablarles de un modelo de justicia más cercana a los intereses de los ciudadanos, de los argentinos. De un modelo de justicia que no se demore por causas injustificadas (…) Y este modelo incluye también la necesidad de hablar, las cosas importantes que exceden la actividad judicial. Es necesario también un diálogo profundo con los demás poderes del Estado, para que hablemos de aquellos problemas que desde hace años nos preocupan. Porque no es sólo resolver los casos lo que tenemos que hacer sino que tenemos que evitar que las tragedias ocurran y tratar de que los conflictos no siempre sean juicios. Y para ello hay que hacer un diálogo institucional serio, profundo, honesto para que los problemas dejen de repetirse”. Más allá del contenido sustancial del modelo propuesto, lo que nos interesa destacar aquí es la mera formulación del mismo. En su discurso, Lorenzetti dota de sentido global a la actividad que la Corte Suprema ha realizado en los últimos años y la presenta ante la sociedad y el resto de los poderes políticos. Trasciende así la resolución de los casos individuales y pretende darle una dirección coordinada a la actividad del Poder Judicial, en sí misma –con los jueces como auditorio- y frente a los otros actores de la vida social. Propone un modelo de justicia, asumiendo una voz propia en el diálogo público. Esta función de coordinación de la actividad judicial, el presentar como uno –Poder Judicial- lo que son muchas porciones de competencia jurisdiccional –jueces- es lo que aquí llamaremos Gobierno del Poder Judicial. Esta coordinación política lleva como correlato inevitable la coordinación administrativa de las cuestiones comunes que hacen a la vida judicial, sustrato material sobre el que se imprime el direccionamiento gubernativo. Nuestras constituciones decimonónicas ignoraron esta cuestión. Ellas pensaron a los jueces desde el ejercicio de su función jurisdiccional individual y por eso su tratamiento normativo se estructura sobre una serie de garantías que resguardan la independencia personal del juez –v.gr: inamovilidad, intangibilidad remunerativa, etc.- pero no necesariamente la institucional. El Poder Judicial está así organizado de forma pluricéntrica, concentrado en su función de “decir el derecho” antes que en su organización interna o en la emisión de una voz unificada. La idea de los jueces como un verdadero Poder del Estado se va construyendo a medida que crece la complejidad estatal y con ella las propias necesidades de los jueces. Pensemos por un momento en el crecimiento de la maquinaria burocrática, como consecuencia de la asunción de nuevas funciones por parte 1

Esta práctica comenzó a realizarse bajo su Presidencia, en el año 2008. El video del discurso puede consultarse en el canal Youtube del Centro de Información Judicial (www.youtube.com/user/cijargentina) y el texto en el sitio web del CIJ (www.cij.gov.ar).

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del Estado como modo de dar respuesta a las demandas de la sociedad. A pesar de que ese aparato se concentra mayormente en el Poder Ejecutivo, la burocratización es un fenómeno sociológico que excede ese ámbito y también permea la organización judicial2. Como nos recuerda Owen Fiss, “hoy en día, el Poder Judicial debe ser visto como una organización compleja y a gran escala (…), como una fuente coordinada de poder de gobierno –parte integral del Estado- sujeta a las mismas fuerzas que han moldeado las ramas ejecutiva y legislativa”3. Su tamaño y complejidad como organización van de la mano con su creciente importancia en la vida pública, que se concreta en una transformación cuantitativa y cualitativa de sus funciones4. Un Poder Judicial más grande, más poderoso y más plural, que debe ser coordinado y dirigido en función de las necesidades del sistema democrático. Esta progresión explica, si no justifica, que la asunción y definición de las tareas de gobierno se hayan producido de una forma empírica, sin un marco teórico que permita su racionalización. El vacío así producido tiñó el debate sobre estas cuestiones. De este modo, la función de gobierno ha estado siempre subordinada conceptualmente a la independencia judicial, como si la realización de esta última supusiera, necesariamente, la atribución de la primera. Ello ha contribuido, desde lo teórico, a restarle autonomía a su tratamiento y, desde lo institucional, a minimizar el problema de la accountability de esa función gubernativa5. En efecto, manteniendo el prisma de las constituciones del siglo XIX, el gobierno del Poder Judicial ha sido visto como una garantía del funcionamiento de ese poder antes que como una función específica, destinada a cumplir un cometido estatal que como tal se inserta en un juego complejo de competencias y controles recíprocos. En este capítulo intentaremos comenzar a llenar ese vacío doctrinal, construyendo una definición conceptual del “gobierno del Poder Judicial”. Esta tarea dista de ser sencilla, ya que supone, en primer lugar, el deslinde de funciones –jurisdiccional y de gobierno- llevadas a cabo en el marco del Poder Judicial; en segundo lugar, implica definir el significado de gobierno en el contexto de este poder, a diferencia de la definición más habitual que utilizamos para los ámbitos ejecutivo y legislativo; finalmente, supone la incorporación de la accountability como valor que equilibra la independencia judicial. No realizaremos estas disquisiciones en un vacío normativo sino que nos moveremos en un contexto constitucional que delimite el alcance de la conceptualización. En nuestro caso, éste estará provisto por la normativa de la Nación Argentina. Esta elección metodológica nos resultará de utilidad para el desarrollo de los restantes aspectos del problema. Como sabemos, el gobierno del Poder Judicial no es una materia de dilucidación teórica sino que, como todas aquellas decisiones institucionales que distribuyen competencias y establecen controles, es una cuestión de poder. Por esta razón, los arreglos institucionales que establecen el gobierno del Poder Judicial varían de acuerdo a los contextos, tradiciones jurídicas y relaciones entre política y derecho vigentes en diversas latitudes. Ello ha dado lugar a algunas formas arquetípicas de estructurar ese gobierno y que al modo de tipos ideales weberianos describiremos. Ello completará la base 2

Conf. Rizzi, Bruno: La burocratización del mundo, Península, Barcelona, 1980. Fiss, Owen: “The Bureaucratization of the Judiciary”, The Yale Law Journal Vol. 92 (Año 1982/1983), p. 1142. 4 Cf. Thury Cornejo, Valentín: “La independencia judicial en el contexto de la sociedad de medios: Desafíos y estrategias”, Dikaion Vol. 20 Nro.. 2 (2012), ps. 299-325. 5 Sobre este cuestión, vid. infra punto II.c) Independencia e inserción en el aparato estatal. 3

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teórica necesaria para introducirnos en la forma en que la Constitución Argentina, a partir de la reforma de 1994, diseñó el gobierno del Poder Judicial y cómo esa norma fue instrumentada e interpretada en la práctica institucional argentina. Al distinguir conceptualmente las funciones jurisdiccionales de las de gobierno podremos analizar distintos modelos de organización de éstas últimas y entender el sentido final de la reforma de 1994 con la incorporación del Consejo de la Magistratura, así como entender las discusiones que se produjeron respecto de su implementación institucional. Como veremos, existió –y aún existe- una tensión entre los dos organismos constitucionales que se produjo por una serie de circunstancias que van desde la forma en que se realizó la reforma de la Constitución hasta la resistencia de la Corte Suprema a obedecer sus mandatos y resignar funciones. Los remolinos que esa discusión produjo enturbiaron las aguas conceptuales y redundaron, en lo que aquí más nos interesa, en una interpretación interesada de la norma constitucional. Nuestra intención es aquietar las aguas y transparentar los términos del debate, a partir de tres elementos: la noción conceptual de “gobierno del Poder Judicial”, los distintos modelos institucionales de organización del gobierno y su tratamiento dogmático en la Constitución Argentina. II.- ¿Qué es la función de gobierno judicial? II. a) Necesidad de distinguir la función jurisdiccional y la de gobierno La primera operación que debemos realizar, para acercarnos a una definición de gobierno judicial, es deslindar las funciones que él implica de las jurisdiccionales. No cabe ninguna duda de que ambas están relacionadas y, más aún, que las funciones de gobierno son instrumentales respecto de las jurisdiccionales, esencia de la institución judicial y razón de las garantías que se le otorgan. Ello no significa que las primeras sean subsumibles en las segundas sino que, como intentaremos demostrar en las páginas que siguen, ambas son distinguibles y responden a valores y principios diferentes. Para comenzar con la función jurisdiccional, diremos que la entendemos como la decisión imperativa de contiendas entre partes, determinando el derecho aplicable6. Ella, nos dice Ignacio de Otto, “corresponde a los Jueces y Magistrados uti singuli y no al conjunto orgánico (…) No hay un poder judicial titular de la potestad jurisdiccional del cual sean órganos los Jueces y Magistrados o los Juzgados y Tribunales, sino que son los propios Jueces y Magistrados, cada uno de ellos, los titulares de esa potestad, del poder judicial como función”7. Es esta función la que debe ser ejercida de forma independiente, tanto de influencias externas de los otros poderes como de la misma estructura judicial. La jurisdicción, en este sentido, “es una función de titularidad múltiple y difusa”.8 Esta noción es la que tuvo en miras Montesquieu al establecer la doctrina de la división de poderes. El noble francés, en efecto, trató de resolver “la incompatibilidad entre 6

En el derecho argentino, esta determinación implica el ejercicio del control de constitucionalidad, función que en otros ordenamientos está concentrada en un Tribunal Constitucional. 7 Otto, Ignacio de: Estudios sobre el Poder Judicial, Madrid: Ministerio de Justicia de España, 1989, p. 54. En el mismo sentido, Lucas Murillo de la Cueva, Pablo: “Modelos de gobierno del Poder Judicial”, Prudentia Iuris Nro. 42, 1996, ps. 135/181 8 I. de Otto, ob. cit. en nota 7, p. 54.

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los aspectos individuales y colectivos de la judicatura (su independencia, y al tiempo, su integración en la maquinaria del Estado) mediante la fácil fórmula de suprimir toda organización permanente de ese poder”9. Esa misma concepción de un poder multiforme sujeto a su determinación final por el Congreso- es la que se expresa en el actual art. 108 de la CN (antes art. 94) al establecer que “el Poder Judicial de la Nación será ejercido por una Corte Suprema de Justicia, y por los demás tribunales inferiores que el Congreso estableciera en el territorio de la Nación”. El actual art. 116 (antes art. 100), concordantemente, define su competencia como el “conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución y por las leyes de la Nación….”. Estos artículos proponen la visión de una función judisdiccional que se ejerce de modo individual, a través del órgano juez y cuyo conjunto forma el Poder Judicial. Así, este se presenta, desde el vamos, con una estructura y características que lo diferencian del Ejecutivo y el Legislativo y que han hecho conflictiva su definición como un verdadero Poder del Estado10. Los dos primeros, como sabemos, son atribuidos a órganos de contornos perfectamente definidos por la misma Constitución: el primero, unipersonal (antiguo art. 74, actual 87) y el segundo, colegiado (antiguo art. 36, actual 44). El policentrismo organizativo que caracteriza el ejercicio de la función jurisdiccional iría generando, con el crecimiento de la complejidad organizativa, mecanismos de coordinación que permitieran su gobierno unificado. Esto es algo que ni nuestra Constitución ni el modelo del cual ella se tomó –la de EE.UU.- habían previsto, probablemente porque el estadio incipiente de esa organización no lo requería y parecía posible el autogobierno individual de los distintos jueces11. De hecho, hasta bien entrado el siglo XX el individualismo organizativo era la situación predominante en los EE.UU.12 y será solamente en la década de 1930 cuando en aquel país se comenzarán a crear órganos y funciones destinadas a institucionalizar al Poder Judicial, ello es a establecer su estructura, 9

Dice Montesquieu en Del Espíritu de las Leyes que “el Poder Judicial no debe darse a un Senado permanente, sino que lo deben ejercer personas del pueblo, nombradas en ciertas épocas del año de la manera prevista por la ley, para formar un tribunal que sólo dure el tiempo que la necesidad lo requiera. De esta mantera, el poder de juzgar, tan terrible para los hombres, se hace invisible y nulo, al no estar ligado a determinado estado o profesión” (Barón de Montesquieu: Del Espíritu de las Leyes (traducción de Mercedes Blázquez y Pedro de Vega), Madrid: Tecnos, 1993, p. 108) 10 Vid., en este sentido, Zaffaroni, Eugenio Raúl: Estructuras Judiciales, Editorial Ediar, Buenos Aires 1994, p. 91 y sigs. 11 En cuanto a la realidad en la que se movía la Corte Suprema argentina en su primera etapa (hasta comienzos del siglo XX), aquélla distaba de contar con las capacidades administrativas que permitieran un “gobierno judicial”. Nos dice Oyhanarte, con cita de Octavio Amadeo que “La Corte tenía una tradición de modestia, casi de pobreza. En su antigua casa de la calle San Martín, sus ministros se reunían en torno de una mesita que parecía un costurero; unas carpetas impedían que el piso de mosaico les helara los pies. En los días crudos conservaban sus sobretodos y se alzaban el cuello. El ascensor seguía funcionando a sangre y a veces quedaba un misterio suspenso entre dos pisos” (Oyhanarte, Julio: “Historia del Poder Judicial”, en Recopilación de sus obras, edición privada, Buenos Aires, 2001, p. 153) 12 Expresa al respecto Resnik: “En 1915, había 120 jueces federales dispersos por el territorio de los EE.UU. con, por ejemplo, un solo juez de distrito con sede en Indiana, otro en Maryland y otro en Massachusetts. Con una carga de unos 30.000 casos, estos jueces operaban como jugadores solitarios, con pocas prácticas comunes. Generalmente, los jueces federales ejercían sus funciones de acuerdo con los diferentes procedimientos de los Estados en los que residían. Estos jueces tenían pocos medios para hablar con sus pares, ni mencionar con otros miembros del gobierno (…). Como el Presidente de la Corte Suprema de EE.UU. William Howard Taft lo expresó, cada juez “debía remar su propia canoa”” (Resnik, Judith: “Trial as Error. Jurisdiction as Injury: Transforming the Meaning of Article III”, Harvard Law Review, Vol. 113 Nro. 4 (2000), p. 934)

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darle una organización y una voz unificada ante el resto de los poderes. Lo que es importante destacar aquí es que mediante este proceso se “crea” una nueva función, no prevista específicamente por el texto constitucional: la del “gobierno judicial”13. Es la lenta transformación de un conjunto de jueces individuales, separados entre sí y librados a su propia suerte y pericia, en una verdadera organización lo que hace necesaria la función. Como lo explica López Guerra respecto del Poder Judicial actual: “una estructura de este tipo y tamaño plantea, desde luego, los problemas típicos de toda organización, y entre ellos la gestión (y la gestión más eficaz y eficiente posible) de los medios económicos, materiales y personales que la integran. Pueden citarse, sólo a título de ejemplo, la selección de jueces y magistrados, su eventual promoción, y su formación para el puesto de trabajo a desempeñar; el control e inspección del cumplimiento de sus funciones; o la eventual aplicación de medidas disciplinarias o correctoras. Todo ello constituye un tipo de tarea distinta de la jurisdiccional, atribuida en exclusiva a los órganos judiciales, y también distinta de la legislativa (el establecimiento de las normas de procedimiento y de la estructura y planta de los tribunales). Se trata de una tarea de administración y, en cuanto puede suponer la adopción de decisiones no regladas, que dejan un margen de discrecionalidad, de una tarea de gobierno”14. El deslinde conceptual entre jurisdicción y gobierno explica las paradojas del judicial como Poder del Estado, tornando dificultosa la asimilación entre función y órgano. Expliquémonos. La definición constitucional hace mención a una función –la jurisdiccional-, ejercida por los jueces en forma individual y engloba a su conjunto bajo el título de Poder Judicial. La paradoja montesquiana hace que el Poder, en cuanto órgano donde el mismo se encuentra, carezca de visibilidad. Pero su crecimiento va a ir haciéndolo aparecer, al compás de la formación de una realidad administrativa y organizativa que la ficción individualista no puede seguir negando. La necesidad creó la función, ésta el órgano y éste último halló su lugar en los intersticios de un texto constitucional ambiguo. Como veremos más adelante15, esta progresión es mucho más visible en el caso de los EE.UU., por la diferenciación que allí se entre órganos de gobierno y jurisdiccionales. En nuestra realidad argentina, no se produce esa distinción orgánica ya que la Corte Suprema asume, por sí misma, las funciones de gobierno en su carácter de instancia suprema de la estructura judicial. De ese modo, tienden a confundirse la organización de revisión jurisdiccional y la de gobierno16. Pero más allá de la coincidencia en el mismo órgano, la función jurisdiccional corresponde al órgano “juez”, mientras que la segunda de gobierno pertenece al órgano “Poder Judicial”, es decir, al conjunto de los jueces que lo componen,

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Vid. infra IV. b) El texto constitucional y su interpretación. López Guerra, Luis: “El gobierno de los jueces”, Parlamento y Constitución Nro.. 1, 1997, p. 13. 15 Vid III.a) El modelo de EE.UU. 16 En este sentido, nos dice Héctor Chayer que “un error frecuente, de hondas implicancias, es confundir el esquema jerárquico del Poder Judicial con el esquema normativo procesal y las instancias de apelación. El segundo define las potestades de control jurisdiccional de un órgano sobre las sentencias de otro. Hace a la operatividad del sistema, pero en modo alguno establece per se el esquema de relaciones de autoridad de los miembros de la organización. Es más, el principio de independencia rige plenamente en las relaciones entre los distintos tipos de jueces, sin importar su jerarquía” (Chayer, Héctor Mario: “La responsabilidad por el gobierno del Poder Judicial”, en La responsabilidad judicial y sus dimensiones, dirigida por Alfonso Santiago (h), Editorial Ábaco, Buenos Aires, 2006, Tomo II, p. 698). 14

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estableciendo las normas constitucionales el modo efectivo de su ejercicio17. Puede ser ésta atribuida a la Corte Suprema, pero en ese caso su ejercicio será en representación del conjunto del Poder Judicial y no a título propio. El ejercicio directo del gobierno judicial por parte de los mismos jueces es materialmente imposible y, por esa razón, la determinación del órgano que la ejercerá es materia de regulación constitucional y legal ulterior pero no se encuentra predeterminada por la atribución de la jurisdicción. II.b) Gobierno y Administración como característicos de la función de gobierno judicial Si función jurisdiccional y de gobierno no son iguales y si el órgano juez no es el titular de la función de gobierno, debemos comenzar a definir en qué consiste ésta y quién es el órgano encargado de llevarla a cabo. Si antes diferenciamos lo que es jurisdicción de lo que es gobierno, ahora debemos especificar qué tipo de gobierno lleva a cabo el judicial y cómo se diferencia del que realizan los otros poderes. Para ello, resulta conveniente traer a colación una distinción propia de los regímenes parlamentarios europeos en lo que hace a las funciones ejecutivas: Gobierno y Administración. El primero hace referencia a la acción política direccionada y empieza a aparecer como una característica del Ejecutivo en la medida en que decae el mito original de que este es un mero ejecutor de la voluntad asamblearia. Así, el Gobierno consiste en una actividad discrecional de “trazado de la política global y la adopción de las decisiones fundamentales destinadas a realizarla” 18. La Administración, en cambio, se presenta como una actividad de tipo reglado a través de la cual de modo permanente, concreto, normalmente particularizado y de oficio se actúa sobre la realidad para modificarla19. A ella responde, propiamente, lo que se denomina función administrativa. En los regímenes parlamentarios, la Administración está en manos del aparato burocrático estatal, de los funcionarios de carrera. El Gobierno, que dirige la Administración, es el nombrado por el Parlamento y se pone a cargo de esa estructura, dirigiéndola políticamente. En el caso del Poder Ejecutivo, Gobierno y Administración asumen el lugar de la díada fundamental que explica la relación entre el direccionamiento político del que goza como representante de la voluntad popular que lo ha elegido – mediatamente, en el caso de los regímenes parlamentarios- y las funciones regladas de Administración.

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Ha sido el Derecho Administrativo el que más ha contribuido a realizar estas distinción, en su búsqueda de la definición de la “función administrativa”, sosteniendo que ella es ejercida por los tres poderes (órganos) del Estado. Así, el Poder Judicial dicta acordadas –reglamentos-, dispone gastos y ejecuta el presupuesto –administración- además de sus funciones estrictamente jurisdiccionales. Lo mismo sucede respecto del resto de los poderes, dejando en claro la distinción entre la denominación “Poder” como órgano y “Poder” como función ejercida por aquél. 18 Oyhanarte, Julio: “Poder Polìtico y Cambio Estructural”, en obra citada en nota 11, Cap. III, p. 50. 19 Esta distinción corre en sentido paralelo a la que se hace, doctrinariamente, entre actos institucionales o de gobierno y actos administrativos a los efectos de evaluar la aplicación de la Ley de Procedimientos Administrativos a los primeros. Comadira sostiene, remitiendo a Cassagne y a Marienhoff que no forman parte de la función administrativa los actos institucionales ni los parcialmente regidos por el derecho privado. (Comadira Julio R.: “Función Administrativa y Principios Generales del Procedimiento Administrativo”, Revista de Homenaje de los 130 años de la PTN 1863-1993, Bs.As. 1994. primer nota al pie).

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En el caso del Poder Judicial, esta díada fundamental es reemplazada por la de Jurisdicción y Gobierno, siendo la primera de las nombradas la que justifica su existencia misma como poder del Estado. Si la primera se ejerce individualmente, en el marco de un sistema de revisiones constitucional y legalmente previsto, la segunda lo hace de forma coordinada, dotando de organicidad propia al conjunto de esos jueces que resuelven las controversias que se les someten a su decisión. Son las características de configuración de este binomio -Jurisdicción y Gobierno- las que van a explicar que, para el Poder Judicial, gobernar sea una tarea multiforme y compleja, que englobará elementos que en la tarea ejecutiva resultaban distinguibles20, pero que aquí se asimilan en su ser distintos a la función jurisdiccional. Tomemos como punto de partida esta definición de Chayer, donde se conjugan ambos planos: “Es menester incluir dentro de un alcance amplio del concepto de gobierno judicial todas las funciones de planeamiento, organización, gerenciamiento de los recursos humanos, mando y control. Un concepto integral del gobierno judicial debe asumir que abarca no sólo el establecimiento de normas reglamentarias, sino también la toma de decisiones que involucran políticas públicas para la administración de la organización judicial, a partir de las decisiones y normas establecidas”21

El Gobierno del Poder Judicial engloba actividad administrativa y también direccionamiento político, o sea, en los términos que venimos manejando, Administración y Gobierno. No parece haber demasiadas dudas, al menos desde el punto de vista de la definición conceptual, sobre el contenido de la función administrativa ya descripta, por otro lado, en el apartado anterior. Más compleja parece la tarea de definir qué significa “la toma de decisiones” de la que habla Chayer o el “margen de discrecionalidad” que mencionaba López Guerra22. Tenemos aquí, ante nosotros, dos perspectivas posibles. La primera, que podríamos llamar “mínima” o “minimalista” ve a la función de gobierno como un epifenómeno de las tareas administrativas asignadas, un plus que esa administración, por su propia naturaleza, requiere. En este sentido, la distinción entre Administración y Gobierno –basada en la diferencia entre actividad reglada y discrecional- tiende a hacerse opaca en la medida en que las tareas de Administración no están perfectamente definidas en las normas y conllevan un margen de discrecionalidad en su aplicación, que obligan a realizar tareas de definición, armonización e implementación conceptualmente pertenecientes al campo del Gobierno. Podríamos pensar, por ejemplo, en el manejo del personal, que no se reduce a una mecánica aplicación del estatuto laboral de jueces y empleados sino que conlleva la realización de una verdadera política de recursos humanos (v.gr: reglamentación de las condiciones de trabajo, determinación de salarios, aplicación de sanciones, manejo de la obra social, etc.).

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Distinción que se realiza, justamente, por la necesidad de deslindar campos de actuación entre órganos diferentes de acuerdo al diseño institucional adoptado. En el caso argentino, por ejemplo, la distinción entre Gobierno y Administración se utilizó como instrumento conceptual para dar cuenta de la aparición de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros y la división de funciones con el Presidente de la Nación. Vid., en este sentido, Thury Cornejo, Valentín: "De la promesa de la atenuación a la realidad de la concentración. El Jefe de Gabinete de Ministros a diez años de la reforma constitucional", El Derecho, Suplemento de Derecho Constitucional de 18 de noviembre de 2004. 21 Chayer, ob. cit. en nota 16, p. 711. 22 Cf. nota 14 y texto principal.

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Frente a esta versión “mínima” nos encontramos una perspectiva más amplia, que ve la función de gobierno judicial como un correlato de los cambios que sufre, en la actualidad, la actividad jurisdiccional. Por distintas circunstancias, nuestros magistrados contemporáneos han modificado su posición de sujeción respecto a la ley, asumiendo ellos mismos funciones interpretativas, de control de constitucionalidad y de asunción de posturas prospectivas que antes les resultaban ajenas23. Los jueces no solamente aplican el Derecho, sino que contribuyen positivamente a su producción: su juris-dictio se transforma muchas veces en una legis-latio24. Su participación en la formulación de políticas públicas, a través de su intervención en litigios estructurales y acciones colectivas hace que el foco en la corrección y fundamentación de las decisiones no siempre alcance para evaluar su tarea25. Como todo actor de la escena política, su actividad también va a ser medida de acuerdo con la eficiencia y utilidad de los resultados26. En síntesis, la función jurisdiccional pasa de ser estrictamente jurídica, en cuanto sujeción a una ley dada por otro órgano del Estado que el juez solamente aplica e interpreta, y comienza a ser política, no en un sentido partidista sino en el de ejercer funciones de gobierno social. Sin embargo, la estructura individual del ejercicio jurisdiccional conspira contra la realización de estas tareas ya que su policentrismo estructural genera descoordinación. Así, la dirección política de la sociedad requiere de una dirección unificada, que se concreta en la estructura jerárquica del Ejecutivo o en la organización asamblearia del Congreso. En el caso del Judicial, la coordinación de las maniobras de dirección social que realiza resulta compleja y ello acrecienta la necesidad de un gobierno como instancia unificadora que dote de sentido a las acciones puntuales tomadas por los jueces individuales27. Esta segunda dimensión confluye con la primera. El Poder Judicial requiere de la función de gobierno porque su estructura es grande y compleja, y ello genera necesidades sistémicas no solucionables a nivel individual –v.gr: informatización de los juzgados, discusión del Presupuesto Judicial, etc.-. A esta fundamentación administrativa se le une una necesidad política, que deriva de las nuevas funciones que los jueces realizan y que requiere, no ya solamente administración sino también darle una dirección a una función jurisdiccional por naturaleza disgregada. Establecer un rol institucional determinado para la acción del Poder Judicial, fijarle objetivos de acción, unificar metodologías de aplicación del Derecho y del manejo de los juzgados, todas ellas son tareas que exceden la mera administración, aún cuando se relacionan estrechamente y muchas veces son introducidas a través de ella –v.gr: a través de la fijación de prioridades de inversión, o de políticas de 23

No es de extrañar así que autores como Guarneri & Pederzoli den cuenta de cómo “versión tradicional de la doctrina de la separación de poderes ya sufre una erosión visible (…) Y, desde esta perspectiva, si se quiere evaluar el papel que de hecho ha asumido la justicia, el reparto formal de las competencias es hoy un punto de referencia mucho menos útil que antaño: el sistema judicial tiende a actuar, en efecto, como una estructura multifuncional, que presenta numerosas áreas de superposición con las actividades demandadas a otras instituciones públicas” (Guarneri, Carlo & Pederzoli, Patrizia: Los jueces y la política. Poder judicial y democracia, Taurus, Madrid, 1999, p. 21). 24 Conf. Ferrajoli, Luigi: “Las fuentes de legitimidad de la jurisdicción”, Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia Nro. 15-16 (2010), pág. 8 25 Cfr. Sabel, Charles & Simon, William H.: “Destabilization Rights: How Public Law Litigation Succeeds”, Harvard Law Review Vol. 117 Nro. 4 (2004), ps. 1015-1101. 26 Cf. Thury Cornejo, ob. cit. en nota 4, ps. 302-306. 27 Estas funciones de gobierno, por supuesto, encuentran su límite en el ejercicio individual de la jurisdicción por parte de los jueces y la garantía de independencia que ella ostenta.

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disciplina o de manejo de personal-. En síntesis, el Poder Judicial requiere de un gobierno por dos motivos conectados: su crecimiento cuantitativo y su relevancia cualitativa. A diferencia de la función de gobierno que ejercen los otros actores institucionales al administrar y legislar, que se expande a la esfera externa del Poder –o sea, a los ciudadanos y al resto de los poderes-, el Gobierno del Poder Judicial es un poder que se ejerce en el ámbito interno. Su proyección se da a través del ejercicio de la función jurisdiccional, a la que accede instrumentalmente y en la que encuentra su medida y su límite. El Poder Ejecutivo ejerce esas funciones proyectándose sobre la esfera jurídica de los administrados, incidiendo así en la satisfacción directa de las necesidades colectivas. De ese modo, realiza la misión que tiene constitucionalmente atribuida a través del ejercicio de la función administrativa28. En cambio, el modus operandi por medio del cual el Poder Judicial actúa en la realidad social es a través los jueces individuales, cuando resuelven conflictos con fuerza de verdad legal29. Su actividad de gobierno está subordinada a su razón de ser constitucional y por ese motivo, limitada al ámbito interno. De esta forma es que se puede hablar, propiamente, de un auto-gobierno del Poder Judicial, en tanto y en cuanto esa actividad se proyecta al interior y su transcendencia al exterior sólo debiera darse a través del ejercicio de la función jurisdiccional. El gobierno “del” Poder Judicial se distingue así del gobierno general de la sociedad, al que los jueces pueden contribuir a través de sus decisiones jurisdiccionales30. II.c) Independencia e inserción en el aparato estatal La función jurisdiccional se caracteriza por la resolución de conflictos con fuerza de verdad legal. A diferencia de la función política de gobierno que pertenece al ámbito de la voluntad, nos dice Ferrajoli que la nota diferencial de la jurisdicción es pertenecer al orden del conocimiento y no de la voluntad. Y de allí derivan algunos requisitos que tienden a 28

Vid al respecto las clásicas definiciones de la función administrativa en Jellinek, Villegas Basavilbaso y Marienhoff reproducidas en Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 10 ed., 2009, Tomo I, p. IX-6 29 A esto se refiere Hamilton, en el Federalista 78, cuando dice que el Poder Judicial no puede tomar decisiones activas sobre la población (ni la espada ni la bolsa) 30 Tomemos como ejemplo lo que algunos autores llaman función de gobierno (Emilio L. González: “Función de gobierno de la Corte Suprema de Justicia de la Nación – Los gobiernos de hecho”, Jurisprudencia Argentina Tomo 62 (1938), ps. 58/59) y otros, institucional (Vid., por ejemplo, Baudón, Héctor: “Función institucional de la Corte Suprema de Justicia”, Revista del Colegio de Abogados de Buenos Aires, Año VIII, Tomo VII Nro. 5 (sept-oct 1929), ps. 517-530; más recientemente, Bianchi, Alberto B.: Una meditación acerca la función institucional de la Corte Suprema, La Ley 1997-B-997) de la Corte Suprema de Justicia, para referirse a la participación de la misma en el gobierno del Estado y de la sociedad, entendida ésta como una acción coordinada de los tres poderes del Estado. Así, el Legislativo legisla, el Ejecutivo implementa y dirige políticamente y la Corte Suprema coadyuva a esas tareas, vigilando la constitucionalidad de sus actos pero con conciencia de esa acción coordinado. En un sentido, entonces, la Corte Suprema participa del “gobierno” de la sociedad pero lo hace en ejercicio de su función jurisdiccional, resolviendo controversias entre particulares. No es este, por lo tanto, el significado que aquí le atribuimos al gobierno judicial. Bielsa y Lozano distinguen, en este sentido, lo que es el ejercicio de facultades de gobierno por el Poder Judicial del de ejercicio de facultades de gobierno del Poder Judicial: “Corresponde el primero a cada juez de la República, según la repercusión del conflicto que le toca resolver. La función de gobierno del propio Poder Judicial, en cambio, supone la adopción de una extensa gama de decisiones, que se extiende desde los recursos humanos y los materiales, hasta la política judicial, incluido el planeamiento de distritos judiciales, etcétera; una está actualmente puesta en cabeza de la CSJN y de la otra está investido el Congreso” (Bielsa, Rafael Antonio y Lozano, Luis Francisco: “Independencia de los jueces y gobierno del Poder Judicial”, La Ley 1994-B- p. 1024).

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proteger esa naturaleza: “una actividad cognitiva, aunque inevitablemente incluya opciones, convenciones y momentos para la decisión, no puede, por principio, someterse a imperativos que no sean los inherentes a la búsqueda de la verdad. Y cualquier condicionamiento de un poder externo, por más acreditado ética y políticamente que esté, no solamente no contribuye a alcanzar la verdad sino que para tal fin es desviante”31. El juez, al ejercer esa función, asume una posición de tercero imparcial frente a las partes en pugna y de ese requerimiento de neutralidad en la aplicación del Derecho se deriva la garantía de independencia que se atribuye a los jueces32. Su fundamento está en la sujeción a la ley que guía la actuación judicial y que, en los orígenes constitucionales, representaba el cambio de paradigma de la soberanía del monarca a la soberanía del pueblo representada en el Parlamento. Esa independencia garantizaba por sí misma la protección de los derechos consagrados constitucionalmente, ya que separaba al juez del poder contra el que la burguesía había debido luchar para conseguir su libertad33. La base del principio de independencia judicial está entonces en la configuración de una particular relación del juez respecto de la ley que aplica, que requiere para la vigencia efectiva de los valores que consagra la no interferencia de los poderes políticos. Dos son, entonces, las notas relevantes: por un lado, la independencia es una garantía requerida por la naturaleza misma de la actividad jurisdiccional y, por otro lado, su alcance está determinado por los objetivos a los que la misma accede. Dicho en otras palabras, la independencia no es un fin en sí misma, sino que es un medio para otro fin: la construcción de una eficaz administración de justicia34. En su origen, era la vinculación del juez con la ley la que requería para su aplicación de una separación tajante respecto de los otros poderes. Hoy, como vimos, esa relación ha variado. El juez se escapa de los circuitos trinitarios de frenos y contrapesos - que lo legitimaban al tiempo que lo controlaban- y se conecta más directamente con la sociedad a la que contribuye a gobernar35. Este hecho tiene repercusiones importantes sobre la legitimidad de la actuación judicial. Su legitimidad no va a estar mediatizada por la ley –cuya aplicación supone la sujeción y seguimiento de la voluntad popular- sino que va a requerir una vía directa de justificación social. Ello plantea un problema estructural complejo, ya que la independencia entendida en su sentido original puede servir para –en alguna medida- separar al Poder Judicial del tronco común del 31

Ferrajoli, ob. cit. en nota 24, p. 8 “La imparcialidad”, dice Zaffaroni, “es de la esencia de la jurisdicción y no un accidente de la misma” (Zaffaroni, ob. cit. en nota 10, p. 101) 33 Así, “tribunales independientes, es decir, tribunales protegidos frente a las influencias del poder ejecutivo y legislativo (separación de poderes, independencia de la justicia), constituidos por jueces independientes, tanto desde el punto de vista material como desde el punto de vista personal, así como la vinculación de los mismos a la ley y, finalmente, la garantía del juez legal, eran las instituciones declaradas que aseguraban las libertades burguesas” (Simon, Dieter: La independencia del juez, Editorial Ariel, Barcelona, 1985, p. 8) 34 En este sentido, dicen Ferejohn y Rakove que “la independencia judicial busca primero y principalmente proteger un proceso de toma de decisiones en el que los casos sean decididos sobre la base de razones que una cultura legal determinada reconoce como apropiados (…) La independencia judicial busca asegurar que los casos sean decididos por razones que pueden ser expuestas públicamente en un documento escrito o argumento oral y no por razones que, si fueran ofrecidas públicamente como base para esa decisión, sean consideradas como faltas de ética, impropias o irrelevantes” (Cf. Ferejohn, John A. & Kramer, Larry D.: “Independent Judges, Dependent Judiciary: Institutionalizing Judicial Restraint”, New York University Law Review Vol. 77 (2002), p. 963). 35 Cf. Barak, Aharon: “A judge on Judging: The Role of a Supreme Court in a Democracy”, Harvard Law Review, Vol. 116 (2002), p. 59 y sigs. 32

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Estado. Es en este sentido que la distinción entre la independencia individual requerida por la jurisdicción y la accountability que hace al gobierno judicial cobra toda su importancia. Digámoslo de este modo: administrar justicia es un servicio que el Estado presta a sus ciudadanos y, como tal, responde a los criterios que guían su accionar. Vista en su conjunto, la actividad jurisdiccional de cada uno de los jueces confluye en la prestación del servicio de administración de justicia del cual el Estado es responsable. La independencia del juez que resuelve como tercero una contienda entre particulares es uno de los componentes de un sistema, que incluye personal administrativo, instalaciones materiales, insumos, reglamentos de funcionamiento, asunción de roles institucionales, entre otras muchas cosas. En fin, todos los requerimientos que podemos pensar respecto de una organización compleja, complejidad que deriva en medida importante de su doble faceta como juez individual y como conjunto orgánico que los nuclea. El juez-individuo se inserta en la organización-justicia. Y esta última, como venimos diciendo, no ejerce propiamente funciones jurisdiccionales sino que gobierna para que aquéllas se ejerzan. La independencia judicial requiere del gobierno, como el individuo lo hace respecto del Estado, pero a su vez necesita que aquél este desconcentrado. Igualmente, el ciudadano requiere que su gobierno responda respecto del cumplimiento de sus cometidos. El Poder Judicial está a cargo de la tarea de administrar justicia, como el Legislativo lo está de dictar leyes o el Ejecutivo de administrar y gobernar. En cumplimiento de tal tarea goza de competencias, prerrogativas y garantías que tienden al efectivo cumplimiento de su misión y, como correlato de aquéllas, los otros poderes deben controlar su efectivo cumplimiento36. Deben ser parte de los mecanismos de accountability horizontal que la Constitución y las leyes disponen, máxime en supuestos donde la accountability vertical – que conecta al gobernante con el pueblo, por ejemplo, mediante las elecciones- no existe37. Dadas las características individuales del ejercicio de la jurisdicción y la posición de tercero neutral que el juez asume, el ejercicio del gobierno judicial y su consecuente control están sometidos a exigencias peculiares. Pero ello no es lo mismo que declarar al Poder Judicial como un terreno libre de controles, en el entendimiento de que su mera existencia significaría un atentado contra su independencia38. En ese sentido, exista una tensión entre independencia y accountability, que reproduce mutatis mutandi, la existente entre el juez individual y el juez miembro del Poder Judicial. La accountability, por otra parte, no debe

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“La accountability puede ser considerada como un doble canal de comunicación. Primero, debe proveer información sobre el funcionamiento de la organización hacia aquellos que tienen el derecho de saber. Esta información debe incluir sus objetivos, sus valores fundamentales y los intereses que está dedicada a proteger. Segundo, debe proveer métodos y técnicas para asegurar que los miembros de la organización actúan consistentemente con aquellos valores e intereses. Por consiguiente, la accountability es ese complejo de medios que refuerza la responsabilidad de los actores políticos” (Contini, Francesco & Mohr, Richard: “Reconciling Independence and accountability in judicial systems, Utrecht Law Review Vol. 3 Nro.. 2 - 2007p. 30) 37 Sobre el concepto de accountability, sus especies y sus raíces en la teoría política, vid. O´Donnell, Guillermo: Disonancias. Críticas democráticas a la democracia, Buenos Aires: Prometeo Libros, 2007, capítulos II al IV. 38 Respecto a esta utilización extensiva del valor de la independencia, conf. Levinson, Sanford: “Identifying Independence”, Boston University Law Review Vol. 86 (2006), p. 1297 y sigs.

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ser vista como un concepto negativo que refiera a una mera limitación de los poderes sino como un proceso plural y dialógico que permite mejorar la administración de justicia39. Trasladar in totum el concepto de independencia judicial del magistrado individual a la organización es errado. La relación individuo (juez) -estructura (Poder Judicial) obliga a revisar esa asimilación. En efecto, el juez debe ser tan independiente de la estructura que lo gobierna como del resto de los poderes –políticos y fácticos-40. Y esto nos lleva a evitar equiparaciones simplificadoras, tal como lo formula en este párrafo Murillo de la Cueva: “considero necesario señalar que, razonando desde la independencia de los jueces, no se sigue forzosamente que, para asegurarla, no haya otra alternativa que la de establecer su autogobierno. Es más, puede decirse que en los ordenamientos constitucionales que han ejercido mayor influjo esto no se ha producido nunca. Al contrario, han prevalecido las exigencias de la moderación y del equilibrio. Es decir, la lógica de los frenos y contrapesos consustancial al derecho constitucional. En Estados Unidos o, si se quiere, en el modelo anglosajón, que hemos llamado externo, esto se aprecia con claridad. Por otra parte, en el ordenamiento de un Estado democrático, todo aquello que pueda conducir a la creación de compartimentos estancos o cuerpos separados ha de rechazarse. No pueden predominar legitimidades instrumentales –aunque descansen en exigencias tan importantes como la independencia judicial- frente a la soberanía popular que expresan la Constitución y las leyes. No es que el autogobierno de los jueces conduzca necesariamente a ello, pero sí puede favorecerlo. Y el Poder Judicial tiene una transcendencia tan grande que su propia relevancia exige cortar de raíz toda posibilidad de separarlo del tronco común del Estado democrático y asegurar que su gobierno se lleva a cabo, no para tutelar intereses particulares que pueden ser perfectamente respetables, sino para realizar el interés que todos los ciudadanos tienen en que los jueces sean libres e independientes en el ejercicio de sus funciones” 41.

Existen, pues, tensiones entre juez individidual y gobierno judicial, independencia y accountability, auto-gobierno e inserción en el aparato estatal. Los sistemas institucionales intentan equilibrar estas tensiones y lo hacen a través de la distribución de tres grandes grupos de funciones que hacen al gobierno judicial: a) la selección de los integrantes de la organización; b) la administración de la organización (presupuesto, gestión y ejecución de recursos) y c) la definición de la política judicial42. A veces estas se concentran – generalmente, no de modo exclusivo- en un único órgano, mientras que la mayoría de las veces son puestas en cabeza de otros poderes del Estado como parte del esquema de frenos y contrapesos que caracteriza al constitucionalismo moderno. Así, por ejemplo, las normas marco de organización judicial suelen ser parte de las facultades legislativas del órgano constitucionalmente investido de esa competencia, generalmente el Congreso o Parlamento, o los nombramientos de determinados jueces requieren la participación del Ejecutivo. Como veremos en el apartado siguiente cuando analicemos los modelos de gobierno judicial, las funciones de gobierno no tienen un contorno perfectamente definido y atribuido in totum a un poder del Estado sino que son, en esencia, un territorio donde los grises abundan y los límites tienden a ser flexibles. El gobierno del Poder Judicial es así un ámbito sujeto a una definición institucional compleja en cuanto a las competencias de los 39

Cf. Contini & Mohr, ob. cit. en nota 36, ps.. 37 y sigs. A esta idea responde la diferenciación entre independencia interna y externa del juez (vid. Zaffaroni, ob.cit. en nota 10, ps. 110 y sigs.) 41 Murillo de la Cueva, ob. cit. en nota 7, ps. 162/3. 42 Cf. Hammergren, Linn: “Do Judicial Councils Further Judicial Reform? Lessons from Latin America”, Working paper Nro.. 28 Junio 2002, Carnegie Endowment for International Peace, Rule of Law Series. 40

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actores intervinientes, pero que siempre refleja la tensión entre valores esenciales del sistema democrático. No existe un juez independiente aislado de una organización judicial o sometido a alguna clase de control democrático, así como no hay Poder Judicial que no se inserte en el entramado institucional del Estado. II.d) Recapitulando Según hemos desarrollado en las páginas anteriores, a) la función jurisdiccional se distingue de la de gobierno judicial, en cuanto a su objeto –resolución de conflictos entre partes vs. administración y gobierno de una organización compleja-, su naturaleza –de naturaleza cognitiva, basada en el saber vs. de naturaleza voluntaria, basada en el poder43- y al órgano que la ejerce –juez individual vs. instituciones de gobierno, como órganos del Poder Judicial en su conjunto-. b) mientras que la función jurisdiccional es la manera propia de actuación de los jueces y su modo de proyectarse hacia el exterior del propio poder, el gobierno judicial es un ejercicio interno al Poder Judicial, de naturaleza auxiliar al poder de juzgar y decidir controversias. Estas características diferencian al gobierno judicial del gobierno que ejercen, como actividad propia, las ramas políticas –Ejecutivo y Legislativo. c) la función de gobierno judicial se compone de tareas administrativas, que proveen el sustrato organizativo necesario para el ejercicio de la jurisdicción individual, y de tareas de dirección política, que coordinan la actividad de los jueces a través del manejo de personal, la capacitación, la reglamentación de actividades y la comunicación organizacional. Estos dos tipos de tareas –administrativas y de dirección política- se encuentran estrechamente vinculadas, no siendo posible trazar una clara línea de división entre ellas. d) la función de gobierno judicial es creada como consecuencia de procesos históricos y no estaba prevista en el modelo constitucional decimonónico. Este hecho hace que su definición carezca de contornos precisos, dependiendo su configuración final de la relación entre los actores políticos y el Poder Judicial en los distintos sistemas en los que se concreta. Engloba, en términos generales, tres tareas: selección y conformación de los miembros de la organización, la administración de la misma y la definición de una política judicial. e) el gobierno judicial se relaciona directamente con la prestación del servicio de administración de justicia, como tarea global que asume el Estado. La administración de justicia articula, en un todo, la actividad jurisdiccional de una multiplicidad de jueces individuales. El gobierno judicial asume las funciones de un mecanismo de coordinación que debe, a un tiempo, respetar la independencia de los magistrados y velar por la adecuada prestación del servicio. f) al ser la administración de justicia una de las funciones asumidas por el Estado, el Poder Judicial se integra en una estructura de frenos y contrapesos que garantiza su actuar al tiempo que lo controla. Ese control se ejerce de modo diferenciado sobre los factores 43

Conf. Ferrajoli, ob. cit. en nota 31¸pág 3.

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estructurales que hacen al servicio general –materia propia del gobierno judicial- y sobre la actuación individual de los jueces –área propia del ejercicio jurisdiccional. Esta última es el ámbito prevalente de la garantía de independencia judicial. III.- Modelos de Gobierno Como venimos diciendo, la función de gobierno judicial es una función histórica, que aparece a medida que el número de jueces crece, los casos aumentan y la función jurisdiccional cambia de naturaleza. Por ese motivo, los ordenamientos comienzan a regularla en momentos diferentes y a través de diversas metodologías –en algunos casos, su inclusión constitucional; en otros, simplemente una regulación legislativa o una práctica institucional-. No hay así un modelo único de gobierno judicial, sino que éste depende de múltiples factores: la tradición jurídica, las relaciones entre sistema político y jueces, los modos de selección de los magistrados y, muy especialmente, el derrotero histórico de conformación de los respectivos sistemas judiciales. Las formas concretas de gobierno judicial son, paradojalmente, un producto de la historia y un modo en que aquélla se trata de torcer, modificando prácticas que se consideran inconvenientes. Es que al igual que con las otras ramas de gobierno, la historia de formación del Poder Judicial es un proceso de formación y distribución de poder político que, como tal, se encarna en derroteros no necesariamente lineales y que, muchas veces, asumen una conformación más empírica que racional. Están siempre en puja aquí el deseo de las ramas políticas de controlar la actividad de los jueces y la legítima aspiración de insertar su actuación en el tronco común del Estado, la necesaria defensa de la independencia de juicio de los magistrados y su tendencia a conformarse como una corporación. En síntesis, la tensión entre dos valores constitucionales: la independencia judicial y su accountability44. Al definir los órganos de gobierno judicial, dónde se ubican dentro del esquema institucional del Estado, quiénes participan de ellos y qué funciones se les atribuyen, los modelos diseñan puntos de equilibrio para estas fuerzas en juego. Desde una perspectiva de los incentivos en juego, podemos considerar la relación entre los jueces y la sociedad como un mandato para la administración de justicia de la que aquellos son responsables y deben responder a la sociedad45. El primer problema que surge aquí es el de la asimetría de información, ya que a medida que su expertise aumenta su accountability desciende. Entonces, ¿cómo hacer para que el mandatario actúe en función de las preferencias del mandante en lugar de en las suyas propias? Nos encontramos aquí con un problema adicional: dada la especificidad de la información judicial, el público general se encuentra básicamente desinteresado de esas cuestiones, carece de información y los costos de oportunidad para salir de esta situación son muy altos. Tenemos, en cambio, grupos minoritarios con un alto interés en la cuestión (abogados, académicos, jueces, algunos políticos) y que tienen capacidad para influenciar a los mandatarios. ¿Qué es lo que tratan de hacer los mecanismos institucionales? Tratan de evitar la captura de los jueces por 44

Guarneri y Pederzoli, pags. finales cuando habla del incrementalismo y la necesaria sintonía fina que tienen todos estos sistemas. 45 Seguimos aquí el desarrollo que realizan Garoupa, Nuno & Ginsburg, Tom: “The Comparative Law and Economics of Judicial Councils”, Berkeley Journal of International Law Vol. 27 (2008), ps.. 61 y sigs.

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parte de los grupos minoritarios –corporatización- al tiempo que intentan alinear los intereses de los jueces con los del público general. Los tres ejemplos que veremos a continuación reflejan experiencias institucionales particulares que se pueden modelizar, en cuanto reflejan un modo particular de organizar el gobierno judicial: dentro del Poder Judicial, pero desconcentrado y con especialización técnica en el caso de EE.UU.; creación de un nuevo órgano –con participación de jueces y otros actores- que monopoliza las funciones de gobierno, en el caso de los Consejos de la Magistratura europeos y asimilación de las funciones jurisdiccionales y de gobierno a partir de la concentración de tareas en la Corte Suprema, en el caso latinoamericano. III.a) El modelo de EE.UU. La Constitución de EE.UU. no establece ninguna disposición específica respecto del gobierno del Poder Judicial, salvo en lo referente al nombramiento de los jueces y la posibilidad de exigirles responsabilidad política a través del mecanismo del impeachment46. La regulación específica de esta función será materia de diversas leyes que han ido conformando un sistema de auto-gobierno descentralizado. Al igual que en otros sistemas, en EE.UU., la función de gobierno en manos de los jueces, se consiguió como una conquista frente al Poder Ejecutivo que venía realizando las tareas de administración 47. Así, durante la presidencia de la Corte Suprema de William H. Taft y merced a sus gestiones ante el Congreso, en 1922 se crearía la Conference of Senior Circuit Judges y en 1925 se dictaría la Judiciary Act. Mediante estas medidas, el Congreso le delega al Poder Judicial mayores poderes de administración, jerarquizando a la Corte Suprema y creando un órgano colegiado judicial que pudiera expresar sus propuestas al Congreso. Es decir, se inicia un camino de autogobierno, que se va a caracterizar por la especialización funcional y la descentralización del poder. En efecto, como correlato de estas medidas, en 1939 el Congreso crea la Oficina Administrativa, organismo técnico dotado de autonomía administrativa y encargado de las tareas de gestión judicial. En 1948, el esquema se completa con la transformación de la Conference of Senior Circuit Judges en la actual y más poderosa Judicial Conference. El sistema queda así conformado con una línea claramente divisoria entre Gobierno y Administración: una instancia política, conformada por jueces federales y presidida por el Presidente de la Corte Suprema y por una estructura burocrática especializada, subordinada a la primera y encargada de la administración judicial. La Judicial Conference reúne a 26 jueces –además del Presidente de la Corte Suprema- que incluyen a los presidentes de cada Corte de Apelación, un juez de distrito por cada distrito y el Presidente de la Corte de Comercio Internacional. Sus tareas principales 46

Cf. Artículo II, sección segunda, punto 2 y sección cuarta de la Constitución de EE.UU. Aclaran Corwin & Peltason que “los Padres Fundadores eludieron deliberadamente definir con exactitud la naturaleza del sistema judicial, pues no lograban ponerse de acuerdo en cuanto a la necesidad de tribunales federales inferiores” (Corwin, Edward S. y Peltason, J. W.: La Constitución. Una interpretación de la Constitución de los Estados Unidos de América, Buenos Aires: Bibliográfica Omeba, 1968, p. 97). 47 Durante los primeros 60 años de la vida constitucional americana, el control y administración del Poder Judicial estaba a cargo de la oficina del Tesoro. En 1849, pasa al Ministerio del Interior, hasta que en 1870 se crea el Departmento de Justicia, del que depende hasta las reformas de Taft (cf. Zimmer, Markus B.: “Judicial System Institutional Frameworks: An Overview of the Interplay between Self-Governance and Independence”, Utah Law Review Nro.. 1 (2011), p. 125 y sigs.)

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son las: a) aprobar el Presupuesto anual –preparado por la oficina administrativa y enviado luego, sin paso previo por el Ejecutivo, al Congreso para su discusión y aprobación-; b) proponer, revisar y comentar la legislación que pueda afectar la tarea de los tribunales; c) reglamentar algunas medidas legislativas e implementar su aplicación; d) supervisar el funcionamiento de la Oficina Administrativa, e) ejercer su autoridad en cuestiones de ética y códigos de conducta, y f) en general, promover la eficacia de la acción judicial, a través de propuestas legislativas para unificar procedimientos, recomendaciones al Congreso respecto de la organización judicial y el número de juzgados, la satisfacción de las necesidades materiales, etc. La Administrative Office es el brazo aplicador de las políticas de la Conferencia a través de una serie de actividades: administración presupuestaria, recursos humanos, realización de estadísticas, guías de procedimientos, etc.48 El esquema de gobierno se completa con otros dos organismos especializados: el Federal Judicial Center, encargado de la capacitación de los jueces y de la investigación sobre temas relacionados con la actividad jurisdiccional, y la United States Sentencing Commission, que establece guías para la aplicación de las leyes penales federales. Los miembros de esta última, a diferencia de las anteriores oficinas que son nombrados por el Presidente de la Corte Suprema, son nombrados, por un período de 6 años, por el Presidente de los EE.UU. con acuerdo del Senado49. De esta muy sucinta descripción, histórica e institucional, podemos extraer algunas notas características del sistema. Este se va conformando a partir de la intervención legislativa, que crea instituciones en el ámbito del Poder Judicial. La mayor parte de las veces éstas son creadas a instancias de los propios magistrados, pero es el Congreso el que determina la estructura de administración y lo hace a través de la creación de entes especializados y con autonomía funcional. La labor de Taft fue, en este sentido, de una importancia fundamental ya que él fue el que comprendió la necesidad de incorporar un “principio ejecutivo” que permitió transformar al Poder Judicial en una “institución jerárquica y manejada centralmente, capaz de entender y ocuparse activamente de sus propias necesidades, fallas y debilidades”50. Este principio ejecutivo es el que permite gobernar un Poder Judicial que, por su propia naturaleza e historia, se presentaba como 48

Cf. The Federal Court System in the United States. An Introduction for Judges and Judicial Administrators in Other Countries, Washington, DC: Administrative Office of the U.S. Courts, 2010. 49 La ley que creó la United States Sentencing Commission fue dictada por el Congreso en 1984. Su estructura era la de un cuerpo independiente dentro del Poder Judicial, compuesta por tres jueces federales, tres profesores y un funcionario penitenciario. El problema que trataba de solucionar eran las serias disparidades entre las condenas impuestas por jueces federales sobre situaciones similares, provocando incertidumbres sobre la fecha de liberación de determinados condenados. La tarea de la comisión, por lo tanto, consistía en elaborar líneas directrices que los tribunales habían de seguir al dictar sentencias con penas privativas de libertad; estas "guidelines" señalaban el tiempo habitual de la condena, sobre la base del delito y de los antecedentes penales del culpable. El juez podía apartarse de estas directrices, pero tenía que hacerlo en forma motivada. La norma fue muy discutida en su constitucionalidad y la Corte Suprema intervino en el caso Mistretta vs. United States (18 de enero de 1989) 488 US 361. La Corte afirmó que la Comisión de Sentencias era constitucional, entre otras razones, porque la localización de la Sentencing Commission dentro del Poder Judicial no contraviene el principio de separación de poderes, ya que, por un lado, a pesar de su ubicación, sus poderes no están unidos a los poderes de juzgar, no es una corte y no ejercita poder judicial; por otro lado, lo único que hace la ley es crear un mecanismo para encadenar la discrecionalidad judicial, función que siempre ha pertenecido al Poder Judicial y que el poder de nombramiento y de remoción del Presidente sobre los miembros de la Comisión no implica que éste tenga influencia sobre su funcionamiento. 50 Crowe, Justin: “The Forging of Judicial Autonomy: Political Entrepreneurship and the Reforms of William Howard Taft”, The Journal of Politics, Vol. 6 Nro. 1 (Feb. 2007), p. 81.

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funcional y geográficamente disperso. Introducir la eficacia como principio de gestión fue uno de los objetivos que se persiguió a través de la creación de las instituciones que describimos en el párrafo anterior, operación que se realizó respetando la participación extendida de los jueces. Se configura así un mecanismo de autogobierno de los jueces a través de una organización burocrática que resguarda la especialización funcional y la autonomía administrativa. Existe un liderazgo de la Corte Suprema de Justicia, que ocupa un lugar preeminente en el sistema, pero que está lejos de poder imponer su propia visión de los problemas y soluciones. III.b) Modelo europeo de Consejos de la Magistratura Con el antecedente del Conseil Superieur de la Magistrature en la Constitución Francesa de la IV República, Italia en 195851 y España en 1978 desarrollaron el modelo del Consejo de la Magistratura como órgano de gobierno judicial. Si sostenemos, junto con Zaffaroni, que las funciones del Poder Judicial pueden dividirse en tres (decisión de conflictos, control de constitucionalidad y autogobierno)52, el modelo europeo se caracteriza por atribuir cada una de ellas a un órgano especializado: la decisión de conflictos a los magistrados propiamente dichos con un tribunal de casación en el vértice de la pirámide –con el título, generalmente, de Tribunal Superior o Supremo-, el control de constitucionalidad a un Tribunal Constitucional y el gobierno a un Consejo de la Magistratura. Esta forma de organización institucional debe ser comprendida en el marco de un contexto más amplio de formación histórica de la estructura judicial, burocrática y jerárquica. En los inicios del constitucionalismo, el sistema continental-europeo se define por un modo de centralización de la autoridad política en cabeza del soberano, estando los jueces subordinados a él. Los magistrados forman así parte de la "administración de justicia", que irá adquiriendo mayor autonomía al compás del proceso de constitucionalización, pero que queda unida a un sector particularizado de la administración general del Estado. Ese modelo es conocido como el del juez-funcionario y se diferencia del del juez-profesional propio del mundo anglosajón53.

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Previsto en la Constitución de 1948, fue recién implementado por la ley Nro.. 195 del 4 de marzo de

1958. 52

Cf. Zaffaroni, ob. cit. en nota 10, p. 59 y sigs. Las notas diferenciales de estos modelos, de acuerdo con la conceptualización de Guarneri (Guarneri, Carlo: "Disegno costituzionale e apparati amministrativi: l'indipendenza della magistratura in prospettiva comparata", en Istituzioni, Amministrazione, Politica, edición a cargo de Luca Lanzalaco, Edizioni Scientifique Italiane, Napoli, 2000, ps. 143-167) son los siguientes: 53

Estructura burocrática La selección de los magistrados es por concurso, al que se accede generalmente al terminar los estudios universitarios. El adiestramiento profesional se da dentro de la misma magistratura. La organización es de tipo jerárquico y los ascensos son de tipo competitivo, en base a criterios formales. La asignación de posiciones y la valoración de las competencias es de tipo generalista, debiendo ser sometidos a multiples transferencias de jurisdicción. El grupo de referencia está posicionado al interior de la organización judicial y allí se da su socialización.

Estructura profesional Los magistrados son nominados sólo después de haber adquirido experiencia profesional.

No hay mecanismos formales de ascenso en la carrera profesional. Los controles internos son más débiles y las garantías de independencia mayores. El grupo de referencia es externo, estando en Gran Bretaña restringido al círculo de los abogados, mientras que en EE.UU. es más diversificado.

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Después de la II Guerra Mundial, los problemas de independencia propios del modelo burocrático –en lo externo, por su gobierno desde el Ejecutivo y en lo interno, por su estructura jerarquizada y concentrada en el vértice- hicieron que se generalizara la opción por la creación de organismos tendientes al gobierno del Poder Judicial. Se procuraba de este modo fortalecer tanto la independencia interna de los jueces, ello es, en relación con la misma estructura en la que están insertos, como la independencia externa respecto de los poderes políticos. Se desmembraba así tanto el poder de las cúpulas judiciales, transfiriéndolas a un órgano en el que los jueces de todas las instancias tuvieran representación, como del Gobierno, generalmente actuante a través del Ministerio de Justicia. A través de la creación de los Consejos de la Magistratura, se buscaba "instrumentar un órgano de gobierno judicial que no se identificase con el poder ejecutivo ni con los mismos órganos jurisdiccionales; que administrara la organización judicial de forma que, sin coincidir en su composición con los órganos jurisdiccionales, garantizara la independencia de los mismos y la eficiencia de toda la organización judicial"54. Este modelo se difunde en la Europa Continental (Francia, Italia, España, Portugal) y es asumido, en distinta medida, por gran parte de los países latinoamericanos55. A nivel mundial, mientras hace 30 años un 10% de los países tenía alguna forma de Consejo, ese número ronda el 60% en la actualidad56. En general, los Consejos de la Magistratura tienen competencias sobre estas áreas que caracterizan al gobierno judicial: tareas de administración, nombramiento de jueces y evaluación de performance (incluyendo promoción, disciplina, remoción y decisiones judiciales), todos ellos elementos que apuntan a la fijación de una política judicial, en cuanto determinación de vías de actuación para el mejoramiento de la administración de justicia. Para todas estas funciones, “el factor clave es la efectiva calibración entre la independencia judicial y la accountability externa. Esta calibración será conseguida, por ejemplo, por la composición del Consejo, por el mecanismo de nombramiento o por el compartir ciertas funciones con otras poderes del Estado o agencias del Gobierno” 57. En este sentido, los Consejos pueden estar integrados exclusivamente por magistrados o incluir miembros de otras ramas de gobierno, académicos y/o abogados. En la medida en que sólo los jueces estén representados, el peligro del corporativismo crece; si los miembros políticos prevalecen, la independencia judicial puede verse en peligro. En cualquier caso, la política parece estar siempre presente, sea a través de actores provenientes de ese campo (miembros del Gobierno o del Congreso) o a través de la politización de la participación de

El Ejecutivo y el Legislativo tienen elevados poderes sobre la magistratura.

La influencia se manifiesta a través del nombramiento y, de modo indirecto, a través del grupo de referencia.

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López Guerra, Luis: "Algunas consideraciones sobre los consejos de la magistratura", en La reforma de la Constitución Argentina en perspectiva comparada, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996, p. 177. 55 Vid., en general, Hammergren, ob. cit. en nota 42 y Cuadernos para la Reforma de la Justicia Nº 3, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1997 . 56 Garoupa, Nuno & Ginsburg, Tom: “Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence”, The American Journal of Comparative Law, Vol. 57 (2009), p. 203. 57 Garoupa & Ginsburg, ob. cit. en nota 56, p. 217

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los mismos jueces en el gobierno, tal como ejemplifican las experiencias de Italia y España58. III.c) Modelo latinoamericano Dentro de un contexto muy amplio y diverso59, podríamos decir que el tipo ideal latinoamericano tiene como característica principal la concentración de funciones en cabeza de la Corte Suprema de cada país. Estas cumplen una doble función: administrativa y jurisdiccional. Como explica López Guerra, “la Corte Suprema aparece como el centro de toda la Administración de Justicia y está dotada de competencias que van mucho más allá de las meramente jurisdiccionales. En forma prácticamente general, le corresponde a la Corte la designación (y en ocasiones la remoción) de los jueces de niveles jurisdiccionales inferiores: tal es el caso, por ejemplo, de Honduras, Nicaragua, Panamá o El Salvador”60. A esos poderes le suma los de inspección y disciplina sobre el personal judicial y la imposición de sanciones, que pueden llegar hasta la separación del cargo. También concentra el tribunal superior la administración de los bienes materiales, incluyendo la formulación e implementación del Presupuesto Judicial. En el análisis de Zaffaroni esta concentración de atribuciones no es casual: “Como tanto nuestros políticos como nuestros dictadores controlaron siempre las cúpulas de los judiciales, nunca sintieron la necesidad de horizontalizar ni de distribuir orgánicamente el poder de las mismas, a diferencia de los que experimentaron los operadores políticos europeos de la última posguerra. Por el contrario, se acentuó la tendencia a aumentar y centralizar aún más el poder de las cúpulas, es decir, a verticalizar más la estructura judicial para controlarla mejor. Nuestros operadores políticos de todos los tiempos percibieron claramente que para someter mejor a los judiciales el mejor procedimiento de domesticación consistía en fortalecer su corporativismo verticalizante y jerarquizado, asegurándose al mismo tiempo el dominio de la cúpula de la organización (…) El resultado fueron las cúpulas jerárquicamente fuertes y políticamente débiles, como los ejecutivos quisieron. El poder que algunas constituciones latinoamericanas otorgan a sus cúpulas judiciales es muy superior al que tiene la propia corte de los Estados Unidos, simplemente porque esto ha sido funcional al control partidista de las propias cúpulas y, a través de ellas, de todos los poderes judiciales. En otras palabras: las cortes están encargadas de cancelar la independencia interna de los judiciales, en tanto que ellas carecen de independencia externa.” 61

Históricamente, nuestro sistema argentino responde a esta tendencia concentradora. El sistema argentino de la Constitución de 1853 asume el modelo americano, de una Corte Suprema Federal y tribunales inferiores que serán determinados por ley del Congreso. Sobre ese modelo se van superponiendo sucesivas reformas que divergen del desarrollo asumido en Norteamérica y ello hace que, al igual que en toda Latinoamérica, se pueda 58

Al respecto, desde una perspectiva crítica, vid. Parada Vázquez, José Ramón: "Lectio brevis sobre carrera, neutralidad política y gobierno de los jueces", Boletín de la Facultad de Derecho, Nº 7, 1994, ps. 403415. También puede consultarse Bea, Emilia; López Terrada, Carmen; Lucas, Javier de y Vidal, Ernest: "El asociacionismo judicial en España, hoy. Notas para un trabajo de sociología de los jueces", Sociologia del diritto Nº 2, 1988, ps. 89- 101. 59 Que responde al entrecruzamiento de influencias de los modelos americano y franceses junto con una adaptación empírica, muchas veces derivada de la práctica institucional y que no obedece a normas explícitas (cf. Fix-Zamudio, Héctor: “Funciones del Poder Judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos”, en Marcos Kaplan (compilador): Estado, Derecho, Sociedad, Mexico, DF: UNAM, 1981, p. 97 y sigs). 60 López Guerra, ob. cit. en nota 14, p. 20. 61 Zaffaroni, ob. cit. en nota 10, p. 148.

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hablar de un modelo empírico-primitivo, es decir, "producto de luchas de poder que empíricamente, sin ninguna teorización, intentan acaparar o distribuir la nominación arbitraria"62. En el caso argentino, la acumulación de funciones en cabeza de la Corte Suprema se da a través de dos procesos que la diferencian de su modelo originario, el estadounidense. En primer lugar, hay un acento en la auto-normación antes que por la regulación legislativa vigente en EE.UU., al aplicarse al ámbito judicial la teoría de la “zona de reserva” utilizada respecto del Poder Ejecutivo y el Legislativo63. De este modo, se entiende que las materias de administración y gobierno entran en una zona que hace a la misma definición del Judicial como poder del Estado y que ello impide la intromisión de los otros poderes. En segundo lugar, nuestra Corte Suprema adopta64 un esquema de revisión de la coherencia jurisprudencial que acrecienta el control jerárquico. En efecto, la construcción histórica y empírica de nuestro modelo ha llevado, por ejemplo, a que la organización de la Corte Suprema de Justicia se asemeje más a un Tribunal de Casación de la Europa Continental con funciones de control de constitucionalidad, que a su similar estadounidense, en la que el número de causas en la que entiende deja un gran margen de autonomía a los tribunales inferiores65.

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Zaffaroni, ob. cit. en nota 10, p. 153. Esta noción remite a una esfera de atribuciones, propias de cada Poder, que conforman el núcleo de su constitución orgánica y sin la cual quedarían a merced de los otros. Los decretos autónomos del Poder Ejecutivo se han fundado en la existencia de esta zona y han sido vistos como un modo de su ejercicio. Por ejemplo: darse su propia estructura organizativa interna o nombrar a sus empleados, ya que si estas funciones fueran ejercidas por otro poder ello supondría una influencia indebida en su accionar y una afrenta al principio de división de poderes (Cf. Marienhoff, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1990, Tomo I, ps. 249/256). En este tipo de argumentos, a veces no suficientemente explicitados, se han basado las primeras afirmaciones de la existencia de una función de gobierno en manos del propio Poder Judicial. 64 Hablando estrictamente, nuestra Corte Suprema no es libre de adoptar o no un modelo determinado, sino que está sujeta a las leyes que dicta el Congreso y que fijan su jurisdicción. Sin embargo, por vía interpretativa, el tribunal ha tendido a ampliar esa jurisdicción antes que a restringirla (v.gr: a través de la doctrina de arbitrariedad de sentencia). 65 Guarneri & Pederzoli distinguen dos tipos de instrumentos a través de los cuales el sistema político puede influir sobre la administración de justicia. El primero refiere a los mecanismos de reclutamiento de los magistrados, mientras que el segundo tiene que ver con la estructura de la jurisdicción y el potencial impacto de sus sentencias. En este último campo, señalan los autores italianos que tiene una importancia fundamental el rol jugado por los Tribunales Supremos en su calidad de tutores de la coherencia jurisprudencial. Existen dos grandes modelos: los sistemas “coordinados”, generalmente propios de las magistraturas profesionales, en las que los recursos que llegan al vértice de la pirámide tienden a ser la excepción más que la regla; y los sistemas “jerárquicos”, vinculados a magistraturas burocráticas, en los que una gran parte del trabajo desarrollada por los tribunales inferiores es reexaminado por los Supremos. Ambos modelos responden a lógicas diferentes: las que favorecen la dinámica centrípeta pueden incrementar la incidencia política del sistema judicial, al constituir un referente para los individuos y los grupos de interés; las de dinámica centrífuga, por el contrario, favorecen la autonomía de los centros concretos de decisión, disminuyen la coherencia jurisprudencial y puede suscitar enfrentamientos internos que terminan reduciendo el impacto político de las decsiones (Cf. Guarneri & Pederzoli, ob. cit. en nota 23, ps. 76/78). El de Argentina es un sistema que se podría calificar como de magistratura profesional que funciona con un modelo de control – parcialmente- “jerárquico”. 63

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IV. La reforma constitucional de 1994 y el gobierno del Poder Judicial IV.a) El diagnóstico sobre el sistema judicial La década de los 90´s trajo a América Latina una preocupación por las instituciones como factor de desarrollo, que llevaron a enfocar los problemas derivados de la eficiencia en la administración de justicia66. En Argentina, al igual que en otros países de la región, "los tribunales están sobrecargados y sus procedimientos, tanto civiles como penales, son rutinariamente demorados por años. Los jueces, en su mayoría, están mal pagos y pobremente entrenados y carecen de los fondos necesarios para conducir investigaciones y administrar justicia de manera efectiva. En muchos lugares, las decisiones judiciales están claramente influenciadas por consideraciones políticas, intimidación y prácticas corruptas"67. La opinión de la ciudadanía respecto de la magistratura acompañaba este estado de cosas, ya que ésta era una de las instituciones que menor confianza despertaban en la población68. La oportunidad ofrecida por la reforma constitucional de 1994 significó que, a pesar de no ser el objetivo central de la misma ni de que las cuestiones relativas a las políticas de justicia gozaran de consenso entre los expertos, los políticos firmantes del Pacto de Olivos incluyeran reformas estructurales a la administración de justicia. En concreto, como sabemos, se incorporó al texto constitucional la figura del Consejo de la Magistratura como órgano de gobierno. Esta inclusión generó –y aún lo hace- una gran batalla interpretativa respecto de sobre quien recae el gobierno del Poder Judicial en nuestro sistema político. Intentaremos comprender esa polémica partiendo del diagnóstico que los convencionales reformadores hicieron de la realidad argentina y cómo lo tradujeron en el texto constitucional. El miembro informante en la Convención Constituyente de 1994, Enrique Paixao, describió la situación judicial como crítica y lo explicó de esta forma: "la crisis judicial puede ser sintetizada en tres conceptos centrales: una crisis técnica- o de infraestructura-, una crisis institucional –relacionada con la antigüedad (y consecuente pérdida de eficacia) del diseño de los órganos judiciales y de los sistemas procesales- y una crisis política, relacionada con la manipulación de designaciones y decisiones, y vinculada con la pérdida generalizada de confianza pública en la justicia"69. A partir de ese diagnóstico de la situación general y no de un modo excesivamente claro70, fueron anudándose los objetivos tenidos en cuenta por los redactores de la reforma. En sus propias palabras: "la sociedad 66

Cf. Acuña, Carlos & Alonso, Gabriela: La reforma judicial en América Latina : un estudio sobre las reformas judiciales en Argentina, Brasil, Chile y México, ponencia presentada al VI Congreso Internacional del CLAD sobre La Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina , 5 – 9 de Noviembre de 2001. 67 Hakim, Peter & Lowenthal, Abraham: "Latin America's Fragile Democracies", Journal of Democracy, Summer 1991, p. 22. 68 En el año 1995, 57,3 % calificaba como mala o muy mala la actuación del Poder Judicial, configurándose como el poder con peor imagen pública (encuesta de E. Zuleta Puceiro). En mediciones hecha por Graciela Romer sobre confianza en instituciones y sectores sociales en Septiembre del 98, abril del 99 y mayo de 2000, el Poder Judicial no superaba el 15 % de imagen positiva, en un nivel parecido al Congreso y peor que el de la Policía Federal. 69 Paixao, Enrique: "La reforma de la administración de justicia. El Consejo de la Magistratura", en La reforma de la Constitución explicada por miembros de la Comisión de Redacción, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1994, p. 411. 70 Cfr. Hammergrenn, ob. cit. en nota 42, ps. 15-16.

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argentina apetece mayor transparencia en el nombramiento de sus jueces, mayor eficiencia en la remoción de los magistrados respecto de los cuales se acrediten actos de inconducta y mayor confiabilidad en la administración de la cosa judicial, mientras los jueces desempeñan su función específica, consistente en resolver casos contenciosos. A estos objetivos apunta la importante reforma judicial que contiene el proyecto en consideración"71. En el discurso reformista se expresan objetivos muy amplios pero no hay una explicación directa de cómo el instrumento que se introduce –Consejo de la Magistratura- va a ser conducente para alcanzarlos. Hay, más bien, un entendimiento implícito que deriva del consenso generalizado en la época de la reforma sobre la eficacia de los Consejos para resolver los problemas diagnosticados72. Resulta clara, en ese sentido, la visión que tenían respecto de la acumulación de funciones en cabeza de la Corte Suprema de Justicia y como ella influía en la independencia de los jueces. Al respecto, expresaba Paixao que: "A pesar de la configuración anglosajona del sistema judicial, la tradición hispánica crea un condicionamiento cultural que ayuda a admitir como válida alguna clase de relación "jerárquica" entre los magistrados, y que dificulta la percepción de que la independencia de los jueces debe ser mantenida en lo "externo", esto es, respecto de los demás poderes del Estado y factores de poder social, del mismo modo que en lo interno, es decir, respecto de los demás jueces, en particular los que se desempeñan en las instancias superiores. En otras palabras, la misma valoración defensiva de la capacidad de decisión independiente de los jueces, que justificó la transferencia de la administración desde el Poder Ejecutivo, hubiera podido llevar una prudente reserva frente a la conveniencia de concentrar esos poderes en la Corte Suprema. Conduce a esa reflexión la observación de que, por diversas delegaciones legislativas (la del poder reglamentario, la del poder disciplinario), ese órgano fue recibiendo, a lo largo del tiempo, un conjunto de atribuciones que lo ponía en condición de ser una fuente de interferencia de enorme poder, en aptitud para limitar la independencia de los restantes órganos judiciales"73. En el pensamiento de los redactores de la reforma constitucional de 1994 se buscaron dos objetivos: "asegurar la independencia de los jueces" y "lograr la eficaz prestación de los servicios de justicia". Ambos confluyen en creación de un nuevo esquema de gobierno del Poder Judicial, a través de la incorporación del Consejo de la Magistratura74. Las garantías dadas a los jueces para el ejercicio de su cometido constitucional, los límites de su 71

Convencional E. Paixao (Convención Nacional Constituyente, 3º sesión ordinaria, 18º reunión 27 de julio de 1994). 72 Una de las razones para la proliferación de Consejos de las Magistratura en los países latinoamericanos de la que da cuenta Hammergren en su informe (conf. ob. cit. en nota 42), es el hecho de que ellos habían ingresado en el esquema de reformas institucionales propuestos por los organismos internacionales. Así, en el caso argentino, el informe del BID de Septiembre de 1993 (Report on the Reform of the Administration of Justice in Argentina) que abogaba por la introducción de la figura del Consejo fue una fuente importante para el trabajo realizado por la comisión constitucional peronista-radical que redactó el proyecto de ley de declaración de la necesidad de reforma constitucional (conf. Finkel, Jodi: “Judicial Reform in Argentina in the 1990s”, Latin American Research Review, Vol. 39 Nro. 3 (2004), p. 73) 73 E. Paixao, ob. cit. en nota 69, p. 423. 74 García Lema, Alberto M.: "El Consejo de la Magistratura y el jurado de enjuiciamiento de jueces en la teoría de la división de poderes", La Ley, diario del 26 de abril de 1995, p. 1. En el mismo sentido, Comadira, Julio R. y Canda, Fabián O.: "El Consejo de la Magistratura: órgano de garantía del Poder Judicial", Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública Nº 210, 1996, ps. 5-35.

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jurisdicción y la estructura organizativa de la función judicial son terrenos que el constituyente no quiso modificar. Sí buscó, en cambio, lograr un nuevo equilibrio entre política y justicia, mejorando el proceso de nombramiento y remoción de los jueces así como la administración y el gobierno judicial. Entendió que la independencia de los jueces iba a verse acrecentada por la participación de los magistrados en el gobierno y por la desconcentración de su manejo. Asimismo, juzgó que la reforma en el proceso de selección iba a contribuir a mejorar su calidad técnica al tiempo que a morigerar la politicidad de su nombramiento. En igual sentido, el manejo administrativo en cabeza de un organismo especializado mejoraría el management al tiempo que libraría de tareas no propiamente jurisdiccionales a los jueces, optimizando el desempeño de sus funciones específicas. IV. b) El texto constitucional y su interpretación Con el texto constitucional de 1994 hace su aparición, por primera vez, la cuestión del gobierno del Poder Judicial. Nuestra Constitución, a semejanza de la de EE.UU., establecía una normativa escueta respecto del Poder Judicial: existencia de la Corte y Tribunales inferiores (arts. 94, 97 y 98), las garantías de la función jurisdiccional (art. 96) y el alcance de su competencia (arts. 100 y 101). También determinaba el modo de nombramiento de sus magistrados (a cargo del Ejecutivo con acuerdo del Senado, art. 86 inc. 5) y el procedimiento para su remoción (arts. 45 y 51). El artículo 94 (actual art. 108) de la Constitución Nacional establecía que “El Poder Judicial de la Nación será ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la Nación” y el artículo 99 le daba a la Corte facultades para dictar “su reglamento interior y económico”, estableciendo también que “nombrará todos sus empleados subalternos”. En estas normas se basó la interpretación de que la Corte Suprema era la “cabeza del Poder Judicial”. Decía Joaquín V. González que “… la Corte Suprema es la representación más alta del Poder Judicial de la Nación, tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público para su existencia y conservación, recursos propios para mantener y hacer práctica su autoridad, y toda la independencia necesaria para su organización interna”75. En esta visión se asimilaban las funciones jurisdiccionales con las de gobierno, se establecía un principio jerárquico que desapoderaba al resto de los miembros del Poder Judicial de esas funciones y se le atribuían a la Corte Suprema poderes implícitos para su auto-organización. A falta de la determinación de un órgano específico de gobierno, las leyes que fueron atribuyendo esas funciones al Poder Judicial las residenciaron en cabeza del Alto Tribunal76.

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González, Joaquín V.: Manual de la Constitución Argentina (1853-1860), actualizado por Humberto Quiroga Lavié, La Ley, Buenos Aires, 2001, p. 555. 76 El art. 11 de la Ley 27 facultó a la Corte Suprema a nombrar y remover sus empleados subalternos, así como para dictar, además de su reglamento interno, otro para los juzgados de sección. El art. 18 de la Ley 48 le otorgó la facultad reglamentaria “para la ordenada tramitación de los pleitos”. Los artículos 10 y 11 inc. A) de la ley 4055 dispusieron que la Corte dictase los reglamentos necesarios para la mejor administración de justicia y la facultaron a imponer las penas disciplinarias para casos de infracción. Al integrar la ley 13998 la justicia federal y la local de Capital Federal, se le otorgó a la Corte superintendencia sobre todos los tribunales de la Nación. El decreto-ley 1285/58 dispuso que el Tribunal dictara el reglamento para la Justicia nacional, estableciendo las facultades de superintendencia de ella misma y de los tribunales inferiores. También establece su competencia respecto de la forma en que deben ser nombrados y removidos los funcionarios y empleados judiciales (art. 13), el establecimiento de su escalafón (art. 15) y a la regulación de los cuerpos

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Resulta claro, aunando la voz de las protagonistas y el texto normativo de la reforma constitucional, que la inserción del Consejo de la Magistratura trató de introducir importantes cambios en el esquema de gobierno judicial. En primer lugar, clarificando los órganos encargados del mismo al llenar el silencio de la Constitución de 1853/60. En segundo lugar, expropiando una serie de atribuciones que antes se encontraban en manos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o de la Corte Suprema y otorgándoselos a la nueva institución77. La Cámara de Diputados ha cedido al Consejo su función acusadora y el Senado la función sancionadora de los jueces en el enjuiciamiento por mal desempeño, a manos del Jury de Enjuiciamiento; el Poder Ejecutivo ha perdido su potestad de seleccionar a los magistrados de acuerdo a su exclusivo criterio y la Corte Suprema le ha traspasado gran parte de sus atribuciones de administración (disciplinarias, reglamentarias78 y presupuestarias79). Este último desapoderamiento resulta claro de la modificación efectuada al anterior art. 99 (actual 113) respecto de las facultades de la Corte: donde decía “reglamento interior y económico” ahora dice solamente “interior” y donde decía “nombrar a todos sus empleados subalternos”, expresa “a sus empleados”. Así, la reforma desapodera a la Corte de sus funciones de administración y gobierno sobre el Poder Judicial pero resguarda un ámbito para el auto-gobierno del propio Tribunal. Este conjunto de disposiciones significa que donde antes había inferencias y atribuciones implícitas, ahora hay definición institucional expresa; donde existían funciones definidas, hay un nuevo reparto de competencias. Veámoslo en el mismo texto del art. 114 CN: "El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial. El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley. Serán las atribuciones: 1.- Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores. 2.- Emitir propuestas en temas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores. 3.- Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia. 4.- Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados. 5.- Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.

técnicos y peritos, a los que nombra y remueve (art. 53 y concordantes). La ley de Autarquía Judicial 23853 por la cual se pone en cabeza de la Corte Suprema la facultad de preparar el Presupuesto Judicial (art. 1) y establecer las remuneraciones de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial (art. 7). 77 Cf. Bianchi, Alberto B.: "El Consejo de la Magistratura", Prudentia Iuris Nº 42, Noviembre 1996, ps. 103-104. 78 En el caso de las facultades reglamentarias se ha desapoderado tanto a la Corte Suprema como al Poder Legislativo (Pellet Lastra, Arturo: "La versión argentina del Consejo de la Magistratura", El Derecho, Tomo 164, p. 1132) 79 Kemelmajer de Carlucci, Aida: "El Poder Judicial en la Reforma Constitucional", en Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, Instituto Argentino de Estudios Constitucionales, Mendoza: Editorial Depalma, 1995, Tomo II, p. 292.

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6.- Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia."

En la atribución de las facultades no jurisdiccionales al Consejo de la Magistratura se buscó deliberadamente un doble propósito: mantenerlas fuera de la decisión exclusiva de los otros poderes y revertir la interferencia interna al Poder Judicial que suponía su concentración. En lo que hace a la relación del Poder Judicial con el resto del sistema político, el acento fue puesto en el modo de designación de los magistrados y en la remoción de los mismos, buscando asegurar al tiempo que su independencia, la idoneidad para el ejercicio del cargo80. Se establecieron claras diferencias entre la Corte Suprema, en el que la selección y remoción siguen sujetas al mismo proceso anterior aunque con la necesidad de que la designación de sus miembros sea hecha "con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes, en sesión pública, convocada al efecto"81, y el resto de los tribunales, cuyo proceso de selección es confiado al creado Consejo de la Magistratura, con posterior intervención de los poderes políticos, y la remoción es efectuada por el nuevo procedimiento establecido en el artículo 115. La falta de discusión previa sobre la figura del Consejo de la Magistratura y de los alcances de la reforma en cuanto al gobierno del Poder Judicial motivaron que el debate doctrinal se produjera con el texto ya sancionado, o al menos con la seguridad de que lo sería por su inclusión en el Núcleo de Coincidencias Básicas82. Este hecho condicionó enormemente los términos del debate ya que el mismo se produjo, no como un problema de interpretación de lo que la Constitución reformada efectivamente establecía, sino que se posicionaba en un estadio anterior, cuestionando la conveniencia o no de la introducción de la figura o de los límites a los que la misma se debía someter. El texto constitucional y las intenciones de los reformadores pasaban así a un segundo plano. Dos son los temas, relacionados entre sí, que se discutieron luego de introducida la figura: si la atribución del gobierno del Poder Judicial al Consejo significaba un cercenamiento de la independencia judicial83 y si el Consejo de la Magistratura formaba o no parte del Poder Judicial. La primera responde a una evaluación negativa respecto de la introducción de actores provenientes de las ramas políticas en el gobierno del Poder Judicial84, mientras que la segunda categoriza al Consejo como un organismo extraño a la órbita judicial y que, por

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Cf. Jeanneret de Pérez Cortés, María: "El Consejo de la Magistratura, la independencia del Poder Judicial y la prestación del servicio de justicia", en Estudios sobre la reforma constitucional, Juan Carlos Cassagne (dir.), Depalma, Buenos Aires, 1995, p. 293. 81 Artículo 9, inciso 4, 1º párrafo, Constitución Nacional. 82 Ampliar en Thury Cornejo, Valentín: Sistema político y aprendizaje constitucional. A 10 años de la reforma de 1994, Instituto de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales-UCA, Buenos Aires, p. 55. 83 En sentido afirmativo, vid. Gallo, Orlando J.: "El Consejo de la Magistratura: ¿Una creación paradojal?", Prudentia Iuris Nº 42, noviembre 1996, ps. 113-118, Ventura, Adrián: Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento, Depalma, Buenos Aires, 1998 ps. 239-240 y Jeanneret de Pérez Cortés, ob, cit. en nota 80, p. 312-313. 84 En estas posturas parece haber predominado una visión del juez individual, aislado del resto, más que la de un sistema judicial, con problemas propios que hacen a esquemas organizativos complejos y soluciones que responden a esa lógica. Cf., por ejemplo, la postura Jeanneret de Pérez Cortés, ob. cit. en nota 80, p. 312.

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tanto, debía ser limitado en sus atribuciones85. Su inclusión en la sección Tercera, “Del Poder Judicial”86, hace que toda una corriente interpretativa vaya a leer la institución como subordinada a la Corte Suprema ya que está continúa siendo la “cabeza del Poder Judicial” de acuerdo al art. 108 CN. Es decir que, en lugar de leer la reforma como una modificación al status quo, se realiza la operación inversa: se interpreta la reforma bajo el parámetro del estado de cosas previo a la misma. IV. c) La Ley reglamentaria del Consejo de la Magistratura87 La lectura del texto del art. 114 de la Constitución Nacional nos indica dos cosas: a) existía una claro consenso sobre la inclusión del Consejo de la Magistratura como órgano de gobierno judicial así que sobre los contornos que definían a la figura88, b) pero no había acuerdo sobre cómo debía lograrse el “equilibrio” en su composición, asunto que se difiere al tratamiento legislativo –“ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara”-. De la formulación constitucional surgen claramente las funciones del nuevo organismo –“selección de magistrados y la administración del Poder Judicial”-, sus competencias –enunciadas en los 6 incisos del art. 114- y los sectores que debían estar presentes en su composición –representación de órganos políticos resultantes de la elección popular, jueces de todas las instancias, abogados y personalidades del ámbito académico y científico-. La definición concreta de qué significa el equilibrio sería obra del proceso legislativo posterior. La Constitución optó, en este punto, por dejarle el juego libre a los poderes constituidos. Entran aquí en juego dos posibles razones: una, de carácter negativo, nos retrotrae a las ya referidas condiciones en que la reforma fue realizada en este punto: sin mucha discusión previa, con poco tiempo para evaluar alternativas y como parte de un paquete cerrado, sin debate en la Convención Constituyente. La segunda posibilidad, de carácter positivo, nos habla de una decisión estratégica que, conocedora de la necesidad de adaptar una figura proveniente de otro modelo a nuestro sistema institucional, prefirió dejar abiertas algunas de sus características y darle juego al proceso político para que pudiera ir evaluando el funcionamiento del Consejo e introduciendo modificaciones que adaptaran su perfil a la conformación final de un modelo novedoso89.

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Spota sostiene, por ejemplo, que su inclusión es "más o menos semejante a tratar de injertar en un duraznero, un peral" (Spota, Alberto Antonio: "El Consejo de la Magistratura en la Constitución Nacional", La Ley, Tomo 1995-D, ps. 1369) 86 Probablemente tomada de la estructura de la Constitución Española, como lo señala Kemelmajer de Carlucci, ob. cit. en nota 79, p. 284 y sigs. 87 Se trata de una ley, la 24937 que fue inmediatamente complementada y modificada parcialmente por la Ley 24939. Nos referiremos a ambas como si se tratara de un solo bloque legislativo. 88 Hay autores, sin embargo, que consideraron que la falta de precisión había sido excesiva, por ejemplo, Bielsa, Rafael y Graña, Eduardo: Justicia y Estado. A propósito del Consejo de la Magistratura, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 442. Para estos autores, "el artículo 114 de la Constitución reformada recuerda a aquellos mapas dibujados por los cartógrafos del siglo XIV, que dejaban vastos espacios vacíos en sus representaciones gráficas del mundo por entonces conocido". 89 Dicen al respecto Guarneri & Pederzoli: “En realidad, regular la judicialización de manera eficaz y correcta es un proceso que nunca se define de una vez por todas. Además, los contextos nacionales tienen siempre su especificidad, fruto de su historia: nos encontramos frente a estructuras institucionales más o menos consolidadas y no ante una tabula rasa en que insertar sin problemas cualquier innovación. En una palabra, hay que hacer, por decirlo así, bricolage institucional: partir del repertorio de soluciones de que se dispone para introducir progresivamente cambios que tiendan a modificar los comportamientos en la dirección deseada, sin perder de vista las posibles consecuencias negativas” (ob. cit. en nota 23, p. 171).

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La puesta en marcha del Consejo a través de su regulación legislativa suponía, en el plano político, la efectivización de un sistema que desapropiaba a los órganos políticos de herramientas de manejo del Poder Judicial que antes utilizaban –principalmente, la elección y nombramiento de magistrados90. Ello explica la reticencia del gobierno a implementar la reforma constitucional en este punto, actitud que cambiaría –presuntamente- debido a dos hechos: las presiones internacionales y el pronóstico de que las elecciones presidenciales de 1999 serían negativas para el partido en el poder91. Una vez tomada la decisión, faltaba determinar el cómo y ello implicó zanjar algunas cuestiones relevantes respecto de la interpretación de la figura del Consejo de la Magistratura: su ubicación en el esquema tripartito de poderes, su composición y la regulación de sus funciones. En relación al primer punto, la ley 24937 -y su correctiva 24939- fue terminante en su afirmación de que el Consejo "es un órgano permanente del Poder Judicial de la Nación, que ejercerá la competencia prevista en el artículo 114 de la Constitución Nacional". Algunos autores sostenían la imposibilidad e inconveniencia de que el Consejo formara parte del Poder Judicial, basándose principalmente en dos argumentos: a) que en la composición hay funcionarios de los otros poderes, lo cual afectaría la independencia judicial y la prohibición expresa del artículo 109 de la Constitución Nacional92; b) los conflictos de poder que se podrían generar entre la Corte Suprema y el Consejo respecto del Poder Judicial93. Estos argumentos eran salvados, desde la otra orilla, aduciendo que las funciones del Consejo no eran jurisdiccionales, con lo cual no había afectación a la normativa mencionada94. La interpretación legislativa de la norma constitucional viene a poner fin a esta polémica aunque nada especifica respecto a las relaciones que tendrá con la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto a la jefatura de dicho poder95. En cuanto a la definición de sus miembros, los autores destacaban que "la integración del Consejo de la Magistratura es el secreto de su éxito o su fracaso"96. En este sentido, resulta indudable que la intención del Constituyente fue que ese gobierno no se configurara 90

Ello explica el arduo debate político que llevó a la sanción de la norma describen Bielsa y Graña, ob. cit. en nota 88, ps. 561-563) 91 Su previsible futuro rol de opositor tornaba conveniente una institución que, de continuar ejerciendo el poder, lo hubiera limitado en sus opciones. Sobre este proceso y las variables en juego, cf. Finkel, ob. cit. en nota 72, p. 73 y sigs.) 92 "En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". 93 Cf. el desarrollo de estos dos argumentos en A. Ventura, ob. cit. en nota 83, ps. 191-194. Enfatiza la imposibilidad en base al primer argumento, Ibarlucía, Emilio A.: "Sobre el Consejo de la Magistratura y el enjuiciamiento de magistrados", El Derecho: Temas de Reforma Constitucional, 29 de junio de 1995, p. 13. 94 Cf. Kemelmajer de Carlucci, ob. cit. en nota 79, p. 254. Con anterioridad a la sanción de las leyes reglamentarias, Sánchez Maríncolo había resaltado el hecho de que el Consejo no ejercía funciones jurisdiccionales y, por tanto, tenía una posición especial, como institución separada y con autonomía respecto de la Corte, dentro del Poder Judicial (Sánchez Maríncolo, Miguel A.: "Nivel y jerarquía constitucional del Consejo de la Magistratura", La Ley Actualidad, 31 de octubre de 1995) 95 Desoyendo así la sabia admonición de Sagüés, que advertía sobre el peligro de subordinar fácilmente sus decisiones mediante un sistema recursivo generoso al criterio de la Corte (Sagüés, Néstor Pedro: "Consejo de la Magistratura", Prudentia Iuris Nº 42, noviembre 1996, ps. 112). Vid., por ejemplo, el artículo 14, c) respecto de los recursos por sanciones disciplinarias. En otros supuestos, al no prever la ley soluciones específicas la Corte mantiene la llave por cual podrá decidir entender o no, de acuerdo con la interpretación que ella misma haga de sus atribuciones constitucionales. 96 Sagüés, Néstor P.: "Variables y problemática del Consejo de la Magistratura en el reciente constitucionalismo latinoamericano", El Derecho, Tomo 161, p. 936, y R. Bielsa y E. Graña, ob. cit. en nota 88, p. 547.

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como autogobierno sino que se tratara de una instancia abierta al sistema político. De este modo, el equilibrio significa tanto que el Poder Judicial no sea heterogobernado pero tampoco autogobernado, ya que tanto una como otra postura implicarían riesgos: la primera, respecto de la independencia judicial; la segunda, respecto al aislamiento del Poder Judicial de los mecanismos de representación democrática97. De las múltiples discusiones que hubo respecto a la composición del Consejo, especialmente en cuanto al significado del equilibrio que debía regir entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, los jueces de todas las instancias y los abogados de la matrícula federal98, se llegó a una solución en la que los representantes políticos no tenían mayoría por sí solos, sino que el conjunto de los representantes de los actores del sistema (abogados y jueces), juntamente con los del ámbito académico, sí la lograrían. Por otra parte, debemos resaltar el hecho de que el bloque político no es hegemónico, ya que se asegura la participación de la oposición parlamentaria, así como que la presidencia es ejercida por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, a efectos de morigerar la posibilidad de conflictos. Respecto al modo en que los poderes políticos iban a ser representados, la ley tomó una decisión importante: serían los propios legisladores y no representantes elegidos por el cuerpo legislativo99. La regulación que la ley 24937 hace de las competencias del Consejo es expresiva de su concepción de la nueva institución. Sin entrar en un análisis del articulado, pongamos tres ejemplos. Primero: en cuanto a la función de administración, la ley, por medio de su artículo 17, creó la figura de la Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial, que estará a cargo del Administrador General del Poder, nombrado por el Consejo a propuesta del Presidente100 quien era a su vez el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, en virtud del artículo 10 de la Ley101. Segundo: en cuanto a la función reglamentaria, recordemos que la lectura coordinada del inc. 6 del art. 114 y del art. 113 –que limita la facultad de la Corte a su ámbito interno- marca dos esferas de actuación normativa 97

Cf. Paixao, ob. cit. en nota 73, p. 415. Art. 114, 2º párrafo, Constitución Nacional. Para algunas de las posturas al respecto, vid. R. Bielsa y E.Graña, ob. cit. en nota 88¡Error! Marcador no definido., ps. 571-578. 99 Según sostuvimos en otra ocasión (ob. cit. en nota 82, p. 58), entendemos que la solución adoptada es incorrecta, desde varios puntos de vista: en primer lugar, plantea una cuestión de dedicación a las funciones, tanto en cuanto a la exclusividad como a la ya referida objeción respecto a que un órgano perteneciente al Poder Judicial esté compuesto por miembros de otros poderes; por otra parte, el legislador ha sido elegido para legislar y para ejercer tareas de control parlamentario, pero ello en la medida en que sean hechas desde el Congreso y no que permitan su desvinculación del mismo. O sea, si el legislador cumple las dos tareas, las hará sin la dedicación necesaria y si cumple solamente la del Consejo, deberá elegirse un reemplazante para su puesto. En este sentido, si bien creemos correcta la decisión de que los poderes políticos formen parte del Consejo, deben hacerlo a través de representantes que sean miembros plenos del cuerpo y que suscriban la lógica propia de la organización, ello es, la búsqueda de la eficacia en la administración de justicia y la independencia judicial 100 Art. 7, inciso 6º, Ley 24.937. 101 Es decir, que se intentó lograr una fórmula de convivencia entre las dos autoridades que redujera las posibilidades de fricción en materias de administración. Aunque formalmente la administración queda en cabeza del Consejo, mediante esta creación normativa se le da una participación importante a la Corte Suprema. Bielsa considera que estas disposiciones de la ley 24937 eran un modo de recortar los poderes que la Constitución le asignaba al Consejo de la Magistratura (Bielsa, Rafael: "Debilidades y fortalezas de las leyes 24.937 y 24939", en Jornadas Internacionales sobre el Consejo de la Magistratura, Ministerio de Justicia de la Nación, Buenos Aires, 1999, p. 104). Sin embargo, más allá de los mecanismos de armonización, del texto normativo surgía claramente la titularidad y el alcance de la función de administración, en consonancia con los objetivos de los constituyentes. 98

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claramente diferenciadas. La ley 24937 ha interpretado que esa división de funciones incluye, entre las del Consejo, la de dictar "los reglamentos complementarios de las leyes procesales, así como las disposiciones necesarias para la debida ejecución de esas leyes"102. Esto significa una expropiación de funciones que anteriormente se encontraban en manos de la Corte Suprema103. Es decir que, de acuerdo con la constitución y la ley, el organismo que tiene facultad reglamentaria para contribuir a una eficaz administración de justicia es el Consejo de la Magistratura. Último ejemplo: el art. 32 de la ley dispone la transferencia de todo el personal que se desempeñe en funciones administrativas en el ámbito de la Corte al área del Consejo, salvo aquellos empleados y funcionarios “que la Corte preserve para su propia administración”. Es decir que la ley entiende que esas funciones, en lo que concierne al Poder Judicial, no son más ejercidas por el Alto Tribunal. Los tres ejemplos demuestran la voluntad legislativa de detraer competencias administrativas y reglamentarias del ámbito de la Corte Suprema y residenciarlas en el Consejo de la Magistratura, tal como el texto constitucional disponía. IV.d) Desarrollo posterior La letra de la Constitución y de las leyes es una cosa, la interpretación e implementación de las mismas, otra completamente distinta. Al menos, así resulta cuando una institución no quiere resignar los poderes que un nuevo ordenamiento ha trasladado a otro órgano. Esa es la lectura que cabe hacer del devenir del Consejo de la Magistratura y su función de gobierno judicial, desde que se conformó en el año 1998 hasta la fecha. No podemos contar los detalles de todas y cada una de las disputas que ha tenido esa institución con la Corte Suprema respecto a las funciones de administración y de gobierno. Digamos solamente que hoy, a pesar de una Constitución que le atribuye al Consejo una larga serie de competencias administrativas, disciplinarias y reglamentarias poniendo bajo su órbita el objetivo de la “eficaz prestación de los servicios de justicia”104, sigue siendo la Corte Suprema la que gobierna el Poder Judicial. La historia de desencuentros empieza tan temprano como el año 1998, a escasos ocho días de constituido el Consejo, cuando la Corte Suprema dicta una resolución por la que reasume la superintendencia disciplinaria y se avoca a la tramitación del sumario administrativo de los jueces Liporaci y Urso 105. Asimismo, por Acordada 52/98 del 3 de diciembre de 1998 afirma que esas facultades son concurrentes del Consejo y de la Corte Suprema. El Consejo responde mediante Resolución del 10 de diciembre de ese mismo año, afirmando su “competencia exclusiva y excluyente”. Finalmente, se llegó a la solución por la cual las causas anteriores al 17 de noviembre de 1998 eran competencia de la Corte y las posteriores del Consejo y que "el Consejo carece de competencia para aplicar sanciones disciplinarias que de acuerdo con los respectivos ordenamientos procesales pueden aplicar los tribunales superiores a los jueces cuando se trata de facultades disciplinarias anexas al ejercicio de la función jurisdiccional y no de

102

Art. 7, inciso 2º de la Ley 24.937. Cf. art. art. 18, Ley 48 y art. 10, Ley 4.055. 104 Art. 114 inc. 6 Constitución Nacional. 105 Conf. Verbitsky, Horacio: “Socorros mutuos”, Página 12, 3 de enero de 1999, para una interpretación del hecho en clave política. 103

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atribuciones de superintendencia, que tiene por objeto dirigir los procesos y mantener el buen orden y decoro de los juicios"106. Estas disputas se han reproducido, más o menos en términos semejantes, respecto de múltiples aspectos del Gobierno: elaboración y ejecución del Presupuesto Judicial, facultades reglamentarias –tanto propias como delegadas por el Congreso107-, disciplinarias y de superintendencia del personal108. El arma principal que la Corte Suprema ha tenido en estas disputas ha sido su calidad de guardián de la Constitución e instancia máxima del control de constitucionalidad (art. 116 CN), unido a su autoadjudicada calidad de “cabeza del Poder Judicial”. Ello le ha permitido realizar un control en abstracto de las normas del Consejo de la Magistratura y declararlas inválidas, de oficio. Los ejemplos son muchos e incluyen algunos recientes109, pero nos detendremos en la formulación más acabada de la interpretación que la Corte hace de las facultades propias y del Consejo, argumentación que luego se repite en la mayor parte de las decisiones que deciden esta clase de conflictos. Nos referimos a la Acordada 4/00 del 14 de marzo de 2000 por medio de la cual la Corte Suprema declara inválida la resolución 6/00 del Consejo de la Magistratura. En esta última norma, el Consejo había afirmado su competencia para ejercer la superintendencia sobre su propio personal, aptitud que el Alto Tribunal reivindica para sí misma110. Sus argumentos para interpretar la reforma constitucional de 1994 y las leyes reglamentarias son tres: a) la afirmación de que, aún después de la reforma de 1994, la Corte Suprema continúa siendo la “cabeza del Poder Judicial”; b) la distinción entre Administración –a cargo del Consejovs. Gobierno – a cargo de la Corte-, estando la primera subordinada a la segunda; y c) la constatación de que las normas transitorias mantienen la vigencia de las leyes anteriores a la reforma y la competencia del Consejo debe interpretarse de acuerdo con ellas. Analicémoslos con mayor detalle. 106

Exposición del Dr. Eduardo D. E. Orio, miembro de la Comisión de Disciplina del Consejo de la Magistratura, en Colegio Público de Abogados de la Capital Federal: "La experiencia de los abogados en el Consejo de la Magistratura", Cuaderno de Doctrina Nº 23, Buenos Aires, 2002, ps. 13-14. 107 Es particularmente relevante, en este sentido, el derrotero seguido por el régimen de subrogancias judiciales, que la ley 25876 le adjudicó como competencia al Consejo y esté ejercitó, dictando la Resolución 76/04. Por medio de la Acordada 7/2005, la Corte Suprema, ante los planteos de nulidades que se habían planteado en otras instancias respecto de la validez de las designaciones así efectuadas, convalida transitoriamente el régimen, con carácter general, e invita al Poder Ejecutivo y al Consejo a que aceleren el trámite de nombramiento de los jueces definitivos. Lo destacable de este caso es la actitud de la Corte Suprema que en su Acordada realiza un claro acto de gobierno y de ordenamiento de los procesos, “para evitar el caso institucional sin precedentes que provocaría la extensión indiscriminada de esas nulidades” (cons. 5º Acordada 7/05). Luego, el 23 de mayo de 2007 declararía la inconstitucionalidad de la Resolución del Consejo de la Magistratura en el caso Rosza. 108 Para un panorama detallado de estas disputas hasta el año 2005, vid. Corcuera, Santiago Hernán y Rascioni, Nora Valeria: El Consejo de la Magistratura, órgano del Poder Judicial, Lexis Nexis Argentina, Buenos Aires, 2005 109 Mediante Acordada 11/11 del 5 de julio del 2011, la Corte Suprema declaró inválida la Resolución 254/10 del Consejo de la Magistratura, que autorizaba a funciones del Poder Judicial a afiliarse a partidos políticos. 110 Los sucesos ocurren de la siguiente manera: por Acordada 16/99, la Corte Suprema delega al Consejo las facultades de superintendencia sobre el personal de ese Consejo. Este, por Resolución 6/2000 sostiene que no es un inferior de la Corte, que esas facultades le corresponden constitucional y legalmente y, por lo tanto, no necesita delegación. La Corte le contesta en la Acordada 4/2000 y declara inválida la decisión del Consejo de la Magistratura. EL Consejo de la Magistratura, a su vez, vuelve a responder en la Resolución 54/2000 del 22 de marzo de 2000, rebatiendo los argumentos del Tribunal en el sentido de que la Corte es Suprema en lo jurisdiccional pero no en lo organizativo.

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Comienza la Corte Suprema afirmando que “desde su texto originario la Constitución otorgó a esta Corte la condición y calificación de suprema, lo que implica su reconocido carácter de cabeza del Poder Judicial de la Nación”111. Esa doctrina, reiterada a lo largo del tiempo, implica que “esa Corte tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público, para su existencia y conservación; de ahí, que tenga todas las facultades implícitas necesarias para la plena y efectiva realización de los fines que la Constitución le asigna en tanto poder del Estado”112. Esta situación, sostiene el Tribunal en la Acordada, no ha sido alterada por los cambios introducidos en la reforma de 1994. Ello es así, dice, por las siguientes razones: “Basta para sostener esta conclusión con tomar en cuenta que las disposiciones de la ley fundamental que crean el Consejo de la Magistratura y al Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados han sido incluidas en la sección tercera del título de la Constitución, referente al Gobierno Federal, sección que establece el Poder Judicial, por lo que uno y otro son órganos de este Poder. En este sentido, la reforma constitucional de 1994 ha realizado un encuadramiento de aquéllos órganos como pertenecientes a uno de los poderes constituidos desde 1853, que es plenamente concorde con la metodología adoptada para las otras autoridades creadas, definiendo inequívocamente la inserción institucional realizada. Ello es así, pues al igual que con el Consejo de la Magistratura y con el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, al crear la Auditoría General de la Nación y el Jefe de Gabinete de Ministros, la Ley Fundamental los ha incorporado en el ámbito del Poder Legislativo (título primero, sección primera, capítulo sexo) y del Poder Ejecutivo (título primero, sección segunda, capítulo cuarto), respectivamente. Por consiguiente, todos los órganos mencionados se incorporan a los poderes constituidos en cuyos respectivos ámbitos funcionan, para asistirlos en el ámbito de las competencias fijadas y sin independencia funcional” 113.

El silogismo adoptado se podría reproducir así: la Constitución afirma que la Corte Suprema es la cabeza del Poder Judicial y ello quiere decir que ella tiene el gobierno de ese poder. El Consejo de la Magistratura, como institución creada por la reforma de 1994 se inserta en ese esquema prefijado y debe subordinarse a la cabeza establecida. Ello significa que las tareas de administración que la Constitución le otorga deben ser conducidas por el órgano de gobierno que, de acuerdo con el razonamiento antes formulado, es la Corte Suprema de Justicia. Por eso afirma la Acordada “que las atribuciones de gobierno con que cuenta el Tribunal en la condición y con el alcance expresados, comprenden –ciertamenteel examen de los reglamentos dictados por el Consejo de la Magistratura en ejercicio de las facultades concedidas a dicho órgano por la Constitución Nacional…”114. Esta argumentación se completa con una tercera razón, de orden legal: “Que, a su vez, el art. 30 de la ley del Consejo de la Magistratura –t.o. 1999- estableció que las disposiciones reglamentarias vinculadas con el Poder Judicial continuarán en vigencia mientras no fuesen modificadas por el Consejo de la Magistratura dentro del ámbito de su competencia, y que las facultades concernientes a la superintendencia general sobre los distintos órganos judiciales continuasen siendo ejercidas por la Corte Suprema y las cámaras nacionales de apelación, según lo dispuesto en las normas legales y reglamentarias vigentes. Y el art. 31 dispuso sólo la transferencia funcional de parte del personal administrativo de la Corte al Consejo, sin alterar su status de integrantes del Poder Judicial de la Nación”115.

111

Considerando 1ro Acordada 4/2000. Considerando 2do Acordada 4/2000. 113 Considerando 4to Acordada 4/2000. 114 Considerando 5to Acordada 4/2000. 115 Considerando 10mo Acordada 4/2000. 112

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No es nuestra intención discutir aquí esta interpretación, solamente describirla y analizarla. Ella se basa en formular como expresa una atribución de la Corte Suprema –la de ser cabeza del Poder Judicial- que solamente se encuentra implícita en el texto constitucional. A partir de este principio, la Corte interpreta las normas de la reforma de 1994 como subordinadas a ese principio implícito, negando la voluntad de cambio expuesta por los convencionales constituyentes respecto al sistema de gobierno del Poder Judicial. Asimismo, la subordinación del Consejo de la Magistratura es lograda a través de la formulación de un esquema conceptual –Gobierno vs. Administración- que no se encuentra expresado en el texto normativo y por medio del cual, a través de una visión extremadamente restrictiva de la competencia del Consejo – mera administración-, se le atribuye un rol de mero auxiliar. Finalmente, a través de la interpretación de la cláusula transitoria del art. 30 de la Ley 24937 la Corte pretende darle ultra-actividad a normas que otorgaban facultades a la Corte Suprema cuando esta ejercía el gobierno judicial, situación que, justamente, la Constitución quiso reformar. De este modo, por ejemplo, el manejo presupuestario continúa en cabeza de la Corte Suprema de Justicia, a pesar de lo que expresa el inc. 3 del art. 114 CN y la ley reglamentaria, basándose en las normas de la Ley de Autarquía Judicial, anteriores a esa reforma pero no modificadas expresamente por el Congreso de la Nación116. En febrero de 2006 se sancionó la Ley 26080, modificatoria de la 24937, que reformó el Consejo variando el peso de cada estamento, aumentando la representación política y disminuyendo la de abogados y jueces. El organismo quedó integrado del siguiente modo: 7 representantes políticos (3 diputados, 2 por la mayoría y 1 por la minoría; 3 senadores con igual representación, y un representante del Poder Ejecutivo), 3 jueces, 2 abogados y 1 académicos. Es decir, que los 20 miembros originales quedaron en 13 y se excluyó la participación del Presidente de la Corte Suprema de Justicia, que anteriormente ejercía de Presidente del Consejo. La reforma abroqueló a todo el arco opositor, acusando al gobierno de intentar manipular la justicia y romper el equilibrio requerido por el art. 114 CN. Este respondió que su objetivo era desburocratizar el Consejo y debilitar el corporativismo judicial al fortalecer el debate político sobre la justicia117. Las facultades de gobierno no sufrieron modificaciones sustanciales, lo cual podría ser visto como una confirmación de la interpretación de la Corte Suprema respecto a la pervivencia del régimen anterior. En cualquier caso, la realidad es que la politización de la composición del Consejo de la 116

En este sentido, señala May Zubiría, ex miembro del Consejo por el estamento de los abogados, que "el presupuesto es aprobado por la Corte, cosa que no está en la Constitución pero es lo que dice la ley. Es la Corte la que lo remite, aplicando aquella Ley de Autarquía que es del año 1990, cuatro años antes de la reforma constitucional" Continúa diciendo: "cuando se lo comenté a una ministro de la Corte amigo me dijo "pero la ley de autarquía dice...". "Sí", le contesté, "pero la ley de autarquía hay que interpretarla de acuerdo con la Constitución, no podemos interpretar una ley como superior a una reforma constitucional posterior". Entonces, con una sonrisa dijo, "Bueno, hagan reformar la ley, hasta que lo hagan, nosotros vamos a seguir aplicándola" (Exposición del Dr. Diego May Zubiría, en ob. cit. en nota 106, p. 4). Se intentó clarificar esta situación, modificando la normativa, en el proyecto de reforma a la Ley 24937 que tuvo media sanción en la Cámara de Diputados, durante el año 2010. Allí se establecía de forma expresa que se reservaba a la Corte la elaboración de su propio presupuesto, pero que ella no tenía facultades para modificar el proyecto enviado por el Consejo de la Magistratura (cf. Asociación por los Derechos Civiles: La reforma legislativa del Consejo de la Magistratura intentada en 2010 y el rol de las organizaciones civiles, documento inédito, 2011). 117 Cf. Litvachky, Paula & Zayat, Demián: “Procesos de cambio en la justicia argentina: hacia un nuevo modelo de Corte Suprema y el futuro del Consejo de la Magistratura”, Informe Anual CELS 2007. Los Derechos Humanos en la Argentina, CELS-Siglo XXI, Buenos Aires, 2007, p. 141.

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Magistratura significó un duro golpe a su legitimidad institucional, en la medida en que fue visto como un instrumento de gobierno en manos de la mayoría en el gobierno. La Corte Suprema aprovechó esta ocasión para realizar un claro movimiento de liderazgo del Poder Judicial, que significó –en los hechos- una vuelta al esquema del gobierno de los jueces por parte de la Corte Suprema. Los métodos, modalidades y la agenda han variado al compás de una Corte Suprema que se ve a sí misma como la protagonista principal de los cambios en la administración de justicia118. V.- Conclusiones El discurso de apertura del año judicial con el que abrimos estas páginas pone de manifiesto la situación actual del gobierno del Poder Judicial. Allí, el Presidente del Tribunal traza una agenda de acción en la que claramente asume la dirección política del conjunto de los magistrados. Expresa que el objetivo de la Corte Suprema es la transformación del servicio de administración de justicia, tarea para la que define unas Políticas de Estado del Poder Judicial que remiten a un supuesto consenso emanado de las Conferencias Nacionales de Jueces. Expresa también los principios que deben guiar los cambios en el servicio de justicia, muchos de ellos ejemplificados con decisiones jurisprudenciales del propio Tribunal. Asimismo, destaca las tareas llevadas en el ámbito interno del Poder Judicial. En suma, propone un sentido para las acciones individuales, un objetivo de transformación más abarcativo que lo que las porciones de jurisdicción fragmentadas pueden realizar por sí solas. Así, pone en acto su propia definición de lo que significa el gobierno del Poder Judicial, según surge de este Proyecto de Ley de Fortalecimiento de la Independencia del Poder Judicial de la Nación, presentado por la Corte Suprema de Justicia ante la IV Conferencia Nacional de Jueces en el mes de septiembre de 2010119. Dicen sus fundamentos que “El gobierno de un poder del Estado -en términos generales- implica la conducción en marcha ordenada de todos los órganos que componen a ese sector del poder público. Tratándose del Poder Judicial de la Nación y dados sus rasgos particulares, esta función esencial tiene características especiales, razón por la cual resulta conveniente efectuar una enunciación –no taxativa- de las actividades que comprende. Ellas son: · La representación política del poder, y la conducción de su desarrollo. · La planificación de políticas institucionales de corto, mediano y largo plazo. · La gestión para mejorar el servicio de justicia, lo cual se diferencia de la administración. · Las decisiones relativas a traslados, licencias y situaciones administrativas de los jueces. · La creación de nuevos principios en bien de la administración de justicia, instando nuevas leyes y proyectando la modificación de las existentes. · La creación de áreas destinadas a planificar la mejora continua del sistema de justicia. · El ejercicio de funciones de superintendencia, a fin de velar por el buen desempeño de la administración de justicia de la Nación”.

Nótese como en esta definición se recogen los distintos temas que fuimos planteando a lo largo de este capítulo, realizando una síntesis de los elementos que componen el 118

Conf. Thury Cornejo, Valentín: “Atajos constitucionales, o la paradoja de saltarse vallas para derribarlas”, Suplemento de Fallos de la CSJN, Jurisprudencia Argentina, 2012-II. 119 Ventura, Adrián: “Impulsa la Corte una ley para manejar fondos judiciales”, La Nación, 1 de septiembre de 2010.

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gobierno judicial. Es un avance, en este sentido, que exista una conciencia de lo que la función implica así como la importancia que a ella se le da en el marco de las actividades judiciales. Sin embargo, esa afirmación competencial del Tribunal está lejos de ser incontrovertible. Como hemos ido repasando, los conflictos institucionales, las interpretaciones en pugna y la distancia entre el modelo consagrado en la norma escrita y la realidad institucional expresan una disputa política que parece estar lejos de solucionarse. La reforma constitucional, al introducir en su texto al Consejo de la Magistratura, mostraba un camino para la reforma institucional que los poderes constituidos debían continuar en el proceso político. Esta construcción institucional no ha tenido la solidez deseada y la reforma no ha logrado torcer el rumbo de un sistema que hemos caracterizado –usando la expresión de Zaffaroni- como empírico120. Si bien explicar el estado actual del sistema de gobierno judicial excede por mucho los objetivos de este capítulo, la lógica estratégica de los actores parece haber triunfado sobre la institucional y la función jurisdiccional parece haber servido como solución para los problemas derivados del gobierno. Así, la utilización por parte de la Corte Suprema de su carácter de decisor final en cuestiones de interpretación constitucional le ha facilitado su triunfo en la mayoría de las contiendas hermenéuticas. Debemos pasar del gobierno del Poder Judicial como un campo de disputa de poder a ese gobierno visto como una verdadera cuestión constitucional, que necesita ser conceptualizada, debatida y desarrollada por la academia, la legislación y los actores institucionales con competencia en ese campo. La creciente importancia de los jueces en la vida pública y la necesidad de que su actividad sea dirigida, con el objetivo de adecuar el sistema de administración de justicia a las necesidades ciudadanas y a los parámetros constitucionales, hacen del gobierno judicial un tema central en la estructura de poderes. En este punto, la necesidad de determinar quién ejerce esa función corre pareja con el requerimiento de que la misma sea institucionalizada, dotándola de un régimen jurídico propio121 y, sobre todo, de métodos de control efectivos por parte de los otros poderes y actores políticos y sociales. La reforma de 1994 intentó emprender un camino en este sentido, pero la vuelta de hecho de las funciones de gobierno judicial a la Corte Suprema han puesto la cuestión a fojas cero. Todo un desafío que el Derecho Judicial debe tomar como propio, dada su relevancia directa sobre el ejercicio de la función jurisdiccional.

120

Cf. supra punto III.c) Modelo latinoamericano. Es notable, en este sentido, la falta de una definición respecto al régimen aplicable a la función administrativa de la Corte Suprema o a sus facultades reglamentarias por medio de acordadas (cfr. Laplacette, Carlos José: “La Corte Suprema como sujeto pasivo de la delegación legislativa”, La Ley, diario del 13 de abril de 2010). 121

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