Tensiones políticas Estado-sector privado argentino en el comercio y las inversiones con China (2002-2011) Juliana González Jáuregui1 La presencia de la República Popular China (RPC)2 en el escenario internacional colaboró notoriamente con la reactivación económica argentina luego de la crisis post default, hecho que coincidió con su ingreso a la OMC en diciembre de 2001. Así, se convirtió en un importante destino de los productos agro-alimenticios argentinos y en un inversor de creciente relevancia en sectores ligados a la exportación. Al mismo tiempo, China incrementó sus exportaciones de manufacturas hacia Argentina en la última década. En efecto, la balanza comercial ha presentado déficit a partir de 2008. En el presente artículo se desarrollan los hallazgos preliminares de la tesis doctoral. Se analizan las tensiones políticas público-privadas que se han generado en Argentina a raíz del vínculo bilateral con China desde 2002 hasta 2011. Los ejes de la investigación son el comercio bilateral y las inversiones chinas en Argentina. A su vez, se estudian algunas de las medidas que el Estado argentino ha implementado en torno a las demandas de los sectores económicos más vinculados con China. En esa línea, se analiza cómo han influido esas circunstancias en la creación de ámbitos de cooperación y/o resistencia de cara a China. Si bien la presente investigación inicia su análisis en el año 2002, se han tomado en cuenta momentos históricos precedentes, que van más allá del vínculo sino-argentino. Entre ellos, el año 1978, que dio comienzo a las reformas económicas en China. Este proceso marcó un punto de inflexión en su historia y en su manera de relacionarse con el resto de los países que conforman el sistema internacional. Adicionalmente, se explican las repercusiones que ha tenido el crecimiento económico chino sobre su posicionamiento internacional en los últimos tiempos. En esa línea, se estudia la relación de China con Latinoamérica en lo que respecta a comercio bilateral e inversiones a partir de su auge económico en los años 2000. Todos estos sucesos sirven de marco contextual para el tema que atañe a este artículo. Así, para abordar las tensiones suscitadas en Argentina, se efectúa primero un análisis del comercio bilateral con China y de la recepción de inversiones desde ese país. Posteriormente, se presentan algunas perspectivas teóricas que echan luz sobre la interacción entre el Estado y el sector privado y dan cuenta del cruce de intereses que emerge de la misma. Finalmente, se desarrolla la trama política de acuerdos y conflictos que se generan en nuestro país a raíz del vínculo económico con China. La triple transformación a partir de 1978 y el resurgimiento de China El nuevo surgimiento de China, así como el de otros países emergentes, está generando profundos cambios para el orden global y los ámbitos de cooperación internacional. El rápido crecimiento de su economía y el incremento paulatino en su apertura al comercio internacional se ha instaurado como uno de los desarrollos más destacados en la historia económica mundial de los últimos treinta y cinco años; incluso desde los comienzos del capitalismo en el siglo XV. Es menester resaltar que la llegada de Deng Xiaoping al poder en 1978 fue central para que esos cambios se produjeran. De la mano del nuevo líder se dio inicio a lo que se conoce como “socialismo con características de mercado”. Esas reformas permitieron la apertura de la economía china al mercado internacional de un modo sin precedentes. De hecho, colaboraron para ubicarla en el lugar que hoy ocupa en la economía mundial. La comprensión del proceso de 1

Lic. en Relaciones Internacionales (2007, Universidad de Congreso), Magíster en Relaciones y Negociaciones Internacionales (2012, FLACSO-Universidad de San Andrés), Doctoranda en Ciencias Sociales por FLACSO Argentina. Becaria de investigación doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. 2 A lo largo del trabajo, se hablará de la República Popular China o, simplemente, de China.

reformas y sus repercusiones sobre el posicionamiento internacional de China nos permitirá entender las razones por las cuales ese país también adquirió relevancia para la región latinoamericana, en general, y para Argentina, en particular. Desde fines de los años setenta en adelante, China pasó de ser una economía centralmente planificada a una economía con rasgos de mercado. Además, su economía pasó de ser básicamente rural a convertirse en industrializada, al tiempo que se convirtió en una economía abierta. Esa transición se produjo en sólo tres décadas, en un país con extraordinarias dimensiones tanto territoriales como poblacionales (Agosin, Rodas Martini y Saavedra-Rivano 2004). Aún así, esta no es la primera vez en la historia en que China acude a un proceso de “surgimiento”. Hubo tres periodos que se asocian a un fenómeno de estas características en el pasado. El primero ocurrió durante las dinastías Qin, que abarcó desde el 221 al 206 a.C., y Han, que se extendió desde 206 a.C. al 220 d.C. En ese periodo, se estableció el primer gran imperio chino y se desarrollaron sus principales instituciones, que perduraron por siglos. Luego, a lo largo de las dinastías Sui (581-618) y Tang (618-907), China experimentó un importante desarrollo del comercio y de las artes y se abrió al exterior. El mayor esplendor del segundo periodo ocurrió en el siglo VII. El tercer periodo se vincula con las dos últimas dinastías del imperio: Ming (1368-1644) y Qing (1644-1912), cuyo apogeo se produjo entre los siglos XV y XVIII (Agosin, Rodas Martini y Saavedra-Rivano 2004). A pesar de lo expuesto, cabe aclarar que durante la dinastía Ming, China comenzó un proceso de aislamiento respecto del resto del mundo. Esto se produjo como consecuencia de la invasión mongol y la dinastía Yuan (1206-1368) que ellos establecieron. Este sería el causante de la posterior decadencia del imperio chino y su consecuente desaparición durante el siglo XX (Agosin, Rodas Martini y Saavedra-Rivano 2004). Se estima que China fue la nación más rica del mundo en el siglo XVI. Recién hace unos 150 años es que China comenzó a formar parte del mundo en desarrollo, específicamente entre 1850 y 1950. Es decir, desde que entró en decadencia la dinastía Qing hasta la llegada al poder de Mao Zedong (Maddison 2001). Hasta 1978, la economía china estuvo completamente controlada por el Estado. La experiencia soviética sirvió de ejemplo y el sistema económico chino adoptó características de “planificación central”. Se adhirió al “socialismo ortodoxo” tanto a nivel político como económico, ideología que comulgaba, a su vez, con el pensamiento prevaleciente en la región en los años cincuenta (Cesarín 2004). Durante los primeros diez años posteriores a la instauración de la RPC, el sistema de propiedad colectiva colaboró con la recuperación de la economía agrícola. Además, la ayuda soviética favoreció la regeneración de la industria. De todos modos, a lo largo del periodo Maoísta, el contacto con el exterior fue casi nulo. A esto se sumó que entre 1952 y 1973, Estados Unidos le aplicó a China un embargo que abarcaba las transacciones comerciales, financieras y de viajes y, desde 1960, la Unión Soviética hizo lo mismo. Por lo tanto, China creció más lentamente que cualquier otro país comunista y a tasas menores que el promedio mundial (Maddison 2001). En diciembre de 1978 se llevó a cabo la III Sesión Plenaria del XI Congreso del Comité Central del Partido Comunista chino, donde Deng Xiaoping se convirtió en el nuevo líder nacional. Al momento de su ascenso al poder, estaba en marcha un plan de desarrollo de orientación comunista, que duraría diez años (desde 1976 a 1985). Sin embargo, el mismo fue reemplazado por un “Plan de Ajuste”, que favorecería el consumo antes que el crecimiento motivado por inversiones, y apoyaría el desarrollo de la industria liviana (Bottelier 2007). Cabe aclarar que el proceso reformista, que llevaría a la modernización de la economía china, fue concebido en 1975 por Zhou En Lai (Primer Ministro desde 1949), pero su salud y posterior

muerte le impidieron ponerlo en práctica. Deng Xiaoping asumió como líder del Partido Comunista y del gobierno y llevó a cabo las reformas. Impresionado por el avance de las economías del Este de Asia, Deng Xiaoping encaró un proceso de reformas que debían limitar el tamaño y el poder que había adquirido la burocracia. Al mismo tiempo, los criterios de ideología serían postergados para lograr un desarrollo acelerado (Von Wolff y Soto 2005). Desde 1978 en adelante, la economía entró en un proceso de liberalización progresiva y se redujo el control del Estado. Poco a poco, desaparecieron las políticas de auto abastecimiento y el monopolio sobre el comercio con el extranjero. Se acudió a la devaluación del yuan, de tal forma de convertir a China en una economía más competitiva (Maddison 2001). En la primera fase, que abarcó desde 1978 a 1984, se reformó el sector agrícola, que constituía un pilar importante para la economía china. Los productores adquirieron mayores responsabilidades y el sistema de comuna agraria perdió influencia. En su reemplazo, se creó un sistema de granjas familiares y se establecieron derechos de arrendamiento de largo plazo sobre la propiedad rural. Además, se decidió el aumento de precios de los productos agrícolas. Se incentivaron las empresas rurales, que contribuyeron a que China se acercara más a una “economía de mercado” (Agosin, Rodas Martini y Saavedra-Rivano 2004; Prasad y Rumbaugh 2004). En gran parte, los cambios pudieron llevarse a cabo gracias a que beneficiaban, en el ámbito privado, a los propios funcionarios a cargo de las comunas y a sus familiares y amigos. La reforma logró el aumento de la producción alimenticia y la disminución progresiva de la vulnerabilidad de la economía china. Al mismo tiempo, el crecimiento en los ingresos de los agricultores los llevó a demandar más manufacturas y a fomentar el desarrollo industrial. Otra de las reformas llevadas a cabo, con el objetivo de atraer capitales externos, fue la creación de cuatro Zonas Económicas Especiales (ZEE) en 1979. Las ZEE se establecieron para imitar el fuerte crecimiento de los países vecinos, en especial de Japón, la República de Corea (Corea del Sur) y Taiwán (Von Wolff y Soto 2005). Ante el éxito de las reformas de la primera fase, las autoridades chinas introdujeron medidas aún más profundas en una segunda etapa que abarcó desde 1984 a 1988. Esta vez, las reformas se extendieron a las áreas urbanas; se les otorgó vez mayor autonomía a las empresas estatales y se liberalizaron los precios. Esas empresas poseen en la actualidad un régimen autónomo y de carácter corporativo, que les permite acceso al capital privado y también al extranjero. El capital extranjero también forma parte de joint ventures con empresas estatales chinas y, además, de compañías cuyas acciones presentan control extranjero total (Agosin, Rodas Martini y Saavedra-Rivano 2004). La tercera y cuarta fase de reformas ocurrieron entre 1988 y 1991, y desde 1991 a 1997, respectivamente. Sin embargo, ese periodo se caracterizó por la ausencia de instituciones e instrumentos efectivos para la implementación de las políticas macroeconómicas. De hecho, la inflación aumentó considerablemente luego de que los precios se liberalizaron. En consecuencia, durante la tercera fase, el gobierno decidió restablecer los controles sobre los precios e introdujo políticas contractivas para disminuir la inflación (Prasad y Rumbaugh 2004). Ahora bien, las políticas contractivas de la tercera fase lograron estabilizar los precios, pero hicieron que el crecimiento de la economía se frenara, pues las empresas del Estado comenzaron a mostrar pérdidas y se incrementó la deuda entre ellas. Por esas razones, las políticas de estimulación implementadas durante las primeras fases regresaron en la cuarta. Se inició así un nuevo ciclo de crecimiento económico (Prasad y Rumbaugh 2004). El suceso más relevante de la cuarta etapa ocurrió en 1993. La agenda para una reforma nacional extensiva a todo el territorio llegó un año después de que el XIV Congreso Nacional

del Partido Comunista chino adoptara el concepto de “economía socialista de mercado” para encarar su proyecto de desarrollo. A partir de entonces, el proceso de reformas se profundizó y avanzó gracias a las propias fuerzas del mercado y a los compromisos que China fue adquiriendo en la esfera internacional (Bottelier 2007). A lo largo de la cuarta etapa se aceleraron las reformas financieras, empresariales y sociales, que sentaron las bases para lograr que la economía china se integrara aún más a la globalización en la quinta fase. La misma abarcó desde 1998 hasta el presente. Desde ese año en adelante, la economía china acudió a una apertura más amplia y profunda de su economía, específicamente en cuanto a liberalización del comercio (Prasad y Rumbaugh 2004). Resulta importante aclarar que el actual “surgimiento” de China, en comparación con los del Imperio, presenta una diferencia fundamental: la relación con el resto del mundo. Los periodos anteriores sucedieron dentro de las fronteras del país y la repercusión internacional fue escasa; de hecho, sólo se circunscribió a los países de su entorno geográfico: Japón, Vietnam y Corea. En cambio, el despertar actual, si bien tiene causas internas, está principalmente motivado por la entrada de capitales externos y de tecnología y por la demanda de productos chinos por parte de los mercados internacionales (Agosin, Rodas Martini y Saavedra-Rivano 2004). A su vez, el ingreso de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en diciembre de 2001 ha tenido repercusiones relevantes en este proceso de “surgimiento” por las amplias reformas que se comprometió a realizar a partir de ese momento. Entre ellas, caben destacar los principios de no discriminación entre empresas chinas y extranjeras. A su vez, China acordó eliminar progresivamente las barreras no aduaneras al comercio, los subsidios a las exportaciones y aumentar de la transparencia en su legislación, entre otras (Agosin, Rodas Martini y Saavedra-Rivano 2004). El resultado de las reformas: la relevancia de la economía china en el contexto internacional actual Si bien el proceso de reformas económicas iniciado en 1978 todavía está en marcha, China ha logrado dejar atrás el periodo de aislamiento posterior a los años cincuenta y se ha posicionado en el centro de la escena internacional nuevamente. Se ha destacado en las últimas tres décadas y media por un crecimiento y una apertura en su economía de gran magnitud, al igual que por su pujanza exportadora. Su auge ha tenido repercusiones para la economía mundial en su conjunto (Jenkins y Dussel Peters 2009). Desde 2010, China es la segunda economía del mundo, después de Estados Unidos y luego de haber desplazado a Japón, Alemania, el Reino Unido y Francia. Su posicionamiento como segunda economía se basa no sólo en términos de su Producto Bruto Interno (PBI) medido a precios corrientes, sino también en moneda de Paridad de Poder Adquisitivo (PPA). Desde 1978 a 2011, en forma continua, su economía creció en un promedio cercano al 10% anual y el ingreso per cápita se duplicó diecisiete veces. De hecho, redujo su brecha de ingreso per cápita comparado con Europa desde 1980 en adelante (Rosales 2010). En lo que respecta a 2010, China alcanzó una tasa de crecimiento del 10,4%, mientras en 2011 creció 9,2%. En 2012, la CEPAL preveía que China crecería entre un 8% y un 9% anual en los siguientes cinco años (CEPAL 2012). Goldman Sachs predijo en 2007 que para 2027 el tamaño de la economía china superaría a la de Estados Unidos y para 2050 sería superior en un 84%. Por su parte, el FMI anunció que el tamaño de la economía china superaría a la de Estados Unidos en 2016 (FMI 2011). Este crecimiento hace que hoy en día, a nivel mundial, se pueda hablar del “siglo asiático” y de la “nueva geografía” del comercio. Pero este país no sólo ha crecido en términos económicos, sino que también se ha volcado a los mercados globales. Entre 1995 y 2005, las exportaciones

chinas crecieron a un ritmo de 18% anual, al tiempo que las importaciones lo hicieron al 17% anual. Mientras en la década de los setenta, antes de la apertura de su economía, el comercio como parte del PBI significaba menos de un 10%, para 2007 se incrementó a una cifra superior al 40%. Como resultado, la participación china en el comercio mundial ha crecido, aproximadamente, de menos de un 1% en los años ochenta a un 7% (Jenkins y Dussel Peters 2009). China logró convertirse en la economía exportadora más relevante durante 2010, pues representó el 10,4% de las exportaciones del mundo. En cuanto a las importaciones, es el segundo importador más importante (9,1% de las importaciones mundiales), luego de Estados Unidos, que representa el 12,8% mundial. Todo esto aún a pesar de la crisis global. El acelerado crecimiento económico chino es un fenómeno sin precedentes, aunque presenta similitudes con la irrupción de Japón, Taiwán y Corea del Sur. Lo que diferencia a China de estos casos es el dinamismo que ha exhibido en sus niveles de crecimiento en los últimos treinta y cinco años y el tamaño de su economía. Constituye casi un continente en sí misma y su población equivale al 20% de la población mundial total. La introducción de tecnología en sus cadenas productivas durante la época de reformas permitió que la economía china adquiriera alta competitividad. A su vez, el incremento de su presencia en los mercados mundiales, generado por la paulatina apertura incentivada por las reformas, está teniendo repercusiones no sólo en los países subdesarrollados, sino también en los más avanzados. Entre 2001 y 2008, una cuarta parte del crecimiento económico mundial le correspondió a China y, durante 2009, más de dos tercios del mismo (Rosales 2010). A su vez, es menester resaltar que el acelerado desarrollo industrial de China ha repercutido significativamente en el incremento de su demanda de productos primarios, convirtiéndolo en el consumidor más importante de muchos minerales y productos agrícolas. China se está volviendo cada vez más dependiente del resto del mundo para obtener la gran cantidad de materias primas que necesita para su crecimiento económico interno (Jacques 2009). Así, China se ha convertido en el principal comprador mundial de cobre, aluminio, estaño, soja y zinc; el segundo en adquirir azúcar; y el tercero en petróleo. A su vez, ha absorbido cerca de la tercera parte del suministro mundial de carbón, acero y algodón, y casi la mitad del suministro global de cemento. Ha desplazado a Estados Unidos en la tabla que enumera los mayores consumidores de energía del planeta y es el principal productor de energía renovable. A su vez, es el principal mercado de consumo de automóviles y el mayor productor siderúrgico y de naves. Cabe agregar que, si los datos anteriores se observan en términos de su contribución al incremento en la demanda mundial de estos productos, la participación de este país es todavía mayor (Jenkins y Dussel Peters 2009). América Latina y su valor estratégico para China La situación actual del vínculo entre China y América Latina es reciente en términos históricos y está en estrecha relación con el valor estratégico que poseen los recursos naturales latinoamericanos. De hecho, con anterioridad a los años setenta, los vínculos entre China y América Latina eran reducidos y, aún en el presente, el acercamiento dista de ser uniforme para todos los países de la región. Cuando en 1949 el Partido Comunista chino, de la mano de Mao Zedong, asumió el poder de la República Popular China (RPC), se expresó a favor de un paulatino acercamiento a los países latinoamericanos. Esto ocurrió en un contexto de solidaridad con el entonces llamado Tercer Mundo. Mao brindó prioridad a los lazos amistosos para luego realizar intercambios culturales y económicos y así, finalmente, lograr el establecimiento de relaciones diplomáticas con América Latina. De esa manera, se inició un intercambio comercial incipiente, que apenas alcanzó los 30 millones de dólares en la década de los cincuenta. Con el triunfo de la Revolución Cubana en 1959, se abrió una brecha entre Estados Unidos y América Latina, que le brindaría a China la

oportunidad de iniciar vínculos más estrechos con la región. De hecho, China y Cuba establecieron relaciones diplomáticas en septiembre de 1960 (Shicheng 2006; Shixue 2009; Hearn y León Manríquez 2011). Así, Cuba se convertía en el primer país de la región en dar ese paso y en desafiar abiertamente el orden de la Guerra Fría. En el marco de la competencia con la Unión Soviética y con Estados Unidos, y a excepción del acercamiento a Cuba, entre los años cincuenta y setenta, China apenas tuvo interés o recursos materiales para sostener la relación con América Latina. De hecho, su actividad se redujo al mantenimiento de una diplomacia cultural, fundada en una expectativa revolucionaria y de lineamientos ideológicos. Esta diplomacia confiaba en los dividendos de la desestabilización, estaba acompañada de consignas anti estadounidenses y orientada a fortalecer a los partidos y movimientos pro-chinos. Los grupos de izquierda seguidores de las ideas de Mao se dispersaron por algunos países latinoamericanos. Así, Beijing promovió la formación de facciones maoístas en los partidos comunistas de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y Perú (Hearn y León Manríquez 2011). A lo largo de la primera mitad de la década de los sesenta el intercambio comercial entre América Latina y China creció rápidamente, de 31 millones en 1960 a 343 millones de dólares en 1965. Sin embargo, esa tendencia se revirtió en la segunda mitad de la década, cuando la mayoría de los países latinoamericanos evidenciaron una desaceleración en sus tasas de crecimiento. También influyeron en dicha situación las disputas entre China y la Unión Soviética y la Revolución Cultural china. Así, para fines de la década de los sesenta, el comercio bilateral se había reducido a 130 millones. Hasta el histórico acercamiento que iniciaron Mao y Nixon en 1972, sólo Cuba había brindado reconocimiento a la RPC. La mayoría de los países sudamericanos (Chile, Perú, Argentina, Venezuela y Brasil), como también México, reconocieron a la RPC entre 1970 y 19803. La nueva era en las relaciones sino-estadounidenses y la restitución del asiento de China en Naciones Unidas, en 1971, fueron factores determinantes para el alcance de dichos cambios (Shicheng 2006). A medida que se dejaba atrás el paradigma de la Revolución Cultural, y particularmente en el marco de las reformas impulsadas por Deng Xiaoping, China inició una nueva etapa que buscó desarrollar lazos amistosos y de cooperación con los países de la región latinoamericana. Se colocó énfasis en el interés mutuo por la paz y el desarrollo, más allá de las diferencias ideológicas. Este objetivo descansaba en uno más amplio, el de intensificar y restablecer sus relaciones con el resto del mundo. Así, el gobierno chino postuló los cinco principios de coexistencia pacífica4, que había pronunciado transitoriamente entre 1954 y 1955, como base oficial para convivir con gobiernos de distinta organización político-económica. La referencia al respeto mutuo de la integridad territorial de los países serviría al gobierno chino, y sirve aún en la actualidad, como base para poner una condición sine qua non a quienes quieran establecer relaciones diplomáticas con China. Esa condición implica que rompan, o eviten establecer, el mismo tipo de relaciones con Taiwán. El clima de mayor acercamiento y distensión iniciado a fines de los años setenta también colaboró para que, entre 1980 y 1990, Ecuador, Colombia, Bolivia, y Uruguay establecieran

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Los Estados caribeños de Trinidad y Tobago, Surinam, Guyana y Jamaica reconocieron a la RPC en el mismo periodo de tiempo. 4 Fueron negociados en 1954 entre Zhou Enlai (entonces Primer Ministro y Ministro de Relaciones Exteriores de la RPC) y Sri Pandit Jawaharlal Nehru (entonces Primer Ministro indio) para regular las relaciones bilaterales sinoindias, luego adoptados en la Conferencia afro-asiática de Bandung de 1955 y más tarde impulsados por la India en el movimiento de países no alineados, bajo el nombre de Panchsheel. Los mismos fueron la bandera del llamado Tercer Mundo durante la Guerra Fría y proclamaban: respeto a la integridad territorial y soberanía de cada parte; no agresión mutua ni contra terceros; no injerencia en los asuntos internos de cada parte; igualdad y beneficio mutuo; y coexistencia pacífica.

vínculos diplomáticos con la RPC5. Nicaragua brindó su reconocimiento en 1985, pero rompió relaciones con la RPC en 1990 y restableció sus vínculos con Taiwán. Con Belice ocurrió lo mismo, pues estableció vínculos diplomáticos en 1987, pero los rompió en 19896. A su vez, aumentaron las visitas mutuas de líderes nacionales latinoamericanos y chinos y creció el contacto entre el Partido Comunista chino y varias fuerzas políticas latinoamericanas. Además, en el periodo 1980-1990, se produjo un auge en el comercio bilateral (Shicheng 2005). Aún así, el acercamiento a la RPC dista de ser general en la región, en tanto doce países de América Latina y el Caribe mantienen relaciones diplomáticas con Taiwán hasta el presente, de un total de veintidós en todo el mundo (SELA 2010). Como se mencionó precedentemente, China se sitúa hoy en el centro de la escena económica internacional. Su demanda de recursos energéticos, alimentos y productos básicos se ha incrementado de forma acelerada a raíz de las altas tasas de crecimiento interno. De ahí que América Latina se haya convertido, en los años 2000, en una región de creciente gravitación estratégica para China como proveedora de esos recursos y como mercado alternativo donde colocar sus inversiones. El comercio bilateral como uno de los pilares del valor estratégico que posee la región para China Si se compara el comercio entre Latinoamérica y China durante la década de los noventa (representó menos del 1%) con el de la primera década del siglo XXI (alcanzó 8%), el giro es significativo. No sólo se han octuplicado las exportaciones de China a la región latinoamericana, sino que también las importaciones han aumentado cerca de doce veces (SELA 2010). Es más, en los primeros años del siglo XXI, el comercio entre América Latina y China pasó de representar 12 mil millones de dólares en 2000 a más de 140 mil millones en 2011 (Castañeda 2011). En 2011, 9% del total de las exportaciones regionales tuvieron como destino a China, mientras 14% de las importaciones provinieron de ese país. De hecho, China logró reemplazar a la Unión Europea como el segundo mercado de origen más relevante para las importaciones que recibe América Latina (CEPAL 2012). En línea con el argumento anterior, cabe destacar que Estados Unidos era, tradicionalmente, el principal socio comercial de los países de América Latina: percibía, aproximadamente, 60% de sus exportaciones totales a fines de la década de los noventa. Ese porcentaje se redujo a un 40% en 2009. Lo mismo ocurrió con la Unión Europea, que recibía el 20% de las exportaciones latinoamericanas totales a fines de los ochenta y en 2009 sólo alcanzaba un 13% (Rosales 2010; CEPAL 2012). En el caso particular de Argentina, de acuerdo con Carlos Galperín y Carlos D’Elía, “Europa fue la primera en demandar harina de soja desde mediados de los años ochenta hasta principios de 2000. A partir de entonces, China comenzó a demandar de forma creciente y, aunque se le sigue exportando a la Unión Europea, China es la que demanda el mayor volumen”7. China se ha convertido, entonces, en un mercado de exportación clave para Cuba, Chile, Perú, Brasil, Argentina y Venezuela. Mientras tanto, dadas sus especializaciones y su canasta exportadora, México, los países centroamericanos (excepto Costa Rica) y la mayoría de los países del Caribe apenas destinan el 3% o menos de sus exportaciones a ese mercado (CEPAL 2011; 2012).

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En lo que a Estados del Caribe respecta, Antigua y Barbuda y Granada reconocieron a la RPC en el mismo periodo de tiempo. 6 El Estado caribeño de Santa Lucía estableció relaciones formales con la RPC en 1997, pero las rompió y retomó sus relaciones con Taiwán en 2007. En 1997, reconocieron a la RPC los Estados caribeños de Bahamas y Barbados. 7 Entrevista realizada por la autora a Carlos Galperín, coordinador del Centro de Economía Internacional (CEI) del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina; y Carlos D’Elía, consultor del CEI. Buenos Aires, 28 de junio de 2011.

En ese sentido, cabe resaltar que, aproximadamente, el 90% de las exportaciones latinoamericanas que tenían como destino a China en 2008 provenían de países sudamericanos: Brasil (41%), Chile (23,1%), Argentina (15,9%) y Perú (9,3%). La composición de las exportaciones subregionales a China se caracteriza casi exclusivamente por materias primas y por manufacturas basadas en recursos naturales con un grado de procesamiento relativamente bajo. Es más, en todos los casos, las mismas gravitan en torno a uno, dos o tres productos destacados. En el caso de Argentina, la soja y sus derivados junto con el petróleo componen el mayor volumen. En cuanto a Chile, los productos destacados son cobre refinado, concentrado de cobre y pulpa de madera, y en el de Perú lo constituyen la harina de pescado y el cobre. Brasil le exporta básicamente soja, mineral de hierro y petróleo. Costa Rica, en cambio, representa el único caso de exportación cuantiosa de productos manufacturados hacia China, específicamente en lo referente a circuitos integrados (BID 2010). Resulta importante aclarar que la particularidad del caso costarricense es consecuencia del establecimiento de la empresa INTEL en el año 1998. Desde entonces, la empresa comenzó a modificar el perfil productivo del país. A ello se suma el establecimiento de un tratado de libre comercio con China en 2010, que favorece aún más ese tipo de intercambio. En contraste con el caso de Costa Rica, China representa una amenaza para las exportaciones del resto de América Central. Así, más de un 90% de las exportaciones de las exportaciones de El Salvador y Honduras, respectivamente, compiten con China en terceros mercados. En el caso de República Dominicana, este país ha visto reducido a la mitad su porcentaje en las importaciones de Estados Unidos, en el mismo período en que China lo ha duplicado. En cuanto a México, al igual que Centroamérica, compite con China en gran parte de sus exportaciones: el 85% de ellas están bajo amenaza. Esta competencia se inició a partir del ingreso de China a la OMC (CEPAL 2010). Ahora bien, las importaciones provenientes de China han crecido más rápidamente que las exportaciones. De hecho, la penetración importadora se ha acelerado cada vez más durante los años 2000. El déficit comercial de la región respecto a China pasó de 950 millones de dólares en 2000 a unos 32 mil millones de dólares en 2009 (Castañeda 2011). Siguiendo esa línea, cabe resaltar que los productores de manufacturas de dos de los países más industrializados de la región, Argentina y Brasil, se han visto afectados por la competencia que se ha generado en el mercado local. En el caso argentino, entre los primeros semestres de 2004 y 2011, las importaciones provenientes de China aumentaron un 764%. En Brasil, ese salto fue importante también; se registró un incremento del 590% desde 2004 a 2010. El caso de Chile y Perú dista de ser diferente, pues, para ambos, la intensificación del comercio bilateral con la RPC también ha sido relevante. Sin dudas, el establecimiento de un tratado de libre comercio con China, para Chile en 2006, y Perú en 2009, ha sido un factor determinante en dichos cambios. Las exportaciones de Perú a China pasaron de representar un 10,8% en 2005 a un 15,5% en 2010, mientras las importaciones chinas aumentaron de un 8,4% a un 17,1% durante el mismo periodo (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo de Perú 2010). Chile le exportó a China por un valor de 16.791 millones de dólares en 2010, lo que se traduce en un crecimiento de 40,6% del total respecto de 2006. A su vez, las importaciones provenientes de China alcanzaron a 8.296 millones de dólares, lo que representó una variación de 62,1% en relación con 2006 (Pro Chile 2010). En base a lo expuesto, cabe afirmar que el acelerado incremento del comercio entre China y la región latinoamericana encuentra su explicación en la necesidad de recursos energéticos, productos básicos y alimentos por parte de China. En consecuencia, la división de trabajo entre estas dos economías estaría replicando el clásico patrón de materias primas a cambio de manufacturas, que se viene profundizando cada vez más, y viceversa (Jenkins y Dussel Peters 2009). Esa especificidad de la relación ha llevado a que exista escaso margen para la expansión

de la canasta productiva latinoamericana (López y Ramos 2008; Rosales 2010). Dichas circunstancias han adquirido creciente gravitación tanto para el debate público como para la agenda política de los países de la región. El flujo de inversiones chinas hacia América Latina: otro eje representativo del valor estratégico regional Si bien el motor de la relación económica entre China y América Latina durante el siglo XXI ha sido casi exclusivamente el comercio, las inversiones han mostrado un incremento paulatino. En efecto, muchas empresas chinas están invirtiendo en la región latinoamericana de manera creciente. Esto ocurre bajo el ejercicio de la diplomacia privada8 por parte de esas compañías. Cabe aclarar que no todas las inversiones y proyectos de negocios que ha llevado a cabo China han sido planeadas por las autoridades estatales, pues el sector privado en China tiene un grado considerable de autonomía. Sin embargo, el gobierno suele sugerirle a las empresas que inviertan en determinados países, como también acostumbra otorgarles préstamos o subsidios para concretar negocios (d’Hooghe 2007). Es menester resaltar que el uso de la diplomacia pública ha sido siempre parte de los lineamientos del Partido Comunista chino. Con la excepción de determinados momentos como la Revolución Cultural y el periodo inmediato posterior a los sucesos de Tiananmen, China ha empleado este tipo de diplomacia para crear una impresión favorable de sí misma y de sus logros por parte del público extranjero (d’Hooghe 2005). En China, el uso del término “diplomacia pública” refiere a los asuntos públicos, es decir a informar a las audiencias domésticas sobre la política exterior y la diplomacia china (d’Hooghe 2007). Ahora bien, la diferencia que reviste la diplomacia pública china es que los instrumentos que utiliza para llevarla a cabo (medios de comunicación, internet, eventos y proyectos, celebridades y publicaciones) están mayormente controlados por el Estado. Sin embargo, ello dista de significar que actores no estatales (empresas privadas, ONG, académicos y comunidades epistémicas transnacionales) no ejerzan la diplomacia pública; aunque su participación sea limitada, es cada vez mayor. Los actores no estatales chinos no son totalmente independientes, de ahí que sean menos “no estatales” que los de cualquier sistema democrático. Es más, la distinción entre actores estatales y no estatales es inválida en el caso de China. Los factores que distinguen a los actores no estatales son: que no han sido iniciados por el Estado, que no son operados por el Estado y que tienen el objetivo de perseguir sus propios intereses sociales o comerciales (d’Hooghe 2007). Respecto a la IED (Inversión Extranjera Directa) china en Latinoamérica, la misma representó un porcentaje menor (sólo el 0,3%) en comparación con sus inversiones en el resto del mundo desde 2005 a 2010. Se concentró, casi exclusivamente, en los paraísos fiscales y tuvo como principales destinos a las Islas Caimán y las Islas Vírgenes Británicas (Rosales y Kuwayama 2012). El resto de la IED china en la región ha tenido como motivación principal el acceso a recursos naturales, especialmente cobre, petróleo, mineral de hierro y el complejo industrial de la soja. Por esa razón, se dirigió a países con dotación minera y de petróleo como Venezuela, Chile, Perú, Ecuador y Brasil. A dicha motivación se suma la búsqueda de nuevos mercados y la mejora de la eficiencia en términos productivos y administrativos (BID 2010). En lo que respecta al sector manufacturero, las industrias chinas como la textil, la papelera, la automotriz, la electrónica y la de tecnología de la información y las telecomunicaciones, se han volcado a México y a los países miembros del MERCOSUR para establecer sus primeras bases de producción en la región. 8

A diferencia de la mayoría de los países del mundo y tal como ocurre con la diplomacia pública, la diplomacia privada en China está estrechamente vinculada al Estado. De hecho, muchas de las compañías que han llevado a cabo las inversiones más relevantes en América Latina son estatales y, gran parte de aquellas que no lo son, están influidas de alguna manera por el Estado.

Cabe aclarar que, mientras las inversiones de China en América Latina fueron modestas durante ese periodo, los flujos de inversión desde la región latinoamericana hacia el país asiático fueron casi inexistentes, salvo en el caso de algunos países caribeños. Brasil, Argentina, Chile, México y Perú han invertido en China, pero los montos han sido mínimos. La mayoría de la IED con destino a China se origina en paraísos fiscales: las Islas Vírgenes Británicas, las Islas Caimán y Barbados (Rosales y Kuwuyama 2012). Aún así, en la etapa 2002-2007, las inversiones brasileras en China alcanzaron los 175 millones de dólares y estuvieron dirigidas a los sectores de fabricación de aviones, eléctrico, tecnología de la información, agroindustria y calzado. En lo que respecta a Argentina, la empresa Techint ha invertido en el sector siderúrgico. Las empresas mexicanas Bimbo y el Grupo Maseca también han realizado inversiones en China. Entonces, aunque son incipientes, se registran algunos flujos de IED desde Latinoamérica hacia China. A pesar de lo expuesto anteriormente, el año 2010 fue un año relevante en lo que respecta a recepción de IED china en la región. Cerca del 14% de la IED china en 2010 fue destinada a países de América Latina. Muchas empresas públicas chinas de importancia, abajo detalladas, que operan en sectores de extracción de recursos naturales y de manufacturas, invirtieron en la región más de 15 mil millones de dólares durante ese año. Estos hechos convirtieron a China en el tercer principal inversor en América Latina; representó el 9% de la IED que recibió la región, mientras Estados Unidos lo hizo en un 17% y los Países Bajos en un 13% (CEPAL 2012). La centralización en sectores y/o países a los cuales China destina fondos es un aspecto relevante a considerar. Con la excepción de Brasil y Uruguay, prácticamente todos los flujos siguen el patrón de búsqueda de recursos naturales, que acumularon un 92% de las inversiones chinas confirmadas en América Latina hasta 2010. El 8% restante ha sido destinado al mercado interno brasilero, principalmente a la provisión de infraestructura y, en menor medida, a las manufacturas. Las inversiones con intención de crear plataformas de exportación hacia otros países fueron reducidas (0,3%). Para algunas economías pequeñas, como Ecuador, China ha sido una fuente importante de inversiones en los tiempos recientes. En cambio, en México y Centroamérica, exceptuando a Costa Rica, la inversión china continúa siendo irrelevante (BID 2010; CEPAL 2010). Al igual que con el comercio, las inversiones chinas se han dirigido principalmente a los países sudamericanos. En el periodo que va desde 2003 a 2010, el 81% de las inversiones chinas en la región se destinaron a Sudamérica: Brasil recibió el 41%, Venezuela el 15%, Perú el 12%, Argentina el 11% y Chile el 2% (BID 2010). Las principales inversiones con Argentina como destino se dirigen al sector de hidrocarburos. En cuanto a Chile, la inversión china se destina a sectores no financieros y está concentrada en agricultura, silvicultura y minería, que totalizan un 95% del total (Comité de Inversiones Extranjeras del Gobierno de Chile 2011). En Perú, el total de las inversiones chinas se dirigen a la minería (Pro Inversión Perú 2011). Brasil, por su parte, también siguió esa tendencia; recibió inversiones chinas desde 2003 a marzo de 2011 por un total de 37.100 millones de dólares. Las inversiones se destinaron principalmente a sectores ligados a los recursos naturales, como metales (56,5%), petróleo, gas y carbón (28%), energía eléctrica (5,1%). Aunque también recibió inversiones en el sector de automotores (4%) y de logística y transporte (1,9%). Solamente durante el año 2010, las inversiones chinas en Brasil alcanzaron 17.100 millones de dólares (Moreira Ginebra 2011). Durante 2010, más del 90% de las inversiones chinas en la región se concentraron en el sector de hidrocarburos y, en menor medida, en el de minería. En el marco del ejercicio de la diplomacia privada, dos de las empresas petroleras estatales más importantes de China (SINOPEC y CNOOC) han reforzado cada vez más su presencia en América Latina. De hecho, SINOPEC fue la compañía que realizó la inversión más relevante en la región, al adquirir 40% de las operaciones que Repsol-YPF realizaba en Brasil. Las empresas CNOOC y Sinochem también anunciaron adquisiciones relevantes en Brasil y Argentina. CNOOC adquirió el 50% de Pan American Energy en Argentina. Mientras tanto, Sinochem se quedó con una participación de 3 mil millones de dólares en un campo petrolero en Brasil. En cuanto a minería, las empresas

estatales chinas Aluminium Corporation of China Limited (conocida como Chalco o Chinalco) y China Minmentals Corporation invirtieron en Perú y Wuhan Iron and Steel Corporation (WISCO), también estatal, en Brasil. La empresa privada Huawei Technologies Corporation y la compañía estatal Zhong Xing Telecommunication Equipment Company (ZTE) invirtieron en el sector de telecomunicaciones en América Latina, mientras las compañías Build Your Dreams (BYD, empresa privada), Chery (de propiedad principalmente estatal porque la empresa privada SAIC posee sólo el 20% de las acciones) y Geely (de capitales privados) lo hicieron en el sector automotriz (CEPAL 2012). Argentina y China: el vínculo en términos de comercio bilateral y recepción de IED china Argentina estableció relaciones diplomáticas con China en 1972, en un contexto en el que la mayoría de los Estados sudamericanos tomaban el mismo rumbo. Al igual que con muchos países de la región, fue en los años noventa cuando China intensificó las relaciones bilaterales con nuestro país (Oviedo 2005, Shicheng 2006). Durante esa década, se firmaron acuerdos y convenios relativos a la posibilidad de asociación empresarial y de radicación de inversiones chinas en Argentina (Cesarín 2010; Malena 2010, 2011). Sin embargo, recién en los años 2000, y en consonancia con su ingreso a la OMC, China se convirtió en un motor de la reactivación argentina post default, especialmente gracias a su demanda de soja y productos oleaginosos. Tal es así que China se ha posicionado como una “economía – mercado sostén” para nuestro país en la última década (Cesarín 2010, p. 10). A ello se suma que, durante el mismo periodo, ha incrementado sus inversiones en Argentina. Como en otros países de África y de América del Sur, ricos en recursos naturales, el principal interés chino radica en las tierras con aptitudes agropecuarias, en minería y en extracción de petróleo, y en infraestructura y transporte vinculados con ese tipo de actividades. En línea con lo anterior, la aproximación a Argentina dista de ser excepcional al resto de América Latina. China está acudiendo a países en desarrollo como mercado para sus productos, pero también para proveerse de energía y recursos naturales (Mitchell y McGiffert 2007; Lanxin 2009). Desde el punto de vista estratégico, América Latina colabora con el proceso de modernización china, pero esto ocurre en base a un modelo de relación asimétrica (Jenkins y Dussel Peters 2009; Rosales 2010). Cuando desde China se habla de “complementariedad” se está haciendo referencia a la provisión de materias primas por parte de países en desarrollo, principalmente latinoamericanos y africanos, y a la venta de productos industriales, científicos y técnicos desde el mercado chino (Oviedo 2011). Esta coyuntura se asemeja, a grandes rasgos, a la división internacional del trabajo suscitada bajo el imperialismo británico a fines del siglo XIX. El comercio bilateral entre Argentina y China Como se puede observar en las Tablas 1 y 2 y en los Gráficos 1 y 2 expuestos a continuación, el flujo comercial entre Argentina y China mostró un gran desarrollo en el periodo 2002-2011. Durante la etapa 2002-2006, las exportaciones de Argentina a China crecieron a un promedio anual del 41% y las importaciones a un promedio anual del 78%. De ahí que en 2006 el superávit comercial haya disminuido por tercer año consecutivo. Tal como muestran la Tabla 1 y el Gráfico 2, durante 2006, el valor de las exportaciones argentinas a China alcanzó U$S 3.475 millones, que significó un aumento del 10% respecto del mismo periodo del año 2005, mientras que las importaciones totalizaron U$S 3.121 millones (crecieron 39%). El saldo comercial fue positivo en U$S 354 millones (Gráfico 1). Es dable mencionar que en 2006 las exportaciones a China participaron en un 7,5% en las exportaciones totales de Argentina; cerca del doble que en 2002. A lo largo de 2007, como señala la Tabla 1 y en el Gráfico 2, el valor de las exportaciones argentinas a China fue de U$S 5.169 millones; representó un aumento del 49% respecto de 2006. Al mismo tiempo, las importaciones alcanzaron U$S 5.092 millones; las mismas

crecieron en un 63% en comparación con el año anterior. El saldo comercial fue positivo en U$S 76 millones (Gráfico 1). Sin embargo, el superávit comercial volvió a reducirse por cuarto año consecutivo. Es importante señalar que, en 2007, la participación de las exportaciones a China en las exportaciones totales de nuestro país fue del 9,3%; alcanzaron su máximo valor en 27 años. En lo que respecta a 2008, como se observa en la Tabla 1 y en el Gráfico 2, el valor de las exportaciones alcanzó U$S 6.354 millones, es decir crecieron un 24% en relación a 2007. Las importaciones totalizaron U$S 7.103 millones; las mismas aumentaron un 39% respecto de 2007. A raíz de estos valores, se registró un saldo comercial negativo de U$S 748 millones. Aquí resulta importante destacar que el saldo comercial negativo alcanzado fue el máximo histórico y el primero en la década (Gráfico 1). A su vez, en 2008, la participación de las exportaciones a China en las exportaciones totales de Argentina se mantuvo por encima del 9% por segundo año consecutivo, que a su vez significa 5% más que en 2002. Al observar la Tabla 1 y el Gráfico 2, se visualiza que el valor de las exportaciones de Argentina a China fue de U$S 3.666 millones en 2009, que representó una disminución del 43% respecto de 2008. Las importaciones alcanzaron U$S 4.822 millones, es decir, disminuyeron en un 32% respecto del año anterior. Las reducciones señaladas se produjeron como consecuencia de la disminución en el comercio mundial a raíz de la crisis internacional desatada en 2008. Así, el saldo comercial de Argentina con China fue negativo en U$S 1.156 millones (Gráfico 1). Como se señaló, el saldo comercial de Argentina con China comenzó a ser deficitario a partir del año 2008, por primera vez desde el año 2000. No obstante, las exportaciones obtuvieron su máximo en ese mismo año. Como consecuencia de la crisis, las ventas argentinas a China retrocedieron en 2009 para comenzar a recuperarse en 2010. De hecho, creció la participación de China en el comercio exterior argentino, pues las exportaciones de nuestro país a China representaron un 9,8% de las exportaciones totales en 2010, mientras las importaciones lo hicieron en un 13,3%. Tal como se detalla en las Tablas 1 y 2, el flujo de comercio entre Argentina y China en 2002 alcanzaba los US$ 1,4 miles de millones, mientras que en 2011 su valor fue de US$ 16,8 miles de millones, lo que implica que el volumen de las transacciones se incremento más de doce veces.

Tabla 1 Exportaciones e Importaciones de Argentina a China 2002-2011 República Popular China 2002

Valor Exportación

Valor Importación 330.221

763.288

2.483.048

720.175

1.762.873

2.627.852

1.401.791

1.226.061

2005

3.206.380

2.239.820

966.560

2006

3.475.844

3.121.701

354.143

2007

5.169.805

5.092.938

76.867

2008

6.354.934 3.666.464 5.798.690

7.103.848 4.822.574 7.649.134

6.237.831

10.572.973

40.114.357

43.055.175

2003 2004

1.093.509

Saldo Comercial

2009 2010 2011 TOTAL

-748.914 -1.156.110 -1.850.444 -4.335.142 Elaboración propia en base a CEPAL.

Tabla 2 Exportaciones e Importaciones Argentinas a China 2002-2011, en comparación con el resto de los países (en miles de dólares) Año País de origen

2002

2003

2004

2005

Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Exportación Importación Exportación Importación Exportación Importación Exportación Importación China

1.093.509

330.221

2.483.048

720.175

2.627.852

1.401.791

3.206.380

2.239.820

Otros países

24.566.156

8.658.339

27.454.795

13.129.418

31.946.897

21.042.303

36.629.052

26.437.625

TOTAL

25,649,665

8,988,540

29,937,843

13,849,593

34,574,749

22,444,094

39,835,432

28,677,445

Año País de origen

2006

2007

2008

2009

Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Exportación Importación Exportación Importación Exportación Importación Exportación Importación China

3.475.844

3.121.701

5.169.805

5.092.938

6.354.934

7.103.848

3.666.464

4.822.574

Otros países

43.069.194

31.030.433

50.809.576

39.612.851

63.662.889

50.356.587

52.004.750

33.962.501

TOTAL

46,545,038

34,152,134

55,979,381

44,705,789

70,017,823

57,460,435

55,671,214

38,785,075

Año País de origen

2010

2011

Valor Valor Valor Valor Exportación Importación Exportación Importación China

5.798.690

7.649.134

6.237.831

10.572.973

Otros países

62.387.788

49.142.252

77.711.685

63.362.458

TOTAL

68,186,478

56,791,386

83,949,516

73,935,431 Elaboración propia en base a CEPAL.

Gráfico 1 Saldo Comercial de Argentina en el periodo 2002-2011, en base a la evolución de la Balanza Comercial con China 3 2 1

1,8 1,2 0,8

1 0,4

0 2002 -1 -2

2003

2004

2005

2006

0,1 2007

2008 2009 2010 -0,7 -1,1

2011

-1,9

-3 -4 -4,3 -5 Elaboración propia en base a CEPAL.

Gráfico 2 Exportaciones e Importaciones de Argentina a China 2002-2011 2002 2011 (en millones en dólares)

18.000.000 16.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 Valor Importación

8.000.000

Valor Exportación

6.000.000 4.000.000 2.000.000 0

Elaboración propia en base a CEPAL.

A pesar de lo expuesto, cabe destacar que, en el periodo 2002-2011, 2011, como consecuencia de la especificidad de la demanda china,, las exportaciones argentinas con ese destino se destacaron por la concentración en productos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales. Los rubros de semillas y frutos oleaginosos (principalmente porotos de soja), grasas y aceites (en especial aceite de soja) y combustibles minerales (básicamente, petróleo crudo) lideraron las exportaciones nacionales (ver Tabla 3). 3)

Producto

Tabla 3 Exportaciones argentinas a China de productos seleccionados Períodos 2002-2004, 2002 2005-2007 y 2008-2011 2011 (en millones de U$S) Monto Monto exportado Promedio Promedio Porcentaje Exportado periodo anual Anual 2005-2007 2002-2004

Porcentaje

Porotos de soja

2.884

961

S/D

5.811

1.937

52,00%

Aceite de soja

1.881

627

S/D

2.852

950

16,00%

Aceites crudos de petróleo

158

52

S/D

1.505

501

8,00%

4.923

1.640

10.168

3.388

100%

Totales Producto

Monto Exportado 2008-2011

Promedio Anual

Porcentaje

Porotos de soja

13.314

3.328

57,64%

Aceite de soja

3.610

902

18,61%

Aceites crudos de petróleo

1.989

497

8,86%

Totales

18.913

4.727

100% Elaboración propia en base a INDEC y COMTRADE. COMTRADE

En cambio, las importaciones de origen chino estuvieron altamente diversificadas; de hecho, entre ellas predominaron bienes industriales basados en alto y medio contenido tecnológico. Los rubros más relevantes fueron: máquinas, aparatos y material eléctrico, máquinas y aparatos mecánicos, productos químicos orgánicos (glifosato y su sal de monoisopropilamina) y vehículos automóviles, tractores y sus partes, entre otros (ver Tabla 4). Tabla 4 Importaciones argentinas a China de productos seleccionados Períodos 2002-2004, 2005-2007 y 2008-2011 (en millones de U$S)

Producto

Monto Monto importado Promedio Promedio Porcentaje importado Porcentaje periodo anual Anual 2005-2007 2002-2004

Computadoras portátiles

40

13

S/D

282

94

2,00%

Glifosato y su sal de monoisopropilamina / Ácido fosfonometiliminodiacético, ácido trimetilfos fónico

200

67

S/D

514

171

3,33%

Motocicletas, de cilindrada menor o igual a 125 cm3 y mayor a 50cm3

17

6

S/D

444

148

2,66%

Totales

257

85

1.240

413

100%

Producto

Monto Promedio importado Porcentaje Anual 2008-2011

Computadoras portátiles

1.609

402

5,76%

Glifosato y su sal de monoisopropilamina / Ácido fosfonometiliminodiacético, ácido trimetilfos fónico

1.721

430

5,59%

Motocicletas, de cilindrada menor o igual a 125 cm3 y mayor a 50cm3

1.053

263

2,93%

Totales

4.383

1.095

100% Elaboración propia en base a INDEC y COMTRADE.

Como se observa en la Tabla 5, en 2006, tres fueron los productos que concentraron el 84% de las exportaciones a China. Los porotos de soja representaron el 41%, los aceites crudos de petróleo el 25% y el aceite de soja 18%. En el caso de los productos del complejo sojero9,

9

De acuerdo con el INDEC, un complejo exportador incluye aquellas posiciones arancelarias cuyos productos forman parte de la misma cadena productiva. Los complejos oleaginosos, cerealeros, petrolero-petroquímico y

ambos redujeron el volumen exportado respecto a 2005. En el del aceite crudo de petróleo, sus exportaciones se incrementaron considerablemente respecto del año anterior. Tabla 5 Exportaciones argentinas a China, 2005-2006 Primeros 3 productos exportados en 2006 (en millones de U$S)

Posición

1.727

1.422

41

Variación 2006-2005 en % -18

Aceites crudos de petróleo

189

894

25

372

Aceite de soja en bruto, incluso desgomado

707

640

18

-10

Descripción

12010090

Porotos de soja excluidos para siembra

27090010 15071000

2005

Participación 2006 (en %)

2006

Elaboración propia en base a INDEC.

Cabe destacar que el complejo sojero concentró el 80% de las exportaciones a China en 2007. Si se observa la Tabla 6, los porotos de soja representaron el 51% y el aceite de soja el 29% de las exportaciones a China en ese año. Las ventas de ambos productos crecieron, en comparación con el año 2006, un 87% en el caso de los porotos y un 142% en el caso del aceite. Aunque en menor medida, otro de los productos destacados para 2007 fue el aceite crudo de petróleo, que logró una participación del 8% en las exportaciones totales y alcanzó ventas por U$S 422 millones. A pesar de lo expuesto, es menester destacar que sus exportaciones cayeron un 53% respecto de 2006. Tabla 6 Exportaciones argentinas a China, 2006-2007 Primeros 3 productos exportados en 2006 (en millones de U$S)

Posición

Descripción

12010090

Porotos de soja excluidos para siembra

15071000

Aceite de soja en bruto, incluso desgomado

27090010

Aceites crudos de petróleo

2006

Participación 2007 (en %)

2007

Variación 2007-2006 en %

1.422

2.655

51

87

627

1.515

29

142

422

8

-53

894

Elaboración propia en base a INDEC

A lo largo de 2008, el complejo sojero concentró el 79% de las exportaciones a China. De acuerdo con lo expuesto en la Tabla 7, los porotos de soja representaron el 56% y el aceite de soja 23%. Así, las ventas de porotos se incrementaron 36% respecto de 2007, mientras las de aceite de soja disminuyeron un 4%. Otro de los productos destacados, aunque en menor medida que los del complejo sojero, fue el aceite crudo de petróleo, que alcanzó una participación del forestal son, entre otros, casos que se engloban dentro de esta definición. Dentro del complejo oleaginoso está el de la soja, que abarca porotos de soja, aceite de soja, pellets y harina derivada del mismo.

11% en las exportaciones totales y sumó ventas por U$S 724 millones. Las exportaciones de este producto se incrementaron 71% respecto de 2007. Tabla 7 Exportaciones argentinas a China, 2007-2008 Primeros 3 productos exportados en 2008 (en millones de U$S)

Posición

Descripción

12010090

Porotos de soja excluidos para siembra

15071000

Aceite de soja en bruto, incluso desgomado Aceites crudos de petróleo

27090010

2007

Participación 2008 (en %)

2008

Variación 2008-2007 en %

2.663

3.609

56

36

1.521

1.457

23

-4

724

11

71

423

Elaboración propia en base a INDEC

En 2009, el complejo sojero concentró el 73% de las exportaciones argentinas a China. De las mismas, 39,8% correspondieron a aceite de soja y 33,1% a porotos de soja. Otro de los productos destacados, aunque en menor medida que los del complejo sojero, fue el aceite crudo de petróleo, que alcanzó una participación del 6,2% en las exportaciones totales. El mismo sumó ventas por U$S 224 millones, pero sus exportaciones disminuyeron respecto de 2008 (ver Tabla 8). Tabla 8 Exportaciones argentinas a China 2009 Primeros 3 principales productos (en miles de U$S)

Posición

Descripción

15071000

Aceite de soja en bruto, incluso desgomado

12010090

Porotos de soja excluidos para siembra

27090010

Aceites crudos de petróleo

Participación del producto en las exportaciones argentinas a China (%)

Participación de China en las exportaciones totales de Argentina en dicho producto (%)

1.442.079

39,8

46

1.200.579

33,1

72,6

6,2

9,1

2009

224.858

Elaboración propia en base a INDEC

De acuerdo con la Tabla 9, los productos pertenecientes al complejo sojero concentraron el 75% de las exportaciones argentinas a China durante 2010. De las mismas, 71% correspondieron a porotos de soja y 3,97% a aceite de soja. Otro de los productos destacados fue el aceite crudo de petróleo, que alcanzó una participación del 11,48% en las exportaciones totales. Sus ventas totalizaron U$S 665 millones y, a diferencia de la disminución en 2009, sus exportaciones se incrementaron.

Tabla 9 Exportaciones argentinas a China 2010 Primeros 3 principales productos (en miles de U$S)

Posición

Descripción

12010090

Porotos de soja excluidos para siembra

27090010

Aceites crudos de petróleo

15071000

Aceite de soja en bruto, incluso desgomado

2010

Participación Participación de China en del producto las en las exportaciones exportaciones totales de argentinas a Argentina en China (%) dicho producto (%)

4.117.582

71

82,9

665.971

11,48

25,8

3,97

5,8

230.519

Elaboración propia en base a INDEC

Durante 2011, la situación dista de ser diferente. El complejo de la soja representó el 78% de las exportaciones argentinas a China. De ellas, 70,47% correspondieron a porotos de soja y 7,69% a aceite de soja. Aunque en menor medida, otro de los productos destacados para 2011 fue el aceite crudo de petróleo, que logró una participación del 6,77% en las exportaciones totales y alcanzó ventas por U$S 422 millones. A pesar de ello, cabe resaltar que disminuyeron respecto de 2010 (ver Tabla 10). Tabla 10 Exportaciones argentinas a China 2011 Primeros 3 principales productos (en miles de U$S)

Posición

Descripción

12010090

Porotos de soja excluidos para siembra

15071000

Aceite de soja en bruto, incluso desgomado

27090010

Aceites crudos de petróleo

2011

Participación Participación de China en del producto las en las exportaciones exportaciones totales de argentinas a Argentina en China (%) dicho producto (%)

4.396.004

70,47

81

479.833

7,69

9,6

6,77

19,4

422.567

Elaboración propia en base a INDEC

Como se observa en la Tabla 11, en 2006, los principales rubros importados por Argentina desde China pertenecen a los rubros de Maquinas y aparatos mecánicos, entre los que sobresalen las Máquinas automáticas para procesar datos. En cuanto a los Productos químicos, se destaca el glifosato.

Tabla 11 Importaciones argentinas desde China, 2005-2006 Primeros 3 productos importados en 2006 (en millones de U$S)

87112010

Motocicletas con motor de émbolo alternativo, de cilindrada menor o igual a 125 cm3 y mayor a 50cm3

48

128

4

Variación 2006-2005 en % 166

29310032

Glifosato y su sal de monoisopropilamina Máquinas automáticas para procesamiento de datos, digitales, portátiles

81

83

3

3

33

59

2

77

Posición

84713019

Descripción

2005

Participación 2006 (en %)

2006

Elaboración propia en base a INDEC

De acuerdo con la Tabla 12, los principales productos importados por nuestro país desde China en 2007 correspondieron a los rubros de Máquinas y aparatos eléctricos y mecánicos, que de modo similar a 2006, representaron 50% de las importaciones provenientes de China. Entre los aparatos mecánicos sobresalen computadoras portátiles. En cuanto al rubro Productos químicos, se destacan el glifosato y ácido de fosfonometiliminoacedético. Tabla 12 Importaciones argentinas desde China, 2006-2007 Primeros 3 productos importados en 2007 (en millones de U$S)

87112010

Motocicletas con motor de émbolo alternativo, de cilindrada menor o igual a 125 cm3 y mayor a 50cm3

128

211

4

Variación 2007-2006 en % 64

29310032

Glifosato y su sal de monoisopropilamina Ácido fosfonometiliminodiacético

83

173

3

109

40

131

3

226

Posición

29310037

Descripción

2006

2007

Participación 2007 (en %)

Elaboración propia en base a INDEC

Como se observa en la Tabla 13, durante 2008 los principales productos importados por Argentina, con China como país de origen, correspondieron a los rubros de Productos químicos, principalmente glifosato y ácido fosfonometiliminodiacético, y al de Máquinas y aparatos eléctricos y mecánicos. Entre los aparatos mecánicos, nuevamente se destacan las computadoras portátiles. Tabla 13 Importaciones argentinas desde China, 2007-2008 Primeros 3 productos importados en 2008 (en millones de U$S)

Posición 29310032

Descripción Glifosato y su sal de monoisopropilamina

2007 173

2008 496

Participación 2008 (en %) 7

Variación 2008-2007 en % 186

29310037

Ácido fosfonometiliminodiacético

131

407

6

211

87112010

Motocicletas con motor de émbolo alternativo, de cilindrada menor o igual a 125 cm3 y mayor a 50cm3

211

251

4

19

Elaboración propia en base a INDEC

En 2009 y tal como se observa en la Tabla 14 sobresalen las importaciones argentinas desde China de computadoras portátiles, glifosato y motocicletas. Tabla 14 Importaciones argentinas desde China Primeros 3 productos importados en 2009 (en miles de U$S)

Posición

84713019

29310032

87112010

Descripción

Las demás máquinas automáticas para procesamiento de datos, portátiles, de peso inferior o igual a 10 kg., que estén constituidas, al menos, por una unidad central de proceso, un teclado y un visualizador, capaces de funcionar sin fuente externa de energía Glifosato y su sal de monoisopropilamina Motocicletas con motor de émbolo alternativo, de cilindrada menor o igual a 125 cm3 y mayor a 50cm3

Participación Participación de del producto China en las en las importaciones 2009 importaciones totales de argentinas Argentina de desde China dicho producto (en %) (%) 222.727 4,6 85,4

202.046

4,2

97

110.055

2,3

81,7

Elaboración propia en base a INDEC

En 2010, sobresalen las importaciones argentinas desde China de computadoras portátiles, partes para aparatos de telefonía y glifosato (ver tabla 15). Tabla 15 Importaciones argentinas desde China Primeros 3 productos importados en 2010 (en miles de U$S)

Posición

84713019

Descripción

Máquinas automáticas para procesamiento de datos, digitales, portátiles, de peso inferior o igual a 10 kg. Y mayor a 3 kg., sin fuente

Participación Participación del producto de China en las en las importaciones 2010 importaciones totales de argentinas Argentina de desde China dicho producto (en %) (%) 414.403 5,41 97,4

exterior de energía n.e.p.

85299020

29310032

Partes para aparatos receptores de radiotelefonía, radiotelegrafía, radiodifusión, televisión, videomonitores y videoproyectores Glifosato y su sal de monoisopropilamina

234.256

3,06

46,1

190.613

2,49

91,7

Elaboración propia en base a INDEC

Como se observa en la Tabla 16, en 2011 sobresalieron las importaciones argentinas desde China de partes para aparatos de telefonía y circuitos impresos para aparatos eléctricos. Tabla 16 Importaciones argentinas desde China Primeros 3 productos importados en 2011 (en miles de U$S)

Posición

85177099

85177010

85299020

Descripción

Partes ncop., p/aparatos eléctricos de telefonía o telegrafía c/hilos de telecomunicación por corriente portadora o digital Circuitos impresos c/componentes eléctricos o electrónicos montados p/aparatos eléctricos de telefonía o telegrafía c/hilos, de telecomunicación por corriente portadora o digital Partes para aparatos receptores de radiotelefonía, radiotelegrafía, radiodifusión, televisión, videomonitores y videoproyectores

Participación Participación del producto de China en las en las importaciones 2011 importaciones totales de argentinas Argentina de desde China dicho producto (en %) (%) 365.817 3,46 84,1

364.960

3,45

48,7

357.397

3,38

61,2

Elaboración propia en base a INDEC

Así, en el comercio bilateral, según los informes y estadísticas analizados, el rasgo central es el aumento de la concentración sectorial. Mientras en las exportaciones se ha incrementado la participación de los agro-alimentos, en las importaciones ha aumentado el papel de máquinas y equipos y productos químicos. Estas circunstancias muestran el rasgo inter-sectorial que ha adquirido el comercio bilateral entre Argentina y China, que se diferencia del carácter intrasectorial que presenta el comercio de China con el mundo (D’Elía, Galperín y Stancanelli, 2008). Más adelante desarrollaremos las tensiones que se han generado a nivel doméstico como resultado de las circunstancias expuestas.

Las inversiones chinas en Argentina Argentina dista de ser una excepción en términos de los flujos de IED que China ha colocado en la región latinoamericana durante los últimos años. Así, nuestro país logró posicionarse como segundo destino de IED china en América Latina durante 2010, luego de Brasil. Las principales inversiones con Argentina como destino en ese año se dirigieron al sector de hidrocarburos y alcanzaron unos U$S 9 mil millones (CEPAL 2010). En efecto, Ernesto Fernández Taboada ha expresado que “el suceso más importante del ingreso de China al mercado argentino ha sido su participación en la producción de petróleo a través de la adquisición de la filial argentina de Occidental Petroleum de la mano de China Petroleum and Chemical Corporation (SINOPEC) y de la mitad de Bridas y de Pan American Energy por parte de la compañía China National Offshore Oil Corporation (CNOOC)”10. Cabe destacar que ambas empresas tienen una fuerte presencia en la Cuenca del Golfo San Jorge, en las provincias de Chubut y Santa Cruz. También se ha registrado IED china, aunque de menor relevancia, en diversos sectores económicos y productivos, como ser: pesca en alta mar, electrónica, industria automotriz, telecomunicaciones y servicios. Aún así, tal como señalan Carlos Garlperín y Carlos D’Elía, “a pesar de los anuncios, el ingreso concreto de inversiones dista de haber sido masivo y se ha focalizado a sectores muy puntuales de la economía”11. La IED china destinada a recursos naturales de la región involucra a todos los eslabones de la cadena de valor. En el caso de Argentina, China firmó un acuerdo con nuestro país para importar carne vacuna y tiene intenciones de invertir en la producción agrícola. A ello se suma la presencia china, a través de China National Machinery & Equipment, en la compañía de ferrocarriles Belgrano Cargas. Esta red de ferrocarriles cuenta con vías que se extienden desde Jujuy hasta Buenos Aires y que, una vez renovada, transportaría minerales y granos desde el norte argentino al puerto. En su rehabilitación aportarían capitales el Banco de Desarrollo de China, la Corporación Andina de Fomento y el Tesoro Nacional (Observatorio Petrolero Sur 2011). Adicionalmente, la compañía China Gold adquirió la canadiense Andean, que tiene a cargo el proyecto minero Cerro Negro, en Santa Cruz. La empresa china San He Hopefull Grain & Oil Group anunció inversiones en la explotación de cobre y de hierro en la provincia de Jujuy. La compañía Shangdon Group estableció un convenio con la provincia de La Rioja para realizar emprendimientos mineros, mientras la empresa estatal China Heilongjiang Beidanhuang State Farms Business Trade Group acordó con la provincia de Río Negro la utilización de tierras para cultivo de soja. A su vez, las provincias china de Shaanxi y la argentina de Tierra del Fuego celebraron acuerdos bilaterales que promueven el intercambio comercial, turístico y cultural entre ambas (Rosales y Kuwuyama 2012). De igual manera, aunque implican proyectos de menor envergadura, se realizaron anuncios por parte de la empresa china Huawei para incrementar la producción de celulares e iniciar la construcción de módems 3G. La empresa china Midea anunció que invertiría en la producción de electrodomésticos, mientras Pony lo haría en indumentaria y calzado (Observatorio Petrolero Sur 2011). Como ha ocurrido con las exportaciones que tienen a China como destino, la recepción de IED desde ese país se ha concentrado en determinados sectores de la economía argentina. Estas circunstancias han generado tensiones entre el sector privado y el Estado argentino de cara al vínculo con China. Más adelante analizaremos ese cruce de intereses. 10

Entrevista realizada por la autora a Ernesto Fernández Taboada, Director Ejecutivo de la Cámara Argentino-China de la Producción, la Industria y el Comercio. Buenos Aires, 29 de junio de 2011. 11 Entrevista realizada por la autora a Carlos Galperín, coordinador del Centro de Economía Internacional (CEI) del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina; y Carlos D’Elía, consultor del CEI. Buenos Aires, 28 de junio de 2011.

Las tensiones Estado-sector privado en perspectiva teórica Cabe destacar que, para analizar las tensiones que se han generado entre el Estado y el sector privado en Argentina a raíz del comercio bilateral con China y de la recepción de IED de parte de ese país, es menester entender ese cruce de intereses desde la perspectiva teórica. La política y la economía, lo nacional y lo internacional, y los Estados y los actores no estatales están estrechamente relacionados. De hecho, los procesos políticos y económicos y las instituciones están interconectados y deben ser estudiados como un todo complejo e interrelacionado (Gamble 1995; Underhill 2000). Existe, entonces, un entramado entre las preferencias de la autoridad política y los intereses de los agentes económicos. De ahí que el Estado se posicione como un actor relevante en el análisis, pero en cooperación y/o tensión con los intereses privados (Gilpin 2001). En efecto, en ese nexo, algunos grupos de interés demandan al gobierno medidas defensivas. Otros, por su parte, tienen intereses ofensivos y reclaman que el gobierno colabore con la promoción de sus exportaciones o en la atracción de IED. Como afirma Cable (1995), resulta a veces tentador asumir que la globalización ha vuelto al Estado-nación tradicional un actor redundante. Existen ciertas áreas donde los gobiernos nacionales mantienen zonas de discreción y otras donde acumulan soberanía para lidiar con el proceso de globalización. En esa línea, la soberanía económica nacional está siendo erosionada, lenta y diferencialmente, pero no eliminada. A pesar de la liberalización del comercio, para Cable (1995) existen áreas centrales donde la acción de la política comercial nacional tiene peso: donde se han creado coaliciones fuertes de trabajadores y negocios nacionales, especialmente en agricultura, acero y textiles; donde se lleva a cabo un uso activo de medidas anti-dumping para restringir la competencia desleal o de bajo costo; y, bajo la propaganda de una política comercial estratégica, donde se favorece a nuevas industrias promovidas a partir de subsidios. Así es como, los Estados-nación aún conservan sustantivas áreas de discreción, incluso a pesar de que existe un ambiente más liberal para la movilidad del capital. Aún para aquellos gobiernos que no pueden o no desean controlar directamente el flujo de capital, hay formas indirectas de manipularlo: a través de la promoción de inversiones e impuestos. En línea con algunos argumentos de Cable, Strange (1996) afirma que el Estado como institución dista de haber desaparecido o haber sido desplazado por las empresas multinacionales u otro tipo de actores. Lo que está ocurriendo, según la autora, es un cambio a partir de las modificaciones en la economía y en la sociedad mundial. Como consecuencia de esos virajes, las exigencias y las demandas del pasado han quedado obsoletas. En ese sentido, entre los poderes o responsabilidades que se le atribuían al Estado en el pasado, la autora cuestiona la permanencia del control sobre el comercio exterior, en especial de las importaciones. Para ella, el contenido de los flujos comerciales está determinado por las empresas y por su respuesta a los mercados. La dirección de dichos flujos es también efecto de la oferta y la demanda competitiva. Por lo tanto, la capacidad del Estado de castigar determinadas importaciones es muy escasa. A ello se suma la competitividad en el mercado mundial, que requiere de un entorno competitivo en el mercado nacional. Según la autora, se han incrementado los costos de protección del Estado sobre ciertos monopolios. Así, Strange afirma que el Estado está viendo reducido su dominio en la sociedad y en la economía, y aquellos ámbitos en que su autoridad era exclusiva, son hoy compartidos con otros actores. En consonancia con lo expuesto por Cable, Evans (1995) cree que el Estado mantiene una función central en el proceso de cambio estructural, aun cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural. La respuesta no está, pues, en el desmantelamiento del Estado sino en su reconstrucción. El autor argumenta que quienes desempeñan cargos públicos pueden distribuir directamente los recursos con que cuentan entre sus partidarios a través de subsidios, préstamos, empleos, contrataciones o provisión de servicios, o bien apelar a su autoridad para crear rentas públicas destinadas a grupos favorecidos, y limitar así la capacidad de maniobra de las fuerzas del mercado. Para generar esas rentas pueden apelar al racionamiento de divisas, a restricciones

impuestas al ingreso al mercado mediante licencias otorgadas a los productores, y a la fijación de aranceles o limitaciones cuantitativas a las importaciones. Los funcionarios pueden, asimismo, quedarse con parte de esas rentas para sí. De hecho, de acuerdo con Krueger (1974), la competencia para ocupar cargos públicos es, en parte, una competencia por rentas. En ese sentido, dice Evans (1995), la apropiación de las rentas públicas -rent-seeking- o corrupción, siempre ha sido una manera de operar de los aparatos estatales del Tercer Mundo. Algunos de ellos consumen el excedente que extraen, alientan a los agentes privados a pasar de las actividades productivas al rent-seeking improductivo y no proporcionan bienes colectivos. Estos son, según el autor, Estados predatorios. La solución, plantea el autor, es la autonomía enraizada, es decir la capacidad del Estado de formular de manera independiente sus propios objetivos y de confiar en que quienes deben llevarlos a la práctica consideren dicha tarea como algo importante para su carrera. Esta autonomía es la contrapartida al Estado predatorio y constituye la clave de la eficacia del Estado desarrollista. Tal autonomía depende de la combinación, en apariencia contradictoria, de un aislamiento burocrático weberiano con una intensa inmersión en la estructura social circundante. Entonces, para el autor, es posible que existan relaciones estrechas entre el sector privado y el Estado y que éstas sean favorables al desarrollo económico. De hecho, una vez que logra ligar el comportamiento de los funcionarios con la consecución de sus propósitos colectivos, el Estado puede actuar con cierta independencia respecto de las presiones particularistas de la sociedad. En ese sentido, las políticas públicas deben responder a los problemas percibidos por los actores privados y, a la larga, dependen de éstos para su implementación. Una red concreta de lazos externos le permite al Estado evaluar, controlar y moldear las reacciones privadas ante las iniciativas públicas. Se amplía la inteligencia del Estado y se vuelve más probable la concreción de sus medidas. En línea con lo que planteaban Evans y Krueger, Kang (2002) afirma que una manera de crear rentas es a través de la intervención del Estado. El Estado, dice el autor, usa su poder para manipular precios y mercados y para generar rentas. En el caso de las licencias de importación, las mismas otorgan rentas a través de la restricción del volumen de los bienes importados que ingresan a un país, pues, esos actores que pueden importar los bienes restringidos, serán capaces de venderlos a un precio más alto que el de mercado. Con la intervención, el Estado incentiva a las empresas a intentar influenciar las decisiones políticas. De hecho, la corrupción ocurre cuando los empresarios usan el soborno, las conexiones personales, u otros medios, en un intento por influenciar las decisiones políticas. En base a lo expuesto, Kang (2002) destaca que cuando un país tiene un Estado coherente y un sector empresarial disperso, el resultado es el comportamiento predatorio por parte del Estado. Las elites políticas que son parte de un Estado coherente tendrán la oportunidad de sacar ventaja de un sector empresarial fracturado. En cambio, cuando el sector empresarial está concentrado12 y el Estado fragmentado, se obtiene rent-seeking. Los grupos de interés fuertes pueden ser capaces de capturar el control del Estado y usar el poder estatal para sus propios fines. En un trabajo posterior, Evans (1997) afirma que el creciente peso y el carácter cambiante de las relaciones económicas transnacionales en las últimas tres décadas del siglo XX crearon un contexto nuevo para la acción estatal. Sin embargo, en ese contexto, la acción estatal se ha visto condicionada. Como la riqueza y el poder están siendo generadas crecientemente por transacciones privadas que se llevan a cabo a través de las fronteras estatales en vez de al interior de las mismas, se ha vuelto más difícil sostener la imagen de los Estados como los 12

Cuando Kang (2002) habla de un sector empresarial concentrado se refiere a firmas bien organizadas que cubren muchos sectores de la economía. En ese caso, las compañías pueden tener subsidiarias que compiten con la importación como aquellas orientadas a la exportación y pueden tener tanto firmas dedicadas a la agricultura como a la industria. Sus intereses no pueden ser categorizados de manera simple. Es más, según el autor, cuanto más grandes son esos grupos diversificados en relación con la economía en su totalidad, es más probable que hagan un intento por influenciar la política gubernamental, y más probable que ejerzan influencia política.

actores preeminentes a nivel global. Desde la perspectiva del autor, la competencia por los intereses nacionales continúa conduciendo el sistema interestatal, pero las pujas de poder están siendo contaminadas y cubiertas por la lógica privada de la economía global. Así, los Estados pueden hacer atractivos sus territorios pero están lejos de poder determinar la estructura de las redes de producción global. En ese sentido, Cerny y Evans (2000) desarrollan el concepto del “Estado Competidor”Competition State-, que, en vez de plantear a los Estados como aislados de las presiones de los mercados internacionales, argumenta que los actores estatales adoptan la apertura y mercantilización. Así, los Estados buscan que la economía doméstica se vuelva más próspera y competitiva en términos internacionales, mientras que aceptan la pérdida de las funciones sociales y económicas centrales del Estado, que fueron cruciales en el desarrollo del Estado de Bienestar. De hecho, en algunas ocasiones, los actores estatales obligan a los actores económicos domésticos a abandonar ciertas prácticas tradicionales y los fuerzan a ser libres y abiertos a los cambios en el mercado global. El concepto de un “Estado Competidor” contrasta con el de “Estado Post Fordista” de la teoría reguladora -Regulation Theory-, que afirma que la reestructuración del Estado como consecuencia de la globalización permite que el Estado mantenga sus funciones centrales de estabilizar la política nacional y promover la economía doméstica para el interés público. El Estado, a través de su reestructuración, es capaz de mantener el centro de su competencia y autoridad, y se empodera a sí mismo para actuar como un lugar de resistencia parcial a la globalización económica capitalista a través de la promoción sistemática de nuevos recursos domésticos de crecimiento económico. Esa valoración de la habilidad del Estado de mantener su función genérica, dicen Cerny y Evans (2000), descansa en la idea de que los procesos productivos son todavía específicos en un sitio determinado. Por lo tanto, la especificidad geográfica y territorial del Estado aún le otorga una autonomía relativa en términos políticos, incluso cuando el capital se ha vuelto más internacionalizado. En cambio, la existencia de un Estado competidor implica tanto una reestructuración como un debilitamiento cualitativo del poder del Estado de cara a la globalización. Al priorizar la promoción de la competitividad internacional, el Estado pierde su capacidad de actuar como una “asociación civil” y actúa cada vez más como un mero promotor de las variadas “asociaciones empresariales”. Es decir que el Estado no sólo pierde su rol intervencionista, sino mucha de su razón de ser. El Estado competidor se convierte en un agente central en la erosión de esas funciones sociales y económicas que los Estados capitalistas habían asumido en el pasado. Según el argumento de Cerny y Evans (2000), a diferencia de la perspectiva Post-Fordista, bajo el Estado competidor se coloca menor énfasis en las fuerzas físicas de producción per se y se hace hincapié en otros factores de capital, especialmente en el capital financiero móvil globalmente, en la emergencia de elites relativamente autónomas y transnacionalmente vinculadas y de otros grupos dentro del Estado y del sector privado, que adoptan los discursos y prácticas de la globalización para perseguir sus metas y valores en un campo más amplio de acción. El Estado competidor es, entonces, un agente de la globalización, que arraiga esos procesos a sus prácticas domésticas y a sus vínculos internacionales y trasnacionales. El Estado ya no es más capaz de actuar como autoridad modificadora (que extrae actividades del mercado), sino que opera cada vez más como un agente modificador colectivo (inserta actividades en el mercado) e incluso como un actor del mercado en sí mismo. En consonancia con Cable y Strange, Cerny y Evans (2000) afirman que el Estado-nación no está muerto, pero su rol ha cambiado. Los Estados tienen menor capacidad de actuar como estratégicos o desarrollistas. Los actores estatales están cada vez más entrelazados con redes gubernamentales transnacionales. De ahí que las funciones del Estado, aunque centrales en términos estructurales, sean crecientemente residuales en términos del rango de instrumentos políticos y resultados en los que están implicados. Es más, los Estados están mayormente

involucrados en lo que Stopford y Strange (1991) llamaron la “diplomacia triangular”, que consiste en una compleja interacción Estado-Estado, Estado-firmas y Firma-firma. El Estado post-moderno, en vez de ser debilitado por las fuerzas inexorables de la globalización, se está convirtiendo en un Estado competidor, donde se lleva a cabo el proceso político que dirige y da forma a la globalización económica, social y cultural. En línea con los argumentos de Cable, Strange, Cerny y Evans, para Scholte (1997) los mercados globales distan de haber eliminado al Estado. En cambio, los Estados han desarrollado fuertes relaciones de dependencia mutua y apoyo con otras agencias del capitalismo global. Esos ajustes han creado un tipo diferente de Estado. Debido a la globalización del capital, los Estados de fines del siglo XX, en general, han perdido soberanía, han adquirido electorados supra-territoriales, han congelado y/o reducido suministros de seguridad social, han multiplicado los acuerdos de gobernanza multilateral y han visto reducido su potencial democrático. En contraposición con los argumentos anteriores, Weiss (2000) cree que la adquisición de poder por parte de los actores no estatales dista de significar que la misma sea a expensas del poder del Estado. El Estado, según la autora, en vez de disolverse, está desagregado en diferentes partes con funciones diversas. Esas entidades emergentes, que van desde agencias reguladoras a cortes y legislaturas, están conectadas con contrapartes en el exterior, y se crean así redes transgubernamentales. En un trabajo posterior, Weiss (2003) afirma que más allá de pensar a los Estados-nación como condicionados, vaciados y transformados por los mercados globales, las instituciones domésticas -especial pero no únicamente, las políticas- son esenciales para entender los efectos de la apertura. Las instituciones domésticas son las que dan forma a las maneras en que las autoridades nacionales eligen cómo lidiar con los desafíos de la apertura. En esa línea, para Hirst y Thompson (2002), hay límites intrínsecos en la interpretación de la globalización como un proceso que lleva al declive de las economías nacionales y del poder del Estado. La economía internacional abierta depende del poder estatal; de ahí que el liberalismo económico deba ser institucionalizado y defendido por él. Es más, si el liberalismo económico sobrevive, es tarea de la política pública la disminución de los efectos negativos que produzca. Adicionalmente, para los autores, los Estados-nación, incluso los más poderosos, distan de poder actuar solos, aunque nada puede ser logrado sin su apoyo activo, legitimación y financiamiento. Así, el mundo, lejos de ser un sistema integrado dominado por fuerzas de mercado ingobernables, está dividido en tres grandes bloques comerciales, dominados a su vez por Estados-nación: NAFTA, centrado en EEUU; Japón, que para ellos es una economía nacional del tamaño de un bloque; y la Unión Europea, que es una asociación de Estados. La mayoría de las empresas más grandes, provienen de alguno de esos bloques; y concentran el grueso de sus activos y la mayoría de sus ventas dentro de uno de esos bloques. Siguiendo esa línea, para Gritsch (2005), los Estados cumplen un rol en la promoción de la globalización económica. De hecho, los mismos construyen globalización activamente, pues es para ellos un modo de geopolítica suave y, a través de la globalización es que adquieren mayor poder sobre, y autonomía respecto de, sus economías y sociedades nacionales. Así, son los Estados los que promueven y regulan la globalización productiva a través de las organizaciones internacionales y los acuerdos de comercio, como también por medio de políticas y legislaciones nacionales. Los Estados colaboran para que los actores económicos locales puedan ejecutar transacciones con ventajas competitivas por encima de las contra partes externas. Para lograrlo, los actores estatales se complotan con los actores económicos locales e intervienen para reforzar o interpretar reglas, regulaciones o legislaciones, o resolver disputas en su representación. En efecto, a pesar de que los actores privados son los que conducen la mayoría de las actividades económicas globales, son los Estados los que crean la infraestructura institucional y política que posibilita, monitorea y regula las transacciones económicas competitivas de los actores privados. Son los Estados los que ejercen el control directo sobre la capacidad de ejecutar inversiones externas, establecer redes de producción, o completar ventas por parte de los actores privados. Es más, a través de la ejecución de comportamientos

económicos globales, los actores económicos locales actúan como agentes del Estado para implementar su agenda. En relación con lo anterior, Grisch (2005) define a la autonomía estatal como la habilidad del Estado de perseguir su propia agenda, independientemente de los intereses dentro de la nación, especialmente de la clase dominante. De hecho, los intereses de política exterior de los Estados se superponen cada vez más con los intereses de los actores económicos de dichos Estados en lo que concierne a transacciones económicas globales en particular. Así, los mismos limitan las actividades globales de dichos actores si ellas interfieren con los proyectos o los intereses estatales, a pesar de los reclamos de los actores económicos. Desde las perspectivas de Cable (1995), Strange (1996), Evans (1995; 1997), Scholte (1997) y Cerny y Evans (2000), no son sólo las capacidades del Estado pero el Estado en sí mismo como institución el que se ha transformado, ha reducido sus poderes y capacidades, y redistribuido autoridad a otros actores políticos y económicos a nivel local, nacional e internacional. Los cambios que estos autores detectan llevan, desde su perspectiva, a una capacidad menor, de parte del Estado, a la hora de diseñar políticas. Así, se ha producido un giro hacia un sistema de autoridad dividido, donde los Estados comparten la tarea de gobernar junto con una multiplicidad de instituciones públicas y privadas a nivel local, regional, transnacional y global. Por lo tanto, los gobiernos nacionales están lejos de ser el centro del poder político efectivo, sino que sus capacidades de gobernar han disminuido. El Estado, entonces, ha perdido centralidad; se ha convertido en uno entre muchos de los poderes que disputan por el diseño de las reglas. En resumen, su espacio de maniobra y su capacidad de gobernar se han restringido y especializado en terrenos más reducidos que nunca antes. En cambio, desde la perspectiva de Weiss (2000, 2003), Hirst y Thompson (2002) y Gritsch (2005), tanto las redes internacionales como transnacionales se han desarrollado paralela, y complementariamente, a los sistemas nacionales de finanzas y producción. Para ellos, el alcance de la globalización es más bien limitado y las fronteras y el poder del Estado-nación mantienen su relevancia. Aquí es donde el aporte de López (2006) adquiere ímpetu. Para el autor es crucial abandonar las perspectivas que colocan al sector privado entre uno de tipo rentista, con una estrategia cortoplacista, o uno que genera proyectos de inversión de alto riesgo para lograr mayor productividad y, por ende, está interesado en un programa de desarrollo para el país. A diferencia de ese planteo, resulta clave considerar el contexto institucional y macroeconómico en el que actúa, las capacidades con las que cuenta y las perspectivas que posee a futuro. A ello se suma que las conductas del sector privado distan de ser inmutables en el tiempo, sino que se modifican. A su vez, es menester dejar de suscribir a las ideas de un Estado que es manejado por el sector privado según sus intereses y carece de autonomía o, en el otro extremo, uno que es “predador” y que, a través de subsidios e incentivos, favorece las conductas rentísticas. Es cierto que, como asevera López, el sector privado siempre va a tener como prioridad la búsqueda de ganancias. Sin embargo, cabe considerar que las instituciones cumplen un papel fundamental en tanto son las que crean el marco en el que se desenvuelve el sector privado; dicho marco es el que orienta su conducta en uno u otro sentido. Por lo tanto, lo interesante del análisis reside en estudiar la forma concreta que asume la intervención del Estado, al igual que la manera y el contexto en que el Estado interactúa con el sector privado al momento de implementar las políticas públicas.

El cruce de intereses doméstico a raíz del comercio bilateral con China y la recepción de IED Fue en el marco de la visita del entonces presidente chino Hu Jintao en 2004 que Argentina reconoció “plenamente” a ese país como “economía de mercado”13. Sin embargo, nunca aplicó dicho acuerdo. Cabe aclarar que, en su compromiso de acceso a la OMC, China aceptó que los demás miembros del organismo le dieran un tratamiento de “economía de no mercado” o “en transición” hasta el año 2015. En las economías clasificadas de esa forma, los precios y costos se ven afectados por la intervención estatal, por lo que las autoridades encargadas de la investigación por dumping14 pueden utilizar los precios y costos de empresas de un tercer país de referencia que sí tiene una economía de mercado. Así, en una investigación antidumping, la condición de si una economía es o no de mercado afecta exclusivamente a la metodología del cálculo del margen de dumping. Por lo general, la comparación entre los bajos precios de exportación de China y los “valores normales” determinados a partir de países sustitutos, tiene como consecuencia el cálculo de márgenes de dumping más elevados que los que resultan de aplicar los precios y costos vigentes en China, o incluso el cálculo de dumping cuando en realidad no existe. Ante este estado de situación, China ha encarado la negociación bilateral como alternativa para lograr la condición de economía de mercado, en aras de minimizar su exposición a la aplicación de medidas restrictivas por parte de otros países. La decisión argentina de incumplir el acuerdo y continuar el trato hacia China como economía de no mercado ha sido una de las grandes dificultades en la relación bilateral, pues ha afectado el cálculo del margen antidumping frente al ingreso masivo de productos chinos (Tussie y Bianchi 2004). En efecto, el creciente ingreso de los mismos a Argentina, desde 2007 en adelante, ha generado una balanza comercial deficitaria con China. Por esas razones, el Estado ha incrementado la utilización de medidas restrictivas con el objeto de proteger al sector industrial (Cesarín 2010; Malena 2011). A pesar de que el calzado y los textiles distan de ocupar los primeros puestos entre los principales productos que Argentina le compra China desde 2004, estos han sido dos de los sectores industriales domésticos más perjudicados, incluso durante la década de los noventa. En ese contexto, han surgido posturas defensivas de parte de las industrias argentinas ante la presión importadora de los productos procedentes de China. Tal como ha expresado Ricardo Carciofi, “se ha comenzado a utilizar de manera intensiva medidas de defensa comercial, especialmente los derechos anti-dumping y las licencias no automáticas”15. Aunque fue a partir de 2007 que las autoridades argentinas previeron el cambio en el signo de la balanza comercial hacia un déficit y decidieron adoptar medidas frente a la aceleración de las importaciones provenientes de China, esta situación era ya anterior. Entre 2001 y 2005, Argentina inició, en promedio, casi 19 investigaciones antidumping por año contra productos que se importaban desde China. De hecho, ese país fue el principal destinatario de las investigaciones iniciadas por Argentina durante ese periodo. 13

Fue a través del Memorándum de entendimiento entre la República Argentina y la RPC sobre cooperación en materia de comercio e inversiones, que entró en vigor el 17 de noviembre de 2004. Varios países han otorgado reconocimiento de dicho estatus a China, a saber: Brasil, Chile, Perú, Venezuela, Brunei, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia, Vietnam, Australia, Nueva Zelanda, Nigeria, Pakistán, Antigua y Bermuda, Sudáfrica, Guyana, Armenia, entre otros. Pero Estados Unidos ha reafirmado su decisión de mayo de 2006, que confirma que China no es una economía de mercado, a los efectos de resguardar la legislación antidumping norteamericana. 14 Se considera que un producto es objeto de dumping cuando se introduce en el mercado argentino a un precio inferior al valor normal del país de origen, es decir, cuando el precio de exportación hacia Argentina es menor que el precio comparable, en el curso de operaciones comerciales normales, al de un producto similar destinado al consumo en el país exportador. 15 Entrevista realizada por la autora a Ricardo Carciofi, Director del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, BID-INTAL, unidad de la Vice-Presidencia de Países del Banco Interamericano de Desarrollo localizado en Argentina. Buenos Aires, Argentina, 27 de junio de 2011.

En ese contexto, en agosto de 2007, el gobierno argentino aplicó restricciones a determinadas compras a China para proteger a diez sectores industriales domésticos en particular. Así, recurrió a las licencias no automáticas de importación para bienes de maquinaria de plástico y textil y capelladas para calzado. También estableció nuevos requisitos técnicos para los neumáticos y llantas. A su vez, creó “aduanas especializadas” para productos como los juguetes, textiles, calzado, bicicletas y sus partes, relojes, informática y electrónica, ferretería y herramientas. Adicionalmente, aumentó los requisitos documentales e hizo más estrictos los procedimientos aduaneros. En respuesta a ello, China efectuó un pedido formal de explicaciones, que reclamaba la falta de transparencia, el carácter discriminatorio y la ausencia de aviso previo sobre las medidas que Argentina deseaba tomar. El conflicto en ese momento se disipó, pero fue una clara muestra de las tensiones que se generaban a partir del comercio bilateral con China. De hecho, con posterioridad a los sucesos de 2007, China ha aplicado represalias ante la decisión argentina de recurrir a medidas restrictivas. Por ejemplo, desde abril hasta octubre de 2010, China suspendió su importación de aceite de soja (adujo un exceso de solvente) y provocó una caída del 74% en el volumen de las exportaciones argentinas. En ese sentido, la alta concentración de las exportaciones argentinas hacia China complica la situación de nuestro país, pues China puede acudir a medidas fitosanitarias o licencias de importación y obstaculizar el acceso a su mercado (Bouzas 2008). En línea con lo anterior, cabe considerar que los aranceles que se aplicaban a los productos agrícolas disminuyeron a raíz de la incorporación de China a la OMC a fines de 2001. Esas circunstancias han colaborado para que las exportaciones argentinas de productos agrícolas aumenten de la forma que lo hicieron durante la etapa analizada. En efecto, el arancel que gravaba el aceite de soja en China, por ejemplo, pasó de 85% a 9%. En promedio, los aranceles aplicados a los productos agrícolas pasaron de un 31,5% a un 17,4%. En ese marco, surge la demanda de parte, principalmente, de los sectores productores de porotos de soja y aceite de soja y petrolero, es decir de los que evidenciaban mayores aumentos en los valores y volúmenes de sus exportaciones a China. Estos sectores fueron los que solicitaron ser tenidos en cuenta al momento de negociar el acuerdo de 2004 que llevó al reconocimiento de China como “economía de mercado”. El establecimiento del mismo aumentaba aún más las posibilidades de exportación de esos sectores por la alta demanda china, el aumento del precio internacional de la soja y la política económica impulsada por el gobierno de mantener un dólar alto de flotación administrada por el Banco Central de la República Argentina (Nacht 2012). Los mismos sectores de la economía nacional que presionaron para que el Estado argentino firmara el acuerdo de 2004 han sido los que durante la etapa 2002-2011 se han mostrado a favor de que el Estado nacional mantenga una relación cooperativa con China, en aras de disuadir tensiones bilaterales que puedan complicar sus ventas, como ocurrió en 2010. Ahora bien, la búsqueda de un vínculo cooperativo con China no surge sólo de los sectores que más le exportan a China, sino de aquellos que reciben los flujos de IED china más cuantiosa que, a su vez, están vinculados con los primeros. En cambio, como se expuso precedentemente, los sectores productores de calzado y textiles, entre otros, son los que ejercen presión para que el Estado aplique medidas restrictivas ante la aceleración de las importaciones provenientes de China. A diferencia de los sectores que más le exportan a China y que más IED reciben de ese país, los del calzado y los textiles han adoptado una postura de resistencia frente a la posibilidad de que el Estado argentino mantenga una relación cooperativa con China y que la misma implique dejar a un lado sus intereses.

Reflexiones finales El surgimiento de potencias económicas es un tema clásico en las relaciones internacionales, pues altera tanto el orden económico internacional como la trama interna de intereses de aquellos países que cambian o reorientan sus relaciones externas frente a los nuevos incentivos del contexto internacional. En efecto, el auge económico de China durante las últimas tres décadas y media, pero en especial a lo largo del siglo XXI, dista de haber pasado desapercibido para Argentina. La trama política nacional que se ha generado durante el periodo 2002-2011 a raíz del vínculo bilateral con China es compleja. Se entrecruzan intereses entre los sectores que más le exportan a China, es decir los productores de semillas y frutos oleaginosos y de petróleo crudo y los que sufren la presión importadora de China (calzado y textiles, entre otros). A esa trama se suman los intereses de los sectores que reciben los flujos de IED china más relevantes (tierras destinadas a la extracción de petróleo, minería y las que poseen aptitudes agropecuarias, como también al transporte e infraestructura vinculados con esas actividades). Como se expresó, las instituciones cumplen un papel esencial, pues son las encargadas de dar forma al marco en el que se desempeña el sector privado, es decir a orientar su accionar. Así, resulta crucial considerar de qué forma interviene el Estado y la manera y el contexto en que interactúa con el sector privado a la hora de implementar las políticas públicas. En ese sentido, el Estado argentino ha funcionado como regulador de las tensiones que surgen a partir de las preferencias políticas y los intereses privados de los agentes económicos. El Estado argentino ha respondido a algunas de las demandas de los sectores industriales más perjudicados a través de la implementación de medidas restrictivas contra determinados productos importados desde China. A pesar de ello, dichas políticas distan de haber logrado contener la cada vez mayor presión importadora y el consecuente déficit en la balanza comercial con ese país desde 2008. El Estado nacional también ha colaborado en la promoción de las exportaciones de los sectores productivos más beneficiados por el comercio con China y ha incentivado las inversiones provenientes de ese país en sectores orientados a la exportación. Sin embargo, tampoco ha logrado evitar que China acuda a represalias como respuesta a las medidas restrictivas impuestas por Argentina. En ese cruce de intereses entre los diferentes sectores productivos de la economía argentina y las respuestas del Estado frente a sus demandas entran en juego también los ámbitos de cooperación y/o resistencia que Argentina crea con China. Es que, en base a las presiones de los sectores de la economía argentina que prevalecen está implícito un cuestionamiento clave: ¿emergen de allí beneficios para la economía argentina en su conjunto? No sólo en términos de la puja de intereses doméstica, sino también en lo que respecta al posicionamiento de nuestro país frente a China.

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