C4 EL PROYECTO CAPITAL PROYECTO DE CAPITALIZACIÓN Y REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD DE LOS POBRES (Protección social y formación de activos para las familias vulnerables)

NOTA CONCEPTUAL Noviembre 2007

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Documento elaborado por Edge Finance S.A. Sólo para uso de la Fundación Ford

C4 EL PROYECTO CAPITAL PROYECTO DE CAPITALIZACIÓN Y REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD DE LOS POBRES (Protección social y formación de activos para las familias vulnerables)

Acceso de los pobres a los instrumentos financieros básicos de administración de los riesgos y de las inversiones (Vinculando transferencias en efectivo condicionadas como instrumento de política social de lucha contra la pobreza con la movilización del ahorro popular en cuentas bancarias personales de capitalización)

NOTA CONCEPTUAL

Fundación Ford Oficina para la Región Andina y el Cono Sur Departamento de Finanzas para el Desarrollo y Seguridad Económica Noviembre 2007

El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado sólo en el desempeño de funciones oficiales. Su contenido no puede ser utilizado para otro fin sin la autorización de la Fundación Ford. La ilustración de la página de cobertura es una pintura de Paula Scher, “South America, Maps Series”.

ÍNDICE Equivalencias monetarias  Abreviaciones y siglas  Resumen ejecutivo..................................................................................................................................i  I. 

Introducción ................................................................................................................................ 1 

II. 

Contextos nacionales................................................................................................................... 2 

III.  Enfoque metodológico general ................................................................................................... 2  IV.  Marco estratégico: justificación y racionalidad de una posible intervención........................ 2  A.  Dinámica y reproducción simple de la pobreza .................................................................. 2  B.  Capacidades, ingresos y activos.......................................................................................... 3  C.  El ahorro como base de todos los demás servicios financieros, herramienta clave de inclusión, empoderamiento, acumulación e inversión.......................................... 4  V. 

Enseñanzas de la experiencia ..................................................................................................... 6  A.  pobreza, exclusión, redes de protección social, políticas de reducción de la pobreza................................................................................................................................ 6  B.  transferencia directa de subsidios públicos a poblaciones vulnerables, formación de capital, inversiones productivas, reducción de vulnerabilidad....................................... 7  C.  Transferencias condicionadas, estado de situación............................................................. 8  D.  Cuentas Personales de Capitalización, estado de situación .............................................. 10 

VI.  Propuesta preliminar de intervención..................................................................................... 12  A.  Articulación y complementación TEC - CPC................................................................... 13  B.  Línea estratégica ............................................................................................................... 16  C.  Grupos-objetivo ................................................................................................................ 18  D.  Objetivos........................................................................................................................... 19  E.  Próximo paso, método de intervención............................................................................. 19  F.  Costos y financiación........................................................................................................ 20 

EQUIVALENCIAS MONETARIAS1 Unidades Monetarias: Peso Argentino (ARS); Peso Chileno (CLP); Peso Colombiano (COP); Nuevo Sol Peruano (PEN); Dólar Norteamericano (USD). USD 1,00 ARS 1,00 USD 1,00 CLP 1,00 USD 1,00 COP 1,00 USD 1,00 PEN 1,00

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ARS 3,13075 USD 0,31941 CLP 505,133 USD 0,001980 COP 2 045,52 USD 0,0004889 PEN 3,04727 USD 0,32816

1 Cotización al 2007.11.9, interbank rates.

ABREVIACIONES Y SIGLAS ARS ASCA BBCC BCC BCRA BCRP BOB BRC C4 CAC CCT CLP COP CPC EUR GdA GdC GdCh GdP IDA IFI IMF LP NBI P/D PEN RoSCA S&E SBIF SBS SEFC SIB SIES SIG TEC TMC TIC UGP USD

Peso Argentino Accumulating Savings and Credit Association Bancos Comunales (Village Banking Technology) Banco Central de Chile (www.bcentral.cl) Banco Central de la República Argentina (www.bcra.gov.ar) Banco Central de Reserva del Perú (www.bcrp.gob.pe) Boliviano (divisa) Banco de la República de Colombia (Banco Central, www.banrep.gov.co) El Proyecto Capital (Capital, Capacidades, Conexiones, Ciudadanía) Cooperativa de Ahorro & Crédito Conditional Cash Transfers (Transferencias en Efectivo Condicionadas – TEC) Peso chileno Peso Colombiano Cuenta Personal de Capitalización Euro Gobierno de Argentina Gobierno de Colombia Gobierno de Chile Gobierno de Perú Individual Development Account Institución Financiera Intermediaria Institución Microfinanciera Línea de Pobreza Necesidades Básicas Insatisfechas Persona/día (esfuerzo) Nuevo Sol (divisa peruana) Rotating Savings and Credit Association Seguimiento & Evaluación Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de Chile (www.sbif.cl) Superintendencia de Banca y Seguros del Perú (www.sbs.gob.pe) Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias de Argentina (organismo dependiente del BCRA, www.bcra.gov.ar) Superintendencia Bancaria de Colombia (www.superfinanciera.gov.co, SuperBancaria) Superintendencia de Economía Solidaria de Colombia (SuperSolidaria, www.supersolidaria.gov.co) Sistema de Información Gerencial (Management Information System – MIS) Transferencias en Efectivo Condicionadas (Conditional Cash Transfers – CCT) Transferencias Monetarias Condicionadas Tecnologías de Información & Comunicación Unidad de Gerencia del Proyecto (Project Management Unit) Dólares estadounidenses

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RESUMEN EJECUTIVO 1. A iniciativa de la Fundación Ford, se presenta en esta nota conceptual2 una propuesta de intervención pública – tentativamente denominada “C4 – El Proyecto Capital” – para facilitar y complementar los programas públicos existentes de transferencias en efectivo condicionadas (TEC), ampliar sus perspectivas de alcance e impacto sustentable, y atraer a otros actores de la sociedad civil, fuentes cooperantes y empresas privadas con responsabilidad social empresarial involucrados en la lucha contra la pobreza. Se dirige a los decisores responsables de las políticas nacionales de protección y desarrollo social, de salud y nutrición, de lucha contra la pobreza, de desarrollo productivo popular, y de inclusión ciudadana y financiera de las familias altamente vulnerables, rurales y urbanas. 2. Planteamiento principal. Basada en experiencias piloto alentadoras e investigaciones académicas en diferentes países, esta propuesta de intervención pública propone posibilidades concretas de vincular, combinar, ajustar políticas adecuadas (existentes o posibles) de TEC con las que fomentan el ahorro popular y la inclusión bancaria de los pobres (apertura de cuentas bancarias personales de ahorro), la formación de sus activos3 y un acceso a los conocimientos esenciales a sus emprendimientos, el fomento y la facilitación de sus inversiones productivas, así como la reducción de su vulnerabilidad (preservación de sus activos, reducción de su desprotección frente a adversidades, con microseguros). 3. Pobreza. La dinámica de la pobreza en América Latina sigue siendo preocupante: si bien ha bajado en términos porcentuales el nivel de pobreza en América Latina y el Caribe, crece en términos absolutos el número de pobres: la población con menos de un dólar por día subió de 36 millones en 1981 a 47 millones en 2002; el número de pobres con menos de dos dólares por día pasó de 99 millones en 1981 a 123 millones en 20024. América Latina y el Caribe suman 11,5 millones de “ultra pobres” (aquellos sobreviviendo con menos de 0,5 dólar por día), casi todos rurales, lo que representa el 7% del total mundial5. 4. Subsidios, formación de capital, alivio vs. reducción de la pobreza. La lucha contra la pobreza requiere de diferentes tipos de apoyo externo a los pobres, basados en subsidios públicos explícitos (fondos de capitalización concursados, donaciones complementarias/matching grants, educación pública, infraestructuras), sin los cuales no logran – ni siquiera en un marco de crecimiento económico sostenido – salir de la pobreza, (una trampa de pocos activos y capacidades6, con altos riesgos familiares, personales y profesionales enfrentados). La formación de capital y acumulación de activos por los pobres, y su ulterior uso productivo, hacia su estabilidad social y económica, es una medida de sus capacidades en el largo plazo, y una perspectiva de estrategia de salida para las mismas políticas de protección social (graduación de los beneficiarios). Una política social basada en activos propios (stock) es un complemento clave para apoyar los objetivos de las políticas basadas en ingresos (flujos, tales como ayuda alimentaria, transferencias simples, condicionadas o no condicionadas). 5. TEC, acumulación y protección de activos, inversión productiva de los pobres. La protección social de los más vulnerables, mediante TEC, podría incluir de manera más explícita y determinada los 2 Fundación Ford, Sr. Jean Paul Lacoste ([email protected]), Oficina para la Región Andina y el Cono Sur, Departamento de Finanzas para el Desarrollo y Seguridad Económica, Santiago de Chile. Nota preparada por Edge Finance S.A. (Sr. Yves Moury, [email protected], consultor en finanzas populares y políticas de reducción de la pobreza). 3 Activos humanos (salud, educación, relaciones); activos sociales (cultura, capital social); activos financieros (ahorro, segu-

ros, remesas recibidas; activos naturales; activos físicos (vivienda, tierra, herramientas de producción); y bienes públicos. 4 2006 World Development Indicators. 5 The World's Most Deprived: Characteristics and Causes of Extreme Poverty and Hunger, IFPRI 2007. 6 Los cuatro C: Capital (productivo, físico, financiero), Capacidades (capacitación, formación, información), Conexiones,

Ciudadanía, ver Amartya Sen, Premio Nobel de Economía.

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temas clave de (i) formación de capital y acumulación de otros activos7 para los pobres; (ii) fomento del uso productivo y la inversión productiva de los activos acumulados, como estrategia de salida de las redes de protección social; (iii) promoción de instrumentos accesibles de reducción de la vulnerabilidad (protección de los activos de los pobres contra adversidades). Tal política complementaria, basada en incentivos monetarios explícitos a los pobres, limitados en el tiempo, facilitaría el inicio de procesos con efectos claves en el largo plazo. 6. Estabilización familiar, inclusión bancaria y ciudadana, ahorro popular, reducción de vulnerabilidad, graduación e inclusión económica. A los mecanismos de protección social que ofrecen los programas de TEC (estabilización de las familias mediante ayuda alimentaria o financiera), se propone la incorporación de: (i) un instrumento de fomento del ahorro formal (en cuentas bancarias, denominadas CPC – cuentas personales de capitalización8) de las familias pobres, y su incentivo mediante donaciones complementarias vinculadas al esfuerzo de ahorro y giradas automáticamente a las cuentas (inclusión bancaria, formación de capital); (ii) un mecanismo de promoción del uso de contratos de microseguros bonificados (reducción de la vulnerabilidad); (iii) un sistema de incentivo monetario progresivamente establecido (promoviendo conexiones con diversas iniciativas de desarrollo, públicas, privadas, de la sociedad civil) del uso productivo del ahorro y de las transferencias acumulados (graduación e inclusión económica, inversiones en emprendimientos productivos incentivadas9). 7. Cuentas Personales de Capitalización. El mecanismo de fomento de las CPC y de incentivo del ahorro monetario de los pobres representa básicamente una forma diferente de transferencia monetaria condicionada, incorporando un mecanismo de graduación socio-económica de los beneficiarios y una estrategia de salida del mecanismo de TEC (formación de capital gracias a la capitalización paulatina de los beneficiarios con recursos propios – el ahorro – y donaciones complementarias ex post (bonificaciones giradas a las CPC como premio al esfuerzo de ahorro), y su ulterior uso productivo. Adicionalmente, el uso de cuentas bancarias individuales facilitaría y automatizaría las transferencias condicionadas de los programas existentes, pasando de un sistema de transferencias en efectivo (pago por retiros / cheques en ventanillas bancarias) a transferencias monetarias (pago por giro bancario a la CPC), reduciendo los costos operativos de las TEC, y perfeccionando su seguridad. 8. La CPC es un sistema de ahorro bonificado que incentiva y premia a beneficiarios pobres y muy pobres para: (i) abrir cuentas bancarias individuales de ahorro (donaciones complementarias premiando ex post la apertura de cuentas); (ii) fortalecer y organizar su disciplina de ahorro regular (subvención individualizada directa y explícita aplicada a las mismas cuentas, así premiando el esfuerzo de ahorro monetario de los ahorristas en sus cuentas); (iii) últimamente tener la capacidad de invertir a partir de sus propios ahorros acumulados en activos propios (mejoramiento de vivienda, educación, capacitación funcional, laboral y productiva, materno-infantil, reproductiva, negocios, emprendimientos diversos, asistencia técnica, asesoría). 9. Las donaciones complementarias son finalmente una inversión pública en educación, un aprendizaje (apertura de cuenta y el aprendizaje del uso de la misma) complementada por una capitalización explícita y directa (el incentivo monetario al ahorro), permitiendo el inicio de procesos de acumula7 Particularmente activos humanos (salud y salud materno-infantil, educación, educación sexual y reproductiva, capacitación,

relaciones) y activos sociales (cultura y conocimiento tradicional, capital social, solidaridad comunitaria). 8 Las Cuentas Personales de Capitalización (CPC), son cuentas bancarias individuales para los pobres sin experiencia banca-

ria previa, particularmente las mujeres, que permitirían su inclusión en el mercado financiero formal. Les permitirían un manejo mejorado de su tesorería, una acumulación de activos monetarios disponibles, disminuyendo su vulnerabilidad e incrementando su bienestar económico (transformación de capital financiero en otros activos propios). 9 En rigor, se trataría de incrementar las posibilidades de acceso de las familias pobres, particularmente las mujeres y los

jóvenes, a un conjunto de factores – recursos financieros, asistencia técnica, capacitación, pasantías, nivel de asociatividad, conocimiento e información – esenciales al desarrollo personal (concientización, empoderamiento), el desarrollo de mercados, negocios y otros emprendimientos de su elección, conformes con sus intereses y tales como ellos los definan. Se implementaría con transferencia directa de recursos financieros a los pobres, a nivel individual por giro bancario a la CPC, para que puedan contratar en los mercados los servicios que consideren necesarios para desarrollar sus iniciativas (transferencias directas, sin intermediación externa, en un enfoque de demanda).

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ción de activos propios e inversiones autofinanciadas, y los cambios sicológicos (autoestima) que de ello se desprenden. 10. CPC desde el nacimiento. Es preciso mencionar igualmente la posibilidad de extender una política de fomento de cuentas de ahorro bonificado a beneficiarios desde el nacimiento hasta la edad adulta (cuentas de ahorro para los niños), permitiendo una capitalización paulatina que a su vez facilitará en su momento el financiamiento de los gastos escolares y estudios superiores. Permitiría que cada niño pobre, una vez adulto, tenga un involucramiento financiero, un interés, en la sociedad, la oportunidad de un trampolín financiero para una mejor educación, un mejor trabajo, una mejor casa, una mejor vida. 11. Autonomía progresiva y graduación de los pobres, potenciación de las mujeres, estrategia de salida para los TEC. La propuesta ofrecería poderosas ventajas para las familias vulnerables y el Estado, comprobadas perspectivas en el mediano plazo de graduación de los pobres hacia una vida más autónoma, una demostrada potenciación de la mujer y su papel dentro y fuera de la familia10. y una estrategia de salida de las TEC (limitación en el tiempo de las transferencias en efectivo condicionadas, una vez logrado un mecanismo de desarrollo auto-sostenido, hacia la estabilidad social y económica de los beneficiarios). Por otra parte, cuentas para niños abren posibilidades inéditas de salir de la fatalidad de la transmisión inter-generacional de la pobreza, y sus costos asociados. 12. Intercambios con Autoridades nacionales y la sociedad civil, diseño de propuestas. La Fundación Ford apoyaría a los Gobiernos interesados para diseñar, financiar e iniciar proyectos basados en los principios aquí brevemente presentados, ajustados a los contextos nacionales. La Fundación Ford pudiera cofinanciar talleres iniciales para iniciar el diseño de intervenciones contextualizadas, en forma de piloto o de programa en tamaño real.

10 El simple hecho de tener una cuenta bancaria de ahorro personal, con un capital creciente, en seguridad, y protegido de las presiones externas y familiares, representa para una mujer pobre un cambio importante de su papel personal y familiar, de la percepción de su importancia como sujeto y de su autonomía (auto-estima), y un impacto enorme sobre el control que tienen de su propia vida como mujeres y como madres (sexualidad y salud reproductiva).

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I.

INTRODUCCIÓN

1. En agosto de 2007, la Fundación Ford11 solicitó a Edge Finance / YMI Ventures S.A. (EFSA/YMI) la formulación de una nota conceptual para preparar y cofinanciar posibles nuevas operaciones en América Latina, dirigidas a la reducción de la pobreza – rural y/o urbana, según las prioridades o necesidades nacionales – y que, tomando en cuenta las lecciones aprendidas de la experiencia, se centraran en actividades generando un aumento efectivo y medible tanto de los ingresos como de los activos reales de las familias pobres beneficiadas, en el marco de las políticas sociales de lucha contra la pobreza. En particular, se acordó investigar las posibilidades concretas de vincular, combinar, complementar, ajustar políticas adecuadas (existentes o posibles) de transferencias en efectivo condicionadas (TEC)12 con las que fomentan el ahorro popular y la inclusión bancaria de los pobres (apertura de cuentas bancarias personales de ahorro13), la formación de sus activos14, y la reducción de su vulnerabilidad (la preservación de sus activos). 2. La Fundación y EFSA/YMI acordaron la realización de esta consultoría15, incorporando la elaboración de la presente nota conceptual y su ulterior presentación en Argentina, Chile, Colombia y Perú. 3. La Misión elaborará la documentación escrita necesaria hasta el 12 de noviembre 2007, que será presentada a diferentes stakeholders en Bogotá, Lima, Buenos Aires y Santiago de Chile entre el 20 de noviembre hasta el 14 de diciembre 2007. Uno de los productos esperados es la presente nota conceptual en su forma pre-final. Plantea una propuesta de intervención tentativamente denominada “C4 – El Proyecto Capital”16. 4. La Fundación Ford apoyaría a los Gobiernos interesados para diseñar, financiar e iniciar proyectos pilotos y ulteriormente programas nacionales, basados en los principios brevemente presentados a continuación, ajustados precisamente y caso por caso a los contextos nacionales.

11 Fundación Ford, Sr. Jean Paul Lacoste ([email protected]), Oficina para la Región Andina y el Cono Sur, Departa-

mento de Finanzas para el Desarrollo y Seguridad Económica, Santiago de Chile. 12 Un Programa de Transferencias en Efectivo Condicionadas es un instrumento de política social de lucha contra la pobreza

dirigido a hogares calificados o para individuos bajo un comportamiento condicionado. Las regla de calificación pueden ser la pobreza crónica, la vulnerabilidad a shocks, o pobreza transitoria. Las condiciones son generalmente en inversión de capital humano de los niños (educación, salud, nutrición), pero pueden también ser otros aspectos del comportamiento. La presente nota conceptual amplia el concepto a un objetivo de empoderamiento – canalizando recursos a la mujer y mujer jefa de hogar –, y un objetivo de formación, valorización y acumulación de los activos de los pobres beneficiarios (humanos, sociales, físicos, financieros, naturales, y en particular los activos productivos). 13 Cuentas bancarias personales de ahorro, abiertas en el sistema financiero formal (regulado y supervisado) serán denominadas en el presente documento como Cuentas Personales de Capitalización (CPC), para subrayar el objetivo buscado de acumulación de activos por las poblaciones objetivo (en este caso activos financieros), con miras a su ulterior transformación en otros activos (humanos mediante la educación y capacitación y compra de servicios de asesoría técnica; productivos mediante la inversión en activos fijos, sociales mediante el empoderamiento logrado, etc.). 14 Activos humanos (salud, educación, relaciones); activos sociales (cultura y conocimiento colectivo tradicional, capital

social, solidaridad comunitaria, lazos grupales, expresión y representación política); activos financieros (ahorro, seguros, remesas recibidas, participación en emprendimientos productivos); activos naturales (manejo de recursos naturales, acceso a agua y suelos de calidad); activos físicos (vivienda, tierra, maquinaría y herramientas de producción); y bienes públicos (infraestructuras / instituciones de educación y salud pública, comunicaciones, energía, servicios, seguridad ciudadana, justicia, andamiaje público facilitador de las iniciativas ciudadanas). 15 La misión fue formalmente solicitada a Edge Finance / YMI Ventures S.A. por la Fundación Ford el 31 de agosto 2007

mediante Consultancy Agreement Letter celebrado el 5 de septiembre 2007, y ejecutada por el Sr. Yves Moury ([email protected]), consultor en finanzas populares y políticas de reducción de la pobreza. 16 Capital, Capacidades, Conexiones, Ciudadanía: un concepto global desarrollado por Edge Finance.

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II.

CONTEXTOS NACIONALES

5. Se añadirá país por país durante el road show. Se apreciará brevemente en particular: ƒ El contexto sectorial: los estados de situación en cuanto a la industria financiera y microfinanciera; ƒ El sistema financiero nacional y el sistema nacional de financiamiento del desarrollo (institucionalidad, alcance y funcionamiento): la banca, las mutuales y cooperativas, las IFIs informales, y el sistema de supervisión bancaria; ƒ La pobreza y sus principales características estructurales; ƒ Las actividades del Gobierno, de la Cooperación Internacional y otros Donantes, y lecciones aprendidas en las políticas de transferencias en efectivo condicionadas, de inclusión bancaria y generación de “micro-activos” para los pobres, de reducción de su vulnerabilidad y de fomento de sus inversiones productivas (contexto principal de políticas, e institucional, de una posible intervención de la Fundación Ford); ƒ Ministerios y gobiernos municipales, provinciales, departamentales, así como organizaciones / instituciones que pudieran relacionarse con una intervención. III.

ENFOQUE METODOLÓGICO GENERAL

6. Tanto la Fundación como otros actores institucionales de referencia en las políticas de lucha contra la pobreza consideran esenciales el siguiente enfoque general y metodología de intervención: (i) la imprescindibilidad / necesidad de diferentes tipos de apoyo externo a los pobres, basados en subsidios públicos explícitos decreciente en el tiempo (donaciones complementarias) o continuos (educación pública, infraestructuras y otros bienes públicos facilitadores), condicionados o no, sin los cuales no logran salir de la pobreza (trampa de pocos activos y capacidades, riesgos familiares, personales y profesionales enfrentados); (ii) el apoyo a iniciativas basadas en los activos de los pobres, definidos por sus potencialidades y sus esfuerzos propios y no por sus carencias; (iii) la necesidad de proteger esos activos (salud, nutrición, activos físicos) con un sistema de protección social gradual; (iv) un enfoque de demanda para el uso de los recursos recibidos por los beneficiarios, en un marco general contractual, dinamizando mercados privados de servicios financieros y no financieros, y el mecanismo de transferencias directas de recursos financieros a la población objetivo, para la implementación de emprendimientos diversificados y la contratación en los mercados de los servicios que consideran necesarios para el desarrollo de sus iniciativas; (v) el empoderamiento de los pobres facilitando su acceso a un conjunto de conocimientos esenciales a sus emprendimientos; y (vi) la asignación de recursos en forma competitiva y abierta (concursos), autogerenciados, que cofinancien las iniciativas de los pobres (compra por ellos, en mercados privados, de los servicios de asesoría, información y desarrollo empresarial que estimen pertinentes). IV. MARCO ESTRATÉGICO: JUSTIFICACIÓN Y RACIONALIDAD DE UNA POSIBLE INTERVENCIÓN A. DINÁMICA Y REPRODUCCIÓN SIMPLE DE LA POBREZA 7. Entre 1981 y 2001, el número de pobres extremos en el mundo, con menos de un dólar al día, ha disminuido de aproximadamente 400 millones17, principalmente en Asia; ha aumentado sin embargo en América Latina. Usando una línea de pobreza de dos dólares al día, el número de pobres ha aumen-

17 Chen and Ravallion (2004)

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tado tanto a nivel mundial como en América Latina18. A pesar de los logros obtenidos, se mantiene en porcentaje la reproducción simple de la pobreza extrema, y crece la pobreza medida por el número absoluto de pobres, a partir de fuentes de nuevos pobres anulando o relativizando los resultados y esfuerzos vigentes para reducir la pobreza. La mayor parte de los pobres viven en zonas rurales, donde también predomina la pobreza extrema y crónica19. 8. A esos niveles de pobreza, la evidencia empírica demuestra la casi imposibilidad de salir de la pobreza, en sus múltiples dimensiones, sin subsidios públicos explícitos, puntuales y permanentes20, en un marco de reducción de su vulnerabilidad a eventos adversos y shocks externos, con intervenciones de corto plazo, mediano plazo, y largo plazo (incluso acciones inter-generacionales). Demuestra igualmente la pertinencia de inversiones públicas en la lucha contra la pobreza, vistas como contribución determinante a la eficiencia y el crecimiento económico del país21 (sin modificar sustancialmente la repartición del ingreso nacional en porcentaje), más allá de la obligación de inclusión y cohesión social. 9. La idea de una movilización general contra la exclusión y la pobreza sólo puede plasmarse y ser creída por acciones concretas de transferencia de fondos, de poder y de conocimiento, así como servicios públicos adaptados a las necesidades de los pobres, tales como ellos las perciban y definan. B. CAPACIDADES, INGRESOS Y ACTIVOS 10. Por otro lado, se sabe – en particular desde los trabajos del premio Nobel Amartya Sen y varios otros – que salir de la pobreza es principalmente un asunto de capacidad (prioritariamente activos humanos, sociales, relacionales), y que las políticas sociales no solamente pueden basarse en ingresos complementarios para los pobres, por tan importante que sea. El nivel de ingreso no puede ser la principal definición de la pobreza y del bienestar. En este marco global, la formación y acumulación de activos por los pobres (o la valorización de los activos potenciales que tienen) es una medida de sus capacidades en el largo plazo. Las familias pobres necesitan más que un ingreso estable para lograr una independencia económica sostenible: necesitan iniciar procesos de acumulación de activos propios como camino estratégico hacia su estabilidad social y económica (activos sociales, humanos, financie-

18 El recién publicado informe sobre la pobreza mundial del IFPRI (The World's Most Deprived: Characteristics and Causes of Extreme Poverty and Hunger, IFPRI 2007) indica que la proporción de la población mundial que vive con menos de un dólar norteamericano por día bajó de 28,7% en 1990, el año base para los MDGs, a 18% en el 2004. Entre 1990 y 2004, el número de personas viviendo con menos de un dólar por día bajó de 1 250 millones a 969 millones. Sin embargo, las evoluciones regionales fueron distintas. Estimaciones de SEDLAC (Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean) indican que la pobreza extrema – medida por la proporción de la población de América Latina y el Caribe viviendo con menos de un dólar norteamericano por día (PPP) – ha bajado ligeramente de 11,3% en 1990 a 9,5% en 2001, proporción estimada ahora en un 10,8%. La proporción de la población viviendo con menos de dos dólares norteamericanos por día pasó de 28,4% en 1990 a 23,4% en 2001. Analizando el número de pobres en América Latina y el Caribe (2006 World Development Indicators), se observa que la población con menos de un dólar por día subió de 36 millones en 1981 a 54 millones en 1999 (la estimación para 2002 es de 47 millones); el número de pobres con menos de dos dólares por día pasó de 99 millones en 1981 a 127 millones en 1999 (la estimación para 2002 es de 123 millones). América Latina representa igualmente el nivel más alto del mundo de desigualdad en la distribución de ingresos. Promedios regionales esconden amplias diferencias en las condiciones sociales entre países y por ingreso, género, y ubicación geográfica. Entre 1999 y 2004, el número de pobres creció de 2,4 millones en América Latina y el Caribe. 19 El mismo informe del IFPRI subraya que el segmento más importante de los pobres a nivel mundial lo conforman 800

millones de personas – muchas de las cuales mujeres – que viven en el medio rural: los más pobres típicamente pertenecen a grupos socialmente excluidos, viven en áreas rurales alejadas con poco acceso a infraestructuras viales, mercados, educación, servicios de salud, y pocos activos. América Latina y el Caribe suman 11,5 millones (el 7%) de los “ultra pobres” a nivel mundial, casi todos rurales (aquellos sobreviviendo con menos de 0,5 dólar por día). 20 Subsidios por parte transferidos directamente a los pobres (TEC, intervención pública desde la demanda) y por parte usa-

dos para crear bienes públicos (intervención pública desde la oferta, por ejemplo la educación pública, infraestructuras de salud, etc.). 21 2006 World Development Report.

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ros, físicos, naturales, y el acceso a bienes públicos). Una política social basada en activos es un complemento clave para apoyar los objetivos de las políticas basadas en ingresos. 11. En tal sentido, es preciso reflexionar sobre la manera de combinar políticas públicas basadas en ingresos (flujos, tales como ayuda alimentaria, transferencias simples, condicionadas o no condicionadas) y políticas basadas en la generación de activos propios (stock), por esencia más complejas y más diversas. Ha sido generalmente aceptado en políticas tradicionales de alivio de la pobreza que el ingreso define adecuadamente el bienestar y que era suficiente establecer instrumentos de apoyo a los pobres basados sobre la búsqueda / provisión de un nivel mínimo de consumo. Tales políticas permiten disminuir situaciones de desamparo y de abandono, siendo por tanto esenciales, pero no pudieron reducir significativamente la pobreza en la medida en que no conducen necesariamente o automáticamente al fortalecimiento de mecanismos endógenos y sostenidos de desarrollo22, ni a la acumulación de capital (activos financieros y físicos) y el aumento de capacidades de los pobres (formación, capacitación, información, conexiones, ciudadanía)23. 12. En cambio, una política complementaria basada claramente en la formación de activos y el fomento de las inversiones propias, a partir de incentivos explícitos a los pobres, limitados en el tiempo, facilitaría el inicio de procesos con efectos claves en el largo plazo: la acumulación de activos por los pobres les permitiría pensar diferentemente su futuro individual y colectivo, mejorar la estabilidad del hogar, estimular el desarrollo de otros activos inmateriales (capital humano y autoestima, capital social24), facilitar la inversión productiva familiar y grupal, incrementar la capacidad de negociación personal e intrafamiliar, la influencia social y la participación política, y protegerse mejor de los riesgos idiosincrásicos (personales, familiares) y covariantes (riesgos climáticos, desastres naturales). 13. Desde luego, flujos y stocks (ingresos y activos) desempeñan papeles complementarios. Se debe buscar formas de intervención que combinen ambos, reforzándose mutuamente en un proceso interactivo, iterativo, dialéctico. Se juntarían / complementarían entonces instrumentos de transferencias monetarias condicionadas – TMC25 (generación de ingresos) con instrumentos de intervención basados en la asignación de subsidios condicionados y ex post favoreciendo la formación y acumulación de activos diversificados. C. EL AHORRO COMO BASE DE TODOS LOS DEMÁS SERVICIOS FINANCIEROS, HERRAMIENTA CLAVE DE INCLUSIÓN, EMPODERAMIENTO, ACUMULACIÓN E INVERSIÓN 14. La pobreza es una trampa de pocos activos: son los activos (educación, relaciones, capital financiera, conocimiento técnico, información) que generan más activos (recursos financieros acumulados que a la vez permiten más inversiones productivas y sociales, más educación para la familia), razón por la cual los pobres, por tener pocos activos iníciales valorizados, tienden en permanecer pobres26,

22 Michael Sherraden (1991). 23 Los cuatro C: Capital, Capacidades, Conexiones, Ciudadanía. 24 El capital social ha sido definido por Putnam como aquellos aspectos de la organización social, como las redes relaciona-

les, normas y confianza que facilitan una coordinación y una cooperación mutuamente beneficiosa. El capital social incrementa los beneficios de las inversiones en capital físico y humano. El capital social es el capital formado por el grado de confianza existente entre los integrantes de una sociedad, sus normas de comportamiento cívico y su nivel de asociación. Es el tejido social. 25 Que incorporen en su diseño las lecciones aprendidas en la última década. 26 La cuestión de cómo ayudar a los pobres a dejar de serlo está intrínsecamente vinculada a la cuestión de la formación de

un capital diversificado (humano, natural, físico, financiero y social). En la esfera económico-productiva y también social, ésta relacionado con la acumulación de activos propios y se refiere últimamente a un tema de acumulación de capital propio, de existencia de las herramientas jurídico-legales que deban sustentarla (sistema legal de representación de la propiedad que incorpore las lógicas y necesidades de los pobres), y de capacidad de uso productivo del capital paulatinamente formado o valorizado (incorporado a mercados).

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incluso en un entorno de crecimiento económico sostenido27. En este marco, el ahorro monetario permite la acumulación de activos financieros y su ulterior transformación en otros activos productivos (humanos, naturales, físicos y sociales) que a su vez inducen y alientan el auto-desarrollo. La cuestión de cómo salir de la pobreza es fundamentalmente un asunto de cómo ahorrar y acumular activos (con inversiones productivas) o tener acceso a ellos, o protegerse de su pérdida o deterioro mediante sistemas de seguros28 (adversidades y shocks idiosincrásicos y covariantes). Facilitar esos procesos de acumulación y reducción de la vulnerabilidad de los pobres a través de la apertura de cuentas de ahorro (reduciendo la fractura bancaria) y del acceso a instrumentos adecuados de seguros / microseguros es una responsabilidad del Estado29. Esto conlleva una obligación de inclusión y cohesión social (otorgando Documentos Nacionales de Identidad) y una oportuna decisión macroeconómica (facilitando la refinanciación – mejor estructura del pasivo – de las instituciones financieras y microfinancieras reguladas y los emprendimientos productivos de los pobres y sus organizaciones; aumentando sus posibilidades de inversión en activos productivos, a la vez fuente de creación y valorización de nuevos activos físicos y financieros). 15. Un elemento esencial en relación a los servicios financieros a favor de los pobres es la importancia del ahorro monetario (los servicios de captación de depósitos)30. Contrario a lo que se solía pensar, la evidencia empírica, observada en particular con las mujeres, confirma que los pobres pueden ahorrar, necesitan ahorrar por razones vitales de seguridad, lo quieren hacer, lo vienen efectivamente haciendo, y desearían tener acceso a servicios mejorados de depósitos. El ahorro es la base de todos los procesos de acumulación que a la vez permiten formar activos propios y protegerse de las adversidades. En éste sentido, son claves para los pobres: (i) inversiones públicas masivas en la movilización de sus ahorros y el desarrollo de servicios innovadores de captación de depósitos de los pobres (cuentas bancarias personales de ahorro; (ii) inversiones en intermediación social para conectarlos con éstos servicios; (iii) procesos de fortalecimiento institucional de los oferentes privados de servicios, en particular aquellos autorizados en captar el ahorro popular (tema fuera del alcance de la presente nota). 16. El ahorro (visto como una estrategia behaviorista, un comportamiento de las personas) y los instrumentos de captación (los productos de depósitos institucionales puestos a disposición del público), cuando ambos se encuentran: (i) permiten iniciar o ampliar procesos de acumulación de activos, convirtiendo ahorros líquidos en formas ilíquidas; (ii) facilitan el proceso de administración personal de los recursos financieros propios (una intermediación financiera básica personal31), transformando ahorros periódicos pequeños e irregulares en montos mayores en el futuro, para enfrentar situaciones predecibles (una inversión productiva) o impredecibles (un accidente de la vida); (iii) permite refinanciar las IFIs y IMFs locales con recursos captados localmente, lo que mejora la estructura de los pasivos de dichas instituciones y las protege de golpes políticos y crisis financieras externos.

27 No hay evidencias empíricas que demuestren la pertinencia de la teoría del “chorreo” según la cual el crecimiento econó-

mico reduciría mecánicamente la pobreza estructural, difundiendo sus efectos (la riqueza creada) hacia los segmentos más pobres de la sociedad. Evidentemente, toda política social debe de incluir crecimiento, empleo y educación. 28 Los seguros, que son básicamente instrumentos financieros de ahorro continuo: reservar montos pequeños y periódicos

(las primas) para tener acceso a un monto mayor en caso de ocurrencia de una adversidad o un shock contractualmente acordado. 29 En la mayor parte de las constituciones políticas, se estipula que “el Estado fomenta y protege el ahorro nacional”. 30 Observaciones detalladas sobre las demandas de servicios financieros en diferentes países de América Latina indican que,

más que un simple “stock monetario” estático, el ahorro debería ser visto como el servicio financiero focal, a partir del cual se constituyen todos los demás servicios financieros. 31 Stuart Rutherford define la Intermediación Financiera Básica Personal como el conjunto de los mecanismos que necesita

el pobre para “intermediar” (transformar) pequeños ahorros en útiles montos mayores (sumas acumuladas). El proceso es “personal” porque se trata de como una persona pobre puede transformar sus ahorros en una suma acumulada para su propio uso. Es “básico” porque se trata de una necesidad básica de la vida cotidiana de la mayor parte de los pobres. The Poor and their Money, Oxford University Press, DFID, 2000.

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V.

ENSEÑANZAS DE LA EXPERIENCIA

A. POBREZA, EXCLUSIÓN, REDES DE PROTECCIÓN SOCIAL, POLÍTICAS DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA

17. Observaciones. Tres factores condicionantes pueden articularse en cuanto a las trampas de pobreza y exclusión (la pobreza que genera más pobreza): (i) la ubicación (país y lugar de residencia dentro del país) tiene un gran impacto sobre el bienestar familiar; (ii) la exclusión sistemática de ciertos grupos del acceso a recursos y mercados incrementa su propensión a la pobreza (minorías étnicas, grupos sociales perjudicados, enfermos y minusválidos, mujeres, particularmente jefas de hogar); (iii) la coincidencia de pobreza y hambre indicando trampas de pobreza, condiciones de las cuales personas y grupos no pueden salir sin apoyo externo (incapacidad de invertir en la educación de los niños; acceso limitado o nulo a servicios financieros para aquellos con pocos activos físicos; falta de trabajo productivo, en particular en las situaciones de malnutrición crónica; vulnerabilidad a shocks externos y desprotección de los pocos activos disponibles). La combinación de pobreza y hambre activa mecanismos reforzando ambas condiciones; heredadas desde el nacimiento, pueden persistir durante muchos años. Esas condiciones, o adversidades de la vida – en particular enfermedades serias o accidentes –, explican la caída o recaída de muchas familias en la indigencia o extrema pobreza. 18. Políticas reforzadas y complementadas. La persistencia de la pobreza, y la relativa falta de éxito en atender en particular a los más pobres, demuestran que las políticas usuales no serán suficientes. Para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, más políticas complementarias y esfuerzos serán necesarios, en particular aquellos dirigidos a la extrema pobreza. 19. Instrumentos. Entre distintas opciones de intervención, la reducción estructural de la pobreza/pobreza extrema se logra principalmente con cinco tipos de instrumentos, particularmente para aquellos viviendo en zonas rurales alejadas: (i) formación de activos para los pobres (particularmente capital financiero – ahorro) y valorización de los que tienen (mejoras en capital humano como la salud32 y la educación, reducción de la malnutrición infantil, reformas agrarias y de tenencia de la tierra, mejor acceso al capital financiero e instrumentos de inversión productiva, programas de transferencias de capital para los microempresarios y productores, fortalecimiento de capital social y de las organizaciones de los pobres); (ii) protección de los activos y reducción de la vulnerabilidad mediante el acceso a productos de microseguros (en particular seguros de vida, de desgravamen, de salud, contra accidentes); (iii) mejores oportunidades para los pobres de usar o invertir sus activos de manera más productiva (acceso a servicio financieros profundizados y mejor adaptados a la demanda popular33, acceso a fuentes de capacitación, información y asesoría técnica, reducción de costos de transacción para acceder a mercados, acceso mejorado a factores de producción, migración más fluida, cambios tecnológicos, mercados dinamizados de alta intensidad de mano de obra, inversiones en bienes públicos e infraestructuras, seguros para la producción y los precios, acceso a TIC); (iv) programas de protección social mejor diseñados (más inclusivos, mejor focalizados, mejor segmentados), dirigidos con prioridad a la pobreza crónica (transferencias en efectivo condicionadas y no condicionadas)34; (v) respuesta política adecuada a la exclusión de los grupos marginados y discriminados (acción afirmativa).

32 En particular la salud materno-infantil / salud reproductiva. 33 Evidencias empíricas, estudios de mercado y muchas investigaciones académicas resaltan las demandas legítimas de las

familias pobres, en orden de prioridad: los servicios de depósitos (ahorro), productos de micro-seguros, transferencias monetarias bancarias y manejo de remesas, facilidades de sobregiro. 34 Tanto en Brasil (Helfand and Levine, 2005) como en México (World Bank, 2004), la mejora de las condiciones de vida de

grandes cantidades de pobres en la última década fue ampliamente atribuida a las transferencias plasmadas en estos programas sociales.

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B. TRANSFERENCIA DIRECTA DE SUBSIDIOS PÚBLICOS A POBLACIONES VULNERABLES, FORMACIÓN DE CAPITAL, INVERSIONES PRODUCTIVAS, REDUCCIÓN DE VULNERABILIDAD 20. La protección social de los más vulnerables, mediante TEC, debería incluir de manera más explícita y determinada los temas clave de (i) formación de capital y acumulación de otros activos35 para los pobres; (ii) fomento del uso productivo y la inversión productiva de los activos acumulados, como estrategia de salida de las redes de protección social; (iii) promoción de instrumentos accesibles de reducción de la vulnerabilidad (microseguros contra los riesgos personales, familiares, profesionales). 21. Como mencionado, familias indigentes y altamente vulnerables no pueden salir sin apoyo externo de esas trampas de pobreza y hambre. La experiencia acumulada y evaluada reafirma así la pertinencia e importancia crucial de sistemas de transferencias directas de recursos financieros a las familias pobres como ejes de una estrategia de apoyo a sus iniciativas de emprendimientos productivos, de acumulación y protección de sus activos, de mejor manejo de los riesgos que enfrentan, de incremento de sus ingresos, de formación de su capital humano (niños), sin distorsionar los mercados financieros privados. El Estado tiene un rol insustituible que cumplir, que no reemplace la iniciativa privada de los pobres, sino que la complemente y la potencie: un sector público proactivo, dinamizador, que acompañe, incentive, apoye, promueva y complemente las iniciativas de los pobres36. Es necesario el uso racional de subsidios financieros explícitos, focalizados, diferenciados según el grado de pobreza, e idealmente decrecientes en el tiempo, con excepciones correspondiendo a necesidades permanentes (educación pública por ejemplo). 22. En ese marco, se acordó centrar la reflexión sobre la combinación y el ajuste de dos herramientas de intervención que pudieran complementarse y potenciarse mutuamente, dirigidas a las familias pobres, con especial énfasis en las mujeres rurales y sus niños desde el nacimiento: (i) las transferencias monetarias condicionadas, y (ii) el fomento y el incentivo de apertura de cuentas bancarias personales de ahorro en el sistema financiero formal (cuentas bancarias personales de ahorro), que sirvan igualmente de instrumento para facilitar las TMC. A la tenencia de esas cuentas bancarias se asociaría un mecanismo de promoción y fomento de productos de microseguros. 23. Estos temas son claves en una perspectiva de reducción de la pobreza (formación de activos para reducir el número de pobres, incluyéndolos como ciudadanos y actores económicos) y no solamente de alivio de la pobreza (aumento del consumo de los pobres para hacer la pobreza menos insoportable). Son particularmente importantes en cuanto a la protección y el crecimiento del capital humano de los niños (reducción de la pobreza en la siguiente generación), variables de ajuste de las familias pobres en caso de shock (retiro de la escuela, incorporación adelantada al mercado laboral informal)37. 24. Lo anterior sugiere se busquen mecanismos para combinar programas de TEC (ingresos familiares para una mejor educación y salud materno-infantil, con efecto de corto y largo plazo) con instrumentos de fomento de la protección de las familias pobres contra riesgos corrientes (seguros), métodos de generación de activos y movilización del ahorro, e instrumentos de inversión de los jóvenes y adultos en los emprendimientos productivos de su elección, en los mercados que estimen pertinentes, todos con efectos de mediano plazo. Sería una contribución esencial a la reducción de la pobreza en el me35 Particularmente activos humanos (salud y salud materno-infantil, educación, capacitación, relaciones) y activos sociales

(cultura y conocimiento tradicional, capital social, solidaridad comunitaria). 36 Es sin embargo responsabilidad del Estado de asegurar la creación de bienes públicos, inversiones públicas que a la vez

incentivan y respaldan procesos de inversión privada. 37 Alain de Janvry, 2006. “Many programs have been effective in inducing poor parents to invest in the human capital of

their children. This includes the massive interventions through conditional cash transfers (CCT) on the demand side, and large investment programs in educational and health improvement on the supply side. Yet, the children of vulnerable nonpoor households remain exposed to shocks as they are disqualified from inclusion in social protection programs for not being among the chronic poor (World Bank, 2004). The ability of these households to keep their children at school and in good health may be as low as that of the poor when hit by large shocks.”

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diano y largo plazo, esbozándose una estrategia de salida para los programas de protección social (graduando paulatinamente a los pobres mediante mecanismos autónomos de capitalización e inversión productiva). C. TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, ESTADO DE SITUACIÓN 25. Varios países en el mundo vienen implementando, en particular en los últimos 10 años, programas de transferencias en efectivo condicionadas, con diferentes grados de resultados e impactos, diferentes diseños y alcances. Comparten lecciones aprendidas generalmente alentadoras (en cuanto a desarrollo del capital humano), aún con impactos contrastados: sin ser una solución milagrosa, los programas de TEC son atractivos como una de las herramientas oportunas en las políticas de inclusión y protección social. Sólo en América Latina y el Caribe existen programas en curso en Argentina, Brazil, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Salvador, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Paraguay, Perú. A título de ejemplo: ƒ Argentina: “Jefes de Hogar”, www.trabajo.gov.ar/jefes. Presupuesto anual en 2006 USD 945 millones; 1,34 millones de beneficiarios; monto de la transferencia USD 50 mensuales; modo de transferencia: cajeros automáticos a través de tarjetas magnéticas; estrategia de salida: cuando el jefe de hogar encuentra un trabajo remunerado. ƒ Brasil: “Bolsa Familia” (integración de Bolsa Escola, Cartão Alimentação, Bolsa Alimentação e Auxílio-Gás), www.mds.gov.br. Presupuesto anual en 2005 USD 3,09 mil millones; 9 millones de familias beneficiarias; monto de la transferencia entre USD 25 y 50 mensuales; modo de transferencia por tarjeta electrónica en agencias bancarias; estrategia de salida: mediante “programas complementarios”, hasta gradualmente abandonar la línea de pobreza. ƒ Chile: “Chile Solidario, www.chilesolidario.gov.cl. Consiste en tres componentes: el componente “Puente”, www.programapuente.cl que es un programa de apoyo psicosocial a los hogares en extrema pobreza; el componente “subsidios monetarios”; el componente “acceso preferente a programas sociales”.225 000 hogares beneficiarios. ƒ Colombia: “Familias en Acción”, www.accionsocial.gov.co/Programas/Familias_Accion. Presupuesto anual en 2006 USD 85 millones; medio millón de familias beneficiarias; monto de la transferencia USD 20 mensuales por familia más USD 6 a 12 por cada menor estudiando, pagadero bimestralmente; modo de transferencia: en efectivo en oficinas bancarias; estrategia de salida: “que las familias sólo cuenten con un menor y el mismo cumpla 18 años o más”, o dejen de cumplir las condiciones de pobreza. ƒ México: “Oportunidades” (anteriormente “Progresa”), www.oportunidades.gob.mx. Presupuesto total USD 3 180 millones; 5 millones de familias beneficiarias; modo de transferencia: efectivo en centros pagadores, mensual y anual; estrategia de salida: beneficiarios dados de baja después de 3, 6 o 9 años. ƒ Nicaragua: “Red de Protección Social”, www.redsocial.gob.ni. Presupuesto total USD 32 millones; 36 000 hogares beneficiarios; monto de la transferencia USD 300 por año (aprox.), pagadero bimestral, trimestral o anualmente; modo de transferencia: en efectivo por firmas especializadas; estrategia de salida: el período de elegibilidad de los beneficiarios es de tres años. ƒ Perú: “Juntos”, www.juntos.gob.pe. Presupuesto anual en 2006 USD 100 millones; 60 000 beneficiarios; monto de la transferencia USD 30 mensuales; modo de transferencia: en efectivo mediante el Banco de la Nación, banco del estado (recientemente, tarjeta bancaria y apertura de una cuenta bancaria en el mismo Banco de la Nación); estrategia de salida: al final del contrato anual firmado por la familia, con un máximo de 4 años si tiene miembros legibles y tiene condiciones de pobreza. 26. Cabe destacar que estos programas han sido adaptados por una variedad de gobiernos de diversos índoles. En los próximos años, se anticipa una ampliación significativa de sus coberturas en varios países (por ejemplo en Perú: 1 550 000 beneficiarios en 2010; Colombia: 1 500 000 familias atendidas en 2010). 27. Buscan en general brindar una ayuda económica a las familias pobres, excluidas, con jefes de hogar desocupados, mujeres gestantes, con niños, minusválidos, minorías marginadas, etc., con el fin de fomentar procesos de estabilización económica y de inclusión social, asegurando: la concurrencia

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escolar de los hijos, así como el control de salud de los mismos; la incorporación de los beneficiarios a la educación formal; su participación en cursos de capacitación laboral que coadyuven a una incorporación / reincorporación socio-económica; a veces su incorporación en proyectos productivos o en servicios comunitarios. 28. Los cobros son personales y se hacen directamente en efectivo, cajeros automáticos (tarjetas magnéticas o inteligentes), en ventanillas bancarias, en bancos públicos, por distribución de cheques, voucher o alimentos directas, excepcionalmente se ofrece la oportunidad de apertura de una cuenta bancaria: caso reciente del Perú, en el Banco de la Nación (banco público). 29. Si bien los logros tempranos de las transferencias en efectivo condicionadas hablan por sí solos, aún quedan cuestiones pendientes, que deberán considerarse a medida que se avance con los programas. Lo más importante es mejorar la rendición de cuentas de estos programas de transferencias de efectivo. También es necesario determinar la mejor manera de vincular estas medidas con los programas de micro-finanzas y servicios financieros formales, de lograr un equilibrio entre apoyo en efectivo y en especie, de saber cuándo dejar de entregar subsidios a los beneficiarios para que comiencen a mantenerse por sí mismos y de ofrecerles instrumentos para que puedan controlar lo que se les asigna. Se señalan múltiples críticas sobre la calidad de la definición de estrategias de salida razonablemente sustentadas. 30. Una de las críticas más comunes de estos programas es que buscan solucionar los efectos de la extrema pobreza y el hambre a muy corto plazo (a través del subsidio) y a largo plazo (a través de las condicionalidades, lo cual pretende incrementar el capital humano: inversión en la educación y la salud de los niños), pero no tienen efecto a mediano plazo, ya que no logran fácilmente otorgar a los beneficiarios (aún con módulos de capacitación productiva u otras formas de apoyo) los medios para salir del sistema de subsidios, generar ingresos y acumular activos (Oportunidades en México es muy parcialmente una excepción, ya que tiene en el abanico de opciones ofertadas un sistema de “ahorro para el retiro”). Adicionalmente, se les critica por generar efectos sicológicos negativos entre los beneficiarios (desincentivo al trabajo y la auto-ayuda). Se mencionan igualmente los riesgos de manejo político del subsidio. Sorprendentemente, el costo mismo del subsidio no suele ser objeto de críticas estructuradas. 31. Los programas de TEC son elementos de la extensa política social: deben ser coherentes con los programas integrados de política social y no ser programas descoordinados (los cuales a menudo lo son). Los TEC como transferencias de ingreso han sido usualmente mejor focalizadas que otros programas de asistencia social, pero están lejos de ser perfectos. Excluyen a muchos pobres debido a la regla de calificación. No ajustan siempre las transferencias al nivel de pobreza. Necesitan programas complementarios para alcanzar a los grupos socialmente excluidos y calibrar las transferencias hacia la pobreza extrema: dificultades de calificación (condicionalidad), focalización (errores de inclusión y exclusión), calibración (montos transferidos según grado de pobreza). 32. Los programas de TEC han sido efectivos como instrumentos de fortalecimiento en la formación del capital humano. Se intenta diseñarlos con un mejor ratio costo-efectividad con el uso de programas complementarios por el lado de la oferta (cuestionado38); una discriminación positiva hacia los más pobres; una mayor comprensión de la heterogeneidad de las poblaciones objetivo, para programas complementarios; una focalización y calibración para un efecto máximo de la condicionalidad en el comportamiento: enfocarse en las transiciones críticas (shocks) y en los niños en riesgo de no asistir a la escuela (pre-identificación de los vulnerables para protegerlos de shocks e irreversibilidades; incremento de la responsabilidad de los proveedores de servicios de TEC: reducción de los costos de tran38 Se observa generalmente – en los programas que lo contemplan – sistemas de capacitación y asistencia técnica o asesoría

empresarial basados en una oferta estandarizada (módulos preestablecidos, paquetes tecnológicos o empresariales). La evidencia empírica y múltiples investigaciones académicas demostraron ampliamente la necesidad de diseñar y cofinanciar con mecanismos competitivos (concursos entre beneficiarios) sistemas estrictamente basados en la demanda de los beneficiarios: capacitación, asesorías y asistencia técnica comprada por los beneficiarios mismos en mercados privados, como mejor les parezca, para apoyar los emprendimientos que ellos estimen pertinentes.

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sacción en implementación, especialmente en los nuevos contextos de mejor calificación de los grupos beneficiarios. 33. Se necesita realizar más experimentación con diseños alternativos (especialmente en contextos inexplorados) y realizar más evaluaciones correspondientes para armar un sistema de S&E claramente basado en los resultados. 34. Como mencionado, se observa que muchos TEC buscan solucionar los efectos de la extrema pobreza a muy corto plazo (a través del subsidio) y a largo plazo (a través de las condicionalidades), con estrategias de salida poco estructuradas. Se necesita sobremanera encontrar formas que respondan a las necesidades de inclusión socio-económica en el mediano plazo, a partir, como se recomienda en este documento, de una política complementaria basada en la formación de capital, la acumulación de los activos de los pobres (y su protección contra las adversidades). Empiezan a desarrollarse, con resultados interesantes, intentos para dar respuesta a este problema (sorprendentemente a partir de experiencias ya muy antiguas39), procurando vincular protección social y microfinanzas: sistema de graduación paulatina (generalmente varios años): protección social (empleo garantizado / trabajo comunitario, subsidio en efectivo y ayuda alimentaria durante uno a tres años) → movilización del ahorro de los beneficiarios en grupos de auto-ayuda → capacitación → pequeños préstamos subvencionados → experiencia en microempresas → incorporación como clientes regulares en instituciones microfinancieras convencionales (en condiciones de mercado)40. D. CUENTAS PERSONALES DE CAPITALIZACIÓN, ESTADO DE SITUACIÓN 35. Lo que todavía no se ha suficientemente desarrollado en la lucha contra la pobreza son dos aspectos interrelacionados: (i) el ahorro de los pobres visto como instrumento de inversión productiva y de reducción de la vulnerabilidad (herramienta clave de acumulación de activos diversificados y base de todos los demás servicios financieros), y (ii) la administración de los riesgos enfrentados (enfermedades, fallecimientos, accidentes, robos, desastres naturales, etc.), primera causa de agravación de la pobreza y de “re-empobrecimiento” de los ex-pobres / no-pobres vulnerables (fuente importante de “nueva pobreza”). Son temas todavía insuficientemente desarrollados, y hay claramente poca experiencia en diseño de programas centrados en una lógica de protección de las poblaciones vulnerables (pobres y casi-pobres), buscando evitar la descapitalización / pérdida sustancial de activos, que a la vez crean nuevas trampas de pobreza y dificultades de recapitalización. 36. Por primera vez en América Latina.se iniciaron a partir del 2003 en el Perú proyectos piloto para experimentar una nueva forma de facilitar la capitalización de los pobres rurales41. Se trata de una innovadora propuesta de fomento del ahorro de señoras campesinas muy pobres, en entidades financieras formales (reguladas y supervisadas). Estos proyectos pilotos (aproximadamente 30 000 cuentas bancarias de ahorro abiertas) están basados en un mecanismo de incentivo monetario a la apertura y el uso de cuentas de ahorro individuales en las instituciones bancarias de su elección (ahorro bonificado). 37. Contrario a lo que se solía pensar, la evidencia empírica observada con las mujeres, confirma ampliamente que los pobres pueden ahorrar, necesitan ahorrar por razones vitales de seguridad, lo quieren hacer, lo vienen efectivamente haciendo, y desean tener acceso a servicios mejorados de depósitos. 38. En base a los pilotos existentes, se observa que 10 000 mujeres rurales muy pobres pueden acumular en sus CPC más de USD 2 millones en dos a tres años de esfuerzo de ahorro, y podrían acumular 39 Por ejemplo los proyectos de la Fundación Aga Khan, que ya hace más de veinte años vinculaban food for work, ahorro,

grupos locales de servicios financieros (self-help groups), organización comunitaria, salud, educación. 40 CARE en Bangladesh, “programa de mantenimiento rural / RMP”; BRAC en Bangladesh y otros países, con el “programa de generación de ingresos para el desarrollo de grupos vulnerables / IGVGD”; CARE-DFID con el programa CRIMP en Malawi; y pronto Fundación Ford con Plan Internacional en Honduras. 41 Proyectos “Corredor Puno-Cusco” y “Sierra Sur”, Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y FONCODES

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USD 400 a 500 por cuenta de ahorro en 5 años. En tal caso, un millón de ahorristas pobres y muy pobres lograrían inyectar USD 400 a 500 millones en el sistema financiero formal (fortalecimiento del sector financiera nacional), con saldos promedios de depósitos particularmente estables para financiar el desarrollo económico local y nacional (inversiones productivas públicas y privadas: microcrédito42 y Bonos del Tesoro). 39. Esta experiencia está basada sobre el concepto de cuenta de desarrollo individual43 desarrollado hace más de 10 años, así como la posibilidad de extender una política de fomento de cuentas de ahorro a beneficiarios desde el nacimiento hasta la edad adulta (cuentas de ahorro para los niños), permitiendo una capitalización paulatina que a su vez facilitará en su momento el financiamiento de los gastos escolares y estudios superiores. 40. Ha sido recientemente revalidada por una evaluación externa independiente (evaluación de mediotérmino, junio 2006). Ha sido considerada como extremadamente efectiva (bajo ratio costo-beneficio), base de una oportuna transformación en una política pública. Sigue siendo objeto de investigaciones detalladas, cuyos primeros resultados son muy alentadores: se estima que los dos pilotos en curso representan una estrategia altamente eficaz de movilización del ahorro de las familias pobres y de inclusión bancaria, de formación de capital y de incentivo de las inversiones productivas, a la vez creando condiciones efectivas de inclusión ciudadana, de incremento de la autoestima y del papel de las mujeres dentro de la unidad familiar y de la comunidad. Debería ser la base de propuestas de intervención pública altamente innovadoras, respaldadas por evidencias empíricas en distintos países e investigaciones académicas44. 41. La Cuenta Personal de Capitalización (CPC) fue diseñada para mejorar el acceso en forma individual de los pobres – particularmente la mujer – a servicios de captación de depósitos en instituciones formales. Se trata de un sistema de ahorro bonificado que incentiva y premia, durante un período limitado (de 12 a 36 meses según los casos) a mujeres rurales de bajos ingresos para: (i) abrir cuentas bancarias personales de ahorro (donaciones complementarias premiando ex post la apertura de cuentas); (ii) fortalecer y organizar su disciplina de ahorro regular (subvención individualizada directa y explícita aplicada a las mismas cuentas45, así premiando el esfuerzo de ahorro monetario de los ahorristas en sus cuentas); (iii) familiarizarse con las instituciones financieras formales; y (iv) últimamente tener la capacidad, igualmente premiada, de invertir – a partir de sus propios ahorros acumulados y posiblemente de otras fuentes de inversión complementarias – en activos propios (mejoramiento de vivienda, educación y gastos escolares, capacitación funcional, laboral y productiva, materno-infantil, reproductiva), activos productivos de corto o largo plazo, (inversiones en negocios y empresas, en emprendimientos diversos, o en gastos de asistencia técnica, asesoría). En todos los casos, las donaciones complementarias se efectivizarán por giros directos a las cuentas. 42. Las donaciones complementarias deberían ser vistas como una inversión pública en educación, un aprendizaje (los incentivos a la apertura de cuenta y el aprendizaje del uso de la misma) complementada por una capitalización explícita y directa (el incentivo monetario al ahorro), permitiendo el inicio de procesos múltiples de capitalización e inversiones autofinanciadas, y los cambios sicológicos (autoestima, seguridad) y concretos que de ello se desprenden. Permitirá igualmente una inserción en las

42 El historial bancario creado por la disciplina del comportamiento ahorrista de los beneficiarios de CPC facilita nítidamente

las posibilidades de colocaciones a los mismos ahorristas, para financiar sus emprendimientos productivos locales (la demanda crediticia legítima), así subsanando ciertas imperfecciones del mercado financiero rural. Porque el ahorro es la base de todos los demás servicios financieros, la CPC es un instrumento de creación de confianza entre el banco y su cliente. 43 Individual Development Account, concepto desarrollado por Michael Sherraden Center for Social Development, Washington University in St. Louis. Ver igualmente ADD (American Dream Demonstration). 44 Tanto en el Perú (Instituto de Estudios Peruanos, Carolina Trivelli) como en otros países (prestigiosos académicos interna-

cionales como Michael Sherraden, Dale Adams, Stuart Rutherford, Marck Schreiner, etc.). 45 Con tasas pasivas de interés bonificadas.

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finanzas formales, dejando que las mujeres beneficiarias se den cuenta de la ventaja de administrar una cuenta bancaria y entablar relaciones de largo plazo con entidades financieras. 43. El uso de una cuenta de ahorro permite a las mujeres “intermediar”46 sus propios recursos financieros, suavizar sus niveles de consumo, acceder a una oferta de micro-seguro (subsidiable), tener recursos financieros disponibles para emergencias – poniendo a la microahorrista, sus familiares, y últimamente los negocios de la unidad familiar a salvo de sus diversas contingencias cíclicas y estructurales en torno a la producción y la subsistencia – y facilitarles la conformación de un patrimonio empresarial o familiar47. Adicionalmente les permite proteger sus recursos de presiones familiares, aumentar su poder de negociación adentro de la familia, así como su auto-estima y finalmente su integración adentro y afuera de la comunidad. 44. La CPC está promocionada a través de pequeños Talleres de Educación Financiera donde las mujeres participantes reciben una formación intensiva en temas de administración personal de sus recursos financieros y manejo del dinero, y una concientización sobre el ahorro y las posibilidades de desarrollo de proyectos personales de inversión que el ahorro permite. 45. El mecanismo de fomento de las CPC (proceso de bancarización) y de incentivo del ahorro monetario de los pobres representa básicamente una forma diferente de transferencia monetaria condicionada, incorporando un mecanismo de graduación socio-económica de los beneficiarios y una estrategia de salida del mecanismo de TEC (formación de capital gracias a la capitalización paulatina de los beneficiarios con recursos propios – el ahorro – y donaciones complementarias ex post (bonificaciones giradas a las CPC como premio al esfuerzo de ahorro), y su ulterior uso productivo. 46. Es preciso añadir que el uso de nuevas tecnologías de información y comunicación abre perspectivas impresionantes en el corto plazo (banca sin bancos, celulares para transacciones bancarias a distancia48 y agentes no bancarios con terminales de puntos de venta49, redes basadas en tarjetas inteligentes, banca móvil. Los servicios financieros básicos que realizamos a diario, como abrir una cuenta bancaria, están fuera del alcance de más de 2 000 millones de personas en los países en desarrollo. Esa brecha se estará cerrando gracias a las nuevas tecnologías que podrían posibilitar que mucha más gente, en particular, las personas de escasos recursos que viven en zonas rurales aisladas, tenga acceso a servicios financieros y se beneficie fácilmente de las TMC. VI.

PROPUESTA PRELIMINAR DE INTERVENCIÓN

47. La propuesta de intervención pública brevemente descrita a continuación no pretende “rediseñar” los programas de TEC existentes sino facilitar y complementarlos, ampliar sus perspectivas de alcance e impacto sustentable, controlar mejor sus costos operativos de transferencia, y atraer a otros actores de la sociedad civil y fuentes cooperantes involucrados en la lucha contra la pobreza.

46 Transformar pequeños ahorros en útiles montos mayores (sumas acumuladas). 47 La metodología incluye un mecanismo de asignación competitiva de recursos de cofinanciamiento de las inversiones

productivas de los pobres (subsidios), a través de mecanismos de calificaciones y concursos (fondos concursables) entre beneficiarios, y/o de incentivos específicos (donaciones complementarias) premiando el esfuerzo propio de inversión de las personas, a partir de sus ahorros. Municipalidades, prefecturas, departamentos, provincias, gobierno nacional, fuentes cooperantes, empresas privadas con responsabilidad social corporativa (mineras, etc.) tiene interés en bonificar tales inversiones a través de la CPC. 48 Experiencia DFID en África. 49 Caso muy exitoso de Brasil.

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A. ARTICULACIÓN Y COMPLEMENTACIÓN TEC - CPC 48. El cuadro comparativo a continuación muestra ciertas características complementarias entre TEC y CPC y lo que pudiera ser una intervención que vincule (reforzamiento mutuo) la movilización del ahorro popular (servicios adecuados de depósitos para los pobres, acceso a productos de microseguros) como política de generación y protección de activos para los pobres, y transferencias condicionadas, que aseguran una necesaria estabilización de los hogares vulnerables (red de protección social). Permitiría igualmente reducir los costos operativos y aumentar el impacto de las transferencias condicionadas existentes. Criterios TEC complementarios “Efecto ingreso”, Ingresos corto plazo, in- generalmente en efectivo gresos del hogar (numerario) con efecto inmediato sobre la economía del hogar; dependen de una serie de comportamientos (transferencias en efectivo condicionadas – TEC) “Efecto precio”, Las TEC aumentan mecánicorto plazo (valor camente el precio de mercado de mercado de un del trabajo infantil (efecto en niño (su capital el corto plazo), ya que su humano transado ausencia en la escuela repreen un mercado senta una pérdida de ingreso para los padres laboral) Efecto de media- Generalmente marginal sobre no plazo sobre la los adultos, mediante móduformación y los complementarios de caacumulación de pacitación laboral o de otro tipo, incrementando activos activos humanos

Efecto de transformación de activos (mediano plazo)

Efecto no determinante, mediante acciones de capacitación y concientización, y de conexión con otros servicios públicos

Administración de los riesgos enfrentados por el hogar (covariantes e idiosincrásicos)

Efecto parcial (si está incorporado en el diseño de la TEC) de cobertura del activo humano “niños” contra shocks externos (desescolarización, deterioro de salud, efecto a largo plazo)

Empoderamiento Hay un efecto de responsabilización de las madres en el de la mujer largo plazo. Son las mujeres

CPC No produce un efecto ingreso inmediato, sino de mediano plazo, una formación de capital paulatina vinculada a un esfuerzo propio (el ahorro acumulado) y a las donaciones complementarias acumuladas: son ingresos fiduciarios por microtransferencias bancarias, igualmente asimilables a transferencias monetarias condicionadas – TMC No aplicable

La formación de activos productivos es la razón de ser de las CPC y se observa en el mediano plazo, mediante el ahorro como base de los demás servicios financieros (creación de un historial bancario), método de formación de capital, y su ulterior inversión productiva (con donaciones complementarias de capitalización y otros instrumentos / fuentes de inversión) Efecto interactivo de “ida y vuelta”: transformación de los activos financieros acumulados en la CPC en activos productivos invertidos (físicos, humanos, sociales) y nuevamente de activos productivos a acumulación de activos financieros auto-generados por la actividad económica mejorada Manejo de los riesgos profesionales, personales y familiares enfrentados a diario, mediante productos de micro-seguros50 cofinanciados por el programa, administrados desde la cuenta bancaria misma (subsidio explícito y decreciente en el tiempo). Seguros de desgravamen, de vida, de accidente, representando otra forma de ahorro (ahorro continuo). Discriminación positiva a favor de las mujeres y posiblemente de los niños (cuentas desde el nacimiento) forman parte del diseño ; incremento

50 Experiencia piloto en curso en el Perú (proyecto “Sierra Sur”, FONCODES-FIDA)

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Criterios

TEC que generalmente reciben la transferencia en efectivo (potenciación en el corto plazo), pero expuestas a presiones intrafamiliares en cuanto a su uso Inclusión banca- Generalmente no aplicable, ria, formaliza- sin incentivos para el ahorro ción del ahorro “escondido” Acceso acrecen- Efecto ex ante, por las conditado a servicios cionalidades misma: nutrición, salud, educación (efecto sociales básicos generacional, largo plazo) Inclusión ciuda- Otorgamiento del documento nacional de identidad dana Acceso a servi- Eventual (en caso de apertura cios financieros de cuenta, o en el marco de formales diversi- un programa de protección social con graduación hacia ficados servicios microfinancieros)

CPC importante y en el mediano plazo del capital humano de la mujer (autoestima, cambio de las relaciones de poder dentro y fuera del entorno familiar) y del capital social (grupos solidarios de ahorro). Efecto importante en el mediano y largo plazo. Ahorro formal fomentado e incentivado (formalización del ahorro no monetario o informal). Ventajas del ahorro monetario en entidades formales (seguridad superior, ahorro divisible / fraccionable, retorno mayor, acceso rápido, retiros irrestrictos, anonimato). Efecto ex post, mediante donaciones complementarias de capitalización premiando inversiones en salud materno-infantil y la atención escolar Otorgamiento sistemático del documento nacional de identidad; inclusión bancaria El acceso a servicios financieros formales diversificados (depósitos, microseguros, pago de servicios, giros y manejo de remesas para su uso productivo, facilidades de sobregiro, tarjeta de débito con proveedores pre-aprobados, microleasing) es un objetivo clave de la CPC (conexión con la banca, creación de un historial bancario, acceso a servicios intermediación social, educación financiera) Donaciones complementarias de capitalización y premios concursados entre los beneficiarios permiten cofinanciar la compra de servicios no financieros por los hogares pobres, tales como los determinen (asesoría, capacitación, pasantías, asistencia técnica, información de mercado) en mercados privados de oferentes de servicios no financieros

Buenos servicios de concientización y educación básica. Cuando existen, servicios usualmente puntuales de asesoría empresarial y productiva (servicios no flexibles basados en ofertas públicas o institucionales predeterminadas) Uso de TIC (celulares, cabinas internet) como Acceso a tecno- No aplicable efecto colateral positivo logías de información y comunicación No aplicable La captación de los depósitos de los pobres reFortalecimiento presenta un instrumento poderoso de refinanciade las institucioción masiva de las necesidades de crédito de las nes de microfiinstituciones financieras, en particular rurales y nanzas y finanmicrofinancieras, así facilitando su desarrollo y zas populares alcance (ver arriba el potencial de movilización del ahorro de los pobre, párrafo 38 más atrás) No aplicable Efecto colateral positivo en el downscaling de la Profundización banca (atracción hacia nuevos nichos de mercafinanciera do) o la gobernabilidad de instituciones microfinancieras (formalización, reingeniería, apertura a capitales privados) Estrategias com- Estrategia de alivio inmediato Estrategia de reducción de la pobreza en el meplementarias de de la pobreza vigente; reduc- diano plazo; acumulación de activos para la silucha contra la ción de la pobreza en la si- guiente generación. Acceso a servicios de asesoría, asistencia técnica, capacitación, información, para facilitar actividades productivas

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Criterios pobreza Armonización entre fuentes cooperantes y apertura a la sociedad civil y a Autoridades territoriales

Uso de las transferencias y propensión al ahorro Fomento de la auto-ayuda

Riesgo de focalización

Riesgo de calificación

Costos vos

operati-

TEC CPC guiente generación (los niños de hoy) Diseño generalmente cerrado La CPC es un interface flexible entre el hogar pobre, la sociedad civil y donantes públicos y privados, que permite la incorporación (armonización) paulatina de esos actores diversificados, cada uno con sus propios objetivos, seleccionando lo que se quiere fomentar con donaciones complementarias / micro-giros (municipalidades, prefecturas, departamentos, provincias, gobierno nacional, fuentes cooperantes, sociedad civil, donaciones corporativas (la minería por ejemplo) Efectivo líquido, uso para Ingreso en cuenta de ahorro, el beneficiario elige consumo de corto plazo (pro- el nivel de iliquidez deseado, facilita la acumulaceso de estabilización del ción del ahorro (limitación del riesgo de “deshogar en el corto plazo) ahorro” (proceso de formación de capital a medio plazo) Lo que se fomenta es la in- Incentivo fuerte a la auto-ayuda, el esfuerzo proversión en capital humano en pio, la inversión productiva, humana, social y el largo plazo, más que inver- cultural (donaciones complementarias ex post – siones productivas de media- en forma de tasas pasivas bonificadas – corresno plazo (el consumo conti- pondiendo a un esfuerzo propio de ahorro o una nuo de subsidios puede crear inversión). El subsidio es menor y “discreto”, un riesgo de desincentivo al “por ser ahorrista, por esforzarse” (dinero calientrabajo. El subsidio es mayor te) y ex ante, “por ser pobre” (dinero frío) Ciertas dificultades de focali- Focalización por control social, educación finanzación mencionadas ciera como costo de transacción alejando los menos pobres, solamente accesible a los previamente no bancarizados (control fácil) Posibles dificultades de cali- Calificación automática (condicionalidad ex ficación (condicionalidad ex post) usando los sistemas de información gerenante) y de calibración (impor- ciales bancario (a mayor esfuerzo de ahorro matancia de los montos transfe- yor donación complementaria). Calibración no ridos según niveles de pobre- tomada en cuenta za) Costos operativos y de trans- El costos de transferencia de las donaciones ferencia llegan usualmente a complementarias es muy bajo, transferencias por 5% (estándar usualmente giros bancarios internos automatizados. Admiaceptado) o más. El control nistración delegada, uso del sector bancario del riesgos de desvío de fon- (bancos, cooperativas, fondos financieros privados (prebendas) es costoso dos regulados, mutuales), mecanismos de merpor: (i) transferencias en nu- cado para la provisión de servicios merario desde ventanillas bancarias; (ii) el riesgo de focalización. Mecanismos públicos de administración (centrales y locales)

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49. Ambas formas de intervención se complementan como instrumentos de intervención pública51. Se observan impactos de corto y largo plazo en el caso de las TEC, mientras que la CPC genera igualmente efectos positivos (inversiones productivas, capital humano y social, cultura) en el mediano plazo. 50. En todos casos, juntar en la misma intervención los elementos de diseño de ambos mecanismos, más eficientes, eficaces, sostenibles, y de impactos dinámicos (generando efectos colaterales positivos y reforzándose mutuamente), representaría un aporte sustancial a las políticas de lucha contra la pobreza, a partir de instrumentos separadamente validados. Responde a todos los elementos de una política social: pobreza, shocks, necesidades básicas, inclusión social, bancaria, ciudadana (documentos de identidad), económica, política. Las evaluaciones disponibles indican que las TEC se beneficiarían de intervenciones complementarias– usar cuentas bancarias de ahorro (CPC) y acciones de intermediación social52 / educación financiera representaría una innovación determinante – para focalizar mejor a las poblaciones más vulnerables y más excluidas, ajustar el nivel de subsidio por nivel de pobreza, y asegurar un impacto de mediano plazo (bancarización, generación de activos e inversiones productivas de los pobres). Se beneficiarían igualmente de la alta eficiencia del mecanismo de CPC. 51. Es preciso añadir que este tipo de intervención – en particular los elementos de TMC – debe ser precisamente coordinado dentro del marco general de políticas sociales, en particular lo correspondiente a la oferta existentes de protección social (salud, nutrición, educación). Las actividades de fomento y promoción de CPC deben inscribirse dentro del marco de política nacional de profundización financiera y bancarización, generalmente manejado por los Bancos Centrales, las Superintendencias de Banca, y en ciertos casos la Banca de Desarrollo (segundo piso). B. LÍNEA ESTRATÉGICA 52. Se pudiera contemplar la posibilidad – en forma de piloto o como programa en tamaño real – de añadir un componente de fomento del ahorro monetario y de las inversiones productivas de los pobres (“programa CPC”) a un programa de TEC existente, sin modificar sustancialmente el diseño de este último sino aprovechando la existencia de la CPC para implementar las transferencias de dinero vía giro bancario. Se pudiera igualmente crear un programa nacional de CPC que no sea vinculado a ningún programa de TEC existente (en rigor un programa de CPC es per se un sistema particular de transferencias condicionadas con una estrategia de salida clara mediante la inclusión y graduación económico-social paulatina de sus beneficiarios); los responsables de programas de TEC existentes decidirían ulteriormente si estimaran pertinentes vincularse con el programa de CPC. 53. TEC, acumulación y protección de activos, inversión productiva de los pobres. La protección social de los más vulnerables, mediante TEC, podría incluir de manera más explícita y determinada los temas clave de (i) formación de capital y acumulación de activos para los pobres; (ii) fomento del uso productivo y la inversión productiva de los activos acumulados, como estrategia de salida de las redes de protección social; (iii) promoción de instrumentos accesibles de reducción de la vulnerabilidad (protección de los activos de los pobres contra adversidades). Tal política complementaria, basada incentivos explícitos a los pobres, limitados en el tiempo, facilitaría el inicio de procesos con efectos claves en el largo plazo: la acumulación de activos por los pobres les permitiría pensar diferentemente su futuro individual y colectivo, mejorar la estabilidad del hogar, estimular el desarrollo de otros acti51 Ver las distintas investigaciones académicas sobre: Bolsa Escola, Bolsa Familia, Familias en Acción, Progre-

sa/Oportunidades, el Individual Development Account (IDA, Michael Sherraden, USA), Child Trust Fund/Universal Children Account (Inglaterra), CSA / SEED (Saving for Education, Entrepreneurship, and Downpayment), ADD (American Dream Demonstration), y otros. 52 Elaine Edgcomb define la intermediación social como un proceso a través del cual se hacen inversiones en el desarrollo de recursos humanos y de capital institucional, con el propósito de aumentar la confianza en sí mismo de grupos marginalizados, preparándolos para participar en los procesos de intermediación financiera formal. Brevemente, la intermediación social es una intermediación financiera con un componente de formación y fortalecimiento de capacidades, apuntando hacia los sectores de la sociedad que no tienen accesos al crédito y a servicios de depósitos.

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vos inmateriales (capital humano y autoestima, capital social53), facilitar la inversión productiva familiar y grupal, incrementar la capacidad de negociación personal e intrafamiliar, la influencia social y la participación política (gobernabilidad), y protegerse mejor de los riesgos idiosincrásicos (personales, familiares) y covariantes (riesgos climáticos, desastres naturales). 54. Estabilización familiar, inclusión bancaria y ciudadana, ahorro popular, reducción de vulnerabilidad, graduación e inclusión económica. A los mecanismos de protección social que ofrecen los programas de TEC (estabilización de las familias vulnerables mediante ayuda alimentaria o financiera e incentivos para la participación escolar y en acciones de salud materno-infantil), se propone considerar la incorporación de: (i) un instrumento de fomento del ahorro formal (en cuentas bancarias, aquí denominadas cuentas personales de capitalización54) de las familias pobres, principalmente las mujeres, y su incentivo mediante donaciones complementarias vinculadas al esfuerzo de ahorro y giradas automáticamente a las cuentas bancarias (inclusión ciudadana y bancaria, formación de capital, como instrumento de inversión productiva y de protección contra adversidades); (ii) un mecanismo de promoción simultánea del uso de contratos de microseguros bonificados (reducción de la vulnerabilidad frente a riesgos personales, familiares, profesionales: seguros de vida, de desgravamen, de salud, contra accidentes); (iii) un sistema de incentivo progresivamente establecido (promoviendo conexiones con diversas iniciativas de desarrollo, públicas, privadas, de la sociedad civil) del uso productivo del ahorro y de las transferencias acumulados (graduación e inclusión económica, inversiones en emprendimientos productivos55 incentivadas con donaciones concursadas) o su transformación en otros activos propios (salud, educación, capacitación, gastos al nacimiento de un hijo, con donaciones complementarias automatizadas). 55. Cuentas Personales de Capitalización. El mecanismo de fomento de las CPC (proceso de bancarización) y de incentivo del ahorro monetario de los pobres representa básicamente una forma diferente de transferencia monetaria condicionada, incorporando un mecanismo de graduación socioeconómica de los beneficiarios y una estrategia de salida del mecanismo de TEC (formación de capital gracias a la capitalización paulatina de los beneficiarios con recursos propios – el ahorro – y donaciones complementarias ex post (bonificaciones giradas a las CPC como premio al esfuerzo de ahorro), y su ulterior uso productivo. Adicionalmente, el uso de cuentas bancarias individuales facilitaría y automatizaría las transferencias condicionadas existentes, pasando de un sistema de transferencias en efectivo (usualmente pago por cheques en ventanillas bancarias, o retiros en cajeros) a transferencias monetarias (pago por giro bancario a la CPC), así reduciendo nítidamente los costos administrativos y operativos de los programas de TEC, y perfeccionando su seguridad56.

53 El capital social ha sido definido por Putnam como aquellos aspectos de la organización social, como las redes relaciona-

les, normas y confianza que facilitan una coordinación y una cooperación mutuamente beneficiosa. El capital social incrementa los beneficios de las inversiones en capital físico y humano. El capital social es el capital formado por el grado de confianza existente entre los integrantes de una sociedad, sus normas de comportamiento cívico y su nivel de asociación. Es el tejido social. 54 Las Cuentas Personales de Capitalización (CPC), son cuentas bancarias individuales para los pobres sin experiencia ban-

caria previa, particularmente las mujeres, que permitirían su inclusión en el mercado financiero formal. Les permitirían un manejo mejorado de su tesorería, una acumulación de activos monetarios disponibles, disminuyendo su vulnerabilidad e incrementando su bienestar económico (transformación de capital financiero en otros activos propios). 55 En rigor, se trataría de incrementar las posibilidades de acceso de las familias pobres, particularmente las mujeres y los jóvenes, a un conjunto de factores – recursos financieros, asistencia técnica, nivel de asociatividad, conocimiento e información – esenciales al desarrollo de mercados, negocios y otros emprendimientos de su elección, conformes con sus intereses y tales como ellos los definan. Se implementaría con transferencia directa de recursos financieros a los pobres, a nivel individual por giro bancario a la CPC, para que puedan contratar en los mercados los servicios que consideren necesarios para desarrollar sus iniciativas (transferencias directas, sin intermediación externa, en un enfoque de demanda. 56 Se pudiera contemplar la posibilidad – en forma de piloto o como programa en tamaño real – de añadir un componente de

fomento del ahorro monetario y de las inversiones productivas de los pobres (“programa CPC”) a un programa de TEC existente, sin modificar sustancialmente el diseño de este último sino aprovechando la existencia de la CPC para implementar las transferencias de dinero vía giro bancario. Se pudiera igualmente crear un programa nacional de CPC que no sea vinculado a ningún programa de TEC existente (en rigor un programa de CPC es per se un sistema particular de transferencias condicionadas con una estrategia de salida clara mediante la inclusión y graduación económico-social paulatina de sus beneficiarios);

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56. Se subvencionaría la apertura de cuentas personales de ahorro voluntario para los pobres, particularmente las mujeres57; se premiaría el crecimiento paulatino de los saldos promedios de depósitos; y se otorgaría subvenciones de capitalización, al retirarse los ahorros para inversiones en activos propios (educación, salud, inversiones en mejoramiento de la vivienda o en activos productivos). 57. CPC desde el nacimiento. Es preciso mencionar igualmente la posibilidad de extender una política de fomento de cuentas de ahorro a beneficiarios desde el nacimiento hasta la edad adulta (cuentas de ahorro para los niños)58, permitiendo una capitalización paulatina que a su vez facilitará en su momento el financiamiento de los gastos escolares y estudios superiores. El objetivo consistiría en una inclusión sistemática dentro de una política basada en activos (para todos los niños pobres desde el nacimiento), progresiva (más subsidios para los más pobres), de largo plazo (por lo menos el plazo de una generación), y adecuada (acumulación suficiente de activos). Permitiría que cada niño pobre, una vez adulto, tenga un involucramiento financiero, un interés, en la sociedad, la oportunidad de un trampolín financiero para una mejor educación, un mejor trabajo, una mejor casa, una mejor vida. Lograr semejante perspectiva requiere una política estatal ampliamente compartida, a la par con una indispensable implicación de muchas organizaciones de la sociedad civil. 58. Autonomía progresiva y graduación de los pobres, potenciación de las mujeres, estrategia de salida para los TEC. La propuesta ofrecería poderosas ventajas para las familias vulnerables y el Estado, comprobadas perspectivas en el mediano plazo de graduación de los pobres hacia una vida más autónoma, una demostrada potenciación de la mujer y su papel dentro y fuera de la familia59, y una estrategia de salida para el Estado (limitación en el tiempo de las transferencias en efectivo condicionadas – y/o salida de los mecanismos de transferencia periódicos, sistemáticos, ex ante –, una vez logrado un mecanismo de desarrollo endógeno y auto-sostenido en condiciones de mercado, hacia la estabilidad social y económica de los beneficiarios). Por otra parte, cuentas para niños abren posibilidades inéditas de salir de la fatalidad de la transmisión inter-generacional de la pobreza. C. GRUPOS-OBJETIVO 59. La población objetiva es la misma que en la mayor parte de los programas de TEC: familias pobres priorizando las más vulnerables (pobreza extrema) y dentro de éstas, beneficiarios particularmente afectados por la exclusión (mujeres, mujeres jefas de hogar, mujeres gestantes, niños y jóvenes). Más precisamente, los grupos-meta se caracterizarían por familias no bancarizadas, pobres crónicos, con prioridad a la pobreza rural y dentro de éstas, a las mujeres y los niños. Los grupos-meta y el alcance de un eventual proyecto de CPC debería ser determinado en su momento, en función de criterios no definidos actualmente (presupuestales y otros).

los responsables de programas de TEC existentes decidirían ulteriormente si estimaran pertinentes vincularse con el programa de CPC. 57 Por discriminación positiva explícita (buscando la potenciación de la mujer dentro y fuera de la unidad familiar), por su

mayor propensión al ahorro familiar, y por su capacidad superior de invertir en el bienestar y el futuro de su familia. Mecanismos confiables de ahorro monetario (como son cuentas personales de ahorro en instituciones financieras formales) son demandadas por las mujeres pobres porque ofrecen mayor seguridad, rentabilidad, distintos grados de iliquidez, acceso a los ahorros, divisibilidad y anonimato, en comparación con los mecanismos informales de ahorro. 58 Concepto original del director del Center for Social Development, Dr. Michael Sherraden. Proyectos pilotos ya existen: el

Child Trust Fund en el Reino Unido (iniciativa de gobierno); el proyecto SEED / Saving for Education, Entrepreneurship, and Downpayment (Fundación Ford, Fundación CitiGroup y muchas otras fundaciones); propuesta de USAs (Universal Savings Accounts) en Estados Unidos. 59 El simple hecho de tener una cuenta bancaria de ahorro personal, con un capital creciente, en seguridad, y protegido de las presiones externas y familiares, representa para una mujer pobre un cambio importante de su papel personal y familiar, de la percepción de su importancia como sujeto y de su autonomía (auto-estima), y un impacto enorme sobre el control que tienen de su propia vida como mujeres y como madres (sexualidad y salud reproductiva).

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D. OBJETIVOS 60. El objetivo de desarrollo sería mejorar la inclusión ciudadana, la equidad social, la protección social y el desarrollo productivo. Consistiría en acrecentar los activos sociales, humanos, financieros, físicos de las familias pobres (mujeres, niños y jóvenes), facilitando su eficacia social (gobernabilidad), su eficiencia y crecimiento económicos, y la dinamización de sus mercados. 61. Un objetivo específico sería incrementar las posibilidades de acceso de los pobres, particularmente rurales y entre ellos particularmente las mujeres y los jóvenes, a un conjunto de factores – salud, recursos financieros (bancarización y formación de capital), educación (lucha contra el trabajo infantil e inclusión escolar), asesoría, conocimiento e información – esenciales a su potenciación humana y ciudadana, al desarrollo de mercados, negocios y otros emprendimientos de su elección, conformes con sus intereses y tales como ellos los definan. 62. Otro objetivo específico clave sería de perfeccionar – a través de experimentaciones e innovaciones – las políticas públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión y su conexión con el dinamismo de la sociedad civil. Incluiría la formación, valorización, acumulación y uso productivo de los activos de los pobres como tema estratégico de reducción de la pobreza. 63. La intervención planteada representaría un eje clave de políticas nacionales de lucha contra la pobreza, de protección contra los riesgos y de reducción de la fractura bancaria (impulsando la bancarización de los pobres y del sector rural), que mantiene a una inmensa mayoría de las familias pobres, generalmente rurales, excluidas del acceso a servicios financieros diversificados en entidades formales60, y desconectados del tejido productivo nacional y los mercados. Una primera aproximación cuantitativa podría ser de buscar la inclusión (e incorporación al sistema bancario) de un millón de familias urbanas y rurales en el Perú, medio millón en Colombia y en Argentina, y 200 000 en Chile, incentivando, en un marco de acción afirmativa explícita61, la apertura de cuentas bancarias de ahorro de mujeres y cuentas de niños, y el acceso a otros servicios financieros (microseguros). E. PRÓXIMO PASO, MÉTODO DE INTERVENCIÓN 64. Los actores claves que deberían articularse para consensuar, co-diseñar e implementar el Proyecto Capital son los decisores responsables de las políticas nacionales de protección y desarrollo social; de gobernabilidad, inclusión ciudadana / democrática y sociedad civil; de salud y nutrición; de lucha contra la pobreza; de desarrollo productivo popular (presidencia, ministerios, agencias nacionales especializadas); y de inclusión financiera / reducción de la fractura bancaria de las familias pobres y altamente vulnerables, rurales y urbanas (superintendencias de banca, bancos centrales, bancos de desarrollo, ministerios de finanzas). Deberían incorporar a los actores de la sociedad civil y otras fuentes cooperantes interesados. 65. Es oportuno mencionar la importancia de la sociedad civil y los entes de investigación académica en todas las etapas de elaboración de una propuesta de esta naturaleza: planteamientos de diseño preliminares, participación concreta para consensuar y apropiarse el diseño, incorporación de experiencias innovadoras validadas, participación en la implementación (outsourcing de varias tareas, focalización, concientización de beneficiarios, capacitación y educación financiera), y monitoreo & evaluación compartidos con las Autoridades públicas.

60 Son formales aquellas empresas del sistema financiero (bancos, fondos financieros privados, Cajas Municipales y Rurales en Perú, mutuales, cooperativas de ahorro & crédito abiertas, etc.) reguladas y supervisadas por una Superintendencia de Bancos, en el marco de la Ley de Bancos. Son las únicas autorizadas en captar el ahorro nacional. Todas las demás entidades proporcionando servicios financieros activos son consideradas informales, sin que ello suponga que no tuviesen personería jurídica. 61 La discriminación positiva hacia mujeres, en particular jefas de hogar es congruente con objetivos de equidad (dentro y

fuera del entorno familiar) e inclusión social y de transformación societaria, económica y cultural.

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66. Una vez confirmado el interés de principio de las Autoridades nacionales, la Fundación Ford pudiera posiblemente cofinanciar talleres nacionales de intercambios / pre-diseño de intervenciones contextualizadas, en forma de piloto o de programa en tamaño real, dentro de los cuales la participación de estos actores podría manifestarse de manera interactiva. Pasantías de personas recursos pudieran ser organizadas para ir a analizar in situ las experiencias piloto en curso (Perú). 67. Se armaría en cada país interesado una Unidad Nacional de Enlace y Coordinación. A partir de los resultados de los talleres y las pasantías, del análisis de las políticas nacionales y los planes nacionales vigentes, se designaría a un equipo encargado del diseño de una propuesta de programa (eventualmente con un piloto inicial), ajustada precisamente al contexto nacional, que sería elevada a consideración de los actores involucrados. F. COSTOS Y FINANCIACIÓN 68. Los costos de un programa completo de CPC dependen de muchos factores que deberán ser evaluados precisamente caso por caso: país, costo de vida y del personal profesional, condiciones macroeconómicas, lugar de intervención – rural o urbano – e infraestructuras viales, tamaño de la intervención, vinculación o no con programas existentes de TEC, disponibilidad de organizaciones de la sociedad civil (para procesos de co-diseño y co-seguimiento y como proveedores de servicios conexos), grado de bancarización / alcance y profundización financiera, calidad de los productos financieros pasivos, categoría de pobres atendidos, estructura de la pobreza, tipos y cantidad de módulos de capacitación / educación vinculados, tipo y estructura de las donaciones complementarias contempladas, uso o no de subsidios one-off de cofinanciamiento de emprendimientos productivos, incorporación de diferentes tipos de microseguros y sus costos, cobertura y eficiencia de compañías aseguradoras, entorno legal y jurídico más o menos conducente, etc. 69. Sin embargo, y para fijar ideas, se desprenden de las experimentaciones (pilotos) de CPC disponibles datos relativamente confiables sobre el costo de promoción, apertura de cuenta, incentivo del ahorro, seguimiento & evaluación, educación financiera. En un país con suficiente cobertura bancaria, con un nivel de inflación moderado, un programa de CPC representaría aproximadamente una inversión de USD 50 a 70 por año y por cuenta (dependiendo de ciertos factores culturales dentro del grupo-meta), y dura según el tipo de intervención de dos años (promoción y apertura de cuentas con donaciones complementarias de apertura, incentivo del ahorro con donaciones complementarias de mantenimiento, educación financiera) a cuatro años62 (lo mismo más acciones de fomento de inversiones productivas y acumulación de activos propios: cofinanciación con donaciones complementarias o subsidios one-off concursados de inversiones productivas, cofinanciación de compra por los beneficiarios de servicios de asesoría y asistencia técnica tales como los estiman pertinentes, con los oferentes de su elección). 70. Un programa de CPC con 24 meses de incentivos y 500,000 beneficiari@s (y sus familias) representaría aproximadamente USD 60 millones en donaciones complementarias y capacitaciones. Extendido a 48 meses con acciones de fomento de inversiones productivas, representaría una inversión de USD 60 millones adicionales en donaciones complementarias, premios, y capacitaciones. El costo de monitoreo & evaluación del programa representaría aproximadamente USD 1 millón anualmente. ___________________________________________

62 No incluye obviamente una intervención de apertura de cuentas universales desde el nacimiento hasta la edad adulta.