Tomado de artículo de la Revista Quaderns D.Gouverneur y Oscar Grauer. ¿Llegarán los asentamientos informales a ser ciudad? Los asentamientos informales, barrios, favelas, pueblos jóvenes o ranchos, denominaciones bajo las cuales se les conoce en distintos paises, no sólo son parte inseparable de la mayoría de sus ciudades, sino en muchos casos constituyen su mayor componente, en cuanto a población y extensión. Diferentes autores y estudiosos del fenómeno urbano destacan su vitalidad y su complejidad como tejidos sociales, y prevén su evolución y permanencia como estructuras urbanas de gran riqueza, en términos económicos, morfológicos y estéticos. En todo caso, los barrios están allí para quedarse y resulta imposible ignorarlos. Deben ser objeto de atención de políticos, de los técnicos, de la academia y hasta del sector privado. ¿Cuántos, vecindarios con mayor tradición, apreciados hoy en día por su particular carácter, escala, sentido de lugar y espacialidad (y que son defendidos como zonas de valor patrimonial), comenzaron siendo barrios informales, hogar de los marginados, de los recién llegados, quienes construyeron poco a poco su habitat con sus propias manos? Aunque ciertos grupos sociales, políticos (y hasta investigadores y docentes) aún consideran a los barrios como áreas indeseables e ilegales, se ha avanzado mucho en esta materia en las últimas décadas. La mayoría de las legislaciones de los paises en vías de desarrollo, así como organismos públicos y agencias de desarrollo social y de asistencia técnica y financiera dedican grandes esfuerzos y recursos a las políticas y programas de rehabilitación de barrios pobres. Lejos están los tiempos cuando los grandes barrios urbanos eran intencionalmente “borrados de las bases cartográficas o aparecían en los planos reguladores como zonas verdes”. Los barrios requieren de tiempo para evolucionar y para consolidarse, pero también deben ser objeto de reflexión y de acciones para integrarlos espacial y funcionalmente al resto de la ciudad. Como intentaremos explicar, por la naturaleza aditiva de estos asentamientos y por ser el producto de pequeños esfuerzos individuales, a veces son necesarias repuestas que no se dan de manera espontánea. Estas iniciativas frecuentemente han de derivarse de visiones más amplias, más agresivas y centradas en los intereses del colectivo. Emplearemos el caso de Caracas, la capital venezolana, para identificar los atributos, así como los grandes problemas presentes en sus barrios, e igualmente para reflexionar sobre la pertinencia de las políticas públicas y la participación de sus habitantes en el mejoramiento de su hábitat edificado. En el centro de la discusión está la creación y el tratamiento del espacio público, la integración de los asentamientos informales con el resto de la ciudad, el manejo de la infraestructura y de los servicios, así como el establecimiento de mecanismos de “regulación”, los cuales no difieren conceptualmente de las metas de mejoramiento urbano deseables para las zonas de urbanismo formal. ¿Qué tienen de bueno los barrios? En primer lugar, los barrios ofrecen abrigo inmediato a millones de pobladores que quedan fueran de los mercados formales de la vivienda. En los paises de rápido crecimiento demográfico

y de fuertes corrientes migratorias (internas y externas), tal como ocurre en Venezuela, los gobiernos y el sector privado no han podido ofrecer una oferta de vivienda, en cantidad y en precios, a la par de la demanda. En Caracas por ejemplo, un tercio de sus habitantes vive en barrios informales. Los barrios se localizan cerca de las fuentes de empleo y de los servicios urbanos. El principal factor para la localización de los barrios es la posibilidad de ganarse la vida, aunado a los sueños de una existencia mejor, en relación a las condiciones en los sitios que sus pobladores dejan atrás. Esos sueños permiten a sus residentes afrontar grandes penalidades, mientras mejoran las condiciones del habitat edificado. Por un lado, la vivienda y la condición de abrigo que ofrece el entorno social a un morador de un barrio representa mucho más que la necesidad de tener un techo: es el soporte de su vida, un atributo frecuentemente no transferible, irremplazable (y rara vez presente en los desarrollos habitacionales formales). Estos se ocupan terrenos considerados como no aptos para ser urbanizados en los instrumentos de planificación y regulación urbana, tales como zonas de altas pendientes, márgenes de quebradas o en los espacios “abiertos” convertidos en tierras de nadie de los grandes proyectos de vivienda pública. Se ubican cerca del transporte público o a distancia peatonal de los sitios de trabajo. En los barrios también se generan actividades económicas: comercios vecinales, manufactura ligera, servicios de mantenimiento, talleres, carpinterías, hogares para el cuidado diario de los niños y muchas más entremezcladas con las viviendas. Por otro lado, la vivienda del barrio es flexible. El “rancho de latas y tablas” crece, se consolida, con buenas estructuras de concreto reforzado y con paredes de bloques de arcilla, la “arquitectura” se adapta al crecimiento del grupo familiar, se agregan piezas y nuevas plantas. Las habitaciones adicionales se pueden alquilar, fortaleciéndose el presupuesto familiar. Nada de eso ocurre con los apartamentos de interés social ofertados por el sector formal, unidades pequeñas y con distribuciones internas rígidas. En los barrios se genera un dinámico mercado inmobiliario. Las propiedades se alquilan, se venden, se traspasan, se subdividen, frecuentemente sin importar que sus habitantes no tengan la titularidad sobre el terreno (por lo menos así ocurre en el caso de Caracas, en donde se venden o se alquilan unidades de viviendas en predios informales que suelen sobrepasar de 7 pisos de altura, por lo que el suelo urbano tiene una incidencia marginal en el costo de la vivienda y en las transacciones). La electricidad se toma “gratis” del alumbrado público. Con el tiempo, se incorporan los servicios de agua potable y las redes de agua servida. En etapas posteriores de consolidación, el exterior rústico de las fachadas acaba incorporando elementos vernáculos: cornisas, ventanas con herrerías y frisos con brillante colorido. Desde el punto de vista urbano, los barrios se adaptan a la abrupta topografía caraqueña, sin agredirla. Desde los barrios se tienen buenas vista de la ciudad y de las hermosas montañas del Parque Nacional el Avila, el cual separa al Valle de Caracas del Mar Caribe. Cuando la pendiente (y la previsión) así lo haya permitido, vías pavimentadas permiten ingreso vehicular para el transporte público con unidades de tracción de cuatro ruedas. Estas vías se complementan con

una intrincada red de pasadizos peatonales, de escaleras y de pequeñas plazoletas, a veces parcialmente cubiertos por las construcciones adyacentes, a la usanza de los laberínticos trazados medievales. En vista de la homogeneidad del parcelario, de las técnicas constructivas y del uso similar de materiales, llega a conformarse un tejido urbano y una estética de ciudad frecuentemente más coherente que aquélla proyectada por los arquitectos y urbanistas, signada por las normas corbusianas aún vigentes en la mayoría de las nuevas urbes del tercer mundo, que abogan por el fraccionamiento del tejido urbano y la “lucha estilística”. La ausencia de retiros entre las edificaciones, la clara delimitación de los público y lo privado, la mezcla de usos, la diversidad dentro de la unidad, ofrecen los rasgos de espacialidad urbana que las normas del “zoning” tienden expresamente a negar. Todo ello se traduce en un fuerte sentido de identidad y pertenencia entre los residentes y su entorno, ¿no es esto uno no de los indicadores del buen urbanismo?. A diferencia de lo que ocurre en numerosos desarrollos urbanos formales, que resultan ajenos las condiciones particulares del contexto en los que se ubican, los asentamientos informales suelen constituir formas urbanas más acordes con la herencia cultural, por demás mestiza y compleja. ¿Qué tienen entonces de malo los barrios? Los barrios están lejos de ser ambientes urbanos perfectos. Son productos urbanos inacabados. ¿Acaso la ciudad se completa alguna vez?. Son sin duda aún problemáticos. Su mayor defecto es el aislamiento espacial y funcional en relación a la ciudad formal. En el caso de Caracas, los barrios están aparentemente imbricados en el tejido de la ciudad formal o se aproximan a muy corta distancia y no están en la lejana periferia como ocurre en otras grandes urbes. Sin embargo al estar construidos sobre terrenos de altas pendientes, sobre las colinas o en profundas gargantas de las quebradas, presentan abigarrados trazados, predominantemente peatonales, con escasa vialidad y deficiente infraestructura y servicios. Estas condiciones le confieren a los barrios la condición de enclaves cerrados, en gran medida segregados del resto de la ciudad. Por un lado, ello se traduce en problemas de seguridad, violencia e higiene, ya que se hace difícil el acceso de las unidades de los cuerpos policiales, los vehículos del aseo urbano y las ambulancias. El consumo y el tráfico de drogas, así como los índices de criminalidad son substancialmente mayores en los barrios con pocas conexiones que en aquéllos que gozan de mayor accesibilidad. En cierta forma, son ciudades dormitorio (aunque de uso mixto), en donde los visitantes de otros barrios y los de la ciudad formal “no son bienvenidos”. Barreras físicas y mentales disuaden a los habitantes de la ciudad formal de penetrar en las barriadas populares. Son dos mundos que coexisten pero que poco interactuán. Los índices de equipamientos (escuelas, áreas deportivas, centros de salud, mercados...) y los espacios abiertos son sensiblemente menores que en la ciudad formal. El habitante de los barrios debe trasladarse a otros sectores para disfrutar de estas amenidades.

La infraestructura es por lo general deficiente, sobre todo las redes de aguas servidas, las cuales terminan por verter sus aguas a las quebradas, las cuales se transforman en canales contaminados a cielo abierto. En los barrios de otras ciudades, de topografía plana, resulta más sencillo prever la organización de los trazados urbanos y reservar espacios para la incorporación futura de los equipamientos vecinales. Los barrios no están exentos de riesgos relacionados con la inestabilidad de los suelos e inundaciones. Se estima que cerca de 15% de las barriadas de Caracas se localizan sobre suelos geológicamente inestables o en áreas que pueden ser barridas por las crecidas excepcionales de quebradas y vertientes naturales del terreno. Cada temporada de lluvias se producen algunos deslizamientos, forzando a las autoridades a desalojar áreas pobladas, las cuales pocos años después vuelven a ocuparse. A ello debe aunarse el riesgo sísmico. Como se ha mencionado, durante las últimas décadas, desde que ocurrió el terremoto de 1967, es común encontrar barrios con edificaciones de altura promedio superior a 6 pisos, los cuales resultan altamente vulnerables ante empujes laterales durante un sismo. En Caracas se emplea poca madera como material de construcción final y el benigno clima no requiere de calefacción, por lo que los incendios no son un problema. Si bien con el correr del tiempo, la mayoría de los barrios mejoran sus condiciones ambientales y se fortalece el tejido social, en años recientes comienzan a manifestarse indicios de un creciente aumento de la violencia urbana y de la degradación ambiental en algunos asentamientos que han alcanzado densidades muy elevadas, en función del crecimiento vertical, del abigarramiento y la carencia de verdaderos espacios abiertos, amenidades y servicios. ¿Pueden planificarse actuaciones sobre estructuras urbanas que son esencialmente espontáneas? ¿Y qué podemos esperar en el futuro? Como se ha explicado, los barrios constituyen una componente vital de las ciudades en vías de desarrollo, allí se concentran grandes inversiones y esfuerzos de millones de habitantes que han construido su propio entorno, con ayuda posterior del sector público y de instituciones privadas. Si bien como pequeños vecindarios parecen funcionar, como grandes zonas de urbanización continua, en donde llegan a concentrase entre 200 mil y 300 mil habitantes, sin apropiada infraestructura, vialidad, servicios y espacios públicos, no resultan tan exitosos. Son poblados “medievales” a escala metropolitana. Los barrios no pueden dejarse a la deriva. Tampoco deben aplicarse paños calientes sólo con pequeñas intervenciones puntuales, cuando estos grandes conjuntos urbanos tienden a atrofiarse. Las reglas de juego, las herramientas de trabajo, los mecanismos de promoción y control tal vez difieran de los empleados en la ciudad formal, pero las metas en términos de calidad de vida, espacialidad, gobernabilidad, sustentabilidad, satisfacción de usuario, fortalecimiento económico y pluralidad deben ser esencialmente los mismos.

Hacia 1991, el Ministerio del Desarrollo Urbano de Venezuela (actual Ministerio de Infraestructura) encomendó a un grupo de profesionales y académicos la elaboración del “Plan de Rehabilitación de Barrios del Area Metropolitana de Caracas”, teniendo como norte su incorporación funcional y espacial al resto de la ciudad. Este instrumento es una buena referencia de cómo planificar y poder intervenir de manera coherente en los asentamientos informales, especialmente cuando éstos, por su extensión, llegan a constituir verdaderas ciudades dentro de las ciudades. Entre las principales contribuciones de ese trabajo pueden destacarse: a) La elaboración de una cartografía actualizada y detallada de cada barrio, b) la elaboración de mapas de riesgos (geofísicos y de comportamiento hidrológico), c) el levantamiento preciso de información en términos socio-económicos y físicos, d) la cuantificación de la población que debe ser reubicada de los sectores de alto riesgo y/o el estimado de inversiones en ingeniería correctiva para disminuir ese riesgo, e) el establecimiento de unidades de planificación urbana, a manera de macro-sectores, con el fin de establecer las actuaciones en términos de vialidad matriz, dotación agua potable, disposición y tratamiento de aguas servidas, grandes equipamientos de servicios, f) la definición de unidades de diseño urbano, tomando en cuenta las características ambientales, morfológicas y sociales de cada barrio, a fin de establecer propuestas específicas de intervención (vialidad e infraestructura local, equipamientos vecinales, creación y mejoramiento de la red de espacios abiertos, zonas de protección ambiental, parques, áreas deportivas, nuevas viviendas, organización de “condominios”, entre otras, g) el establecimiento de un programa de actuaciones y la cuantificación de las inversiones para adelantar estas propuestas. La propuestas enfatizan la necesidad de mejorar la accesibilidad vehicular, con un trazados que se adapten a la fuertes restricciones topográficas, reduciendo significativamente los desplazamientos peatonales verticales, (en algunos casos los residentes de barrios debían ascender o descender más de 200 metros desde los puntos de acceso vehicular hasta sus residencias.). Las intervenciones viales se acompañan de mejoras de la infraestructura y la complementación de la red peatonal, asociada a los nuevos espacios abiertos en donde habrán de ubicarse los equipamientos de servicios. Es importante señalar que, de acuerdo a las condiciones de urbanización de cada barrio: densidades, pendientes, nivel de consolidación, etc., éstas acciones requieren reubicar entre 12% y 20% de la población allí asentada, con la finalidad de liberar el espacio para poder realizar esas intervenciones. Fue igualmente necesario identificar las áreas de re-urbanización, de re-densificación para la construcción de nuevas viviendas de sustitución, a fin de acomodar la población afectada dentro del mismo barrio, evitando así la desintegración del tejido social. El estudio permitió estimar en cerca de 1.000 millones de dólares el monto requerido para adelantar las propuestas y mejorar sensiblemente las condiciones de urbanización de los barrios caraqueños. El programa ha recibido un impulso especial en los años recientes. Algunos de los profesionales que participaron en la ejecución del Plan son hoy funcionarios encargados de entes de financiamiento y coordinación de la política habitacional de la Nación, entre ellos el Consejo Nacional de la Vivienda (CNV), organismo que administra los fondos de la Ley de Política Habitacional, los cuales se alimentan de impuestos sobre los salarios. Este ente ha otorgado altísima prioridad al programa de rehabilitación de barrios, asignándole importantes recursos.

Se han adelantado proyectos piloto, tal como el caso del Barrio a lo largo de la Quebrada Catuche, experiencia que constituyó la pieza central de la participación venezolana en la Conferencia del Habitat, celebrada hace pocos años en Estambul: un interesante ejemplo de planificación y participación comunitaria. Los trabajos de reubicación de viviendas en las áreas de alto riesgo hidrológico de ese sector, así como los programas de entrenamiento de la comunidad ante posibles emergencias, evitaron la pérdida de numerosos vidas durante los excepcionales aludes torrenciales que afectaron a la ciudad capital y a su vecina franja litoral durante el mes de Diciembre de 1999. El CNV ha patrocinado, con el apoyo de organismos de financiamiento internacional, la realización de numerosos concursos para llevar a nivel de proyecto detallado. Las propuestas generales de diseño urbano para numerosos barrios identificados en el Plan. La metodología, los criterios y parámetros de diseño allí esbozados han servido de referencia para adelantar programas similares en otras ciudades del país. A pesar de los éxitos y el apoyo manifestado por las comunidades beneficiadas, el programa aún tiene detractores: los que alegan que ello consolida la marginalidad urbana y la ilegalidad, así como quienes piensan que la solución es la construcción de viviendas formales en otras zonas del país, en donde existe mayor disponibilidad de terrenos urbanizables y en donde, de manera espontánea o “forzada”, los habitantes de los barrios habrán de trasladarse a disfrutar de una existencia más digna. Lo cierto es que los barrios estarán allí mientras el empleo esté garantizado y el sentido de pertenencia y los vínculos sociales sean valores culturales tan arraigados. No obstante, el trabajo para rehabilitar los barrios es laborioso y complicado. Los planificadores y gestores públicos deben trabajar mano a mano con el liderazgo comunitario, especialmente cuando, hay que convencer a un sector de la población que debe ser reubicado para beneficiar al colectivo. Las inversiones son también cuantiosas. Estabilizar un talud, incorporar nuevas redes del acueducto y aguas servidas en un tejido informal, denso y consolidado, es mucho más difícil y oneroso que hacerlo en un terreno virgen. Mejorar las viviendas existentes, en cuanto a su estabilidad estructural y condiciones de diseño, es tan o más costoso que construir una nueva vivienda fuera de la ciudad. También hay un problema de imagen política, no resulta tan vistoso informar al colectivo que se instaló una nueva red aguas servidas que inaugurar un conjunto de casa nuevas. A pesar de ello los beneficios derivados del mejoramiento de los barrios pobres en términos sociales, de empleo, de transporte, de gestión urbana como un todo, compensan con creces estos esfuerzos y gastos. Otro aspecto que merecerá atención en el futuro cercano es el establecimiento de parámetros de regulación urbana para los barios que no han ser tan diferentes de los requeridos por la ciudad formal. Por ejemplo, es de esperarse que deberá establecerse un límite para el crecimiento vertical, así como normas para evitar la instalación de pequeñas industrias con alto riesgo contaminante (ruidos, o gases inflamables), normas para evitar que las aguas servidas de una construcción afecten la otra, normas para mejorar la estabilidad estructural, más allá de del savoir faire informal. Para que estas normas resulten efectivas, deben ser de fácil comprensión, aplicación y control por parte de la propia comunidad.

Las ciudades de la modernidad no se han destacado por la creación de espacios públicos, los sitios de encuentro, de roce social y los que atan al ciudadano a su territorio (los cuales hoy más que nunca parecen necesarios, ante el incremento de la velocidad y lo virtual). Buenas ciudades tienen buenos espacios públicos, tanto para celebrar los rituales colectivos como para asegurar el contacto vecinal. A diferencia de las grandes ciudades europeas, numerosas urbes de rápido crecimiento siguen dependiendo de su frágiles y pequeños centros tradicionales para celebrar esos rituales. Paradójicamente, Caracas es una de las ciudades decididamente modernas que han inventado dentro de sus áreas formales grandes espacios públicos, con una morfología, estética propia y formas de ocupación particulares. Las extensas barriadas caraqueñas deben ser incorporadas a esa red, estableciendo los vínculos entre esa modernidad y la informalidad. Ambos mundos deben interactuar. Como se ha inferido, vencer las limitaciones impuestas por la topografía y poder crear los vacíos urbanos, “excavando material” de tramas en extremo densas, no son tareas fáciles. Los puntos de acercamiento entre la ciudad formal y la informal, frecuentemente señaladas por vías expresas aparentemente infranqueables o que constituyen zonas grises, sin forma y sin destino, parecen constituir buenas oportunidades para alcanzar esa meta, es decir trabajar con tino las fronteras entre ambas formas de urbanización. También existen barreras jurídicas y financieras. Si bien la propiedad de la tierra no es decisivo para favorecer la participación de los residentes de los barrios en el mejoramiento de sus inmuebles y en la defensa del espacio comunitario, si es un factor indispensable para pensar que, en el futuro cercano, el sector privado formal reconozca a los barrios como un campo fértil para la inversión inmobiliaria. Grandes sectores de la ciudad formal están envejeciendo, siendo sustituidas por nuevas formas urbanas, a veces tan anodinas desde el punto de vista morfológico y estético como las que dejan atrás. Los barrios supuestamente ilegales y transitorios están demostrando su capacidad de consolidación, evolución y permanencia. No es de extrañar que estas zonas, aún problemáticas, se conviertan en el futuro cercano en referencias obligadas y en el patrimonio de numerosas ciudades del mundo en desarrollo. Los barrios están alcanzando estadios de madurez que exigen de atención, de reflexión y acción creativa y eficaz. Los barrios ya son ciudad. Simplemente deben ser mejorados.

David Gouverneur Es Arquitecto, Master en Diseño Urbano, Profesor de la Maestría en Diseño Urbano de la Universidad Metropolitana de Caracas. Fue Vice-Ministro del Desarrollo Urbano de Venezuela. Oscar Grauer. Es Arquitecto, Phd en Diseño Urbano, Coordinador de la Maestría en Diseño Urbano de la Universidad Metropolitana de Caracas. Fue funcionario en las áreas de planificación urbana y vivienda de Petróleos de Venezuela, S.A.