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Trabajo de Municipalidades de Chile

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1. Introducción.

Chile es un país que se extiende a lo largo de más de cuatro mil kilómetros, abarcando las más diversas formas geográficas y climas. Por esto uno no se puede extrañar de los diferentes que son las personas y las realidades a lo largo del país. Las necesidades, ambiciones y desarrollo de los atacameños son obviamente muy distintos a los de los pobladores de tierra del Fuego. Pero a pesar de esto en Chile nunca se desarrolló el federalismo. Nuestro país siempre fue entendido como unitario, y por lo tanto, es administrado desde su capital, Santiago. Para lograr una gestión más eficiente, el país se divide desde la década del 70, en 12 regiones que a su vez se seccionan en provincias. En tanto, las fracciones territoriales y administrativas más pequeñas, las comunas, existen desde la colonia. Éstas son administradas por las Municipalidades, que aunque gozan de una gran legitimidad entre la ciudadanía, nunca han tenido una real independencia del poder central. Pero en las últimas décadas esta realidad ha ido cambiando. Las Municipalidades gozan cada vez de mayor autonomía, importancia y también reconocimiento por parte de la ciudadanía. Justamente debido al desarrollo que ha tenido el Régimen Municipal Chileno en los últimos años, y por los cambios que se esperan en el corto plazo, es tan interesante estudiarlo. Nos encontramos en un momento histórico en que las Municipalidades aún están buscando su acomodo definitivo en la administración del Estado. Se

trata de una coyuntura donde son

necesarios los aportes de todos, y donde la ayuda que puede prestar la experiencia de otros países puede ser trascendental. En el presente informe se analiza el Régimen Municipal Chileno: sus fortalezas y debilidades. Para este trabajo se utilizaron las leyes relativas al municipio, y publicaciones que se relacionan con el tema. Además, se realizaron diversas entrevistas, tanto a expertos del tema como a autoridades (Alcaldes y Concejales) que trabajan en las Municipalidades. Se procuró hacer una selección amplia de los entrevistados, para cubrir así todo el espectro político. Para lograr un mejor análisis se usó la siguiente estructura: en el primer capítulo se hace un recuento de la historia del Régimen Municipal chileno. En el segundo, se examina la ley que rige actualmente a las Municipalidades. Después de cada ítem que trata la norma, se entregan los comentarios que se recogieron en relación con este ámbito en las entrevistas y en las publicaciones. Los comentarios que se consideraron en este trabajo son los que se reiteraron tanto en las entrevistas como en los documentos revisados, por lo tanto, no se trata de opiniones aisladas.

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2. Historia del régimen municipal en Chile

Chile ha sido concebido desde su Independencia como un país unitario, donde las tímidas intenciones de federalismo de principios del siglo pasado, nunca cobraron fuerza. Pero además de contar con un sólo sistema administrativo para toda su larga y "loca geografía", Chile se caracteriza por ser un país especialmente centralizado donde la mayoría de las decisiones se han tomado históricamente en la capital. Un ejemplo de esta realidad es que muchas disposiciones tan cotidianas como contratar o reemplazar un maestro en una escuela lejana, instalar una red de agua potable, o cambiar los vidrios de un edificio fiscal, fueron tomadas durante décadas en Santiago, y no en las comunas afectadas por estos problemas. Profundo contrasentido si se piensa que entre Santiago y los municipios de los extremos norte y sur del país, hay una distancia de poco más de 2.000 kilómetros. En la primera Constitución Política estable que tuvo nuestro país, ya se consideró a la Municipalidad como parte de la administración estatal, y durante los primeros años de Independencia se dictaron leyes relativas a las comunas. Pero a pesar de este desarrollo, no se puede afirmar que Chile cuente con una tradición municipalista. La verdad es que, la historia de las comunas chilenas se caracteriza por haber oscilado entre leyes que reforzaban su autonomía, e iniciativas que luego les quitaban sus cuotas de independencia. Además, muchas veces normas con una clara intención descentralizadora no se lograron ejecutar debido a la mentalidad centralizadora, de las autoridades y la ciudadanía. Sin embargo, debido al temprano establecimiento de las Municipalidades, éstas son iguales de antiguas que la Patria lo que les da una gran legitimidad y cercanía con la gente. Pero esto no significa que su historia sea un relato de autonomía e independencia del gobierno central, situación que nunca se dio realmente en Chile. Variados autores sostienen que los municipios más que una instancias que se preocuparan por las necesidades locales fueron centros de cuoteo y lucha política. Las elecciones municipales le servían a los partidos políticos como barómetro para las nacionales. Buscaban tener gente de sus filas como Regidores y Alcaldes para así influir al electorado. Pero gracias a sucesivas leyes dictadas desde los años 70, se vislumbra el afianzamiento de

una

real

autonomía

e

independencia

municipal,

que

aunque

todavía

necesita

perfeccionamiento, parece haberse arraigado tanto en la legislación, como en mente de la clase dirigente y la ciudadanía. Las municipalidades chilenas tienen su antecedente en los antiguos cabildos españoles donde los ciudadanos se reunían para discutir sobre los temas relevantes de las comunas. Dichos organismos son conocidos por la gran trascendencia que tuvieron en nuestro proceso de

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emancipación de España, ya que fue en el cabildo abierto de Santiago del 18 de septiembre de 1810, donde se declaró la independencia de Chile. Después de la Independencia, en la primera Carta Fundamental que gozó de estabilidad, la Constitución de 1833, ya se hacía alusión al tema de las Municipalidades. Ésta establecía que en cada departamento habría una Municipalidad compuesta por regidores elegidos por sufragio universal, que a su vez elegirían a tres Alcaldes. El sistema de regidores se mantuvo en Chile hasta la década de 1970. La Constitución entregó, además, importantes funciones y atribuciones a las Municipalidades, pero las sometió a la autoridad del gobernador. En 1854 se dictó la primera Ley Orgánica de Municipalidades, la que consagró, sin embargo, un sistema de total centralismo administrativo. En esta ley las Municipalidades se seguían componiendo por tres Alcaldes y nueve regidores elegidos en votación directa. Pero eran presididas por el gobernador o un subdelegado, que era representante del poder central, y a cuya aprobación estaban sujetos los acuerdos de los alcaldes y regidores. La Municipalidad se reunía cuatro veces al año y tenía sesiones extraordinarias cuando el gobernador lo estimara necesario. Entre sus funciones estaba el adelantamiento de la localidad, la supervigilancia de la policía municipal, y la administración de los bienes y entradas comunales. Como se puede apreciar en esos años las Municipalidades eran directamente dependientes del poder central, ya que un representante del ejecutivo formaba parte integrante de ellas. Además, era el gobernador el encargado de promulgar y ejecutar las ordenanzas, podía declarar la nulidad de los acuerdos municipales, intervenía en la elaboración de los presupuestos, y administraba los bines y rentas municipales. En 1887 se promulgó una segunda ley Orgánica de Municipalidades, norma en la que estas entidades conservan las mismas atribuciones, pero que dio algunos pasos hacia una mayor independencia. En ella las Municipalidades también están constituidas por alcaldes, regidores y presididas por el gobernador o subdelegado. Sin embargo, hubo cambios importantes. Uno de ellos fue la elección del Primer Alcalde, quién pasó a tener algunas de las prerrogativas que antes eran del Gobernador. Por ejemplo, tenía las atribuciones de promulgar las ordenanzas y acuerdos municipales, administraba las propiedades municipales, supervigilaba a los empleados municipales y presentaba ante la Municipalidad una cuenta anual. En tanto, el gobernador o subdelegado dirigía la policía, elaboraba el presupuesto municipal y dictaba providencias para atender la seguridad de la ciudadanía. La ley de 1887 establece claramente que el gobernador no tiene injerencia en las atribuciones del Primer Alcalde. Por lo tanto, se puede concluir que se caminaba hacia una mayor autonomía. Sin embargo, diversos autores sostienen que a pesar de los cambios, esta ley no logró su tímido objetivo de descentralización y los alcaldes siguieron siendo agentes del gobierno, mientras que los gobernadores aún tenían una fuerte cuota de poder en las Municipalidades.

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2.1. Un serio intento de descentralización: La ley de la Comuna autónoma.

Los expertos sostienen que como reacción a la dependencia de las Municipalidades del poder central, y en especial a que los Alcaldes actuaban como agentes electorales del Gobierno, se dictó la ley de 1891, conocida como la "Ley de la Comuna Autónoma", que fue impulsada por políticos conservadores basados en la experiencia suiza de participación local. 1 Esta ley introdujo importantes cambios en el Régimen Municipal chileno. Las Municipalidades siguieron estando compuestas por alcaldes y regidores, pero sus sesiones aumentaron llegando a dos al mes. En tanto el poder de los gobernadores y subdelegados quedó reducido a presidir las sesiones de las Municipalidades y a suspender los acuerdos y resoluciones que perjudicasen el orden público. Las funciones de las Municipalidades fueron ampliadas incluyendo el cuidado de la salubridad, el aseo y ornato, los caminos públicos, la promoción de la educación, la agricultura, el comercio y la industria, la administración de los servicios locales, y la organización y sostenimiento de la policía. Además, se establecieron por primera vez rentas municipales, basadas en impuestos que se cobraban a la ciudadanía y un aporte del gobierno al tesoro municipal. En tanto, la máxima autoridad de la municipalidad pasó a ser el Primer Alcalde, quien recibió atribuciones amplísimas, que en las leyes anteriores tenía el gobernador. Le correspondía ejecutar todos los actos administrativos de la municipalidad, además, presidía sus sesiones, la representaba ante las demás autoridades, promulgaba las ordenanzas y reglamentos y velaba por su cumplimiento, era el jefe superior de la policía, estaba a cargo del personal,

vigilaba las

finanzas municipales, y elaboraba el presupuesto. La nueva ley también establecía un sistema de participación ciudadana a través de las Asambleas de Electores, en las que participaban todas las personas inscritas en los registros electorales del municipio. Estas asambleas tenían variadas funciones como, por ejemplo, la elección de los municipales, la aprobación del presupuesto, se pronunciaba sobre la tasa de contribuciones, y deliberaba sobre acuerdos, reglamentos y ordenanzas. Sin embargo, los autores coinciden en que, a pesar de que esta ley estableció el carácter independiente de las Municipalidades y le dio importantes atribuciones, el proceso no logró consolidarse, y en la realidad diversas atribuciones fueron progresivamente recentralizadas por la falta de madurez del sistema municipal.2

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Manuel Cereceda, "Sector Municipal" en La experiencia Chilena: soluciones privadas para problemas públicos, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile 1993, pág. 154. 2 Gonzalo Martner, "La Reforma Municipal", Subsecretaría de Desarrollo Regional, Santiago, Chile 1991. pág. 29.

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Pero la legislación destinada a las comunas no terminó ahí, en 1915 se dictó nuevamente una Ley de Municipalidades en la que se reglamenta la forma de hacer efectiva la responsabilidad del Alcalde, su remoción y posterior subrogación. En tanto, la Constitución Política de 1925, no aumentó las atribuciones que tenían las Municipalidades según la Constitución de 1833. Pero establece que su actuar será supervigilado por las Asambleas Provinciales. Además, a partir de esta nueva normativa los Alcaldes de las ciudades más pobladas son nombrados por el Presidente de la República, y no acceden a sus cargos a través de elecciones. En 1955 se dictó la ley N° 11.860 que es el texto refundido de todas las legislaciones relativas al tema que se habían promulgado hasta esa fecha. Esa ley guió los destinos de las Municipalidades desde 1955 hasta 1973, cuando se iniciaron una serie de reformas. Según algunos autores en esa época (1955- 1973) la Municipalidad sufría de diversos problemas como: recursos mínimos que en la mayoría de los casos ni siquiera cubrían los gastos de operación más indispensables, escasas atribuciones, una excesiva politización, duplicidad de funciones con el gobierno central, falta de participación ciudadana, nula planificación de desarrollo, etc.

2.2 Cambios fundamentales: leyes durante el Régimen Militar

Durante el Gobierno Militar se inició un cambio profundo en el Régimen Municipal chileno. Éste comienza con la promulgación en 1973 del decreto ley N° 25. En él se le entregan al Alcalde todas las atribuciones que hasta esa fecha le correspondían a la Corporación de Regidores, ya que esta instancia se suprime. Por otra parte, los Alcaldes pasan a ser designados directamente por la Junta de Gobierno. Sin embargo, la reforma real del sistema municipal comenzó 1976 con la entrada en vigencia del decreto ley 1.289, con él que se empezó a dibujar la Municipalidad como la conocemos hoy. La autoridad máxima de ella es el Alcalde que es designado por el Presidente de la República, oyendo al Intendente Regional. El Alcalde que está subordinado al gobernador, salvo en las materias estrictamente municipales, donde cuenta con amplias atribuciones. Como apoyo a la labor del Alcalde, y fórmula de participación ciudadana, se establece el Concejo de Desarrollo Comunal (CODECO), formado por representantes de las Juntas de Vecinos, los Centros de Madres, delegados de las actividades económicas de la comuna y los jefes municipales. La misión de este Consejo es asesorar al Alcalde, correspondiéndole proponer proyectos de políticas y planes de desarrollo, conocer el proyecto de presupuesto, formular observaciones y proponer prioridades en los distintos planes.

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Además, en esta ley se establece, por primera vez, un sistema de planificación vinculado al desarrollo integral de la comuna, y se instituye la organización interna de las Municipalidades a través de diversos departamentos encargados de las distintas funciones que se le asignan. La ley establece que la fiscalización del funcionamiento de la Municipalidad se realiza a través de la Contraloría General de la República, y que los Intendentes y gobernadores también ejercen la fiscalización sobre las Municipalidades y velan por la debida coordinación entre los distintos municipios. En este decreto aparece por primera vez el Instituto Municipal, dependiente del Ministerio del Interior y cuya tarea es realizar investigación, información, tareas de apoyo a las Municipalidades y capacitación. Sin embargo, según sostienen los autores, la autonomía municipal recién se hizo realidad con la dictación del decreto N° 3.063 de 1979 que establecía la nueva ley de Rentas Municipales. Ésta aumentó los recursos comunales y estableció el mecanismo redistributivo del Fondo Común Municipal.3 Este Fondo recibe aportes de todos los municipios del país, que luego son redistribuidos según diversos parámetros, como por ejemplo, el índice de pobreza. Finalmente en 1988 se dictó la ley Orgánica de Municipalidades N° 18.695 que, con modificaciones, rige a las Municipalidades hasta el día de hoy. En ella permanecen muchas de las normas establecidas en 1973, aunque hay algunos cambios. Por ejemplo, se establece que las Municipalidades son corporaciones de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propios. Por otra parte, el Alcalde ya no es designado directamente por el Presidente de la República, sino que por el Concejo Regional de Desarrollo, basado en una terna propuesta por el Concejo de Desarrollo Comunal. Sin embargo, esta fórmula no rige en las comunas donde los Alcaldes son designados directamente por el Presidente de la República. Además, se modifica la composición y las atribuciones del Concejo de Desarrollo Comunal. El número de integrantes de éste depende ahora de la población del municipio. Por otra parte, ya no está compuesto por representantes de ciertas instituciones sino que por delegados de todas organizaciones comunitarias, y de las actividades relevantes de cada comuna. Cada agrupación elige una terna que presenta al Concejo de Desarrollo Regional, órgano que finalmente designa a los integrantes del CODECO. Además, se ampliaron sus atribuciones, entre las que ahora cuentan la conformación de la terna para la designación del Alcalde, la fiscalización de las actuaciones de éste y la prestación de su acuerdo (no sólo opinión, como antes) en una serie de materias como el Plan de Desarrollo Comunal, el Plan Regulador Comunal y el Presupuesto.

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Irma Miranda, "Admninistración Municipal y Participación Ciudadana", Santiago, Chile, 1989, pág. 17.

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La finalidad de esta ley era que las Municipalidades contaran con medios legales y económicos que les permitieran transformarse en un medio de descentralización del poder central, contribuyendo al desarrollo homogéneo del país.4

2.3 La vuelta a la Democracia

Con el primer gobierno democrático nuevamente se le realizaron cambios al Régimen Municipal, pero siempre manteniendo como base las reformas realizadas durante el gobierno militar. En 1991, durante el Gobierno de Patricio Aylwin, se promulgaron diversas modificaciones a la ley 18.695. Un importante cambio fue la designación de las Municipalidades como corporaciones autónomas, con lo que se fortalece su independencia de las demás instancias de la administración. La autonomía era reconocida en forma implícita antes de estas reformas, pero ahora se establece expresamente. Por otra parte, las autoridades locales vuelven a ser elegidas por sufragio universal. El CODECO es reemplazado por el Concejo Comunal, integrado por Concejales elegidos democráticamente. En tanto, el CODECO vuelve a ser un órgano de consulta y de representación de la Comunidad. Como segundo mecanismo de participación ciudadana se establece el Plebiscito, que puede realizar el Alcalde con el acuerdo del Concejo, sobre materias de administración local, relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal. Estos plebiscitos son vinculantes para la autoridad comunal. En cuanto al financiamiento a partir de estas modificaciones el gobierno regional otorga un aporte a las Municipalidades y que éstas son autónomas en la administración de sus finanzas. Por otra parte, se instituye la posibilidad de que se asocien las Municipalidades para facilitar la solución de problemas comunes y el mejor aprovechamiento de sus recursos. En las atribuciones esenciales se agrega la de constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura. Aunque con estas modificaciones la autonomía de las Municipalidades quedó plenamente establecida, hubo varios problemas que siguieron perturbando la administración local. Por eso se trabajó en una nueva modificación de la ley que debería ser promulgada en marzo de 1999. En ella se le aumentan las facultades de fiscalización al Concejo, se cambia el orden de algunas funciones y atribuciones de las Municipalidades, se crea el cargo de administrador municipal para todas las

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Irma Miranda, op. cit., pág.17

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comunas, se modifica y flexibiliza las formas de participación ciudadana y se le dan importantes tareas a la Subsecretaría de Desarrollo Regional, heredera del Instituto Municipal. Según algunos personeros estas modificaciones fueron muy importantes, otros plantean que se trata únicamente de un "maquillaje" y que los problemas de fondo no se solucionaron. En todo caso los cambios en el Régimen Municipal aún están lejos de terminar. Incluso para este año se esperan importantes discusiones y leyes relativas a Municipalidades, tema que se trata en el capítulo 3.8 del presente informe.

3. Las Municipalidades hoy.

Las Municipalidades en Chile se rigen por la Constitución Política y por distintas leyes que versan sobre temas específicos que atañen su funcionamiento. Sin embargo, tienen su principal base legal en la ley 18.695 publicada el 31 de marzo de 1988. En ella se establecen sus funciones y atribuciones, cómo ha de ser su organización interna y su financiamiento. En nuestro país la función genérica de las Municipalidades es administrar las comunas satisfaciendo las necesidades de la comunidad local y asegurando su participación en el progreso económico, social y cultural.5 Según la Constitución Política y la ley 18.695 las Municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio: •

Corporaciones: quiere decir que están constituidas por más de un órgano como son el Alcalde, el Concejo, el Consejo Económico Social, etc.

•

Autónomas: quiere decir que no están sometidas en un vínculo jerárquico o de dependencia a otros organismos del Estado. Por lo tanto, pueden ejercer dentro de su territorio libremente las funciones que se les han asignado. Los límites de esta autonomía son el ordenamiento jurídico, ya que la Municipalidades deben someterse a las leyes y no tienen más atribuciones que las que expresamente le son entregadas por ellas. Además, tienen la obligación actuar dentro de los planes regionales y nacionales, por lo tanto tienen que coordinarse con los demás organismos del Estado.

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Ley 18.695 Artículo 1

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De derecho público: significa que su creación, funciones y organización tienen su origen en la Constitución Política y en su respectiva Ley Orgánica Constitucional a las que deben someter su actuar.

•

Con personalidad jurídica: significa que pueden ejercer derechos y contraer obligaciones

•

Con patrimonio: significa que tienen patrimonio propio, distinto al del Fisco.

Por otra parte, la ley establece que las Municipalidades son organismos de administración y no de gobierno, ya que las tareas de gobierno propiamente tales le corresponde realizarlas al Presidente de la República, los ministros de Estado, los intendentes y gobernadores. Uno de los grandes logros que ha alcanzado el Régimen Municipal chileno, es el nivel de autonomía que ha obtenido con las reformas realizadas desde la década del 70. Ésta se vio reforzada con las modificaciones que se hicieron a la ley en 1991 y con la elección directa de las autoridades municipales. Sin embargo, hay que destacar que la Constitución Política establece en su artículo 3 que el Estado Chileno es Unitario, norma que es base de la institucionalidad y que no se puede ver afectada por el carácter autónomo y descentralizado que revisten los municipios6. Por lo tanto, las Municipalidades están inciertas en la administración del Estado, lo que implica que tienen que trabajar en forma armónica con los demás organismos que lo integran. La ley 18.695 establece claramente que los municipios deben coordinar su actuación con los demás organismos públicos. Según la ley las Municipalidades deben actuar dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad. Por otra parte, los municipios tienen que llevar a cabo sus actividades dentro de los límites que establecen tanto la Constitución como las demás leyes que la rigen y que son las mismas para todo el país. Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, las Municipalidades chilenas no dejan de ser autónomas, ya que no están sometidas a un vínculo jerárquico o de dependencia de otros órganos del Estado. Pueden cumplir sus funciones sin rendir cuentas, pero siempre con la obligación de coordinar su actuar con las demás instancias (nivel provincial, regional y nacional). El Intendente y el gobernador son los encargados de velar por que se cumpla la coordinación. Ésta es reforzada por el hecho que los Consejos Regionales son designados por los Concejos Comunales.

3.1 Las funciones y atribuciones de las Municipalidades.

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Rodrigo Baeza, “Manual de Consulta en Materias Jurídicas administrativas y financieras de las municipalidades”, Serie Estudios Municipales, Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, 1994, pág. 25.

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3.1.1. Funciones

La ley determina que las Municipalidades cumplen dos tipos de actividades:

3.1.1.1. Funciones privativas Son aquellas cuya competencia le corresponde exclusivamente a las Municipalidades y cuyo ejercicio no puede ser asumido por otras entidades. Por lo tanto, son las que debe ejercer el municipio de modo habitual y permanente con sus funcionarios, aunque para su cumplimiento puede recurrir al sector privado. Son las siguientes: a) elaborar, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo Comunal cuya aplicación deberá armonizar con los planes regionales y nacionales. Por lo tanto, el Plan de Desarrollo Comunal, lo elabora la Municipalidad pero tiene que coordinarse con el Gobierno Regional. Incluso la Municipalidad debe enviar su Plan de Desarrollo al respectivo Gobierno Regional, para su conocimiento. b) la planificación y regulación urbana de la comuna y la confección del Plano Regulador Comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes. El Plano Regulador es elaborado por la Municipalidad, pero posteriormente tiene que ser aprobado por el Gobierno Regional. Además, según la Ley General de Urbanismo y Construcciones el Ministerio de Vivienda tiene que aprobar y puede modificar los planes Reguladores. c) la promoción y desarrollo comunitario Esta función está radicada en la Unidad de Desarrollo Comunitario, incluye tareas relativas al turismo, la salud, la educación, la asistencia social, el deporte, la recreación, programas sociales, etc. d) aplicar las normas de transporte y tránsito público, dentro de la comuna de acuerdo a la forma que dicten las leyes y normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo. En esta materia las Municipalidades están sometidas a las instrucciones que imparta el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, pero sólo en los aspectos técnicos, ya que la conveniencia y oportunidad son ponderadas por el municipio. Con este ordenamiento se busca la debida coordinación entre los distintos estamentos. e) aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización en forma que dicten las leyes y normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo En esta función la Municipalidad tiene la misma relación con el Ministerio de Vivienda y Urbanismo que la descrita en el punto anterior con el Ministerio de Transporte. f) el aseo y ornato de la comuna.

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Esta función puede ser ejercida directamente por el municipio o se puede entregar en concesión.

3.1.1.2. Funciones compartidas Se refieren a las labores que las Municipalidades pueden efectuar dentro del ámbito de su territorio, directamente o en conjunto con otros órganos de la Administración del Estado, éstas son: a) educación y cultura Esta función les permite a las Municipalidades realizar diversas actividades que directa o indirectamente estén dirigidas a la educación o la cultura. No están limitadas a su relación con los establecimientos educacionales municipales, sino que pueden realizar todo tipo de actividades a través de subvenciones o de programas y proyectos relacionados con estos temas. Incluso pueden participar o constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro, destinadas a este tipo de funciones. b) la salud pública y la protección del medio ambiente Las Municipalidades pueden desarrollar todas las actividades que estén destinadas a lograr la salubridad de la comunidad local, directamente o con organismos del sector. Sin embargo, deben ajustarse a las normas que dicte el ministerio de Salud para el ámbito nacional. En cuanto al medio ambiente las Municipalidades pueden colaborar con los organismos públicos que se dedican a esta actividad, pero, además, pueden desarrollar iniciativas propias en pos de la protección del medio ambiente. c) la asistencia social y jurídica La Municipalidad puede procurar los medios indispensables para paliar las dificultades de las personas que carecen de los elementos fundamentales para subsistir, o sea, que se encuentran en estado de indigencia, correspondiendo al municipio ponderar cada situación. d) la capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo La función de capacitación la Municipalidad la puede desarrollar directamente o a través de otros organismos del Estado que ofrezcan cursos en este ámbito. Por otra parte, esta función se refiere a que la promoción del empleo y al fomento productivo, no es sólo una tarea del gobierno central, sino que también depende de las Municipalidades. Éstas pueden realizar iniciativas como bolsas de trabajo o programas de promoción del pleno empleo de la comuna, así como de fomento productivo. e) el turismo, el deporte y la recreación Respecto al turismo las Municipalidades deben actuar en coordinación con el Servicio Nacional de Turismo. Lo que no implica que no puedan desarrollar proyectos turísticos a nivel comunal. En cuanto al deporte y la recreación, si bien las Municipalidades pueden cumplir esta función directamente tienen que coordinarse con la Dirección General de Deportes y Recreación,

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evitando así duplicidad de funciones. Además, las Municipalidades reciben recursos provenientes de esta repartición. f) la urbanización y la vialidad urbana y rural Esta función dice relación con el Plan Regulador de las ciudades, pero también le da competencia a la Municipalidad en el ámbito rural de su comuna. g) la construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias Si bien las Municipalidades podrían asumir con sus propios recursos humanos y materiales, el cumplimiento de esta función, la regla general es que lo hagan celebrando un mandato con el Servicio de Vivienda y Urbanismo competente, que actúa como unidad ejecutora. Según ley le corresponde al ministerio de Vivienda y Urbanismo la formulación de la política nacional habitacional. h) el transporte y el tránsito públicos Esta función las Municipalidades tienen que ejercerla en estrecha coordinación con el ministerio de Transporte quien fija la política nacional en esta área. y) la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en

situaciones de emergencia y

catástrofes En el cumplimiento de esta función las Municipalidades también tienen que actuar en forma coordinada con otros organismos de la Administración del Estado, en este caso con las Gobernaciones, y los Gobiernos Regionales. Aunque la situación sea de extrema gravedad las Municipalidades no deben actuar al margen de las capacidades que les asigna la ley. j) el apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su implementación. k) la promoción de la igualdad oportunidades entre hombres y mujeres l) el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local. En virtud de esta función las Municipalidades pueden realizar cualquier tipo de actividad que sean de interés común. Sin embargo, debe tratarse de iniciativas para las que sean competentes tanto funcional como territorialmente. Esta facultad les da un campo de acción muy amplio, por lo que incluso se dice que "resulta difícil encontrar alguna materia que no pueda ser asumida por la Municipalidad".7

3.1.2 Atribuciones

Para poder cumplir con las funciones antes descritas, la ley le entrega diversas atribuciones a las Municipalidades. Éstas se dividen en esenciales y no esenciales.

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Irma Miranda, op. cit. pág 48

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3.1.2.1 Atribuciones Esenciales Son aquellas que deben estar establecidas por una ley Orgánica Constitucional. a) Ejecutar el plan comunal de desarrollo y los programas necesarios para su cumplimiento. b) Elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal c) Administrar los bines municipales y nacionales de uso público de la comuna y que no estén en manos de otros órganos del Estado d) Dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular e) Establecer los derechos por los servicios que se presten y por los permisos y concesiones que se otorguen. f) Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles g) otorgar subvenciones y aportes a personas jurídicas de carácter público o privado sin fines de lucro, que colaboren con la municipalidad en el cumplimiento de sus funciones. h) Aplicar tributos que graven actividades o bienes con una clara identificación local. Esto no faculta a las Municipalidades a crear tributos lo que únicamente se puede hacer mediante una ley. Sólo los perciben incorporándolos a su patrimonio, se trata del permiso de circulación, el impuesto territorial, las patentes municipales y las patentes de alcoholes. i) Constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura. j) Establecer unidades vecinales para propender a un desarrollo equilibrado y una adecuada canalización de la participación ciudadana. k) Las Municipalidades tienen la atribución de constituir Asociaciones Municipales, por lo tanto, pueden asociarse entre ellas para lograr así un mejor cumplimiento de sus funciones.

3.1.2.2 Atribuciones no esenciales. La ley establece que las Municipalidades tendrán atribuciones no esenciales, que son aquellas, que les confieren las leyes en general. Un ejemplo es la colaboración del Municipio en la fiscalización y el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes al medio ambiente. La ley establece que "cualquier nueva función o tarea que se le asigne a los municipios deberá contemplar el financiamiento respectivo". Este inciso se agregó en las últimas modificaciones que se le hicieron a la ley, ya que las Municipalidades estaban recibiendo el mandato de diversas leyes de asumir una serie de funciones que delegaba el gobierno central, pero no recibían en financiamiento correspondiente de parte de él.

3.1.2.3. Otras atribuciones En esta parte nos referiremos a atribuciones que tienen las Municipalidades que no están bajo un título explícito en la ley Orgánica de Municipalidades.

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Una de estas es la facultad de desarrollar o participar en actividades empresariales. Sin embargo, estas tareas sólo las pueden llevar a cabo si se lo autoriza una ley de quórum calificado. Las Municipalidades pueden entregar en concesión, mediante licitación pública,

la

prestación de determinados servicios municipales de o la administración de establecimientos o bienes específicos que posean. En cuanto al endeudamiento, las Municipalidades chilenas no tienen actualmente la facultad de adquirir empréstitos.

3.1.3 Los servicios traspasados

Aunque la ley Orgánica de Municipalidades no se refiere a estos servicios, consideramos necesario comentar su funcionamiento debido al profundo impacto que tienen sobre los municipios. Lo tratamos en este capítulo porque es una de las funciones que tiene que cumplir la Municipalidad es administrar los servicios de salud y educación.

3.1.3.1 Educación. A principios de la década de los 80, se inició la transferencia de la administración de los establecimientos educacionales fiscales, que hasta ese momento dependían del Ministerio de Educación, a las Municipalidades. Este proceso se inició en un número reducido de comunas para abarcar todo el país en un lapso de seis años. En la primera etapa el Gobierno Central entregó las escuelas públicas de educación básica y luego, transfirió los establecimientos de educación media y técnico profesional. Actualmente las Municipalidades administran prácticamente todos los establecimientos del primer y segundo nivel. El fundamento de este cambio fue la idea de acercar las decisiones educacionales a los alumnos, padres y profesores. Además, se pretendió agilizar y optimizar la administración de las escuelas, que hasta ese momento tenían que solicitar todo a Santiago. Al principio los resultados del cambio se consideraron positivos, ya que la gestión y administración eran más fáciles porque los problemas y sus soluciones eran visibles para los Alcaldes. Además, profesores y apoderados podían influir directamente la educación. El financiamiento del sistema se realiza por los traspasos de recursos que hace el gobierno central según la cantidad de alumnos que asisten a clases. Además, las Municipalidades pueden aportar recursos propios o postular a dineros del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, los que generalmente se utilizan para mejorar la infraestructura. Sin embargo, con el tiempo ciertos municipios se mostraron incapaces de solucionar algunos problemas de gestión, a esto se sumó que la transferencia de fondos del gobierno central no cubre totalmente los gastos. El resultado fue la aparición de fuertes déficit financieros, que las Municipalidades han arrastrado por años y que hoy representan una parte importante de los

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recursos que poseen las comunas. Este déficit alcanza actualmente la abultada suma de US$ 100 millones anuales.8 Cuando se transfirieron las escuelas a las Municipalidades, los profesores negociaban directamente sus sueldos con los Alcaldes. Esto cambió con la dictación del Estatuto Docente, que introdujo nuevamente la inamovilidad de los profesores y la negociación de sus remuneraciones con el Gobierno Central.

3.1.3.2 Salud. Durante la década del 80 también se transfirió la administración de la salud primaria (consultorios y postas públicas), a las Municipalidades. Como razones se dieron, la intención de reforzar el proceso de descentralización administrativa, la ampliación de la atención primaria y la adecuación de ésta a las necesidades de cada comuna. Los recursos con los que cuentan las Municipalidades para llevar adelante este servicio, provienen de las transferencias que efectúa el Servicio de Salud respectivo, que consisten en un pago per cápita por población adscrita, a este monto se suman los recursos que el propio municipio decida invertir y los fondos que provengan del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que generalmente se utilizan para el mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento. En la salud primaria también se produce un déficit que los municipios arrastran hace años, debido a mala gestión y a que los ingresos que entrega el gobierno central no alcanzan a cubrir los gastos de personal. Al igual que en la educación, en salud se dictó el Estatuto de Atención Primaria, que le devolvió a los empleados de la salud su estatus de funcionarios públicos, y en la práctica pasaron a depender del Ministerio de Salud.

3.1.4 Comentarios acerca de las funciones y atribuciones. En general expertos, Alcaldes, y Concejales, consideran que las funciones y atribuciones que la ley concede a las Municipalidades están bien asignadas, ya que se le entregan tareas que antes cumplía el gobierno central, logrando así el objetivo de descentralización. Pero existen una serie de dificultades para que las Municipalidades lleven a cabo estos deberes en forma correcta, por lo que finalmente el objetivo de la ley no se cumple. Uno de estos inconvenientes es la falta de recursos técnicos y económicos que tienen muchas Municipalidades. Para la mayoría es un problema cómo solventar las tareas más mínimas y ni siquiera sueñan con cumplir con todas sus funciones.

8

Antonio Sancho, "Educación y gobierno local" en El gobierno de las personas, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pág. 242

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Otra dificultad se presenta en la relación del municipio con el Gobierno central, ya que existe entre ellos superposición de funciones y atribuciones. Esto provoca la injerencia de organismos superiores de la administración del Estado, en las acciones municipales y poca claridad en la asignación de las tareas. Situación que se produce porque diversas leyes les entregan a otros estamentos las mismas atribuciones y funciones que tienen las Municipalidades. Aunque los expertos señalan que estas leyes debieran caducar, la Contraloría General de la República (órgano encargado de interpretar la legislación), no ha favorecido a las Municipalidades en sus dictámenes. Todo esto provoca que finalmente los municipios no puedan ejercer libremente sus funciones y atribuciones, porque chocan constantemente con el gobierno central. Debido a esto algunos expertos sostienen que en Chile no rige el principio de subsidiariedad, sino que la máxima de que las Municipalidades harán lo que la autoridad central les permita. A continuación se verá como se dan las situaciones antes descritas en la realidad. El primer problema planteado, la injerencia del gobierno central en el ámbito municipal se ocasiona porque tanto en las funciones privativas como en las compartidas, los municipios tienen que ajustar sus actos a reglas de estamentos superiores. Esta disposición busca la coordinación de los servicios públicos, pero en la actualidad está llevando a la intromisión de organismo ajenos, en las labores que debieran llevar a cabo en forma autónoma los municipios. La injerencia del gobierno central en los municipios se origina a través de los distintos ministerios, ya que cada uno en su área, realiza acciones directas de las comunas. Un caso que se menciona repetidamente es el que se produce en las áreas de del vivienda y urbanismo y en la de transporte y tránsito. Ambas son atribuciones esenciales de las Municipalidades, sin embargo, la ley establece que tienen que aplicar las normas de acuerdo a las instrucciones que dicten los ministerios respectivos. Éstos promulgan actualmente instrucciones específicas y concretas, actuando así directamente en las comunas, lo que lleva a que las Municipalidades no puedan impulsar planes propios coherentes, porque entran permanentemente en conflicto con los ministerios. Un ejemplo es la situación que se crea en torno al Plan Regulador Comunal, que debe ser aprobado por el Consejo Regional, y que finalmente puede ser incluso modificado por el ministerio de Vivienda y Urbanismo. Éste puede cambiarlo, sin consultar a la respectiva Municipalidad para llevar a cabo un programa de viviendas sociales en un terreno específico, basándose en la ley de Vivienda y Urbanismo. Puede suceder que el municipio haya planificado un parque para el mismo lugar. Esto provoca un fuerte desinsentivo a nivel comunal, ya que, ¿para qué se va a trabajar en un plan que finalmente no va a corresponder a las ideas planteadas inicialmente? En tanto, las facultades de tránsito y de transporte tienen que enmarcarse en las normas que dicta el ministerio de Transporte y Telecomunicaciones. Éste es el encargado de proponer y evaluar las políticas en materia de transporte controlando que efectivamente se cumplan. Así puede darse que este ministerio deje sin efecto una disposición de municipio si la considera

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inapropiada. Por otra parte, es facultad de las Municipalidades establecer el tránsito de las calles de su comuna, pero esto no lo pueden hacer con las calles interurbanas, que están bajo la vigilancia del ministerio. Otro problema se produce en la construcción mantención de las vías, ya que las calles interurbanas dependen del Ministerio de Obras Públicas, mientras que los caminos

y calles

comunales lo hacen del ministerio de Vivienda y Urbanismo. Entre estos ministerios tiene que encontrar entonces su espacio el municipio. Una segunda situación de injerencia se produce a través del poder del dinero, ya que los fondos los posee el gobierno central. Quienes más sufren con esto son las comunas pobres (la mayoría en nuestro país), ya que no cuentan con los fondos necesarios, para realizar diversas tareas. Por lo tanto, para reparar una calle, por ejemplo, tiene que solicitarle el dinero al ministerio a través de un oficio, y es éste, un organismo del gobierno central, es el que decide si se va a reparar o no la calle de tal o cual comuna. Pero las injerencias en la autonomía municipal no se quedan en los ámbitos mencionados, sino que también se producen en áreas tan variadas como deporte, turismo o los programas sociales. En ellas los ministerios idean los planes, traspasan los fondos a los municipios y estos lo único que pueden hacer es administrar los proyectos ideados y financiados por los ministerios. Siendo que como las Municipalidades conocen mejor realidad de las comunas, podrían llevar a cabo programas mucho más útiles. Según los expertos los programas deben desarrollarse de cara a la realidad de cada comuna, y que luego las mismas personas que los idearon los lleven a la práctica. Hoy se conciben planes nacionales, quitándole la iniciativa al personal municipal, que lo único que hace es administrar. El segundo inconveniente que se produce por la duplicidad de funciones es la poca claridad que existe en la asignación de las tareas. Un ejemplo patente lo encontramos en el área del medio ambiente, ya que aparte del municipio existen diversas otras instituciones (Gobiernos Regionales, Servicio de Salud del Ambiente, la Comisión Nacional del Medio Ambiente) que también tienen como responsabilidad la protección del entorno. Por lo tanto, no hay claridad sobre el rol que tienen las Municipalidades en esta área. Un problema similar se produce con los colectores de aguas lluvia, ya que nadie es directamente responsable por ellos Los problemas de injerencia de órganos superiores en las tareas municipales o la poca claridad en la responsabilidad de las funciones, se dan en relación con casi todas las funciones y atribuciones que les entrega la ley a las comunas. Según los expertos esto se origina porque Chile ha sido históricamente un país centralizado, los que lleva a que los poderes centrales no confíen en la capacidad de las comunas o que teman que el país pierda su ideal de unitario. Una dificultad que emana de las situaciones antes descritas, es que los ciudadanos no pueden identificar a los verdaderos responsables de las medidas que se toman en su entorno. Por lo tanto, no pueden premiar una buena gestión, o castigar una mala, ya que no saben quién es

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finalmente el responsable por los actos, sí el municipio o el gobierno central. Por otra parte, la duplicidad de funciones provoca un lógico aumento de la burocracia y con eso una mala asignación de los fondos. Según los expertos la solución estaría en tres ámbitos. Primero, los ministerios debieran dictar normas generales, marcos dentro de las cuales tuvieran que moverse los municipios y no disposiciones específicas. Así se evitaría la duplicidad de funciones, pero se preservaría la coordinación de los servicios públicos. Además, plantean que se debieran considerar derogadas las disposiciones de leyes que versen sobre funciones privativas de las municipalidades, como es el caso de la ley General de Urbanismo y Construcciones y la ley 18.290 de Tránsito. En segundo lugar debiera darse un traspaso directo de fondos a los municipios desde los distintos ministerios con reglas de inversión generales. Las Municipalidades podrían idear entonces los planes basados la realidad de su comuna. Según los expertos es bueno que se traspase el mayor poder de decisión posible a las Municipalidades, ya que sólo a través de ellas los ciudadanos pueden manifestar directamente cuáles son sus prioridades y preferencias. Tercero,

se debiera delimitar claramente cuáles son las tareas de las diversas

instituciones u organismos que intervienen en la misma área, ejemplo claro es el caso del medio ambiente. Los entendidos sostienen que los ministerios debieran ser eminentemente normativos, y no operativos, ya que son los municipios los que finalmente conocen mejor la realidad de sus comunas. Recién cuando las Municipalidades puedan cumplir en forma realmente autónoma con las funciones que les entrega la ley, éstas podrían considerarse correctamente asignadas. En tanto, también se producen dificultades entre el gobierno regional y las Municipalidades debido a que en el sistema actual no existe una real coordinación, a pesar de que la ley la exige expresamente. Hay problemas que afectan a varias comunas, y como no funciona el principio de coordinación, finalmente decide el Intendente, quien muchas veces impone su opinión a los municipios. La solución a esto sería una mayor descentralización, que las comunas dejaran de responder a una instancia mayor, teniendo que ponerse de acuerdo directamente entre ellas. Los Alcaldes plantean que esto no sería una dificultad ya que la coordinación entre las comunas ya existe en materias como la basura. Si el conflicto es insoluble, lo que muchos descartan que se pueda llegar a producir, debiera intervenir una instancia mayor, pero como mediador y sin imponer las decisiones. Las Municipalidades según la ley son autónomas, por lo tanto los estamentos mayores no debieran decidir por ellas como ocurre en la actualidad. Los municipios tienen que poder cumplir con sus funciones y así asumir también la responsabilidad de sus actos. Entrando en otro ámbito hay que mencionar que existen personas que plantean que habría que entregarle a los municipios la función privativa de la seguridad ciudadana, ya que son ellos los

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que mejor conocen la realidad local, y así los recursos de Carabineros se podrían enfocar de manera más eficiente. En relación con los servicios traspasados se sostiene que el principal problema es el financiamiento. El déficit que producen educación y salud a las comunas es un tema que lleva a fuertes fricciones entre el Gobierno Central y las Municipalidades. Sin embargo, los entendidos no proponen como solución la vuelta de estos servicios al gobierno central. La mayoría manifiesta que éstos deben quedar a cargo de los municipios pero que los recursos tienen que ser sustancialmente elevados. Además, piden una flexibilización en los respectivos estatutos que rigen a los funcionarios de estas áreas. Plantean que debieran volver a depender directamente de las Municipalidades y que las negociaciones de sueldos se debieran realizar directamente con cada Alcalde y no a nivel nacional. Por otra parte, los Alcaldes se quejan porque se les pide que se preocupen por la salud y educación en su comuna, pero lo único que finalmente pueden hacer es servir de intermediarios en la administración y en los pagos de los sueldos. Porque los que definen los planes y entregan las platas siguen siendo los ministerios. Por lo tanto, no se estaría cumpliendo una real descentralización en la salud y en la educación.

3.2 Los órganos municipales

En las Municipalidades chilenas existen dos órganos de importancia, que son mutuamente dependientes:

Cuadro 1. Funciones Alcalde y Concejales El Alcalde:

El Consejo:

Ejecutivo

normativo, resolutivo y fiscalizador

3.2.1 El Alcalde

El Alcalde es la máxima autoridad de la Municipalidad y en esta calidad le corresponde su dirección, administración y la supervigilancia de su funcionamiento. Es elegido por sufragio

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universal; es la persona que obtiene, individualmente, mayor número de preferencias en las elecciones y que integra la lista más votada. Su mandato dura cuatro años pudiendo ser reelegido. Los requisitos para ser Alcalde son: ser ciudadano con derecho a sufragio, saber leer y escribir, tener la situación militar al día y no estar afectado por inhabilidades como poseer otros cargos públicos. Dentro de la administración municipal el Alcalde tiene carácter de funcionario, por lo que tiene asignado un grado de acuerdo con la escala de remuneraciones del personal municipal, y está sometido a las responsabilidades de un funcionario. Las atribuciones del Alcalde son múltiples, se dividen en exclusivas, las con consulta al Concejo, y aquellas donde necesita un acuerdo con este organismo.

3.2.1.1 Atribuciones exclusivas del Alcalde. a) representar judicial y extrajudicialemente a la Municipalidad. b) proponer al Consejo la organización interna de la Municipalidad c) nombrar y remover los funcionarios de su dependencia de acuerdo a las normas estatuarias que los rijan d) aplicar las medidas disciplinarias al personal de su dependencia de acuerdo a las normas estatutarias que los rijan e) administrar los recursos financieros de la Municipalidad de acuerdo a las normas de administración financiera del Estado f) administrar los bines municipales y nacionales de uso público de la comuna que le correspondan según ley g) otorgar, renovar y poner término a permisos municipales h) adquirir y enajenar bienes muebles i) dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular j) delegar parte de sus atribuciones a funcionarios de su dependencia salvo en el caso de aplicación de sanciones y en la administración financiera k)coordinar el funcionamiento de la Municipalidad con los órganos del Estado que corresponda l) coordinar la acción de los servicios públicos en la comuna ll) convoca y preside el Concejo m) somete a plebiscito las materias que establece la ley n) autoriza la circulación de los vehículos municipales en el cumplimiento de sus funciones.

3.2.1.2 Atribuciones del Alcalde con consulta al Consejo. El Alcalde debe consultar al Concejo para designar delegados para las comunidades distantes a la sede municipal. Hay que aclarar que si bien la consulta al Consejo en estos casos es

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obligatoria esto "no implica que la decisión que adopte el cuerpo colegiado obligue al Alcalde, toda vez que en esos casos dicho consejo tan sólo emite una opinión.9

3.2.1.3 Las atribuciones del Alcalde donde es necesario un acuerdo con el Consejo. Para el ejercicio de las atribuciones que se enumeran enseguida, el Alcalde necesita el consentimiento del Consejo. Estas materias son iniciativa del Alcalde, por lo tanto él las propone al Consejo, organismo que las estudia y luego aprueba o rechaza.

a) para aprobar el Plan Comunal de Desarrollo, el Presupuesto Municipal y sus modificaciones, como asimismo los presupuestos de salud y educación, los programas de inversión correspondientes y las políticas de recursos humanos, de prestación de servicios municipales y de concesiones, permisos y licitaciones. b) para aprobar el proyecto de Plan Regulador y sus modificaciones. c) establecer derechos por los servicios municipales y por los permisos y concesiones d) aplicar dentro de los marcos que indique la ley, los tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación local y estén destinados a obras de desarrollo comunal e) actos relativos a los bienes municipales f) expropiación de bienes para dar cumplimiento al Plan Regulador. g) realizar aportes o subvenciones h) transigir judicial y extrajudicialmete i) otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles término j) dictar ordenanzas y los reglamentos respectivos a la organización interna de la Municipalidad k) omitir el trámite de licitación pública en los casos que sean urgentes l) convocar por iniciativa propia al plebiscito comunal m) readscribir o destinar a otras unidades al personal municipal que se desempeñe en la Unidad de Control n) otorgar, renovar, caducar y trasladar patentes de alcoholes consultando previamente a las Juntas de Vecinos respectivas ñ) fijar el horario de funcionamiento de los establecimientos de expendio de bebidas alcohólicas dentro de la comuna Además, cada Municipalidad debe contar con un reglamento de contrataciones y adquisiciones aprobado por el Consejo a propuesta del Alcalde, con el objetivo de resguardar la debida objetividad, trasparencia y oportunidad de estas acciones. El Alcalde debe dar cuenta pública al Consejo sobre su gestión anual y sobre la marcha general de la Municipalidad, a más tardar el mes de abril de cada año. Ésta debe realizarse mediante un informe escrito donde se haga referencia al menos de los siguientes contenidos: 9

Rodrigo Baeza, op. cit. pág. 68.

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a) el balance y el estado de situación financiera b) las acciones realizadas para el cumplimiento del Plan de Desarrollo comunal, así como los estados de avance de los programas de mediano y largo plazo, las metas cumplidas y los objetivos alcanzados. c) la inversión realizada en los proyectos cumplidos y sus fuentes de financiamiento d) un resumen de las observaciones más relevantes realizadas por la Contraloría General de la República e) los convenios celebrados con otras instituciones f) las modificaciones efectuadas en el patrimonio municipal g) todo hecho relevante relativo a la administración municipal Un extracto de la cuenta pública debe ser difundido entre la comunidad y el informe completo debe estar a disposición del ciudadano que lo requiera.

3.2.2 El Concejo

La Constitución establece que en cada Municipalidad del país habrá un Consejo integrado por Concejales elegidos por sufragio universal. La elección de Alcaldes y Concejales es la misma, quedando como Concejales las personas cuya votación no alcance para al cargo de Alcalde. Los requisitos para ser Concejal son los mismos que para ser Alcalde. La duración del cargo de Concejal es de cuatro años pudiendo ser reelegidos. La cantidad de Concejales que componen el Consejo varía según la cantidad de electores de la respectiva comuna:

Cuadro 2. Número de Concejales por cantidad de electores seis concejales

comunas o agrupaciones de comunas con hasta 70 mil electores

ocho concejales

comunas o agrupaciones de comunas de más de 70 mil electores hasta 150 mil electores

diez concejales

comunas o agrupaciones de comunas de más de 150 mil electores

El Concejo se reúne dos veces al mes en sesiones ordinarias. Lo preside el Alcalde, que es el Concejal que obtuvo mayor votación en las elecciones respectivas. En tanto, el Alcalde o un tercio de los Concejales, pueden llamar a sesiones extraordinarias, donde se tratan temas específicos. Todas las asambleas del Concejo son públicas, excepto que sean declaradas

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secretas por dos tercios de los Concejales presentes. El funcionamiento interno del Concejo es establecido por el propio organismo a través de un reglamento. El Consejo según la ley de Municipalidades tiene carácter normativo ya que aprueba determinadas resoluciones municipales como es el caso de las ordenanzas; resolutivo pues tiene poder de resolución en ciertas áreas; y fiscalizador ya que supervisa las acciones del Alcalde y de las unidades y servicios municipales. Además, está encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local y de ejercer las atribuciones que se detallan a continuación.

3.2.2.1 Las atribuciones exclusivas: Son aquellas que el Consejo ejerce directamente sin que requiera una proposición previa del Alcalde. a) elegir al Alcalde cuando proceda c) fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales y la ejecución del presupuesto municipal d) fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que le merezcan, las que deberán ser respondidas en el plazo de veinte días e) pronunciarse respecto de los motivos de renuncia a los cargos de Alcalde y Concejal f) aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones y fundaciones g) recomendar al alcalde prioridades en la formulación y ejecución de proyectos específicos y medidas concretas de desarrollo comunal. h) citar o pedir información, a través del Alcalde, a los organismos o funcionarios municipales cuando lo estime necesario para pronunciarse sobre las materias de su competencia. La facultad de solicitar información también la tiene cualquier concejal, a través del Concejo y el Alcalde está obligado a responder dentro de veinte días. i) elegir los integrantes del directorio de las corporaciones o fundaciones de las que sea parte la Municipalidad. Los directores deben informar al Consejo sobre la marcha de la respectiva fundación o corporación j) solicitar un informe a las empresas, fundaciones o corporaciones que reciban aportes de la Municipalidad k) otorgar su acuerdo para la asignación y cambio de denominación de los bienes de uso público bajo su administración l) fiscalizar las unidades y servicios municipales ll) autorizar los cometidos de los Concejales y del Alcalde cuando deben ausentarse del territorio nacional m) supervisar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Comunal

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La fiscalización que le corresponde realizar al Consejo comprende también la facultad de evaluar la gestión del Alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan ajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el Consejo. Las diferentes acciones de fiscalización pueden ser requeridas por cualquier Concejal, pero deben ser acordadas dentro de una sesión ordinaria del Concejo. Por otra parte, el Consejo, por la mayoría de sus miembros, puede disponer la contratación de una auditoría externa que evalúe la ejecución presupuestaria y la situación financiera del municipio. Además, debe contratar una auditoría externa para evaluar la ejecución del Plan de Desarrollo, ésta tiene que realizarse cada tres o cuatro años dependiendo de los ingresos de cada municipio. Los informes de las distintas auditorías son de conocimiento público.

3.2.2.2. Materias que requieren el acuerdo del Consejo. Son aquellas materias que propone el Alcalde al Concejo, y que éste tiene que discutir y estudiar para luego aprobar o rechazar (se enumeraron en el párrafo 3.2.1.3). De especial importancia son, las que se detallan a continuación:

- Plan Comunal de Desarrollo y sus modificaciones - Presupuesto Municipal y sus modificaciones - Programas de inversión - Proyecto de Plan Regulador Comunal

En cuanto al presupuesto la ley establece que el Consejo sólo lo podrá aprobar si está debidamente financiado. Si el Consejo no introduce las modificaciones necesarias o el Alcalde no las propone o el Consejo no las aprueba, serán solidariamente responsables por las pérdidas que arroje el ejercicio del respectivo año. El Consejo no puede aumentar el presupuesto de gastos presentado por el Alcalde, sino sólo disminuirlo, y modificar su distribución. Por otra parte, es un deber del Consejo revisar trimestralmente el programa de ingresos y de gastos introduciendo las modificaciones requeridas a proposición del Alcalde.

3.2.2.3 Materias en las que el Alcalde debe consultar al Concejo. Se trata de la nominación de los delegados en lugares apartados de la cede municipal.

Además de todas las atribuciones antes descritas, la ley establece que cualquier Concejal puede recurrir ante el tribunal electoral regional para declararle causas de inhabilidad que afecten tanto al Alcalde como a cualquier Concejal.

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En tanto, hay otras leyes que también le entregan atribuciones a los Concejos, un caso importante es el de la ley 19.175 que establece que los Concejales se constituirán en colegios electorales para cada una de las provincias, con el objeto de elegir a los Consejeros Regionales. En cuanto a los derechos de los Concejales hay que señalar que estos deben ser informados por el Alcalde de todo lo relacionado con la marcha y el funcionamiento de la Municipalidad. El Alcalde tiene la obligación de responder a las consultas del Concejal dentro de 15 días. Además, tienen derecho a una asignación mensual de 100 a 200 mil pesos según se acuerde en el Concejo.

3.3.3. Comentarios acerca de los órganos municipales.

Durante los últimos años se ha podido apreciar en Chile un importante cambio en la percepción de la importancia del cargo de Alcalde. Lo que antes era un puesto de reconocimiento local y de poca importancia para una carrera política, está transformándose en un trampolín para las personas con intereses en esta área. Ser Alcalde significa tener importantes atribuciones, recursos y en los últimos años también difusión en la prensa, por lo que se compara con "ser presidente de un gobierno chico". Esta nueva situación ha llevado a que según los entendidos, en cada elección comunal postulen personas más preparadas a este cargo. Por otra parte, la figura de Alcalde está siendo cada vez más valorada por la ciudadanía, gracias a que es un puesto ejecutivo, y el Alcalde se muestra como un "hacedor de cosas". Además, tiene el poder de solucionarle a la gente los problemas de su vida cotidiana, los "problemas reales", lo que le genera una cercanía con la población que no tiene ningún otro puesto público. A pesar de que la mayoría de los entendidos opina que los Alcaldes en Chile han trabajado bien, postulan que aún falta profesionalismo en la ejecución de sus tareas. Por esto, que plantean la posibilidad de cambiar los requisitos para ser edil, que hoy son prácticamente ser ciudadano, y saber leer y escribir. El problema es que el Alcalde es, en el fondo, el gerente de una empresa de servicios que maneja millones de pesos, y debiera estar preparado para esta tarea. Hoy muchos Alcaldes llegan a sus puestos sin saber de qué se tratará su trabajo, y se demoran por lo menos la mitad de los años de su gestión, en aprender. Debido a esta evidencia se discute la posibilidad de aumentar las exigencias para ocupar este cargo, como por ejemplo, haber cursado enseñanza media. Además, se ha pensado en que los Alcaldes tengan que realizar cursos de capacitación cada cierto tiempo. Sin embargo, existe una corriente que está en contra de esta postura, porque la consideran antidemocrática. Esta plantea que los Alcaldes son líderes políticos y que si no saben

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manejar el municipio, deben apoyarse en un buen equipo de asesores, lo que en la actualidad, a veces no ocurre. En nuestro país existe una clara división de tareas entre el Alcalde, que es ejecutivo, y el Concejo que es normativo, resolutivo y fiscalizador. En general se considera correcta esta repartición de deberes para el buen funcionamiento de las Municipalidades. Además, se plantea que es necesario que el Alcalde posea estas amplias y exclusivas atribuciones porque de otra manera el trabajo municipal se estancaría mientras intenta ponerse de acuerdo el Concejo. Esta posición se ve respaldada por la realidad que se vive en muchos municipios, donde la relación entre el Alcalde y el Concejo es de abierta disputa. Muchos Alcaldes se quejan de que el Concejo entorpece su labor. Situación que se da a veces por luchas políticas pero, según los expertos, la guerra entre Concejo y Alcalde tiene especialmente su raíz en las elecciones. Plantean que las personas que ocupan finalmente los cargos de Concejales, son los que perdieron en las elecciones (todos postulan al cargo de alcalde), por lo tanto son "alcaldes frustrados". La lucha de las elecciones se prolonga, entonces, durante cuatro años. Por esta razón se sugiere que se separen las elecciones de Alcalde y Concejales, evitando así que se produzcan estos problemas. Además, el perfil y la capacitación de las personas para los dos cargos son muy distintos. Por otra parte, los postulantes que se presentarían para ser Concejales, sabrían cuál es su rol en la Municipalidad y no estarían frustrados. Hay personas, según los expertos, que quisieran ser Concejales pero que no se presentan a las elecciones porque no les interesa ser Alcaldes, ya que quieren seguir ejerciendo su profesión, por ejemplo. Sin embargo, también hay entendidos que están en contra de la separación de las elecciones, porque según ellos, habría personas valiosas que después de fracasar en la elección para Alcalde no podrían aportar con su trabajo a la Municipalidad. Además, sostienen que sería difícil encontrar interesados en presentarse a las elecciones de Concejales. En tanto los problemas que tiene la labor de Concejal son varios. Para empezar la importancia de su labor es desconocida por la ciudadanía. Con el sistema actual las acciones de los Concejales no salen a la luz pública, por lo que los vecinos nunca se enteran cuáles son los buenos y cuáles los malos Concejales. Tampoco hay control sobre la labor que realizan, lo que podrían hacer los electores si se enteraran de sus actos. Por otra parte, hay quienes plantean, especialmente los mismos Concejales, que se les debieran dar algunas atribuciones de gestión. Sostienen, por ejemplo, que debiera haber un mecanismo a través del cuál los Concejales pudieran proponer y luego llevar a cabo proyectos. Basan esta idea en que una de las tareas del Concejo es representar a la ciudadanía, pero con el actual sistema si un Concejal recoge las inquietudes de la gente no les puede dar una solución, ya que no cuenta con mecanismos para hacerlo. Afirman que los Concejales debieran poder llegar

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más allá de las proposiciones, siempre resguardando la idea que el que finalmente decide es el Alcalde. También se manifiesta que la asignación de los Concejales es demasiado baja y que esto les impide dedicarle el tiempo necesario a las complejas y delicadas materias (presupuesto, plan de desarrollo, concesiones, etc.) que deben estudiar. Esta situación lleva a que algunos planteen la necesidad de profesionalizar la tarea del Concejal, asignándoles un sueldo, con el requisito de trabajar cierta cantidad de horas en la Municipalidad. Otros sostienen que bastaría con subir la asignación que perciben lo que, sin embargo, no es posible para muchas Municipalidades cuyo presupuesto ya es insuficiente. A todo esto se suma la apreciación de que el nivel de preparación de los Concejales, dada las materias que tienen que estudiar, es muy bajo en general. Por eso se propone aumentar los requisitos para presentarse a este cargo.

Según los expertos, las atribuciones que tienen

actualmente los Concejales son muchas, pero no las saben utilizar bien, porque no las conocen. Esto se va agravado por la realidad de que nadie se presenta a la elección para ser Concejal, y que por lo tanto, no se preparan para este cargo.

3.3 Funcionamiento interno de las Municipalidades.

La ley establece que para que las Municipalidades puedan cumplir con las tareas que se les asignan, deben contar con una serie de unidades entre las que se reparten los distintos deberes. Es una obligación legal del Alcalde establecer mediante un reglamento la organización interna de la Municipalidad basándose en estos departamentos, y apegándose siempre a la ley. La organización interna de las Municipalidades varía según la cantidad de habitantes de la respectiva comuna. En las comunas donde la población es igual o menor a 100 mil habitantes, la estructura interna debe incluir una Secretaría Municipal, y las demás oficinas que deben cumplir con todas las tareas asignadas a la municipalidad10, pueden ser implementadas o no, según las necesidades particulares del municipio.

Organigrama de las Municipalidades con población igual o menor a 100 mil habitantes.

Alcalde

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ver capítulo 3.1

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Secretario Municipal

Las unidades que les sea posible establecer

Las comunas con una población superior a los 100 mil habitantes deben incluir en su organización la Secretaría Municipal, la Secretaría Comunal de Planificación y a lo menos una unidad encargada de cada una de las siguientes actividades: desarrollo comunitario, obras municipales, aseo y ornato, tránsito y transporte público, administración y finanzas, asesoría jurídica y control. Las funciones de estas unidades están especificadas en el párrafo 4 de la Ley Orgánica de Municipalidades y se comentan en el siguiente capítulo de este informe.

Organigrama de las Municipalidades de comunas con más de 100 mil habitantes

Alcalde Administrador Municipal

Secretario Municipal

Unidad de Control

Secretaría de Planificación

1) LaAsesoría Secretaría Municipal Jurídica

Tránsito y Transporte

Obras Municipales

Comité Técnico Administrativo

Administración y finanzas

Desarrollo Comunitario

Aseo y Ornato

Fuente: Baeza, Rodrigo, Moreno, Omar, Manual de Consulta en Materias Jurídicas administrativas y financieras de las municipalidades, Serie Estudios Municipales, Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, 1994.

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En tanto, la ley permite que dos o más Municipalidades puedan compartir una misma unidad, excepto la Secretaría Municipal, el Administrador Municipal y la Unidad de Control, con el objeto de lograr un mejor aprovechamiento de sus recursos humanos. 3.3.1 Las distintas unidades municipales y sus funciones.

a) Secretaría Municipal Está a cargo de un secretario municipal cuyas funciones son dirigir las actividades de secretaría administrativa del Alcalde, y del Concejo, además de desempeñarse como ministro de fe en todas las actuaciones municipales.

b) La secretaría Comunal de Planificación Desempeña funciones de asesoría tanto para el Alcalde como para el Concejo, en materias de estudios y evaluación. Específicamente le corresponden las siguientes funciones: a) servir de secretaría técnica en la formulación de la estrategia municipal y en los planes, programas y proyectos de desarrollo de la comuna. b) asesorar al Alcalde en la elaboración de los proyectos de Plan Comunal de Desarrollo y Presupuesto Municipal. c) evaluar el cumplimiento de los planes, programas, proyectos, inversiones y el presupuesto municipal, e informar sobre estas materias al Concejo, al menos semestralmente. d) efectuar análisis y evaluaciones permanentes de la situación de desarrollo de la comuna e) elaborar las bases generales y específicas para los llamados a licitación. f) recopilar y mantener la información referente a sus actividades.

En esta unidad debe trabajar un profesional con título universitario de una carrera de al menos 10 semestres, éste ocupa el cargo de Asesor Urbanista y sus tareas son: a) asesorar al alcalde y al Concejo en la promoción del desarrollo urbano b) estudiar y elaborar el Plan Regulador Comunal y mantenerlo actualizado. c) informar sobre las planificación interurbana que formule la Secretaria Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo al municipio.

c) Unidad encargada del desarrollo comunitario. Su tarea es asesorar el Alcalde y al Concejo en la promoción del desarrollo comunitario. La idea es que este departamento capte las necesidades de la comunidad y les busque una solución. Además, debe prestar asesoría técnica a las organizaciones comunitarias, fomentar su desarrollo y legalización, y promover su participación en las actividades del municipio. Por último, debe

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promover medidas que mejoren la vida comunitaria en el ámbito de la educación, salud, medio ambiente, turismo, recreación, promoción del empleo etc.

d) Unidad de Servicios de Salud y Educación Tiene que asesorar al Alcalde y al Concejo en estas materias. Además, cuando la administración de dichos servicios esté en manos de la Municipalidad tiene que administrarlos y proponer medidas para mejorarlos.

e) Unidad encargada de Obras Municipales Su tarea es velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes. Otorga los permisos y las aprobaciones a los proyectos relativos a construcciones en la respectiva comuna. La ley establece que quien ejerza la jefatura de esta unidad debe poseer un título de arquitecto, ingeniero civil o constructor civil. El director de obras tiene una doble dependencia, ya que su superior es tanto el Alcalde como de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda.

f) Unidad encargada de la función de aseo y ornato Realiza las tareas de aseo y ornato en la comuna correspondiéndole la extracción de basura y el cuidado de las áreas verdes.

g) Unidad encargada de la función de tránsito y transporte público Aplica y regula las normas del tránsito en la comuna y otorga las licencias de conducir.

h) Unidad encargada de administración y finanzas Asesora al Alcalde en la administración del personal y de las finanzas municipales. Entre sus funciones específicas está colaborar con la Secretaría Comunal de Planificación en la elaboración del presupuesto municipal.

i) Unidad encargada de la asesoría jurídica. Su tarea es asesorar al Alcalde, al Concejo y a todas las unidades municipales en las materias legales. Además, puede asumir la defensa de la Municipalidad en el caso que sea necesario. También es su tarea realizar los sumarios internos que ordene el Alcalde.

j) Unidad encargada del Control Esta unidad depende directamente del Alcalde y está ubicada en el nivel alto de la estructura municipal. Realiza las auditorías operativas internas de la Municipalidad, controla la ejecución financiera y presupuestaria, presenta al Alcalde e informa al Concejo los actos que

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estime ilegales. Colabora directamente con el Concejo en sus funciones fiscalizadoras y lo asesora en la definición y evaluación de las auditorías externas que se realicen. Apoya directamente al Alcalde en todas las materias relacionadas con actos legales. El jefe de este departamento se elige mediante un concurso y su nombramiento requiere la aprobación del Concejo. Este puesto sólo puede ser ejercido por una persona que tenga un título profesional acorde con el cargo. Finalmente sólo puede ser removido por causales aplicables a cualquier funcionario, después de la instrucción de un sumario.

k) Administrador Municipal. La nueva ley establece que todas las Municipalidades deben contar con un administrador. La persona que ocupa este cargo tiene que tener un título profesional. Es un cargo de exclusiva confianza del Alcalde, por lo tanto no se accede a él por ascenso sino que por nombramiento del edil. Por esto el administrador sólo puede ser removido de su cargo por el Alcalde. En tanto el Concejo por dos tercios de sus miembros, puede solicitarle al Alcalde su remoción. El administrador es un colaborador directo del Alcalde en las tareas de coordinación y gestión permanente del municipio, además, le ayuda en la elaboración y seguimiento del plan anual de acción municipal.

3.3.2 Personal.

En las Municipalidades laboran personas bajo diferentes regímenes de trabajo. Están los funcionarios de planta y los empleados a contrata, que se consideran en la dotación municipal que se fija anualmente en el presupuesto municipal. Ellos están regidos por el Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales (Ley 18.883 de 1989), que regula la carrera funcionaria, reglamenta el ingreso a ella, fija los deberes y derechos del personal, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones. Estas personas gozan de estabilidad en su empleo. Luego están los empleados que se desempeñan a honorarios y que se rigen por lo que establece su contrato. Además, la Municipalidad cuenta entre su personal a la dotación de los colegios municipalizados y de los consultorios de atención primaria de salud municipal, que se rigen por el Estatuto Docente y de Atención Primaria, respectivamente. En el siguiente cuadro, para mayor claridad, se presenta la estructura del personal municipal.

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Cuadro 3. Regímenes Laborales de los empleados municipales Personal de Planta

Estatuto Administrativo Municipal Ley N° 18.883 Ley de Plantas Municipales Ley 19.280

A contrata

Estatuto Administrativo Municipal Ley N° 18.883 Ley de Plantas Municipales Ley 19.280

A honorarios

Respectivo Contrato

Colegios Municipalizados

Estatuto Docente Ley N° 19.378

Consultorios de Atención Primaria

Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal Ley 19.378

3.3.2.1 Estatuto Administrativo Municipal. (Ley 18.883) El Estatuto Administrativo Municipal rige a los funcionarios Municipales de planta, al personal a contrata y también al Alcalde, al que se aplican, sin embargo, sólo las normas relativas a deberes y derechos y a la responsabilidad administrativa. El ingreso como funcionario a la Municipalidad se logra a través de un concurso público, que la ley señala deberá efectuarse mediante procedimientos técnicos, imparciales e idóneos. El personal está sometido a un sistema de carrera funcionaria cuya meta es proteger la dignidad de la función municipal y resguardar su carácter técnico, profesional y jerarquizado. La carrera funcionaria (ascenso aun cargo que se encuentra vacante) se funda en el mérito, la antigüedad y la idoneidad, características que se evalúan a través de un proceso de calificación. El ascenso, que pone en movimiento la carrera funcionaria, es un derecho de los funcionarios municipales. Por lo tanto, una persona externa no puede ingresar a un cargo alto en una Municipalidad, ya que estas vacantes se cubren por ascenso. El proceso de calificación dentro de las Municipalidades se le aplica a todos los funcionarios una vez al año. Este empieza con la calificación que hace el jefe directo del funcionario. Estos datos van a la Junta Calificadora que está integrada por los tres funcionarios de más alto nivel y por un representante del personal. Además, participan en ella, sin derecho a voto, el Jefe de Personal y un delegado designado por la Asociación de Funcionarios con mayor representación en la Municipalidad. Esta Junta es la que realiza evaluación. Luego el funcionario puede apelar la resolución de la Junta ante el Alcalde. Si el funcionario considera que hubo vicios en el proceso puede acudir a la Contraloría General de la República.

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El personal Municipal goza de estabilidad en su empleo y sólo puede cesar en él por renuncia voluntaria, jubilación o por desempeño deficiente o incumplimiento de obligaciones, aspectos que deben acreditarse en las calificaciones o a través de un sumario. Por lo tanto, el Alcalde no puede despedir a un funcionario en forma directa, tiene que realizar una serie de trámites. El sistema de carrera funcionaria y la inamovilidad en el empleo buscan conferirle estabilidad al servicio municipal. Además, pretenden evitar los despidos por razones políticas, cada vez que llega un nuevo Alcalde. En tanto, hay funcionarios que son de la exclusiva confianza del Alcalde, por lo tanto, son contratados y despedidos sólo por él y que no están sujetos a la carrera funcionaria. Estos son: el secretario Comunal de Planificación y Coordinación, los directores de Asesoría Jurídica y Desarrollo Comunitario y el Administrador Municipal. La ley establece que es obligación de la Municipalidad velar por la capacitación de sus funcionarios, pero no fija incentivos para que se realice.

3.3.2.2. Contratos a honorarios Las Municipalidades pueden contratar a honorarios a profesionales, técnicos o expertos para labores accidentales, por lo tanto para trabajos no habituales (con tiempo limitado) y relativos a la especialidad de la persona. Además, pueden contratar bajo este régimen a individuos para cometidos específicos que se deben estipular claramente en el contrato respectivo. Estos empleados no se rigen por el Estatuto Administrativo sino que por su contrato. Su sueldo no tiene límite, sin embargo, el monto de los honorarios no debe superar el 10% del gasto contemplado en el presupuesto municipal para remuneraciones del personal de planta.

3.3.2.3 Las Plantas Municipales La planta municipal es el conjunto de cargos permanentes que tiene una Municipalidad y que corresponden a las unidades comentadas en el párrafo 3.3.1 de este informe. En ellas se establecen los cargos que habrá en una Municipalidad (desde el Alcalde hasta el último auxiliar), cuáles serán los requisitos para ocupar estos cargos, y cuál será la remuneración del titular. Las plantas municipales de todo el país, son establecidas por una ley cuya elaboración es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, por lo tanto no pueden ser modificadas directamente por la Municipalidad respectiva. La última ley relativa al tema (ley 19.280) se publicó en 1994. En ella el Presidente adecuó, modificó y fijó las plantas municipales de todo Chile. Las Municipalidades participaron en este proceso presentándole al Presidente un proyecto de planta ideal. La contratación de personal en las municipalidades tiene dos limitantes:

35 - los gastos en personal no pueden exceder el 35% de la estimación de ciertos ingresos11 - la Municipalidad no puede tener una dotación mayor a dos funcionarios por cada 100 mil habitantes.

3.3.3 Comentario acerca del funcionamiento interno de las Municipalidades

Llama la atención el nivel de coincidencia que existe entre los expertos del tema municipal, los Alcaldes y los Concejales, de todo el espectro político, acerca de la necesidad de flexibilizar tanto la estructura interna, como la planta y la carrera de funcionaria, en las Municipalidades. A pesar de que existen diferencias respecto al grado de la flexibilización necesario, todos recalcan que las Municipalidades son empresas de servicio público y por lo tanto, necesitan una gestión moderna que sólo se logra con una estructura y régimen de trabajo dúctiles que se puedan ir adaptando a las cambiantes necesidades de la comuna. Se critica que la ley establezca, sin posibilidad de modificación, los departamentos con sus respectivas actividades, con los que deben contar las Municipalidades de más de 100 mil habitantes. Según este juicio hay comunas que por sus características, realidades y urgencias, puede que no necesiten contar cierta unidad, en tanto que para ellas sea de suma importancia potenciar otro departamento. Por esto se plantea, que se debiera dejar a libre decisión de cada Alcalde la estructura que le va a dar a su Municipalidad, según las necesidades de la comuna y los proyectos que pretenda realizar. Con la salvedad de dejar como obligación el contar con la Secretaría Municipal, como es actualmente en las Municipalidades de menos de 100 mil habitantes. En cuanto a las Plantas Municipales, también se plantean cambios. En el sistema actual éstas son establecidas a través de una ley por el Presidente de la República, cada cierto tiempo, mientras que los Alcaldes no tienen ninguna posibilidad de modificarla. Se argumenta que las necesidades de la comuna pueden cambiar y que por esta razón sea necesario modificar también la planta. Además, cada nuevo Alcalde tiene ideas y proyectos distintos a los de sus antecesores, que quiere llevar a cabo. Pero se ve frenado por la planta rígida que no le permite contar con el personal que necesita para sus planes. Esto puede ocurrir incluso sin que haya cambio de Alcalde, como comenta Ramón Farías, Alcalde de San Joaquín, por dos períodos consecutivos. "Durante los primeros años tenía un proyecto para la Municipalidad donde necesitaba muchos administrativos. Pero en el segundo período esa etapa ya estaba superada y el nuevo plan demandaba más profesionales, lo que fue muy difícil porque la planta no los contemplaba". Para superar estos problemas los Alcaldes recurren a un método que aumenta la cantidad de funcionarios municipales y con ello los costos. Como no pueden cambiar la planta, pero quieren 11

ver artículo N°1, inciso N°1 ley N°18.294

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llevar a cabo su proyecto, emplean las personas que necesitan través de honorarios o contrata. Así se forma finalmente una planta paralela a la que le corresponde a la Municipalidad por ley. Es por esta razón que han aumentado tanto los gastos en salarios en las Municipalidades. Otro problema que genera la rigidez de las Plantas Municipales, es que éstas en algunos casos son tan detalladas que a los Alcaldes les cuesta mucho encontrar una persona que cumpla con todos los requisitos que se piden para determinado cargo. Un ejemplo es que se pida un profesional de una carrera específica, que tenga experiencia en un área en especial y que esté dispuesto a ganar el sueldo que estipula la planta, que generalmente es bajo. Sucede entonces que estos cargos quedan vacantes, siendo que los municipios necesitan imperiosamente a estos funcionarios, aunque no cumplan con todos los requisitos pedidos. Una dificultad adicional tienen los Municipios calificados como rurales. Estos tienen por lo general una planta muy pequeña, por las limitaciones en el número de funcionarios que puede haber por habitante. La realidad, sin embargo, es que las necesidades de estas comunas también son muchas y que generalmente la dotación que se les permite no les alcanza para cumplir con las tareas que tienen asignadas por ley. Estos problemas han llevado a que se planteé la necesidad de que los Alcaldes puedan modificar la Planta según los cargos que necesiten para cumplir con sus proyectos. Pero siempre con resguardos, como por ejemplo, que lo puedan hacer sólo una vez en su período. La necesidad de una flexibilización de la carrera funcionaria se debe a los siguientes problemas. Uno de ellos es que como los funcionarios gozan de estabilidad en sus puestos, no se esfuerzan demasiado en cumplir con sus tareas. Además, los entendidos plantean que el sistema de calificaciones no funciona porque los jefes no quieren quedar mal con su gente y por esto finalmente todos alcanzan la nota 7. Por otra parte, no existen incentivos para mejorar el trabajo o capacitarse, ya que no se les puede subir los sueldos a los funcionarios buenos. Ya que las remuneraciones son rígidas y bajas, los buenos funcionarios no se quedan por mucho tiempo en las Municipalidades o simplemente nunca postulan a ellas. El problema para los municipios es que entre sus empleados hay mucha gente ineficiente, sin incentivos para superarse y que los Alcaldes no pueden despedir. Los ediles aseguran que el proceso de despido es tan engorroso que ni siquiera lo intentan. Aunque hay consenso en cuanto a la necesidad de flexibilizar la carrera funcionaria, es en este tema donde existen las mayores discrepancias entre los distintos sectores. Algunos plantean que habría que aplicar el Código del Trabajo, que rige al sector privado. A las aprehensiones que con esto se podría producir una persecución política a los funcionarios, responden que un Alcalde no va a despedir a los buenos funcionarios por su color político debido a dos razones. Una es que necesita a la gente con excelencia para llevar a cabo una gestión exitosa. La segunda es que el Código del Trabajo establece indemnizaciones en caso de exoneración y las Municipalidades no cuentan con un presupuesto tan grande como para pagar despidos masivos.

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Otra corriente plantea una flexibilización con respeto a la carrera funcionaria. Esto porque le temen a los despidos por razones políticas y a la pérdida de la experiencia de los funcionarios más antiguos si estos son alejados de sus cargos. Por ello plantean un sistema en que el Alcalde pueda realizar exoneraciones ateniéndose a ciertas reglas. Además, sostienen que habría que mejorar el sistema de calificaciones, entregándolo en alguno de sus puntos a empresas de consultoría externa. Flexibilizando la estructura y la Planta de las Municipalidades, éstas se podrían enfocar en los temas y proyectos que les interesan. Con esto podrían ahorrar, ya que no tendrían que mantener departamentos y cargos innecesarios. Además, podrían subir los sueldos de los funcionarios, con lo que se vislumbra la posibilidad de mejorar la calidad de su servicio. Por otra parte, si los Alcaldes tuviesen la posibilidad de despedir a los funcionarios ineficientes, también se reducirían los gastos municipales y se mejoraría el trabajo que se realiza en los municipios. Así las tres flexibilizaciones necesarias llevarían, según los entendidos, a una gestión más moderna y eficiente. Hay que hacer la salvedad, de que a pesar de todos los problemas planteados anteriormente existe la seguridad de que la calidad de la gestión y de los servicios que entregan las Municipalidades han mejorado sustancialmente en los últimos años. Los entendidos sostienen que para seguir en esta senda es necesario aumentar sustancialmente la capacitación, para lo que, sin embargo, hacen falta fondos. Un problema adicional que se produce en relación con el funcionamiento interno de las Municipalidades es que dentro de ellas, como se describía anteriormente, existen diversos regímenes de trabajo y diversidad de normas que rigen a los empleados, lo que muchas veces genera confusión. Por último hay expertos que mencionan que los Alcaldes tienen muy pocas posibilidades de formar un buen equipo de trabajo en el que tengan una real confianza, ya que sólo pueden nombrar directamente cuatro funcionarios municipales.

3.4 La fiscalización

Las Municipalidades tienen dos caminos de fiscalización de sus actividades: el interno que es realizado por los propios organismos del municipio, y el externo donde procede la Contraloría General de la República.

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3.4.1 Control externo: Contraloría General de la República. Este organismo da a conocer los resultados de su labor fiscalizadora a través de dictámenes jurídicos que son puestos a conocimiento del Concejo. La Contraloría General de la República tiene las siguientes facultades fiscalizadoras en las Municipalidades: •

velar por la legalidad de los actos municipales

•

fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos

•

examinar y juzgar las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo fondos o bienes municipales

•

desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley - vigilar el cumplimiento del estatuto administrativo - instruir sumarios e investigaciones sumarias - efectuar inspecciones etc.

Estas facultades las ejecuta especialmente a través de tres funciones:

Organigrama de las funciones de la Contraloría

Función Jurídica

Control Financiero Control Administrativo

Fiscalización Contraloría

Función registro de personal

Control Técnico de Obras Control Inspectivo Control Disciplinario - responsabilidad administrativa

Función de Control Externo

Reparos- responsabilidad civil Denuncias a la Justicia Ordinaria

3.4.1.1. Función Jurídica. A través de esta función la Contraloría examina la legalidad de las acciones de la Municipalidad. Para llevarla a cabo la Contraloría emite dictámenes jurídicos obligatorios sobre las materias sometidas a su control, e imparte instrucciones con el fin de facilitar la aplicación en las

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comunas de las normas que rigen a los municipios. También atiende las dudas que tengan las Municipalidades sobre problemas legales.

3.4.1.2 Función de Registro de Personal. La Contraloría mantiene un listado del personal de las Municipalidades y tiene la obligación de registrar las resoluciones municipales que afecten a los funcionarios. Por lo tanto la Municipalidad debe remitir a la Contraloría todas las resoluciones respectivas a este ítem. Este trámite también le sirve a la Municipalidad porque así puede evitar la tramitación de decretos ilegales.

3.4.1.4.3 Función de Control externo Se refiere a la fiscalización que efectúa la Contraloría en las Municipalidades para verificar el acatamiento de las normas jurídicas y el resguardo del patrimonio público. Esta función se efectúa a través de las siguientes actividades: •

Control financiero: fiscaliza la correcta administración de los recursos municipales.

•

Control Administrativo: se realiza a través de visitas de inspectores de la Contraloría a los Municipios donde examinan materias de personal y verifican la legalidad del cálculo de las remuneraciones.

•

Control Técnico de Obras: se controla la legalidad de los actos municipales y los aspectos técnicos y financieros de las obras.

•

Control Inspectivo: se refiere a las inspecciones en terreno que realiza la Contraloría que acude generalmente para atender las denuncias que pueden venir de particulares, concejales o otras autoridades.

•

Control Disciplinario - Responsabilidad Administrativa: se refiere a la instrucción de sumarios Administrativos que realiza la Contraloría con el fin de establecer la responsabilidad de los funcionarios que incurrieron en una falta. La Contraloría sólo tiene la facultad de proponer

las medidas disciplinarias que considere adecuadas una vez que estableció la

culpabilidad. •

Reparos- Responsabilidad civil: se refiere a la impugnación que hace la Contraloría de alguna rendición de cuentas. El reparo se presenta ante al Juzgado de Cuentas que inicia el juicio respectivo.

•

Denuncias a la Justicia Ordinaria- Responsabilidad Penal: si la Contraloría en sus revisiones constata un delito, debe presentar los antecedentes a la justicia, donde el Estado es representado por el Consejo de Defensa del Estado.

•

Fiscalización de las Corporaciones Municipales: la Contraloría fiscaliza a estas entidades en cuanto al uso de aportes y subvenciones fiscales y municipales que reciben.

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Además, el control externo lo ejercen jurisdiccionalmente los Tribunales de Justicia y la comunidad, aunque esta última forma de fiscalización no se produce en la práctica, a pesar de que la ley establece que cualquier vecino puede denunciar las irregularidades ante la Contraloría, el Alcalde o los Tribunales de Justicia.

3.4.2 Control Interno

La fiscalización interna se ejecuta en primera instancia a través del control por vía jerárquica que realiza en la propia Municipalidad sobre el apego a la legalidad y la eficiencia que tienen los distintos estamentos que la forman. Pero además del control jerárquico hay tres órganos que se ocupan especialmente de la fiscalización: •

Alcalde

•

Concejo

•

Unidad de Control

3.4.2.1 Alcalde Al Alcalde como máxima autoridad de la comuna le corresponde velar por el apego a la legalidad dentro de la Municipalidad y por el cumplimiento de los distintos planes aprobados. Para lograr esto debe ejercer un control jerárquico permanente sobre sus subordinados.

3.4.2.2 El Concejo Una de las tareas más importantes del Concejo es la labor fiscalizadora que realiza dentro de la Municipalidad. Como es un órgano colegiado, los Concejales no pueden ejercer la facultad fiscalizadora en forma individual, por lo tanto, deben manifestar su voluntad a través de acuerdos. Facultades fiscalizadoras del Concejo. •

fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales

•

fiscalizar la ejecución del Presupuesto Municipal

•

fiscalizar las actuaciones del Alcalde y formularle las observaciones que le merezcan

•

poner en conocimiento de la Contraloría General los actos u omisiones y resoluciones del Alcalde que estime ilegales

•

denunciar a los Tribunales hechos delictivos cometidos por el Alcalde

•

citar o pedir informe a los organismos o funcionarios municipales, a través del Alcalde, cuando lo estime conveniente para pronunciarse sobre las materias de su competencia

•

solicitar informe a las entidades que reciban aportes municipales

41 •

fiscalizar las unidades y servicios municipales

•

supervisar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Comunal

•

evaluar la gestión del Alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan ajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el Concejo.

•

el Concejo puede disponer la contratación de una auditoría externa que evalúe la ejecución presupuestaria y el Estado de situación financiera del municipio

Para poder llevar a cabo su tarea fiscalizadora, la ley le entrega a los Concejales una serie de derechos que se detallan a continuación.

Derechos de los Concejales •

derecho a ser informado plenamente por Alcalde de todo lo relacionado con la marcha y funcionamiento de la municipalidad, sin entorpecer las operaciones de ésta

•

plantear en el seno del Concejo, las inquietudes que le asistan

•

recurrir al Tribunal Electoral Regional para que remueva al Alcalde si existe una causa de inhabilidad

•

formular denuncias a la Contraloría General y a los Tribunales

•

ejercer encomendaciones específicas que le haga el Concejo para recopilar información en una determinada unidad de la Municipalidad.

3.4.2.3 La Unidad de Control Esta unidad debe efectuar una serie de actividades que tienen como objetivo fiscalizar internamente el funcionamiento de la Municipalidad y apoyar tanto al Alcalde como al Concejo en sus respectivas tareas. Es un estamento muy importante en la estructura de control de la Municipalidad. Funciones de la Unidad de Control. •

realizar auditorías internas en la Municipalidad con el objeto de fiscalizar la legalidad de su actuación.

•

controlar la ejecución financiera y presupuestaria de la Municipalidad

•

representar al Alcalde los actos municipales que estime ilegales, informando siempre al Concejo

•

colaborar directamente con el Concejo para el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras

•

asesorar al Concejo en la definición y evaluación de las auditorías externas. Como es una unidad que puede entrar fácilmente en conflicto con el Alcalde, su jefe se elige

mediante un concurso público y su nombramiento requiere de la aprobación del Concejo. Además, sólo puede ser removido por las mismas causales que cualquier funcionario mediante un sumario.

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3.4.2 Comentarios acerca del sistema de fiscalización.

Varias han sido las historias de corrupción en las Municipalidades que se han dado a conocer a través de la prensa en los últimos años. Sin embargo, cuando se pregunta sobre la envergadura real de este fenómeno, los expertos responden que la corrupción en las comunas chilenas es baja, excepto casos puntuales. En general este delito se circunscribe a funcionarios que agilizan un trámite recibiendo algún regalo a cambio, lo que es fomentado por los bajos sueldos que perciben. Realidad que es corroborada por investigaciones realizadas tanto por el Centro de Estudios Públicos y por informes de la Contraloría. Otro fenómeno que no es directamente corrupción, pero que sí la bordea, es la componenda entre Alcalde y Concejales. Donde los últimos comprometen su voto a cambio de un favor del edil. En cuanto al sistema de fiscalización que tiene el actual régimen se concuerda en calificarlo de bueno, aunque siempre, como se plantea, hay puntos que se pueden mejorar. Una de las debilidades que presenta, es el exceso de trabajo que tiene la Contraloría. Situación que se ve agravada por la cantidad de denuncias que recibe y que tiene que investigar, las que muchas veces, son pequeñeces. Además, adolece de una dotación de personal insuficiente. Por esta razón, la Contraloría se dedica casi únicamente a verificar las denuncias, sin alcanzar a realizar las visitas de fiscalización periódica que debiera hacer. La importancia de las inspecciones en terreno se constata en que los Alcaldes manifiestan que para ellos significan un apoyo en su gestión. Porque cuando se realizan la Contraloría efectúa alcances sobre las cosas que se están haciendo mal, lo que le permite al municipio corregir sus errores. Otro inconveniente que surge del recargo de actividad que tiene la Contraloría, es que las fiscalizaciones son muy lentas. Por lo general, las resoluciones salen mucho tiempo después de realizadas las denuncias. Generalmente cuando la persona que cometió la infracción ya no está en su cargo y la ciudadanía se olvidó del caso. Además, se manifiesta que, aunque las resoluciones que dicta esta entidad se apegan a la ley, muchas veces por la falta de tiempo, son superficiales. Por otra parte, según los expertos, la Contraloría debiera tener no sólo facultades para fiscalizar y luego proponer las penas, sino que directamente para sancionar. Así, aseguran, el procedimiento sería más efectivo, ya que en la actualidad muchos de los culpables quedan sin castigo. Hoy la Contraloría sólo puede proponer las sanciones al Alcalde, quien puede aumentarlas o rebajarlas. En tanto, si el edil comete alguna irregularidad, la Contraloría se limita a informar al Concejo que decide si lo denuncia al Tribunal Electoral para removerlo o no. Sucede que si el

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Concejo es políticamente proclive al Alcalde este permanece muchas veces en su puesto, a pesar de su delito. En el ámbito de la fiscalización interna la Unidad de Control realiza un importante trabajo de apoyo para la gestión tanto del Alcalde, como del Concejo. Es este departamento el que avisa cuando alguien se está apartando de la legalidad, antes de que los errores sean irremediables. Por esto los expertos apoyan la idea de fortalecer crecientemente su independencia y profesionalismo. Pero en esta unidad también tiene inconvenientes. Por una parte, hay Municipalidades donde existen constantes roces entre ella y el Alcalde. También se dan casos en que la Unidad de Control no realiza en forma óptima su trabajo por miedo a tener un conflicto con el edil. Pero el problema más complicado es que en varios municipios del país simplemente no existe la Unidad de Control, y por lo tanto, no hay nadie que advierta sobre los errores que se están cometiendo. La crítica que se le hace, en tanto, a la labor fiscalizadora del Concejo, es que éste realiza, a veces, investigaciones que lo único que buscan es entorpecer la labor del a Alcalde por razones políticas, situación corroborada en un estudio sobre corrupción realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo12. Se plantea que actualmente la mayoría de las denuncias de los Concejos se refieren a faltas realmente menores. Esta situación se revertiría, según los expertos, si se separaran las elecciones de Alcaldes y Concejales. Pero hay veces en que el Concejo es del mismo partido o coalición del Alcalde, y por lo tanto, los Concejales no se molestan en fiscalizar. En el mismo estudio realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo se señala que el Control que ejerce el Concejo sobre el Alcalde es alto, pero que, sin embargo, rara vez los Concejales acusan a un Alcalde de su mismo partido13. En estos casos los expertos echan de menos la posibilidad que un Concejal, o un grupo de ellos, puedan llevar adelante una investigación sin tener que contar con el acuerdo de todo el Concejo. Por otra parte, se sostiene que la fiscalización es una de las tareas más importantes de los Concejales, pero que estos no alcanzan a realizarla acuciosamente, por falta de tiempo. Situación que se revertiría si los Concejales le pudieran dedicar más horas al trabajo municipal, como se plantea en el capítulo 3.2.3. La participación de la ciudadanía en la fiscalización de las Municipalidades es fundamental según los entendidos. Sin embargo, en nuestro país casi no se produce. Por esta razón se sostiene que habría que potenciarla aumentado la transparencia del actuar municipal. Publicando, por ejemplo, las actas de los Concejos, las licitaciones o los dictámenes de la Contraloría. Estas informaciones debieran ser fácilmente asequibles para el ciudadano (a través del diario, carteles en los paraderos de buses, metro etc), porque es un mito pensar que actualmente alguien va a ir a la Municipalidad a buscarlas.

12

Alfredo Rehren, "Corrupción y política local en Chile", en Corrupción y Gobierno, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1999. pág. 124

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3.5 El financiamiento de las Municipalidades

Las Municipalidades perciben un ingreso que alcanzó el 2,9% del Producto Interno Bruto del país en 1997, mientras que el Gobierno central tuvo entradas del 25,6% en 1996 y del 24,6% en 199514. Los ingresos municipales se dividen en ingresos propios, ingresos provenientes de los fondos nacionales y recursos provenientes del gobierno central o regional.

3.5.1. Los ingresos propios. Son los ingresos que por ley le corresponden al municipio y que entran directamente a sus arcas. Se dividen en permanentes y no permanentes según sea su estabilidad en el tiempo.

3.5.1.1. Ingresos propios permanentes. Están compuestos por tres ítems distintos. En primer, lugar los ingresos tributarios (impuestos que cobra el municipio), de cuya recaudación una parte va al Fondo Común Municipal. Después están los derechos, que son los cobros que realiza la Municipalidad a las personas que usan los servicios que presta. Por último, están los ingresos provenientes de multas e intereses, o de rentas e inversiones. Para mayor claridad los ingresos propios permanentes se detallan en el siguiente cuadro. Cuadro 4. Ingresos Municipales Propios A) Ingresos Tributarios Permisos de circulación de vehículos

- 50% beneficio municipal - 50% Fondo Común Municipal

Patentes municipales

- comerciales - industriales - alcoholes - profesionales

Impuesto territorial

- 40% beneficio municipal - 60% Fondo Común Municipal

B) Derechos Municipales C) Otros

13

Alfredo Rehren, op. cit. pág. 124 Rosanna Costa, "Financiamiento y estructura regional", en El Gobierno de las personas, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pág. 98 14

45

a) Ingresos tributarios. Los impuestos que puede recaudar la Municipalidad están establecidos por ley, son los mismos para todo el país, y sólo pueden ser modificados por iniciativa exclusiva del Presidente de la República. A su vez es el Gobierno central el que determina quiénes están exentos. Actualmente las comunas tienen derecho a cobrar tres:

Cuadro 5. Impuestos Municipales Permiso de circulación: grava todos lo vehículos que transitan por las calles dependiendo de su valor. Un 50% de los fondos recaudados por el municipio en este ítem van al Fondo Común Municipal. Patentes municipales: éstas gravan el ejercicio de toda actividad lucrativa en la comuna. Impuesto territorial: es un impuesto de bienes raíces que se aplica sobre el avalúo de ellos. Un 60% de los fondos recaudados por el Municipio en este ítem van al Fondo Común Municipal.

b) Derechos Son los cobros que realiza el municipio por los servicios que presta y por los permisos y concesiones que otorga. Las tasas de estos derechos que no están fijadas por ley, se establecen a través de ordenanzas municipales, una vez al año. Actualmente las Municipalidades cobran los siguientes derechos:

Cuadro 6. Derechos Municipales •

Derechos de urbanización y construcción otorgados por la unidad de obras municipales

•

Derechos por extracción de arena, ripio u otros materiales

•

Derechos de propaganda que se realicen en la vía pública

•

Derechos por concesiones de uso y goce de las playas

•

Derechos cobrados por exámenes de conductores y otorgamiento de licencia de conducir

•

Derecho de aseo.

•

Derechos por ocupación de la vía pública por escombros, materiales de construcción, andamios y cierres.

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c) Otros. Son los ingresos que percibe la Municipalidad por multas e intereses, operaciones pendientes y operaciones de años anteriores, ventas de bienes y servicios, fluctuaciones de deudores y rentas de inversiones.

3.5.1.2 Ingresos propios no permanentes. Estos ingresos están compuestos por la venta o remate de bienes muebles de propiedad de la Municipalidad, la venta de activos financieros, los ingresos provenientes del sector privado por transferencias y el precio de especies encontradas, como animales aparecidos y no reclamados por los dueños. Pero el ingreso más importante de éste ítem corresponde a la asignación que recibe cada Municipalidad del Fondo Común Municipal, que no es constante porque el ejecutivo cambia su distribución cada cierto tiempo, como va a ocurrió el año pasado.

a) Fondo Común Municipal El Fondo Común Municipal es un mecanismo de redistribución de los ingresos municipales que tiene como finalidad apoyar a las municipalidades de menores recursos. La idea es que las comunas de menor capacidad financiera reciban un aporte mayor. Se compone por un aporte del Gobierno Central, que debe ser establecido en la ley de Presupuesto de la Nación, pero no se ha pagado siempre, y por los aportes que realizan las Municipalidades. En 1998 el Fondo Común Municipal distribuyó 215 mil millones de pesos entre las comunas del país. Este dinero es administrado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional que depende del Ministerio del Interior y cuyas oficinas centrales están en Santiago.

Cuadro 7. Composición del Fondo Común Municipal. •

60% impuesto territorial de todos los municipios

•

50% del impuesto de permisos de circulación

•

un 50% del 1% sobre el precio de venta en la transferencia de vehículos con permiso de circulación

•

55% de lo que recaude la Municipalidad de Santiago y un 65% de lo que recaude la Municipalidad de Providencia, Las Condes y Vitacura, en el cobro de patentes comerciales y alcohólicas.

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La distribución del Fondo Común Municipal se realiza siguiendo dos pautas distintas, que se detallan a continuación:

El 90% del Fondo Común Municipal se distribuye según la siguiente fórmula: - 10% por partes iguales entre las comunas - 10% en relación con la pobreza relativa de las comunas medida por los indicadores que establece un reglamento - 15% en proporción directa a la población de cada comuna - 30% en proporción directa al número de predios exentos del impuesto territorial de cada comuna con respecto a los predios exentos del país - 35% menor ingreso propio municipal por habitante en relación al promedio nacional

El restante 10% del Fondo Común se distribuye de la siguiente manera: - 50% para promover la eficiencia en la gestión municipal - 50% para apoyar proyectos de prevención de emergencias o gastos derivados de ellas.

Los coeficientes de asignación del Fondo Común Municipal son readecuados por el Gobierno Central cada tres años. El último cambio se materializó en diciembre de 1998 y causó molestia entre los Alcaldes porque las Municipalidades pobres y que más dependen de este fondo (algunas casi hasta en un 90%), van a ver seriamente mermada la cantidad que reciben de él. Sin embargo, la Subsecretaría de Desarrollo Regional explicó que estas comunas serían beneficiadas por un aporte directo del Gobierno Central. Pero la Asociación Chilena de Municipalidades, sostuvo que la suma ofrecida que alcanza los $2.000 millones no es suficiente para

ayudar a los

municipios afectados, ya que sólo cubre un 50% de la baja que sufrirán en sus ingresos.

3.5.1.3 Ingresos delegados. Corresponde a los aportes que realiza el Gobierno central para los servicios de educación municipalizada, atención primaria de salud, atención de menores y mantención de cementerios. Estos fondos no se integran en la gestión municipal sino que forman parte de presupuestos independientes.

3.5.1.4 Recursos externos Se refieren a los fondos públicos que entrega el gobierno central o regional para financiar actividades o proyectos específicos en las municipalidades

3.5.2. Ingresos provenientes del Gobierno Regional

48

Los ingresos con los que cuenta el Gobierno regional se fijan en la ley de Presupuesto de la Nación. Estos fondos que vienen del Gobierno Central son canalizados a las comunas a través de diferentes mecanismos. Las Municipalidades no tienen mucha injerencia en estos dineros, sin embargo, se incluyen en el informe porque son fondos con los que cuenta la comuna para llevar a cabo proyectos. El más importante es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que le permite financiar a las Municipalidades proyectos propios.

3.5.2.1 Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FDNR) Este fondo cuyo monto es establecido en la ley de Presupuesto de la Nación, está destinado al desarrollo de infraestructura social y económica en las regiones, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico. Del FDNR se le fija a cada región una cuota. Un 90% se asigna según las condiciones socioeconómicas y territoriales de cada región, en relación con contexto nacional. El 10% restante se usa como estímulo a la eficiencia y para casos de emergencia. Para acceder a estos fondos las Municipalidades le presentan proyectos al Gobierno Regional. Cuando estos cuentan con un informe favorable del Ministerio de Planificación que analiza su rentabilidad, son estudiados por el Intendente. Éste le propone al Concejo Regional los proyectos a los que entregaría los dineros, y es el organismo colegiado quien finalmente decide qué proyectos serán financiados con los fondos del FDNR. Parte del FDNR es financiado por un crédito que recibe el Estado Chileno del Banco Interamericano de Desarrollo. Los recursos que provienen de este préstamo tienen que cumplir con los términos del convenio que suscribió Chile con el Banco, que en líneas generales establece que los fondos deben favorecer a la población de menores ingresos de cada región, para financiar proyectos de los sectores de educación, salud, vialidad urbana, rural, agua potable, alcantarillado urbano y electrificación rural. Por otra parte, la norma establece otros recursos que por ley o por convenio le sean traspasados al Gobierno Regional se pueden sumar al FDNR. Estos fondos conocidos como Provisiones, son transferencias de recursos del Gobierno Central, que se destinan directamente a las regiones para el desarrollo de áreas específicas. Por lo tanto, el ámbito de inversión no es de decisión regional. En el siguiente cuadro se puede apreciar la evolución que ha tenido el FDNR en los últimos años:

Cuadro 8. Evolución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional Programas

Ley Presup.

Ley

Ley Presup.

Var.

Var.

1996

Presup.

1998

98/97

98/96

49

MM$ '98

1997

MM$ '98

MM$ '98 FDNR Tradicional y

83.422

90.089

94.929

5,4%

13,8%

28.494

33.859

52.790

55,9%

85,3%

111.916

123.949

147.718

19,2%

32,0%

BID FDNR Proviciones Total FDNR

Fuente: Rossana Costa, "Financiamiento y estructura regional", en El Gobierno de las personas, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pág. 108.

En el esquema se puede apreciar que los fondos del FDNR han aumentado en los últimos años. Sin embargo, las Provisiones, que no implican decisión regional directa, son las que más han crecido. Según un estudio realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo los ítems de Provisiones se han diversificado en los últimos años, y este tipo de asignaciones ha aumentado en un 56% entre 1997 y 1998.15

3.5.2.2 Programas de Inversión Sectorial de Asignación Regional. (IRAL) La Ley de Presupuesto de la Nación también incluye un ítem que corresponde al financiamiento de estudios preinversionales, programas y proyectos de inversión, que siendo responsabilidad de un ministerio se materializan en una región. Le corresponde al Gobierno Regional resolver la distribución de dichos recursos entre proyectos específicos que cumplan con los criterios de elegibilidad que establezca el ministerio respectivo. Variados son los programas ISAR que se desarrollan en las diferentes comunas del país gracias a la iniciativa de los distintos ministerios: •

Programa de Mejoramiento de Barrios y Lotes con Servicios que depende del Ministerio del Interior

•

Programas del Fondo de Solidaridad e inversión Social que depende del Ministerio de Planificación.

•

Programa de Agua Potable Rural que depende del Ministerio de Obras Públicas

•

Programa de Conservación de Caminos Secundarios que depende del Ministerio de Obras Públicas

•

Programa de Infraestructura en el Sector Deportes y Recreación que depende de la Dirección General de Deportes y Recreación del Ministerio de Defensa

15

Rossana Costa. op. cit pág. 110

50 •

Programa de Pavimentación Urbana del Ministerio de vivienda y Urbanismo

•

Programa de Consultorios Metropolitanos del Ministerio de Salud.

3.5.2.3 Programas de Inversión Regional de Asignación Local (IRAL) Se trata de la misma modalidad de inversión que el ISAR, sin embargo, en este caso es el gobierno local, quién respetando las exigencias de los ministerios, elige a los proyectos que serán favorecidos por estos recursos. Programas de Inversión Regional de Asignación Local que se realizan actualmente: •

Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunitario que es administrado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional

•

Programa FOSIS: Desarrollo Productivo Rural, Generación de Capacidades en Localidades Pobres y el Programa de Apoyo a Grupos Vulnerables dependientes del Ministerio de Planificación.

3.5.2.4 Convenios de Programación. Son acuerdos formales entre uno o más gobiernos regionales y uno o más ministerios, que definen las acciones relacionadas con los proyectos de inversión que ellos concuerdan en realizar, en un plazo determinado. Estos convenios se comenzaron a aplicar desde 1996. Se han firmado 9 en ocho regiones abarcando una inversión total de M$ 99.355 cuyo plazo es de entre 2 y 6 años. Este instrumento ha permitido financiar proyectos que requieren grandes recursos, y que por esto quedaban fuera del alcance de los FDNR. Aún no se pueden evaluar porque su aplicación es muy reciente.16

En el siguiente cuadro se muestra un resumen de la inversión que se realiza en las regiones.

Cuadro 9. Inversión Regional en comparación con inversión pública Programas

Ley Presup. Ley Presup. 1996

16

Rossana Costa. op. cit. pág 115.

1997

Ley Presup

Var.

Var.

1998

98/97

98/96

51

MM$ '98

MM$ '98

MM$ '98

FDNR

111.916

123.949

147.718

19,20%

32,00%

ISAR

78.993

81.643

93.138

14,10%

17,90%

IRAL

19.802

22.443

20.101

-10,40%

1,50

ISAR/IRAL

98.794

104.086

113.239

8,80%

14,60%

Conv. Prog.

8.451

24.378

95.194

290,50%

1026,50%

257.212

269.163

376.532

39,90%

46,45%

1.167.989

1.252.821

1.370.100

9,40%

13,30%

Total

Total Inversión Regional Total Inversión Pública

Del cuadro anterior se desprende que los fondos invertidos en las regiones han aumentado significativamente en los últimos años. Sin embargo, siguen siendo sólo un 27,5% del total de la inversión pública del país.

3.5.3 Los ingresos en relación con los gastos Municipales. Los ingresos Municipales alcanzaron alrededor de 636.660 millones de pesos al año17. La mayor entrada la obtienen las comunas a través de los impuestos municipales y por las asignaciones que les llega del Fondo Común Municipal. En tanto, los mayores gastos los realizan en bienes y en servicios de consumo y en personal. Según los datos entregados por un estudio realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo, las Municipalidades Chilenas generan anualmente un superávit de 79.120 millones de pesos. Sin embargo, esta cifra se reduce radicalmente a $ 30.146 millones si se considera el gran déficit que se produce en los servicios traspasados y que afecta directamente a los municipios: $ -29.634 millones y $ -19.026 millones, en educación y salud respectivamente18. De estos datos se puede inferir que los servicios traspasados son actualmente la gran sangría de las comunas chilenas.

3.5.4 Comentarios acerca del financiamiento municipal.

Los ingresos propios permanentes que tienen las Municipalidades chilenas (Impuestos, patentes y derechos), o sea, de los que pueden hacer uso sin restricciones, son bastante restringidos. Razón por la cual las comunas, unas más, otras menos, dependen para su

17 18

Según datos de 1997 de Rossana Costa. op. cit. pág. 119- 120 Rossana Costa, op. cit.pág. 119- 120

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financiamiento del gobierno central y de las decisiones que éste tome. Porque como reza el dicho popular "el que pone la plata pone la música". Esta situación es aún más dramática en las comunas más pobres, porque para ellas su ingreso propio es aún menor. Esto se debe a que no recaudan grandes sumas a través de los impuestos territoriales y el permiso de circulación que son los que en general reportan más dinero. Esto se produce porque se trata de impuestos patrimoniales y es difícil que alguien en una comuna pobre como La Pintana, pague un permiso de circulación por un Mercedes Benz. Como los tributos ocupan un puesto tan importante dentro de los ingresos propios de las Municipalidades, éstas se han esforzado en los últimos años por captarlos. Se realizan grandes campañas para que las personas paguen su permiso de circulación en cierta Municipalidad, y se ha reforzado la recaudación del impuesto territorial y el pago de las patentes profesionales. A través de estos sistemas las Municipalidades han logrado aumentar sus ingresos propios. Sin embargo, el actual sistema es criticado desde diferentes puntos de vista. Primero se plantea que gran parte de los recursos que entran a las arcas municipales por esta vía, van finalmente al Fondo Común Municipal (50% Permiso de Circulación y 60% Impuesto territorial). Por esta razón muchos Alcaldes argumentan que las grandes campañas finalmente no valen el esfuerzo. El segundo argumento que se esgrime es que las personas no identifican estos impuestos con el trabajo de las Municipalidades. En realidad le pierden la pista a los dineros que pagan, y no saben quién es responsable por ellos. Además, los ciudadanos desconocen cuáles son los servicios que deben esperar a cambio de los tributos que pagan, lo que dificulta una evaluación adecuada de la gestión municipal. Por esto se plantea que las Municipalidades se debieran financiar en mayor medida a través de la prestación de servicios, y no por la vía de impuestos. De esta manera las personas podrían castigar o premiar a una Municipalidad dependiendo de la calidad del servicio que preste. Pero hay voces que sostienen que la solución sería que los impuestos netamente locales se cobren por las Municipalidades y pasen a formar íntegramente parte de su presupuesto. Así se incentivaría la recaudación por parte de los municipios, y la ciudadanía sabría a quien exigirle por la administración de estos dineros. Además, se plantea la posibilidad de que parte de otros impuestos como del IVA, queden en las arcas municipales. Otro argumento que se esgrime en contra del actual sistema de impuestos municipales es que su monto es establecido por el Gobierno Central uniformemente para todo el país, tomando éste en la práctica, decisiones sobre las finanzas locales. Hay personas que plantean que las Municipalidades debieran tener la libertad para fijarlos incentivando, por ejemplo, el establecimiento de fábricas en su comuna.

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Además, se critica el hecho que las exenciones a estos impuestos las fija el gobierno Central, el que, sin embargo, no las subvenciona porque no entrega fondos a las Municipalidades para cubrir los beneficios que concede. En cuanto a los derechos municipales, se sostiene que estos debieran ser cobrados por todos los servicios que presta la Municipalidad. En el sistema actual estos son financiados, por ejemplo, por los impuestos. Si se cobrara por cada servicio, los usuarios podrían identificar lo que sucede con su dinero y la fiscalización ciudadana sería más directa y exigente. Además, los electores podrían votar en forma más informada porque sería más fácil identificar las buenas y malas gestiones de los Alcaldes. En tanto, una de las críticas más recurrentes que se le hace al Gobierno central, es que no aporta dineros al Fondo Común Municipal, a pesar de que esta obligación está fijada por ley. Los expertos sostienen que el Gobierno Central podría descentralizar los recursos públicos distribuyendo los dineros a través de este fondo. Manifiestan que hoy el FCM lo único que hace es redistribuir los ingresos de las Municipalidades y que finalmente se "reparte pobreza". Otro punto que se ataca en relación con el Fondo Común Municipal es que, según los entendidos, los criterios según los que se reparte son poco claros, subjetivos y poco confiables. Por esto se daría el contrasentido de que existen comunas pobres, que aportan más al FCM de lo que reciben de él. Esto sucede, por ejemplo, con las comunas calificadas como rurales y cuya población es pequeña. También se critica que los coeficientes de asignación para cada Municipalidad varíen cada tres años, porque los constantes cambios desestabilizarían los planes de desarrollo comunal que elaboran las Municipalidades. Además, entre los municipios causa molestia que tratándose de platas municipales, ya que lo que aporta el gobierno es mínimo o inexistente, la administración de ellas esté en manos del Gobierno Central a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, que depende del Ministerio del Interior. Sostienen que los mismos dueños del fondo debieran administrarlo. Como vimos anteriormente los déficit municipales se deben especialmente a los servicios traspasados. Las asignaciones que entrega el gobierno para la salud y la educación no son suficientes para cubrir los gastos. A esto se suma que las negociaciones de los sueldos las realizan los gremios de salud y educación con el gobierno central. Muchas veces el gobierno promete aumentos en ciertas asignaciones que finalmente paga por un año, pero luego no más. Por esto se escuchan con tanta insistencia las voces que exigen al gobierno que si entrega una función a las Municipalidades tiene que derivarlas debidamente financiadas, no como ocurre en la actualidad. Según los expertos se ha transformado en una práctica habitual responsabilizar a las Municipalidades por actividades que antes eran del Gobierno, sin explicitar de dónde pueden sacar los fondos para cumplirlas. Sin embargo, hay que agregar que el déficit de salud y educación también se debe a problemas de gestión.

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El Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que en la práctica financia gran parte de los proyectos de mayor envergadura de las comunas, también tiene sus retractores. Primeramente se critica que en los últimos años las Provisiones, sobre las que el gobierno regional y comunal no tiene tanta injerencia, han aumentado en un porcentaje mucho mayor que el FDNR tradicional. Pero uno de los puntos más enjuiciados por las personas que trabajan en el tema municipal, es la forma en que se asignan los recursos del FDNR. Sostienen que el sistema es poco transparente, ya que nunca se publican las razones que tuvo el Concejo Regional para elegir tal o cual proyecto. Muchos Alcaldes denuncian que existen cuoteos políticos y que la aceptación de un proyecto no depende tanto de su calidad, sino que de la capacidad del Alcalde para hacer lobby. Se sostiene con insistencia que estos fondos debieran ser asignados a través de una licitación pública a la que postulen los municipios. En el caso del FDNR nuevamente las comunas más pobres están en desventaja. Sucede que como éstas tienen generalmente una planta más pequeña y menos recursos, se ven en serias dificultades para presentar buenos proyectos. Entonces sus propuestas muchas veces son rechazadas, siendo que se trata de comunas con problemas económicos. Los fondos que asigna el Gobierno a la Regiones a través de los ministerios (ISAR- IRAL) también han aumentado en los últimos años. Sin embargo, los defensores de la autonomía municipal, sostienen que estos fondos debieran ser traspasados directamente y sin limitaciones a las Municipalidades. Porque actualmente los que deciden en qué área se invertirán, son los ministerios. Los Alcaldes sostienen que ellos generalmente ocuparían las platas que les llegan de estas reparticiones en otras cosas, que consideran mucho más importantes para sus comunas que las prioridades que establecen los ministerios. Los expertos en Municipalidades y también las autoridades que están a cargo de estos órganos, sostienen que actualmente no existe una real descentralización fiscal en Chile, ya que la mayoría de los recursos son gastados directamente por el gobierno Central (72,5%) o bien éste mantiene un fuerte control sobre los que entrega a los municipios. Se plantea que una real descentralización pasa no sólo por delegar funciones y responsabilidades, sino que también por acompañar éstas de los recursos necesarios para atenderlas. No va a existir real autonomía municipal si no existe libertad de parte de las Municipalidades para manejar los recursos. Por estas razones muchos proponen una real descentralización del tesoro público, entregándole directamente a las Municipalidades los fondos, para que éstas, basándose en la cercanía que tienen con la gente, decidan cuáles son las mejores inversiones. Una proposición es que esta descentralización del tesoro público se haga a través de un fuerte aporte del Gobierno Central al Fondo Común Municipal.

3.5 Participación Ciudadana

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Como se comentó en el capítulo 2.3 de este informe, el sistema de participación ciudadana que contemplaba la ley de municipalidades, cambió profundamente con la reforma que se aprobó en 1998. En primer lugar la manera de participación ciudadana es ahora mucho más flexible, dejándole a cada Municipalidad la posibilidad de establecer su propia ordenanza relativa al tema. También se modificó la composición del Concejo Económico Social, órgano que como reconocen los entendidos, nunca funcionó en todas las Municipalidades de la manera esperada. También se introdujeron instancias de participación más directa de la comunidad, como las oficinas de reclamos.

3.6.1 Las instancias de participación.

La nueva ley establece que cada Municipalidad debe fijar en una ordenanza las modalidades de participación de la ciudadanía, considerando las características singulares de cada comuna tales como el territorio, la localización de los asentamientos humanos, las actividades, etc. Una de las modalidades de participación que establece la ley para todo el país, es el derecho que tiene la ciudadanía de asistir a las sesiones del Concejo. Además, los vecinos tienen derecho a revisar la cuenta pública que hace anualmente el Alcalde y las auditorías que se realizan en el municipio. Sin embargo, estas son oportunidades de las que pocos hacen uso. Por otra parte, en cada comuna debe existir un Consejo Económico Social, compuesto por representantes de la comunidad organizada (juntas de vecinos, asociaciones gremiales etc.), teniendo cada municipalidad la libertad de integrar los grupos que considere importantes. Antes de las modificaciones de 1998 la ley establecía qué grupos podían participar. El Concejo Económico Social es un órgano asesor de la Municipalidad cuya tarea principal es asegurar la participación de las organizaciones comunitarias en el que hacer municipal. La integración, organización, competencias y funcionamiento de estos consejos son determinados por cada Municipalidad según sus propias necesidades. Sin embargo, se establece que durarán cuatro años y que serán presididos por el Alcalde. Éste le debe informar sobre los presupuestos de inversión, el plan de desarrollo comunal y el plan regulador, materias sobre las que se debe pronunciar junto con evaluar la cuenta pública del Alcalde y la cobertura y eficiencia de los servicios municipales.

3.6.2 Las audiencias públicas y las oficinas de reclamos.

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La ley establece que se realizarán audiencias públicas en las que el Alcalde y el Concejo conocerán las materias de interés comunal que les planteen los ciudadanos. Estas audiencias se convocarán cuando lo soliciten más de cien pobladores en las comunas de más de 5.000 habitantes, en las más pequeñas el número lo establecerá el Alcalde. Para solicitar una audiencia pública los ciudadanos deben presentar un escrito al Concejo en el que manifiesten las materias que quieren tratar y su fundamento, éste debe ir acompañado por las firmas de los solicitantes de la audiencia. Además, cada Municipalidad debe mantener abierta al público una oficina de partes y reclamos. Su funcionamiento se establecerá a través de una ordenanza.

3.6.3 Los Plebiscitos Comunales y las Consultas No Vinculantes.

El Alcalde con acuerdo del Concejo, a requerimiento de dos tercios de él, o por iniciativa de los ciudadanos inscritos en los registros electorales (al menos 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna), puede someter a plebiscito las materias de administración local relativas a inversiones específicas del desarrollo comunal, la aprobación o modificación del plan de desarrollo comunal, la modificación del plan regulador u otras de interés para la comunidad local. Los resultados del plebiscito son vinculantes para la autoridad comunal, siempre y cuando vote más del 50% de los ciudadanos inscritos en el registro electoral. Además, del plebiscito la ley establece otro tipo de consulta popular para las comunas: las consultas no vinculantes que se realizan sobre materias de interés comunal y se dirigen a la población mayor de 18 años. Los resultados de estas consultas no obligan a las autoridades.

3.6.4 Reclamos ciudadanos.

Cualquier particular puede reclamar ante el Alcalde contra sus resoluciones u omisiones, o las de sus funcionarios, que estime ilegales y que afecten el interés general de la comuna. Si el reclamo es rechazado el afectado puede recurrir a la Corte de Apelaciones respectiva. La ley establece que las Municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que procederá especialmente por falta de servicio.

3.6.5 Comentarios acerca de la Participación Ciudadana. La participación de la ciudadanía en las Municipalidades es especialmente importante para que las decisiones que ésta tome sean realmente las que esperan y necesitan los vecinos.

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Además, le permite a éstos manifestar su opinión antes de las próximas elecciones, y al Alcalde le da la posibilidad de replantear sus proyectos. Una de las mayores ventajas de las Municipalidades es, como se ha manifestado repetidamente en este informe, su cercanía con la gente. Sin embargo, esta relación no se produce siempre, sea por falta de interés de los vecinos, o por lo burocrático de las vías de participación que propone el municipio. Según los expertos las Municipalidades chilenas han logrado mejorar su acercamiento a la gente. Pero esto no se produjo gracias de los caminos tradicionales, sino que por las innovaciones y la flexibilización. Sin embargo, aunque hay avance, se afirma que a las Municipalidades aún les falta escuchar la opinión de sus vecinos y aplicar los incentivos correctos para que éstos participen. En general la última modificación a la ley que permite que cada Municipalidad fije una ordenanza de participación ciudadana fue muy aplaudida. Fundamentalmente porque las realidades en las comunas son muy distintas y también lo es la gente, con lo que las iniciativas para captar su atención tienen que ser forzosamente diferentes. Sin embargo, existe la aprehensión que en algunas comunas se hagan muchas cosas y en otras nada, pero ese es el precio de la descentralización. En cuanto a la disposición de participar en las actividades de los municipios, los expertos plantean que las personas ya no van por iniciativa propia a la Municipalidad, ni toman parte de los grupos organizados, como las juntas de vecinos. Esto ocurre especialmente en las grandes ciudades, donde es muy difícil aglutinar a la gente. De hecho es ésta una de las razones que se apunta como culpable del fracaso de los Consejos Económicos Sociales, cuya integración antes estaba estipulada por ley. Lo constituían organizaciones que en muchas comunas ya no existían o estaban muy politizadas. Por esta razón los entendidos plantean que hay que buscar la participación de los vecinos a través de otras vías. Una de ellas es juntando a la gente que se ve afectada por un problema puntual. Un ejemplo, sería la construcción de un centro comercial en cierta área, la contaminación, o el tránsito. Se sostiene que la gente se acerca a las Municipalidades cuando se dan cuenta que estos órganos son capaces de resolverles sus problemas cotidianos. Otra forma de atraer a los ciudadanos es realizando más publicidad sobre las cosas que se hacen en una comuna. No se puede esperar que le gente se dé el tiempo de ir a la Municipalidad en el mundo agitado de hoy. Por eso se esgrime la posibilidad de dar a conocer las sesiones del Concejo, las licitaciones, las actividades municipales, etc.; en los paraderos de micro, de metro, supermercados o repartiendo boletines. Dándole así la posibilidad al poblador de estar informado sin tener que hacer un esfuerzo adicional. Según los versados, las personas van a participar cuando sepan lo que está pasando, y se sientan personalmente tocados por los problemas.

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Aunque este tipo de mecanismos ya existe en algunos municipios, falta mucho para que las personas realmente participen. Por esto, se sostiene que las Municipalidades tendrán que ser muy creativas en esta materia. En cuanto a los plebiscitos, los expertos plantean que son iniciativas interesantes, pero difíciles de aplicar, debido a que están muy reglamentadas. Además, son demasiado caras. Sostienen que las Consultas no vinculantes son más fáciles de realizar y más baratas. Esta es una forma de participación ciudadana que está siendo cada vez más utilizada en nuestro país. Aunque cualquier vecino tiene la posibilidad de reclamar al Alcalde una mala gestión y llevar el problema incluso ante Tribunales, pocos son los que lo hacen, por pereza o por falta de información. Los expertos dicen que en Chile la fiscalización de la ciudadanía es muy escasa. A esto se suma, dicen, que los procedimientos son engorrosos y que por esto los ciudadanos ni siquiera piensan en empezar. Hay sectores que manifiestan que en la ley chilena se echa de menos la posibilidad de la revocación del Alcalde. Este es un sistema que se aplica en otras partes del mundo, y que consiste en que la ciudadanía reuniendo cierta cantidad de firmas, puede destituir al Alcalde fuera de los plazos legales. Los defensores de esta medida argumentan que obliga al edil a realizar una buena gestión, porque sobre él pende siempre la posibilidad de ser fácilmente destituido. Sin embargo, la iniciativa tiene también fuertes retractores, que sostienen que se puede transformar en una caza de brujas. Argumentan que la ciudadanía elige como sus representantes a los Concejales y que estos tienen la facultad destituir al Alcalde si comete faltas.

3.7 Las asociaciones municipales.

La ley establece que las Municipalidades pueden asociarse para facilitar la solución de problemas que les sean comunes, o para lograr un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles.

Cuadro 10. Objetivos que pueden tener las asociaciones entre Municipalidades •

la atención de servicios comunes

•

la ejecución de obras de desarrollo local

•

el fortalecimiento de los instrumentos de gestión

•

la realización de programas vinculados a la protección de medio ambiente, al turismo, a la salud o a otros fines que les sean propios

•

la capacitación y el perfeccionamiento del personal municipal

•

la coordinación con instituciones nacionales e internacionales a fin de perfeccionar el régimen

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municipal

La ley permite que los fondos necesarios para el funcionamiento de las asociaciones, en la parte que se acuerda aporte cada Municipalidad, se extraigan del presupuesto del municipio respectivo. La posibilidad de constituir asociaciones ha sido ampliamente aprovechada por las Municipalidades chilenas. Existen las más diversas asociaciones municipales con los más variados propósitos. Desde el uso común de instalaciones o la contratación conjunta de profesionales, hasta las asociaciones temáticas y regionales que teniendo los mismos problemas, buscan soluciones en conjunto. Como ejemplo se pueden citar la Asociación de Municipios Mineros, la Asociación de Municipios Rurales de la Región Metropolitana, o la Asociación de Municipios de la IX Región. Los involucrados afirman que la experiencia de estos grupos ha sido muy positiva, porque se genera una instancia donde se pueden discutir las dificultades y buscar soluciones en conjunto, compartiendo los gastos. Cada año se forman nuevas asociaciones. Pero la más representativa de todas es la Asociación Chilena de Municipalidades que agrupa a las 341 comunas del país. 3.7.1 Asociación Chilena de Municipalidades.

En mayo de 1993 se realizó en Viña y Valparaíso la Asamblea Constituyente de la Asociación Chilena de Municipalidades, gracias a la iniciativa de Alcaldes y Concejales de distintos partidos, apoyados por la Fundación alemana Friedrich Ebert. Está regida por los siguientes principios: el carácter voluntario de la afiliación de los municipios, la consideración equitativa de ellos independiente de su tamaño y recursos, y un irrestricto pluralismo político y partidario tanto en sus estructuras directivas y técnicas como en los procesos operativos. La Asociación se reconoce como un organismo político y técnico salvaguardando ambos sentidos en su que hacer. Los objetivos generales de la Asociación son: •

promoción de la autonomía municipal a través de la representación de los intereses municipales

•

la búsqueda del perfeccionamiento de la gestión municipal, a través de la acción directa de los propios municipios miembros, mediante programas y proyectos de capacitación, estudios, edición de publicaciones técnicas, entre otros.19

19

Herrera, Nelson, "Finanzas Municipales", Serie Manuales Didácticos, Asociación Chilena de Municipalidades, Santiago, Chile, 1995, pág. 4

60

La ACHM realiza seminarios de capacitación para funcionarios, Concejales y Alcaldes, edita una revista para mantener informados a los municipios sobre los temas que les conciernen, patrocina estudios sobre problemas comunes entre las Municipalidades, provee servicios de asesoría y asistencia técnica a sus miembros, entre otras actividades. Su órgano máximo es la Asamblea General de Municipalidades Asociadas que se reúne cada dos años. A ella le compete orientar el funcionamiento de la Asociación y aprobar al Plan de Acción Bienal. La unidad Directiva está compuesta por los presidentes de las unidades regionales de la asociación, por tres representantes del respectivo Concejo Regional y por el Comité Ejecutivo Nacional. Esta instancia se reúne dos veces al año. En tanto, el Comité Ejecutivo Nacional tiene 25 integrantes elegidos durante la Asamblea general. Ellos se reúnen mensualmente y eligen a la Mesa Directiva de la Asociación. El actual presidente de la Asociación es Gonzalo Duarte, Alcalde de la comuna de La Florida.

3.7.2 Comentarios acerca de las Asociaciones de Municipalidades.

Las asociaciones temáticas y regionales son calificadas por los entendidos como excelentes iniciativas que les permiten a los municipios buscar soluciones para problemas específicos en conjunto y aprovechar mejor sus recursos. Estas asociaciones han aumentado constantemente en los últimos años y han tenido éxito es sus gestiones. Sin embargo, hay algunas agobiadas por problemas económicos, porque a los Municipios no les alcanza siempre el presupuesto para solventar a parte de los gastos corrientes, los de una asociación. En relación con la Asociación Chilena de Municipalidades también se escuchan buenas opiniones. Sobre todo porque ha sabido posicionarse como un actor político y social importante en la defensa de la autonomía municipal. Además, es una ayuda especialmente para los municipios más pequeños, en cuanto a capacitación y apoyo técnico. Por otra parte, mantiene informadas a las distintas comunas de todo lo que ocurre con relación al tema municipal. Sin embargo, también se escuchan críticas. A pesar de que su presidente Gonzalo Duarte la califica como el órgano del pluralismo político por excelencia, hay personas que sostienen que se ha politizado, lo que entorpece su actividad. Esta realidad ha alejado a algunas personas del trabajo de la Asociación.

3.8 Los cambios que vienen Como se pudo apreciar en el capítulo referente a la historia del régimen municipal chileno, éste ha sufrido constantes cambios. Recién en marzo de este año se promulgarán las últimas

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modificaciones que se le hicieron a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Sin embargo, con esto no terminaron las innovaciones al régimen legal de los municipios. Para este año se espera el ingreso al parlamento o la discusión abierta de tres iniciativas que afectan a las comunas. La primera es la ley que recoge la modificación que se le hizo el artículo 110 de la Constitución. La segunda se refiere a la reforma de la Ley de Rentas, y la última a los cambios de la Ley General de Urbanismo.

3.8.1 La modificación del 110.

En 1997 se modificó el artículo 110 de la Constitución, con lo que quedó establecido que "las Municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita". Con esta modificación se abre la posibilidad de flexibilización en el ámbito de la carrera funcionaria, los sueldos y la organización interna. Pero para llevarla a la práctica es necesario hacer nuevamente modificaciones a la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que es el marco regulatorio para estas nuevas facultades de los municipios. Esto significará un gran cambio en el régimen municipal, por lo que las distintas instancias involucradas como la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Subsecretaría de Desarrollo Regional, decidieron trabajar en conjunto en las innovaciones necesarias. Desde que se firmó un el "Acuerdo para la Modernización Municipal" en marzo de 1997, el gobierno y las asociaciones se han reunido varias veces, llegando a una serie de acuerdos, que se espera sean incluidos en la ley que mandará el ejecutivo durante este año al Congreso. Ésta debiera haber estado lista en enero, pero aún faltan reuniones por realizar. Aunque el convenio al que se llegó marca la pauta de ésta, todavía no se puede afirmar con certeza cómo serán finalmente las modificaciones. A continuación se detallarán los temas sobre los que se ha llegado a un acuerdo20:

3.8.1.1 Creación y supresión de empleos. Las partes se pusieron de acuerdo en que a iniciativa del Alcalde y con el acuerdo de 2/3 del Concejo Municipal, y previa consulta reglada y formal a las asociaciones de funcionarios, el Alcalde pueda crear o suprimir empleos. Esto lo podrá hacer sólo una vez durante su período y en relación con la Política de Recursos Humanos y al Plan de Desarrollo Comunal. Esto no significa que el Alcalde pueda despedir a los funcionarios, sino que únicamente puede modificar la planta

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de la Municipalidad, y esto siempre y cuando los cambios no sean arbitrarios, sino que estén de acuerdo a los planes antes mencionados.

3.8.1.2 Remuneraciones Hubo consenso en que el Alcalde con acuerdo del Concejo podrá fijar las remuneraciones de los funcionarios. Éstas tendrán un componente fijo, que corresponderá a la remuneración base del cargo y un componente variable constituido por asignaciones de desempeño. También se acordó que las remuneraciones podrán ser materia de negociación colectiva. Las partes convinieron en que las Municipalidades no podrán exceder su nivel de gasto en el personal más allá de cierto rango.

3. Carrera Funcionaria. Las modificaciones del 110 obligan a diseñar una carrera funcionaria al interior de cada municipio. Las partes coincidieron en que ésta debe ser un sistema integral de regulación del empleo municipal aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos, que garantice la igualdad de oportunidades, la dignidad de la función municipal, la capacitación y la objetividad en el proceso de calificaciones. Como mecanismo de ingreso al sistema municipal, y de ascenso, se postula la mantención de la consursabilidad pero perfeccionada. En tanto la cesación de funciones contendrá las mismas causales que establece la legislación actual, y cuando un funcionario se vea afectado por la supresión de su cargo, tendrá derecho a indemnización.

3.8.1.4 Calificación del Desempeño. Existió coincidencia en que las calificaciones tendrán por objeto evaluar el desempeño y las aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y características de su cargo. Estas calificaciones serán, además, la base para otorgar estímulos pecuniarios y también para la eliminación del servicio. El reglamento de calificaciones lo establecerá cada Municipalidad por iniciativa del Alcalde y con la aprobación de 2/3 del Concejo que se podrá basar en la opinión de los funcionarios al respecto.

3.8.1.5 Capacitación y perfeccionamiento. Hubo consenso en que los funcionarios que realicen capacitación tendrán derecho a una mejor remuneración.

3.8.1.6 Negociación Colectiva. 20

Informe Comisión Técnica (Gobierno- ACHM- ASEMUCH) Santiago, Chile, 1998

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Se acordó introducir el derecho a negociación colectiva a nivel de cada Municipalidad, respecto de sus condiciones de empleo y remuneraciones. La regulación de esta negociación seguirá las normas que existen en el sector privado. El contrato colectivo acordado por el Alcalde y los funcionarios tendrá que ser aprobado por el Concejo. La forma en que operará el sistema de solución de conflictos, aún se discute. El gobierno propone la figura del mediador.

Obviamente no todos los sectores están de completamente satisfechos con estos acuerdos, ya que muchos esperaban que la flexibilización en cuanto a remuneraciones y carrera funcionaria fuese más rotunda. Además, se plantea que no puede haber negociación colectiva en las Municipalidades si no se aplica el Código del Trabajo. Sin embargo, hay consenso en calificar estos cambios como un gran avance en la modernización del Régimen Municipal chileno.

3.8.2 Ley de Rentas

El primero de octubre de 1997 representantes del Gobierno, el entonces Intendente de la Región Metropolitana, Germán Quintana, y la Asociación Chilena de Municipalidades firmaron un acuerdo para impulsar una reforma de la ley de Rentas. Este convenio establecía un conjunto de medidas destinadas a aumentar el financiamiento municipal y el de la administración de los servicios traspasados de educación y salud. A continuación se enumeran algunos de los puntos del acuerdo: •

incremento significativo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional

•

un aporte fiscal al Fondo Común Municipal equivalente a lo recaudado por concepto del 30% de sobretasa a las contribuciones de bienes raíces.

•

aumento de la recaudación de patentes destinando estos nuevos recursos al Fondo Común Municipal

•

acentuar el carácter de redistributivo del Fondo Común Municipal

•

término parcial de las exenciones del pago de contribuciones por bienes raíces

La materialización de este acuerdo fue postergada por el Gobierno, dando como razón la crisis económica por la que atraviesa el país. Gonzalo Duarte, Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, manifestó que durante este año le pedirán al Gobierno que cumpla este convenio. El edil considera que el aumento de Fondos que generaría la reforma de la ley de Rentas para las

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Municipalidades es fundamental, y que debe ir a la par con el cambio que provoca la modificación del 110.

3.8.3 Ley General de Urbanismo.

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo está impulsando actualmente una modificación de la Ley General de Urbanismo por considerarla obsoleta. Para llevar adelante esta iniciativa elaboró una propuesta y pidió a todos los afectados que opinaran sobre ella. No se trata de un documento terminado, por lo que aún no se sabe cómo afectarán los cambios a las Municipalidades. Lo que sí se conoce es que terminará con la división de las comunas en el casco urbano y el rural. Antes las Municipalidades sólo podían elaborar un Plan Regulador sobre el primero, situación que se modificó en la última reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades, y que va a ser incluida ahora en la Ley de Urbanismo. Pero aún no existe una iniciativa para terminar con la duplicidad de funciones entre el ministerio de Vivienda y Urbanismo y

las Municipalidades. Tampoco se acabará la doble

dependencia que actualmente tiene el jefe de obras de la Municipalidad.

4. Conclusiones

En Chile se da una paradoja en relación con el Régimen Municipal. Las comunas forman parte de la estructura de administración de Estado desde de la colonia a través de los Cabildos, y ya en los primeros años de la Independencia consolidaron su existencia a través de la primera Constitución estable que tuvo Chile. Pero esta larga tradición y por lo tanto legitimidad, nunca se tradujo en una real descentralización y por lo tanto, independencia de las comunas del Gobierno Central. Recién en las últimas décadas pareciera que nuestro país ha tomado con un ánimo más determinado el camino de la autonomía municipal. Sin embargo, aún seguimos siendo un país donde el centralismo es fuerte y donde se producen una serie de situaciones que perturban el funcionamiento de los municipios. Uno de los problemas más graves es la duplicidad de funciones y superposición de atribuciones que existen entre las Municipalidades y los demás estamentos del Estado. Esta situación provoca una fuerte injerencia de organismos superiores en la administración de las comunas, lo que le quita a las Municipalidades la iniciativa en su propio ámbito de acción.

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Además, debido a esta realidad hay poca claridad en la asignación de las tareas entre las distintas entidades de la administración estatal. Esto origina desorientación de la ciudadanía, ya que no se puede identificar a los responsables de las distintas actuaciones: no se sabe a quién premiar, ni ante quién reclamar. En cuanto a los Alcaldes y Concejales, se plantea con insistencia la necesidad de aumentar su preparación para los cargos que ocupan. Las Municipalidades son en el fondo grandes empresas de servicios, por lo que tienen que ser manejadas por personas competentes y preparadas. Tanto el cargo de Alcalde como el de Concejal implican tareas complejas. Por esto sería importante para un desarrollo exitoso de los municipios chilenos, poner especial énfasis en la capacitación de los Alcaldes y Concejales. Un paso importante para potenciar la preparación de estas personas para los puestos que ocupan, sería también, la separación de las elecciones. Así se lograría que para cada uno de los cargos, que cumplen tareas tan distintas, se presentaran las personas con el perfil indicado. Otro paso fundamental en el desarrollo del Régimen Municipal chileno es la flexibilización de la organización interna, las plantas municipales y la carrera funcionaria. Si estas tres logran liberalizarse las Municipalidades podrán tener una gestión más moderna y eficiente. En este punto hay que mencionar, además, que es trascendental aumentar la capacitación de los funcionarios municipales, porque sin esto no se podrá mejorar realmente la gestión. Aunque en Chile, según los expertos no hay una corrupción alarmante, siempre es necesario resguardar este aspecto. Por esto sería imperioso revisar el funcionamiento de la Contraloría, para que este organismo no sufra de un sobrecargo de trabajo tal, que lo lleve a ser totalmente ineficiente. Además, es necesario que los Concejales hagan un buen trabajo de fiscalización lo que se logrará capacitándolos, y separando las elecciones para que el control que realizan no se transforme en una persecución política. En cuanto a las finanzas municipales, hay que tener en cuenta que aunque en general las comunas generan un superávit, hay muchas localidades que están fuertemente desfinanciadas. Para superar esta situación, hay que revisar primeramente el financiamiento de los servicios traspasados. Enseguida habría que encontrar un camino para aumentar significativamente los recursos propios de los municipios, porque sólo teniendo dineros propios podrán ser realmente independientes. Además, las Municipalidades son las que mejor conocen cuáles son las necesidades de los pobladores. Pero para que se produzca una real interacción entre las Municipalidades y la ciudadanía es trascendental lograr un aumento en la participación de los vecinos. Para conseguir esto cada comuna tiene que decidir cuál es el mecanismo de participación ciudadana que más se acomoda a su propia realidad. Pero a nivel nacional se puede avanzar realizando programas que le muestren a la comunidad lo importante que es el trabajo que se realiza en las Municipalidades, y que

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recalquen que a través de ellas el ciudadano común puede lograr una rápida y directa solución a sus problemas. La iniciativa de las asociaciones municipales es muy importante en nuestro país. Se ha demostrado que es un excelente camino para que los municipios busquen en conjunto soluciones a problemas comunes, aprovechando mejor sus recursos. Sería importante apoyar el desarrollo de todo tipo de asociaciones municipales en Chile. Tanto el cargo de Alcalde, como el trabajo de las Municipalidades en general, ha aumentado su importancia y su reconocimiento por parte de la ciudadanía en los últimos años. Según los pronósticos de los expertos este desarrollo va a seguir por esta senda, ya que los Alcaldes son percibidos como personas ejecutivas, siendo más atractivos para la población que los parlamentarios. Además, las personas están sintiendo que los municipios son capaces de solucionarles sus problemas cotidianos, en contradicción con el gobierno central, que se percibe cada día como más lejano. Como se puede apreciar el Régimen Municipal chileno se ha fortalecido en las últimas décadas. Sin embargo, aún queda mucho por hacer en distintos ámbitos. Pero para realizar los cambios que se perciben como necesarios, y que fueron tratados en este informe, el primer paso sería provocar un cambio de actitud tanto en las autoridades como en la ciudadanía, que en gran medida aún se aferran al centralismo. Hay que encontrar mecanismos a través de los cuales los chilenos se den cuanta del valor que tiene la descentralización, y el trabajo independiente de los municipios. Durante los próximos meses y años se producirán importantes cambios en el Régimen Municipal chileno. Esto en el ámbito de la organización interna, el régimen de funcionarios, el financiamiento etc. Nuestro país debe emprender estas modificaciones en forma preparada, para lo que es importante que las autoridades y personas relacionadas con el tema, estudien cómo se solucionaron estas áreas en otros países, y si estas experiencias se pueden aplicar al nuestro país. Las modificaciones que vienen son fundamentales para un futuro exitoso del Régimen Municipal Chileno.

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5. Bibliografía. Libros 1. Abalos Antonio y otros, Seminario: Desafíos para el fortalecimiento municipal, Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, 1994 2. Baeza, Rodrigo , Moreno, Omar, Manual de Consulta en Materias Jurídicas administrativas y financieras de las municipalidades, Serie Estudios Municipales, Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, 1994. 3. Cifuentes Mercedes, Larroulet, Cristián, El Gobierno de las Personas, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. 4. Costa, Rosanna, Financiamiento Municipal y Regional, Serie Opinión Económica N°75, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1996 5. Guzmán Eugenio, Corrupción y Gobierno, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998 6. Herrera, Nelson, Finanzas Municipales, Asociación Chilena de Municipalidades, Santiago, Chile, 1995 7. Larroulet, Cristián, La experiencia chilena: soluciones privadas para problemas públicos, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile 1991 8. Martner, Gonzálo, La Reforma Municipal, Subsecretaría de Desarrollo Regional, Santiago, Chile 1991 9. Miranda, Irma y otros, Administración Municipal y la participación ciudadana, Santiago, Chile 1989. 10. Villagrán, Paulina, Mecanismos de la Democracia Directa en Chile, Serie Opinión Política, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1996.

Documentos Acuerdo para la Modernización Municipal Gobierno, ACHM y ASEMUCH, Santiago, Chile, 1997 Informe Comisión Técnica, Gobierno, ACHM y ASEMUCH, Santiago, Chile1998 Protocolo: Regulación legal del Art. 110 de la Constitución Política Gobierno, ACHM y ASEMUCH, Santiago, Chile, 1998

Leyes. Ley sobre Organización y atribuciones de las Municipalidades, 1854 Ley sobre Municipalidades, N° 3.102, 1887 Ley de Organización de las Municipalidades N° 11860, 1891 Ley Orgánica de Municipios y administración comunal, Decreto Ley N° 1289,1975 Ley Orgánica Constitucional 18.695, texto refundido, 1992 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración regional N° 19.175, texto refundido, 1993

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Ley de Rentas Municipales N° 3.063, texto refundido, 1996 Proyecto de ley para Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, 1998

Entrevistas. 1.Gonzalo Duarte, Alcalde comuna de La Florida, Presidente Asociación Chilena de Municipalidades (DC) 2. Ramón Farías, Alcalde comuna de San Joaquín (PPD) 3. Patricia Figueroa, Alcaldesa comuna de Calera de Tango (UDI) 4. Miguel Flores Investigador tema municipal Fundación Jaime Guzmán 5. Rodrigo Flores Investigador tema municipal Instituto Libertad. 6. Irma Miranda, Investigadora tema municipal Centro de Estudios Públicos, asesora Asociación Chilena de Municipalidades. 7. Nicolás Monckeberg, Concejal, comuna de Santiago (RN) 8. Desiderio Moya, Alcalde comuna Padre Hurtado (PS) 9. Juan Antonio Peribonio, Concejal comuna de Las Condes (RN) 10. Paulina Villagrán, Investigadora tema municipal Instituto Libertad y Desarrollo