TRATADOS INTERPROVINCIALES. OTROS ACUERDOS INTERJURISDICCIONALESi Por Néstor Hugo Lauglé Secretario Letrado de la Asesoría General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires hasta el año 1999 que pasó a ser miembro del Tribunal Fiscal de Apelaciones

En principio la facultad de celebrar y firmar propiamente "tratados" con otras provincias para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común la ostenta, en la Provincia de Buenos Aires, el Poder Ejecutivo, con aprobación de la Legislatura, dando conocimiento al Congreso Nacional (artículo 132, inciso 10 de la Constitución de la Provincia). Dicho precepto encuentra correlato en el artículo 90 inciso 9) de la Carta Provincial, que enumera como atribución del Poder Legislativo la de "aprobar o desechar" los tratados que el Poder Ejecutivo celebrase con otras provincias. Estas normas tienen como antecedentes, en la Provincia de Buenos Aires, la Constitución de 1873, cuyos artículos 142, inciso 9) y 98 inciso 12) contenían idénticas previsiones que las transcriptas. Analizando los debates de la Convención Constituyente de Buenos Aires de 1870-1873, se comprueba que el dictamen de la Comisión encargada del proyecto de Capítulo sobre Poder Legislativo (Buenos Aires, octubre 29 de 1871, pág. 91), redactó la cláusula de que se trata en los siguientes términos: "Sección QuintaAtribuciones del Poder Legislativo ...16-Item: "Aprobar o desechar los tratados que el Poder Ejecutivo celebrase con otras provincias, de acuerdo con la atribución que la Constitución Nacional confiere a los Gobiernos provinciales" Luego, en el proyecto de Constitución coordinado por la Comisión Central (Debates..., pág. 104 y sig.), la cláusula referida pasa a ser el art. 122, con idéntica redacción, en tanto que en la discusión se le suprime la segunda parte, quedando redactado así: "Aprobar o desechar los tratados que el Poder Ejecutivo celebrase con otras provincias". En cuanto al Capítulo de atribuciones del Poder Ejecutivo, tanto en el proyecto de Constitución elaborado por la Comisión Central, como en la discusión de la

Convención, la cláusula respectiva queda con idéntica redacción que la proyectada por la Comisión encargada de proyectar la sección relativa al Poder Ejecutivo, y así es aprobada por la Convención Constituyente, sin discusión (ver Debates..., págs. 98, 104, 1033). Sus términos eran los siguientes: artículo 165, inciso 10): "Celebra y firma tratados parciales con otras provincias para fines de la administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con aprobación de la Legislatura y dando conocimiento al Congreso Nacional". El precedente desarrollo demuestra a las claras que el basamento de las cláusulas constitucionales de referencia ha sido el artículo 107 de la Constitución Nacional, en su primer párrafo, o sea hasta el punto y coma. Hecha esta introducción, procede a desentrañar si la expresión "tratado", tanto en la Constitución Provincial como en la nacional ha sido utilizada en sentido diverso a la de convenio", que ha impuesto una inveterada práctica administrativa. Para Frías, a juzgar por sus palabras, ambas expresiones serían equivalentes (autor citado, "El Federalismo Argentino - Introducción al Derecho Público Provincial", Depalma, Buenos Aires 1980, pág. 103), agregando que el tratado interprovincial lo será siempre que se reúnan los extremos que prevé el artículo 107 de la Constitución Nacional, cualquiera sea la denominación, las partes y la materia. Sin embargo, creo por mi parte que existe o puede existir una gama de acuerdos o convenios que no participan de las connotaciones e implicancias que caracterizan a los tratados referidos en los artículos 132 inciso 10) y 90, inciso 9) de la Constitución Provincial, concordantes con el artículo 107 primer párrafo, de la Constitución Nacional. Para arribar a tal conclusión convengo con Marienhoff en que existe un ámbito de "reserva" de la Administración, dentro del cual se mueve el Poder Ejecutivo, y que comprendería la facultad de celebrar convenios en su carácter de Jefe de la Administración de la Provincia (conf. proemio del artículo 132 de la Constitución provincial), sin necesidad de requerir ulterior "aprobación" y menos "autorización" previa a la Legislatura (ver autor cit., "Tratado de Derecho Administrativo", ed. 1974, T. III - A, págs. 131/134). La realidad administrativa cotidiana, con sus mil y una facetas, exhibe supuestos que no encajan simétrica y esquemáticamente en la figura y descripción taxativa del

artículo 132, inciso 10) de la Constitución Provincial. Por ende, pienso que el ordenamiento se debe condicionar en función de la necesidad planteada. Una interpretación gramatical de la norma premencionada podría conducir al absurdo de que un mero convenio para intercambiar información tributaria entre dos o más provincias (por citar un ejemplo), necesitaría ser sometido a la aprobación legislativa. Una interpretación gramatical de la misma norma conduciría a un absurdo mayor aún, como sería el de pensar que no se necesita aprobación legislativa cuando la concertación es con la Nación, por cuanto la cláusula constitucional sólo menciona a los " tratados parciales con otras provincias". En nuestro sentir está claro que no es ésa la inteligencia de la norma constitucional por más que no lo haya dicho, cuestión que si contempló en forma expresa la Constitución Provincial de 1949, al prever la celebración y firma de tratados parciales tanto con otras provincias como con la Nación (artículos l08, incisos 11 y 12, y 74, inciso 12). A mayor abundamiento, la Constitución del año 1934, no pudo prever lo que hoy es una realidad como la de los entes autárquicos, conceptualizados recién en la reforma del Código Civil de 1968 como personas jurídicas de carácter público (artículo 33 del Código Civil, modificado por Ley N° 17.711), los cuales invariablemente cuentan por sus leyes orgánicas con la facultad de "celebrar convenios" Obvio resulta destacar que no es fácil encontrar un criterio unívoco que permita apreciar de antemano con rigurosa precisión cuándo los tratados o convenios deben someterse a la aprobación legislativa y cuándo no, pues esto dependerá de las circunstancias particulares de cada acuerdo y-por ende- la cuestión deberá ser dilucidada al analizar cada caso en particular. Lo propio ha ocurrido en el Derecho Internacional al tratar de deslindar y distinguir -entre otros- los conceptos de "convención" y " tratado" (ver Enciclopedia Jurídica Omeba, voz "Convenciones internacionales", T. IV, págs. 808 y siguientes). No obstante lo expuesto, estímase puede servir de valiosa guía para la interpretación de cada caso particular, la fuente del artículo 107 de la Constitución Nacional, que no fue otra que el artículo 104 del proyecto de Juan Bautista Alberdí. El nombrado, en sus "Bases y Puntos de Partida para la Organización Política de la República Argentina", destaca: "Por este medio, las Provincias interiores podrán reunirse en grupos de tres o cuatro para organizar y costear a expensas comunes tribunales de letrados distinguidos, que no podrían tener aisladas; para fomentar

establecimientos literarios y de educación; para construir caminos, canales y obras de interés local común a cierto número de provincias. La aprobación del Congreso es un requisito que servirá para evitar que en esos tratados locales se comprometiesen intereses políticos o intereses deferidos a la Confederación, y se destruyera el equilibrio de los pueblos del Estado" (pág. 314, nota 2). Luego, la Asamblea Constituyente de 1853 sustituyó la "aprobación" del Congreso del proyecto alberdiano, por el "conocimiento". Al decir de Frías, ese derecho de conocer el tratado no excluye el debate del Congreso y la declaración que pueda ser su consecuencia. "Pero un pronunciamiento negativo no lo deja sin efecto, como lo dejaría la desaprobación. Si el gobierno federal cree debe corregir u objetan un tratado, dispone de otros remedios judiciales y aún de la intervención federal" (obra cit., págs. 103/104). Concluyo, en consonancia con las palabras de Alberdi y la letra y espíritu de la Constitución provincial, que existe un sinnúmero de acuerdos o convenios de "mera colaboración" del que nacen obligaciones recíprocas, pero que por su entidad no alcanzan a constituir un verdadero tratado inter-provincial o interjurisdiccional. En estos supuestos, bastará para la aprobación del acuerdo, con el dictado del pertinente decreto por el señor Gobernador, en su carácter de jefe de la administración (artículo 132 -proemio- de la Constitución provincial). La postura contraria, basada en una interpretación pegada a la letra de las normas constitucionales citadas, meramente gramatical, maquinal si se quiere, conduciría al absurdo de que meros acuerdos de colaboración recíproca entre las provincias o sus respectivos entes o reparticiones centralizadas o descentralizadas, o con la Nación o sus similares, de parecidas o idénticas características, deberá someterse -siempre- a consideración de la Honorable Legislatura, habida cuenta que tal aprobación no es un acto meramente formal, sino que se erige en un requisito sustancial para la validez del acuerdo, desde que la legislatura local conforme a las normas constitucionales citadas, puede "aprobar" o "desaprobar" el mismo. Por lo demás, desde el punto de vista administrativo, significaría recargar y obstruir la verdadera tarea legislativa, que requiere del mayor esfuerzo y dedicación de los señores legisladores, con el agregado de verdaderas montañas de papeles que ya han pasado el tamiz de los organismos de control y asesoramiento del Poder Ejecutivo (Contaduría General de la Provincia, Asesoría General de Gobierno y -

cuando correspondiere- Fiscalía de Estado, sin perjuicio del posterior contralor del Tribunal de Cuentas). Lo expuesto es realmente como se puntualiza, y en la mayoría de los casos esos meros "convenios de colaboración" recíproca, carentes de las connotaciones e implicancias que caracterizan a los "tratados" en sentido estricto, pueden pasar largos períodos esperando tratamiento parlamentario, ante la existencia de asuntos de mayor envergadura y urgencia, con la consecuencia disvaliosa que no se los podría poner en vigencia hasta su aprobación por la Legislatura, por las razones señaladas supra. Hecha la aclaración precedente para tener un panorama general sobre el tema, procede recordar que mediante Decreto N° 5.000/89, que derogara a sus similares Nros. 9135/86 y 3550/88, se ha delegado en los señores Ministros, según sus respectivas esferas de competencia, delimitada por la Ley Orgánica de Ministerios, el ejercicio de diversas facultades atribuidas al señor Gobernador de la Provincia, entre las que se cuenta la de: "Aprobar convenios, excluidos los previstos en el artículo 132, inciso 10) de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires" (art. 1º, inc. 5). De la norma citada puede inferirse que tal facultad lleva implícita la de suscribirlos. Cabe aún formular una reflexión más: cuando el artículo 1º, inciso 5º) del citado Decreto N° 5.000/89, delega la facultad de "aprobar convenios, excluidos los previstos en el artículo 132, inciso 10) de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires", podría pensarse que no comportando el acuerdo un verdadero "tratado", en el sentido y con el alcance expuesto en este desarrollo, el mismo puede ser aprobado en uso de aquellas facultades delegadas, mediante el dictado de resolución ministerial. Discrepo con esta interpretación por cuanto no ha sido ésa la inteligencia de la norma delegante (Decreto N° 5.000/89). Para delinear mi propuesta me baso en que la delegación es un instituto de excepción y así está receptado en numerosas normas (v. gr. artículo 5 de la Ley Nº 11.175 - Ley de Ministerios-). Por ende, frente al caso concreto, debemos primero desentrañar si estamos en presencia de un " tratado" interprovincial o de un mero "acuerdo de colaboración recíproca". Si llegamos a la conclusión que estamos en presencia de un "tratado", también concluiremos que el mismo debe ser sometido a la aprobación de la Honorable Legislatura.

Si por el contrario, convenimos en que se trata de un mero "convenio de colaboración recíproca", por razones que hacen a la lógica del planteo, concluiremos en que puede ser aprobado por el Poder Ejecutivo mediante el dictado del pertinente decreto (conf. artículo 132 -proemio- de la Constitución provincial y su doctrina), por las consideraciones que se expusieran precedentemente. Considero que al decir el Decreto N° 5.000/89 (Artículo 1º, Inciso 5º) -"...excluidos los previstos en el artículo 132 inciso 10...", ha eliminado de la delegación no sólo a los " tratados" en sentido estricto, sino también a todo otro acuerdo que revista carácter interprovincial o interjusridiccional. Ello por cuanto no podría el Poder Ejecutivo delegar "ab-initio" una facultad que exige un previo examen: determinar si es un " tratado" de los previstos en el artículo 132, inciso 10) de la Constitución local, y esta facultad -estimo- es propia e indelegable del Poder Ejecutivo, como que tampoco surge de la norma en análisis que la haya delegado. Es sólo el Poder Ejecutivo quien evaluando con criterio propio, en ejercicio de facultades que le son privativas, podrá determinar -sin perjuicio del previo asesoramiento legal- si se está en presencia de un "tratado" o de un acuerdo de otra especie. Por consiguiente, la delegación que consagra el Decreto N° 5.000/89, debe entendérsela referida a los convenios celebrados con entidades o reparticiones de la Provincia de Buenos Aires, pues de no existir dicho decreto u otra norma expresa debería suscribirlos y aprobarlos el Gobernador, ya que la Ley N° 11.175, a diferencia de otras leyes de ministerios, no ha incorporado en su articulado, entre las facultades de los señores Ministros (y Secretarios), la facultad de "suscribir convenios". Un párrafo final y a modo de síntesis conclusiva, merece la creación de entes u organismos en los que se menciona la facultad de los mismos de "elaborar", "suscribir" o "formalizar" convenios, sin la pretensión de abarcarlos a todos dada la índole de este desarrollo. En esa tesitura, vale recordar que mediante Ley N° 11.097se creó en jurisdicción de la Gobernación el "Consejo Provincial de la Mujer". Entre las facultades de este Consejo figura la de: "Elaborar convenios con organismos públicos o privados, nacionales o internacionales, referentes a los temas de la mujer" (artículo 3º, inciso I). Va de suyo que "elaborar convenios" no significa suscribirlos ni muchos menos aprobarlos, razón por la cual, sin perjuicio de que el acuerdo sea "elaborado" por el referido Consejo, su suscripción y aprobación deberá canalizarse según sea su naturaleza y alcance, de conformidad a la normativa vigente y a las pautas expuestas en este desarrollo.

Lo propio cabe decir respecto a la facultad que mediante Decreto N° 226/87, del Poder Ejecutivo provincial, se otorga al Instituto Provincial del Empleo, al disponer en forma expresa en su artículo 5º: "Delégase en el Delegado Organizador, las facultades de suscribir convenios con los Municipios para el desarrollo de sus programas específicos, así como Organismos Provinciales y Nacionales, "adreferendum" del Poder Ejecutivo de la Provincia, y propiciar la celebración de convenios con Organismos Internacionales vinculados con la naturaleza de sus funciones". La claridad de la norma releva de mayores comentarios: en el primer caso puede "suscribir" ad-referéndum del Poder Ejecutivo, es decir de su posterior ratificación por parte de éste, sin perjuicio que pueda aprobarlo el propio Poder Ejecutivo o deba someterlo a consideración de la H. Legislatura, según su naturaleza. En el segundo caso, solamente puede "propiciar" la celebración de convenios con organismos internacionales, habida cuenta que la facultad de celebrar tratados o convenios con otras naciones, como asimismo la de aprobarlos o desecharlos es una facultad constitucionalmente delegada en las autoridades del Gobierno nacional (conf. doct. artículos 27, 31, 67 incs. 12 y 19, 86 inciso 14 y 108 de la Constitución Nacional y Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por la República Argentina mediante la sanción de la Ley N° 19.865), si bien se va abriendo paso una corriente doctrinaria que postula la necesidad que las Provincias puedan comprometerse a través de acuerdos internacionales (ver Fernando J. Díaz Ulloque; "La Problemática de los Tratados Internacionales y de los Tratados Interprovinciales en la Constitución Nacional"; "El Derecho", 5 de setiembre de 1984, Nº 6064; Pigretti, Eduardo A. "Política Legal de los Recursos Naturales", Bs. As. 1975,. págs. 116/117). En otro supuesto, la Ley N° 11.072 (B.O. del 28-5-91), por la que se faculta al Ministerio de Salud y Acción Social de la Provincia de Buenos Aires a efectuar la reestructuración técnico-administrativa de los Hospitales de su jurisdicción, instituye entre las atribuciones y deberes del Consejo de Administración, la siguiente: "Formalizar convenios con instituciones de derecho público o privado, tendientes a la complementación de servicios asistenciales, "ad-referendum" de su convalidación por el Ministerio de Salud, en las condiciones que fijare la reglamentación de la ley" (artículo 8, inciso I). Esta disposición ha sido complementada por el artículo 8, inciso I) de la reglamentación aprobada por Decreto N° 2370/91. A su vez la Ley Orgánica de la Dirección General de Escuelas y Cultura (Ley N° 10.236, modificada por su similar N° 10.664), contempla entre las atribuciones del

Director General de Escuelas y Cultura, la de: "Celebrar convenios con el Estado nacional, los Estados provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires con relación a temas de su competencia, "ad-referendum" del Poder Ejecutivo, quien en su caso requerirá la aprobación de la Legislatura y dará conocimiento al Congreso Nacional". El texto transcripto deja expuestas las diferencias que pueden existir entre uno u otro acuerdo que celebre el referido Organismo de la Constitución, y en consecuencia lo condiciona a la aprobación del Poder Ejecutivo o de la Legislatura, según corresponda. Y así podría seguir con el listado de diversos organismos autárquicos o descentralizados como el Instituto de la Vivienda, el Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA), la Comisión de Investigaciones Científicas (C.I.C.), el Programa Social y Familiar de Tierras de la Provincia de Buenos Aires (Pro-Tierra), la Corporación de Fomento del Valle Bonaerense del Río Colorado (C.O.R.F.O. - Río Colorado), el Instituto Provincial de Loterías y Casinos, etc., pero ello nada añade a lo ya dicho, ni es -como se anticipara- el objeto de este examen. El expuesto es, en prieta síntesis, mi modesto aporte en un tema que -estimodebe concitar la atención de administrados y administradores, no sólo por el escaso material bibliográfico sobre el mismo, sino también por cuanto es cada vez más nutrida la gama de acuerdos que se celebran

entre organismos

interprovinciales y en consecuencia sumamente útil desentrañar cuándo éstos requerirán de la aprobación legislativa y cuándo no.

i

Cuando el documento menciona el art.132 inc. 10 de la Constitución Provincial, debe leerse art.144 inc. 10 de la reforma del año 1994, en igual sentido el 90 inc. 9 como art. 103 inc. 9 . El artículo 107 de la Constitución Nacional debe leerse como art. 125. A los fines de no desnaturalizar la presente obra no se han modificado las referencias legislativas las que podrían no encontrarse vigentes. Por ello se acompaña cuadro actualizado.